Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1558/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 4, art. 6 pkt. 10, art. 11 ust. 2, art. 50 ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 192/09 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie usługi opiekuńczej.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd ! instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

R. B. wystąpił z wnioskiem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dzierzgowie o przyznanie świadczenia w postaci usług opiekuńczych w wymiarze czterech godzin dziennie wskazując, że jest osobą samotną i niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. przyznał wnioskodawcy świadczenie w formie usług opiekuńczych w okresie od [...] czerwca 2008 r. do [...] grudnia 2008 r., przez pięć dni w tygodniu w wymiarze dwóch godzin dziennie. W decyzji wskazano na brak możliwości zatrudnienia wskazanej imiennie przez wnioskodawcę osoby jako opiekunki. Od decyzji tej R. B. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie, które - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. odmówił zainteresowanemu przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że R. B. odmówił przyjęcia przyznanych mu wcześniejszą decyzją usług opiekuńczych. Organ wskazał również, że R. B. mieszka w domu jednorodzinnym, gdzie zajmuje dwie izby wraz z łazienką i WC. Budynek murowany stanowi własność jego córki, która stosownie do zapisu w akcie darowizny udostępnia ojcu cały budynek mieszkalny oraz siedlisko. W budynku tym zamieszkuje również zameldowana tymczasowo J. R. Organ wyjaśnił ponadto, że nie może powierzyć wykonywania usług opiekuńczych J. R., gdyż nie dysponuje środkami w budżecie na zatrudnienie dodatkowej opiekunki (w GOPS w D. usługi opiekuńcze wykonują już trzy opiekunki domowe).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, po rozpoznaniu odwołania R. B., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wydając decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych organ bierze pod uwagę wszystkie okoliczności występujące w danej sprawie. Przy czym, organ rozpatrując możliwość przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji, a także własne możliwości finansowe. Jak wskazał organ, mimo niepełnosprawności R. B. porusza się samodzielnie w domu i środowisku. Pomaga mu córka, co oznacza, że nie jest pozbawiany opieki. Organ wskazał również, że wnioskodawca odmówił przyjęcia usług opiekuńczych w formie zaproponowanej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w D., obstając przy tym, że tylko zamieszkująca z nim obecnie J. R. zatrudniona jako opiekunka spełni jego oczekiwania, a przy okazji uzyska zatrudnienie. Zdaniem organu argumentacja ta nie może przemawiać za zatrudnieniem wskazanej osoby. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej zatrudnia już opiekunki, a ponadto do świadczenia takich usług kierowane są odpowiednio przygotowane osoby na podstawie zawartej z nimi umowy. J. R. wymogów tych nie spełnia.

W skardze złożonej na powyższą decyzję R. B. zarzucił organom niedostateczne zbadanie jego sprawy. Wskazał, że ma [...] lat i z powodu niedowidzenia oraz bólu nóg i kręgosłupa jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. Podniósł, że jego córka, mieszkająca w Warszawie, nie jest w stanie zapewnić mu stałej opieki w codziennym życiu, tym bardziej, że sama pracuje i wychowuje trójkę dzieci, a ponadto znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Jedyną osobą, która jest w stanie mu pomóc jest mieszkająca w tym samym budynku – J. R., która pomaga mu w prowadzeniu domu i opiekuje się nim w czasie choroby. Dlatego też - zdaniem skarżącego - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej powinien zatrudnić J. R., jako jego opiekunkę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji, wskazując na treść art. 6 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej podniósł, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, gdyż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pozostaje w związku małżeńskim, ale posiada zstępnych. Wobec powyższego, jak wskazał Sąd meriti, rozpoznanie wniosku R. B. o przyznanie usługi opiekuńczej następowało na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Zdaniem Sądu, oznacza to, po pierwsze, że przyznanie usługi wymagało potwierdzenia, że zainteresowany wymaga pomocy innej osoby. Po drugie, konieczne było także ustalenie, czy zstępni R. B. mogą taką pomoc zapewnić. Jeżeli zatem w przedmiotowej sprawie -jak wskazał Sąd - zainteresowany nie podał aktualnych adresów zstępnych, to w takiej sytuacji odmowa przyznania pomocy znajduje swoje oparcie w art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Jak wskazał dalej Sąd I instancji, z art. 16 ust. 2 ustawy wynika, że nie byłoby zasadne odmówienie pomocy osobie potrzebującej tylko z powodu istnienia obowiązku świadczenia pomocy przez inne osoby np. zstępnych w ramach świadczeń alimentacyjnych. Jednak w każdej sprawie należy wyjaśnić czy osoby wymienione w art. 50 ust. 2 mogą zapewnić odpowiednią opiekę. Organ pomocy społecznej może odmówić przyznania usługi opiekuńczej, w przypadku gdy ustali, że zainteresowany może mieć zapewnioną opiekę ze strony np. niezamieszkujących z nim zstępnych. Takie negatywne rozstrzygnięcie będzie zasadne także w sytuacji, gdy osoba zainteresowana nie będzie współdziałała w celu wyjaśnienia tej okoliczności. W niniejszej sprawie - jak wskazał Sąd - w trakcie wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2008 r. ustalono, że R. B. ma trzech zstępnych, ale nie podał aktualnych adresów zamieszkania tych osób.

Dalej Sąd wskazał, że z akt postępowania administracyjnego wynikało także, że skarżący oczekuje nie tylko przyznania pomocy, aie także świadczenia tej pomocy wyłącznie przez wskazaną przez siebie osobę i nie akceptuje ewentualnej pomocy ze strony innych osób. Zdaniem Sądu, fakt zamieszkiwania J. R. razem z zainteresowanym nie ma znaczenia dla oceny wniosku o przyznanie pomocy, gdyż osoba ta nie odpowiada warunkom wskazanym w art. 6 pkt 14 ustawy (nie jest osobą spokrewnioną lub niespokrewnioną pozostającą w faktycznym związku, wspólnie zamieszkującą i gospodarującą). Także sytuacja rodzinna i finansowa ww. osoby nie może mieć wpływu na decyzję organu, a także sposób wykonania ewentualnie przyznanej pomocy. Sąd zaznaczył także, że rozważenie sposobu wykonaia usługi opiekuńczej stałoby się aktualne dopiero w wypadku potwierdzenia zasadności wniosku zainteresowanego.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik R. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych; art. 2 ust. 2 i art. 25 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich niezastosowanie skutkujące odmową powierzenia wykonywania usług opiekuńczych w środowisku zainteresowanego J. R., oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd pierwszej instancji poza zarzutami i wskazaną podstawą prawną, pomimo istnienia takiego obowiązku, podczas gdy w sprawie ewidentnie naruszona została, wynikająca z art. 9 k.p.a., zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi ! instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na szczególny charakter postępowania w sprawie przyznania pomocy społecznej. Zgadzając się z obowiązkiem współdziałania z organem przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie pomocy społecznej kasator podniósł, że bierna, czy też negatywna postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia jednak organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy.

Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych kasator wskazał, że nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, błędem Sądu i instancji było uznanie, iż skoro zainteresowany nie podał aktualnych adresów zstępnych, to uzasadnia to odmowę udzielenia mu pomocy w formie usług opiekuńczych. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż za przyznaniem skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w rozpoznawanym przypadku przemawia jej cel, tj. umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, wynika ewidentnie że R. B. jest osobą niepełnosprawną (I grupa inwalidzka od 2004 r.) całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji i wymaga w związku z tym opieki drugiej osoby, nie jest w stanie m.in. samodzielnie przyjeżdżać do kliniki, w której podejmuje leczenie. W świetle powyższego wniosek skarżącego o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych bezspornie zasługuje na uwzględnienie, tym bardziej że członkowie jego rodziny, zamieszkują w Warszawie (ok. 150 km od miejsca zamieszkania) i nie są w stanie zapewnić mu systematycznej pomocy i opieki.

Dalej kasator podniósł, że w aktach przedmiotowej sprawy nie ma wyraźnego pouczenia udzielonego skarżącemu przez organ, że brak współpracy z GOPS prowadzić może do odmowy przyznania świadczenia. Organ powinien zaś wyraźnie pouczyć stronę postępowania, że brak współpracy z pracownikiem socjalnym poprzez niepodanie aktualnych adresów zstępnych może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia.

Odnosząc się do kwestii zatrudnienia jako opiekunki J. R., kasator wskazał, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje możliwość zlecania realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej określonym podmiotom, po uprzednim przeprowadzeniu konkursu ofert. Podniósł w tym kontekście, że zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, katalog podmiotów określony w powołanym przepisie ma charakter przykładowy i nie ma przeszkód, aby zlecenie realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej nastąpiło na rzecz osoby fizycznej, a więc w rozpoznawanej sprawie - na rzecz J. R.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie wnosiło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego. W jej uzasadnieniu podnosiło, że decyzja nie dotyczyła przyznania świadczenia w postaci usług opiekuńczych jako takich, a jedynie sposobu realizacji tego świadczenia poprzez odmowę wskazania konkretnej osoby. Podkreślało także, że skarżący będący w stałym kontakcie z pracownikami socjalnymi GOPS ma wiedzę o podstawowych prawach i obowiązkach osób korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej. SKO powoływało się także na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 1464/06, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych oraz, że nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

Zgodnie z art. 174 ustawy p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 ustawy p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 ustawy p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a.)

W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej - dopełniając wyżej wskazanych wymagań - powołał się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 ustawy p.p.s.a.

Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną w zw. z art. 9 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek należytego, wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego Jest uzasadniony. Przepis ten nakłada na organy administracji w sposób bezpośredni obowiązek czuwania aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania jej w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W przedmiotowej sprawie organy uzasadniając odmowę przyznania świadczeń wskazały na fakt odmowy podania przez skarżącego adresów jego dorosłych dzieci. Wzywając go do podania takich informacji organ nie pouczył jednak skarżącego, że ewentualna odmowa udzielenia takich informacji może być potraktowana jako brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i stanowić podstawę odmowy przyznania świadczeń (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej),

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi w tym względzie wątpliwości, że negatywnymi skutkami odmowy współdziałania z pracownikami socjalnymi można obarczyć wyłącznie stronę, która została o takich konsekwencjach należycie pouczona. Organy administracji publicznej zobowiązane są bowiem udzielać stronie z urzędu całokształtu informacji dotyczących praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ciążący na organach administracji z mocy art. 9 k.p.a. obowiązek udzielania informacji obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym zgodnie z art. 9 in fine organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej poprzez wskazanie bądź zacytowanie przepisu, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Zasada udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej uznawana jest za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności w działaniach administracji publicznej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, niepubl., wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. I SA 2447/00 ). Stanowi także doniosły element realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zdaniem NSA, dopiero bowiem materiał dowodowy zebrany z uwzględnieniem tych okoliczności faktycznych pozwoli na ocenę prawidłowości działania organu administracji publicznej w kwestii przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Podnoszona przez organ okoliczność, że skarżący, jako osoba często korzystająca ze świadczeń z pomocy społecznej zna swoje prawa i obowiązki w postępowaniu i dlatego nie musiał być pouczony o skutkach odmowy udzielenia informacji pracownikowi opieki społecznej nie może być zaakceptowana. Każde postępowanie administracyjne toczy się odrębnie i w każdym z osobna organ obowiązany jest na mocy art. 9 k.p.a. do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i pouczeń. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie został niewątpliwie należycie poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na realizację jego praw w toczącym się postępowaniu.

Naruszenie prawa strony do uzyskania wyczerpującej informacji, a z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych, uprawniało zatem organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w drodze decyzji kasacyjnej. Organ jednakże nie uczynił tego, naruszając tym samym zasady ogólne postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji natomiast takie naruszenie przepisów zaakceptował, czym naruszył art. 134 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. z powyższych względów zarzut w tym zakresie uznać należało za uzasadniony.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów art. 11 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (t.j. Dz. U z 2008 r. Nr 115, poz. 728) stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zarzut ten w istocie zmierza do wykazania, że decyzja organu administracji zapadła bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i bez należytego ich uzasadnienia Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest częściowo zasadny. Jak wskazano już uprzednio, naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści przepisu. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej. Naruszenie prawa może także polegać na niezastosowaniu przepisu, który winien być stosowany. Gdy mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd mamy na myśli albo bezzasadne zaakceptowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ albo bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, iż odmowa podania informacji o adresach dorosłych dzieci wnioskodawcy - powodująca niemożność ustalenia, czy osoby wymienione w art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej mogą zapewnić opiekę i pomoc wnioskodawcy - uzasadniała odmowę przyznania świadczenia, albowiem w praktyce strona uniemożliwiła przeprowadzenia niezbędnych w tym zakresie ustaleń, odmówiła współdziałania. Przy czym Sąd w treści swojego orzeczenia nie powołał w ogóle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowił podstawę do oceny braku współdziałania ze strony wnioskodawcy i dawał możliwość ewentualnego stwierdzenia podstaw do orzeczenia o odmowie przyznania żądanego świadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób zastosowania powyższego przepisu, a w praktyce brak jego bezpośredniego powołania, wobec ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, nie był właściwy.

W toku postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organy obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga jednocześnie niewątpliwie aktywności ze strony wnioskodawców. Obowiązani są oni do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy), a przyjęcie biernej postawy stanowić może podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Obowiązek współdziałania osoby z organem (art. 4 ustawy) dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego (udzielenie organowi niezbędnych informacji (w tym dotyczących rodziny i bliskich - art. 50 ust. 2 ustawy), wskazanie, sprecyzowanie potrzeb).

Podkreślić jednakże należy, że bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia jednakże organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy.

W niniejszej sprawie organy w ogóle nie oceniły natomiast sytuacji bytowej R. B., uznając, iż jego bierna postawa jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może jednak sam w sobie stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia. Sąd pierwszej instancji w swoim orzeczeniu stwierdził natomiast, że wywiad rodzinny nie został przeprowadzony z przyczyn leżących po stronie skarżącego, co uprawniało organ do oceny odmowy przyznania świadczenia. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należało jednakże oprzeć na podstawie materiału dowodowego jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie (rozmowa z rodziną skarżącego, obserwacja jego warunków zamieszkania). Samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy nie jest bowiem wystarczające do przesądzenia, że w stosunku do takiej osoby nie zachodzą przesłanki do przyznania pomocy społecznej. Zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej było więc w tym przypadku co najmniej przedwczesne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet w sytuacji, gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującej. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy ze świadczeniobiorcami, nawet, jeżeli wykazują postawę roszczeniową wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową.

Jak niezasadny uznać natomiast należało zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 ust. 2 i art. 25 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich niezastosowanie skutkujące odmową powierzenia wykonywania usług opiekuńczych w środowisku skarżącego R. B. wskazanej przez niego osobie – J. R.. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, ustawa o pomocy społecznej daje możliwość zlecania realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej także osobom fizycznym, z czym nie zgodziły się organy administracji rozstrzygające sprawę, a co zaakceptował Sąd pierwszej instancji.

Wyjaśnić w związku z tym należy, że zadania z zakresu pomocy społecznej co do zasady realizują organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego i to w ich kompetencjach pozostaje w związku z tym możliwość zlecania tych zadań innym podmiotom. Przy czym zlecenie może dotyczyć zadań, które ustawowo przekazane są do realizacji organowi administracji publicznej. Ich zlecaniu towarzyszy w tym przypadku dofinansowanie ich realizacji przez osoby i instytucje przyjmujące zlecenie. W praktyce możliwe są dwa rozwiązania: podmiot publiczny może zlecić podmiotowi niepublicznemu realizację całego zadania z zakresu pomocy społecznej udzielając dotacji lub też jednostka niepubliczna może zostać włączona w realizacje określonego zadania i w tym zakresie uzyskać dofinansowanie. Zlecanie zadań z zakresu pomocy społecznej podlega jednakże pewnym ograniczeniom o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Ponadto należy podkreślić, że we wskazywanym w skardze kasacyjnej przepisie art. 25 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca nie wymienił osób fizycznych, które wskazane są jedynie w art. 2 ust. 2 tej ustawy, jako podmioty współpracujące z organami publicznymi w wykonywaniu zadań z zakresu pomocy społecznej. Dlatego też art. 25 potraktowany winien być jako lex specialis wobec art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym osobom fizycznym nie można zlecać realizacji zadań w sferze pomocy społecznej połączonej z dotacją finansową, (por. A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, s. 62).

Powyżej wskazane przepisy, co jednoznacznie wynika z ich treści, nie mają zatem żadnego zastosowania w sprawie indywidualnej toczącej się w przedmiocie przyznania konkretnej osobie pomocy z zakresu opieki społecznej w postaci usług opiekuńczych. Zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Brak natomiast podstaw prawnych aby w decyzji przyznającej taką pomoc wskazywać imiennie pracownika, który będzie ją świadczył. W tym zakresie stanowisko organów administracji i Sądu ! instancji było prawidłowe

Tak więc zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 i art. 25 ustawy o pomocy społecznej nie mógł zostać uwzględniony.

Z tych wszystkich względów, w szczególności wobec uznania za uzasadniony zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz w części zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 11 ust. 2 ustawy o

pomocy społecznej), Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 185 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 ustawy p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 - 261 ustawy p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.