Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 249/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] lipca 2020r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent M. [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił dla Firmy Handlowo-Usługowej "[...]" D. K. z siedzibą we [...] (dalej: "firma [...]") dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przenikającego do środowiska z terenu wulkanizacji opon, zlokalizowanej przy ul. [...] we [...] (działka nr [...]) w odniesieniu do najbliższych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na poziomie LAeqD = 50 dB w porze dziennej i LAeqN = 40 dB w porze nocy, określając jednocześnie dla firmy [...] wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu (nasadzenie zieleni izolacyjnej, wykonywanie pomiarów emisji hałasu, przedkładanie wskazanym organom wyników pomiarów hałasu).

W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał na spełnienie w sprawie wszystkich warunków z art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływanej jako "ustawa Prawo ochrony środowiska" lub "poś") do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. – jak wyjaśnił - Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (WIOŚ) przekazał bowiem do organu wystąpienie, w którym poinformował o wyniku kontroli w firmie [...] przeprowadzonej w dniach [...].12.2018 r. – [...].01.2019 r. W ramach przeprowadzonej kontroli dokonano w dniu [...].12.2018 r. pomiarów emisji poziomu hałasu z terenu zakładu wulkanizacyjnego (prowadzonego przez ww. na nieruchomości przy ul. [...] we [...]) do środowiska zewnętrznego, ustalając przekroczenie określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisk (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 112, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MŚ") dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dziennej na terenie chronionym akustycznie (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) bezpośrednio sąsiadującym z firmą [...], tj. na terenie posesji skarżącej A. M. położonej przy ul. [...] we [...] (działka nr [...]). Podczas pracy zakładu wulkanizacji opon, przy użyciu urządzeń takich jak: kompresor i klucz pneumatyczny, pomiar hałasu na posesji skarżącej wykazał bowiem w porze dziennej wartość 56,1 dB, tymczasem zgodnie z rozporządzeniem MŚ dla pory dnia poziom hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 50 dB. Organ wskazał przy tym, że dla obszaru analizowanego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeznaczenie tego terenu ustalano na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania obszaru wokół zakładu wulkanizacji opon, stwierdzając że przeważającą funkcję tego obszaru stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a więc teren chroniony akustycznie, i dla takiego też rodzaju zabudowy określono zgodnie z rozporządzeniem MŚ dopuszczalne poziomy hałasu poza terenem firmy [...]. Podniósł też, że zakład wulkanizacji opon, na terenie nieruchomości przy ul. [...] we [...], prowadzony jest przez D. K. od [...].07.2015 r., że w ramach prowadzonej działalności wymieniane są opony w samochodach osobowych i prowadzona jest sprzedaż opon i felg (nie są prowadzone naprawy pojazdów i usługi lakiernicze), że tytułu prawny do ww. nieruchomości D. K. posiada na podstawie umowy użyczenia działki zawartej z jej właścicielem J. K. w dniu [...].07.2015 r. i, że działalność D. K. stanowi zakład w rozumieniu poś. W świetle powyższego organ stwierdził, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, podkreślając że teren na którym znajduje się firma [...] położony jest w sąsiedztwie terenu akustycznie chronionego, na którym odnotowano w wyniku ww. kontroli przekroczenie w porze dziennej poziomu dźwięku o 6,1 dB i, że wydanie przedmiotowej decyzji ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez firmę [...] dopuszczalnego poziomu hałasu.

Od powyższej decyzji skarżąca A. M. wniosła odwołanie, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania I instancji w całości, a ponadto zawieszenia postępowania odwoławczego do dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) we [...] w sprawie o przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...], którego konsekwencją wydania będzie likwidacja zakładu i bezprzedmiotowość w związku z tym ustalania dopuszczalnego poziomu hałasu. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a także art. 115a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 48 i art. 3 pkt 6 lit. b poś w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. 293 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp") poprzez wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu pomimo braku zaistnienia przesłanek do jej wydania.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że organ nie ustalił czy instalacje wchodzące w skład zakładu, w związku z działalnością którego wydano decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. należą do D. K. (czyli "tego samego podmiotu" w rozumieniu poś) czy do użyczającego mu nieruchomość na cele prowadzanej działalności gospodarczej. Wskazała, że administracyjne ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu, zakłada że sama emisja hałasu jest zgodna z prawem, a ograniczyć należy jedynie jej skalę, tymczasem w sprawie mamy do czynienia z nielegalnym działaniem D. K., gdyż nie jest zgodna z prawem samowolna, dokonana bez uprzedniego wydania stosownej decyzji, zmiana zagospodarowania terenu z funkcji mieszkalnej na usługową, a w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 1 i 2 upzp, choć D. K. wbrew jego twierdzeniom prowadzi też działalność w budynkach położonych na terenie działki, a nie tylko na zewnątrz budynków, co dowodzić mają załączone do odwołania zdjęcia.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., uzupełniającym odwołanie, skarżąca wskazała również na wydanie w dniu [...] lipca 2019 r. negatywnej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla firmy [...], podnosząc że na mocy tej decyzji firma nie ma prawa istnieć przy ul. [...] i powinno nastąpić przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu zaznaczając, że przeprowadzone przez WIOŚ kontrolne pomiary emisji poziomu hałasu do środowiska zewnętrznego z firmy [...], które stanowiły podstawę wszczęcia przedmiotowego postępowania, wykazały przekroczenie dopuszczalnej normy poziomu dźwięku określonej w rozporządzeniu MŚ, że w świetle art. 115 i art. 114 ust. 2 poś i okoliczności że teren zakładu oddziałuje na tereny o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej, w sprawie prawidłowo ustalono dopuszczalny poziom hałasu jak dla przeważającego rodzaju terenu tj. dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz, że ustalone w decyzji organu I instancji dopuszczalne poziomy hałasu są zgodne z rozporządzaniem MŚ. Jednocześnie SKO zaznaczyło, że na nieruchomości, z której emitowany jest hałas przekraczający dopuszczalne normy, istnieje zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 poś, które to pojęcie należy rozumieć szeroko, mając na uwadze, że ustawowa definicja tego pojęcia realizuje cel poś jakim jest ochrona m.in. przed hałasem, i nie można wiązać tego pojęcia wyłącznie z tymi formami działalności, które uzyskały wszystkie szeroko pojęte wymagane prawem pozwolenia, skoro postępowanie z art. 115a poś ma charakter restrykcyjny, ograniczający prowadzoną działalność gospodarczą i w związku z czym kwestia posiadanych pozwoleń nie jest przedmiotem badania w tym postępowaniu. Warunki ustawowe wystąpienia zakładu to: 1) określony teren, 2) znajdująca się na tym terenie jedna lub kilka instalacji, 3) tytuł prawny do terenu, na którym jest instalacja/instalacje. W sprawie na nieruchomości przy ul. [...] we [...], prowadzony jest od [...].07.2015 r. zakład wulkanizacyjny przez D. K. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, obejmującej wymianę opon w samochodach osobowych oraz sprzedaż opon i felg, prowadzący tę działalność posiada tytuł prawny do nieruchomości na podstawie umowy użyczenia działki, a na terenie prowadzonej działalności znajdują się wykorzystywane do prowadzenia działalności stacjonarne urządzenia techniczne emitujące hałas – kompresor i klucz pneumatyczny, co wystarczy do uznania istnienia instalacji, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z urządzeniami trwale związanymi z gruntem. SKO zaznaczyło przy tym, że już pojedyncze stacjonarne urządzenie techniczne stanowi instalację, i że ustawodawca nie wymaga legitymowania się tytułem prawnym do takiego pojedynczego stacjonarnego urządzenia technicznego. Reasumując SKO stwierdziło, że skoro działalność D. K. stanowi zakład i skoro WIOŚ ustalił, że poza tym zakładem, w wyniku jego działalności przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, to organ I instancji zobowiązany było do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Podkreślił przy tym, że w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 98 § 1 i art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa, wskazując na brak zgody D. K. na zawieszenie postępowania oraz podnosząc, że kwestia legalności prowadzenia działalności nie jest przedmiotem badania w postępowaniu z art. 115 poś, w związku z czym od wyniku prowadzonego przed PINB postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania na działce nr [...] nie zależy możliwość rozstrzygania przedmiotowej sprawy.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r., podtrzymując zarzuty i argumentację odwołania oraz dodatkowo podnosząc zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 upzp.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i podkreślając, że organ nie procedował na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 upzp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja poddana kontroli Sądu wydana została w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, która określa zasady ochrony środowiska i w art. 112 stanowi, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie (pkt 1), zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (pkt 2).

Zgodnie z art. 115a ust. 1 poś w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ) lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeqD lub LAeqN. Stosownie do art. 115a ust. 3 poś w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeqD i LAeqN w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. W decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, wskazane w szczególności w art. 115a ust. 4 poś.

Dopuszczalne poziomy hałasu ustala się w drodze decyzji dla terenów chronionych przed hałasem. Należą do nich tereny przeznaczone: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy pomocy społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (art. 113 ust. 2 pkt 1 poś w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia MŚ). Dla tych poszczególnych terenów, w rozporządzeniu MŚ wydanym na podstawie art. 113 ust. 1 poś, został określony różny dopuszczalny poziom hałasu. Jeżeli natomiast teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, w myśl art. 114 ust. 2 poś uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Zgodnie zaś z art. 115 poś, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, przy czym przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie w toku postępowania organy ustaliły, że dla terenu, na który oddziałuje działalność D. K. i terenu sąsiedniego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym oceny z jakim rodzajem terenu mamy do czynienia dokonano na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania analizowanego obszaru, a następnie stwierdzając że obszar ten może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 poś, i że przeważającą funkcję tego obszaru stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tj. teren chroniony akustycznie, ustalono dopuszczalny poziom hałasu jak dla przeważającego rodzaju terenu, tj. dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z parametrami wskazanymi w rozporządzeniu MŚ dla tego rodzaju zabudowy, tj. na poziomie LAeqD = 50 dB w porze dziennej i LAeqN = 40 dB w porze nocy, określając przy tym wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu.

Podstawę wszczęcia z urzędu postępowania i wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu stanowiły natomiast wyniki kontroli pomiarów emisji hałasu z terenu działalności D. K. do środowiska zewnętrznego, przeprowadzonej przez WIOŚ w dniach [...].12.2018 r. - [...].01.2019 r., przekazane do organu I instancji wraz z wystąpieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Jak wynika bowiem z treści art. 115a ust. 1 poś postępowanie powinno być oparte na konkretnych dowodach wyraźnie wymienionych w tym przepisie, tj. na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez GIOŚ lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia. Przeprowadzenie takich dowodów przez wskazane podmioty stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu przez organ ochrony środowiska postępowania w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 115a ust. 1 i 4 poś). Dowód potwierdzający przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest zatem poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, gdyż stanowi on asumpt do jego wszczęcia, co ma miejsce w związku z tym po przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu.

Skoro więc podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji z art. 115a ust. 1 poś jest wcześniejsze przeprowadzenie dowodów, potwierdzających przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu i do tego przez ściśle określone we wskazanym przepisie podmioty, to tym samym w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu po pierwsze co do zasady nie ustala się poziomu dźwięku emitowanego przez dany zakład, to bowiem ma miejsce przed jego wszczęciem, a po drugie decyzję o przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu opiera się wyłącznie na jednym z wyraźnie wskazanych w art. 115a ust. 1 ustawy środków dowodowych (pomiarów dokonanych przez GIOŚ, podmiot obowiązany do ich prowadzenia lub przez organ ochrony środowiska). Nie stanowi to oczywiście przeszkody do możliwości kwestionowania wskazanych środków dowodowych w już wszczętym postępowaniu o wydanie decyzji z art. 115a ust. 1 poś w oparciu o inne dowody, np. przedstawioną przez stronę zainteresowaną opinię biegłego. Wówczas to możliwe jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w postaci ponownych pomiarów celem weryfikacji przeprowadzonych poza postępowaniem dowodów. Dowód ten jednak, z uwagi na ograniczenie dowodowe z art. 115a ust. 1 poś, może być przeprowadzony wyłącznie przez podmiot wskazany w tym przepisie.

Jak wynika z przekazanego organowi I instancji przez WIOŚ sprawozdania z badań nr [...]/W, sporządzonych na okoliczność kontroli – pomiaru poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez firmę [...] na terenie posesji przy ul. [...] we [...] (zakład wulkanizacji), przeprowadzone badania wykazały przekroczenie dopuszczalnej wartości poziomu hałasu w porze dziennej na terenie posesji przy ul. [...] we [...] o 6,1 dB, gdyż w w rozporządzeniu MI dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalny poziom hałasu w porze dnia ustalono na poziomie 50 dB, a przeprowadzone badanie wykazało na ww. terenie wartość 56,1 dB. Dokonane w tym zakresie ustalenia nie były kwestionowane w sprawie i nie budzą też żadnych wątpliwości Sądu.

Stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu na podstawie pomiarów upoważnianego organu niewątpliwe stanowi przesłankę wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, niemniej nie jest to jedyny warunek wydania tego rodzaju decyzji.

Istotna dla wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest jednak także kwestia zakwalifikowania źródła hałasu na nieruchomości przy ul. [...] we [...] jako instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 poś, gdyż to determinuje możliwości uznania, że w danym wypadku mamy do czynienia z zakładem w rozumieniu art. 3 pkt 48 poś, do którego to pojęcia odwołał się wprost ustawodawca w art. 115a ust. 1 i 3 poś. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie miało również to czy możliwe jest wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu niezależenie od kwestii legalności działania na danym terenie samego podmiotu (zakładu), z którego działalnością wiąże się emisja hałasu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do tej drugiej kwestii, wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że w związku z prowadzoną przez firmę [...] działalnością związaną m.in. z wulkanizacją i wymianą opon w samochodach osobowych na terenie przy ul. [...] we [...] prowadzone były oraz są czynności kontrolne i postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W ramach kontroli przeprowadzonych w 2018 r. PINB stwierdził prowadzenie przez firmę [...] ww. działalności w znajdujących się na terenie przy ul. [...] we [...] budynkach gospodarczym i gospodarczo-garażowym bez przeprowadzenia procedury związanej ze zmianą sposobu użytkowania tych budynków na funkcję usługową, a następnie ustalił w toku kolejnych oględzin wykonanie nałożonego zobowiązania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego i budynku gospodarczo-garażowego. Następnie w związku z zawiadomieniami o dalszym prowadzeniu zakładu wulkanizacyjnego, PINB ponownie w 2020 przeprowadził kontrolę na nieruchomości przy ul. [...] we [...] nie stwierdzając zmiany sposobu użytkowania ww. budynków i wskazując na oświadczenia właściciela nieruchomości i D. K., że firma [...] prowadzi działalność poza budynkami na terenie działki przy [...] we [...], czemu konsekwentnie zaprzecza skarżąca, wskazując że działalność prowadzona jest także w ww. budynkach. W konsekwencji poczynienia przez PINB ustalenia odnośnie nieprowadzenia działalności w ww. obiektach i stwierdzania braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania terenu, PINB postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] przy ul. [...] we [...]. Postanowienie to zostało uchylone przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) – postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., który wskazując na przeprowadzenie w sprawie przez PINB de facto postępowania administracyjnego (wyjaśniającego), które wyklucza zdaniem WINB możliwości wydania aktu formalnego i obliguje do wydania decyzji administracyjnej, zobowiązał PINB do dokonania formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, określenia jego przedmiotu i zakończenia postępowania po uzupełnieniu materiału dowodowego stosownym aktem w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W aktach sprawy znajduje się również decyzja Prezydenta M. [...] z dnia [...] lipca 2019 r. odmawiająca ustalenia na wniosek D. K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i przebudowie budynku niemieszkalnego i garażu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową (usługa wulkanizacji – serwis i sprzedaż ogumienia dla samochodów osobowych i dostawczych) oraz budowie 2 miejsc postojowych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] we [...]. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było ustalenie organu o niespełnieniu w sprawie warunku dobrego sąsiedztwa (brak kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym), ze wskazaniem że na analizowanym obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, z którą nie da się pogodzić funkcji objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Powołując się na ww. decyzję odmowną w spawie ustalenia warunkach zabudowy oraz prowadzenie działalności usługowej w obiektach przy ul. [...] we [...] bez usankcjonowania prawnego zmiany sposobu użytkowania obiektu/obiektów, organ I instancji dwukrotnie wydał w sprawie decyzje umarzające postępowanie administracyjne w sprawie określenia dopuszczalnego poziomie hałasu w środowisku dla firmy [...] z powodu jego bezprzedmiotowości (decyzja z dnia [...] sierpnia 2019 r. i decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r.), wskazując na brak możliwości działania zakładu na terenie nieruchomość przy ul. [...] we [...] z uwagi na jego funkcję oraz samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu/obiektów. Wskazane decyzje umarzające postępowanie w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu zostały uchylone przez SKO (decyzją z dnia [...] września 2019 r. i decyzją z dnia [...] marca 2020 r.), które stwierdziło, że zarówno decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy (która nie świadczy o niedopuszczalności prowadzenia działalności gospodarczej na terenie nieruchomości przy ul. [...] we [...]), jak i brak przeprowadzania procedury dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu, nie pozostają w bezpośrednim związku z przedmiotem sprawy.

Mając na względzie wskazane okoliczności Sąd stwierdził, że nieprawidłowe jest stanowisko SKO, że kwestia legalności źródła hałasu na nieruchomości przy ul. [...] we [...] nie ma znaczenia dla wydania decyzji z art. 115a poś. Taka konstatacja bowiem oznaczałaby w praktyce, że orzekanie o dopuszczalnym poziomie hałasu mogłoby dotyczyć obiektów lub działalności nie tylko legalnych, ale także nielegalnych. To natomiast pozostaje w oczywistej sprzeczności z celami ochrony środowiska, gdyż wiązałoby się z legalizowaniem na poziomie środowiskowym nielegalnych źródeł emisji. Postępowanie w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu nie może być bowiem traktowane jako jeden ze środków służących do legalizacji stanu niezgodnego z prawem. Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu nie powinna doprowadzić do sytuacji, w której podmiot zobowiązany, naruszający przepisy prawa, uzyskałby więcej, niż mógłby uzyskać, działając w określonych przepisami ramach (patrz Krzysztof Gruszecki, Komentarz Lex do art. 115a poś). Na tle samowolnie zrealizowanego obiektu, tożsame stanowisko wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1455/99, dostępy Lex nr 49505), w którym wskazano, że do obiektu samowolnie zrealizowanego nieprawidłowe jest orzekanie o dopuszczalności hałasu emitowanego przez ten obiekt poza postępowaniem legalizacyjnym. Z wyroku tego wynika wprost, że orzekanie o dopuszczalnym poziomie hałasu przez organy ochrony środowiska jest możliwe jedynie w stosunku do obiektów zrealizowanych zgodnie z prawem. Zdaniem Sądu dotyczy to także działalności gospodarczej prowadzonej na określonym terenie przy użyciu urządzeń technicznych, będących źródłem hałasu. Nie sposób bowiem uznać, że działalność prowadzona niezgodnie z prawem na danej nieruchomości, może być legalizowana decyzją o dopuszczalnym poziomie hałasu. Podkreślić przy tym należy, że samo zarejestrowanie działalności gospodarczej w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczpospolitej Polskiej nie może przesądzać o legalności prowadzenia jej w określonym miejscu. Celem ww. rejestru jest ewidencjonowanie przedsiębiorców będących osobami fizycznymi w oparciu o złożony wniosek obejmujący dane ewidencyjne, a nie stanowienie legalności prowadzenia określnego rodzaju działalności na wskazanym terenie czy we wskazanym we wniosku o wpis miejscu. W przypadku działalności usługowej firmy [...], jak wynika z akt administracyjnych sprawy, prowadzone były i są czynności kontrolne oraz postępowania przed organami nadzoru budowalnego dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów na działce nr [...] przy ul. [...] we [...] i zmiany zagospodarowania działki. W 2018 r. w związku z prowadzoną w budynkach gospodarczym i gospodarczo-garażowym działalnością usługową, PINB zobowiązał stronę do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego i budynku gospodarczo-garażowego. Wydana została też decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego m.in. zmianę sposobu użytkowania budynku niemieszkalnego i garażu na funkcję usługową - usługa wulkanizacji z uwagi na niespełnienie warunku dobrego sąsiedztwa (brak kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym). Ze złożonych oświadczeń przez D. K. wynika, że prowadzi on zakład wulkanizacyjny na otwartej przestrzeni działki nr [...] przy ul. [...] we [...], tj. poza budynkami gospodarczym i garażowym. Wszystkie te okoliczności analizowane całościowo wskazują, że kwestia, gdzie jest w ogóle prowadzony zakład wulkanizacyjny i czy w ogóle może być on prowadzony na nieruchomości przy ul. [...] we [...] budzi co najmniej istotne wątpliwości i niejasności w sprawie, tym bardziej w świetle prowadzonych w sprawie postępowań administracyjnych, w tym przed organami nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji orzekanie o dopuszczalnym poziomie hałasu może mieć miejsce dopiero po ustaleniu, gdzie na terenie nieruchomości przy ul. [...] we [...] prowadzony jest zakład wulkanizacyjny (w obiektach gospodarczym i gospodarczo-garażowym, czy też poza nimi) oraz czy może być on w ogóle na terenie tej nieruchomości prowadzony, co powinno być ustalone we właściwych trybach i postępowaniach administracyjnych, zgodnie z wymogami określonymi w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej powoływanej jako "pb") i ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. nr 741 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp"). Te dwie ustawy bowiem zawierają regulacje, które w razie stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu czy samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu i braku możliwości zalegalizowania czy usankcjonowania stwierdzonej samowoli, stanowią podstawę do nakazania przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu (art. 71a ust. 4, art. 51 pb) czy poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp – zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, tzw. samowola urbanistyczna, obejmująca niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu i mająca zastosowanie również w przypadkach zmiany zagospodarowania terenu w innych sposób niż poprzez wykonanie robót budowlanych, wyłączonych spod reglamentacji pb np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska), a to stanowić będzie o bezprzedmiotowości orzekania o dopuszczalnym poziomie hałasu. Wbrew stanowisku SKO, okoliczności sprawy wskazują, że w sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją weryfikacji czy zakład wulkanizacji uzyskał wszystkie szeroko pojęte wymagane prawem pozwolenia, lecz z tym czy w ogóle może on funkcjonować na działce nr [...] przy ul. [...] we [...] i czy w wymiarze podstawowym stanowi on legalne źródło hałasu, co w sprawie budzi co najmniej uzasadnione wątpliwości biorąc pod uwagę prowadzone czynności kontrolne i postępowania administracyjne przed organami nadzoru budowlanego, a także wydaną decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, która choć dotyczyć ma nowego zamierzenia, to jednak wypowiada się ona co do funkcji danego terenu i terenów sąsiednich w kontekście działalności usługowej w postaci usług wulkanizacji. Jak wskazano powyżej orzekanie o dopuszczalnym poziomie hałasu przez organy ochrony środowiska jest możliwe jedynie w stosunku do obiektów i działalności zgodnych z prawem – legalnych źródeł emisji hałasu, w związku z czym kwestia legalność źródła hałasu ma znaczenia dla wydania decyzji z art. 115a poś i determinuje w wskazanych okolicznościach niniejszej sprawy możliwość jej wydania, co zostało w sposób niezgodny z prawem (art. 115a ust. 1 poś) pominięte w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydent M. [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nie odpowiadają prawu również z tego względu, że nie wyjaśniono w nich w sposób niebudzący wątpliwości czy w sprawie mamy do czynienia z instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 poś, której eksploatacja może spowodować emisję, o której mowa w art. 3 pkt 4 lit. b poś, czyli hałas oraz gdzie ona się w ogóle znajduje na nieruchomości przy ul. [...] we [...], a w konsekwencji czy D. K. działający jako firma [...], jako podmiot posiadający tytuł prawny do terenu w postaci umowy użyczenia, na którym to ma znajdować się instalacja jest zakładem w rozumieniu art. 3 pkt 48 poś.

W przepisach art. 115a ust. 1 i 3 poś, stanowiących materialnoprawną podstawę decyzyjnego określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, ustawodawca odwołał się do pojęcia zakładu, w wyniku którego to działalności następuje poza zakładem przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Definicja zakładu zawarta została w art. 3 pkt 48 poś, w którym to określono, że rozumie się przez to jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami.

Zgodnie natomiast z definicją ustawową instalacji zawartą w art. 3 pkt 6 poś, instalacjami są:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.

Instalacjami, w przedstawionym znaczeniu, są zatem m.in. urządzenie techniczne lub zespół urządzeń technicznych, z tym że w tym ostatnim przypadku ustawodawca wskazał na wymóg dysponowania przez ten sam podmiot tytułem prawnym do zespołu urządzeń technicznych.

Należy podnieść, że w art. 3 pkt 42 poś ustawodawca wyodrębnił także pojęcie "urządzenia", do których zaliczył niestacjonarne urządzenia techniczne, w tym środki transportu. Na pojęcie "urządzenia" wskazał również ustawodawca definiując w art. 3 pkt 48 poś pojęcie zakładu.

Cechą (czynnikiem) rozgraniczającym używane pojęcia "instalacji" i "urządzenia" jest ich stacjonarność lub jej brak. Różnica między "instalacją" oraz "urządzeniem" sprowadza się bowiem w istocie do tego, że będąc "urządzeniami technicznymi" te pierwsze mają charakter stacjonarny (choć ustawa zalicza do nich także obiekty budowlane, niebędące urządzeniami technicznymi, o ile ich eksploatacja może spowodować emisję), drugie - niestacjonarny. Brak jest w poś legalnej definicji pojęcia "stacjonarne". Instalacja w postaci "stacjonarnego urządzenia technicznego", to co do zasady statyczne, unieruchomione urządzenie w określonym miejscu. Niemniej cecha instalacji jaką jest stacjonarność nie wyklucza możliwości przemieszczenia urządzenia. Przymiot stacjonarności wynika nie tyle z faktu trwałego połączenia urządzenia z podłożem, co słusznie zauważyło SKO, lecz przeznaczenia go do użytkowania w dłuższym czasie w określonym miejscu, a nie tylko jednorazowo. Nawet urządzenie przewoźne, które ze względu na swój charakter przeznaczone jest do użycia w określonym miejscu przez dłuższy czas, np. kilka lat jest stacjonarnym urządzeniem technicznym (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 521/21, wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 860/13 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Na gruncie definicji "instalacji", "urządzenia" oraz "zakładu" należy stwierdzić po pierwsze, że "instalację" i "urządzenie" różni cecha stacjonarności (jej posiadania lub nie), a po drugie, że "instalacja" i "zakład" są ze sobą prawnie nierozerwalnie związane, choć nie są tożsame, gdyż termin "zakład" ma szersze znaczenie, jako że obejmuje on także "urządzenia", a więc urządzenia niestacjonarne. Określając wzajemną relację terminów "instalacja", "urządzenie" i "zakład", można zauważyć, że zakład to instalacja (jedna lub kilka) oraz teren, do którego prowadzący instalacje ma tytuł prawny plus urządzenia. Z tym, że z uwagi na wyraźne brzmienie art. 3 pkt 48 poś wymaga podkreślenia, że ustawodawca nie pozwala uznać za zakład wyłącznie samego terenu, ze znajdującymi się na nim urządzeniami. Koniecznym elementem zakładu jest instalacja.

W sprawie orzekające organy zakwalifikowały źródła hałasu na nieruchomości przy ul. [...] we [...] jako instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 poś. Organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił przyczyn uznania, że w sprawie mamy do czynienia z instalację i nie wskazał z czego się ona składa, a jedynie powołał się na okoliczność prowadzenia na nieruchomości przy ul. [...] we [...] od 2015 r. działalności w postaci zakładu wulkanizacji opon, emisję hałasu i posiadanie przez D. K. tytułu prawnego do nieruchomości w formie umowy użyczenia. SKO wskazało natomiast jedynie ogólnie, że instalacji nie należy utożsamiać z urządzeniami trwale związanymi z gruntem, stwierdzając że w sprawie mamy do czynienia z instalacją i podnosząc że stanowią ją wykorzystywane w ramach prowadzonej działalności i emitujące hałas stacjonarne urządzenia techniczne w postaci kompresora oraz klucza pneumatycznego.

Z powyższego wynika, że w gruncie rzeczy organy nie wyjaśniły, dlaczego uznały, że w sprawie mamy do czynienia z instalacją. Dlaczego SKO uznało kompresor i klucz pneumatyczny za instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 poś. A co istotne w sprawie w ogóle nie wskazano, gdzie ta instalacja znajduje się na nieruchomości przy ul. [...] we [...], co jak podkreślano stanowi też przedmiot badania organów nadzoru (tj. to czy w obiektach gospodarczych i garażowo-gospodarczych prowadzony jest zakład, czy poza nim). W aktach sprawy nie ma też zdjęć owej instalacji. Co najmniej wątpliwym jest uznanie za instalację czegoś co rodziło i rodzi problemy w zlokalizowaniu jego miejsca usytuowania. Jak podkreślono powyżej instalacja to nie to samo co urządzenie, a dla pojęcia zakładu nie wystarczy tylko sam teren ze znajdującymi się na nim urządzeniami, lecz koniecznym elementem zakładu jest instalacja. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 3 pkt 48 poś wprowadził legalną definicję zakładu - odrębną od potocznego rozumienia tego słowa, zatem niewłaściwym jest utożsamianie pojęcia zakładu, o którym mowa w art. 115a ust. 1 i 3 poś z pojęciem prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro więc w sprawie nie wyjaśniono w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, gdzie dokładnie znajduje się instalacja w rozumieniu stacjonarnych urządzeń technicznych, jakie cechy i parametry kompresora i klucza pneumatycznego, stanowią o tym, że należy je kwalifikować jako urządzenia techniczne mające cechę stacjonarności, tym bardziej w sytuacji przyjęcia że położone są one stale na zewnętrz, tj. poza budynkami położonymi przy ul. [...] we [...], a także czy w sprawie mamy do czynienia z jedną czy kilkom instalacjami, tj. kilkoma niepowiązanymi stacjonarnymi urządzeniami technicznymi czy zespołem stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, co jak słusznie wskazuje skarżąca wymaga dysponowania przez ten sam podmiot tytułem prawnym, to tym samym, zdaniem Sądu, w sprawie nie został ustalony w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, co stanowi istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Choć stacjonarne urządzenia techniczne nie muszą być trwale związane z gruntem, aby uznać je za urządzenia stacjonarne, to jednak należy wyraźnie podkreślić, że instalacja w rozumieniu art. 3 pkt 6 poś to nie to samo co urządzenie w rozumieniu art. 6 pkt 42 poś, a zatem obowiązkiem organów było wskazanie na takie cechy przedmiotów stanowiących źródło hałasu, które wskazują na to, że w sprawie mamy do czynienia ze stacjonarnymi urządzeniami technicznymi, a nie po prostu urządzeniami, o których mowa w art. 6 pkt 42 poś, a ponadto ustalenie, gdzie na nieruchomości przy ul. [...] we [...] znajduje się w przedmiotowa instalacja oraz jakie cechy konkretnego kompresora i konkretnego klucza pneumatycznego, na które to źródła hałasu wskazało SKO, stanowią o tym że są one przeznaczone do użytkowania w dłuższym czasie w jednym miejscu, i czy te urządzenia są powiązane technologiczne, a w tym wypadku w jaki sposób i kto dysponuje tytułem prawnym do zespołu tych urządzeń. Tych ustaleń jednak – jak wykazano - zabrakło w sprawie.

W tym stanie rzeczy, biorąc od uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności stanowiące o istotnym naruszeniu w sprawie art. 115a ust. 1 poś oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku, z których jednoznacznie wynika, że decyzyjne określenie przez organy ochrony środowiska dopuszczalnego poziomu hałasu może dotyczyć legalnego źródła emisji hałasu oraz instalacji. W tym zakresie Sąd wskazał na występujące w sprawie liczne wątpliwości i niejasności, powodujące konieczność uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.