Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 790/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Op 336/11 w sprawie ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 28 marca 2011 r. nr V/44/11 w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami w sprawie wprowadzenia dodatkowych nazw miejscowości w języku niemieckim 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Op 336/11 oczywistą omyłkę pisarską w przedmiocie sprawy przez zastąpienie słowa "unieważnienia" słowem "wprowadzenia".


UZASADNIENIE

W dniu 28 marca 2011 r. Rada Miejska w Ozimku podjęła, na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 13 ust 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz.U. Nr 17, poz. 141 ze zm.), uchwałę nr V/44/11 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek w sprawie wprowadzenia dodatkowych nazw miejscowości w języku niemieckim. W § 1 aktu Rada zdecydowała o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami miejscowości na terenie Gminy Ozimek, których przedmiotem będą dodatkowe nazwy miejscowości w języku niemieckim. Rada postanowiła także, że powyższe konsultacje zostaną przeprowadzone we wszystkich sołectwach na terenie Gminy Ozimek oraz w mieście Ozimek (§ 2 ust. 1 uchwały), w pierwszym półroczu 2011 r. (§ 2 ust. 2 uchwały), a uprawnionymi do wzięcia udziału w konsultacjach są mieszkańcy poszczególnych miejscowości (§ 3 uchwały). W dalszej części uchwały Rada określiła sposób przeprowadzenia konsultacji podając, że przeprowadzi się je na otwartych zebraniach mieszkańców, w formie pisemnej z wykorzystaniem kart do głosowania (§ 4 ust. 1 i 2). Każdy mieszkaniec biorący udział w konsultacjach podpisze listę obecności i wyrazi swój głos w głosowaniu tajnym poprzez postawienie znaku "X" na karcie do głosowania w jednej z trzech rubryk, które zawierają trzy opcje wyrażenia stanowiska w sprawie, a mianowicie:

– "jestem za ustaleniem dodatkowej nazwy miejscowości .......... w języku niemieckim w brzmieniu następującym ..........";

– "jestem przeciw ustaleniu dodatkowej nazwy miejscowości ............ w języku niemieckim w brzmieniu następującym ..........";

– "wstrzymuję się od głosu" (§ 5 uchwały).

Uchwała określiła również zasady ważności konsultacji ustalając, że zebranie na którym przeprowadzone zostaną konsultacje jest ważne, jeżeli uczestniczy w nim, co najmniej 1/5 osób uprawnionych do udziału w zebraniu, a w razie braku quorum – drugi termin zebrania odbywa się po upływie 10 dni i jest ono ważne bez względu na liczbę uczestniczących w nim osób uprawnionych do udziału w zebraniu (§ 6 ust. 1 i 2 uchwały). Konsultacje uzna się za dokonane, jeżeli zostały przeprowadzone we wszystkich sołectwach na terenie Gminy Ozimek oraz w mieście Ozimek, a za przyjętą w wyniku konsultacji uzna się opinię, za którą w głosowaniu opowiedziała się większość mieszkańców (§ 7 ust. 1 i 2 uchwały). Zadania wykonawcze w zakresie przeprowadzenia konsultacji Rada powierzyła Burmistrzowi Ozimka stwierdzając w § 8 ust. 1 i § 9 uchwały, że organ ten określi w drodze zarządzenia, termin i miejsce przeprowadzenia konsultacji oraz wzór protokołu zawierającego wyniki przeprowadzonych konsultacji, a także przedstawi Radzie Miejskiej ich wyniki i poda je do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. W przepisach końcowych zaskarżonej uchwały Rada Miejska postanowiła m.in., że akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jego opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 12 uchwały).

T. S. wniósł na uchwałę skargę, zarzucając:

– naruszenie przepisów art. 12 ust. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, poprzez nieokreślenie w sposób wyraźny przedmiotu konsultacji oraz wyznaczenie miejsca przeprowadzenia konsultacji w sołectwach zamiast w miejscowościach na terenie Gminy Ozimek;

– naruszenie przepisu art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez powierzenie kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Burmistrzowi Ozimka, zamiast Radzie Gminy.

Argumentując zarzuty skarżący podniósł, iż Rada Miejska jako organ właściwy, wbrew ustawowemu wymogowi, wynikającemu z ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, nie wskazała konkretnych nazw dodatkowych, przez co nie został określony przedmiot konsultacji. Ponadto, kwestionowana uchwała w § 7 ust. 2, narusza postanowienia art. 12 ust. 7 pkt 1 ustawy o mniejszościach (....), albowiem dookreśla wymóg frekwencji wyznaczając ją na poziomie co najmniej 1/5 uprawnionych do udziału w zebraniu, a także uzależnia skuteczność przyjęcia w wyniku konsultacji opinii, za którą w głosowaniu opowiedziała się większość mieszkańców. Takie kryteria, zdaniem T. S., stoją w sprzeczności z przywołanym art. 12 ust. 7 pkt 1 ustawy o mniejszościach, który zawiera odmienne regulacje w tym zakresie. Skarżonej uchwale T. S. zarzucił także, że jej postanowienia zawarte w § 2 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 naruszają art. 12 ust. 7 przywołanej ustawy w zakresie, w jakim przewiduje przeprowadzenie konsultacji w sołectwach, skoro art. 12 ust. 7 ustawy mówi o miejscowości i jej mieszkańcach, jako podmiotów konsultacji. Naruszenia przepisów ustawowych występują także w § 8 ust. 1 uchwały, który ceduje zadania w zakresie określenia terminu i miejsca przeprowadzenia konsultacji oraz wzoru protokołu zawierającego wyniki przeprowadzonych konsultacji, na Burmistrza Ozimka. Stanowi to, w ocenie skarżącego, naruszenie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który kompetencje w powyższym zakresie przyznaje wyłącznie Radzie.

Gmina Ozimek, w odpowiedzi na skargę, wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że organ nadzoru, któremu została przekazana uchwała, nie stwierdził jej sprzeczności z prawem. Jednocześnie, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący w żaden sposób nie wykazał naruszenia uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie Gminy, samo podniesienie zarzutów merytorycznych co do treści uchwały nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone. Powołując się na orzecznictwo sądowe Gmina podniosła, że nawet obiektywna wadliwość prawna uchwały nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący musi wykazać, w jaki sposób naruszono jego prawem chroniony interes lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu lub członka wspólnoty samorządowej, czego w ocenie Gminy skarżący nie wykazał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Op 336/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z 28 marca 2011 r. nr V/44/11 w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami w sprawie wprowadzenia dodatkowych nazw miejscowości w języku niemieckim, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę wniesienia skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który reguluje legitymację procesową w sprawach skarg na uchwały organu gminy. Artykuł 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem szczególnym wobec regulacji art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do jego treści, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zatem – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem.

Sąd dokonując oceny legitymacji procesowej skarżącego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podkreślił, że skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru powszechnego, a zatem nie może być ona wniesiona wyłącznie w interesie społecznym, jak również podstawą do jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej, utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd wskazał, że na aprobatę zasługuje w związku z tym również pogląd, że indywidualnego interesu prawnego nie można wyprowadzać z norm o zadaniach gminy, jako wspólnoty mieszkańców. Wskazane w ustawie o samorządzie gminnym zadania gminy, są bowiem zadaniami zdecentralizowanej jednostki samorządu terytorialnego, będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawami i obowiązkami podmiotowymi w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej. Jednocześnie też, źródłem interesu prawnego nie może być procedura uchwałodawcza, a to z racji jej służebnego i subsydiarnego charakteru względem prawa materialnego. Błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. O ile w toku procedury może dojść do naruszenia interesu prawnego, jego źródła poszukiwać należy poza tymi regulacjami.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się ponadto bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej.

Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym.

Sąd podkreślił, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może zatem wieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak takiej ochrony przed działalnością uchwałodawczą gminy przesądza o braku legitymacji i o ile w sytuacji takiej po stronie skarżącego istnieje interes w zaskarżeniu aktu, to przybiera on postać interesu faktycznego, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Oceniając legitymację procesową skarżącego w kontekście przedstawionych rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd uznał, że skarżący nie wykazał w jaki sposób naruszono jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Stwierdzić bowiem trzeba, że usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia interesu wywodzonego z powołanych przepisów art. 12 ust. 7 pkt 1 ustawy o mniejszościach narodowych i języku regionalnym, a także z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1031/10, art. 12 ust. 7 ustawy o mniejszościach narodowych (...) stanowi lex specialis do art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazując w punkcie 1, iż dodatkowa nazwa miejscowości w języku mniejszości może być ustalona na wniosek rady gminy, jeżeli liczba mieszkańców gminy należących do mniejszości jest nie mniejsza niż 20% ogólnej liczby mieszkańców tej gminy lub, w przypadku miejscowości zamieszkanej, za ustaleniem dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości opowiedziała się w konsultacjach, przeprowadzonych w trybie określonym w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponad połowa mieszkańców tej miejscowości biorących udział w konsultacjach. Stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Powyższe przepisy odnoszące się do przypadków i sposobu ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości lub obiektu fizjograficznego w języku mniejszości, a także trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami miejscowości, w których proponowane dodatkowe nazwy mają być wprowadzone, mają co do zasady charakter techniczny. Zawierają postanowienia dotyczące reguł wprowadzenia dodatkowych nazw i są przepisami przede wszystkim prawa ustrojowego. Z tego względu nie mogą być przepisami stanowiącymi podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym. Nie mogą zatem stanowić podstawy do wykazania się naruszeniem tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie skarżący należy do wspólnoty samorządowej Gminy Ozimek, niemniej sama przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadniałoby wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący nie przywołał z kolei przepisów prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają jego indywidualne prawa lub obowiązki, lecz jedynie wskazał na okoliczności wiążące się z jego sytuacją prawną, jako obywatela i członka wspólnoty samorządowej. Skarżona uchwała w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, z uwagi na zakres i charakter swych postanowień, w żaden sposób natomiast nie narusza prawa przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej. Reguluje ona kwestie związane z zasadami przeprowadzenia konsultacji społecznych, które mają charakter opiniodawczy, a zatem nie kreują prawa. Ponadto, trudno upatrywać się w zaskarżonej uchwale bezpośredniego związku w naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego, skoro inicjuje ona dopiero działania w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji i określa sposób ich przeprowadzenia w przyszłości.

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej należy także podkreślić, że nie może stanowić argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego stwierdzenie, że kwestionowana uchwała została podjęta niezgodnie z prawem. Pogląd strony skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem ocenie dopiero na etapie stwierdzenia, że strona skarżąca posiada legitymację skargową. Możliwość oceny zgodności z prawem kwestionowanego aktu, otwiera dopiero skutecznie wniesiona skarga. Chodzi zatem o wykazanie, iż treść uchwały narusza interesy prawne lub uprawnienia skarżącego, po to, aby w dalszej kolejności – po stwierdzeniu legitymacji – sąd mógł dokonać oceny treści uchwały i sposobu jej podjęcia z punktu widzenia zgodności z prawem. Nawet zatem, możliwa sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego.

Uchwała rady gminy narusza interes prawny podmiotu wówczas, gdy ma bezpośredni związek ze sferą jego indywidualnych praw lub obowiązków wynikających z prawa powszechnie obowiązującego. W tych warunkach, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego polegającego na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną.

Reasumując, brak wykazania interesu prawnego przez skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie brak legitymacji czynnej do wniesienia skargi stanowi podstawę jej oddalenia. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej.

Przesłanką sine qua non dopuszczalności badania przez Sąd zaskarżonego aktu, choćby jego wadliwość była oczywista, jest istnienie po stronie skarżącego legitymacji skargowej, która to legitymacja jest konsekwencją "naruszenia interesu prawnego". Wnoszący zatem skargę na uchwałę musi wykazać się nie tylko posiadaniem interesu prawnego w danej sprawie, ale także naruszeniem tego interesu przez zaskarżoną uchwałę. Dopiero kumulatywne spełnienie obu warunków (legitymowanie się naruszonym interesem prawnym) otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i w konsekwencji oceny legalności uchwały. Z tego też względu, wobec ustalenia, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej brak było podstaw do dokonywania przez Sąd dalszej oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem.

Sąd nigdy nie działa z urzędu, a wadliwość aktu, czynności lub bezczynności (nawet oczywista) nie uzasadnia orzekania w trybie art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu zainicjowanym skargą osoby nieposiadającej legitymacji skargowej.

Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w skardze o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Sąd wyjaśnił, że kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, Sąd nie rozpatrywał tego wniosku, na posiedzeniu niejawnym, a to z uwagi na nieodległy termin wyznaczonej rozprawy. Po myśli art. 61 § 6 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wstrzymanie wykonania decyzji upada bowiem w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.

T. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

I. naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1951 ze zm.) poprzez uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Ozimku na skutek ustalenia braku posiadania przez niego interesu prawnego,

2) tj. art. 3 § 1 oraz art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy co do jej istoty, na skutek ustalenia braku legitymacji procesowej skarżącego

II. naruszenia prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1951 ze zm.) polegającą na nietrafnym przyjęciu, iż źródło interesu prawnego skarżącego stanowić może wyłącznie norma prawa materialnego,

2) tj. art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1951 ze zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, iż sama przynależność do wspólnoty gminnej nie może stanowić źródła indywidualnego interesu prawnego skarżącego oraz podstawy wykazania naruszenia tego interesu,

3) tj. art. 12 ust. 7 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz.U. z 2005 r. Nr 17, poz. 141 ze zm.) oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1612) poprzez ich niezastosowanie,

4) tj. art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 Nr 142, poz. 1951 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.

Na tych podstawach wnosił o:

1) zmianę orzeczenia Sądu I instancji poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z 28 marca 2011 r. nr V/44/11, w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami w sprawie wprowadzenia dodatkowych nazw miejscowości w języku niemieckim,

2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania,

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu skargi, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Artykuł 101 ust. 1 stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku.

W sprawie takiego związku brak. Przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest regulacja uprawnień lub obowiązków jednostki a regulacja formy wykonywania zadań przy zastosowaniu formy demokracji bezpośredniej, o której stanowi art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta nie ograniczyła, jak i nie pozbawiła skarżącego prawa do udziału w sprawowaniu władzy w formie demokracji bezpośredniej, przez pozbawienie udziału w konsultacjach. Tym samym nie został naruszony art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie są zasadnie zarzuty naruszenia art. 12 ust. 7 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz.U. Nr 17, poz. 741 ze zm.) oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.). Przedmiot regulacji nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącego, a przesłanek skuteczności konsultacji oraz obowiązku prowadzenia konsultacji.

W zaskarżonym wyroku Sąd nie naruszył przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli skarżący nie miał legitymacji do zaskarżenia uchwały, to nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 113 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasadnie wywiódł, że brak legitymacji skarżącego nie daje podstaw do przeprowadzenia kontroli i stosowania środków wobec zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 §1 §2 i §3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie drugim sentencji.