Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1936/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 art. 188 art. 207 par.2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 art. 154
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 797/11 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 797/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2011r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Ministra na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego, odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] lipca 2004 r., wydanej w postępowaniu wszczętym z urzędu, odmawiającej poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego przez H. S. (S.), ur. [...].02.1931 r. w K., syna L. (L.) i M., z domu M., w której podstawą odmowy był brak dowodów potwierdzających fakt nieprzerwanego posiadania obywatelstwa polskiego przez H. S..

Organy przyjęły, iż H. S. posiadał obywatelstwo polskie i takie posiadali również jego rodzice. Do 1938 r. zamieszkiwał w O. i tam uczęszczał do Liceum Ogólnokształcącego. Jednakże z niejasnych powodów jego rodzina w latach 1938-1939 została wydalona z Polski na Słowację. Od 1948 r. zarówno H. S., jak i jego siostra S. posiadali obywatelstwo palestyńskie (angielskie mandatowe), w tym też roku został obywatelem izraelskim, które to informacje zawarł w oświadczeniu złożonym w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B. z 4 kwietnia 1949 r. w ramach deklaracji rejestracyjnej cudzoziemca, kiedy to już legitymował się paszportem izraelskim nr [...], wydanym [...].03.1949 r. przez Państwo Izrael w Warszawie. Z kolei 24.12.1953 r. w Komendzie Wojewódzkiej MO w K. H. S. złożył formularz rejestracji cudzoziemca w którym podał, że posiada obywatelstwo izraelskie, legitymuje się paszportem izraelskim nr [...], wydanym przez Poselstwo Izraela w Warszawie [...].02.1953 r. W dniu [...].03.1952 r. jako obywatel Izraela uzyskał w Komendzie Wojewódzkiej MO w K. kartę osiedlenia nr [...] i w latach 1951-1955 studiował na Politechnice K. W ankiecie ubiegającego się oraz w kwestionariuszu studenta podał, iż posiada obywatelstwo Państwa Izrael, a do 1948 r. palestyńskie (angielskie mandatowe). W 1960 r. H. S. nabył obywatelstwo austriackie i oświadczył, iż wówczas zrzekł się paszportu izraelskiego. Jednocześnie załączył zaświadczenie z 19.04.2004 r., wydane przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Izraela, z którego wynika, że obywatelem izraelskim jest od 16.03.1969 r. Wspomniano również, iż odnaleziony został kwestionariusz potwierdzający, że 18.06.1947 r. H. S. uzyskał polski paszport z terminem ważności do 1948 r., na wyjazd do Wielkiej Brytanii, którego jednakże nie odebrał, a swe obywatelstwo jako polskie określił tylko w tamtym wniosku paszportowym.

Stanowisko zawarte w decyzji odmownej Wojewody z [...] lipca 2004 r., pełnomocnik skarżącego zakwestionował, wnosząc na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) o jej zmianę. Podał, iż dziadek H. S. został wybrany do komitetu miejskiego BBRW w O. jako ceniony człowiek i liczący się przedsiębiorca. Zaznaczył nadto, iż dokumenty wydane rodzinie S. przez Poselstwo Izraela w Warszawie nie były paszportami, a jedynie wydanymi osobom nie będącym obywatelami Izraela "Pozwoleniami Przejazdu" (Laisses Passe). Paszport ten H. S. otrzymał zaś w 1955 r., dzięki kontaktom jego rodziny z Poselstwem Izraela w Warszawie, choć obywatelstwo izraelskie otrzymał dopiero w 1969 r. Do opuszczenia Polski jego rodzina była zmuszana od 1949 r. i do wyzbycia się posiadanej fabryki na rzecz Skarbu Państwa. W ramach tych działań wymuszano m. in. na H. S. oświadczenia o braku obywatelstwa polskiego i o deportacji na Słowację.

Wojewoda Małopolski rozpatrując sprawę w trybie art. 154 k.p.a. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uznał, iż jego ostateczna decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. trafnie stwierdziła niewykluczenie zaistnienia przesłanek utraty obywatelstwa polskiego przez H. S., w związku z deklarowanym posiadaniem obywatelstwa palestyńskiego, a następnie izraelskiego. Wnioskodawca posiadałby słuszny interes w zmianie decyzji odmownej Wojewody, o ile uwiarygodniłby w oparciu o dokumenty, że zarówno on jak i jego ojciec (art. 13 ustawy z 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego) nigdy nie nabyli obywatelstwa palestyńskiego oraz pomimo legitymowania się dokumentami izraelskimi, nie nabyli tego obywatelstwa do dnia 19.01.1951 r. Wojewoda uznał więc, że nadal niejasne jest, jaki był charakter dokumentu wydanego H. S. 13.07.1951 r. Jednocześnie podkreślił, iż przedmiotem zmiany żądanej w trybie art. 154 k.p.a. nie może być decyzja związana, przepis ten odnosi się bowiem do decyzji uznaniowych. W przeciwnym razie mogłoby dochodzić do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. S. podkreślił znaczenie w sprawie przedłożonych dokumentów z lat 30-tych XX w., niektórych niepoświadczonych za zgodność z oryginałem, które miały świadczyć o posiadaniu przez jego ojca obywatelstwa polskiego. Ponadto wskazał, że zmianie w trybie art. 154 k.p.a. nie podlegają wyłącznie decyzje uznaniowe, ale i związane. Możliwość zmiany decyzji ostatecznej będzie zawsze możliwa, jeżeli nie będzie skutkowała sprzecznością zmienionego rozstrzygnięcia z prawem.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. podzielił stanowisko Wojewody. Stwierdził, iż dokumenty posiadane przez wnioskodawcę, w tym paszport wydany mu 16.03.1949 r. przez Poselstwo Izraela w Warszawie, udowodniły fakt posiadania obywatelstwa izraelskiego przez H. S. (S.). Po zakończeniu II wojny światowej zarówno skarżący jak i jego ojciec legitymowali się dokumentami izraelskimi i przebywali w Polsce na podstawie zezwoleń jako cudzoziemcy. W 1955 r. wyjechali z Polski na podstawie paszportów izraelskich. Kwestie uzyskania zwolnienia z powszechnego obowiązku wojskowego należy, zdaniem Ministra, rozpatrywać w oparciu o wówczas obowiązującą ustawę z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. nr 25, poz. 220 ze zm.), zgodnie z którą z powszechnego obowiązku wojskowego zwalniane były - z mocy prawa - osoby, które udowodnią fakt posiadania lub uzyskania obcej przynależności państwowej, od chwili stwierdzenia tego faktu przez powiatową władzę administracji ogólnej (art. 10 ust. 1 lit. b). Skarżący udowodnił ten fakt przedkładając paszport wydany 16.03.1949 r. Minister podkreślił także, iż wnioskodawca nie dowiódł, że jego rodzina była zmuszana do opuszczenia Polski po II wojnie światowej. Organ odwoławczy stanął ponadto na stanowisku, iż zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonywana jedynie w granicach ustaleń poczynionych w toku pierwotnego postępowania, nie może zastępować kontroli instancyjnej i postępowania odwoławczego.

W skardze H. S. zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, jakoby nie zostały spełnione przesłanki z art. 154 k.p.a. przemawiające za zmianą decyzji ostatecznej oraz art. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. przez nietrafne uznanie jakoby wnioskodawca nie był obywatelem polskim. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego pozwoliłoby skarżącemu na nabycie z zastosowaniem prawa pierwszeństwa odebranego mu majątku, należącego do jego rodziny, znajdującego się w Polsce. Podkreślił, iż zarówno on jak i jego ojciec posiadali "Pozwolenia Przejazdu" a nie paszporty, odmienne ich potraktowanie przez organy stanowi przejaw naruszenia art. 7 oraz 77 k.p.a. Z braku dowodów na okoliczność utraty obywatelstwa uznano, że wnioskodawca utracił obywatelstwo polskie. Są jednakże dowody świadczące o tym, że obywatelstwo polskie nabył. W razie niewykazania zajścia okoliczności, skutkujących utratą obywatelstwa, wynikających z art. 11 ustawy z 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, nie można było wydać decyzji odmownej. Odnośnie skarżącego nie wykazano zajścia żadnej z tych sytuacji.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego we wstępie wyroku, dokonując wykładni art. 154 k.p.a., stwierdził, że w niniejszym postępowaniu organy obu instancji zobowiązane były, na skutek wniosku H. S. z sierpnia 2010 r. do ustalenia, czy istniały podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2004 r., odmawiającej poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego przez H. S. (S.), ur. [...].02.1931 r. w K. Wnioskodawca urodził się [...].02.1931 r., a pełnoletniość osiągał dopiero [...].02.1949 r. Ustalenia wymagało zatem, czy ojciec jego przed lutym 1949 r. nie utracił obywatelstwa polskiego, co musiałoby w myśl art. 13 ustawy z 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego rozciągać się na jego dzieci w wieku do lat 18. Należało więc zbadać, czy L. (L.) S. (S.) nie utracił obywatelstwa polskiego do [...].02.1949 r., a więc do osiągnięcia pełnoletniości przez jego syna H.. Ojciec H. S. urodził się [...].01.1903 r., zatem w myśl wówczas obowiązującej ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 6, poz.46) obowiązkowi temu podlegał do ukończenia 60 roku życia włącznie, a więc tym bardziej do osiągnięcia pełnoletniości przez jego syna H.. Należało zatem ustalić, czy L. S. do lutego 1949 r. uzyskał obywatelstwo obcego państwa i czy nabycie to wywołało skutek w postaci utraty obywatelstwa polskiego, a więc czy uzyskał zwolnienie od powszechnego obowiązku wojskowego wobec Państwa Polskiego lub czy przyjął urząd publiczny w państwie obcym.

Sąd wskazał, iż Minister nietrafnie powołał się na art. 10 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym, jako na przesłankę utraty obywatelstwa przez ojca wnioskodawcy. Spełnienie się hipotezy powyższego przepisu nie powodowało automatycznego zwolnienia z mocy prawa od powszechnego obowiązku wojskowego w Polsce, a w konsekwencji nie skutkowało automatyczną utratą obywatelstwa polskiego, na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Istotne znaczenie w kontekście utraty obywatelstwa polskiego z tej przyczyny mają bowiem przepisy rozporządzenia z 7 lutego 1939 r. w sprawie wykonania ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. nr 20, poz. 131 ze zm.) do art. 10 tej ustawy, a mianowicie jego § 26, § 27 (opisujące procedurę owego zwolnienia), a przede wszystkim § 29(1) stanowiący, iż zwolnienie od powszechnego obowiązku wojskowego ma być stwierdzone dokumentem. Wskazane przepisy przewidywały zatem wydanie przez urząd konsularny RP poświadczenia o zwolnieniu od powszechnego obowiązku wojskowego, na podstawie którego skreślano daną osobę z listy poborowych. Dopiero zatem zachowanie tej procedury pozwalało na uznanie, że doszło do skutecznego zwolnienia z mocy prawa od powszechnego obowiązku wojskowego w Polsce, na podstawie art. 10 ust. 1 lit. b cyt. ustawy o powszechnym obowiązku wojskowym. W tym przedmiocie Wojewoda w 2004 r. nie poczynił żadnych ustaleń. Konieczność poczynienia wskazanych ustaleń umknęła także uwadze organów obu instancji, rozpatrujących żądanie zmiany tej decyzji ostatecznej.

Zdaniem Sądu, w kontekście przytoczonych regulacji podkreślenia wymaga, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma ustalenie, w związku z treścią art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, która to ustawa obowiązywała w chwili zaistnienia zdarzeń mających znaczenie dla stwierdzenia utraty lub posiadania obywatelstwa polskiego przez ojca wnioskodawcy, czy ojciec skarżącego wstąpił wówczas do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego organu Państwa Polskiego, o ile nabył już wówczas obywatelstwo obce. W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy utrata obywatelstwa polskiego następowała przez nabycie obywatelstwa obcego. Jednakże osoby zobowiązane do czynnej służby wojskowej w Polsce, zgodnie z obowiązującymi przepisami mogły nabyć obywatelstwo obce dopiero po uzyskaniu zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego, w przeciwnym razie nie przestawały być uważane wobec Państwa polskiego za obywateli polskich. Gdyby więc ojciec wnioskodawcy już w 1948 r., jeszcze przed uzyskaniem pełnoletniości przez wnioskodawcę, nabył obywatelstwo palestyńskie (angielskie mandatowe), a następnie obywatelstwo izraelskie, to nie powodowałoby to automatycznej utraty przez niego obywatelstwa polskiego. Nieodnalezienie dokumentu wydanego w oparciu o § 29(1) ww. rozporządzenia nie pozwoliłoby bowiem na stwierdzenie, że został skutecznie zwolniony z mocy prawa od powszechnego obowiązku wojskowego w Polsce.

W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody z 2004 r. nie ustalono ponadto, czy zaszły względem samego wnioskodawcy takie okoliczności, które już po uzyskaniu przez niego pełnoletniości, a więc między lutym 1949 r. a 19.01.1951 r. skutkowały utratą przez niego obywatelstwa polskiego, w oparciu o ustawę z 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Gdyby wówczas obywatelstwa polskiego nie utracił, ustalenia wymagało czy zaistniały przesłanki skutkujące taką utratą w myśl kolejnej ustawy z 1950 r. o obywatelstwie polskim lub ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim. Znamienne jest w tej sprawie, zdaniem Sądu, iż w wyniku kwerendy przeprowadzonej w IPN odnaleziono kwestionariusz potwierdzający, że 18.06.1947 r. H. S. (S.) uzyskał polski paszport z terminem ważności do 1948 r., na wyjazd do Wielkiej Brytanii, którego jednakże nie odebrał, a swe obywatelstwo jako polskie określił w owym wniosku paszportowym. Skoro był to dokument urzędowy, wydany przez uprawnione władze polskie, to stanowił dowód danych w nim stwierdzonych.

Zdaniem Sądu, wskazanych ustaleń zabrakło zarówno w kwestionowanej odmownej decyzji Wojewody z 2004 r., jak i w decyzjach jej dotyczących, zapadłych w trybie art. 154 k.p.a. W postępowaniu o zmianę decyzji Wojewody z 2004 r. zaniechano właściwego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, przez co decyzja ta została wydana z uchybieniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także z pominięciem art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przedwcześnie odmawiając potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez wnioskodawcę. Sąd wskazał przy tym, że uchybienia te nie stanowiły wad kwalifikowanych tej decyzji. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. mógł przemawiać zatem za uchyleniem lub zmianą tej decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak było podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji, z powodu tego naruszenia. Kwestionowana decyzja ostateczna narusza przepisy obowiązującego prawa, a wobec tego zmiana jej nie oznaczałaby wydania decyzji niezgodnej z prawem. W postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 § 1 k.p.a. organy obu instancji wadliwie przeprowadziły ustalenia w tym zakresie, niedostrzegając niekwalifikowanych wadliwości ostatecznej decyzji odmownej z 2004 r. W efekcie przedwcześnie odmówiły zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. w tej sprawie uznając, iż decyzja ostateczna Wojewody z dnia [...] lipca 2004 r. odpowiada prawu. W sposób nieuprawniony przyjęły więc za dopuszczalne, w świetle obowiązującego prawa, rozstrzygnięcie odmowne Wojewody oparte na tezie, iż brak dowodów potwierdzających fakt nieprzerwanego posiadania obywatelstwa polskiego przez H. S. uniemożliwia potwierdzenie posiadania przez niego obywatelstwa polskiego. Kwestionowana decyzja odmowna z 2004 r. w całości przerzuciła więc na wnioskodawcę, posiadającego obywatelstwo polskie, obowiązek wykazania, iż go nie utracił, podczas gdy obowiązek przeprowadzenia takiego dowodu w myśl art. 77 § 1 k.p.a. spoczywał właśnie na organie administracji publicznej.

Skargą kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym stwierdzeniu, że zachodziły przesłanki wymienione w art. 154 § 1 k.p.a. przemawiające za zmianą ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2004 r.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem (w przeciwieństwie do postępowania głównego) nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z tego względu podnoszone przez stronę zarzuty i wątpliwości natury merytorycznej w postępowaniu prowadzonym w powyższym trybie pozostają dla rozstrzygnięcia bez istotnego znaczenia. Przepis art. 154 k.p.a. nie wymienia przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Należy przyjąć, że kwalifikowane wady takiej decyzji wymienione w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy zastosowania komentowanego przepisu, bowiem powinny być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. W doktrynie przyjęty jest pogląd, że na podstawie art. 154 k.p.a. dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Jednakże okoliczność, czy dana decyzja jest prawidłowa czy też dotknięta wadą niekwalifikowaną, jest pozbawiona znaczenia prawnego w stosowaniu tego przepisu. Niezależnie bowiem od tego, czy dana decyzja jest prawidłowa czy też wadliwa w stopniu uniemożliwiającym zastosowanie jednego z określonych w kodeksie postępowań nadzwyczajnych, organ może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nie nabyła prawa, tylko wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki

Minister wskazał także, że zebrany przez Wojewodę materiał dowodowy wskazuje bezsprzecznie, iż po zakończeniu II wojny światowej, w czasie obowiązywania ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, L. (L.) S. oraz sam skarżący legitymowali się dokumentami izraelskimi i przebywali w Polsce jako cudzoziemcy na podstawie stosownych zezwoleń. Strona postępowania składała również oświadczenia o posiadaniu obywatelstwa palestyńskiego do 1948 r., a następnie izraelskiego. W 1955 r. wyjechali oni z Polski na podstawie paszportów izraelskich. Zatem zasadnie Wojewoda Małopolski uznał, iż L. (L.) S. oraz H. S. nabyli obywatelstwo obce. Kwestię uzyskania zwolnienia z powszechnego obowiązku wojskowego należy natomiast rozpatrywać w oparciu o przepisu obowiązującej wówczas ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym, zgodnie z którą z powszechnego obowiązku wojskowego zwalniane były, z mocy prawa, osoby, które udowodnią fakt posiadania lub uzyskania obcej przynależności państwowej, od chwili stwierdzenia tego faktu przez powiatową władzę administracji ogólnej (art. 10 ust. 1 pkt b ww. ustawy). Zdaniem Ministra H. S. udowodnił odpowiednim organom polskim fakt posiadania obywatelstwa izraelskiego, przedkładając posiadany przez niego paszport nr [...], wydany w dniu 16 marca 1949 r. przez Poselstwo Izraela w Warszawie (m.in. Deklaracja rejestracyjna sporządzona w dniu 4 kwietnia 1949 r. w B. w aktach sprawy). W skardze skarżący zakwestionował ustalenia organów administracyjnych I i II instancji w tym względzie, jednakże nie potwierdził swych twierdzeń stosownymi dokumentami. Strona podniosła, iż obywatelstwo izraelskie nabyła dopiero w 1969 r. Jednocześnie skarżący w oświadczeniu z dnia 2 czerwca 2010 r. podniósł, iż po otrzymaniu obywatelstwa austriackiego zwrócił (wraz z ojcem) paszporty izraelskie do Ambasady Izraela w Wiedniu oraz, że otrzymał obywatelstwo izraelskie w Izraelu dopiero w roku 1968 zrzekając się równocześnie obywatelstwa austriackiego. Minister wskazał przy tym, że jest mu wiadome z urzędu, iż prawo austriackie nie pozwalało i nadal nie pozwala (poza wyjątkami) na posiadanie podwójnego obywatelstwa. Organy austriackie przed nadaniem obywatelstwa żądają przedłożenia dowodu utraty dotychczasowego obywatelstwa a jednocześnie nabycie obywatelstwa innego państwa skutkuje utratą obywatelstwa austriackiego. Tym samym uzasadnione jest twierdzenie organów, iż H. S. nabywając obywatelstwo austriackie w 1960 r. zrzekł się obywatelstwa izraelskiego, a następnie ponownie nabył obywatelstwo izraelskie w 1969r.

Organ podniósł także, że H. S. wskazał, iż jego oświadczenia składane w latach 40 i 50 ubiegłego wieku przed polskimi organami co do posiadania obywatelstwa palestyńskiego oraz izraelskiego były wymuszone ówcześnie panującą sytuacją polityczną. Zasadnie zatem Wojewoda wezwał stronę do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających powyższe oświadczenia. Skarżący nie przedłożył jednak żądanych dokumentów.

Zdaniem Ministra bezpodstawny jest zarzut, że decyzja Wojewody z 2004 r. w całości przerzuciła na wnioskodawcę obowiązek wykazania, iż nie utracił on obywatelstwa polskiego. Zebrany materiał dowodowy pozwala na ustalenie, iż zainteresowany nabył obywatelstwo palestyńskie, a następnie izraelskie, co stanowiło przesłankę utraty obywatelstwa polskiego wskazaną w przepisie art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. W konsekwencji to nie na organie, ale na stronie postępowania ciążył więc obowiązek wykazania, iż nie nabył do dnia 19 stycznia 1951 r. obcego obywatelstwa. Fakt ten należało udowodnić stosownymi dokumentami, które podważyłyby i zaprzeczyły ustaleniom organu w tym względzie. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne.

Reasumując Minister podkreślił, iż stoi na stanowisku, że mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie jest możliwa zmiana decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2004 r. w kierunku żądanym przez wnioskodawcę, gdyż skutkowałoby to wydaniem nowej decyzji naruszającej przepisy prawa. Przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie wyjaśniające nie wykazało bowiem w sposób jednoznaczny, aby H. S. nie utracił nabytego obywatelstwa polskiego, a w konsekwencji nadal je posiada. Inna ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stanowiłaby w opinii Ministra rażące naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadnie wskazuje skarżący organ na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 154 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki przemawiające za zmianą ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2004 r. o odmowie poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego przez H. S..

Jak przyjmuje się w literaturze prawniczej, postępowanie w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. dotyczy zarówno decyzji prawidłowych, jak i wadliwych, ale dotkniętych innymi wadami niż wady kwalifikowane - to znaczy takie, które dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jak wynika z tego, postępowanie administracyjne prowadzone w ramach przepisu art. 154 § 1 k.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanką zastosowania art. 154 k.p.a. jest zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem strony, co oznacza, iż organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej winien ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji.

Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tymże przepisie nie zaś - do czego zmierza strona i co w istocie zaakceptował Sąd I instancji – kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez wnioskodawcę i kolejna kontrola merytoryczna decyzji ostatecznej.

W postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 k.p.a. nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Jest to postępowanie nowe, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Dlatego też przedmiotowe postępowanie nie jest dalszym postępowaniem w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a w szczególności nie tworzy dla strony kolejnej instancji odwoławczej. Ponadto w świetle linii orzecznictwa sądów administracyjnych wzruszenie w tym trybie decyzji ostatecznej musi uwzględniać aspekt celowości mieszczący się w zakresie interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Natomiast badanie danego interesu społecznego lub słusznego interesu stron nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej, ponieważ postępowanie wbrew temu obowiązkowi jest bowiem naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt. III SA 915/99 niepubl.).

Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art.154 k.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym.

Skoro przedmiot postępowania sądowo-administracyjnego stanowiła decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. to w tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był uprawniony do badania przesłanek decydujących o potwierdzeniu posiadania przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego na podstawie art. 1 i 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o obywatelstwie polskim w zw. z przepisami ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż w przedmiotowej sprawie ustalenia Sądu skupiły się nie na decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, lecz na decyzji ostatecznej z 2004 roku odmawiającej poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego, co już prowadzi do wniosku, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie albowiem przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie powinno być rozstrzygniecie podjęte w trybie art. 154 k.p.a. a nie ostateczna decyzja o odmowie poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego.

Natomiast postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej - o czym była już mowa - jest postępowaniem nowym, którego przedmiotem nie jest merytoryczna ocena decyzji ostatecznej, lecz badanie czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawiają słuszny interes strony lub interes społeczny, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji, której postępowanie dotyczy. Należy także podkreślić, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia "słuszny interes strony" (jako klauzuli generalnej), jednakże z przepisów tych wynika, że interes ten nie może naruszać przepisów prawa powszechnie obowiązującego (art. 6 k.p.a.) i nie może być sprzeczny z interesem społecznym. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie można więc uznać, że każde niekwalifikowane naruszenie prawa przy wydaniu decyzji merytorycznej automatycznie stanowi przesłankę do wzruszenia decyzji w trybie art. 154 kpa.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że za słuszny interes strony nie można uznać dążenia strony do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem postępowania dowodowego. Takiemu stanowisku sprzeciwia się bowiem interes społeczny ( por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009r. , II OSK 876/08). Nie można utożsamiać interesu w zmianie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. z kwestionowaniem dokonanych przez organ w decyzji ostatecznej ustaleń faktycznych, co powinno stanowić podstawę zarzutów odwołania w trybie zwykłym. Instytucja uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej przewidziana w art. 154 § 1 k.p.a. nie zastępuje instytucji odwołania jako środka zaskarżania decyzji nieostatecznej ( por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1999 r. II SA 10/98).

W przedmiotowej sprawie oznacza to, że za trafne należy uznać stanowisko organów orzekających które uznały, że w badanym przypadku nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 154 k.p.a., uzasadniające wzruszenie decyzji ostatecznej Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2004 r.

Dodać należy, że wydawana na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim decyzja o odmowie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego jest decyzją deklaratoryjną, w której organ na podstawie aktualnych na dzień wydawania tej decyzji okoliczności faktycznych dokonuje oceny spełnienia przez daną osobę ustawowych przesłanek posiadania obywatelstwa polskiego. Decyzja taka dotyczy więc ustalonego stanu faktycznego na dzień orzekania i nawet negatywna decyzja nie stanowi przeszkody wystąpienia z nowym wnioskiem o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego na podstawie nowych faktów czy okoliczności wskazanych w tym wniosku, które nie były przedmiotem oceny w poprzedniej decyzji wydanej w tym trybie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę H. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011r., którą oddalił na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 § 2 p.p.s.a.