Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1668/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 1, art. 44
journal: Dz.U. 1977 nr 32 poz 140
law: Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 i 37
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
article: art. 184, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 960/14 w sprawie ze skargi M. K. i A. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 960/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. i A. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] (prawidłowy numer to nr [...]).

W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że powołaną decyzją Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej, działając na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140, dalej jako: "ustawa"), przejął na własność Państwa część gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność małżonków J. i M. K., składającego się z działek gruntu nr 11 i nr 92, o łącznej powierzchni 1,1843 ha, położonych w Dąbrowie Górniczej – Ząbkowicach, za spłatą pieniężną odpowiadającą szacunkowej wartości w kwocie 26.045,10 zł.

W dniu 11 kwietnia 2012 r. następczynie prawne byłych właścicieli przejętej nieruchomości wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zarzucając, że została ona wydana bez zgody M. K. Podniosły, że wniosek nie został podpisany przez oboje małżonków, co skutkowało brakiem podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 53 wskazanej ustawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił w oparciu o akt własności ziemi z dnia 21 czerwca 1974 r., że właścicielami nieruchomości objętych decyzją Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia [...] grudnia 1978 r. byli J. i M. małżonkowie K. Osoby te nie spełniały warunków do uzyskania emerytury, czy renty w trybie powołanej ustawy. Ocenił, że do przejęcia gospodarstwa przez Skarb Państwa na podstawie art. 53 ustawy wystarczającym było złożenie wniosku przez rolnika J. K. i wyrażenie na to zgody przez jego żonę M. K. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wniosek J. K., natomiast zgoda M. K. udzielona została przez nią w formie innej niż pisemna, tj. ustnie bądź w sposób dorozumiany. O powyższym świadczy, zdaniem organu, brak zaskarżenia decyzji o przejęciu gospodarstwa, pomimo wiedzy o jego przejęciu, co wynika z zeznań świadków. Organ uznał, że zgoda wynikająca z ustawy z dnia 27 października 1977 r. nie miała narzuconej formy dla jej ważności i mogła zostać wyrażona w dowolny sposób. Stwierdził też, że spełnione zostały przesłanki wymagane do przejęcia gospodarstwa rolnego w powołanym trybie i że przejęcie to nastąpiło bez rażącego naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy. Dodatkowo organ wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby przedmiotowa decyzja rażąco naruszała inne obowiązujące wówczas przepisy i zawierała kwalifikowane wady wymienione w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako k.p.a.). Zaznaczył, że decyzja o przejęciu została doręczona obojgu małżonkom, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Wobec niezaskarżenia ww. decyzji, stała się ona ostateczna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. K. i A. L. zarzuciły naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z :

a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady oficjalności oraz dokonanie ustaleń niemających oparcia w materiale dowodowym i przyjęcie, iż na dzień złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa (tj. 16 października 1978 r.) M. K. wyraziła zgodę (dorozumianą i zapewne ustną) na złożenie takiego wniosku;

b) art. 58 § 2 i 3 i art. 59 i art. 97 k.p.a. (wg stanu prawnego na dzień złożenia wniosku) w zw. z art. 44 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że wniosek (podanie) o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa może być złożony tylko przez jednego małżonka, a zgoda drugiego małżonka nie wymaga zachowania żadnej szczególnej formy;

c) art. 1, art. 2, art. 44, art. 45 i art. 53 cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o przejęciu, w zw. z art. 36 § 2 i art. 37 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964r. Nr 9, poz. 59 ze zm. wg stanu na dzień wydania tej decyzji, dalej jako: "k.r.o".), poprzez nieuwzględnienie, iż złożenie wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa (tożsame z wyrażeniem zgody na rozporządzenie nieruchomością) stanowi jednostronną czynność prawną, która nie może być następczo konwalidowana.

W odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżących, że aby móc odmówić stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu, musiałby udowodnić, iż M. K. wyraziła zgodę na przejęcie wnioskowanego gospodarstwa. Podniósł, że z uwagi na wyjątkowość trybu nieważnościowego, do odmowy stwierdzenia nieważności wystarczający jest jedynie brak absolutnej pewności, że zgody takiej nie było. W rozpoznawanej sprawie zaś brak jest takiej pewności. Wskazał, że wynika to z faktu niekwestionowania decyzji o przejęciu, mimo wiedzy o tej decyzji, a także z faktu pobrania przez małżonków odszkodowania. Zaznaczył, że wyłączenie zgody małżonka wymienione w art. 44 ustawy, a przewidziane dla trybu przejęcia nieodpłatnego (art. 43 i 45 ustawy) nie dotyczy trybu przejęcia odpłatnego (art. 53 i 58 ustawy) i organ tego nie kwestionuje. Wskazał też, że art. 36 § 2 k.r.o. (w ówczesnym brzmieniu) regulował kwestię zgody na czynności prawne o charakterze materialnym, nie regulował natomiast zgody na czynności prawne o charakterze proceduralnym i to na dodatek ze sfery prawa administracyjnego. Uznał, że nie można utożsamiać złożenia wniosku z wyrażeniem zgody na jego złożenie i traktować jako jednostronną czynność prawną niepodlegającą konwalidacji, stosownie do ówczesnego art. 37 § 3 k.r.o.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oddalającego skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."), Sąd I instancji zwrócił uwagę na charakter kontrolowanego postępowania nadzwyczajnego. Wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy naruszenie to, w jednoznacznie ustalonym i bezspornym stanie prawnym, jest oczywiste oraz wyraźne. Zaznaczył, że bezsporny stan prawny oznacza istnienie przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Odnosząc powyższe rozważania do wydanych w sprawie decyzji, Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl stanowiącego podstawę prawną weryfikowanej decyzji art. 53 ust. 1 ustawy, w sytuacji, gdy nie mogło dojść do przekazania przez rolnika gospodarstwa rolnego jego następcy lub Państwu w zamian za emeryturę lub rentę inwalidzką (w takiej sytuacji byli poprzednicy prawni skarżących), istniała możliwość odpłatnego nabycia nieruchomości przez Państwo lub przez jednostkę gospodarki uspołecznionej, a podstawy nabycia były takie same. Sąd uznał, że spełnione zostały przesłanki do odpłatnego przejęcia przez Państwo części gospodarstwa rolnego, ponieważ J. K. od 17 czerwca 1966 r. pobierał emeryturę przyznaną na podstawie dekretu z dnia 25 czerwca 1956 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. z 1958 r. Nr 23 poz. 97), czyli świadczenie przyznane na podstawie innych przepisów niż przepisy powołanej ustawy, a M. K. w dacie przejęcia nieruchomości nie nabyła prawa do emerytury lub renty. Zgodnie z pismem ZUS z dnia 9 października 2012 r., renta rodzinna została jej przyznana dopiero po śmierci męża w 1986 r. Ponadto Sąd I instancji uznał, że do przejęcia części gospodarstwa doszło na podstawie stosownego wniosku. Podał, że w aktach sprawy znajduje się wniosek podpisany przez J. K. z dnia 16 października 1978 r., skierowany do Urzędu Miejskiego w Dąbrowie Górniczej, z którego treści wynika, że wolą dawnych właścicieli było odpłatne przekazanie Państwu posiadanych nieruchomości (działki gruntu nr 11 i 92). We wniosku tym jako wnioskodawcy zostali wskazani oboje małżonkowie K., choć podpisany on został jedynie przez J. K. Brak podpisu M. K., w ocenie Sądu, nie mógł skutkować uznaniem, że decyzja z dnia [...] grudnia 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy ustawy nie przewidywały bowiem, aby w sytuacji, gdy współwłaścicielami nieruchomości pozostawali małżonkowie, wniosek o przejęcie tych nieruchomości na własność Państwa musiał zostać złożony przez każdego z nich z osobna. W przypadku złożenia wniosku przez jednego ze współmałżonków, drugi powinien był wyrazić na powyższe zgodę. Wskazując, że w ustawie z dnia 27 października 1977 r. dla wyrażenia zgody przez współmałżonka nie była przewidziana żadna szczególna forma, Sąd I instancji uznał, że samo postępowanie M. K., która nie kwestionowała faktu odpłatnego przekazania przez swojego męża nieruchomości Państwu i nie zaskarżyła decyzji o przejęciu, stanowi uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że przekazanie gospodarstwa było zgodne z jej wolą. Zaznaczył, że oboje małżonkowie przyjęli odszkodowanie za przekazane nieruchomości, które z mocy ówcześnie obowiązujących przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wchodziło do ich majątku wspólnego. Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że organ dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i słusznie uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia 1 grudnia 1978 r. była zgodna z wolą obojga małżonków K. i nie naruszała prawa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżące, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosły o jego uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania .

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie:

1. przepisów postępowania – art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2003 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach, a ściślej poprzez niedokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, brak uwzględnienia i całościowej analizy i oceny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów przedstawionych w skardze, a także niewyjście poza granice skargi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a., i w zw. z art. 127 k.p.a. oraz art. 58 § 2 i 3 i 59 i 97 Kodeksu postępowania administracyjnego wg stanu prawnego na dzień złożenia wniosku o przejęcie w zw. z art. 44 i 53 ust. 1 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek (podanie) o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa może być złożony tylko przez jednego małżonka,

a zgoda drugiego małżonka nie wymaga zachowania żadnej szczególnej formy i może być domniemana;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku nie odnosi się w ogóle do części zarzutów podniesionych w skardze, a wyjaśnienie których było niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;

2. przepisów prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu - aktualnym) oraz art. 1, 2, 44, 45 i 53 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej w zw. z art. 58 k.c. i art. 36 § 2

i art. 37 § 3 k.r.o. wg stanu na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej, poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że złożenie wniosku

o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa (tożsame z wyrażeniem zgody na rozporządzenie nieruchomością) stanowi jednostronną czynność prawną, która nie może być następczo konwalidowana, a także, iż czynność złożenia wniosku o przejęcie nieruchomości na własność Państwa była nie tylko czynnością procesową, ale jako zawierająca zgodę na wyzbycie się prawa własności, była także czynnością materialnoprawną cywilną jednostronną, przekraczającą zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym małżonków, wymagającą niewątpliwej zgody wszystkich współwłaścicieli, a która to zgoda nie może być ani następcza, ani domniemywana.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że skarżące wielokrotnie podkreślały, iż dokument, na który powołuje się organ administracji oraz Sąd I instancji, jako na wniosek, nie spełnia wymogów formalnych podania warunkującego wszczęcie postępowania. Brak podania pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w rozumieniu przepisów k.p.a. i wobec treści art. 53 ust. 1 ustawy, stanowi oczywistą przeszkodę dla wszczęcia postępowania i dla zakończeniu tego postępowania decyzją. Niezaskarżenie decyzji, pobranie odszkodowania oraz oświadczenie (wyłącznie J. K.) o nieodwoływaniu się, nie mogą świadczyć o istnieniu wniosku współwłaścicieli, a jako zdarzenia zaistniałe po dniu wydania decyzji, nie mają znaczenia dla oceny jej nieważności w dniu wydania. Wniosek o przejęcie nieruchomości musiał bowiem wskazywać osoby, od których pochodzi i być podpisany przez wszystkich właścicieli nieruchomości. Jeżeli zaś podanie zawierało braki formalne, obowiązkiem organu było wezwanie wnoszącego do uzupełnienia tych braków, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 59 k.p.a.). Bez podjęcia tego rodzaju czynności sprawa o przejęcie nieruchomości nie nadawała się do merytorycznego rozpatrzenia poprzez wydanie decyzji (art. 97 k.p.a.). Dokument, na który powołuje się Minister Rolnictwa oraz Sąd I instancji warunków takich nie spełnia, a braki formalne podania, ze względu na przedmiot postępowania, nie mogą być uznane za nieistotne. Wydanie zatem decyzji administracyjnej, na podstawie art. 53 ustawy, bez istnienia uprzedniego podania (wniosku) wszystkich współwłaścicieli gospodarstwa rolnego rażąco narusza prawo.

Skarżące kasacyjnie zarzuciły ponadto, że Sąd I instancji jedynie lakonicznie odniósł się do zagadnienie naruszenia art. 53 ustawy, ponieważ powtórzył w zasadzie ustalenia poczynione przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie wskazując dlaczego szczegółowo sformułowane zarzuty skarżących są jego zdaniem niezasadne. Sąd ten nie odniósł się bowiem do zarzutów: naruszenia wymogów formalnych podania, naruszenia zasady oficjalności oraz przepisów dotyczących postępowania dowodowego, naruszenia art. 44 ustawy, naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego normujących zarząd majątkiem małżeńskim i uznającego złożenie wniosku o wykup nieruchomości jako jednostronną czynność prawną przekraczającą zwykły zarząd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia w niej wskazanymi.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2).

Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy przywołać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, wskazać na czym polegało uchybienie tym przepisom i uzasadnić, dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych. Co do zasady w pierwszej kolejności wymagają oceny zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Jednak

w rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji

o przejęciu przez Państwo części gospodarstwa rolnego J. i M. K. za spłatą pieniężną, nie są sporne. Niewątpliwym w sprawie jest bowiem, że to J. K. wystąpił w dniu 16 października 1978 r. w imieniu swoim i żony z podaniem o wykupienie działek nr 11 i nr 92 o łącznej powierzchni 1,18 ha. Wniosek został podpisany tylko przez J. K. Jemu też tylko prawidłowo doręczona została decyzja z dnia 1 grudnia 1978 r. o przejęciu na własność Państwa wnioskowanych działek za kwotę oszacowanej wartości. Z akt postępowania Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej wnioskować należy, że organ ten nie żądał zajęcia stanowiska w sprawie przez M. K. I właśnie brak wyrażenia na piśmie przed wydaniem decyzji o przejęciu - zgody przez współmałżonka i jednocześnie współwłaściciela nieruchomości, akcentują skarżące kasacyjnie, uznając, że dla skuteczności przejęcia przez Państwo gruntów objętych ustawową wspólnością majątkową małżeńską oświadczenie woli małżonka musiało przybrać szczególną formę, a nie być dorozumiane. Organ orzekający zaś wskazywał na dowody pośrednie w postaci zeznań krewnych M. K., czy też jej pismo datowane na dzień 31 sierpnia 1991 r., jako potwierdzające, że M. K. wiedziała o przejęciu gospodarstwa za spłatą. Z akt postępowania Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej wynika, że w 1982 r. J. K. zaczął kwestionować wysokość ustalonej spłaty za przejęte działki (pismo z dnia 14 lutego 1982 r., k. 37), a następnie domagał się zwrotu działki nr 11 o pow. 0,5775 ha (pismo z dnia 7 czerwca 1984 r.). Po jego śmierci, wskazanym pismem z dnia 31 sierpnia 1991 r. M. K. także domagała się zwrotu jednej działki o pow. około 0,6 ha, zarzucając, że za działkę "zapłacono im grosze". Dowody te uzasadniają wniosek organu i Sądu I instancji, że przekazanie gospodarstwa było pierwotnie zgodne z wolą M. K., która wiedziała o wydaniu kwestionowanej obecnie decyzji i jej nigdy nie zaskarżyła. Okoliczności tych nie neguje strona skarżąca kasacyjnie, gdyż uważa, że istotnym w sprawie powinno być tylko to, że zgoda M. K. winna mieć zachowaną szczególną formę, poprzez złożenie oświadczenia na piśmie, przed wydaniem decyzji o przejęciu.

W szczególności, zdaniem autora skargi kasacyjnej, do wydania decyzji nie mogło dojść na podstawie wniosku podpisanego tylko przez jednego z małżonków. Powyższe, w przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie, stanowi o wydaniu kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przy tak zakreślonym żądaniu, stanowiącym podstawę kontrolowanego postępowania nadzwyczajnego, rozstrzygnięcia przez organy, a następnie Sąd I instancji wymagało, czy podawane przez stronę skarżącą okoliczności mieszczą się w powołanej podstawie nieważnościowej, tzn. czy mogą świadczyć o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W tym celu niezbędna była przede wszystkim ocena treści przepisów obowiązujących w dacie wydania podważanej decyzji z dnia 1 grudnia 1978 r., które stanowiły materialnoprawną podstawę jej wydania, w kontekście podnoszonej zgody współmałżonka na odpłatne przejęcie przez Państwo gospodarstwa rolnego lub jego części i ewentualnej formy tej zgody. W takim właśnie kierunku Sąd I instancji prowadził rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten dokonał wykładni art. 53 ust. 1 omawianej ustawy i zwrócił uwagę na okoliczności faktyczne, które uzasadniały uwzględnienie wniosku J. K. o przejęcie części gospodarstwa rolnego W sposób jednoznaczny stanął na stanowisku, że

w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jaki występował na dzień wydania decyzji

o przejęciu, wystarczający był wniosek jednego z małżonków, zgoda drugiego

z nich nie wymagała zachowania szczególnej formy, ale przekazanie gospodarstwa powinno być zgodne z jego wolą. Sąd I instancji zwrócił także prawidłowo uwagę na charakter postępowania nadzwyczajnego opartego na podstawie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu tego przepisu. W takiej sytuacji nie można przypisać Sądowi I instancji stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, brak uwzględnienia i całościowej analizy i oceny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów przedstawionych w skardze, a także niewyjście poza granice skargi. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Granice sprawy" w rozumieniu tego przepisu wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie jej granice zakreślały okoliczności zgłoszone przez strony w ramach zarzutu rażącego naruszenia prawa, ocenione przez organ negatywnie. W kontekście art. 134 § 1 p.p.s.a., skoro sąd przy rozpatrywaniu skargi nie jest związany zarzutami skargi, ale ma ocenić całokształt danej sprawy w ramach podstaw prawnych kontrolowanego postępowania administracyjnego i rozstrzygnąć o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, oczywistym jest, że albo podzieli stanowisko i argumenty organu, albo wykaże ich bezpodstawność. W obu przypadkach musi uzasadnić swoje stanowisko, co w niniejszej sprawie zostało uczynione. W świetle tych uwag niezrozumiałe są zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji potwierdził jedynie słuszność poglądu wyrażonego przez organ administracji publicznej.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do części zarzutów zawartych w skardze.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób odpowiedni do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, z jakiego powodu wydał konkretny rodzaj orzeczenia. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. byłby skuteczny także wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę kasacyjną (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 443/14, z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1733/14 i powołane w ich uzasadnieniach orzeczenia, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja niewątpliwie jednak nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonego aktu z omówieniem zarówno przepisów dotyczących postępowania nieważnościowego, jak i przepisów prawa materialnego (art. 53 ust. 1 ustawy) oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku art. 151 p.p.s.a. Z rozważań Sądu jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarcie innej oceny legalności zaskarżonych decyzji, niż ocena prezentowana przez stronę. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny powyższy zarzut skargi kasacyjnej, jako wynikający jedynie z braku akceptacji dla treści zapadłego w sprawie orzeczenia i zawartej w uzasadnieniu wydanego wyroku argumentacji.

Wskazać także należy, że autor skargi kasacyjnej niekonsekwentnie porównuje czynność procesową złożenia podania wszczynającego postępowanie administracyjne przez uprawniony podmiot, którym był niewątpliwie współwłaściciel gospodarstwa rolnego, z jednostronną czynnością prawną, o której stanowił art. 37 § 3 k.r.o. w brzmieniu obowiązującym ówcześnie. Z jednej strony akceptuje bowiem możliwość uzupełnienia wniosku o podpis współmałżonka, ale jednocześnie twierdzi, że złożenie wniosku przez jednego ze współmałżonków nie mogłoby zostać konwalidowane. Z treści obowiązującego wówczas art. 36 § 2 k.r.o. wynikało, że do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym potrzebna była zgoda drugiego małżonka wyrażona w formie wymaganej dla danej czynności prawnej. Zgodnie natomiast ze wskazanym art. 37 § 3 k.r.o. jednostronna czynność prawna dokonana bez wymaganej zgody drugiego małżonka była nieważna. Przepis ten nie konkretyzował (jak w obecnym stanie prawnym), jakie czynności prawne wymagały zgody drugiego małżonka, ani też nie określał formy tej zgody. Unormowanie to określało tylko skutek czynności prawnej, natomiast rodzaj tej czynności i wymagana zgoda, do której nawiązuje ten przepis, musiały wynikać z innych konkretnych regulacji prawnych, pozwalających stwierdzić, że właśnie dana czynność prawna wymagała bezwzględnej zgody współmałżonka, a jej brak uzasadnia uznanie dokonanej czynności prawnej za niebyłą. Wskazany w art. 37 § 3 k.r.o. skutek nieważności uzasadnia pogląd, że unormowanie to należy odnosić do czynności o charakterze materialnym, które mogą wywrzeć bezpośredni skutek w sferze przysługujących współmałżonkom uprawnień. Natomiast wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego jest czynnością ściśle procesową, inicjującą jedynie postępowanie, uregulowaną w kodeksie postępowania administracyjnego, który określał w art. 58 § 2 i 3 (w brzmieniu obowiązującym w roku 1978), jakie wymogi wniosek powinien spełniać. Zgodnie z tymi przepisami podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, a także powinno być podpisane przez wnoszącego. Przepisy szczególne, do których odsyłał art. 58 § 2 k.p.a., to przepisy prawa materialnego, określające tryb i przesłanki wydania decyzji administracyjnej. Stosownie do obowiązującego ówcześnie art. 57 § 1 i 2 k.p.a. (według stanu prawnego w 1978r.) żądanie strony mającej interes prawny w załatwieniu wniosku wszczynało automatycznie jedynie postępowanie przed organem administracji publicznej, który oceniał zasadność tego wniosku. O wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron organ zobowiązany był zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 57 § 3 ówczesnego brzmienia k.p.a.).W związku z tym ewentualnemu rozważeniu mogła podlegać kwestia udziału M. K. w tamtym postępowaniu, a jeżeli twierdziłaby ona, że bez własnej winy nie brała w nim udziału , domagać mogłaby się jego wznowienia, oczywiście po spełnieniu pozostałych przesłanek warunkujących dopuszczalność wznowienia postępowania. Okoliczność ta nie mogła jednak stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia 1 grudnia 1978 r. Ustawodawca dopuszczając różne tryby weryfikacji decyzji ostatecznej, oparł je na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

W związku z powyższym brak podpisania wniosku przez M. K. nie może być zakwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. Tym bardziej, że przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników z 1977 r. nie zastrzegały żadnych dodatkowych wymogów formalnych wniosku, których brak spowodowałby pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 59 § 2 k.p.a. w brzmieniu uprzednim). Wniesienie podania "o wykup nieruchomości", jak to określił we wniosku J. K., nie wywołało bezpośredniego skutku w postaci przejęcia przez Państwo zgłoszonych działek. Złożenie wniosku inicjującego jedynie procedurę zmierzającą do przeniesienia prawa własności, przysługującego obojgu małżonkom, przez jednego z nich, nie oznaczało automatycznie, że do przejęcia działek dojdzie. Art. 53 ust. 1 jednoznacznie wskazywał, że na wniosek właściciela gospodarstwa rolnego nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego "mogą być" przejęte odpłatnie przez Państwo. Przepis ten pozostawiał zatem uznaniu właściwego organu kwestię odpłatnego przejęcia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Dopiero prawomocna decyzja w tym przedmiocie mogła wywołać materialnoprawny skutek w postaci przeniesienia własności gruntów rolnych. W związku z tym, to w przepisach omawianej ustawy, należy poszukiwać odpowiedzi na pytanie, czy oboje małżonkowie jako współwłaściciele gospodarstwa rolnego musieli bezwzględnie wyrazić pisemną zgodę na przejęcie wnioskowanych działek w zamian za spłatę. Przy ocenie tego zagadnienia, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie można pomijać treści art. 44 powołanej ustawy z dnia 27 października 1977 r. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 352/14) zasadnie dostrzegł, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 maja 1985 r. dokonał wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, do tego zaś czasu przepis ten był stosowany rozbieżnie, także w sytuacji przejmowania gospodarstwa rolnego przez Państwo za spłatą. Art. 44 ustawy stanowił, że przekazanie następcy lub Państwu gospodarstwa rolnego objętego wspólnością ustawową nie wymaga zgody małżonka, który ma prawo do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie niniejszej ustawy lub innych przepisów, albo dla którego praca w gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania, bądź też jeżeli gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych. Sąd Najwyższy uznał, że było to unormowanie o charakterze wyjątkowym. Dlatego m.in. opowiedział się za wąskim rozumieniem tego przepisu i brakiem jego zastosowania do przejęcia gospodarstwa rolnego za spłaty. Podjęcie tej uchwały miało na celu ujednolicenie rozbieżnego dotychczas orzecznictwa. Nie zmienia to jednak faktu, że do czasu podjęcia uchwały przez Sąd Najwyższy brzmienie art. 44 ustawy nasuwało wątpliwości interpretacyjne co do możliwości stosowania wymogów tego przepisu także do odpłatnego przejęcia gospodarstwa, zatem nie może być mowy o rażącym naruszeniu art. 53 § 1 ustawy.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić tylko wtedy, gdy decyzja wydana została wbrew wyraźnemu, jednoznacznemu brzmieniu przepisu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy i nierodzący rozbieżności w wykładni. Jeżeli przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za prawidłowością zaskarżonego wyroku przemawia zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 k.p.a., różna wykładnia art. 44 ustawy (w tym także w odniesieniu do art. 53 § 1 ustawy) dokonywana w okresie, w którym wydana była kwestionowana decyzja , a także nienegowane przez stronę skarżącą ustalenia, że M. K. wiedziała o wydaniu decyzji o przejęciu części gospodarstwa i jej nie zaskarżyła.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.