Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2007/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a  ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 7,  art. 8,  art. 11,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] lipca 2019r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.; zwana dalej "u.z.e.f."), odmówił wyłączenia stosowania wobec E.K. (zwany dalej: "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący we wniosku z [...] lipca 2017r. o zastosowanie art. 8a u.z.e.f. wskazał, że do służby w Komendzie Miejskiej Milicji Obywatelskiej w [...], gdzie pełnił służbę patrolową w pionie prewencji, został przyjęty [...] września 1977r. Po mianowaniu na stopień oficerski rozpoczął służbę w komórce do walki z przestępczością gospodarczą. Skarżącego skierowano [...] lutego 1987r. do służby w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] i powołano na stanowisko Zastępcy Szefa RUSW do spraw Polityczno -Wychowawczych. Działo się to w okresie istotnych przemian ustrojowych w kraju. Służba na tym stanowisku trwała 2 lata, 9 miesięcy i 21 dni. Skarżący po pozytywnej opinii komisji weryfikacyjnej w 1990r. podjął dalszą służbę w Policji, którą pełnił do [...] czerwca 2003r. Skarżący w trakcie tej służby zajmował wiele odpowiedzialnych i kierowniczych stanowisk. W 1990r. aktywnie włączył się w organizację i działalność NSZZ Policjantów i z uwagi na autorytet i uznanie, jakim cieszył się wśród współpracowników, został w 1994r. wybrany na stanowisko Przewodniczącego NSZZ Policjantów w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Skarżący dodał, że jego służba w latach 1987-1989 miała charakter krótkotrwały i nie nosiła znamion prześladowań opozycji demokratycznej, obywateli czy funkcjonariuszy. Za sumienne i rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych był wielokrotnie awansowany, wyróżniany i nagradzany. Skarżącego za zasługi i osiągnięcia zawodowe odznaczono Brązowym Krzyżem Zasługi i Brązową Odznaką Zasłużonego Policjanta. Skarżącego nie karano dyscyplinarnie i nie prowadzono wobec Niego postępowań karnych, administracyjnych czy skarbowych. Na tej podstawie Skarżący wniósł o wyłączenie zastosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Minister ustalił, że Skarżącego zwolniono ze służby w Policji [...] czerwca 2003r. i nabył prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] lutego 1987r. do [...] listopada 1989r. – 2 lata, 9 miesięcy i 21 dni. Całkowity okres służby Skarżącego wynosił 25 lat, 9 miesięcy i 10 dni. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989r. Z dokumentów przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że Skarżący w toku pełnionej służby po 12 września 1989r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wynika, że Skarżącemu kilkukrotnie zwiększano dodatek służbowy i funkcyjny do uposażenia, wyróżniano nagrodami pieniężnymi, awansowano w stopniu służbowym oraz pozytywnie go opiniowano. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych Skarżącemu karach dyscyplinarnych. Brak też dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Minister, odwołując się do art. 8a u.z.e.f., wskazał, że w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki wskazane w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie.

Minister uznał, że art. 8a u.z.e.f. zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go wobec konkretnej osoby, ale organ ma obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. Minister wskazał na potrzebę językowej wykładni zwrotów, którymi posługuje się art. 8a u.z.e.f. i wyjaśnił, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, ale przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić ww. przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, ale biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Minister podniósł też, że druga z przesłanek - rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia -ma charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności w ujęciu językowym określa postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym (podejmowanie i nienaganna realizacja zadań obligatoryjnych, wykazywanie inicjatywy i realizowanie obowiązków dodatkowych). Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister, odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, podał, że spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w u.z.e.f. obok dwóch pozostałych przesłanek, więc krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a u.z.e.f. jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a u.z.e.f. ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister, przechodząc do analizy sprawy, wskazał, że całkowity okres służby Skarżącego wynosi 25 lat, 9 miesięcy i 10 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 2 lata, 9 miesięcy i 10 dni. Okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - w stosunku długości tego okresu do całości okresu służby - nie może być oceniany jako krótkotrwały. Niemal 3-letni okres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i Skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem.

Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989r. W opinii Komendanta Głównego Policji Skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Brak jest jednak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. przez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Minister na tej podstawie uznał, że, w sprawie nie spełniono przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.z.e.f.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozpatrzenie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem Skarżącego Minister: a) rażąco naruszył art. 8a u.z.e.f. - przez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że:

- krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości, może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy i należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby w Milicji i Policji, działalność społeczną na rzecz funkcjonariuszy, zaufanie przełożonych i podwładnych;

- rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia - oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponadprzeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot w szczególności z narażeniem zdrowia i życia określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określenie w szczególności oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a § 1ust. 2 u.z.e.f.;

b) niewłaściwe zastosował art. 7 i art. 77 k.p.a. przez:

- nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji Komendanta Głównego Policji dotyczącej przebiegu służby, z której wynika, że Skarżący wykonywał zadania służbowe rzetelnie i z wielkim zaangażowaniem;

- nieuwzględnienie okoliczności powoływania Skarżącego na coraz wyższe stanowiska służbowe i mianowania na wyższe stopnie oraz wyróżnienia Prezydenta RP (lipiec 2002r. - "Brązowym Krzyżem Zasługi") i innymi odznaczeniami resortowymi, w tym brązową odznaką "Zasłużony Policjant", co uzasadniało spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego warunku";

- nieuwzględnienie przypadku, jaki miał miejsce [...] stycznia 1999r., gdy w czasie działań policyjnych jeden z uczestników blokady uderzył Skarżącego w głowę, co zakończyło się sporządzeniem przez Prokuratora Rejonowego w [...] aktu oskarżenia - sygn. akt [...] i [...] i rozpatrzeniem sprawy przez Sąd Rejonowy - sygn. akt [...];

- ustalenie, że okres 2 lat, 9 miesięcy i 21 dni pełnienia służy w totalitarnym państwie jest okresem długotrwałym, gdy w skali całego życia Skarżącego, jak i w skali okresu służby w milicji i policji (25 lat, 9 miesięcy i 10 dni) i 5,5 roku pracy w charakterze nauczyciela należy okres ten uznać za krótkotrwały.

Skarżący w uzasadnieniu skargi nadmienił, że nigdy nie pracował w Służbie Bezpieczeństwa i nie podlegał służbowo tej służbie, nie prowadził w tym okresie pracy operacyjnej skierowanej przeciwko opozycji demokratycznej, obywatelom czy funkcjonariuszom. Skarżący opisując w sposób bardzo szczegółowy przebieg służby zwrócił uwagę, że kilkukrotnie był wyróżniany dyplomami i listami okolicznościowymi za pracę społeczną na rzecz miasta i regionu przez Burmistrza [...], a 1998r. przez Wojewodę [...] za realizację zadań gminy [...] z zakresu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w 1997r. Skarżącego [...] lipca 2001r. mianowano na stopień [...] Policji, a Prezydent RP odznaczył go [...] lipca 2002r. Brązowym Krzyżem Zasługi. Skarżący po przejściu na emeryturę, od 2007r. przez 10 lat był Prezesem Koła Stowarzyszenia Emerytów i Rencistów Policyjnych przy KPP w [...] i za tę działalność i pracę został wyróżniony dyplomami i odznaczeniami SEiRP. W latach 2004-2008 Skarżący był ławnikiem w Sądzie Rejonowym w [...]. Okres działania na rzecz totalitarnego państwa powinien być rozpatrywany indywidualnie i w aspekcie procentowym w porównaniu do całości służby. W ocenie Skarżącego okres 2 lata, 9 miesięcy 21 dni jest krótkotrwały, gdyż w skali całej służby stanowi niecałe 11%.

Zdaniem Skarżącego w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", gdyż zgromadzony materiał dowodowy: opinie służbowe, liczne nagrody i wyróżnienia za wykonywanie zadań służbowych odznaczenia i dyplomy oraz uznanie i autorytet, jakim cieszył się wśród funkcjonariuszy oraz przełożonych - wyraźnie wskazują, że Skarżący wykonywał służbę rzetelnie z narażeniem zdrowia i życia. Służbę w Policji zakończył w wieku 53 lat, gdyż charakter pracy powodował pozostawanie w stanie ciągłego napięcia psychicznego wywołanego sytuacjami stresowymi, co w dużej mierze miało wpływ na kondycję psychiczną jak i samopoczucie. Powyższe świadczy, z jakim zaangażowaniem wykonywał swoją pracę. Natomiast organ całkowicie pominął powyższe okoliczności.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019r., poz. 2325, zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Skarżący w skardze zgłosił bowiem wniosek, aby nie przeprowadzać rozprawy, a Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

3. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy, wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed [...] stycznia 1999r. i którzy w okresie od [...] lipca 1944r. do [...] lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem [...] sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, wymaga sprawdzenia, czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl) - który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela - że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

4. Sąd stwierdza również, że stopień dyskrecjonalności działania organu administracyjnego konkretyzują normy prawa materialnego. W sprawie rozpatrywanej takim przepisem był art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Zawiera on ww. przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), wymagających oceny zindywidualizowanej. Minister, wydając zaskarżoną decyzję, był więc zobligowany w uzasadnieniu tej decyzji do dokonania interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz do rozważenia zinterpretowanych pojęć w kontekście okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Zdaniem Sądu, choć Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, jak rozumie zwroty, którymi posługuje się art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. (krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990r.; rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia; szczególnie uzasadniony przypadek), nie można uznać – na co prawidłowo zwrócono uwagę w skardze - że organ dokonał jednoznacznej oceny ww. przesłanek w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy, jak również z uwzględnieniem kryteriów, które Minister sam uznał za uzasadnione w związku z treścią ww. przepisu.

Sąd stwierdza, że jakkolwiek Minister na s. 3 zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazuje, że "intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego", tym niemniej nie można uznać, że Minister dokonał w sposób należyty wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego – art. 8a u.z.e.f.

Po pierwsze dlatego, że choć Minister podał, jak rozumie zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek", przed wydaniem zaskarżonej decyzji, o czym świadczy treść uzasadnienia, w ogóle nie badał czy w odniesieniu do Skarżącego, w okolicznościach konkretnej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Już ww. wadliwość procesowa, polegająca na naruszeniu art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniała wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. Naruszenie ww. przepisów należy bowiem ocenić, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zbadano sprawy w kontekście przesłanki wskazanej w sposób wyraźny w treści art. 8a u.z.e.f. - "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Skarżący natomiast już w ww. wniosku z [...] lipca 2017r. o wyłączenie stosowania przepisu art. 15c u.z.e.f. powoływał się na okoliczności, które w jego ocenie miały znaczenie w sprawie, w tym m.in. na otrzymanie od: Prezydenta RP [...] lipca 2012r. Brązowego Krzyża Zasługi; Ministra Spraw Wewnętrznych [...] lipca 2002r. Brązowej Odznaki Zasłużony Policjant, jak również na otrzymywanie nagród i wyróżnień w związku z wykonywanymi zadaniami służbowymi, w tym wykonywaniem i opracowywaniem planów zabezpieczeń imprez, operacji i działań policyjnych. Skarżący opisał ponadto zdarzenie z [...] stycznia 1999r. – [...], podczas którego ucierpiał jako współdowodzący oddziałem, w wyniku czego przeciwko jednemu z uczestników toczyło się postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] – sygn. akt [...]. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do ww. okoliczności przywoływanych przez Skarżącego i nie ocenił ich z punktu widzenia art. 8a u.z.e.f.

Po drugie Minister, odnosząc się do pojęcia "krótkotrwałości" uwypuklił, że przesłankę tę należało analizować "przede wszystkim" w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa i na tej podstawie przyjął, że niemal 3-letni okres realizacji obowiązków służbowych przez Skarżącego nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i Skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem. Minister milczeniem pominął jednak stwierdzenia Skarżącego zawarte w ww. wniosku z [...] lipca 2017r. o wyłączenie stosowania przepisu art. 15c u.z.e.f., że okres ten nie był długotrwały w zestawieniu z całym okresem służby – ok. 26 lat (ok. 11%). Minister nie odniósł się również w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" odnoszącego się do "krótkotrwałości" służby do wyjaśnień Skarżącego, że w latach 1987-1989 Skarżący pracował w jednostce szczebla podstawowego, a Jego praca nie nosiła żadnych elementów prześladowań opozycji demokratycznej (obywateli czy funkcjonariuszy) i nie była ani podporządkowana ani pod wpływem SB czy innych organów, które zwalczały opozycję demokratyczną i ruchy wolnościowe.

Wadliwości z tego zakresu – zdaniem Sądu - zaakceptować nie sposób, z uwagi przede wszystkim na treść art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ww. wadliwości proceduralne wskazują bowiem, że w sprawie nie doszło do należytego zastosowania przepisu prawa materialnego - art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Minister, wydając zaskarżoną decyzję, w świetle ww. przepisów procesowych, nie miał bowiem podstaw do odstąpienia od oceny ww. stanowiska Skarżącego prezentowanego w ww. wniosku. Tym samym należało uznać, że przedwczesna była ocena Ministra, że zasadna była odmowa wyłączenia stosowania wobec Skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Po trzecie Sąd stwierdza, że podniesione przez Skarżącego w skardze zarzuty w zakresie przesłanki rzetelności służby Skarżącego po 12 września 1989r. wskazują, że Minister przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie przeanalizował całości materiału dowodowego sprawy, więc naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wprawdzie Minister wskazywał, że nie kwestionuje rzetelności służby Skarżącego, tym niemniej Skarżący konsekwentnie wskazywał na otrzymanie od: Prezydenta RP [...] lipca 2012r. Brązowego Krzyża Zasługi; Ministra Spraw Wewnętrznych [...] lipca 2002r. Brązowej Odznaki Zasłużony Policjant, jak również na otrzymywanie nagród i wyróżnień w związku z wykonywanymi zadaniami służbowymi, w tym wykonywaniem i opracowywaniem planów zabezpieczeń imprez, operacji i działań policyjnych. Skarżący opisał ponadto zdarzenie z [...] stycznia 1999r. – [...], podczas którego ucierpiał jako współdowodzący oddziałem, w wyniku czego przeciwko jednemu z uczestników toczyło się postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] – sygn. akt [...]. Brak odniesienia się do ww. twierdzeń przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kontekście zajścia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w odniesieniu do rzetelności służby Skarżącego nie budzi zaufania do organu administracyjnego i narusza art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – prawidłowego zastosowania art. 8a u.z.e.f. Minister powinien bowiem w sposób należyty i zgodny z art. 7, i art. 77 § 1 k.p.a. rozważyć czy w odniesieniu do Skarżącego – w konkretnych okolicznościach faktycznych, także tych powoływanych w ww. wniosku – nie wystąpiła rzetelności służby po 12 września 1989r. w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że o szczególnie rzetelnie wykonywanej służbie po 12 września 1989r. mogą świadczyć nagrody i awanse, których istotą jest przecież podkreślenie wyjątkowej postawy funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 60/19, dostępny na www.nsa.gov.pl). Skoro zatem Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie kwestionuje, że Skarżącego nagradzano i awansowano, powinien ponownie przeanalizować sprawę w ww. zakresie, tak aby w sposób pełny zrealizować art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien więc w odniesieniu do poszczególnych awansów i przyznanych Skarżącemu nagród wyrazić swoje oceny, jak również wziąć pod rozwagę wszelkie udokumentowane w aktach osobowych Skarżącego zdarzenia, które wskazywały lub mogłyby wskazywać na "szczególnie uzasadniony przypadek" przy rzetelnie pełnionej po 12 września 1989r. służbie Skarżącego. Minister, wydając decyzję w trybie uznania administracyjnego nie może bowiem dokonywać ocen ogólnikowych, w żaden sposób niezindywidualizowanych, które nie odnoszą się do okoliczności faktycznych wynikających z akt administracyjnych sprawy, a na które to okoliczności Skarżący zwracał uwagę w ww. wniosku i które wynikały z akt sprawy. Niepełne ustosunkowanie się przez Ministra do argumentów Skarżącego, jak również nazbyt ogólnikowe twierdzenia, które można wyrazić w każdej sprawie, nie stanowią o należytym rozpatrzeniu sprawy i nie budzą zaufania do organu, który powinien się wykazać szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i powinien oceniać je indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne, tym bardziej, że sam tak twierdzi na wstępie zaskarżonej decyzji, jeszcze przed przejściem do oceny okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Sąd tym samym za dowolne i przedwczesne, a zarazem za naruszające art. 80 k.p.a. uznaje oceny Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji w kontekście niespełnienia przez Skarżącego przesłanki z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Sąd wskazuje ponadto, że z akt sprawy nie wynika, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji badał czy służba Skarżącego była pełniona z narażeniem życia i zdrowia, także w kontekście przyznanych Skarżącemu ww. odznaczeń oraz okoliczności wynikających z ww. wniosku o wyłączenie stosowania art. 15c u.z.e.f.

5. Sąd, mając powyższego na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.