Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1659/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...[ czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. P. kwotę 200,- (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego tej Agencji z dnia [...] marca 2005r. odmawiającą D. P. przyznania płatności bezpośrednich na 2004 r. i nakładającą na niego karę pieniężną z tytułu:

- Jednolitej Płatności Obszarowej -w wysokości 3139,- zł

- Uzupełniającej Płatności Obszarowej - w wysokości 4365,35 zł - w obu przypadkach kwota ta miała być potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Dnia 11 czerwca 2004 r. D. P. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. 7 września 2004 r. w gospodarstwie D. P. została przeprowadzona kontrola, która wykazała następujące nieprawidłowości.:

- działka rolna A powierzchnia zadeklarowana 14,55 ha, powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli 14,09 ha, deklarowana uprawa - rzepak, stwierdzono ugór zielony ( 14,98 ha) i ugór czarny ( 0,11ha).

- działka B powierzchnia zadeklarowana 1,1 ha powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli 0,74 ha. Wobec w/w wyników kontroli decyzją z dnia [...] marca 2005 r. odmówiono przyznania płatności bezpośrednich na 2004 r. z sankcjami w okresie 3 lat kalendarzowych.

Rozpoznając ponownie sprawę na skutek złożonego przez D. P. odwołania organ odwoławczy powołał się na art.2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz.U. z 2004 r. nr 6 poz. 40 z późn. zm.), zgodnie z którym producent rolny ma prawo do ubiegania się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych jeżeli spełnia łącznie określone w ustawie warunki, tj.:

1. jest posiadaczem gospodarstwa rolnego;

2. grunty rolne utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska;

3. łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatności jest nie mniejsza niż 1 ha przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego.

Przeprowadzona w gospodarstwie rolnym 7 września 2004 r. kontrola wykazała, że na działce rolnej oznaczonej literą A występuje ugór zielony o powierzchni 14,98 ha. Zgodnie z §2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. nr 65, poz. 600) grunt rolny był ugorowany tj. utrzymywany w dobrej kulturze rolnej jeżeli nie był obsiewany przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Ponieważ w rozporządzeniu tym nie podano wprost definicji ugoru organ przyjął, że ugór nie powinien być obsiewany przez okres co najmniej ostatnich 6 miesięcy.

D. P. podniósł, że na działce A zasiał rzepak. Na dowód powyższego dołączył do dokumentacji zdjęcia z działki rolnej, oświadczenie Kierownika TZD D. - W. K. z 24.03.2005 r. oraz kopię rachunku na sprzedaż rzepaku jarego. Na podstawie tych dowodów organ II instancji uznał, że na w/w obszarze został zasiany rzepak, a w wyniku ponownej kontroli raportu z dnia 7.09.2004 r. stwierdzono, że rzepak ten utrzymywany był w złej kulturze rolnej. W w/w rozporządzeniu w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej w §1 ust. 1 pkt 1 stwierdza się, że "uprawa roślin" to utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. W ocenie organu należy przez to rozumieć nie tylko zasiew określonej działki rolnej ale również pielęgnację mającą na celu niedopuszczenie do zagłuszenie rośliny uprawnej przez chwasty oraz zbiór plonów. W załączonej dokumentacji z kontroli na miejscu wynika, że zasiany rzepak nie podlegał takim zabiegom, co przyznał D. P. tłumacząc to faktem, że nie chciał stosować środków chemicznych na wskazanej działce, przyznał także, że uprawa nie powiodła się więc planował zalesienie w/w terenu. Skoro zatem wniosek o pomoc w pewnym momencie stał się niepoprawny należało zgodnie z art. 44§2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11.12.2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla n niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. WE L 327 z 12.12.2001) - poinformować właściwe władze na piśmie o takim fakcie. W takim przypadku w stosunku do rolnika nie są stosowane zmniejszenia i wykluczenia związane z niepoprawnym zgłoszeniem danych we wniosku. Dotyczy to jednak wyłącznie takich sytuacji gdy rolnik nie został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy władze nie poinformowały rolnika o nieprawidłowościach w zgłoszonym wniosku. W omawianej sytuacji producent rolny nie zawiadomił właściwych władz o nieprawidłowościach dotyczących zaniechania uprawy rzepaku na działce rolnej B w formie przewidzianej w w/w rozporządzeniu.

W związku z powyższym organ stwierdził, że działka B nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Zasiany rzepak nie podlegał pielęgnacji i potwierdzają ten fakt zdjęcia wykonane podczas kontroli.

Odnosząc się do zarzutów D. P. zawartych w odwołaniu organ wskazał:

- co do naruszenia art. 7 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego zmiana ustaleń w tym zakresie ( zamiast - tak jak przyjął organ I instancji ugoru zielonego przyjęcie, że działka zasiana jest rzepakiem utrzymanym w złej kulturze rolnej) nie wpływa na treść decyzji, gdyż działka utrzymana w złej kulturze rolnej powoduje jej wykluczenie z wniosku.

- co do naruszenia art. 9 i 10 kpa poprzez niepoinformowanie producenta rolnego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków oraz nieumożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów organ zaznaczył, że składając wniosek D. P. podpisał oświadczenie w części X wniosku pkt 2, że znane mu są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych Zobowiązał się jednocześnie do informowania Agencji na piśmie o każdej zmianie która w szczególności dotyczy wykorzystania gruntów rolnych oraz utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej ( pkt 1i3 zobowiązania). Jako nieuzasadniony organ uznał także zarzut, że nie zapoznano go z całością materiału w sprawie albowiem zebrana dokumentacja a była w całości znana odwołującemu się, miał także możliwość zapoznania się z aktami w biurze powiatowym czego nie uczynił.

- co do naruszenia art. 35 kpa poprzez wydłużenie czasu wydania decyzji organ wskazał, że w tej kwestii mają zastosowanie przepisy szczególne, które ściśle określają do kiedy powinny być zakończone poszczególne czynności. Art. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z 16 grudnia 2003r. ustanawiające przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady ( WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji ( Dz.U. WE nr L 328 z 17.12.2003 r.) płatności dokonane są jeden raz w roku w okresie od 1 grudnia 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. Termin ten obliguje właściwe władze do wydania decyzji w takim czasie, aby możliwe były wypłaty w przewidzianym powyżej okresie.

- co do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 Ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych niezasadny jest w ocenie organu zarzut jego naruszenia albowiem producent rolny nie otrzymał dopłat w związku z nieutrzymaniem działki A w dobrej kulturze rolnej.

- organ nie podzielił również zarzutu odwołującego się co do naruszenia art. 107 kpa. Wskazał, iż jeśli chodzi o uzasadnienie prawne to decyzja wymienia przepisy prawne z przytoczeniem artykułów, na podstawie których zostały zastosowane sankcje. Nałożone sankcje z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) wynikały z art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z 16 grudnia 2003r ustanawiającego przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady ( WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji ( Dz.U. WE nr L 328 z 17.12.2003 r.), zgodnie z którym, jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią zatwierdzoną przekracza 30% żadna pomoc nie jest przyznawana na dany rok. Jeżeli różnica przekracza 50% na rolnika zostaje nałożona kara w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią zatwierdzoną.

W niniejszej sprawie różnica pomiędzy powierzchnia zgłoszoną ( 17,38ha) a zatwierdzoną (2,47ha) wynosi 603,64% zatwierdzonej powierzchni.

Natomiast podstawą obliczenia Uzupełniającej Płatności Obszarowej był art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla n niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. WE L 327 z 12.12.2001r.), zgodnie z którym jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną przekracza 50% powierzchni zatwierdzonej żadna pomoc nie jest przyznawana na dany rok, a na rolnika zostaje nałożona kara w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a zatwierdzoną. Kwota ta jest potrącana z płatności pomocy, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w okresie 3 lat kalendarzowych. W niniejszej sprawie powierzchnia zgłoszona we wniosku to 17,38 ha, zatwierdzona - po kontroli- 2,47 ha a zatem różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a zatwierdzoną wynosi 14,91 ha co stanowi 603,64% powierzchni zatwierdzonej.

Organ nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 44 ust. 1 w/w Rozporządzenia Komisji ( WE) nr 2419/2001.

D. P. złożył skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie:

1. art. 7 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego;

2. art. 9 i 10 kpa

3. przepisów kpa poprzez błędną wykładnię art. 9 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z 16.12.2003 r. ustanawiającego przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady ( WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji ( Dz.U. WE nr L 328 z 17.12.2003 r.), poprzez przyjęcie, że zapis, iż płatności dokonuje się 1 raz w roku w okresie od 1 grudnia 2004 r. do 30 kwietnia 2005r. Stanowi nie tylko o terminie płatności ale wydłuża zakreślony organowi administracji art. 35 kpa termin na wydanie decyzji w sprawie;

4. art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich.

W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, orzeczenie o przyznaniu płatności bezpośrednich na 2004 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie należy do kompetencji sądu administracyjnego rozstrzyganie merytorycznie w przedmiocie objętym zaskarżoną decyzją. Uwzględnienie żądania skarżącego zawartego w pkt 2 wniosku tj. rozstrzygnięcie w kwestii przyznania płatności bezpośrednich na 2004r. byłoby zatem prawnie niedopuszczalne.

Jednocześnie art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym granicami ani zarzutami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, choć z innych przyczyn niż w niej wskazanych.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Art. 107§3 kpa stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Konstrukcja prawidłowo sporządzonego uzasadnienia powinna spełniać szereg wymogów odnośnie treści i formy. W doktrynie prawa administracyjnego reprezentowane jest stanowisko, że uzasadnienie decyzji musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie. J. Zimmermann w publikacji pt "Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie" wskazuje, że najistotniejsze wady uzasadnienia to m.in. jego niepełność.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest - w ocenie Sądu - dotknięte taką wadą.

Decyzja będąca przedmiotem badania Sądu nie tylko odmawia przyznania płatności bezpośrednich na 2004 r. ale i nakłada na producenta rolnego sankcje przewidziane w rozporządzeniach unijnych wskazanych wyżej. O ile kwestia odmowy przyznania płatności została należycie przez organ II instancji uzasadniona - i w tej części uzasadnienie zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne, o tyle nie posiada takich cech uzasadnienie w części dotyczącej nałożenia na D. P. kar pieniężnych ( sankcji) zarówno w części dotyczącej Jednolitej jak i Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Wprawdzie organ II instancji przywołał przepisy prawa ( Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 i 2419\2001), które stanowiły podstawę nałożenia sankcji jednakże uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie wskazuje w jaki sposób ( liczbowo) kwota ta została wyliczona. Braki uzasadnienia w tym zakresie są tym większe, że przywołane przepisy stanowią jedynie materialną podstawę odmowy wypłaty płatności, natomiast nie określają wysokości nakładanych sankcji. Wskazać także należy, że organ nie określił jakie działki z zadeklarowanych we wniosku i o jakiej powierzchni wziął pod uwagę wskazując na " powierzchnię zatwierdzoną - 2,47ha". Powyższe uchybienie stanowi naruszenie art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Powyższe uchybienie skutkuje także niemożnością dokonania przez Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie.

W tym stanie rzeczy - Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję jako naruszającą prawo należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek złożonego przez skarżącego odwołania organ odwoławczy wskaże sposób w jaki dokonał ustaleń wysokości nałożonej sankcji i rozważania w tym zakresie znajdą odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Natomiast pozostałe zarzuty skarżącego należało uznać za nietrafne.

W pierwszym rzędzie należy wszak podkreślić, że zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 i 138 kpa wskazuje na konieczność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ( w przypadku złożenia odwołania) przez organy administracji, organ II instancji nie może poprzestać na weryfikacji decyzji organu I instancji. O ile zatem zarzuty skarżącego co do błędnego ustalenia stanu faktycznego byłyby trafne w odniesieniu do decyzji organu I instancji ustalającej, że działka A stanowi ugór a nie jak wskazano we wniosku - zasiana jest rzepakiem o tyle ustalenia w tym zakresie zostały zmienione przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Organ ostatecznie przyjął, że sporna działka rolna jest zasiana rzepakiem lecz że jest on utrzymany w złej kulturze rolnej. Ustalenia organu w omawianej części są prawidłowe w ocenie Sądu. Skarżący sam przyznał, że nie stosował żadnych nawozów mineralnych na tej działce, nie zbierał także z niej plonu a ostatecznie planował przeznaczyć ją pod zalesienie. Materiał zdjęciowy potwierdza, że zasiany rzepak został zagłuszony przez chwasty i trawę. Wprawdzie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2003 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej nie zawiera definicji "uprawy roślin" (§1 tego rozporządzenia wskazuje, że utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej to uprawa roślin lub ugorowanie przy czym grunt jest ugorowany jeżeli podlegał co najmniej raz w roku - w terminie do 15 lipca -koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów -§2) jednakże Sąd podzielił stanowisko organu w tym zakresie, że nie można uznać za utrzymanie spornej działki w należytej kulturze rolnej w przypadku jedynie zasiania jej rzepakiem i nie przeprowadzanie żadnych czynności pielęgnacyjnych. Tym samym - co do zasady - rozstrzygnięcie organu wskazujące na niemożność przyznała płatności na działkę A - zasianej rzepakiem jest prawidłowe. W konsekwencji Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do naruszenia art. 7 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich.

Trafny jest natomiast zarzut skarżącego co do niewydania decyzji w terminie określonym w art. 35 kpa. Sąd podzielił wszak stanowisko skarżącego co do tego, że zapis rozporządzenia "płatności dokonuje się 1 raz w roku w okresie od 1 grudnia 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r." wskazuje jedynie na to kiedy faktycznie płatności takie są dokonywane a nie na termin, w którym należy wydać decyzję. W ocenie Sądu - uchybienie to jednak pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżący również nie wskazał czy i jakie znaczenie niewydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 kpa miało wpływ na jej treść. Jedynie na marginesie wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje środki prawne takie jak skarga na bezczynność organu w celu "zmobilizowania" pozostającego w bezczynności organu do wydania decyzji w sprawie.

W tym stanie rzeczy - Sąd - na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) -orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.