Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1372/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 102/19 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 102/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2018 r., znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (pkt I.) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Wojewody Mazowieckiego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO) zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Wojewody Mazowieckiego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2016 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], zobowiązującą Skarb Państwa - Wojewodę Mazowieckiego do zapłaty 5362,80 złotych netto z tytułu kosztów przechowywania od 25 czerwca 2009 r. do 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym - "[...]" S. P. pojazdu marki O. nr rej. [...] usuniętego 24 grudnia 2008 r.

Skargę na ww. decyzję wniósł Wojewoda Mazowiecki, którą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił postanowieniem (prawomocnym) z 23 maja 2017 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 196/17.

Wojewoda Mazowiecki wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2234, dalej: "ustawa o wojewodzie"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie obejmuje uprawnienia i obowiązki o charakterze finansowym.

Po rozpatrzeniu wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji własnej z "[...] października 2016 r."

W uzasadnieniu, po przedstawieniu specyfiki postępowania nieważnościowego wskazało, że w tym postępowaniu organ nie rozpoznaje sprawy ponownie co do istoty. Ustala jedynie czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych przez ustawodawcę. Żadne inne uchybienia nie mogą być zatem w tym postępowaniu uwzględnione. Organ badając sprawę, obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a ewentualna zmiana okoliczności faktycznych czy też prawa, nie ma wpływu na dokonywaną ocenę. Organ zasadniczo dokonuje oceny na podstawie akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza nowych dowodów. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu prowadzącym do jej wydania.

Organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podkreślając, że ma ono miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Nie każde zatem naruszenie prawa kwalifikuje się jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaznaczył również, że nie można upatrywać podstawy do stwierdzenia nieważności w zastosowaniu przez organ odmiennej interpretacji przepisu, czy wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu, nawet jeżeli później została ona uznana za nieprawidłową. Już sam fakt różnych wykładni przepisu wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić wtedy, gdy uchybienie ma charakter bezsporny, jasny i niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, że stanowisko organu zawarte w decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, wskazujące na odpowiedzialność finansową Wojewody Mazowieckiego jako statio fisci Skarbu Państwa jest podzielane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skargę na powyższą decyzję złożył Wojewoda Mazowiecki, domagając się m.in. jej uchylenia i zarzucił naruszenie:

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie,

art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie poprzez przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej skarżącego za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1990).

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r., Nr 152 poz. 1018, dalej: "ustawa zmieniająca"), jeżeli 6-miesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, upłynął w okresie między 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r., to koszty przechowania pojazdu ponosi Skarb Państwa. W tej sprawie 6-miesięczny termin upłynął 25 czerwca 2009 r., a więc koszty przechowywania ponosi Skarb Państwa. Powyższy przepis nie wskazuje organu właściwego do zapłaty.

Zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie określa art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie potwierdza brak kompetencji wojewody w ponoszeniu kosztów przechowywania pojazdów. Wojewoda jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Ponadto, analiza przepisów ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 154 ze zm.) nie daje podstawy do przyjęcia, że wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Takich obowiązków nie można również domniemywać z przepisów prawa administracyjnego.

Przyznanie kosztów przechowywania pojazdów dokonywane jest przez starostę na gruncie art. 102 ustawy z [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2011 r., Nr 46, poz. 237 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej starosta może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności - do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów.

Wojewoda Mazowiecki podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje pogląd, iż starosta (lub prezydent miasta na prawach powiatu) został upoważniony przez ustawodawcę do wydania decyzji o ustaleniu kosztów przechowywania pojazdu wyłącznie wobec właściciela pojazdu, przy czym stan władania oceniany jest na dzień wydania dyspozycji do usunięcia pojazdu, a nie na dzień orzekania przez organ w tym zakresie. Starosta (lub prezydent miasta na prawach powiatu) nie jest upoważniony, na gruncie art. 130a ust. 10h - Prawo o ruchu drogowym, do orzekania o zapłacie kosztów przez Skarb Państwa, ponieważ omawiana regulacja nie zawiera takiego upoważnienia. Dodatkowo, odpowiedzialność Skarbu Państwa w zakresie oznaczonym w art. 13 ustawy zmieniającej następuje ex lege, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. Organ nie wydaje w tym zakresie żadnej decyzji. Instytucją władną do rozstrzygania sporów miedzy żądającymi zapłaty a przechowawcą byłby sąd powszechny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wydając wyrok zaskarżonej treści Sąd pierwszej instancji wskazał, że poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2018r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2015 r. zobowiązującą Skarb Państwa - Wojewodę Mazowieckiego do zapłaty 5362,80 zł z tytułu kosztów przechowywania od 25 czerwca 2009 r. do 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym - "[...]" S. P. pojazdu marki O. nr rej. [...] usuniętego z drogi 24 grudnia 2008 r.

Przede wszystkim wskazał, że orzekając w trybie stwierdzenia nieważności organ nie był związany zarzutami i argumentami zawartymi we wniosku. Oznacza to, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie mogło poprzestać wyłącznie na przesłance podanej przez wnioskodawcę, ale powinno dokonać oceny weryfikowanej decyzji pod kątem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k p a. To, w czym strona upatruje wady do stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest bowiem dla organu wiążące. Organ zobowiązany jest z urzędu zbadać czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta również innymi wadami kwalifikowanymi określonymi we wskazanym przepisie (por. wyrok NSA z 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2806/14).

W ocenie tego Sądu, rację ma organ twierdząc, że o tym czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje: oczywistość przepisu niewymagającego wykładni, a więc pojmowanego wprost oraz skutków społeczno-gospodarczych jakie powoduje decyzja rażąco naruszająca prawo. Zasadnie zatem SKO wskazuje, że nie można upatrywać podstawy do stwierdzenia nieważności w zastosowaniu przez organ odmiennej interpretacji przepisu prawa, skoro rażące naruszenie prawa występuje wyłącznie w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Innymi słowy, chodzi o to czy rozstrzygnięcie jest ewidentnie sprzeczne z jasno sformułowanym przepisem prawa.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ przeprowadził ocenę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji wyłącznie pod kątem wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Nie zbadał jednak pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja, pomimo przywołania ogólnych zasad postępowania nieważnościowego, skupiła się tylko na przesłance podanej przez Wojewodę Mazowieckiego. Organ nie odniósł się do pozostałych kwalifikowanych wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co w ocenie tego Sądu stanowi uchybienie procesowe skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd ten stwierdził, że lakoniczne zdanie kończące uzasadnienie zaskarżonej decyzji, że organ nie stwierdził także innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie poddaje się weryfikacji. Wskazał, że orzekając jak w zaskarżonej decyzji, organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów procesowych, w szczególności art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. W konsekwencji zaś, co najmniej przedwcześnie, bo bez przeprowadzenia pełnej oceny, stwierdził, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności uzasadniającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ winien mieć na uwadze powyższe wskazania Sądu i dokonać szczegółowej oceny decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nadzorczym pod kątem zaistnienia wszystkich wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz omówić powyższe w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które będzie spełniało wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie wskazał, że nie przesądzając końcowego wyniku rozpoznania przez organ wniosku skarżącego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto zrzekło się rozprawy oraz wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego

w postaci art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie

i nieuznanie przez WSA braku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] grudnia 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2015 r., co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia decyzji SKO z [...] listopada 2018 r., podczas gdy przesłanki te nie wystąpiły w sprawie, co ustaliło i wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez:

a) błędne uznanie przez WSA, że SKO nie rozważyło wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej,

w sytuacji, gdy Kolegium dokonało wszechstronnej analizy w zakresie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w tym przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej (czemu dało wyraz w uzasadnieniu uchylonej decyzji), co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA;

b) zawarcie wskazań w wyroku nakazujących SKO uznanie, że w sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzja została wydana bez podstawy prawnej, w sytuacji, gdy:

- podstawę do wydania decyzji ustalającej koszty przechowania pojazdu oraz obciążenia Skarbu Państwa – Wojewody Mazowieckiego tymi kosztami stanowił art. 130a ust. 10h p.r.d., art. 13 ustawy zmieniającej oraz przepisy art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie, samo zatem stwierdzenie, iż przepisy te zostały błędnie zinterpretowane, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej;

- kwestia istnienia podstawy prawnej nałożenia na Wojewodę obowiązku poniesienia kosztów przechowania pojazdów była – jako istota sporu – wielokrotnie rozpoznawana przez sądy administracyjne, które wielokrotnie oddalały skargi w tego typu sprawach, sama zatem zamiana linii orzeczniczej i odmienna interpretacja powołanych wyżej przepisów nie może prowadzić do uznania, iż w sprawie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium rozwinęło powyższe zarzuty. Wskazało, że na stronie 2 uzasadnienia decyzji przedstawiło przesłanki stanowiące podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, które poddało badaniu. Szczegółowego uzasadnienia wymagała jedynie przesłanka rażącego naruszenia prawa, bowiem ta została określona przez wnioskodawcę. Na stronie 5 uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że "nie zaistniała także żadna z pozostałych, wskazanych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek", co więcej, omówiło szeroko zarzut braku podstawy prawnej. Istotą sprawy jest kwestia czy starosta na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 13 ustawy zmieniającej mógł uznać w sprawie Wojewodę za statio fisci Skarbu Państwa na zasadzie art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Zdaniem Kolegium Sąd pierwszej instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu co do braku wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, jednak błędnie uznał, że Kolegium nie odniosło się do kwestii wydania decyzji bez podstawy prawnej. Taka sytuacja jednak nie ma miejsca w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej na wstępie zważyć należy, że zaskarżona do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum, nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Należy zauważyć, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. ustanawia sankcję nieważności decyzji, która dotknięta jest ciężkimi, kwalifikowanymi wadami, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis 2013 r. wyd. 11, s. 334). Nie ulega przy tym wątpliwości, że konkretna decyzja administracyjna może być obarczona więcej niż jedną wadą, skutkującą finalnie stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Rolą zaś organu administracji orzekającego w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest zbadanie (ujawnienie) wszystkich wad decyzji, określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Badając decyzję administracyjną pod kątem poszukiwania przesłanek stwierdzenia jej nieważności, organ administracji publicznej zobowiązany jest do sprawdzenia wszystkich wad tej decyzji rozumianych jako naruszenia prawa popełnione w procesie jej wydawania, a następnie dokonania kwalifikacji ujawnionych wad decyzji z punktu widzenia przesłanek wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Rozpoznając w niniejszej sprawie skargę Wojewody Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z [...] grudnia 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2015 r., zobowiązującą Skarb Państwa - Wojewodę Mazowieckiego do zapłaty 5362,80 złotych netto z tytułu kosztów przechowywania od 25 czerwca 2009 r. do 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym - "[...]" S. P. pojazdu marki O. nr rej. [...] usuniętego 24 grudnia 2008 r., Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję SKO w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r. Sąd ten bowiem uznał, że orzekając w sprawie, organ nadzoru co najmniej przedwcześnie stwierdził, że decyzja będąca przedmiotem kontroli tego organu w trybie nadzoru nie jest dotknięta wadą nieważności uzasadniającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności. Sąd ten stwierdził, że organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów procesowych, w szczególności art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. albowiem dokonał oceny decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru przez pryzmat wady rażącego naruszenie prawa, nie zbadał natomiast występowania pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy nie rozważył wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz poprzez zawarcie wskazań w wyroku nakazujących SKO uznanie, że w sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Co prawda bowiem organ odwoławczy zawarł w zaskarżonej decyzji ocenę występowania w sprawie przesłanki wydanie decyzji bez podstawy prawnej, czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, jednak powyższe uchybienie procesowe pozostawano bez wpływu na wynik postępowania kasacyjnego z tego względu, że istotnie organ nadzoru, wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny kontrolowanej decyzji przez pryzmat wszystkich wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. kwalifikowanych wad decyzji skutkujących jej nieważność, analizy tej nie dokonał, co trafnie Sąd pierwszej instancji zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie spełnia wymogów tej analizy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji lakoniczne stwierdzenie organu nadzoru, że decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie zawarł w zaskarżonym wyroku wskazań nakazujących SKO uznanie, że w sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku nakazał organowi uwzględnienie zawartych w nim wskazań dotyczących zasad postępowania w sprawach rozpoznawanych w trybie nadzoru oraz dokonanie szczegółowej oceny decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nadzorczym pod kątem zaistnienia wszystkich wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz omówienie ich w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które będzie spełniało wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem prawa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17, publik. CBOSA: https://cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną uwzględnienia skargi. Analiza sprawy poczyniona przez Sąd pierwszej instancji była wystarczająca dla poddania zaskarżonego wyroku kontroli przez Sąd drugiej instancji.

Za niezasadne także w świetle tego, co powiedziano wyżej, uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. sformułowane w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie przez Sąd pierwszej instancji braku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] grudnia 2016 r. Odniesienie się do powyższego zarzutu jest utrudnione z tego powodu, że autor skargi kasacyjnej w żaden sposób zarzutu tego nie doprecyzował, ani nie rozwinął w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez podanie, na czym naruszenie to miałoby polegać. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do jego powtórzenia. Jak to już bowiem wyżej wskazano, zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, co oznacza, że Sąd ten nie ma uprawnienia do precyzowania, czy formułowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. To do strony wnoszącej środek odwoławczy należy sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich rozwinięcie w jego uzasadnieniu.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.