Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 358/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64b par. 1, art. 64d par. 1, art. 64e, art. 134 par. 1, art. 151a  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 136,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51, art. 55, art. 169
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A w [...] od decyzji Opolskiego Kuratora Oświaty z dnia 27 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek oświatowych niepublicznych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 27 kwietnia 2021 r., nr [...] ([...]) Opolski Kurator Oświaty (dalej także: Kurator) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej: K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 i 4 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.), dalej także: ustawa lub u.p.o. – po rozpatrzeniu odwołania J. L. Prezesa A w [...], (dalej jako skarżący, strona lub A), od decyzji Starosty Nyskiego (dalej również jako Starosta) z 12 stycznia 2021 r., nr [...] o wykreśleniu z ewidencji szkół i placówek oświatowych niepublicznych Powiatu Nyskiego B w [...] z siedzibą przy ul. [...] w [...] – uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części terminu wykreślenia szkoły z ewidencji i orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ II instancji – po zaakceptowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że Starosta Nyski przytoczoną na wstępie decyzją z 12 stycznia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 169 ust. 1 pkt. 1 u.p.o. wykreślił z dniem 12 stycznia 2021 r. z ewidencji szkół i placówek oświatowych niepublicznych Powiatu Nyskiego wpis o numerze ewidencji [...] szkołę o nazwie B w [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...].

Rozstrzygnięcie to zapadło w wyniku wszczęcia przez organ I instancji postępowania w sprawie wpisu do ewidencji szkół i placówek oświatowych niepublicznych Powiatu Nyskiego B na wniosek A z dnia 28 sierpnia 2020 r. (Numer KRS: [...].). We wniosku tym została określona data rozpoczęcia działalności szkoły na dzień 1 września 2020 r. Szkoła o nazwie "B w [...] z siedzibą w [...]" przy ul. [...], dla której organem prowadzącym jest A została wpisana do ewidencji szkół i placówek oświatowych niepublicznych Powiatu Nyskiego dnia 1 września 2020 r., pod numerem [...], co zostało potwierdzone w zaświadczeniu z dnia 1 września 2020 r., nr [...]. Podstawą wpisu do ewidencji było zgłoszenie z 28 sierpnia 2020 r., jako spełniające postanowienia art. 168 ust. 1 i 4 u.p.o. Zgodnie z art. 168 ust. 9 u.p.o, Starosta dokonał wpisu B w [...] (dalej także B) do ewidencji szkół i placówek oświatowych niepublicznych Powiatu Nyskiego w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia. Zgodnie z treścią zaświadczenia z 1 września 2020 r., nr [...] wpisano datę rozpoczęcia działalności placówki: 1 września 2020 r. Zgodnie z danymi zawartymi w Systemie Informacji Oświatowej B nie podjęło działalności z dniem 1 września 2020 r. W związku z tym, zawiadomieniem z 18 listopada 2020 r. Starosta poinformował A, jako organ prowadzący placówkę, o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek oświatowych niepublicznych Powiatu Nyskiego, stosownie do art. 169 ust. 1 pkt. 1 u.p.o., stanowiącego, że wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku niepodjęcia działalności przez szkołę w terminie wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji.

Skarżący pismem z 30 listopada 2020 r. wskazał, że placówka rozpoczęła zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w trybie zdalnym z dniem 30 listopada 2020 r., przyjęci uczniowie zostali wpisani do I i II klasy, a zajęcia sportowe prowadzone są zgodnie z programem szkolenia sportowego oraz rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej. Jednocześnie strona wskazała, że dyrektorem szkoły jest S. H. Odrębnym pismem z 10 grudnia 2020 r. Prezes A zwrócił się do Starosty o uzupełnienie wpisu do ewidencji placówek niepublicznych prowadzonej przez ten organ poprzez zmianę w typie placówki jako "B w [...] wraz z [...]", za dzień rozpoczęcia działalności tego rodzaju placówki skarżący podał 17 stycznia 2021 r.

Decyzją z 12 stycznia 2021 r. Starosta wykreślił wyżej wymienioną placówkę z ewidencji szkół i placówek oświatowych niepublicznych Powiatu Nyskiego. Strona pismem z 8 lutego 2021 r. wniosła do Kuratora Oświaty w Opolu o uchylenie tej decyzji, w terminie ustawowym do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że B rozpoczęło swoje funkcjonowanie z dniem 1 września 2020 r., tego dnia rozpoczął pracę dyrektor szkoły zatrudniony na podstawie umowy o pracę, został zatwierdzony plan organizacji pracy szkoły od 1 września 2020 r. do 26 czerwca 2021 r. Również od tego dnia rozpoczęto prowadzenie naboru do szkoły. Wcześniej – jak zaznaczył – nie było to możliwie, bowiem do 31 sierpnia 2020 r. placówka oczekiwała na dokonanie wpisu do ewidencji przez Starostę. Podkreślił przy tym, że brak wcześniejszego wpisu szkoły do ewidencji spowodował decyzje rodziców o rezygnacji ich dzieci ze szkoły. Następnie wyjaśnił, że dyrektor szkoły we wrześniu 2020 r. wysłał zaproszenie do rodziców i klubów sportowych z [...], z którymi organ prowadzący szkołę już wcześniej prowadził współpracę. Kontynuując wskazał, że art. 168 i 169 u.p.o. stanowi, iż szkoła musi prowadzić ale nie ma precyzyjnego sformułowania, że ma to być działalność dydaktyczno-wychowawcza. Dalej zauważył, że w art. 168 tej ustawy jest mowa o "rozpoczęciu funkcjonowania szkoły", a w art. 169 u.p.o. "działalności szkoły", co zdaniem strony powoduje niejednoznaczność zapisu, a tym samym niejednoznaczną interpretację. Dalej odwołujący zauważył, że w zaświadczeniu z 1 września 2020 r., nr [...] w pkt 5 jest zapis "data rozpoczęcia działalności 1 września 2020", jego zdaniem szkoła w tym dniu rozpoczęła działalność. Następnie zauważył, że pracownik Starostwa Nyskiego dopiero w dniu 7 października 2020 r. wydał login i hasło w celu rejestracji uczniów do Krajowego Systemu Danych Oświatowych. Zaznaczył również, że dokonano zmiany dyrektora placówki, a z powodu stanu epidemii przesunięto rozpoczęcie zajęć dydaktyczno-wychowawczych na 30 listopada 2020 r., gdyż pandemia uniemożliwiała ich rozpoczęcie wcześniej. Podkreślił również, że o samym rozpoczęciu poinformowano Starostę w piśmie z 30 listopada 2020 r., podnosząc, że przyjazd do szkoły związany był z trudnościami w dobie pandemii, przekroczeniem granicy i odbywaniem kwarantanny w kraju przez osoby niepełnoletnie, co spowodowało przesunięcie rozpoczęcia zajęć. W tym samym dniu zgłoszono do Systemu Informacji Oświatowej (SIO) 32 uczniów z czego 22 osoby do I klasy a 10 osób do II klasy.

W dalszych motywach prezes A dostrzegł, że art. 169 pkt 5 u.p.o. stanowi, że zaprzestanie działalności przez szkołę lub placówkę przez okres dłuższy niż 3 miesiące, co nie miało miejsca w odniesieniu do placówki w [...], gdyż rozpoczęła zajęcia dydaktyczno-wychowawcze 31 listopada 2020 r., a organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne zawiązane z wykreśleniem szkoły z ewidencji już 18 listopada 2020 r., gdy nie minął okres wyżej wymieniony okres. Podkreślił, że obecnie w szkole pobiera naukę 4 uczniów w klasie I i 2 uczniów w klasie II, którzy są zameldowani w [...], posiadają PESEL i wizy uczniowskie trenując w klubach sportowych w [...] koszykówkę i piłkę nożną należą do najlepszych zawodników. Zauważył przy tym, że jest to zgodne z rozporządzeniem MEN z 2017 r. dotyczącym organizacji i funkcjonowania szkół mistrzostwa sportowego w naszym kraju. Jednocześnie podkreślił, że strona w dniu 9 grudnia 2020 r. wystąpiła do Starosty o zmianę w istniejącym wpisie w ewidencji poprzez uwzględnienie typu placówki jako "szkoły z [...]", a negatywną odpowiedź otrzymał dopiero 5 luty 2021 r. Następnie przytoczył treść przepisów odnoszących się do organizacji roku szkolnego i wskazał, że żadna regulacja nie określa precyzyjnie terminu rozpoczęcia zajęć dydaktyczno-wychowawczych w szkołach. Przytoczył również stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej z września 2019 r. w przedmiotowej sprawie, w którym wskazano, że w obowiązującym brzmieniu przepisów szkoła może rozpocząć funkcjonowanie jedynie od 1 września i taka też data musi być wskazana w zgłoszeniu (jako data rozpoczęcia funkcjonowania). Zdaniem przedstawiciela Ministerstwa "data rozpoczęcia funkcjonowania szkoły musi być obecnie tożsama z rozpoczęciem zajęć dydaktycznych w szkole". Kontynuując prezes A zauważył, że art. 168 ust 4 u.p.o. jednoznacznie określa, iż jednym z elementów zgłoszenia wpisu do ewidencji jest określenie daty rozpoczęcia funkcjonowania szkoły. Przypomniał, że organ prowadzący szkołę podał w zgłoszeniu dzień 1 września 2020 r.

Przytoczoną na wstępie decyzją z 27 kwietnia 2021 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykreślenia szkoły z ewidencji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w pozostałej części utrzymał rozstrzygnięcie w mocy. Podkreślił, że zgodnie z art. 169 ust. 1 u.p.o., wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku niepodjęcia działalności przez szkołę lub placówkę w terminie wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji. Regulacja ta nakłada na organ ewidencyjny obowiązek wykreślenia wpisu w razie niepodjęcia działalności przez szkołę lub placówkę w terminie wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 94 u.p.o. rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy z dniem 31 sierpnia roku następnego. Zaznaczył, że B mogło rozpocząć funkcjonowanie jedynie od 1 września 2020 r., i taka też data została wskazana w zgłoszeniu (jako data rozpoczęcia funkcjonowania). W ocenie organu II instancji data rozpoczęcia funkcjonowania szkoły musi być tożsama z rozpoczęciem zajęć dydaktycznych w szkole. Podkreślił przy tym organ odwoławczy, że 19 maja 2020 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej ogłosiło harmonogram rekrutacji do szkół ponadpodstawowych na rok szkolny 2020/2021, w tym terminy postępowania rekrutacyjnego, składania dokumentów do klas I szkół ponadpodstawowych i klas wstępnych szkół ponadpodstawowych. Zgodnie z harmonogramem rekrutacja rozpoczęła się od 15 czerwca 2020 r. i zakończyła się 10 sierpnia 2020 r. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego wyżej wymieniona placówka oświatowa w [...] z dniem 1 września 2020 r. nie podjęła działalności merytorycznej (statutowej) w obszarze kształcenia i wychowania. Za takowe, jak stwierdził, nie można uznać wyłącznie: procedury naboru kandydatów, posiadanie sekretariatu, gromadzenie dokumentacji i wydawanie uchwał w sprawie szkoły. Przedmiotem działalności szkoły jest, na co zwrócił uwagę, działalność dydaktyczna, wychowawcza i opiekuńcza. Powtórzył, że Starosta w zaświadczeniu z 1 września 2020 r., nr [...] o wpisie szkoły do ewidencji szkół i placówek oświatowych niepublicznych Powiatu Nyskiego pouczył stronę o możliwości wykreślenia szkoły z ewidencji w przypadkach określonych w art. 169 ust. 1 u.p.o. Procedura ta kończy się wydaniem decyzji o wykreśleniu placówki, w terminie w niej określonym i jest równoznaczna z likwidacją szkoły. Kontynuując uzasadnienie rozstrzygnięcia Kurator podkreślił, że w przytaczanym już zaświadczeniu pouczono również stronę o obowiązku zgłoszenia organowi, który dokonał wpisu do ewidencji zmiany powstałe po wpisie do ewidencji w ciągu 14 dni. Obowiązku tego, zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie dopełnił.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, że nie wskazują one na nieprawidłowości w decyzji organu pierwszoinstancyjnego z 12 stycznia 2021 r., nr [...], a nadto w jego treści potwierdzono, że przesunięto w szkole rozpoczęcie zajęć dydaktyczno-wychowawczych na dzień 31 listopada 2020 r., w którym to dniu zgłoszono do SIO 32 uczniów. Zdaniem organu odwoławczego takie działanie nie jest przewidziane w obowiązujących przepisach prawa oświatowego. Następnie wskazał, że na dzień 8 luty 2021 r. w szkole pobierało naukę 6 uczniów, którzy zostali sklasyfikowani po I semestrze.

Jednocześnie podkreślił, że dokumenty dołączone do wniosku o uchylenie decyzji nie wnoszą niczego nowego do sprawy, a jedynie potwierdzają, że organizacja szkoły była niezgodna z obowiązującymi przepisami. Dalej organ odwoławczy wskazał, że pismo prezesa A z dnia 30 listopada 2020 r. jednoznacznie informuje, że zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w przedmiotowej szkole w [...] rozpoczęły się z dniem 30 listopada 2020 r.

W dalszych motywach organ II instancji podał, że przytoczony przez stronę art. 169 ust. 1 pkt 5 u.p.o., stanowiący o wykreśleniu wpisu szkoły z ewidencji z uwagi na zaprzestanie działalności przez szkołę przez okres dłuższy niż 3 miesiące, nie ma zastosowania ponieważ szkoła nie podjęła działalności, tzn. realizacji zadań statutowych szkoły zgodnie z obowiązującymi zapisami w prawie oświatowym.

W konsekwencji uznał, że nie można podzielić stanowiska organu prowadzącego szkołę o nazwie "B w [...]", że wykonywanie czynności administracyjno-biurowych jest równoznaczne z pojęciem rozpoczęcia działalności przez szkołę w rozumieniu art. 94 u.p.o i zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji roku szkolnego w szkołach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1603 ze zm.), bowiem zajęcia dydaktyczno-wychowawcze rozpoczynają się w pierwszym powszednim dniu września, a kończą w najbliższy piątek po dniu 20 czerwca. Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca dokładnie sprecyzował termin rozpoczęcia zajęć dydaktyczno-wychowawczych w szkołach, a strona jako organ prowadzący szkołę miał obowiązek prowadzenia jej od 1 września 2020 r., gdyż to był jeden z warunków jej legalnego funkcjonowania. W ocenie organu odwoławczego skarżący winien mieć tego świadomość składając zgłoszenie o wpis szkoły do ewidencji szkół i placówek oświatowych niepublicznych Powiatu Nyskiego. Dalej wyjaśnił także, że działalność dydaktyczna szkoły, jako istota bytu podmiotu stanowiącego szkołę, wynika z całokształtu przepisów ustawy prawo oświatowe. Przesłankę wykreślenia szkoły z ewidencji należy interpretować jako sytuację faktyczną niepodjęcia realizacji zadań statutowych szkoły. Zdaniem organu II instancji uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, pomimo swojej bardzo zwięzłej treści, zawiera niezbędne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, które pozwala na zrozumienie i zweryfikowanie przesłanek, którymi kierował się organ I instancji wykreślając szkołę z ewidencji. Wykreślenie szkoły w tym przypadku jest obligatoryjne, a kwestia ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 162 § 2 u.p.o., po czym wskazał, że określenie terminu wykreślenia szkoły z ewidencji w sentencji decyzji wydanej przez Starostę na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 1 u.p.o., jest obowiązkiem organu wydającego decyzję, bowiem określa on termin likwidacji szkoły. W tym zakresie nie można zastosować art. 172 ust. 4 u.p.o., zgodnie z którym likwidacja (tzw. dobrowolna) może nastąpić z końcem roku szkolnego, lecz pod warunkiem zawiadomienia o tym zamiarze rodziców i inne podmioty wskazane w tym ostatnim przepisie na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji.

Tym samym stwierdził Kurator, że te warunki likwidacji nie mają zastosowania w razie wykreślenia z ewidencji w trybie art. 169 ust.1 pkt 1 u.p.o. Nie oznacza to jednak, co podniósł, zupełnej dowolności organu prowadzącego ewidencję w określaniu daty wykreślenia szkoły z ewidencji i zwolnienia z obowiązku wskazania w decyzji okoliczności, które przemawiają za konkretną datą równoznaczną z likwidacją szkoły. Organ wydający tej decyzji winien wskazać w uzasadnieniu decyzji przesłanki, którymi kierował się podczas ustalania daty wykreślenia szkoły z ewidencji, wskazać dowody na których się oparł określając taką a nie inną datę wykreślenia. Tak wyznaczony termin z ewidencji powinien mieć na względzie "słuszny interes uczniów, co wymaga rozeznania, czy i jakie sprawy związane z dokumentacją działalności dydaktycznej wymagają jeszcze załatwienia przez organy szkoły oraz czas niezbędny stronie na dokonanie koniecznych czynności technicznych i organizacyjnych związanych z likwidacją szkoły. W ocenie Opolskiego Kuratora Oświaty termin wykreślenia B w [...] wyznaczony przez Starostę Nyskiego nie uwzględnia powyższych wymogów.

Organ odwoławczy podkreślił, że uchybienie to, tj. brak uzasadnienia dla takiego, a nie innego terminu wykreślenia placówki z ewidencji jest uchybieniem, którego nie może ustalić na etapie postępowania odwoławczego, bowiem doprowadziłoby by do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji Opolski Kurator Oświaty uznał, że koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, w sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucił decyzji zarówno naruszenie prawa materialnego jak i procesowego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to:

1) "art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez uznanie, że B w [...] nie podjęło działalności od dnia 1 września 2020 r.";

2) "art. 168 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji Starosty Nyskiego tylko w części dotyczącej terminu wykreślenia szkoły podczas gdy należało wydać decyzję o której mowa w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem wykreślenie szkoły z ewidencji pozbawione jest podstaw prawnych".

Z ostrożności procesowej autor sprzeciwu podniósł również naruszenie art. 189e k.p.a. poprzez "niezastosowanie go w drodze analogii, gdyż działania które organy określają mianem nierozpoczęcia działalności zostały spowodowane siłą wyższą - panującym stanem epidemii".

Podnosząc te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania niniejszego sprzeciwu, a to z uwagi na społeczne skutki jej wykonania przed zakończeniem postępowania sądowo administracyjnego.

W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślił, że kwestionowana decyzja narusza art. 169 ust. 1 pkt 1 u.p.o. wskutek uznania przez organ odwoławczy, że postępowanie Starosty przy wydawaniu decyzji z 12 stycznia 2021 r. było prawidłowe o tyle, iż Starosta uznał, że szkoła nie podjęła działalności z dniem wskazanym w decyzji. W ocenie autora sprzeciwu Kurator uznał za słuszne stanowisko, że "niepodjęcie działalności przez szkołę" należy rozumieć nierozpoczęcie zajęć dydaktycznych w szkole. Zdaniem pełnomocnika skarżącego pogląd ten jest błędny i prowadzi "do skutków, których w istocie strona nie mogłaby dokonać czyli do uznania, że decyzja o zarejestrowaniu szkoły byłaby niewykonalna". Dalej zauważył, że "niekiedy w orzecznictwie występujące poglądy, iż rozpoczęcie działalności w rozumieniu tego przepisu jest rozpoczęciem działalności dydaktycznej są wydane contra legem". W ocenie autora sprzeciwu przepis mówi wyraźnie o niepodjęciu działalności przez szkołę w terminie wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji, a regulacja ta nie zawiera informacji o tym, że niepodjęcie działalności oznacza niepodjęcie działalności dydaktycznej. Zdaniem strony skarżącej podjęcie działalności przez szkołę oprócz działalności dydaktycznej wiąże się z różnego rodzaju czynnościami jak np. znalezieniem siedziby i jej wyposażeniem, zatrudnieniem pracowników, dokonaniem różnego rodzaju zgłoszeń (ZUS, Urząd Skarbowy, Urząd Statystyczny itp.). Tym samym wszystkie te działania muszą być podjęte przez podmiot istniejący, nie ma bowiem możliwości, aby szkoła przed zarejestrowaniem przygotowała te wszystkie kwestie formalne, które są niezbędne do funkcjonowania każdej jednostki organizacyjnej, a szkoły jako jednostki podległej Prawu oświatowemu w szczególności.

W opinii autora sprzeciwu skoro czynności "związane z podjęciem działalności nie mogą być podjęte przed dniem zarejestrowania szkoły w ewidencji, gdyż nie ma możliwości np. podpisania stosownych umów lub dokonania zgłoszeń bez istnienia jednostki, stąd też oczywistym jest, że podjęcie działalności dydaktycznej również wymaga jakiegoś okresu czasu polegającego na naborze uczniów, którzy przecież nie mogą zgłaszać się do szkoły która jeszcze nie istnieje". Kontynuując swoją argumentację podkreślił, że gdyby przyjąć taki punkt widzenia "to w istocie B w [...] już na samym początku nie byłoby w stanie przy wydaniu decyzji podjąć działalności w terminie w niej określonym". Przypomniał, że decyzja została wydana 1 września 2020 r. i z tym dniem szkoła musiałaby podjąć działalność dydaktyczną, co zdaniem pełnomocnika z przyczyn już podanych, byłoby niemożliwe do wykonania. Stąd interpretacja przepisów przyjęta przez organu obu instancji, w ocenie autora sprzeciwu jest niedopuszczalna i nieprawidłowa.

Następnie pełnomocnik skarżącego podkreślił, że prawo administracyjne wymaga działania na podstawie prawa, istotą jego jest też działanie w ramach obowiązującego prawa. Tym samym skoro wyżej wymieniona regulacja mówi o niepodjęciu działalności przez szkołę to zawężanie brzmienia tego przepisu tylko do działalności dydaktycznej, jego zdaniem, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie, ale także w ustalonych dyrektywach interpretacyjnych przepisów prawa. Dalej zauważył, że "zasada określoności prawa administracyjnego działa w dwóch kierunkach tzn. nie można podejmować działań, które nie są umocowane w prawie administracyjnym, lecz również nie ma możliwości aby działania które mieszczą się w ramach prawa mogły być uznane przez inny organ lub organy za działanie bez podstawy prawnej". W ocenie autora sprzeciwu taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Ponownie podkreślił, że "podjęcie działalności przez szkołę które miało miejsce w dniu 1 września 2020 r., a którego rezultatem było podjęcie działalności dydaktycznej w miesiącu listopadzie 2020 r. byłoby jednak uznane za niepodjęcie działalności i skutkowało wykreśleniem szkoły z ewidencji". Jednocześnie stwierdził, że tego typu interpretacja nie mieści się w ramach działalności państwa prawa w rozumieniu art. 2 Konstytucji, co również należy uznać za jeden z zarzutów do postępowania zarówno Kuratora jak i Starosty.

Uzasadniając zarzut uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej jedynie w części dotyczącej terminu, wskazał, że decyzja ta podlegała uchyleniu w całości właśnie z uwagi na wskazane wyżej naruszenie prawa materialnego, które powinno skutkować eliminacją tej decyzji z obrotu prawnego, co zdaniem autora sprzeciwu jest naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Niezależnie od wyżej wymienionych zarzutów pełnomocnik skarżącego podniósł, że w sprawie doszło do naruszenia art. 189e K.p.a. który co prawda "jest zamieszczony w dziale tylko dotyczącym kar administracyjnych, lecz w istocie powinien przez analogię być zastosowany także w niniejszej sprawie gdyż ewentualnie nawet gdyby uznać, że organy miały rację i podjęciem działalności jest wyłącznie podjęcie działalności dydaktycznej, to działalność ta nie została podjęta od 1 września 2020 r. dlatego, iż przeszkodziła temu siła wyższa". Zdaniem autora sprzeciwu jako taki uznać należy panujący stan pandemii oraz okresy kwarantanny nakładane zarówno przez państwo polskie jak i przez państwo [...] na obywateli podróżujących między tymi krajami. Szkoła została uruchomiona w istocie z przeznaczeniem dla uczniów będących obywatelami [...]. W okresie sierpnia 2020 r. istniała grupa uczniów którzy mogliby podjąć naukę w tej szkole, lecz z uwagi na regulacje prawne dotyczące kwarantanny osób zarażonych wirusem Covid-19 nie mogły one przyjechać do Polski. Wyjaśnił nadto, że było to możliwe w miesiącu listopadzie 2020 r. i od tej daty została rozpoczęta działalność dydaktyczna.

W ocenie pełnomocnika skoro niepodjęcie działalności dydaktycznej było spowodowane siłą wyższą to niemożliwym jest oczekiwać od strony, aby ponosiła odpowiedzialność za taki stan rzeczy, skoro nie przewidywała go, nie mogła go przewidzieć, a w szczególności w żaden sposób nie mogła zapobiec jego skutkom tzn. była pozbawiona możliwości zachowania się zgodnie z prawem, jeżeli przyjąć interpretację przyjmowaną przez oba organy administracyjne. Dalej podkreślił, że procedura administracyjna nie odnosi się do "siły wyższej", ale mimo to należałoby przez analogię przyjąć, iż przepis ten powinien mieć zastosowanie do strony w niniejszej sytuacji, a w konsekwencji nie powinna zostać wydana decyzja o wykreśleniu szkoły z ewidencji.

Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji wskazał, że wynika z faktu, że w sytuacji jej wykonania, gdyby strona uzyskała korzystne dla siebie rozstrzygnięcie przed sądami administracyjnymi, byłoby bez znaczenia i odbyłoby się ze szkodą dla osób będących w szczególności uczniami tej szkoły. Szkody tej w żaden sposób nie dałoby się odwrócić, a uczniowie utraciliby jeden rok nauki. Stąd też wydaje się uzasadniony wniosek o wstrzymanie jej wykonania do czasu rozpoznania sprawy przez sądy administracyjne.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie w całości jako całkowicie bezpodstawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na podstawie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd może zatem uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano. W ocenianej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która – stosownie do art. 64a p.p.s.a. – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten, mocą art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane.

Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a. Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzje drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w szczególności treści art. 138 § 2 K.p.a. W okolicznościach badanej sprawy, organ odwoławczy wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. Zresztą wadliwości te dostrzega także strona skarżąca, tak w odwołaniu a następnie w sprzeciwie.

W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organ pierwszoinstancyjny naruszył przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji wadliwie poczynił ustalenia istotne dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 K.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80).

Jak wskazano powyżej dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał trafną decyzję w zakresie sposobu rozstrzygnięcia (tj. uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania). Natomiast argumentacja przyjęta przez organ odwoławczy jest – w ocenie Sądu – błędna.

Stan faktyczny sprawy administracyjnej nie został bowiem ustalony prawidłowo przez organ pierwszej instancji na co de facto w obszernych motywach rozstrzygnięcia zwrócił uwagę organ nadzoru pedagogicznego, ale odmiennie to li tylko określając (czy też nazywając). Taka ocena Sądu wynika z konstrukcji materialnej sprawy administracyjnej. Dlatego - zdaniem Sądu - nie jest słuszne założenie, iż ocena decyzji kasacyjnej powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Wszak, aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu trzeba wpierw sprawę zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej.

Wskazać należy, że zgodnie z przytaczanym wielokrotnie powyżej 169 ust. 1 pkt. 1 u.p.o., wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku niepodjęcia działalności przez szkołę w terminie wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji Odwołanie od tej decyzji przysługuje do właściwego miejscowo kuratora oświaty, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa oświatowego, stanowiąc odstępstwo od wyrażonej w art. 17 pkt 1 K.p.a. zasady, że organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Przepis ten wyznacza pośród spraw rozstrzyganych w drugiej instancji przez kuratora oświaty jako organ wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego sprawy niepublicznych szkół i placówek, w tym sprawy wykreślenia szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 2a.

Mając na uwadze kasatoryjny charakter rozstrzygnięcia nie sposób nie wskazać na odmienności regulacji prawnych w Prawie oświatowym i K.p.a, które determinowały sposób orzekania przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie, a czego nie dostrzega strona skarżąca. Otóż powtórzenia wymaga, dla rozróżnienia kompetencji organu pierwszoinstancyjnego i organu nadzoru w tego typu sprawach, że wszczęcie postępowania w przedmiocie wykreślenia szkoły z ewidencji, należy do organów prowadzących ewidencję, które w pierwszej instancji rozstrzygają sprawę. Odwołanie od tej decyzji przysługuje do właściwego miejscowo kuratora oświaty, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo oświatowe, stanowiąc – jak wskazano powyżej – odstępstwo od wyrażonej w art. 17 pkt 1 K.p.a. zasady, że organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Przepis ten wyznacza pośród spraw rozstrzyganych w drugiej instancji przez kuratora oświaty jako organ wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego sprawy niepublicznych szkół i placówek, w tym sprawy wykreślenia szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji (art. 169 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 2a. Ustawa Prawo oświatowe w art. 55 precyzuje też pojęcie nadzoru pedagogicznego, stanowiąc, że polega ono m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli. Kompetencja kuratora oświaty do inicjowania postępowania w zakresie nadzoru pedagogicznego nad szkołami, w tym także niepublicznymi, wynika z faktu, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Zgodnie z art. 180 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami niepublicznymi sprawują właściwi kuratorzy oświaty. Przepis art. 55 normuje m.in. uprawnienie organów nadzoru pedagogicznego do wydawania tzw. doraźnych zaleceń dyrektorom szkół i placówek (art. 55 ust. 4). Ponadto, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wydawać organowi prowadzącemu zalecenia, o których mowa w art. 55 ust. 8. Od obu rodzajów zaleceń dyrektor szkoły bądź organ prowadzący mogą wnieść do organu sprawującego nadzór pedagogiczny zastrzeżenia (art. 55 ust. 5-6).

Ponieważ ustawodawca dokładnie sprecyzował termin rozpoczęcia zajęć dydaktyczno-wychowawczych w szkołach to okoliczność ta musi być jednoznacznie ustalona w aspekcie tego czy obowiązek ten został zrealizowany od 1 września 2020 r., gdyż stanowi to jeden z warunków jej legalnego funkcjonowania, czy też nie. Co z kolei ma wpływ na przesłanki stanowiące podstawę działania organu orzekającego o wykreśleniu placówki oświatowej z ewidencji. Rację ma Kurator podnosząc, że organ wydający decyzję w pierwszej instancji winien wskazać w uzasadnieniu decyzji przesłanki, którymi kierował się podczas ustalania daty wykreślenia szkoły z ewidencji, wskazać dowody na których się oparł określając taką a nie inną datę wykreślenia. Tak wyznaczony termin z ewidencji powinien mieć na względzie słuszny interes uczniów, co wymaga rozeznania, czy i jakie sprawy związane z dokumentacją działalności dydaktycznej wymagają jeszcze załatwienia przez organy szkoły oraz czas niezbędny stronie na dokonanie koniecznych czynności technicznych i organizacyjnych związanych z likwidacją szkoły. Zdaniem Sądu zasadnie uznał Kurator, że termin wykreślenia B w [...] wyznaczony przez Starostę Nyskiego nie uwzględnia powyższych wymogów.

Organ odwoławczy słusznie podkreślił, że uchybienie to, czyli brak uzasadnienia dla takiego, a nie innego terminu wykreślenia placówki z ewidencji jest uchybieniem, którego nie może ustalić na etapie postępowania odwoławczego, bowiem doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Z tego względu organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję, która w ocenie Sądu jest prawidłowa co do rozstrzygnięcia. Opolski Kurator Oświaty na obecnym etapie postępowania działający jako organ odwoławczy nie może bowiem zastąpić zarówno organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, jak i kuratora oświaty działającego jako organ nadzoru pedagogicznego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia, określonej w art. 15 K.p.a., zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a więc prawa strony do ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Przedstawiona konstrukcja materialna sprawy wykreślenia szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych sprawia, że pozostają do wyjaśnienia okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia. Przy czym nie chodzi tu o uzupełnienie postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, lecz o przeprowadzenie podstawowych środków dowodowych, istotnych dla ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Brak ich ustalenia przez organ pierwszej instancji uniemożliwia precyzyjne wyznaczenie granic materialnych rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W tych okolicznościach przeprowadzenie postępowania dowodowego i rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 § 1 K.p.a. było niedopuszczalne. Przekraczałoby bowiem zakres uzupełniającego postępowania dowodowego i prowadziłoby do naruszenia zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż sprawa administracyjna w istocie byłaby rozpatrzona w pełnym zakresie tylko raz i tylko przez organ drugiej instancji.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy wszechstronnie wykazał, że organ I instancji procedował w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający prawu. Tym samym zasadnie przyjął, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 K.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 K.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny, ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

Powyższa ocena Sądu odnosi się jedynie do oceny zasadności wydania przez organ odwoławczy na tym etapie postępowania i w tym stanie sprawy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.