Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 812/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3 Kpa, art. 16 par. 1 Kpa, art. 145-153 Kpa, , art. 147 i art. 148 Kpa, art. 138 par. 2 Kpa, art. 10 par. 1 Kpa w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit b w zw. z art 135, art. 152, art. 202 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Danuta Strzelecka- Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r,. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r., Nr [...] , II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 149 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. i M. C. oraz M. i D. C. -odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] , zmienioną decyzją nr [...]z dnia [...], którą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz parkingiem na terenie położonym w granicach działki nr [...].

Organ ustalił, jak wynika to z uzasadnienia postanowienia, że w dniu [...] wpłynął wniosek (uzupełniony dnia [...]) M. i M. C. oraz M. i D. C. o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy nr[...]., zmienionej decyzją nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz parkingiem na terenie położonym w granicach działki nr [...].

Wnioskodawcy zarzucili organowi pozbawienie możliwości wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie poprzez nie uznanie ich za stronę postępowania oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów prawa budowlanego. Jednocześnie wnioskodawcy nie uzasadnili na jakiej podstawie organ powinien uznać ich za stronę postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] M. i M. C. oraz M. i D. C. są współwłaścicielami zabudowanej działki nr[...], która nie graniczy z działką nr [...] będącą przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] została podana informacja, iż zakres planowanej inwestycji ograniczają jej ustalenia oraz przepisy, w tym techniczno-budowlane. Zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego badana jest w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Zdaniem organu, z powyższego - w świetle twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego - w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną.

M. i M.C. oraz M. i D.C. reprezentowani przez pełnomocnika – M. C. wnieśli zażalenie nie zgadzając się z ustaleniem, że nie są strona postępowania zakończonego wydaniem spornej decyzji ostatecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] działając a podstawie art.138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz,1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia -uchyliło zaskarżone postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że Kolegium uznało, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem organu II instancji, co do zasady, jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty i wynika wprost z twierdzeń zawartych w podaniu, to zachodzą podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Jeżeli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zawiera stwierdzenie wywodzące, że składając to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty i na poparcie swych twierdzeń powołuje się na interes prawny, który jego zdaniem został naruszony, sytuacja nie jest już jednoznaczna. Jeżeli zatem istnieją nawet tylko wątpliwości w ocenie przymiotu strony lub też możliwość, także hipotetyczna, różnej interpretacji oceny przymiotu strony, organ na tym etapie nie będzie mógł odmówić wznowienia. Wynika to z charakteru tego postępowania, jako wstępnego, w którym organ ogranicza się do badania przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Organ więc zobowiązany jest wznowić postępowanie postanowieniem, a następnie dokonać merytorycznej oceny, materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie i istnienia przesłanek z art. 145 §1 kpa.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia rozumowanie nie zasługuje na uwzględnienie i wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym tryb jej sporządzenia i treść zostały unormowane w sposób szczególny przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu (...), gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia warunków w drodze decyzji. Jest to akt administracyjny, wydany po przeprowadzeniu postępowania podlegającego regułom Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu uczestniczy jako strona właściciel nieruchomości, ale nie można wykluczyć w tym postępowaniu udziału także właściciela nieruchomości sąsiedniej, jak też właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości leżących w pewnym oddaleniu, jeżeli tylko realizacja inwestycji powoduje naruszenie ich prawnie chronionych interesów.

Kolegium podzieliło stanowisko żalących się co do ich wątpliwości związanych ze stanowiskiem organu pierwszej instancji o braku przymiotu strony. Powołując się na wskazane orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazało, że przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 kpa właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, ze wszystkimi tego konsekwencjami.

W niniejszej sprawie znaczenie ma bliskość sąsiedztwa i wynikająca z tego ewentualność naruszenia interesów wnioskujących o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia[...], którą to organ winien ocenić przeprowadzając nakazaną przepisem art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Planowana na działce budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami o wysokości do metrów, nie więcej niż kondygnacji - po zmianie decyzji w dniu [...] dopuszczono budowę planowanego budynku w formie jednego budynku o rozczłonkowanej formie i zróżnicowanej wysokości(...)-, oddzielona od działki żalących jedynie metrowym pasem drogi (służebność ustanowiona na działce nr[...]), całkowite przesłonienie od widoku i odcięcie od dominującej fali wiatrów z kierunków północnych, które uniemożliwiają strefę przewietrzeń, oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie.

W ocenie Kolegium naruszenie to stanowi wadę kwalifikowaną, uzasadniającą uchylenie postanowienia z dnia [...] przy czym według tego organu, brak udziału stron w rozpoznawanej sprawie dotyczy również trybu nadzwyczajnego, gdyż decyzja z dnia [...] o zmianie decyzji z dnia [...] została wydana w trybie art. 155 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony zmieniona lub uchylona przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana decyzji w tym trybie wymaga zgody wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a nie tylko tych stron, które na mocy decyzji nabyły prawo (por. wyrok WSA z dnia 8 lipca 2009 r., , wyrok WSA z dnia 13 sierpnia 2008 r oraz wyrok WSA z dnia 15 lipca 2009 r.,). Zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób niebudzący wątpliwości. Zgoda na wzruszenie decyzji nie może być ani dorozumiana, ani domniemana (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r.,). W rozpoznawanej sprawie strony (M. i M. C. i M. i D. C.), nie złożyły oświadczeń woli o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy z dnia[...], a więc na wydanie decyzji z dnia [...]. W tej sytuacji nie było podstaw do dokonania zmiany decyzji na podstawie art. 155 Kpa.

Poza tym organ odwoławczy podkreślił, że tryb przewidziany w art. 155 Kpa może mieć zastosowanie tylko i wyłącznie do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Zastosowanie tego przepisu w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne; a właśnie takimi decyzjami czyli decyzjami związanymi są decyzje o warunkach zabudowy ( art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu). Tak więc na podstawie art. 154 i 155 Kpa mogą być zmieniane lub uchylane tylko decyzje uznaniowe a nie decyzje związane, które są wydawane na podstawie przepisów nie dających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego. Organ nie mając uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie, (vide: wyrok WSA z dnia 5Iutego 2009 , II SA/Sz 524/08, wyrok NSA I OSK 607/10, II OSK 1862/08).

SKO wskazało również, że kolejną przesłanką, którą organ, prowadzący postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania winien ocenić, jest obowiązek zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

Oceniając całość zgromadzonego materiału Kolegium uznało, iż zaskarżone postanowienie jako procesowo wadliwe należy uchylić w celu przeprowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującą procedurą, z uwzględnieniem argumentów Kolegium zawartych w niniejszym postanowieniu i zarzutów podniesionych w zażaleniu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ winien uwzględnić poczynione powyżej przez Kolegium uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ winien, przeprowadzić sprawę od początku i dopiero po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego, dokonać oceny podstaw wznowieniowych z punktu widzenia formalnego, czy wniosek złożyła strona i czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 Kpa.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego H.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenie postanowienia SKO z dnia [...] w całości i zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze Spółka zarzuciła:

- Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 b) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zawiadomienia strony skarżącej o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy wydanej na wniosek skarżącego;

- Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zapewnienia spółce możliwości jakiegokolwiek udziału w postępowaniu;

- Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § pkt 1 c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

- Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie że osobom zgłaszającym żądanie wznowienia postępowania przysługuje przymiot strony ze względu na podnoszone przez żalących pogorszenie warunków użytkowania z powodu "zasłonięcia i odcięcia ich od widoku powodującego odcięcie od dominującej fali wiatrów z kierunków północnych, które uniemożliwiają strefę przewietrzeń".

W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że w dniu [...] doręczono jej postanowienie Samorządowego Kolegium Nr [...] uchylające zaskarżone postanowienie Wójta Gminy [...], którym odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz parkingiem na terenie położonym w granicach działki nr[...].

Z treści postanowienia SKO Spółka powzięła wiadomość, że toczyło się w stosunku do decyzji wydanej na jej wniosek jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Postanowienie SKO jest bowiem pierwszą informacją doręczoną spółce o złożonym przez Państwa C. żądaniu wznowienia postępowania w sprawie wydanej przez Wójta Gminy na wniosek Spółki decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr[...]. W ocenie skarżącej brak zawiadomienia spółki o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 b) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Spółka nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu w żadnym jego stadium bez własnej winy, zatem naruszenie w tym zakresie daje podstawę do wznowienia niniejszego postępowania i to bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy ( por. wyrok WSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 254/11). Trudno bowiem nie zauważyć, że jakiekolwiek czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do decyzji określającej warunki zabudowy wydanej na wniosek danego podmiotu, dotyczą w najwyższym stopniu interesu prawnego tego podmiotu - spółki. Skarżący ma bowiem interes prawny w takim postępowaniu ze względu na trwający i bardzo zaawansowany proces inwestycyjny, do którego ukończenia konieczne jest legitymowanie się inwestora prawomocną decyzją o warunkach zabudowy. Nie ma więc podmiotu, którego interes prawny mógłby być bardziej naruszony poprzez prowadzenie jakiegokolwiek postępowania bez udziału strony, na wniosek której wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Stąd też skarżący zarzuca organowi naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego poprzez brak zawiadomienia skarżącego o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy.

Konsekwencją powyższego zarzutu są, w ocenie strony skarżącej, dalsze naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zapewnienia spółce możliwości jakiegokolwiek udziału w postępowaniu oraz poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Spółka pozbawiona została przez organy administracji publicznej możliwości udziału w podstępowaniu zakończonym wydaniem przez SKO postanowienia z dnia[...], a tym samym uniemożliwiono spółce wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a przede wszystkim co do zgłoszonych przez Państwa C. żądań. Skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z treścią żądania wnioskodawców ani z treścią złożonego zażalenia na postanowienie Wójta Gminy, a tym samym jedynie z uzasadnienia organu odwoławczego może zapoznać się z argumentacją przedstawioną przez wnioskodawców. Biorąc jednak pod uwagę jedynie te szczątkowe dane wskazać należy, że udział skarżącej pozwoliłby na wyjaśnienie i ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego pozwalającego na dokonanie prawidłowej oceny stanu prawnego w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia SKO wynika, że wnioskodawcy podali w zażaleniu nieprawidłowe dane dotyczące chociażby odległości pomiędzy działką inwestora nr [...], a działką wnioskujących o wznowienie postępowania. Tym samym udział skarżącej mógł pozwolić na uzyskanie przez organ pełnego zakresu informacji pozwalającego na prawidłową ocenę żądania wnioskujących oraz na ewentualne zgłoszenie stosownych wniosków dowodowych w tym zakresie, jak chociażby wniosku o przeprowadzenie dowodu z mapy ewidencyjnej, czy też oględzin w terenie.

Ponadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że osobom zgłaszającym żądanie wznowienia postępowania przysługuje przymiot strony. W tym zakresie opierając się jedynie na treści uzasadnienia doręczonego postanowienia spółka wskazuje, że wnioskujący nie wykazali przysługującego im interesu prawnego, który pozwalałby na uznanie ich stronami postępowania.

Ustalenie kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie winno nastąpić zgodnie z art. 28 k.p.a., stanowiącym, iż stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić przy tym należy, iż pojęcie interesu prawnego zakłada istnienie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Interesem prawnym jest bowiem interes chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego, wymaga zatem ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego strona występuje z żądaniem podjęcia czynności przez organ administracji. Istotą interesu prawnego jest zatem jego związek z normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, którym określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany, nie może jednak zarzucić naruszenia prawa powszechnie obowiązującego. Dla stwierdzenia, iż dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest zatem wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie. Ustalenie zatem, iż inne podmioty zostały bezzasadnie pominięte w toku danego postępowania, wymaga wykazania po stronie tych osób takiego interesu. Właściciele innych nieruchomości mogą być stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli planowana inwestycja wpłynąć może na sposób korzystania z ich nieruchomości poprzez naruszenie przepisów dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego. Jednakże wnioskujący - zgodnie z treścią uzasadnienia postanowienia wydanego przez SKO - nie wskazali na żaden przepis prawa, z którego mogliby wywodzić swój interes prawny. W ocenie skarżącej podnoszone przez wnioskujących pogorszenie warunków użytkowania z powodu "zasłonięcia i odcięcia ich od widoku powodującego odcięcie od dominującej fali wiatrów z kierunków północnych, które uniemożliwiają strefę przewietrzeń" nie może być oceniane w charakterze interesu prawnego, a jedynie w zakresie interesu faktycznego. Każda inwestycja realizowana na działce sąsiadującej zasłania widok w danym kierunku. Oczywiście zrozumiałe jest rozżalenie spowodowane przesłonięciem widoku w przypadku inwestycji zlokalizowanej w miejscowości nadmorskiej, jednakże bez względu na charakter tej inwestycji widok z działki [...] jest już zasłonięty wysoką wydmą i promenadą nadmorską, a budynek zrealizowany na działce wnioskujących, zasłania widok z obiektu realizowanego przez skarżącą w kierunku jeziora, znajdującego się po przeciwnej stronie miejscowości, czy też przyległego terenu zielonego. Żaden przepis prawa nie gwarantuje właścicielom nieruchomości sąsiednich, że przy realizacji później powstających inwestycji sąsiadujących ich widok nie ulegnie zmianie.

W przekonaniu Spółki wnoszącej skargę, nie sposób ponadto uznać za argument pozwalający na wywiedzenie interesu prawnego skarżących z twierdzeń o "uniemożliwieniu strefy przewietrzeń" ze względu na "dominującą falę wiatrów z kierunków północnych". Żaden przepis prawa nie zastrzega dla realizowania inwestycji zachowania "strefy przewietrzeń" dla nieruchomości sąsiednich, a obszary zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie morza narażone są wręcz na zbyt duże "przewietrzenie", stąd przywoływanie tych twierdzeń budzi zdumienie skarżącej natomiast nie pozwala na przyznanie wnioskującym przymiotu strony ze względu na brak przysługującego im interesu prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia praw Spółki jako strony postępowania z powodu nie zawiadomienia jej o toczącym się postępowaniu Kolegium stwierdziło, że skarżąca wiedziała, że postępowanie takie się toczy, gdyż pełnomocnik Spółki w równolegle toczącej się sprawie z wniosku tych samych osób o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla działki nr [...] składał opinie prawne.

W piśmie procesowym z dnia [...] stanowiącym odpowiedź skarżącej udzieloną na odpowiedź organu na skargę, skarżąca przyznała, że faktycznie otrzymała od Wójta Gminy pismo z dnia [...] skierowane do SKO, o dość lakonicznej treści, informujące, że Wójt przesyła w załączeniu zażalenie od postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej ostatecznej decyzji. Jak wynika z adnotacji umieszczonej na dole pisma poza adresatem, pozostałe wymienione podmioty otrzymały przedmiotowe pismo jednie do wiadomości bez załączników. W ocenie skarżącej nie sposób uznać owego pisma za zawiadomienie o wszczęciu postępowania, o wydanym postanowieniu czy też o treści zażalenia strony na postanowienie. Dlatego też skarżąca podtrzymała zarzuty naruszenia przez organy administracji prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, jak i naruszenie wnikające z braku zapewnienia spółce możliwości jakiegokolwiek udziału w postępowaniu oraz braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań-art. 10 k.p.a.

Skarżąca wywiodła dalej, że nie sposób również uznać, jak zdaje się argumentować w odpowiedzi na skargę organ, że powzięcie informacji o toczącym się równolegle postępowaniu w sprawie z wniosku Państwa C. o wznowienie innego postępowania, jest równoznaczne z zawiadomieniem strony o postępowaniu w niniejszej sprawie.

Co do zarzutu sformułowanego przez SKO, dotyczącego gołosłownej polemiki z uzasadnieniem postanowienia i brakiem wskazania nowych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, skarżąca wskazała, że postępowanie sądowoadministracyjne polega jedynie na kontroli działalności organów administracji publicznej i powołała się na wyjaśnienie pojęcia "kontrola działalności administracji publicznej zawarte w uchwale NSA . Skarżąca zarzuca właśnie organom naruszenia przepisów postępowania, których przestrzeganie pozwoliłoby na wyjaśnienie i ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego pozwalającego na dokonanie prawidłowej oceny stanu prawnego w niniejszej sprawie.

Skarżąca w omawianym piśmie podtrzymała wszystkie zarzuty skargi i rozszerzyła ich uzasadnienie o dalsze argumenty.

W związku z tym, że na rozprawę sądową w dniu [...] stawił się M.C. jako pełnomocnik uczestników M. C. i M. C. oraz D.C. i M. C. (zawiadomionych o terminie rozprawy wprost lub na zasadzie art. 73 P.p.s.a w trybie doręczenia zastępczego), który powołał się na udzielone mu w toku postępowania administracyjnego przez wyżej wymienionych pełnomocnictwo z dnia[...], nie zawierające w swej treści upoważnienia go przez uczestników postępowania sądowego do zastępowania przed sądami administracyjnymi, Sąd na podstawie art. 44 § 1 P.p.s.a. dopuścił go warunkowo do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika uczestników i zobowiązał do przedłożenia w terminie 7 dni ( w czasie biegu terminu publikacyjnego) odpowiedniego pełnomocnictwa pod rygorem pominięcia jego czynności w sprawie jako pełnomocnika. W zakreślonym terminie M. C. nie przedłożył pełnomocnictwa podpisanego przez uczestników, z którego wynikałoby jego umocowanie do zastępowania uczestników w niniejszej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym . (lub przed sądami administracyjnymi obu instancji), a zatem zgodnie z art. 44 § 2 P.p.s.a. czynności procesowe M. C.w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie zostały pominięte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten, podobnie jak postanowienie organu I instancji, naruszają przepisy procedury administracyjnej, w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego bez konieczności badania wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego uchylające postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną.

Z uwagi na konsekwencje wynikające z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 Kpa) należy ściśle interpretować przepisy umożliwiające wzruszenie decyzji ostatecznej. Postępowanie w przedmiocie wznowienia uregulowane w Rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145-153 Kpa) jest właśnie takim nadzwyczajnym postępowaniem umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej. Należy zatem przestrzegać jego zasad wskazanych w powyższych przepisach.

Mieć zatem trzeba na względzie, że postępowanie to jest dwuetapowe. W pierwszym etapie bada się warunki formalne wniosku, a zatem organ bada czy podanie pochodzi od strony i czy zostało złożone w terminie (art. 147 i art. 148 K.p.a.) oraz czy wnoszący je podmiot powołuje się na przesłankę wznowienia (art. 145 § 1 K.p.a. i art. 145 a K.p.a.). Etap ten nie ma charakteru merytorycznego i kończy się w zależności od ustaleń, albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa) albo postanowieniem o jego wznowieniu (art. 149 § 1 Kpa).

Postanowienie o wznowieniu postępowania rozpoczyna drugi etap procedury wznowieniowej, stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).

Zaskarżone do Sądu postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończyło pierwszy, z wyżej przedstawionych etapów procedury w przedmiocie wznowienia postępowania.

Jak z powyższego wynika, organ odwoławczy zasadnie wskazał, że na tym etapie postępowania organ I instancji powinien zbadać, czy podanie pochodzi od strony, czy zostało wniesione w terminie oraz czy powołuje się na kodeksową przyczynę wznowienia.

W ocenie Sądu, skonstruowany tak jak w skardze zarzut naruszenia art.. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 K.p.a. jest chybiony, ponieważ Kolegium jednoznacznie nie przesądziło kwestii czy podmioty, które wniosły podanie o wznowienie posiadają w niniejszej sprawie przymiot strony postępowania.

Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala zauważyć, że sprawia ono wrażenie kompilacji fragmentów innych uzasadnień, co czyni jego myśl przewodnią niezbyt precyzyjną. W rezultacie nie wiadomo jest czy Kolegium dokonało w niektórych kwestiach rozważań tylko teoretycznych , czy też kwestie te przesądziło.

Analiza końcowego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zawierającego –stosownie do wymogu określonego w art. 138 § 2 K.p.a – wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, prowadzi jednak do wniosku, że Kolegium uczyniło otwartą kwestię posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony postępowania, pozostawiając ją rozstrzygnięciu organu I instancji, choć zaprezentowało swój punkt widzenia.

Nie mniej jednak, co do zasady i teoretycznie rzecz ujmując, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sytuacji, gdy kwestia przymiotu strony co do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie nie jest oczywista już na etapie badania warunków formalnych wniosku o wznowienie, to organ powinien wznowić postępowanie (o ile spełnione są pozostałe wymagane ku temu przesłanki) i okoliczność tę zbadać i wyjaśnić w toku wznowionego postępowania (podobnie wyroki NSA: z dnia 1 lutego 2008 r., II OSK 1981/06, LEX nr 510752, z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 773/09, LEX nr 5978510), co należy poddać pod rozwagę organowi pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dostrzegając wadę w postępowaniu organu I instancji, wynikającą z odmowy wznowienia postępowania spowodowanej przedwczesnym (na etapie badania warunków formalnych wniosku) przesądzeniem przez organ I instancji wymagającej wyjaśnienia kwestii posiadania przez wnioskodawców przymioty strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., Kolegium jednocześnie samo nie ustrzegło się błędu.

Mianowicie, jak wynika to z akt administracyjnych i niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń organów orzekających w sprawie, skarżąca Spółka była stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy toczącego się w trybie zwykłym na jej wniosek jako inwestora. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Wójta gminy w dniu[...] pozytywnej decyzji ustalającej określone w niej warunki zabudowy. Tak więc decyzja ta rozstrzygnęła o prawach i obowiązkach skarżącej spółki.

W orzecznictwie jest niesporne, że status strony ustalony w postępowaniu zakończonym w zwykłym trybie przysługuje określonemu podmiotowi również w postępowaniach toczących się w nadzwyczajnych trybach postępowania, (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2146/10, LEX nr 1138088)), co jest logiczną konsekwencją między innymi wskazanej na wstępie niniejszych motywów, zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). Tak więc z chwilą otrzymania wniosku o wznowienie postępowania, organ I instancji powinien był zawiadomić skarżącą Spółkę o tym wniosku i umożliwić jej wypowiedzenie się co do tego wniosku, a przede wszystkim powinien był doręczyć jej swoje postanowienie, czego nie uczynił.

W ocenie Sądu, doręczenie skarżącej postanowienia dopiero organu drugiej instancji, pozbawiło Spółkę możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie i wykazywania okoliczności mających znaczenie dla podstawy prawnej i sposobu załatwienia podania już na etapie rozstrzygania warunków formalnych wniosku, a więc badania czy podanie o wznowienie postępowania wniosła stron, czy podanie zostało wniesione w terminie i w stosunku do decyzji ostatecznej.

Zasadne są zatem zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, szczególności art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, co wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji bez potrzeby wykazywania potencjalnego istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy administracyjnej.

W zaistniałej sytuacji procesowej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego stanowiące określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa przesłankę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, powoduje, że przedwczesne byłoby wypowiadanie się Sądu, co do prawidłowości, dokonanej w postanowieniach organów orzekających w sprawie, oceny statusu podmiotów, które złożyły podanie o wznowienie, a także co do zasadności w tej kwestii stanowiska strony skarżącej, skoro zwłaszcza to ostatnie stanowisko nie było przedmiotem rozważań organów administracji publicznej orzekających w sprawie administracyjnej.

W związku zaś z wywodami SKO na okoliczność wady prawnej decyzji z dnia [...], zmieniającej decyzję ostateczną na podstawie art. 155, to podkreślenia wymaga, że brak "zgody wszystkich stron" na zmianę decyzji ostatecznej (o ile faktycznie zaistnieje) jako rażące naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż jest to wada tkwiąca w samej decyzji.

Jak z powyższego wynika, rzeczą organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zbadanie warunków formalnych podania o wznowienie postępowania, z uwzględnieniem powyższych wskazówek oraz zapatrywań Kolegium co do istoty pierwszego etapu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną oraz z poszanowaniem praw skarżącej Spółki jako strony postępowania a następnie w zależności od wyniku poczynionych ustaleń albo wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania albo jego wznowienie i przejście do drugiego etapu tej procedury.

Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b w związku z art. 135 (pkt I), art. 152 (pkt II) i art. 202 (pkt III) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.