Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 232/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie NSAMałgorzata Jaśkowska (spr.), a. WSA Janusz Walawski, Protokolant Grzegorz Walczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2004 r. sprawy ze skargi Rady Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego i uchwały Rady Gminy w S. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie uzupełnienia uchwały nr [...]. oddala skargę


UZASADNIENIE

Stan faktyczny przedstawiał się następująco. Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Rada Gminy S. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego E. W. z dniem [...] listopada 2002 r. na zasadzie zrzeczenia się mandatu w drodze domniemania z powodu uchylania się od złożenia wniosku o urlop bezpłatny i wykonywania pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy.

Jako podstawę prawną wskazała art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1996 r. ordynacja wyborcza do rad gmin (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547) w zw. z art. 24b ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) i § 48 i 49 ust. 1 zd. 1 Statutu Gminy. W uzasadnieniu podkreśliła, że w 2002 r. E. W. została ponownie wybrana na radnego. Tymczasem ma status pracownika samorządowego, gdyż strony łączy umowa o pracę z [...] grudnia 1990 r. spisana między Urzędem Gminy reprezentowanym przez wójta a E. W. na czas nieokreślony z powierzeniem stanowiska [...] w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej. Radna nie zgodziła się złożyć wniosku o urlop bezpłatny, jest członkiem Komisji Rewizyjnej i kontroluje jednostki gminy i jej jednostki organizacyjne. W styczniu 2003 r. radna wystąpiła do urzędu centralnego o interpretację przepisów. Uważa, że jej umowa o pracę jest niezgodna z prawem. Tymczasem spisanie umowy nastąpiło [...] grudnia 1990 r., zaś uchwalenie statutu GOPS [...] czerwca 1999 r. (uchwała rady nr uchwała rady nr 62/XII/99 z 10 czerwca 1999 r. o nadaniu statutu). W piśmie MSWiA Departament Administracji w dniu [...] marca 2003 r. (l.dz. [...]) udzielił ogólnej odpowiedzi. Stwierdził też, że przyznanie statusu pracownika samorządowego nie rozstrzyga o objęciu go dyspozycją art. 24b ustawy. Organ niesłusznie przyjął, że E. W. jest zatrudniona przez GOPS, abstrahując od treści umowy o pracę. Rada nie zgadza się z takim stanowiskiem. Według niej liczy się umowa o pracę. Wobec radnej obowiązuje więc zakaz wykonywania pracy w urzędzie gminy przez czas pełnienia funkcji radnego. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu E. W. winna była złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni. Niezłożenie tego wniosku jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu z mocy prawa. Utraciła więc mandat z dniem [...] listopada 2002 r., tj. następnego dnia po upływie terminu do złożenia wniosku. Ogłoszenie wyniku wyborów nastąpiło 12 listopada 2002 r. w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (Dz. Urz. z 2002 r. Nr 187, poz. 1568).

Rada powołała się też na uchwałę NSA z 23 października 2000 r. OPS 13/00 ONSA 2001/2/50, iż upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 190 ust. 2 ordynacji wyborczej nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uzupełnienia uchwały nr [...] dopisano w § 1 na końcu po kropce "Wygaśnięcie mandatu następuje w okręgu wyborczym Nr [...] – [...]-mandatowym, utworzonym do wyboru Rady Gminy w S.".

W dniu [...] grudnia 2003 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzorcze, a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2003 r. nr [...] stwierdził nieważność obu tych uchwał. W uzasadnieniu wskazał, że E. W. była zatrudniona od [...] września 1990 r. w Urzędzie Gminy S., skąd na zasadzie porozumienia stron przeszła do pracy w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej na stanowisko [...]. W imieniu GOPS umowę oraz zakres czynności podpisał kierownik tego ośrodka. W dniu [...] grudnia 1990 r. podpisana została następna umowa między Urzędem Gminy reprezentowanym przez wójta a E. W. Stwierdza ona dalej, że powierza się to samo stanowisko [...] GOPS w S. Późniejsze dokumenty dotyczące zmiany warunków pracy były podpisywane w początkowym okresie zatrudnienia, tj. do czerwca 1993 r. przez kierownika GOPS, a następnie wójta gminy. Ostatni zakres czynności z [...] listopada 1998 r. podpisał kierownik GOPS.

GOPS został utworzony jako jednostka organizacyjna gminy na podstawie uchwały nr [...] z [...] kwietnia 1990 r. w sprawie utworzenia Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Realizuje on zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej. Zatrudnia pracowników socjalnych. Organ nadzoru stwierdził więc, że pracodawcą jest zgodnie z art. 3 kodeksu pracy GOPS, potwierdza to art. 46 ust. 8 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Na podstawie art. 31 kp oraz upoważnień statutu i regulaminu reprezentację z zakresu prawa pracy pełni kierownik tej jednostki. Czynność podjęta wobec pracownika przez inną osobę jest nieważna (art. 58 kc). Dlatego umowa z [...] grudnia 1990 r. jako podpisana przez osobę nieuprawnioną jest nieważna. Została ona zresztą podpisana podczas obowiązywania umowy z dnia [...] października 1990 r., którą podpisał kierownik ośrodka. Dla istnienia tej umowy nie mają znaczenia czynności dokonywane przez wójta odnotowane w aktach osobowych, jak zmiana wynagrodzenia, umowa o używanie samochodu itp. Dlatego E. W. jest pracownikiem GOPS, podlega jego kierownikowi, otrzymuje wynagrodzenie z przydzielonego ośrodkowi funduszu płac. Brak jest więc podstaw do uznania, że jest pracownikiem Urzędu Gminy w S. Wyklucza to zastosowanie wobec niej przepisów o wygaśnięciu mandatu. Prócz tego organ powołał się na upływ trzymiesięcznego terminu, który uniemożliwiał podjęcie uchwały. Rozstrzygnięcie to doręczono 5 stycznia 2004 r.

W dniu 3 lutego 2004 r. Rada Gminy S. zaskarżyła to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, żądając jego uchylenia. Zarzuciła mu naruszenie przepisów i zasad postępowania, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 50 § 1, 77 i 107 § 3 kpa przez przyjęcie, że rozpoznanie sprawy wymaga rozstrzygnięcia, ustalenie sytuacji prawnej radnej wyłącznie na podstawie akt osobowych, przyjęcie, że czynności prawne mógł dokonywać Kierownik GOPS. Wskazała, że radna pozostaje w stosunku pracy z Urzędem Gminy w S. Zdaniem rady, poprzednia umowa o pracę dotyczyła starego GOPS, pominięto zaś transformację organów Gminy S. Stosunek pracy radnej W. ze starym GOPS wygasł i dlatego [...] grudnia 1990 r. została spisana nowa umowa między nią a wójtem. Pani W., kierownik GOPS była upoważniona do działania do [...] grudnia 1990 r. i wtedy spisano pierwszą umowę o pracę. Nie było jeszcze wówczas ustawy o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r., lecz obowiązywała ustawa z 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej. Przepisy wprowadzające z 1990 r. i ustawa z 1990 r. o pracownikach samorządowych wyznaczyła staremu GOPS termin do 31 grudnia 1990 r. do działania na podstawie starych przepisów. Przyznały one wszystkim pracownikom zatrudnionym w urzędach toap status pracowników samorządowych i stwierdziły, że stosunki pracy tych pracowników wygasają z dniem 31 grudnia 1990 r., o ile nie zostaną nawiązane nowe stosunki pracy przed dniem 1 października 1990 r. Stąd, stosunek pracy z E. W. wygasł, gdyż nie doszło do nawiązania nowego stosunku pracy przed 1 października 1990 r. Dlatego, wyrokiem Sądu Rejonowego w P. sygn. akt [...] E. W. uzyskała wyrok zasądzający.

Stąd błędne było ustalenie, iż wobec radnej nie ma zastosowania ustawa - ordynacja wyborcza do rad gmin. Błędnie też przyjęto, że upływ trzymiesięcznego terminu uniemożliwiał podjęcie uchwały. Rada wskazała także, że spisanie umowy o pracę przez wójta nastąpiło [...] grudnia 1990 r. Z tym dniem wygasł stosunek pracy ze starym GOPS i jego kierownicy utracili prawo do działania na podstawie dotychczasowych przepisów. Wójt miał więc upoważnienie, gdyż uchwalenie nowego statutu GOPS nastąpiło [...] czerwca 1999 r., przepisy prawa nie mogą zaś działać wstecz. Z dniem [...] grudnia 1990 r. radna otrzymała zatrudnienie w nowym Urzędzie Gminy utworzonym na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, z powierzeniem stanowiska pracownika socjalnego, ze wskazaniem nowego GOPS, jako miejsca wykonywania jej pracy. Utworzenie tego ośrodka nastąpiło uchwałą Rady z dnia [...] października 1990 r. w sprawie przyjęcia regulaminu organizacyjnego urzędu gminy nr [...]. Umowę o pracę można było spisać tylko z wójtem, który był upoważniony na podstawie ówczesnych przepisów, tj. § 72 pkt 1, § 108, § 110 statutu Gminy z 1990 r., § 1 pkt 2, ust. 4 pkt 1 regulaminu organizacyjnego urzędu gminy z 1990 r., art. 30 ust. 1 i 33 ust. 3 i 5 usg, art. 1, 3, 11 pkt 2 lit. "a" i 43 ustawy z 1990 r. o podziale zadań i kompetencji, art. 1, 2 i 33 ust. 1 ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych i § 17 rozporządzenia RM w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych w 1990 r.

Rada zarzuciła, że przy ustalaniu stanu faktycznego organ nie ustalił sytuacji radnej w latach transformacji 1990-2003 r.

W odpowiedzi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że na podstawie czynności wyjaśniających, szczególnie akt osobowych radnej ustalił, że pracuje ona na podstawie umowy w GOPS od [...] października 1990 r., gdzie została przeniesiona na podstawie umowy stron. GOPS jest jednostką organizacyjną gminy, utworzoną zgodnie z art. 9 ust. 1 usg i wymienioną w zał. nr 7 do zarządzenia nr 9/2003 Wójta Gminy w S. z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy w S. (Dz. Urz. Wojew. Mazow. Nr 157, poz. 3906). Jest on zakładem pracy i funkcjonuje jako taki od 30 kwietnia 1990 r. na podstawie uchwały nr [...] w sprawie utworzenia GOPS. Fakt funkcjonowania tego ośrodka potwierdzają kolejne regulaminy organizacyjne UG od regulaminu nr [...] z [...] października 1990 r., co przyznaje skarżąca. Zmiana podstawy prawnej funkcjonowania ośrodków nie oznacza, że zlikwidowano stary GOPS. Umowa nie wygasła więc z mocy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że:

Skarga nie jest zasadna. Podstawą prawną uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] i uchwały z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], które stały się przedmiotem stwierdzenia nieważności przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, był bowiem art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1547). Zgodnie z nim wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu. Wygaśnięcie to stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w trzy miesiące od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Co prawda, w przedmiotowej sprawie radna E. W. nie zrzekła się mandatu, ale zdaniem rady podstawę zastosowania art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy ordynacja wyborcza stanowił art. 24b ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W jego świetle osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat oraz wykonywać funkcji kierownika i jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta zobowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Niezłożenie przez radnego takiego wniosku jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

Przedmiot sporu pomiędzy Radą a Wojewodą [...] stanowiły dwa zagadnienia: po pierwsze status prawny radnej, po drugie zaś możliwość podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego po upływie trzech miesięcy, o których mowa w art. 190 ust. 2 ordynacji.

Z uwagi na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w uchwale z dnia 23 października 2000 r. OPS 13/00 ONSA 2001 r. nr 2 poz. 50, które obecny skład w pełni podziela, iż upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 190 ust. 2 ustawy ordynacja wyborcza, nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, decydujące znaczenie ma w sprawie status pracowniczy radnej. Uchwała o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyny określonej w art. 190 ust. 1 pkt 2 ma charakter deklaratoryjny, ponieważ wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, wskutek zdarzeń opisanych w ustawie. Termin zaś w niej przewidziany ma charakter procesowy instrukcyjny, a nie materialnoprawny, został bowiem zastrzeżony dla rady, która występuje w tym przypadku w roli organu rozstrzygającego indywidualną sprawę, a nie jako strona stosunku prawnego łączącego ją z radnym. Naruszenie takiego terminu nie stwarza dla stron żadnych konsekwencji ani uprawnień. Przyjęcie przeciwnego poglądu mogłoby, zdaniem sądu, powodować, że rada swoim zaniechaniem mogłaby doprowadzić do odwrócenia skutków powstających z woli ustawodawcy.

Zasadniczym przedmiotem sporu był więc status pracowniczy radnej. Jest ona bowiem pracownikiem socjalnym zatrudnionym na stanowisku [...] w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej. Nie pełni funkcji ani kierownika, ani zastępcy kierownika tej jednostki. Zdaniem Rady, jest ona jednak pracownikiem Urzędu Gminy, skierowanym do pracy w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej, o czym świadczy umowa z [...] grudnia 1990 r. Zdaniem Wojewody jest ona jedynie pracownikiem GOPS, a więc jednostki organizacyjnej gminy, o czym świadczy jej wcześniejsza umowa o pracę z dnia [...] października 1990 r.

Abstrahując od ważności i prawidłowości przedmiotowych umów o pracę, w szczególności umowy podpisanej z wójtem, podkreślić należy, że wbrew zarzutom rady dla obecnego statusu pracowniczego radnej podstawowe znaczenie ma status jednostki, w której jest ona aktualnie zatrudniona, nie zaś reorganizacje, którym ta jednostka wcześniej podlegała. Nie ulega w sprawie wątpliwości, że jednostką zatrudniającą radną jest GOPS. Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) dla realizacji zadań pomocy społecznej zleconych gminie tworzy się jednostki organizacyjne – ośrodki pomocy społecznej. Realizują one zarówno zadania własne gminy, jak i zadania zlecone. Na podstawie art. 46 ust. 8 ośrodek pomocy społecznej zatrudnia pracowników socjalnych proporcjonalnie do liczby ludności gminy, w stosunku jeden pracownik socjalny na 2 tys. mieszkańców, nie mniej jednak niż trzech pracowników. Pracownicy ci są, zgodnie z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), pracownikami samorządowymi. Status pracownika samorządowego nie oznacza jednak, iż są oni zatrudnieni w urzędzie gminy, gdyż art. 1 ust. 1 pkt 3 wymienia, obok pracowników zatrudnionych w urzędzie, osoby zatrudnione w jednostkach pomocniczych gminy oraz gminnych jednostkach i zakładach budżetowych. W świetle tych przepisów Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej jest obecnie jednostką organizacyjną gminy zatrudniającą pracowników socjalnych, a więc zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) stanowi pracodawcę. Jest nim bowiem jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała ona osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Na podstawie art. 31 § 1 kp, za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. Na podstawie art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych obecnie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w tych jednostkach dokonuje bądź wójt – wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 4 ust. 2a), bądź kierownik jednostki organizacyjnej – za innego pracodawcę samorządowego (art. 4 ust. 5). Zarówno dla statusu osób zatrudnionych w tych jednostkach, jak i podejmowanych wobec nich czynności z zakresu prawa pracy nie mają znaczenia reorganizacje, którym te jednostki podlegały. Wskutek tych reorganizacji mogło się bowiem zdarzyć, że umowy o pracę podpisywał wcześniej kierownik urzędu, który w danym okresie uprawniony był do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec wszystkich jednostek organizacyjnych.

Powyższe wywody potwierdzają dokumenty dołączone przez radę gminy. Zgodnie z § 65 ust. 2 pkt "k" Statutu Gminy (uchwała z dnia 31 stycznia 2003 r. nr 19/V/2003), do wójta należy obecnie jedynie zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W regulaminie organizacyjnym gminy GOPS przewidziany jest jako jednostka organizacyjna gminy obok tego typu jednostek, jak np. biblioteka publiczna (por. załącznik nr 7 do regulaminu organizacyjnego z dnia 25 kwietnia 2003 r. – zarządzenie nr 9/2003). Co prawda na rysunku przedstawiającym strukturę organizacyjną wskazany jest GOPS w sposób sugerujący jego wchodzenie w skład struktury urzędu, jednak dokładna analiza schematu przeczy tym sugestiom. Oddzielnie bowiem potraktowane są poszczególne referaty wchodzące w skład urzędu, a odrębnie GOPS czy szkoły. Wątpliwości w tym zakresie rozwiewa zresztą wykaz gminnych jednostek organizacyjnych stanowiących zał. nr 7, a także § 10 regulaminu wskazujący jednostki organizacyjne wchodzące w skład urzędu.

Żaden z tych aktów nie przewiduje też sytuacji zatrudniania bądź kierowania na określone stanowisko w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej pracownika samorządowego Urzędu Gminy. Nie ulega więc wątpliwości, że radna E. W. nie wykonuje pracy w ramach Urzędu Gminy, lecz w gminnej jednostce organizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutu skarżącej, że organ nadzorczy nie uwzględnił przy określeniu statusu prawnego radnej zmian organizacyjnych w zakresie struktury GOPS. Sprawa ta nie miała bowiem znaczenia, gdyż o statusie tym decyduje obecny status jednostki, w której radna jest zatrudniona. Niejako na marginesie, sąd wskazuje jednakże, że w rozumowaniu skarżącej popełniony został błąd polegający na utożsamianiu statusu pracownika samorządowego ze statusem pracownika zatrudnionego w urzędzie. Stąd też, z dniem [...] grudnia 1990 r. nie wygasał stosunek pracy E. W. z przyczyny nienawiązania nowego stosunku pracy przed [...] października 1990 r. Od tego dnia, na drodze porozumienia stron była ona bowiem zatrudniona w GOPS, a przedmiotowy przepis dotyczył pracowników urzędu.

Powyższe potwierdza treść wyroku z [...] grudnia 1992 r. sygn. akt [...] i okres, którego dotyczył.

Ponieważ radna E. W. nie była kierownikiem, ani zastępcą kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, ani pracownikiem urzędu gminy, nie miał do niej zastosowania art. 190 ustawy ordynacja wyborcza. Dlatego uchwała stwierdzająca wygaśnięcie jej mandatu rażąco naruszała prawo. Stąd wojewoda, stwierdzając na podstawie art. 91 ust. 1 usg nieważność wspomnianej uchwały, działał zgodnie z prawem.

Z powyższych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 190 ustawy ordynacja wyborcza i art. 91 ust., 1 usg, jak w sentencji.