Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1665/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183  par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 153, art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 23, art. 237, art. 362, art. 3 pkt 48, art. 3 pkt 24, art. 375
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia WSA del. Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K., G.L.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2381/12 w sprawie ze skargi J.K., G.L.-K., J.Z., C.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...],[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz J.K., G.L.-K. solidarnie kwotę 454 (czterysta pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2381/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K., G.L.-K., J.Z., C.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania J.Z., C.Z., J.K., G.L.-K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], [...] o umorzeniu postępowania dotyczącego uciążliwości dla ludzi i środowiska w zakresie emisji zanieczyszczeń do środowiska powodowanego działalnością firmy P.Ł. "[...]" [...]-[...] Siedlce, ul. O. 13. W uzasadnieniu podano, iż organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] października 2007r. nr [...] zobowiązał P.Ł. do sporządzenia przeglądu ekologicznego w przedmiocie określenia stopnia uciążliwości dla ludzi i środowiska w zakresie emisji zanieczyszczeń i hałasu, powodowanego parkowaniem, garażowaniem i wykonywaniem napraw, myciem i tankowaniem autobusów na terenie nieruchomości przy ul. O. 13 w Siedlcach oraz przedłożenia go w terminie do dnia 15 listopada 2007 r. W dniu 21 listopada 2007 r. P.Ł. złożył przegląd ekologiczny, do którego uwagi wnieśli A., W., G. i J.K., J.Z., E. i L.P., M.K. sporządzone przez firmę [...] Sp. z o.o. Biuro Ochrony Środowiska i Geologii w Warszawie.

Prezydent Miasta Siedlce decyzją z dnia [...] marca 2008 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uciążliwości dla ludzi i środowiska w zakresie emisji zanieczyszczeń i hałasu powodowanego parkowaniem, garażowaniem i wykonywaniem napraw, myciem i tankowaniem autobusów na terenie nieruchomości przy ul. O. 13 w Siedlcach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prezydent Miasta Siedlce zobowiązał P.Ł. do sporządzenia przeglądu ekologicznego w zakresie określenia stopnia uciążliwości dla ludzi i środowiska w zakresie emisji odpadów oraz wód opadowych i roztopowych, powstającej w związku z wykonywaniem napraw, myciem, tankowaniem, parkowaniem i garażowaniem autobusów na terenie nieruchomości przy ul. O. 13 w Siedlcach i przedłożenia go w terminie do dnia 30 listopada 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. w wyniku rozpatrzenia odwołania P.Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania przeglądu, określając termin przedłożenia przeglądu ekologicznego do dnia 28 lutego 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 422/09, po rozpoznaniu skargi P.Ł. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z [...] października 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązania go do sporządzenia przeglądu ekologicznego.

SKO w Siedlcach decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchyliło, wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2010 r. o umorzeniu postępowania, wskazując, że nie zostało wydane postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta Siedlce podjął postępowanie administracyjne zawieszone postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. i decyzją z dnia [...] marca 2011 r. ponownie umorzył postępowanie.

SKO w Siedlcach, po rozpatrzeniu odwołania J.Z. i J.K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji z udziałem stron przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. O. 13 garażowane były trzy autokary i dwa busy do przewodu osób. Autobusy i busy tankowane są w stacjach paliw na terenie całego kraju, myte są w myjniach samoobsługowych na terenie całego kraju w trakcie wyjazdów, zaś podczas przestoju w [...] w Siedlcach Spółka z o. o. zgodnie z zawartą umową z dnia [...] listopada 2007 r. Naprawy autobusów i busów wykonywane są w zakładach napraw samochodów, natomiast naprawy polegające na wymianie klocków hamulcowych, bezpieczników, żarówek, filtrów, przewodów oleju wykonywane są w budynku garażowym z utwardzoną - wybetonowaną powierzchnią. Odpady w postaci zużytych filtrów, oleju i części magazynowane są w garażu w oznakowanych pojemnikach i przekazywane firmie "[...]" Spółka z o. o. ul. M., [...]-[...] Tczew, natomiast złom firmie "[...]" Skup złomu w Siedlcach ul. Ż. Kopie faktur na tankowanie, mycie i naprawy pojazdów zostały dołączone do akt sprawy. Jeden autobus służy do przewozu dzieci do szkoły (GIMBUS) na terenie gminy Zbuczyn i nie jest garażowany na terenie nieruchomości przy ul. O. 13 w Siedlcach. Średnio w ciągu roku z terenu nieruchomości przy ul. O. 13 w Siedlcach wyjeżdżają i wjeżdżają 2 busy i 1 autobus w ciągu dnia, które wykorzystywane są głównie w transporcie międzynarodowym, wyjeżdżają na wielodniowe turnusy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta Siedlce ponownie umorzył przedmiotowe postępowanie. Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W trakcie przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] stycznia 2012 r. wizji lokalnej na terenie nieruchomości położonej przy ulicy O. 13 w Siedlcach ustalono, że na nieruchomości garażowany był 1 autobus oraz 3 busy. P.Ł. przedstawił 24 faktury za wykonywanie napraw samochodów, 15 faktur za tankowanie samochodów, 7 faktur za mycie samochodów i oświadczył, że od dnia 14 lipca 2011 r. tankowanie, mycie oraz wszystkie naprawy pojazdów wykorzystywanych w prowadzonej działalności gospodarczej wykonywane są w specjalistycznych firmach. Na terenie posesji w związku z tym nie są wytwarzane odpady. Odpady w postaci zużytego oleju o kodzie 13 02 05 zostały przekazane firmie [...] z siedzibą w Tczewie. W dniu oględzin nie stwierdzono magazynowania odpadów. P.Ł. oświadczył, że na nieruchomości nie odbywa się tankowanie zbiorników pojazdów z cysterny samochodowej. W dniu 27 lutego 2012 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia raportu z pomiaru hałasu przeprowadzonych przez WIOŚ w dniu 21 lipca 2009 r. dla Zakładu [...] P.Ł.

Prezydent Miasta Siedlce decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. umorzył postępowanie dotyczące uciążliwości dla ludzi i środowiska w zakresie emisji zanieczyszczeń do środowiska, powodowanego działalnością firmy P.Ł "[...]".

W odwołaniu J.Z., C.Z., J.K. i G.L.-K wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., jak również art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. mających istotny wpływ na treść wydanej decyzji oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym m.in. art. 237 p.o.ś. przez niewłaściwie jego zastosowanie, art. 263 p.o.ś. przez jego niezastosowanie oraz art. 18 i 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez ich niezastosowanie. w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymując w mocy ww. decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. wskazało, iż P.Ł. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą: P.Ł. [...], adres głównego miejsca wykonywania działalności to: ul. O. 13, [...]-[...] Siedlce. Działalność gospodarcza polega na transporcie lądowym, pasażerskim (kod 4939.Z). Na terenie nieruchomości przy ul. O. 13 garażowane są autobusy i busy stanowiące własność firmy. Prezydent Miasta Siedlce decyzją z dnia [...] października 2007 r. na podstawie art. 237 Prawa ochrony środowiska zobowiązał P.Ł. do wykonania przeglądu ekologicznego w zakresie określenia stopnia uciążliwości dla ludzi i środowiska w zakresie emisji zanieczyszczeń i hałasu powodowanego parkowaniem, garażowaniem i wykonywaniem napraw, myciem i tankowaniem autobusów na terenie nieruchomości przy ul. O. 13. Z przedłożonego w dniu 21 listopada 2007 r. raportu wynika, iż stężenia zanieczyszczeń na poziomie terenu poza obszarem, do którego władający posiadają tytuł prawny nie przekraczają wartości dopuszczalnej, z uwzględnieniem dopuszczalnej (0,2 %) częstości przekroczeń tych wartości; dotrzymane są również dopuszczalne stężenia średnie roczne; opad pyłu nie przekracza wartości, dopuszczalnej. W przeglądzie, w dacie jego wykonywania, uwzględniono dokonywanie drobnych napraw w budynku warsztatu i na podwórzu. Okresowo dokonywano koniecznych prac polegających na wymianie elementów zawieszenia, napraw drobnych uszkodzeń zawieszenia, wymiany tłumika, wymiany klocków hamulcowych. W przeglądzie wskazano, że 2 razy w miesiącu paliwo dostarczane jest przez firmę [...] w Siedlcach i wężem nalewane jest do każdego pojazdu. Napełnianie zbiorników pojazdów olejem, napędowym nie powoduje żadnej emisji do powietrza. Analizy uciążliwości dla środowiska w zakresie emisji hałasu wykonano metodą obliczeniową na EMC przy użyciu programu komputerowego HPZ 2001 Wondows: wersja maj 2003 zalecanego w instrukcji ITB nr 338. W przeglądzie ekologicznym powołano się na Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826) i przyjęto, że badany teren należy zakwalifikować zgodnie z załącznikiem tabela 1 poz. 3 jako teren mieszkaniowo- usługowy o dopuszczalnych normach hałasu dla pory dziennej 55 dB oraz pory nocnej 45 dB. Jak wykazały obliczenia komputerowe - izolinie o nominałach odpowiadających wartościom dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku 55 dB dla pory dziennej i 45 dB dla pory nocnej zamykają się w granicy działki własnej i użytkowanej. Stwierdzono, że firma nie wpływa na warunki dźwiękowe w tym rejonie podczas określonej przez właściciela działalności w środowisku, sąsiadujących budynków mieszkalnych, spełnione są wymagania akustyczne dotyczące dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Z raportu pomiarów hałasu nr 723/09 przeprowadzonego w dniu 21 lipca 2009 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Warszawie wynika, że poziom hałasu związany z wjazdem i wyjazdem środków transportu z terenu nieruchomości przy ul. O. 13 w Siedlcach w porze dziennej wynosi od 38,3 do 43 dB i jest mniejszy od dopuszczalnego, który dla terenów mieszkaniowo-usługowych wynosi 55 dB. W badaniach uwzględniono: wyjazd autokaru, wjazd autokaru, wyjazd busa oraz wjazd busa. W ocenie Kolegium przeprowadzone badania są wiarygodne i stanowią podstawę do uznania, iż w zakresie emisji hałasu uciążliwości nie występują. Wyniki pomiarów poziomu hałasu przeprowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Warszawie potwierdziły wnioski w zakresie emisji hałasu wynikające z Przeglądu ekologicznego. Z dokonanej przez organ pierwszej instancji analizy faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenów sąsiadujących z nieruchomością położoną: przy ul. O. 13 wynika, że na obszarze pomiędzy ulicami: T., K., B., P. znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne 2 i 3 kondygnacyjne. Bezpośrednio z nieruchomościami, na których prowadzona jest przedmiotowa działalność gospodarcza zlokalizowany jest budynek wielorodzinny 3 kondygnacyjny, w odległości ok. 47-135 m zlokalizowane są budynki o charakterze przemysłowym (właściciel nieruchomości [...] SA). Na omawianym obszarze zgodnie z danymi z ewidencji działalności gospodarczej zarejestrowanych jest kilkadziesiąt podmiotów gospodarczych, a dla ok. 30 - dla których profil działalności wskazuje na korzystanie ze środowiska, miejscem prowadzenia działalności są nieruchomości, położone w tym obszarze. Organ zasadnie uznał, że na tym terenie oprócz zamieszkania przez ludzi prowadzona jest działalność usługowa. Przedmiotem usług są m. in. związane z obróbką metali, produkcją konstrukcji metalowych, przewóz towarów, transport drogowy, poligraficzne, naprawa samochodów, sprzątanie, obiektów, utrzymywanie, terenów zieleni, czystości i porządku, usługi budowlane. W świetle powyższego przyjęte normy hałasu dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej były w ocenie Kolegium prawidłowe. Z pisma Mazowieckiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 2010 r. wynika, że w dniach 19 i 23 lipca 2010 r. została przeprowadzona kontrola na nieruchomości przy ul. O. 13, podczas której nie stwierdzono występowania plam oleju lub innych substancji ropopochodnych na utwardzonym kostką brukową podłożu. Kolegium wskazało, iż P.Ł. złożył dokumenty potwierdzające tankowanie pojazdów na stacjach paliw poza terenem nieruchomości przy ul. O. 13, mycie pojazdów na terenie [...] w Siedlcach Sp. z o.o., wykonywanie napraw samochodów w punktach serwisowych. Podczas ostatnich oględzin nieruchomości w dniu 10 stycznia 2012 r., P.Ł. oświadczył, że od dnia 14 lipca 2011 r. tankowanie, mycie oraz wszystkie naprawy pojazdów wykonywane są w specjalistycznych firmach. W związku z powyższym na terenie przedmiotowej nieruchomości nie są wytwarzane odpady. Kolegium stwierdziło, iż zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy wskazuje, że w wyniku prowadzonej przez P.Ł. działalności gospodarczej nie występuje negatywne oddziaływanie na środowisko. Nie nastąpiło przekroczenie norm hałasu wynikających z rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że wszelkie czynności związane z obsługą pojazdów; wykonywane są poza terenem nieruchomości przy ul. O. 13. W związku z czym, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania zasadne jest jego umorzenie. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż nie dopatrzyło się naruszenia art. 237 Prawa ochrony środowiska. W powoływanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 422/09, Sąd wskazał, że: "organy orzekające w sprawie w istocie nie wykazały, że ustalenie negatywnego oddziaływania przedmiotowej działalności skarżącego na środowisko nie jest możliwe przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny. W związku z powyższym organ pierwszej instancji wziął pod uwagę, ustalenia z kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Warszawie w dniach 19 i 23 lipca 2010 r. Odnosząc się natomiast do “Uwag do przeglądu ekologicznego" sporządzonego przez firmę [...] Kolegium stwierdziło, że dokument ten nie zawiera badań hałasu, jak również badań dotyczących zanieczyszczenia powietrza, w związku z czym na podstawie wniosków w nim zawartych nie można uznać, iż raport przedstawiony przez P.Ł. zawiera błędne obliczenia. W ocenie Kolegium dokumenty przedstawione przez P.Ł. (faktury VAT) uzasadniają ustalenia organu, iż wszelkie czynności związane z obsługą taboru wykonywane są poza terenem nieruchomości przy ul. O. W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji prawidłowo na podstawie zabranego materiału dowodowego określił, iż pomiary zostały dokonane w dniu 21 lipca 2009 r. Kolegium stwierdziło, iż rację mają odwołujący, że w początkowej fazie postępowania wyjaśniającego (np. oględziny w dniu 5 czerwca 2007 r.) ustalono, iż tankowanie odbywa się na posesji z cysterny, jednakże w chwili obecnej czynności te nie są wykonywane na przedmiotowej nieruchomości (faktury VAT, oświadczenie P.Ł). Kolegium podniosło, że sprawa odmowy wydania nakazu przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania terenu na działce położonej w Siedlcach, przy ul. O. 13 jest przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Natomiast w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego, zmiany sposobu, użytkowania części budynku mieszkalnego na pomieszczenia biurowe oraz w sprawie utwardzenia kostką terenu nieruchomości przy ul. O. 13 prowadzone jest postępowanie administracyjne przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach. W konstatacji Kolegium stwierdziło, iż mając na uwadze powyższe okoliczności nie znalazło podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli J.K., G.L.-K., J.Z. i C.Z., podnosząc zarzut naruszenia: przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 jak również art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., mających istotny wpływ na wynik postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 237 p.o.ś. przez niewłaściwe jego zastosowanie; art. 236 p.o.ś. przez jego niezastosowanie, art. 18 i 78 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu stwierdzono, że z przepisu art. 237 p.o.ś. jasno wynika, że ukoronowaniem postępowania prowadzonego na jego podstawie jest wydanie decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Przywołane przez organy dowody na poparcie tezy o braku zagrożeń ze strony działalności P.Ł. na środowisko przedstawiono w sposób wybiórczy i nieodzwierciedlający rzeczywistego stanu rzeczy. SKO w Siedlcach bezpodstawnie pominęło, że “Uwagi do przeglądu ekologicznego" sporządziła firma [...], będąca wysoko wyspecjalizowana w tego rodzaju czynnościach, dysponującą fachowcami o nieposzlakowanej opinii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 p.p.s.a. przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W rozpatrywanej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. IV SA/Wa 422/09 uchylił decyzje organów obu instancji w przedmiocie zobowiązania P.Ł. do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Sąd stwierdził, iż organy rozpoznające przedmiotową sprawę powinny mieć na względzie fakt, iż wydanie decyzji na podstawie art. 237 p.o.ś. musi być poprzedzone postępowaniem administracyjnym mającym na celu wyjaśnienie, czy w związku z działalnością prowadzoną przez skarżącego zachodzi możliwość jej negatywnego oddziaływania na środowisko oraz fakt, iż w przypadku stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania działalności skarżącego na środowiska nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest zależne od uznania organu. Tymczasem organy orzekające w rozpatrywanej sprawie uchyliły się od ustaleń i rozważań w przedstawionym wyżej zakresie. W istocie nie wykazały, że ustalenie negatywnego oddziaływania przedmiotowej działalności skarżącego na środowisko nie jest możliwe przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny. Sąd wskazał, iż przy ponownym jej rozpatrywaniu na podstawie art. 237 i nast. ustawy - Prawo ochrony środowiska, organy powinny mieć na względzie przedstawioną wykładnię przepisów prawa materialnego, których zastosowanie winno być poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy.

W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji zastosowały się w pełni do wytycznych i oceny prawnej, zawartych w wyżej opisanym prawomocnym wyroku Sądu z dnia 13 stycznia 2010 r. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że stosownie do wytycznych Sądu organ pierwszej instancji przeprowadził z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia czy działalność jaką prowadzi P.Ł. na terenie nieruchomości przy ul. O. 13 w Siedlcach powoduje uciążliwości dla ludzi i środowiska w zakresie zanieczyszczeń do środowiska. W wyniku czynności przeprowadzonych zarówno przez Prezydenta Miasta Siedlce, jak też Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zostało ustalone, że działalność gospodarcza P.Ł. nie wpływa negatywnie na środowisko, w tym na nieruchomości skarżących, sąsiadujące z nieruchomością przy ul. O., gdyż dzienne i nocne normy hałasu dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej nie są przekraczane, na terenie nieruchomości nie są składowane odpady, tankowanie, mycie i naprawa pojazdów odbywa się poza terenem posesji. Ustalenia te znajdują oparcie w aktach sprawy, w tym protokołach z oględzin nieruchomości z dnia 10 stycznia 2012 r., protokole kontroli nr [...] z WIOŚ w Warszawie z dnia 21 lipca 2009 r. oraz Raporcie pomiaru hałasów nr [...] z dnia 28 lipca 2009 r., jak również w fakturach i w oświadczeniach złożonych przez P.Ł. W tych warunkach nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skarżących co od negatywnego oddziaływania przedmiotowej działalności gospodarczej, zwłaszcza, że na ich poparcie nie przedstawili żadnego konkretnego dowodu. Opracowanie pn. "Uwagi do przeglądu ekologicznego oddziaływania na środowisko firmy "[...]" P.Ł. (...)" sporządzone przez firmę [...] Sp. z o.o. w styczniu 2008 r. na zlecenie skarżących, wbrew ich przekonaniu, nie dowodzi negatywnego oddziaływania tej działalności na środowisko, gdyż brak w niej jakichkolwiek badań dotyczących emitowania przez nią hałasu, czy też zanieczyszczenia powietrza. Zatem opracowaniu temu nie można nadać waloru przeciwdowodu ustaleniom wynikającym z opracowanego na zlecenie P.Ł. przez firmę [...] Siedlce w listopadzie 2007 roku "Przeglądu ekologicznego oddziaływania na środowisko firmy "[...]" Ł.P. (...)", w którym we wnioskach końcowych stwierdzono, że wykonane obliczenia wskazują, że działalność firmy nie powoduje uciążliwości dla środowiska poza terenem, do którego prowadzący posiada tytuł prawny, w zakresie emisji substancji do powietrza, jak też hałasu. Dotrzymane są obowiązujące normy w zakresie ochrony powietrza oraz hałasu i nie zachodzi potrzeba tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że postępowanie wyjaśniające prowadzone z interwencji J.K., nie wykazało aby działalność firmy P.Ł. negatywnie oddziaływała na środowisko, powodując uciążliwości dla skarżących. W tych warunkach zasadnie więc organy obu instancji prawidłowo umorzyły prowadzone postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W razie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania organ zobligowany jest do umorzenia postępowania, na co wskazuje użyty w dyspozycji przepisu zwrot "wydaje". Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie wobec braku stwierdzenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez firmę P.Ł. Sąd I instancji stwierdził, iż nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 263 p.o.ś., gdyż w tej konkretnej sprawie nie ma on zastosowania. Zgodnie z treścią tego przepisu prowadzący zakład o dużym ryzyku jest obowiązany do dostarczenia komendantowi wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska wykazu zawierającego dane o rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznych znajdujących się na terenie zakładu, a także do corocznego aktualizowania wykazu, według stanu na dzień 31 grudnia, w terminie do końca stycznia roku następnego. Firma P.Ł. nie jest bowiem zakładem o dużym ryzyku w świetle art. 3 pkt 48 p.o.ś., zawierającego definicję zakładu, w związku z art. 3 pkt 24 tej ustawy definiującym poważną awarię przemysłową. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 18 i 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż powołane przepisy, wbrew przekonaniu skarżących nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Pierwszy z tych przepisów stanowi o tym, że przedsiębiorca jest obowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej, a także ochrony środowiska, zaś drugi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta uprawniony jest do zawiadomienia właściwych organów w przypadku powzięcia wiadomości, o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami u.s.d.g., a także w razie stwierdzenia: zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonywania tej działalności. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J.K. i G.L.-K. reprezentowani przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. jak również art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a.;

oraz naruszenie prawa materialnego tj.;

- art. 237 p.o.ś. przez niewłaściwie jego zastosowanie, art. 263 p.o.ś. przez jego niezastosowanie w sprawie niniejszej oraz art. 18 i art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez ich niezastosowanie w sprawie niniejszej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach. Podkreślono, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie zastosowały się do wytycznych i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 422/09.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów kasacyjnych. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tego sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a wobec tego w pierwszej kolejności zbadaniu podlegał zarzut naruszenia prawa procesowego. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego tj. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. zaznaczyć należy, iż Sąd administracyjny nie stosuje przepisów procesowych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego wobec wyczerpującego uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przypomnieć jedynie trzeba, iż rozwiązania prawne wprowadzone ww. ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w której znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym do zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zgodnie ze swoimi kompetencjami Sąd dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, m.in. w zakresie stosowania przez organy administracji publicznej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach strona skarżąca musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wskazując na naruszenie przez Sąd w zakresie przepisów postępowania wyłącznie przepisu postępowania administracyjnego, których Sąd w ogóle nie stosował, nie pozwala traktować ich, jako podstawy skargi kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji wskazać należy, iż w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ustawodawca w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" przewidział trzy podstawowe rodzaje odpowiedzialności za negatywne oddziaływanie na środowisko: odpowiedzialność cywilną, karną i administracyjną. Każdy z tych rodzajów odpowiedzialności charakteryzuje się inną rolą, innymi metodami i instrumentami prawnymi. Odpowiedzialności te nie wykluczają się wzajemnie, lecz uzupełniają się. Rolą odpowiedzialności administracyjnej jest ochrona środowiska jako dobra publicznego. Instrumenty administracyjne mają zagwarantować właściwy stan środowiska. Jednym z tych instrumentów jest możliwość nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska - w przypadku stwierdzenia negatywnego oddziaływania na środowisko - obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, bądź obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Zasady ochrony środowiska dotyczą m. in. ochrony powierzchni ziemi, wód oraz powietrza. Naruszanie zasad ochrony środowiska może oddziaływać na nieruchomości położone w zasięgu tego szkodliwego oddziaływania np. na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać lub uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Podmioty te mają prawo oczekiwać działania organów administracji na podstawie obowiązującego prawa i realizacji obowiązków obciążających organy z mocy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż jest on o tyle zasadny, że w skardze kasacyjnej wskazano prawidłową podstawę prawną tj. art. 263 p.o.ś., na podstawie którego powinno być prowadzone postępowanie.

W tym miejscu wskazać należy, iż art. 153 p.p.s.a., stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Podstawowy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, że zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie jak i Sad I instancji zajęły się jedynie kwestią dotyczącą nałożenia na P.Ł. obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, a nie uciążliwością działania firmy "[...]" dla nieruchomości sąsiednich. Dokonując oceny prawidłowości niniejszego postępowania wskazać należy w pierwszym rzędzie na wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 9 września 2011r., sygn. akt II OSK 1263/10 przesądzające, iż obowiązkiem organu, było przeprowadzenie dwóch odrębnych postępowań. We wskazanym wyroku NSA jednoznacznie stwierdził, iż organy powinny przeprowadzić postępowanie główne wszczęte na podstawie art. 362 p.o.ś., które ma na celu określenie uciążliwości związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej przez P.Ł. jak również odrębne postępowanie wszczęte na podstawie art. 237 p.o.ś. zmierzające do nałożenia na ww. podmiot prowadzący instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy p.o.ś. obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Zatem zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania dotyczące dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z dnia 9 września 2011r. są wiążące w tej sprawie dla organów prowadzących postępowanie jak i sądu administracyjnego. W powyższym wyroku Sąd bowiem sformułował jednoznaczne stanowisko. Stwierdzić należy, iż organy nie wykonały zaleceń zawartych w powyższym orzeczeniu.

Po pierwsze zaznaczyć należy, iż z zaskarżonych decyzji nie wynika jednoznacznie w oparciu o jakie przepisy organ rozpatrywał niniejszą sprawę, mimo, iż obowiązek wskazania podstawy prawnej wynika z treści art. 104 k.p.a. Organ popełnił uchybienie w tym zakresie i które miało wpływ na rozstrzygnięcie. Na tę okoliczność również zwrócił uwagę NSA ww. wyroku, wskazując i przy prawidłowo prowadzonym postępowaniu takie wskazanie jest konieczne, bowiem określa zarówno stronom jak i organom kontrolującym postępowanie obszar i zakres prowadzonego postępowania oraz wskazuje przesłanki konieczne do ustalenia w sprawie. Z podejmowanych przez organ czynności można wywnioskować, iż podstawą wszczęcia postępowania był przepis art. 362 p.o.ś., jednakże decyzja o umorzeniu postępowania nie zawiera podstawy prawa materialnego zastosowanego w sprawie.

Nadto, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że postępowanie dowodowe było prowadzone prawidłowo, gdyż nie zostały wyjaśnione okoliczności związane z uciążliwością prowadzonej przez P.Ł. działalności dla nieruchomości sąsiednich. Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 237 p.o.ś. ma charakter uznaniowy co oznacza, iż nie w każdej sytuacji zaistnieje potrzeba określenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu w przypadku wystąpienia okoliczności, które wskazują nawet potencjalnie na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, właściwy organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć na podmiot prowadzący instalację, który korzysta ze środowiska obowiązek opracowania i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Przegląd ekologiczny służy głównie wyjaśnieniu czy konkretna instalacja negatywnie oddziaływuje na środowisko i ewentualnie jakie należy podjąć działania w celu zmniejszenia lub całkowitej eliminacji tego negatywnego oddziaływania. Przesłanką wydania decyzji może być wyłącznie ocena, że niezbędne jest uzyskanie konkretnych informacji, koniecznych dla podjęcia określonych działań przez organy władzy publicznej. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie na podstawie art. 237 ustawy p.o.ś., jest wskazanie, w stosunku do jakich konkretnie urządzeń technicznych, ich zespołu lub nie będących takim urządzeniami budowli, zamierza ustanowić obowiązek sporządzenia i przedstawienia przeglądu ekologicznego. Natomiast w przypadku art. 362 ustawy p.o.ś. postępowanie zawsze jest wszczynane z urzędu. Przepis ten odnosi się do postępowania o odpowiedzialności administracyjnej w przypadku ustalenia, że podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. Dotyczy on wszelkich postaci naruszenia zasad korzystania ze środowiska w sposób prawem zakazany. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż w przypadku wystąpienia negatywnych skutków dla środowiska, istnieje możliwość wydania tzw. decyzji naprawczej, czyli decyzji nakazującej podmiotowi korzystającemu ze środowiska, który negatywnie oddziałuje na środowisko podjęcie określonych działań, polegających na ograniczeniu oddziaływania na środowisko, ograniczeniu zagrożenia dla środowiska lub przywróceniu środowiska do stanu właściwego. Rozstrzygnięcie w tej kwestii wymagałoby uprzedniego wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 362 w związku z art. 375 ustawy p.o.ś. i przeprowadzenia stosownego postępowania w tym przedmiocie.

Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien prawidłowo wszcząć postępowanie w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego, a po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, wydać rozstrzygnięcie zgodne z wynikami prowadzonego postępowania w zakresie uciążliwości działalności prowadzonej przez P.Ł. W niniejszej sprawie tego nie uczyniono, co uniemożliwia dalsze rozpatrywanie sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Połączenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie tych dwóch odrębnych postępowań bez wskazania jakichkolwiek przyczyn było całkowicie nieuprawnione. Tej nieprawidłowości nie wyjaśnił także Sąd I instancji, który stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie mogła zostać wydana decyzja na podstawie art. 362 Prawa ochrony środowiska, gdyż nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że "firma P.Ł. nie jest zakładem o dużym ryzyku w świetle art. 3 pkt 48 p.o.ś. zawierającego definicję zakładu w związku z art. 3 pkt 24 tej ustawy definiującym poważną awarię". Powyższe stanowisko jest sprzeczne z oceną prawną wyrażoną w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2011r., sygn. akt II OSK 1263/10.

Mając na uwadze, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznając skargę uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] lutego 2012 r. O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.