Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 301/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2015 r. sprawy ze skarg W. S. B., K. E. C. i D. A. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 2 stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących W. S. B., K. E. C. i D. A. L. kwoty po 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 12 czerwca 2014 r. znak [...] Starosta orzekł o zwrocie nieruchomości poł. w obr. M., jedn. ewid. W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,6880 ha (powstała z działki nr [...] o pow. 17,0942 ha), odpowiadającej wywłaszczonej parceli l. kat. [...] o pow. 0,0688 ha, b. gm. kat. M., objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz: K. E. C. (c. W. i M.), D. A. L. (c. W. i M.) i W. S. B. (s. W. i M.) - po 1/3 cz. każdy, jak również o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa łącznej kwoty 7 278,30 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stała się zbędna na cel wywłaszczenia, określony w wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 21 października 1969 r. znak [...] jako budownictwo, z odwołaniem się do postanowień decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki o Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 5 sierpnia 1965 r. znak [...], ustalającej lokalizację magazynów na terenie położonym w M., pow. K.. Powyższe zostało powzięte przez organ I instancji w wyniku przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego, które wykazało, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot od początku była zbędna na ww. cel wywłaszczenia, bowiem znajdowała się poza terenem objętym ww. decyzją nr [...] o lokalizacji szczegółowej dla budowy magazynów, zaś objęta była postanowieniami decyzji nr [...] o lokalizacji szczegółowej z 21 kwietnia 1965 r. znak [...], zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została na realizację wojskowego placu ćwiczeń na terenie tzw. "[...]".

Odwołania od ww. decyzji wnieśli: Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. oraz [...] S.A. w K..

W odwołaniu Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 16 oraz art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy tożsamej ze sprawą, która zakończyła się wydaniem decyzji Starosty [...] z 19 listopada 2002 r. znak [...] o odmowie zwrotu ww. nieruchomości na rzecz wnioskodawców, utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Wojewody z 3 lutego 2003 r. znak [...].

W odwołaniu [...] S.A. podniesiono zarzuty naruszenia przepisów art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie faktycznego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości z pominięciem treści decyzji nr [...] o lokalizacji szczegółowej z 21 kwietnia 1965 r. znak [...], zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w dacie wywłaszczenia pod realizację fragmentu poligonu wojskowego na terenie tzw. [...] w miejscowości [...].

Decyzją z dnia 2 stycznia 2015r. znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] i umarzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego zachodziły podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa bowiem decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem art. 156 § 3 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponowne orzeczenie wydane w sprawie zakończonej już uprzednio decyzją ostateczną jest obarczone wadą skutkującą nieważnością decyzji administracyjnej. Powyższa wada decyzji uwarunkowana jest istnieniem tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Zdaniem organu w tej samej sprawie została już wydana przez Wojewodę [...] ostateczna decyzja. Na wniosek W. B. odmówiono już zwrotu przedmiotowej nieruchomości ostateczną decyzją Wojewody [...] z 3 lutego 2003r. znak [...], a spadkobiercy W. B. w niniejszej sprawie nie tylko nie legitymują się w tym zakresie żadnym nowym (odrębnym) uprawnieniem od przysługującego wcześniej zmarłemu W. B. roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a nawet zgodnie z zasadami sukcesji ogólnej wstąpili w ogół praw swojego poprzednika prawnego. Zaskarżona decyzja została wydana w niezmienionym stanie faktycznym, bowiem w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie powołano żadnych nowych dowodów od tych, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej powołaną powyżej decyzją Wojewody z 3 lutego 2003 r. znak [...], jak również brak jest takich dowodów w aktach przedmiotowej sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dokonując oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia organ I instancji dokonał ustaleń w zakresie doprecyzowania celu wywłaszczenia sprzecznych z dokonanymi w ostatecznej decyzji Wojewody z 3 lutego 2003r. znak [...] - bez powołania w tym zakresie jakichkolwiek nowych środków dowodowych pozwalających na uniknięcie zarzutu naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej będącej konsekwencją zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa). Mianowicie, w orzeczeniu wywłaszczeniowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 21 października 1969 r. znak [...] jako cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wskazano "budownictwo" - z odwołaniem się do postanowień decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki o Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 5 sierpnia 1965 r., ustalającej lokalizację magazynów na terenie położonym w M., pow. K.. Wobec braku odnalezienia załącznika graficznego do ww. decyzji lokalizacyjnej Nr [...] oraz po dokonaniu analizy kopii odrysów mapy katastralnej przedstawiającej granice nieruchomości objętych wywłaszczeniem pod budowę magazynów organ l instancji uznał, iż przedmiotowa nieruchomość nie była objęta lokalizacją Nr [...], lecz znalazła się w granicach lokalizacji szczegółowej określonej decyzją nr [...] z 21 kwietnia 1965 r. znak [...], wydanej na potrzeby realizacji m.in. placu ćwiczeń w ramach poligonu wojskowego (tzw. "[...]"), tym samym uznając obecnie przedmiotową nieruchomość za zbędną na cel jej wywłaszczenia w oparciu tylko i wyłącznie o odmienną obecnie ocenę niezmienionego jednak w tym zakresie stanu faktycznego sprawy.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na ustalenia dokonane w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z 3 lutego 2003 r., w której wskazano m.in., iż: "stosownie do zaświadczenia Dyrekcji Inwestycji Oddział [...] z dnia 24 lutego 1992r. nr [...], wnioskowana do zwrotu parcela l.kat. [...] o pow. 0,6880 ha została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy obiektów zamiennych M., tj. obiekt wojskowy - plac ćwiczeń [...] odtworzony przez władze miasta [...] w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "[...]". O powyższym świadczy treść znajdującego się w aktach "Programu inwestycji zamiennych w garnizonie [...]" zatwierdzonego przez dowódcę Okręgu Wojskowego w dniu 28.09.1964r. Na takie przeznaczenie wywłaszczanej parceli wskazuje również zaświadczenie lokalizacji ogólnej nr [...] wydanej przez Komisję Lokalizacyjną przy Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 21 października 1964 r. znak [...] ustalające lokalizację ogólną terenów zastępczych dla jednostek wojskowych MON w K. na tzw. "[...]" oraz decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r. znak [...]. Powołana decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] ustalała lokalizację terenów wojskowych, położonych na "[...]", których granice określono na mapie katastralnej, stanowiącej do niej załącznik graficzny. Zgodnie z powołanym załącznikiem, teren parceli gruntowej l.kat. [...] b.gm.kat. M. objęty był wymienioną lokalizacją terenów wojskowych. Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 5 sierpnia 1965r., stanowiąca podstawę wywłaszczenia powołanej parceli, zmieniona została za zgodą stron, mocą decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia 24 kwietnia 1969r., a więc przed dokonaniem przedmiotowego wywłaszczenia. Zmiana polegała na stwierdzeniu, że całość terenu położonego w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi Nr [...] i [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie, zamiast przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich I w K.. Zatem w ocenie organu celem wywłaszczenia przedmiotowej parceli było urządzenie obiektu wojskowego — placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego."

Organ odwoławczy podkreślił także, iż w decyzji Wojewody z 3 lutego 2003 r. z uwagi na nie odnalezienie załącznika graficznego zatwierdzonego ww. decyzją Nr [...] z 5 sierpnia 1965 r. - przyjęto za źródło określenia konkretnego celu wywłaszczenia treść ww. decyzji lokalizacyjnej nr [...] z 21 kwietnia 1965 r. znak [...] oraz jej załącznika graficznego i - z uwagi na braku nowych ustaleń faktycznych (w tym nowych dowodów) oraz tożsame z ówczesnymi zasady badania celu wywłaszczenia - ustalenia w tym zakresie są obecnie wiążące w kontekście zasady trwałości decyzji administracyjnych, gdyż decyzja Wojewody [...] z 3 lutego 2003 r. pozostaje w obrocie prawnym. Nadto powyższe ustalenia co do celu wywłaszczenia zostały zaaprobowane w wydanym w sprawie o identycznym stanie faktycznym wyroku WSA w Krakowie z 27 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 43/03, w którym stwierdzono m.in., iż: "ocena prawna dotycząca zasad stosowania art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zachowuje aktualność także na gruncie nowej regulacji z art. 136 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podobnie jak będące jej konsekwencją wskazania co do dalszego toku postępowania, bowiem została ona wyrażona w kontekście proceduralnych kwestii dotyczących zasad badania celu wywłaszczenia, co do których w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak odmiennych rozwiązań".

Ponadto organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny wpływu zmiany przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności nie wykazał, aby treść tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r.) była chociażby pośrednią przyczyną uznania obecnie przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia, lecz - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - organ ten stwierdził jej zbędność na skutek odmiennego od dokonanej wcześniej konkretyzacji celu wywłaszczenia.

Tymczasem zdaniem organu odwoławczego w ww. decyzji Wojewody [...] z 3 lutego 2003r. stwierdzono, iż sposób zagospodarowania i wykorzystywania terenu działki nr [...] w granicach parceli l. kat. [...] oraz dokumentacja pochodząca z lat 1971-1972, rozliczająca wykonanie zadania inwestycyjnego pod nazwą obiekty zamienne [...], związanego z potrzebami wojskowego placu ćwiczeń wskazują, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, przesądzając tym samym również fakt realizacji celu wywłaszczenia w terminie 3 lat od daty wywłaszczenia. Prawidłowość powyższych ustaleń potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 43/03. Niezależnie od powyższego wyrokiem z 13 marca 2014 r., sygn. akt [...] Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zaś zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych przepisów art. 137 ust. 1 pkt l i 2 u.g.n. nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. — art. 137 ust. l pkt 2) (por. np. wyroki: NSA w Warszawie - 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2205/11 i z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12 - oraz wyroki WSA w Krakowie - z 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 923/14 i z 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1048/14 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Z powyższą decyzją nie zgodzili się W. S. B., K. E. C. i D. A. L. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów art. 2, art. 8, art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 136 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 105 § 1 kpa, poprzez naruszenie powołanych przepisów ustawy zasadniczej i naruszenie interesu prawnego strony, polegającego na odmowie zwrotu nieruchomości poprzez uchylenie w całości decyzji Starosty [...], jako organu I instancji i umorzenia w całości postępowania;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 9 oraz art. 10, art. 11 kpa, a także art. 77 § 1 i art. 81 kpa, poprzez nie wyjaśnienie dostatecznie sprawy przez organ II instancji, a także brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz nie dopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także nie zapewnienie możności wypowiedzenia się strony, co do przeprowadzonych dowodów;

3. naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 107 § 3 kpa, poprzez nie wyjaśnienie dostatecznie sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając przedmiotową decyzję, tj. braku rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, poprzez pominięcie istotnych kwestii.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów powołano szereg poglądów doktryny i orzecznictwa dotyczącego obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji użycia tej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, podkreślając, iż w niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Nadto skarżący nie zostali w postępowaniu odwoławczym prawidłowo pouczeni o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszeniu zarzutów, a także nie poinformowano skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Ponadto uzasadnienie faktyczne było lakoniczne i nie spełniało wymogów zawartych w kpa.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Istota problemu podniesionego w tej sprawie, od rozstrzygnięcia którego zależy ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy sprawy zakończone ostatecznymi decyzjami Wojewody z dnia 3 lutego 2003r. i z dnia 2 stycznia 2015 r. są tożsame. Dla wykazania, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma właśnie ustalenie istnienia tożsamości obu spraw.

Powszechnie przyjmuje się tak w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko między tymi samymi stronami i tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09, opub. w LEX nr 597967 stwierdził, że tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna ma miejsce wtedy, gdy obie decyzje dotyczą tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Ocenę istnienia stanu tożsamości spraw administracyjnych zakończonych decyzjami z dnia 3 lutego 2003r. i 2 stycznia 2015 r. należy dokonać w oparciu o następujące kryteria:

1) kryterium podmiotowe;

2) kryterium tożsamości żądań;

3) kryterium tożsamego stanu faktycznego;

4) kryterium tożsamego stanu prawnego.

Tylko w przypadku spełnienia wszystkich ww. kryteriów dane sprawy należy uznać sprawy za tożsame. Brak spełnienia którejkolwiek z nich nakazuje przyjęcie, że sprawy nie są tożsame, a tym samym podlegają odrębnemu merytorycznemu rozstrzyganiu.

Kryterium podmiotowe sprowadza się do tożsamości podmiotów mających status stron w postępowaniu administracyjnym. W sprawie zakończonej decyzją z dnia 3 lutego 2003r. stronami byli skarżący (ich poprzednik prawny W. B.) oraz Skarb Państwa reprezentowany przez statio fisci w postaci Rejonowego Zarządu Infrastruktury. Natomiast w sprawie zakończonej decyzją z 2 stycznia 2015 r. brali udział na prawach stron: skarżący, Skarb Państwa reprezentowany przez statio fisci w postaci Rejonowego Zarządu Infrastruktury, a także [...] S.A. w K. i Agencja Mienia Wojskowego. Agencja Mienia Wojskowego jest państwową osobą prawną powołaną do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa przekazanym na cele wojskowe i formalnie jest to odrębny od Skarbu Państwa podmiot. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że część działki nr [...] została użyczona Agencji Mienia Wojskowego na okres od 2002 r. do 31 grudnia 2025 r. a Agencja tak opisaną nieruchomość wydzierżawiała początkowo [...] sp. z o.o., której następcą prawnym jest [...] S.A. Z uwagi na okoliczność, iż Agencji użyczono nieruchomości objęte w tej sprawie postępowaniem, w ocenie Sądu umowa użyczenia pozwalała na przyznanie Agencji Mienia Wojskowego statusu strony. Także należy za stronę uznać [...] S.A. z powodu tego, że ta spółka jest dzierżawcą nieruchomości objętych postępowaniem w tej sprawie. Osoba dysponująca prawem wynikającym z użyczenia lub dzierżawca wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny by być stroną postępowania o jej zwrot, skoro w razie ostatecznego rozstrzygnięcia o jej zwrocie jego prawo wygasa z mocy prawa, co wprost wynika z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości. Przepis ten bowiem stanowi, iż najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Następuje to zatem niezależnie od woli stron co do dalszego trwania tego stosunku po zmianie właściciela nieruchomości, a ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy, dzierżawcy i biorącego w użyczenie przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok NSA z 3.02.2012r. I OSK 303/11 LEX nr 1120673, a także wyroki WSA w Krakowie: z 16.10.2012r. II SA/Kr 1096/12 LEX nr 1234994, 8.03.2012r. II SA/Kr 19/12 LEX nr 1138576 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 22.01.2008r. II SA/Rz 453/0 LEX nr 510041). Zatem podmioty, którym przysługują w/w obligacyjne stosunki prawne, mają prawa stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest przeniesienie prawa rzeczowego (prawa własności) na rzecz byłych właścicieli.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że strony w obu sprawach zakończonych decyzjami z 2003 r. i 2015 r. nie są tożsame, z racji występowania tylko w jednej z nich Agencji Mienia Wojskowego i [...] S.A.

Nie ulega wątpliwości, że w obu sprawach występuje tożsamość żądań. Żądanie strony określa przedmiot prowadzonego przez organ administracyjny postępowania. W postępowaniu zakończonym decyzją 2003 r. i w postępowaniu zakończonym decyzją z 2015 r. wnioskodawcy domagali się zwrotu nieruchomości o pow. 0,6880 ha, odpowiadającej wywłaszczonej parceli l. kat. [...] o pow. 0,0688 ha. Zmiana numeracji działek aktualnie odpowiadających ww. parcelom nie wpływa na zmianę żądania.

Kolejnym kryterium tożsamości sprawy to tożsamość stanu faktycznego. W zakresie tej przesłanki skarżony organ nie dokonał właściwej wykładni, ponieważ wprost odwołał się w uzasadnieniu swojej decyzji na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa) poprzez odniesienie do decyzji z 2003r., przyjmując, iż dopóki nie zostanie wzruszona, to wiąże obecnie orzekające w sprawie organy administracyjne, w tym organ I instancji, który w jego ocenie nie przeprowadził żadnych istotnych nowych dowodów. Organ odwoławczy pominął jednak, iż z akt sprawy wynika, że organ I instancji prowadząc w latach 2012-2014 postępowanie dowodowe dodatkowo zgromadził inne dowody niż dotychczas zebrane. Są to w szczególności: rozprawa administracyjna połączona z oględzinami z 15.03.2013r. wraz z porównaniem mapy katastralnej z mapą ewidencyjną z 23.10.2013r. a także operat pomiarowy i mapa z projektem podziału nieruchomości oprac. 14.11.2013r. oraz protokół z czynności przyjęcia granic wraz z oględzinami z tej daty. Dowody te posłużyły do szczegółowego dokonania ustaleń w zakresie wcześniejszego i obecnego zagospodarowania spornego kompleksu, w odróżnieniu od przeprowadzonych w poprzednim postępowaniu przed wydaniem decyzji z 2003r., w którym tylko w sposób ogólny zapoznawano się z tym zagospodarowaniem. Na powyższe szczegółowo wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z 12 czerwca 2014 r., a nadto powiązał to z szeregiem prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych po 2003r., w szczególności w latach 2010-2012, w których co do przedmiotowego kompleksu zagospodarowania, sądy te aprobowały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jednocześnie przyjmowały zbieżną z organem I instancji ocenę przesłanek zbędności w związku z kwestią tego zagospodarowania. Zatem pomimo, iż większość dowodów, w tym zwłaszcza dokumentów była znana organom administracji w postępowaniu zakończonym decyzją z 2003 r., to jednak powyżej wskazane okoliczności świadczące o nowości w zakresie stanu faktycznego decydują, w ocenie Sądu, o braku przyjętej przez organ odwoławczy przesłanki tożsamości stanu faktycznego.

Co do kryterium tożsamości stanu prawnego, to ma ono szczególne i decydujące znaczenie w tej sprawie, ponieważ stanowi ono przedmiot odmiennej interpretacji i organów administracyjnych (I i II stopnia) i samych stron oraz uczestników. Nie ulega wątpliwości, że wcześniejszy wniosek skarżących został załatwiony odmownie decyzją Starosty [...], utrzymaną w mocy przez Wojewodę decyzją z 2003 r. Organy rozstrzygające w ww. decyzjach ustaliły, że objęta postępowaniem o zwrot nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) w brzmieniu na datę 3 lutego 2003 r. (przy czym organ I instancji tego nie oceniał, gdyż wnioskodawcy na dzień jego orzekania tj. 19.11.2002r. nie wykazali się prawidłową legitymacją do złożenia wniosku). Nie budzi wątpliwości fakt, że art. 137 ust. 1 został zmieniony ustawą z dnia 20 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W związku z tym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy powyższa zmiana stanu prawnego ma znaczenie dla rozstrzygania w tej sprawie, a więc czy stan prawny sprzed zmiany art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (mającej miejsce z dniem 22 września 2004 r.) ma lub nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygania w tej sprawie. Jeśli ta zmiana ma znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, to kreuje ona nową sprawę administracyjną, co z kolei umożliwia merytoryczne rozpoznanie nowego wniosku z dnia 21 sierpnia 2013 r. o zwrot nieruchomości. Naczelna zasada prawa wywłaszczeniowego została ustanowiona w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Jest to zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i przyznanie właścicielowi prawa do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym roszczenie właściciela jest nieograniczone w czasie. Wywłaszczenie jest szczególną instytucją prawa polegającą na odjęciu przymusowym właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie można zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez, odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, (T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" - Warszawa 2004, s. 171 – 174).

Zmiana stanu prawnego po dniu 3 lutego 2003 r. (wydania poprzedniej decyzji o odmowie zwrotu), a w szczególności całkowita zmiana treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że rozpatrywana obecnie sprawa o zwrot nieruchomości stała się sprawą nową. Nie ma znaczenia obecnie istnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, czy też utrata jej mocy. Decydującym dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia staje się wyłącznie upływ czasu – dziesięciu lat, w czasie których nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Jest to zdefiniowana ustawowo przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, która warunkuje możliwość jej zwrotu ("nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany"). Należy zatem przyjąć, że na gruncie obecnie obowiązującego przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami żądanie zwrotu przedmiotowych nieruchomości jest nową sprawą, którą należy przeprowadzić zgodnie z regułami postępowania zwrotowego przewidzianymi przepisami rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, Sąd, w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/09 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1367/05, w których orzekano w podobnych (a wręcz analogicznych) sprawach, wskazując o dopuszczalności ponownego rozpoznawania sprawy o zwrot po zmianie treści art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzonym ustawą z dnia 20 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Także Sąd w tej sprawie akceptuje stanowisko, zgodnie z którym na skutek ww. zmiany stanu prawnego powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego niezależnie od tego, który został skonkretyzowany w ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z daty 3 lutego 2003 r. Okoliczność upływu 10 lat od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nie miała znaczenia dla ukształtowania stanu faktycznego, skonkretyzowanego następnie we wspomnianej powyżej ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 3 lutego 2003 r. Ta ważna okoliczność determinuje powstanie nowej sprawy w świetle postanowień art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sądowi znane są i odmienne poglądy orzecznictwa na temat zmiany art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wpływu takiej zmiany na tożsamość spraw. Tym niemniej w tej sprawie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane wyżej, tzn. podziela pogląd o braku tożsamości stanu prawnego.

W związku z tym nowo złożony wniosek o zwrot nieruchomości winien być merytorycznie rozpoznany mimo tego, że uprzednio została wydana ostateczna decyzja. Nie ma bowiem tożsamości spraw, bo przede wszystkim stan prawny uległ w tej sprawie zmianie, a także nie występuje tożsamość stron. Dodatkowo należy wskazać, że tak analiza decyzji wydanych w postępowaniu zakończonym decyzją z 3 lutego 2003r., jak i treści uzasadnienia wyroku prawomocnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 43/03 wyraźnie wskazuje, że zarówno organy administracyjne jak i Sąd brały pod uwagę teść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na datę 3 lutego 2003 r.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że część z nich Sąd podzielił. W szczególności trafne są te argumenty skargi, które negują prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w kontekście przyjęcia tożsamości spraw i zarzucają błędną wykładnię przez organ odwoławczy art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP jest natomiast nieuzasadniony. Nie można bowiem wywodzić, że rozstrzygniecie administracyjne zapadające w jednej sprawie, nawet zbliżonej co do stanu faktycznego, przesądza sposób rozstrzygnięcia w innej sprawie. W każdej sprawie administracyjnej organy zobowiązane są do ustalania stanu faktycznego tej konkretnej sprawy, co wynika między innymi z art. 7 Konstytucji RP statuującym zasadę praworządności działania każdego organu administracji.

Mają powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c p.p.s.a. ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego (błędna interpretacja tożsamości spraw i tym samym błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko w ten sposób odwołanie skarżących zostanie merytorycznie rozpoznane, a na decyzję Wojewody będzie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Na tym etapie jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny byłoby przedwczesne. Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji, ale jej nie zastępują w rozstrzyganiu spraw. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpoznać odwołanie, dokonać ustaleń w zakresie wskazanym w uzasadnieniu tego wyroku i zakończyć postępowanie wydaniem aktu administracyjnego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.