Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 461/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 60 pkt 1, art. 252 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 8, art. 11, art. 15, art. 107 par. 1 pkt 6 i  par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 2 maja 2022r., Rep. 848/IN/22 w przedmiocie określenia do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z należnymi odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia P. z siedzibą w C. kwotę 5.417 zł (pięć tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 2 maja 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Elbląg (dalej jako organ I instancji, Prezydent) określającej w stosunku do Stowarzyszenia P. z siedzibą w C. (dalej jako Stowarzyszenie, strona, skarżąca) dotację podlegającą do zwrotu do budżetu Gminy wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej wysokości 182.257,01 zł w 2020 r. na prowadzenie Publicznej Szkoły Podstawowej Stowarzyszenia w [...] wraz z należnymi odsetkami naliczonymi zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2021 r. poz. 305 ze zm., dalej jako u.f.p.) od dnia przekazania ostatniej transzy dotacji w 2020 r. tj. od dnia 11.12.2020 r. do dnia zapłaty.

Z przedstawionych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika następujący stan sprawy.

Decyzją z 15 marca 2022 r. organ I instancji określił stronie jako organowi prowadzącemu Publiczną Szkołę Podstawową w [...] (dalej jako szkoła) dotację podlegającą do zwrotu wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

W uzasadnieniu wskazano, że Stowarzyszenie jako organ prowadzący Szkołę w 2020 r. otrzymało dotację oświatową w wysokości 2.727.612,57 zł na 1921 uczniów.

W okresie od dnia 04 maja 2021 r. do dnia 23 czerwca 2021 r. organ dotujący przeprowadził kontrolę w zakresie oceny prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej udzielonej w 2020 r. Z protokołu kontroli wynika, że analiza przekazanych danych, dokonana na podstawie dokumentacji placówki za 2020 r. nie wykazała błędów w danych dotyczących liczby uczniów uprawnionych do dotacji w poszczególnych miesiącach przekazywanych przez stronę do organu. Ponadto w toku kontroli pani prezes Stowarzyszenia wskazała, że nie wyraża zgody na powielanie dokumentów, niebędących dokumentami szkoły i dotyczących innych placówek oświatowych prowadzonych przez Stowarzyszenie, do których kontroli nie są upoważnione osoby kontrolujące. Koszty organu prowadzącego przedstawione na dokumentach źródłowych, do not obciążeniowych są tylko w ułamkowej części pokrywane z dotacji udzielonej w 2020 r. szkole i pozostają one do wglądu przez cały okres trwania kontroli.

Organ I instancji zakwestionował wydatki na wynagrodzenia pracowników szkoły w kwotach:

- 3 589,20 zł - dodatki dla nauczycieli stażystów - wydatek poniesiony z dotacji szkoły podstawowej. Organ wskazał, że w miesiącu lipcu oraz listopadzie 2020 r. wypłacono 3 nauczycielom dodatki w wysokości 1 000 zł. Jako podstawę wypłaty dodatków wskazano uchwałę Nr 91/2019 z dnia 20.08.2019 r. Zarządu Stowarzyszenia. W toku kontroli dyrektor szkoły złożył oświadczenie, w którym wskazano, iż były to dodatki dla nauczycieli stażystów odbywających staż na stopień nauczyciela kontraktowego. Wskazany dodatek dla nauczycieli, jest jednorazowym świadczeniem na start dla nauczyciela stażysty oraz zgodnie z art. 53a ust. 2 Karty Nauczyciela świadczenie to należy wypłacić do dnia 30 września roku, w którym nauczyciel rozpoczął staż. Podkreślono, że świadczenie to nie ma charakteru wynagrodzenia za pracę oraz zgodnie z art. 1 ust.2 pkt. 2 lit. a w związku z art. 91 b ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tj. Dz. U. z 2021, poz. 1762, dalej jako KN) oraz przepisu art. 53a KN dotyczącego wypłacania jednorazowego świadczenia na start dla nauczyciela stażysty nie stosuje się do nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego, czyli także do zatrudnionych w Publicznej Szkole Podstawowej Stowarzyszenia. Zatem w ocenie organu brak jest podstaw prawnych do wypłaty tego świadczenia.

- 3 171,63 zł - ekwiwalent za urlop nauczyciela - wydatek poniesiony z dotacji szkoły podstawowej. Organ podał, że w miesiącu październiku wypłacono pracownikowi szkoły ekwiwalent za niewykorzystany urlop (wynagrodzenie zasadnicze 2 706,40 zł brutto, ZUS pracodawca 465,23 zł razem 3 171,63 zł, pracownik otrzymał 1995,17 zł). W ocenie Prezydenta wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest obowiązkiem pracodawcy, na który organ prowadzący szkołę, winien znaleźć własne środki. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop nie stanowi wynagrodzenia wypłacanego w zamian za wykonaną pracę, nie wiąże się także z realizacją zadań szkoły na rzecz uczniów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Jest on swego rodzaju rekompensatą za niewykorzystanie przez pracownika należnego urlopu. Wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, który nie jest wynagrodzeniem za pracę na rzecz uczniów, nie ma związku z realizowaniem na ich zadań niepublicznej placówki. Wydatek nie może być ściśle powiązany z kształceniem, wychowaniem i opieką, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finasowaniu zadań oświatowych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm., dalej jako u.f.z.o.). W ocenie Organu wypłata ekwiwalentu jest swego rodzaju rozliczeniem pomiędzy pracodawcą a pracownikiem gdzie uczeń w tym przypadku nie uczestniczy. Zatem wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest obowiązkiem pracodawcy, na który organ prowadzący szkołę, winien znaleźć własne środki. W ocenie organu brak było podstaw prawnych na wypłacenie ze środków dotacyjnych ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nauczyciela.

- 3 492,93 zł - ryczałt za samochód - wydatek poniesiony z dotacji szkoły podstawowej. Organ wskazał, że na podstawie przedstawionych dokumentów szkoły, nie można było powiązać używania prywatnego samochodu przez pracownika szkoły z realizacją zadań szkoły na rzecz uczniów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. W przypadku szkoły dowóz dzieci na zajęcia odbywa się innym środkiem transportu , którego koszty także pokrywane są z dotacji oświatowej, a wyżywienie realizowane jest w formie cateringu. Wydatki na przedmiotowy samochód można byłoby uznać za kwalifikowane, gdyby pojazd ten był użytkowany jako środek dydaktyczny, związany bezpośrednio z procesem nauczania, czy gdyby można było uznać, że ma związek ze sprawowaniem opieki nad uczniami. W ocenie organu i instancji z przedłożonej dokumentacji nie wynika, iż samochód prywatny wykorzystywany był do celów wskazanych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, iż poddał ocenie wydatki na wynagrodzenia pracowników Stowarzyszenia z/s w C. Organ przeanalizował zakres czynności pracowniczych wykonywanych przez osoby zatrudnione w Stowarzyszeniu w C., przydzielone bezpośrednio do obsługi szkoły: A. Z., D. L., K. C., A. J., M. C., R. K. Dalej organ podał, iż na podstawie przedstawionych dokumentów pracowników oraz dokumentów finansowych szkoły można było stwierdzić, iż czynności bieżącej obsługi płacowo-księgowej na rzecz szkoły dokonywane były jedynie przez A. Z. i D. L. Czynności wynikające z zakresów obowiązków pozostałych 4 pracowników nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentacji finansowej szkoły, ani też w pozostałej przedstawionej do kontroli dokumentacji. Nie przedstawiono dokumentów potwierdzających organizowanie warsztatów i zajęć artystycznych dla uczniów szkoły przez K. C. Przedstawione do kontroli zakresy czynności A. J. oraz M. C. wskazują na realizację zadań na rzecz Stowarzyszenia a nie zadań szkoły. Podobnie zadania z zakresu archiwizacji dokumentów księgowo- płacowych R. K. to zadanie Stowarzyszenia, które nie służy bezpośrednio realizacji zadań dotowanej szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Organ podniósł również, że strona wykazała wydatki na płace tzw. pracowników pośrednich Stowarzyszenia, których koszty częściowo pokryte zostały z dotacji oświatowej przekazanej szkole. Jak wynika z akt sprawy, jako potwierdzenie dokonanych wypłat przedstawiono do wglądu listy płac, tabele podziału kosztów na poszczególne szkoły prowadzone przez stowarzyszenie oraz wydruki z konta bankowego Stowarzyszenia. Z przestawionych dokumentów można stwierdzić jedynie, iż wskazane osoby otrzymały wynagrodzenie w ramach umowy o pracę, umowy zlecenia, premii rocznej lub uznaniowej, czy też ryczałtu za samochód. Organ prowadzący nie przedstawił dokumentów potwierdzających zatrudnienie tych osób, ani też dokumentów potwierdzających wykonywane przez te osoby czynności na rzecz szkoły.

Z przedstawionych do wglądu kserokopii dokumentów dot. płac pracowników Stowarzyszenia osoby kontrolujące sporządziły odpisy, które stanowią załącznik nr 15 do protokołu.

Z dotacji szkoły w 2020 r. opłacono wynagrodzenia pracowników Stowarzyszenia, w tym prezesa Stowarzyszenia M. C. w ogólnej kwocie 189.358,84 zł. Dotacja wykorzystana na płace oraz pochodne od płac osób, które nie są pracownikami dotowanej szkoły, a z dotacji szkoły pokryto wydatki na ich płace bez wskazania, jakiego rodzaju czynności wykonywały, bez dokumentów potwierdzających wykonywanie czynności na rzecz realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, bez wskazania podstaw wypłat premii, uznana została za wydatek niezgodny z przeznaczeniem w wysokości 106.865,37 zł.

Prezydent zakwestionował także wydatki inne niż wynagrodzenia poniesione z dotacji oświatowej w 2020 r. Były to:

a) usługi remontowe - organ uzasadniając swoje stanowisko podał, że przedstawione kopie faktur nie zawierały dokumentów źródłowych w postaci kosztorysu, bądź umowy z wykonawcą, jaki zakres prac remontowych został wykonany na rzecz szkoły. Z opisu faktury wynika jedynie, iż wydatek został poniesiony celem zapewnienia bezpiecznych warunków. Organ prowadzący nie złożył wyjaśnień, jakich pomieszczeń dotyczył remont szkoły oraz nie zgodził się na powielanie innych dokumentów, które w ocenie strony "nie są dokumentami szkoły", tym samym organ nie znalazł podstaw do uznania wydatku, jako zgodnego z przeznaczeniem.

b) usługa serwisowa - przegląd klimatyzatorów ściennych, wydatek pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 58 zł oraz z dotacji oddziału przedszkolnego w wysokości 23,59 zł. Organ podał, iż z opisu kopii faktury wynika, iż wydatek poniesiony został na bieżące potrzeby w ramach realizacji zadań statutowych, celem zapewnienia prawidłowej obsługi administracyjno- finansowej szkół Stowarzyszenia na terenie całego kraju. Organ podał także, że z wyjaśnień Dyrektor M. R. z dnia 21.06. 2021 r. wynika, iż w szkole nie ma pomieszczeń klimatyzowanych.

c) montaż klimatyzatorów ściennych, wydatek pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 234,25 zł oraz z dotacji oddziału przedszkolnego w wysokości 95,26 zł. Organ wskazał, iż przedstawiono jedynie kopię faktury, bez innych dokumentów źródłowych np. umowy z wykonawcą, bądź kosztorysu wykonanych prac. Z opisu faktury wynika, iż wydatek poniesiony został na bieżące potrzeby w ramach realizacji zadań statutowych, celem zapewnienia prawidłowej obsługi administracyjno - finansowej szkół Stowarzyszenia. Ponownie podkreślono, iż z wyjaśnień Dyrektor wynika, iż w szkole nie ma pomieszczeń klimatyzowanych.

d) modernizacja układu wentylacji nawiewnej, wydatek pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 167,36 zł oraz z dotacji oddziału przedszkolnego w wysokości 71,76 zł.

e) usługi agencji ochrony, wydatek pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 22,38 zł oraz z dotacji oddziału przedszkolnego w wysokości 9,89 zł,

f) wymiana przyłączy wodno - kanalizacyjnych, wydatek pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 57,43 zł oraz z dotacji oddziału przedszkolnego w wysokości 23,36 zł.

g) deratyzacja - monitoring, zwalczanie gryzoni, wydatek pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 27,06 zł oraz z dotacji oddziału przedszkolnego w wysokości 12,21 zł.

h) przegląd systemu oddymiania, pomiar natężenia światła, wydatek pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 21,17 zł oraz z dotacji oddziału przedszkolnego w wysokości 8,61 zł.

i) okresowe przeglądy sprzętu ppoż., remont gaśnicy, znaki ppoż., wydatek pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 25,46 zł oraz z dotacji oddziału przedszkolnego w wysokości 10,01 zł.

j) przegląd i rozbudowa systemu telekomunikacyjnego w budynku Stowarzyszenia, wydatek pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 60,84 zł oraz z dotacji oddziału przedszkolnego w wysokości 27,90 zł.

Odnośnie punktów od d do j organ uznał, iż są to wydatki związane są z siedzibą organu prowadzącego i kosztami jej utrzymania. Stanowią one kategorię wydatków, które dotyczą działalności organu prowadzącego, nie zaś szkoły przez ten organ prowadzonej. Fakt, iż Stowarzyszenie przeprowadza modernizację układu wentylacji nawiewnej czy deratyzację w swojej siedzibie nie ma wpływu na realizację zadań publicznej szkoły podstawowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Podobnie opłacanie usług agencji ochrony prowadzonych w siedzibie Stowarzyszenia, czy okresowe przeglądy sprzętu ppoż. w siedzibie Stowarzyszenia nie wiążą się z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

k) usługi Inspektora Ochrony Danych Osobowych, wydatek pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 149,10 zł oraz z dotacji oddziału przedszkolnego w wysokości 65,92 zł. Organ ocenił, że z przedstawionej do kontroli dokumentacji, ani też ze złożonych przez organ prowadzący wyjaśnień w trakcie kontroli nie wynika, aby usługi Inspektora Ochrony Danych Osobowych związane były z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej w szkole. Niewątpliwie dotyczą one obowiązków i interesów Stowarzyszenia, jednak nie sposób wskazać, na czym miałby polegać ich związek z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. Zdaniem Prezydenta wydatek ten nie mieści się w katalogu wydatków określonych w art. 35 ust. 1 u.f.p.

l) obsługa i nadzór ppoż. i BHP, szkolenia z zakresu ppoż. i BHP, wydatek pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 255,58 zł oraz z dotacji oddziału przedszkolnego w wysokości 112,78 zł. Organ wskazał w decyzji, że podstawowym wyznacznikiem, w ramach, którego możliwe jest finansowanie szkoleń pracowników jest kształcenie, w tym specjalne, profilaktyka społeczna, wychowanie i opieka. Koszty szkolenia mogą być pokryte z dotacji wyłącznie w tym zakresie. Tym samym obsługę i nadzór ppoż. i bhp pracowników Stowarzyszenia zapewnia ich pracodawca, czyli Strona.

ł) usługa informatyczna, tj. instalacja i konfiguracja oprogramowania, rejestracja nowych kluczy publicznych, pobranie certyfikatu kwalifikowanego, wydatek pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 522,56 zł oraz z dotacji oddziału przedszkolnego w wysokości 218,68 zł. W ocenie Organu usługi informatyczne, które były świadczone na rzecz organu prowadzącego zapewnić winna strona. Wydatek ten był skierowany bezpośrednio do organu prowadzącego placówkę, nie miał nic wspólnego z procesem kształcenia wychowania i opieki uczniów/ wychowanków szkoły.

m) czynności administracyjne i rozliczeniowe w tym pomoc w weryfikacji i wprowadzaniu danych do ewidencji prowadzonych w przedszkolach i szkołach, sporządzanie umów i innych dokumentów, wydatek pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 426,91 zł oraz z dotacji oddziału przedszkolnego w wysokości 189,79 zł.

Organ ocenił, że wskazane w pkt ł - m wydatki związane są z działalnością Stowarzyszenia, jako organu prowadzącego szkołę, jednak nie sposób, na podstawie przedłożonych dokumentów powiązać powyższe wydatki z zadaniami wskazanymi w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.

W dalszej kolejności organ wskazał, że zakwestionowane zostały wydatki poniesione z tytułu badań profilaktycznych w wysokości 1.435 zł. Powołując się na orzecznictwo prezydent stwierdził, że uczniom przysługuje bezpłatna opieka medyczna, a badania lekarskie pracowników obsługi zobowiązany jest sfinansować organ prowadzący szkołę, jako pracodawca, w ramach badań okresowych.

Za dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem organ uznał także:

- kwotę 6.324,10 zł na obsługę, nadzór i doradztwo bhp, ppoż., lODO, szkolenia bhp, ppoż., RODO, w tym pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 3.738,86 zł, z dotacji specjalnej szkoły podstawowej w wysokości 2.303,37 zł oraz z dotacji specjalnej oddziału przedszkolnego w wysokości 281,87 zł,

- kwotę 1.501,50 zł wydatkowaną na opłaty za przelewy, w tym pokryte z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 887,68 zł, z dotacji specjalnej szkoły podstawowej w wysokości 546,88 zł oraz z dotacji specjalnej oddziału przedszkolnego w wysokości 66,94 zł.

- kwotę 240 zł - opłata za prowadzenie rachunku bankowego, w tym pokrytą z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 141,96 zł, z dotacji specjalnej szkoły podstawowej w wysokości 87,36 zł oraz z dotacji specjalnej oddziału przedszkolnego w wysokości 10,68 zł,

- kwotę 1.105 zł na zakup odzieży dla pracowników (trzewiki, spodnie, koszula, fartuchy, buty), pokryty w całości z dotacji szkoły podstawowej,

- kwotę 48,30 zł na zakup artykułów spożywczych, pokryty w całości z dotacji szkoły podstawowej. Zakup artykułów spożywczych w postaci pączków, rogalików i babeczek nie mógł zostać pokryty z dotacji oświatowej, ponieważ nie służył realizacji celów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, wskazanym w art. 35 u.f.z.o., lecz został poniesiony dla uczniów szkoły za udział w konkursie edukacyjnym,

- kwotę 369,98 zł na zakup kwiatów, pokryty w całości z dotacji szkoły podstawowej. Organ podał, iż zakup kwiatów zgodnie z opisem faktur służył, jako pomoc dydaktyczna na zajęcia przyrody. Jak wynika z dat zakupu kwiatów, tj. 12.02.2020 r., 16.06.2020 r. (dwie faktury), 18.08.2020 r., 22.12.2020 r. i 23.12.2020 r. w tym okresie nie odbywały się zajęcia przyrody, co zostało potwierdzone w dziennikach lekcyjnych. W datach zakupu kwiatów był to okres przerwy wakacyjnej, przerwy przedświątecznej, okres testów ósmoklasisty, czego potwierdzeniem są kopie dzienników lekcyjnych.

Organ I instancji wskazał także jako dotację niewykorzystaną w roku 2020 kwotę 37.616,14 zł za zakup materiałów i szkoleń prowadzonych przez spółkę C. Sp. z o.o., w tym pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 31 543,58 zł, z dotacji szkoły podstawowej specjalnej w wysokości 5 410,47 zł oraz z oddziału przedszkolnego w wysokości 662,09 zł. Jak wynika z akt sprawy w roku 2020 z dotacji oświatowej dokonano wydatków na zakup środków higienicznych, środków dezynfekujących, przyłbic ochronnych, rękawic, pomocy dydaktycznych, dezynfekcji pomieszczeń oraz szkoleń prowadzonych przez firmę C. Sp. z o.o. z siedzibą w C. Z wpisu Spółki do Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż wspólnikiem w Spółce jest Stowarzyszenie, czyli organ prowadzący szkołę. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, iż powyższe wydatki dokonane z dotacji oświatowej na rzecz spółki, której wspólnikiem jest organ prowadzący dotowaną szkołę nie mogą być uznane za dokonane, gdyż nie nastąpiło przesunięcie masy majątkowej podmiotu dotacji do innego podmiotu. W świetle przedstawionego stanu faktycznego bezsprzecznie wynika, że Stowarzyszenie tj. organ prowadzący szkołę opłacał wystawione przez C. Sp. z o. o faktury, której to spółki jest współwłaścicielem, dlatego też w części, w jakiej uzyskał przysporzenie, jako beneficjent dotacji, należy uznać, iż nie doszło do wydatkowania środków. Strona nie wykazała w tym przypadku, jaka kwota z dotacji jest zyskiem Stowarzyszenia, dlatego organ uznał całość wydatków na C. Sp. z o.o jako dotację niewykorzystaną, pomimo, iż zakup środków higienicznych, środków dezynfekujących, przyłbic ochronnych, rękawic, pomocy dydaktycznych, dezynfekcji pomieszczeń mieści się w katalogu wydatków kwalifikowalnych. Ponadto opłacone z dotacji oświatowej szkolenia prowadzone przez C. Sp. z o.o. nie zostały dostatecznie udokumentowane. Brak dokumentów potwierdzających zakres szkolenia oraz uczestnictwo pracowników szkoły. Koszty szkoleń pracowników mogą być pokryte z dotacji wyłącznie w zakresie kształcenia, w tym specjalnego, profilaktyki społecznej, wychowania czy opieki. Ponadto nie wskazano, jaka wysokość wydatku została przeznaczona na szkołę podstawową a jaka część na oddział przedszkolny. W pocenie Prezydenta kontrola wydatków poniesionych ze środków dotacji oświatowej na opłacenie faktur wystawionych przez firmę C. Sp. z o. o. wykazała wiele nieprawidłowości. Jednak strona wywodzi, że zbędne jest wyjaśnianie dokonanych wydatków gdyż zostały faktycznie dokonane i zrealizowane oraz poniesione na "finansowanie zadań należących do organu prowadzącego".

W ocenie organu I instancji nie dopuszczalne jest finansowanie z dotacji oświatowej wynagrodzeń dla dwóch dyrektorów jednej placówki. Jak wynika z akt sprawy dyrektorem szkoły w 2020 r. była M. R. To M. R. uczestniczyła w codziennym funkcjonowaniu szkoły. Natomiast do not obciążeniowych przypisano wydatek na wynagrodzenie oraz premie i wyjazdy służbowe M. C., jako "dyrektor". Ponadto zgodnie ze statutem Stowarzyszenia prezesem jest, również M. C. Jak wynika z akt sprawy Stowarzyszenie prowadzi wiele placówek oświatowych na terytorium kraju. Zatem zdaniem organu, M. C. nie pełniła funkcji dyrektora szkoły i zgadza się z ustaleniami kontrolujących, że M. C. była wyłączona z formalnego zakresu obowiązków, jakie winien pełnić dyrektor placówki. Zatem ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż pani M. C. zajmowała się głównie scentralizowanym zarządzaniem wszystkich placówek na terenie kraju. Jest to w ocenie organu daleko odbiegająca funkcja od pełnienia obowiązku dyrektora placówki lub szkoły. Organ zważył, iż adekwatną nazwą ww. stanowiska byłaby funkcja kierownika administracyjnego. Tymczasem wydatki poniesione na prowadzenie placówek niepublicznych, są wydatkami określonymi w przepisach prawa oraz ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły, a więc wynagrodzenie powyższego stanowiska nie mogło być, zdaniem pobierane z dotacji oświatowej budżetu Gminy.

Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11. art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności dotyczy to oceny wydatków poniesionych na zapewnienie warunków działalności szkoły oraz obsługi administracyjnej, księgowej i organizacyjnej szkoły;

2) art. 6, art. 7 k.p.a. poprzez fakt, że w toku postępowania organ administracji prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, ponieważ w przedmiotowej sprawie stosował w sposób wybiórczy przepisy prawa, nie biorąc pod uwagę, że w przedmiotowych kwestiach są inne, korzystniejsze dla strony rozstrzygnięcia;

3) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji oraz poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej analizy materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

4) art. 35 u.f.z.o. w zw. z art 236 ust. 2 i 3 u.f.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że wydatki rozliczone z dotacji nie były wydatkami bieżącymi szkół i tym samym dotacje w przedmiotowym zakresie uznane zostały za niewykorzystane lub wykorzystane niezgodne z przeznaczeniem, a w szczególności dotyczy to wydatków poniesionych na wynagrodzenia pracowników, wydatków związanych z obsługą szkół;

5) art. 35 u.f.z.o. poprzez uznanie, że przepis ten nie zezwala na finansowanie wynagrodzeń pracowników wynikających z umowy o pracę lub określonych w wewnętrznych przepisach regulujących zasady wynagradzania pracowników szkół;

6) art. 35 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ustawy Prawo Oświatowe poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie jako niecelowe wydatków szkół związanych z obsługą finansową szkół, pomimo przeznaczenia dotacji na zadania związane z zapewnieniem obsługi szkoły w tym zakresie.

7) art. 251 ust.5 u.f.p. poprzez nie zastosowanie przepisu do naliczenia odsetek od dotacji uznanej przez organ jako niewykorzystanej w 2020 r.

Uzasadniając swoje stanowisko strona wyjaśniła, że w jej ocenie Stowarzyszenie udostępniło wszelkie żądane przez prowadzących kontrolę dokumenty, nie utrudniali także jej przeprowadzenia - udostępniliśmy w siedzibie szkoły wszystkie żądane dokumenty - łącznie kilkanaście segregatorów zawierających kilka tysięcy stron dokumentów. W toku kontroli na żądanie organu sporządzaliśmy na bieżąco kopie wybranych dokumentów potwierdzając je za zgodność z oryginałem. W sytuacji jednak zażądania jednorazowego sporządzenia kopii ponad 4 tysięcy dokumentów strona uznała działania organu za wątpliwe co do merytorycznego sposobu prowadzenia kontroli i naruszające tym samym regulacje ustawowe zawarte w art. 7, 8 k.p.a. Organ nie wyjaśnił celowości sporządzenia kopii tak ogromnej ilości dokumentów, wymagającej znacznych nakładów pracy i czasu.

Strona w żaden sposób nie utrudniała kontroli, wręcz odwrotnie, to organ prowadził kontrolę w sposób władczy i nieobiektywny. Przykładem takiego działania jest zażądanie mailem 8 czerwca 2021 r. o godzinie 14.00 szeregu dokumentów, znajdujących się w siedzibie organu prowadzącego oddalonego 500 km od szkoły, wyznaczając jeden dzień na ich przekazanie a następnie odmawiając ich przyjęcia w dniu 10 czerwca 2021 r. pomimo wcześniejszej informacji, że strona nie jest w stanie przedstawić wymaganych dokumentów w tak krótkim czasie. Przy czym istotne jest, że organ prowadził nadal kontrolę tj. do 23 czerwca 2021 r. i miał prawny obowiązek przyjąć wszystkie wyjaśnienia i dokumenty.

Odnosząc się do zakwestionowanych podczas kontroli wydatków strona wskazała, że w stosunku do wydatków poniesionych na rzecz nauczycieli stażystów oraz pracowników szkoły m.in. dodatki dla nauczycieli, ekwiwalent za niewykorzystany urlop, ryczałt za samochód są to świadczenia wynikające ze stosunku pracy i stanowią składnik wynagrodzenia, zgodnie z przyjętą polityką wynagradzania określoną m.in. w uchwale z 20 sierpnia 2019 r. Zarządu Stowarzyszenia.

Żądanie zwrotu poniesionego wydatku za ryczałt z tytułu korzystania z samochodu prywatnego na cele szkoły byłoby zasadne tylko w przypadku nadmiernego rozliczania przez stronę kosztów związanych z eksploatacją samochodu. Natomiast rozliczona kwota 3.492,93 zł (co daje średniomiesięcznie kwotę 291 zł) stanowi kwotę niewspółmiernie małą w stosunku do potrzeb szkoły. Bowiem samochód był wykorzystywany w związku z codzienną pracą szkoły m.in. celem zaopatrzenia w mat. biurowe, pomoce dydaktyczne, odbierania i wysyłania korespondencji pocztowej, bieżących wyjazdów w sprawach związanych z instytucjami nadzorującymi szkołę czy też współpracującymi

Zdaniem strony w stanie prawnym obowiązującym od 31 marca 2015 r. z dotacji można już finansować wydatki pośrednio związane z procesem kształcenia, wychowania i opieki, których katalog został zawarty w art. 10 ustawy Prawo Oświatowe. Zgodnie z art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych z dotacji mogą zostać poniesione wydatki należące do zadań organu prowadzącego do których zalicza się m.in. wydatki związane z obsługą administracyjną, księgową, organizacyjną, wydatki remontowe lub związane z zapewnieniem warunków działalności szkoły.

Organ I instancji zażądał zwrotu kwoty 106.865,37 zł z tytułu rozliczenia z dotacji wynagrodzeń osób świadczących pracę na rzecz szkoły, stwierdzając, że są to wynagrodzenia pracowników Stowarzyszenia a nie szkoły, bez wskazania jakiego rodzaju czynności wykonywały, bez dokumentów potwierdzających wykonywanie czynności na rzecz zadań szkoły, bez wskazania podstaw premii. W toku prawie dwumiesięcznej kontroli strona udostępniła wszystkie dokumenty źródłowe potwierdzające wydatkowanie dotacji na cele szkoły, w tym również umowy o pracę i zakresy obowiązków osób świadczących pracę na rzecz dotowanej placówki (tylko dotyczących samych wydatków związanych z zapewnieniem obsługi administracyjnej, księgowej i organizacyjnej przekazano kilka tysięcy stron dokumentów).

Udzielona dotacja dotyczy "realizacji zadań szkoły", a nie samego "kształcenia", "wychowania" czy "opieki". Tym samym dofinansowaniu podlegać powinny nie tylko koszty np. kształcenia jako takiego, ale także te, które związane są z kompleksową realizacją zadania szkoły w tym zakresie - w tym koszty organizacji całego procesu kształcenia - jego rozpoczęcia, przebiegu i zakończenia, zapewnienia i zatrudnienia odpowiedniej kadry prowadzącej zarówno ten proces bezpośrednio (nauczycieli, pedagogów) lub pośrednio poprzez poniesienie wydatków np. takich jak szkolenia pracowników.

Organ nieprawidłowo dokonał oceny wydatków rozliczonych z dotacji, przyjmując za kryterium "pośredni" wpływ na proces kształcenia, bez zbadania okoliczności i ich związku z procesem kształcenia oraz w odniesieniu do specyfiki przedmiotowej szkoły i statusu Stowarzyszenia, lecz ocenili je zbiorczo i bardzo ogólnie.

Nieprawidłowe są twierdzenia o rzekomym rozliczeniu z dotacji wynagrodzenia Prezesa Zarządu Stowarzyszenia oraz rozliczeniu z dotacji szkoły kwoty wynagrodzenia ponad 189 tys zł. Strona wyjaśniła, że M. C. jest zatrudniona w Stowarzyszeniu na stanowisku Dyrektora Finansowego, do zadań którego należy m.in. obsługa księgowa szkół, w tym szkoły w [...]. Wynagrodzenie zostało rozliczone z dotacji w kwocie adekwatnej do świadczonej pracy na rzecz przedmiotowej szkoły tj. w wysokości 6.896,06 zł w skali roku (załącznik nr 1 do decyzji, pozycja 4 zestawienia tabelarycznego).

Przedmiotową decyzją organ zakwestionował także szereg wydatków związanych z zapewnieniem bieżącej działalności szkoły takie jak: usługi remontowe, usługi serwisowe, obsługę BHP, usługi informatyczne, administracyjne. Uzasadniając, że powinny zostać one poniesione przez Stowarzyszenie a nie szkołę i winna zostać udokumentowania celowości poniesienia wydatku. Jak już wskazywano strona w toku kontroli przekazała wszystkie żądane dokumenty, zawierające opisy na jakie zadania szkoły dany wydatek został poniesiony, ponadto na czas kontroli został oddelegowany pracownik Stowarzyszenia, który na bieżąco udzielał wyjaśnień i oświadczeń w zakresie poszczególnych wydatków rozliczonych z dotacji. Ponadto w części wydatków np. remontów w trakcie prawie dwumiesięcznej kontroli prowadzonej w siedzibie szkoły, osoby kontrolujące mogły potwierdzić wykonanie remontów, bez konieczności przedkładania przez nas dodatkowych dokumentów. Ponadto budzi zdziwienie merytoryczność kwestionowanych wydatków. Przykładowo organ stwierdza, że obsługa w zakresie ppoż., BHP, remonty, naprawy i przeglądy okresowe, badania pracowników są wydatkiem niekwalifikowanym, pomimo że art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wprost zezwala na finansowanie wydatków, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z 14.12.2016 r. - Prawo oświatowe.

Organ zakwestionował wydatki na kwotę 37.616,14 zł poniesione na zakup środków czystości, środków higienicznych, pomocy edukacyjnych, szkoleń pracowników, uzasadniając zwrot dotacji zakupem wydatków od podmiotu powiązanego kapitałowo ze Stowarzyszeniem. Ponadto stwierdzając o braku przesunięciu "masy majątkowej" (bo jest współwłaścicielem spółki z o.o.) oraz braku wykazania jaka kwota dotacji jest "zyskiem" Stowarzyszenia. Trudno zgodzić się z tym stanowiskiem organu. Po pierwsze zgodnie ze statutem Stowarzyszenia strona, jako organizacja pożytku publicznego, która z definicji o.p.p. nie może działać w celu osiągnięcia zysku, mam obowiązek przeznaczać całość środków publicznych na realizację celów statutowych (czyli oświatowych). W przypadku Stowarzyszenia nie ma takiej kategorii jak zysk, co uzasadniałoby tezę kontrolujących o rzekomym "zysku stowarzyszenia" z tytułu zakupu z dotacji kwestionowanych wydatków.

Przede wszystkim jednak żadne przepisy prawa nie zakazują lub nie ograniczają możliwość współpracy z podmiotami powiązanymi kapitałowo czy personalnie. Stowarzyszenie może prowadzić działalność również poprzez podmioty zewnętrzne w stosunku do stowarzyszenia. Są to odrębne osoby prawne posiadające pełną zdolność do podejmowania czynności prawnych i w żaden sposób nieograniczone lub uprzywilejowane przez drugi podmiot.

Ponadto strona jako Stowarzyszenie pożytku publicznego mam obowiązek działania w sposób wyjątkowo transparentny i przejrzysty niezależnie z jakim podmiotem współpracuje. Natomiast C. sp. z o.o. jako niezależny podmiot prawny, posiada własne zasoby i świadczy określone usługi, które w przypadku świadczenia na rzecz podmiotów powiązanych, są wyjątkowo rygorystycznie uregulowane przez prawo podatkowe i odpowiednie procedury. Dlatego ceny usług i dostaw zostały ustalone na warunkach, które ustaliłyby między sobą podmioty niepowiązane (wymóg prawa podatkowego). Ponadto rodzaj i wartość zrealizowanych zakupów w całym 2020 r. w żaden sposób nie uprawnia organu do podważenia zasadności poniesienia wydatków na rzecz szkoły. Z samego faktu, że dostawcą jest podmiot powiązany kapitałowo, nie można wywodzić braku możliwości wykorzystania dotacji, jeżeli pokrywane z niej wydatki służą realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, co w przedmiotowej sprawie niewątpliwie jest spełnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako organ odwoławczy SKO) decyzją z 2 maja 2022r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny wskazując, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o finasowaniu zadań oświatowych- art. 35 ust. 1-4, art. 60, art. 252 ust. 1, 3, 4 i 5 u.f.p.

Kolegium oceniło, że stanowisko organu dotyczące zakwestionowania wydatku poniesionego na ekwiwalent za urlop jest zasadne. W jego ocenie ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest świadczeniem służącym wyłącznie pracownikom i niedotyczącym bezpośrednio zadań wykonywanych przez pracownika na rzecz uczniów. Nie może on zatem zostać sfinansowany z dotacji samorządowej.

Słusznie organ I instancji uznał także, że nie ma podstaw do uznania za zasadne wydatków w kwocie 3.589,20 zł (dodatki dla nauczycieli stażystów). Jest to jednorazowe świadczenie na start dla nauczycieli i nie ma charakteru wynagrodzenia za pracę.

Podobnie, zdaniem organu odwoławczego, w przypadku zwrotu kosztów za używanie prywatnego samochodu do celów służbowych. Brak jest możliwości powiązanie tego wydatku z realizacją zadań szkoły na rzecz uczniów.

Z załączonego do akt protokołu wynikają zakwestionowane przez organ I instancji wydatki na wynagrodzenia pracowników. Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że brak jest możliwości uznania zasadności wydatków w przypadku braku udostępnienia przez organ prowadzący dokumentacji umożliwiającej kontrolującym ocenę prawidłowości wydatkowania dotacji. W sytuacji braku dokumentów (umów) potwierdzających zatrudnienie pracowników oraz zakres wykonywanych przez nich czynności, organ kontrolujący nie może uznać tych wydatków za prawidłowe. Stowarzyszenie miało możliwość (także z uwagi na przełożenie terminu kontroli) na przedłożenie kontrolującym wszystkich dokumentów. Podkreślono przy tym, że to na organie prowadzącym leży obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających zasadność wydatkowania dotacji, zgodnie z art. 36 ust. 2 i 3 ustawy

Kolegium uznało także za zasadne zakwestionowanie wynagrodzeń K.C., A. J., M. C., R. K. Zakres wykonywanych przez nich obowiązków nie wskazuje by realizowali oni zadanie bezpośrednio na rzecz szkoły. Ich charakter wskazuje - jak słusznie zauważył organ - na realizację zadań na rzecz stowarzyszenia. Ponadto słusznie organ zakwestionował wynagrodzenie pani K. C. (zajmującej stanowisko organizatora warsztatów i zajęć artystycznych) w sytuacji braku udokumentowania prowadzenia tych zajęć.

Kolegium stoi na stanowisku, że wskazane w protokole na stronach 30-36 wydatki także zostały słusznie uznane za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Są to wydatki zarówno o charakterze inwestycyjnym (zakup klimatyzatorów), jak też i takie, które nie zostały wystarczająco udokumentowane (usługi remontowe), gdzie strona nie złożyła wyjaśnień jakich pomieszczeń dotyczył remont. Niezrozumiałe są wydatki na przegląd klimatyzatorów ściennych, montaż klimatyzatorów ściennych w sytuacji złożenia przez Dyrektor szkoły wyjaśnień, iż w szkole brak jest pomieszczeń klimatyzowanych.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się także naruszenia przepisów wskazanych przez odwołujące się Stowarzyszenie. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż organ dołożył wszelkich starań, by uzyskać wszelkie potrzebne do wydania rozstrzygnięcia informacje.

Kolegium nie podzieliło także zarzutu, co do nieprawidłowej wykładni przepisu art. 35 u.f.z.o. Przyczyną zakwestionowania wydatków był zarówno brak dokumentów na podstawie których organ mógłby je ocenić, jak też i zasadne - w ocenie Kolegium - uznanie części z nich za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Środki pochodzące z dotacji nie mogą stanowić bowiem źródła finansowania wydatków na utrzymanie podmiotu, będącego organem, prowadzącym szkołę, a także na pokrycie kosztów, związanych z ogólną organizacją i funkcjonowaniem szkoły, gdyż takie wydatki nie są związane bezpośrednio z działalnością oświatową, rozumianą jako proces kształcenia, wychowania i opieki.

Celem dotacji jest dofinansowanie realizacji zadań szkoły, a nie dofinansowanie realizacji zadań organu prowadzącego. Jedynie wydatki na zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły, a nie obsługi samego organu prowadzącego, w świetle powołanych wyżej przepisów, mogą być pokrywane z uzyskanej dotacji.

Odnośnie naliczania odsetek od dotacji, Kolegium wskazało, że kwestie te wprost wynikają z przepisów ustawy o finansach publicznych (art. 252 ust. 1, ust. 2 i ust. 6).

Powyższą decyzję zaskarżyła w całości strona, reprezentowana przez pełnomocnika- radcę prawnego, wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej jej decyzji organu I stopnia, stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przypisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11. Art. 77 § 1 i art 80. k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie analizując merytorycznie uwag i zastrzeżeń ujętych w odwołaniu strony a w szczególności dotyczy to oceny wydatków poniesionych na zapewnienie warunków działalności szkoły oraz obsługi administracyjnej, księgowe i organizacyjnej szkoły;

2. art. 15 k.p.a., poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji w zakresie nieprawidłowości w wydatkowaniu przez skarżącą środków z dotacji oświatowej, ponadto bez przeprowadzenia samodzielnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego;

3. art. 6, art 7 k.p.a. poprzez fakt, iż w toku postępowania organ administracji prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, ponieważ w przedmiotowej sprawie stosował w sposób wybiórczy przepisy prawa, nie biorąc pod uwagę, że w przedmiotowych kwestiach są inne, korzystniejsze dla strony rozstrzygnięcia;

4. naruszenie art 107 § 3 w zw. z art 8 i 11 k.p.a. przejawiające się w braku faktycznego uzasadnienia i motywów oceny kwestionowanych wydatków oraz poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji a ponadto zaniechanie dokonania wnikliwej analizy materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

5. art 35 u.f.z.o. w zw. z art 236 ust 2 i 3 u.f.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że wydatki rozliczone z dotacji nie były wydatkami bieżącymi szkół i tym samym dotacje w przedmiotowym zakresie uznane zostały za niewykorzystane lub wykorzystane niezgodne z przeznaczeniem, a w szczególności dotyczy to wydatków poniesionych na wynagrodzenia pracowników, wydatków związanych z obsługą szkół;

6. art 35 u.f.z.o. poprzez uznanie, że przepis ten nie zezwala na finansowanie wynagrodzeń pracowników wynikających z umowy o pracę lub określonych w wewnętrznych przepisach regulujących zasady wynagradzania pracowników szkół.

W uzasadnieniu podniesiono, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania administracyjnego, gdyż nie odzwierciedliło przebiegu postępowania, ograniczając uzasadnienie decyzji w zasadzie tylko do przytoczenia ustaleń organu I instancji i strony odwołującej się (od 1 do 23 strony decyzji). Pomimo obszernej, liczącej 26 stron decyzji, Kolegium wyjątkowo skrótowo i lakonicznie (tj. na dwóch stronach decyzji) odniosło się do zarzutów strony odwołującej się. W naszej ocenie organ II instancji ograniczył się wyłącznie do zakresu i dowodów zgromadzonych przez organ dotujący. Nierozpoznanie i brak odniesienia się Kolegium w treści uzasadnienia do zarzutów odwołania stanowi naruszenie prawa. To zaś spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W ocenie skarżącej brzmienie art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. i art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe wynika, że dotacja może zostać przeznaczona na zapewnienie obsługi szkoły. Nie określając w jaki sposób taka obsługa księgowa i administracyjna lub finansowa ma być zapewniona, a zatem należy przyjąć, że może być ona zapewniona poprzez zatrudnienie odpowiednich pracowników w placówce, siedzibie organu lub poprzez zakup usługi od zewnętrznego podmiotu. Pracodawcą pracowników (dyrektora, pracowników pedagogicznych i niepedagogicznych) szkół niesamorządowych jest organ prowadzący, a szkoła jest pracodawcą tylko wtedy, jeśli posiada samodzielność organizacyjną i majątkową od organu prowadzącego oraz zatrudnia pracowników we własnym imieniu, co w przedmiotowej sprawie nie występuje. W sytuacji wykazania przez skarżącą, że wszystkie czynności wykonywane w ramach kwestionowanych wydatków były związane z dotowaną szkołą oraz bezsprzecznie miały związek z procesem kształcenia w sposób bezpośredni lub pośredni - nie można zgodzić się z Kolegium o braku możliwości sfinansowania ich dotacją lub brakiem udokumentowania.

Kolegium powiela tezę organu I instancji o rzekomym braku udostępniania dokumentacji. Tymczasem zdaniem skarżącej w trakcie prawie dwumiesięcznej kontroli przeprowadzonej w dwuosobowym składzie udostępniono w siedzibie szkoły wszystkie żądane dokumenty - łącznie kilkanaście segregatorów zawierających kilkanaście tysięcy stron dokumentów. W toku kontroli na żądanie organu sporządzano na bieżąco kopie wybranych dokumentów potwierdzając je za zgodność z oryginałem. W sytuacji jednak zażądania jednorazowego sporządzenia kopii ponad 4 tysięcy dokumentów strona uznała działania organu za wątpliwe co do merytorycznego sposobu prowadzenia kontroli. Organ pomimo prośby skarżącej nie wyjaśnił celowości sporządzenia kopii tak ogromnej ilości dokumentów, wymagającej znacznych nakładów pracy i czasu.

Ponadto z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby Kolegium przeprowadziło jakąkolwiek ocenę kwestionowanych wydatków w odniesieniu do stanu faktycznego i specyfiki działalności szkoły oraz statusu Stowarzyszenia.

Dokonując ponownej oceny wynagrodzeń pracowników organ odwoławczy nie odniósł się do zastrzeżeń skarżącej, że wydatki poniesione na rzecz nauczycieli stażystów oraz pracowników szkoły m.in. dodatki dla nauczycieli, ekwiwalent za niewykorzystany urlop, ryczałt za samochód, są to świadczenia wynikające ze stosunku pracy i stanowią składnik wynagrodzenia. Prawo do ich świadczenia znajduje swoje umocowanie w umowie o pracę oraz przepisach szczególnych - w naszym przypadku Kodeksie pracy, regulaminie wynagradzania, podjętych uchwałach. Jeżeli zatem są to wydatki zgodne z przepisami ustawowymi a ponadto uregulowania wewnętrzne przewidują możliwość wypłaty tych dodatków, wówczas sfinansowanie tego rodzaju wydatków z dotacji jest uzasadnione, w szczególności w sytuacji wykazania przez skarżącą, że zostały wypłacone dla osób zapewnianiających prawidłowy proces kształcenia, wychowania i opieki. Przypisanie innego charakteru dodatkowym elementom wynagrodzenia jakim są dodatki stażowe, ekwiwalent lub ryczałt, które rzekomo nie mogą być pokrywane z dotacji, oprócz wynagrodzenia zasadniczego, nie ma racjonalnego uzasadnienia, ale jest także sprzeczne z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób możliwości finansowania z dotacji tego rodzaju wynagrodzeń np. poprzez podział na wynagrodzenie zasadnicze i dodatkowe.

Podkreślono, że Stowarzyszenie prowadzi ponad [...] szkół oraz przedszkoli i znane są mu zasady wydatkowania środków z dotacji, również stanowiska regionalnych izb obrachunkowych, opinii Ministra Edukacji i Nauki a w szczególności orzecznictwo sądowo administracyjne. W niniejszej sprawie Kolegium powinno odnieść się do stanu faktycznego a poniesione z dotacji wydatki ocenić w kontekście zasad i celów na jakie została udzielona i zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydatkowania dotacji. Przede wszystkim jednak w stanie prawnym obowiązującym od 31 marca 2015 r. z dotacji można już finansować wydatki nie tylko bezpośrednio, ale i pośrednio związane z procesem kształcenia, wychowania i opieki, których katalog został zawarty w art. 10 ustawy Prawo Oświatowe. Z dotacji mogą zostać poniesione wydatki należące do zadań organu prowadzącego do których zalicza się m.in. wydatki płacowe, wydatki związane z obsługą administracyjną, księgową, organizacyjną, wydatki remontowe lub związane z zapewnieniem warunków działalności szkoły.

W stosunku do wynagrodzenia pracowników świadczących pracę na rzecz szkoły skarżąca udostępniła wszystkie dokumenty źródłowe potwierdzające wydatkowanie dotacji na cele szkoły, w tym również umowy o pracę i zakresy obowiązków osób świadczących pracę na rzecz dotowanej placówki (tylko dotyczących samych wydatków związanych z zapewnieniem obsługi administracyjnej, księgowej i organizacyjnej przekazano kilka tysięcy stron dokumentów). Ponadto organy całkowicie pomijają status szkoły, wchodzącej w skład struktury organizacyjnej Stowarzyszenia jako organu prowadzącego zarówno przedmiotową szkołę jak również wiele innych placówek. Bowiem szkoły prowadzone przez osoby nie będące jednostkami samorządu nie są podmiotami praw i obowiązków i nie mają osobowości prawnej i zdolności do czynności prawnych. W związku z powyższym czynności prawne i faktyczne są dokonywane przez organ prowadzący. Dlatego nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Kolegium, że zakres pracowników świadczących pracę na rzecz szkoły nie wskazuje by realizowali oni zadania bezpośrednio na rzecz szkół. Zadania realizowane przez osoby świadczące pracę w siedzibie Stowarzyszenia zapewniały funkcjonowanie szkoły oraz w sposób bezpośredni umożliwiały realizację jej zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki. Dodatkowo finansowane z dotacji oświatowej, otrzymanej z budżetu miasta Elbląg nie były całkowite wartości wynagrodzeń pracowników centrali, wymienionych w protokole i wskazanych w przesłanych załącznikach, lecz wyłącznie niewielka ich część, często ułamkowa i odpowiadająca rzeczywistemu nakładowi pracy przeznaczonemu na obsługę szkoły. Ponadto z dotacji oświatowych otrzymanych przez szkołę zostały rozliczone wyłącznie wynagrodzenia tych pracowników, którzy faktycznie wykonywali czynności na rzecz tej szkoły. Szkoła nieposiadająca służby finansowej, administracyjnej czy też kadrowej, itp., nie wykonałaby zadania publicznego, tzn. nie osiągnęłaby celu, który ma realizować. Gdyby Stowarzyszanie miało zatrudnić pracowników realizujących w miejscu siedziby szkoły zadania z wszystkich, jakże zróżnicowanych obszarów, wynagrodzenie tych osób niewątpliwie wykraczałoby ponad kwotę rozliczaną miesięcznie przez Stowarzyszenie z dotacji oświatowej przyznanej szkole.

W stosunku do innych wydatków niż wynagrodzenie skarżąca ponownie podkreśliła, że w toku kontroli przekazano wszystkie żądane dokumenty, które zawierały ponadto szczegółowe opisy na jakie zadania szkoły dany wydatek został poniesiony, a na czas kontroli został oddelegowany pracownik Stowarzyszenia, który na bieżąco udzielał wyjaśnień i oświadczeń w zakresie poszczególnych wydatków rozliczonych z dotacji. Ponadto w części wydatków np. remontów w trakcie prawie dwumiesięcznej kontroli prowadzonej w siedzibie szkoły, osoby kontrolujące mogły potwierdzić wykonanie remontów, bez konieczności przedkładania przez skarżącą dodatkowych dokumentów. Dlatego nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organów o braku uzasadnienia lub udokumentowania powyższych wydatków. Zdziwienie budzi także kwestionowanych wydatków, przykładowo organ I instancji stwierdził, że obsługa w zakresie ppoż., BHP, remonty, naprawy i przeglądy okresowe, badania pracowników są wydatkiem niekwalifikowanym, pomimo że art. 35 u.f.z.o. wprost zezwala na finansowanie wydatków, o których mowa w art 10 ust 1 ustawy z 14.12.2016 r. - Prawo oświatowe.

Odnosząc się do dotacji niewykorzystana w 2020 r. skarżąca zarzuciła, że z uzasadnienia j decyzji organu odwoławczego nie można potwierdzić, aby organ ten dokonał jakiejkolwiek oceny wydatków zakwestionowanych przez organ I instancji na kwotę 37.616,14 zł -- uznanych za rzekomo "niewykorzystaną". Brak przez Kolegium ponownego rozpoznania i orzeczenia w zakresie powyższych wydatków, rozstrzygniętych decyzją organu I instancji uzasadnia uchylenie skarżonej decyzji.

Skarżąca wyjaśniła, że kwota 37.616,14 zł została poniesiona na zakup środków czystości, środków higienicznych, pomocy edukacyjnych, szkoleń pracowników. Organ I instancji kwestionuje wydatki uzasadniając zwrot dotacji zakupem wydatków od podmiotu powiązanego kapitałowo ze Stowarzyszeniem oraz stwierdzając o braku przesunięciu "masy majątkowej" (bo Stowarzyszenie jest współwłaścicielem spółki z o.o.) oraz braku wykazania jaka kwota dotacji jest "zyskiem" Stowarzyszenia. Przyjęte przez organ kryteria są całkowicie niedorzecznie. Wynika to wprost ze statusu Stowarzyszenia jako organizacji pożytku publicznego, które z definicji o.p.p. nie może działać w celu osiągnięcia zysku, mamy obowiązek przeznaczać całość środków publicznych na realizację celów statutowych (czyli oświatowych). W przypadku Stowarzyszenia nie ma takiej kategorii jak zysk, co uzasadniałoby tezę kontrolujących o rzekomym "zysku stowarzyszenia" z tytułu zakupu z dotacji kwestionowanych wydatków. Przede wszystkim podkreślono, że żadne przepisy prawa nie zakazują lub ograniczają możliwość współpracy z podmiotami powiązanymi kapitałowo czy personalnie.

Stowarzyszenie może prowadzić działalność również poprzez podmioty zewnętrzne w stosunku do stowarzyszenia. Oznacza to, że może przykładowo przystąpić do już istniejącej spółki z o.o. albo zawiązać nową spółkę z o.o. Natomiast zgodnie z art. 151 § 1 Kodeksu spółek handlowych - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być utworzona przez jedną albo więcej osób w każdym celu prawnie dopuszczalnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ponieważ stowarzyszenie z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego uzyskuje osobowość prawną, nie ma przeszkód, aby mogło być ono wspólnikiem spółki z o.o. Osoby prawne jakim jest zarówno nasze Stowarzyszenie jak również C. sp. z o. o. działają na mocy obowiązujących przepisów oraz własnych statutów. Są to odrębne osoby prawne posiadające pełną zdolność do podejmowania czynności prawnych i w żaden sposób nie ograniczone lub uprzywilejowane przez drugi podmiot. Ponadto jako Stowarzyszenie jako stowarzyszenie pożytku publicznego ma obowiązek działania w sposób wyjątkowo transparentny i przejrzysty niezależnie z jakim podmiotem współpracuje. Natomiast C. sp. z o.o. jako niezależny podmiot prawny, posiada własne zasoby i świadczy określone usługi, które w przypadku świadczenia na rzecz podmiotów powiązanych, są wyjątkowo rygorystycznie uregulowane przez prawo podatkowe i odpowiednie procedury. Dlatego ceny usług i dostaw zostały ustalone na warunkach, które ustaliłyby między sobą podmioty niepowiązane (wymóg prawa podatkowego). Ponadto rodzaj i wartość zrealizowanych zakupów w całym 2020 r. w żaden sposób nie uprawnia do podważenia zasadności poniesienia wydatków na rzecz szkoły. Z samego faktu, że dostawcą jest podmiot powiązany kapitałowo, nie można wywodzić braku możliwości wykorzystania dotacji, jeżeli pokrywane z niej wydatki służą realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, co w przedmiotowej sprawie niewątpliwie jest spełnione. Ponadto na podstawie dokumentacji źródłowej (faktury, wyciągi bankowe) można potwierdzić, że zapłata z dotacji nastąpiła za zrealizowane dostawy i usługi na rzecz szkoły, czyli bezsprzecznie nastąpiło przesunięcie środków dotacyjnych z masy podmiotu dotowanego do innego podmiotu a w sytuacji wykazania, że są to wydatki zgodne z zadaniami szkoły należy uznać za prawidłowo poniesione z dotacji. O zwrocie dotacji udzielonej na podstawie przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowi wyłącznie art. 252 ust. 1 pkt 1) ustawy o finansach publicznych, który w tym przypadku nie ma zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na wniosek organu skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – t.j.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329, tj. – dalej: p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd ocenił, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. W skardze wniesionej w niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którego treścią sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sprawa została skierowana do rozpoznania w tym trybie zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 października 2022 r. (k. 53 akt sądowych).

Spór w niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego strona skarżąca - Stowarzyszenie jako organ prowadzący – Publiczną szkołę wydatkowała w 2020 r. dotację oświatową zgodnie z przepisami prawa.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań przytoczyć należy uregulowania znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), dotacje oświatowe udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. W myśl art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18, Lex nr 2521406).

Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ufp zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 KN - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 KN - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.

Zasadne jest przy tym odniesienie się również do przepisów ustawy prawo oświatowe. I tak, w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), dalej u.p.o., organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5)wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;

7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por.m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14, z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r. II GSK 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ww. przepisie ustawodawca zawarł katalog otwarty zadań realizowanych przez organ prowadzący szkołę. Stosownie natomiast do art. 44 ust. 1 u.p.o. szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego. Uszczegółowienie zadań (celu) organu prowadzącego szkołę znajduje również swój wyraz w przepisach wykonawczych do u.p.o., m.in. w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek (Dz.U. z 2017 r. poz. 1611 w brzmieniu obowiązującym w 2019 r.). Załącznik do tego aktu prawnego w części II określa wymagania wobec szkół i placówek, m.in. - nauczyciele stwarzają sytuacje, które zachęcają uczniów do podejmowania różnorodnych aktywności, - uczniowie inicjują i realizują różnorodne działania na rzecz własnego rozwoju, rozwoju szkoły lub placówki i społeczności lokalnej, - szkoła lub placówka realizuje działania wychowawcze i profilaktyczne - w tym mające na celu eliminowanie zagrożeń oraz wzmacnianie pożądanych zachowań - które są dostosowane do potrzeb uczniów i środowiska, - szkoła lub placówka, w sposób celowy, współpracuje z instytucjami i organizacjami działającymi w środowisku lokalnym. Współpraca szkoły lub placówki ze środowiskiem lokalnym wpływa na ich wzajemny rozwój oraz na rozwój uczniów, - zarządzanie szkołą lub placówką koncentruje się na zapewnieniu warunków organizacyjnych odpowiednich do realizacji zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, - podejmuje się działania zapewniające szkole lub placówce wspomaganie zewnętrzne odpowiednie do potrzeb i służące rozwojowi szkoły lub placówki, - w szkole lub placówce są ustalane i przestrzegane procedury dotyczące bezpieczeństwa, w tym sposobów działania w sytuacjach trudnych i kryzysowych.

W przedstawionym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", uznać należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

W niniejszej sprawie Prezydent decyzją z dnia 15 marca 2022 r. określił dotację podlegającą do zwrotu do budżetu Gminy Miasta Elbląg na prawach powiatu wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem przez Stowarzyszenie w łącznej wysokości 182 257,01 zł w 2020 r. na prowadzenie Publicznej Szkoły Podstawowej Stowarzyszenia w [...] wraz z należnymi odsetkami naliczonymi zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.) od dnia przekazania ostatniej transzy dotacji w 2020 r. tj. od dnia 11.12.2020 r. do dnia zapłaty.

Od przedmiotowej decyzji strona skarżąca w terminie zawitym wniosła odwołanie datowane na dzień 1 kwietnia 2022 r. Wskazanej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności dotyczy to oceny wydatków poniesionych na zapewnienie warunków działalności szkoły oraz obsługi administracyjnej, księgowe i organizacyjnej szkoły;

2) art 6, art. 7 k.p.a. poprzez fakt, iż w toku postępowania organ administracji prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, ponieważ w przedmiotowej sprawie stosował w sposób wybiórczy przepisy prawa, nie biorąc pod uwagę, że w przedmiotowych kwestiach są inne, korzystniejsze dla strony rozstrzygnięcia;

3) naruszenie art 107 § 3 w zw. z art 8 i 11 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji oraz poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej analizy materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

4) art 35 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art 236 ust 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że wydatki rozliczone z dotacji nie były wydatkami bieżącymi szkół i tym samym dotacje w przedmiotowym zakresie uznane zostały za niewykorzystane lub wykorzystane niezgodne z przeznaczeniem, a w szczególności dotyczy to wydatków poniesionych na wynagrodzenia pracowników, wydatków związanych z obsługą szkół;

5) art. 35 u.f.z.o. poprzez uznanie, że przepis ten nie zezwala na finansowanie wynagrodzeń pracowników wynikających z umowy o pracę lub określonych w wewnętrznych przepisach regulujących zasady wynagradzania pracowników szkół

6) art. 35 u.f.z.o. w zw. z art 10 ustawy Prawo Oświatowe poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie jako niecelowe wydatków szkół związanych z obsługą finansową szkół, pomimo przeznaczenia dotacji na zadania związane z zapewnieniem obsługi szkoły w tym zakresie.

7) art. 251 ust5 u.f.p. poprzez nie zastosowanie przepisu do naliczenia odsetek od dotacji uznanej przez Organ jako niewykorzystanej w 2020 r.

W uzasadnieniu skargi strona skarżącą szczegółowo odniosła się do wszystkich zakwestionowanych wydatków opisanych przez Sąd w części uzasadnienia faktycznego.

Przedmiotowa decyzja Prezydenta została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z dnia 2 maja 2022 r. Rep. 848/IN/22. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji liczącej 26 stron maszynopisu, na 20 stronach przytacza wprost treść rozstrzygnięcia organu I instancji, następnie do strony 23 wskazuje materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia cytując stosowne przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finasowaniu zadań oświatowych. Ocena decyzji organu I instancji przez Kolegium rozpoczyna się w ostatnim akapicie na s. 23, gdzie można przeczytać, że Kolegium dokonując oceny decyzji organu pierwszej instancji uznało ją za prawidłową. Następnie organ odwoławczy odnosi się merytorycznie do zakwestionowanego wydatku poniesionego na ekwiwalent za urlop oraz jednorazowe świadczenie na start dla nauczycieli wskazując, że są to świadczenia służące wyłącznie pracownikom i niedotyczącym bezpośrednio zadań wykonywanych przez pracownika na rzecz uczniów (dodatki dla nauczycieli stażystów - wydatek poniesiony z dotacji szkoły podstawowej; ekwiwalent za urlop nauczyciela).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się w jednym akapicie do zakwestionowanych wydatków na wynagrodzenia pracowników. Wskazując, że Kolegium przychyla się do stanowiska organu, iż brak jest możliwości uznania zasadności wydatków w przypadku braku udostępnienia przez organ prowadzący dokumentacji umożliwiającej kontrolującym ocenę prawidłowości wydatkowania dotacji. W sytuacji braku dokumentów (umów) potwierdzających zatrudnienie pracowników oraz zakres wykonywanych przez nich czynności, organ kontrolujący nie może uznać tych wydatków za prawidłowe.

Następnie organ odwoławczy w jednym krótkim akapicie odniósł się do szeregu wydatków zakwestionowanych przez organ I instancji (m.in.: usługi remontowe; usługa serwisowa; montaż klimatyzatorów ściennych, modernizacja układu wentylacji nawiewnej, usługi agencji ochrony, wymiana przyłączy wodno – kanalizacyjnych, deratyzacja, przegląd systemu oddymiania, pomiar natężenia światła, okresowe przeglądy sprzętu ppoż., przegląd i rozbudowa systemu telekomunikacyjnego, usługi Inspektora Ochrony Danych Osobowych, obsługa i nadzór ppoż. i BHP, szkolenia z zakresu ppoż. i BHP, usługa informatyczna - tj. instalacja i konfiguracja oprogramowania, czynności administracyjne i rozliczeniowe w tym pomoc w weryfikacji i wprowadzaniu danych do ewidencji, badania profilaktyczne, obsługa nadzór i doradztwo bhp, ppoż., lODO, szkolenia bhp, ppoż., RODO, opłaty za przelewy, opłata za prowadzenie rachunku bankowego, zakup odzieży dla pracowników, zakup artykułów spożywczych, zakup kwiatów) wskazując zbiorczo w jednym zdaniu, że odnośnie zakwestionowanych wydatków Kolegium nie znalazło podstaw by uznać je za błędne.

Na ostatniej stronie uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że Kolegium nie podziela zarzutu co do nieprawidłowej wykładni przepisu art. 35 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych.

Wnikliwa analiza motywów organu odwoławczego zawartych na dwóch stronach maszynopisu (s. 24-25) wskazuje, że do kilku wydatków zakwestionowanych przez organ I instancji, organ odwoławczy w ogóle nie zaprezentował swojego stanowiska. Sytuacja taka dotyczy m.in. dotacji niewykorzystanej w roku 2020 na kwotę 37.616,14 zł za zakup materiałów i szkoleń prowadzonych przez spółkę C. Sp. z o.o., (wydatek pokryty z dotacji szkoły podstawowej w wysokości 31 543,58 zł, z dotacji szkoły podstawowej specjalnej w wysokości 5 410,47 zł oraz z oddziału przedszkolnego w wysokości 662,09 zł.)

W ocenie Sądu tak skonstruowane uzasadnienie decyzji organu odwoławczego czyni zaskarżoną decyzję w znacznej części nieweryfikowalną. Oceniając zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu odwoławczego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni uznaje za trafny zarzut skargi, naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 w zw. z art 8 i 11 k.p.a. poprzez brak przedstawienia faktycznego uzasadnienia i motywów oceny kwestionowanych wydatków. Podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że organ odwoławczy dopuścił się także naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11. art 77 § 1 i art 80 k.p.a., nie analizując merytorycznie uwag i zastrzeżeń ujętych w odwołaniu strony.

W konsekwencji, w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w obecnym kształcie świadczy również o naruszeniu przez organ art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż organ odwoławczy w istocie nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez stronę postępowania i bezkrytyczne przyjął stanowisko organu I instancji w zakresie nieprawidłowości w wydatkowaniu środków z dotacji oświatowej, bez przeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego. Nie ulega wątpliwości, że skoro istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zasadniczo sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez dwa organy, to organ odwoławczy nie może ograniczyć się w rozpoznaniu sprawy wyłącznie do poprawności decyzji pierwszoinstancyjnej bez własnej analizy, wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oceny zgromadzonych dowodów i subsumcji stosownych norm prawa materialnego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego także musi odpowiadać wszystkim wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., nadto odnosić się do kwestii spornych i kwestionowanych w danej sprawie przez stronę odwołującą się.

Wszechstronna analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego doprowadziła sąd administracyjny do wniosku, że organ ten nie uczynił zadość wymogom tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium ograniczyło się bowiem do poddania kontroli decyzji organ I instancji, przy czym uczyniło to w sposób całkowicie sprawozdawczy, w ogóle nie odnosząc się do poszczególnych elementów stanu faktycznego jak i prawnego oraz przede wszystkim zarzutów odwołania. SKO przytoczyło jedynie przepisy mające, zdaniem tego organu, zastosowanie w tej sprawie oraz ograniczyło się do akceptacji ustaleń organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zupełnie zbagatelizował treść odwołania skarżącej, nie poddał go analizie. Stanowiło to pogwałcenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i doprowadziło do uchylenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. wynika konieczność zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższa regulacja skorelowana jest z zasadą przekonywania uregulowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z treścią którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione" (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2021 r., III OSK 2858/21, z 25 marca 2021 r., II OSK 3047/20).

W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że zasada ogólna przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2234/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14).

Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów i argumentacji podniesionej w odwołaniu. Szczególnie jaskrawym przypadkiem naruszenia przywołanych przepisów prawa procesowego jest ograniczenie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji do szeregu wydatków wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji oraz w protokole kontroli na stronach 30-36 do lakonicznego stwierdzenia, że zostały słusznie uznane za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

Zauważyć należy, że z uzasadnienia skarżonej decyzji nie można potwierdzić, aby Kolegium dokonało jakiejkolwiek oceny wydatków zakwestionowanych przez organ I instancji na kwotę 37.616,14 zł -- uznanych za dotację niewykorzystaną. Brak ponownego rozpoznania i orzeczenia w zakresie powyższych wydatków, rozstrzygniętych decyzją organu I instancji, już tylko z tego tytułu uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Analizując uzasadnienie decyzji organu I instancji przypomnieć należy, że kwota 37.616,14 zł została poniesiona na zakup środków czystości, środków higienicznych, pomocy edukacyjnych, szkoleń pracowników. Organ I instancji zakwestionował przedmiotowe wydatki uzasadniając zwrot dotacji zakupem od podmiotu powiązanego kapitałowo ze Stowarzyszeniem oraz stwierdzając o braku przesunięciu masy majątkowej gdyż Stowarzyszenie jest współwłaścicielem spółki z o.o., oraz braku wykazania jaka kwota dotacji jest "zyskiem" Stowarzyszenia.

W stosunku do powyższego stanowiska organu I instancji, strona skarżąca przedstawiła obszerną argumentację na s. 18-19 odwołania wskazując, że przyjęte przez organ I instancji kryteria oceny są niedorzeczne. Wynika to wprost ze statusu Stowarzyszenia jako organizacji pożytku publicznego, które z definicji o.p.p. nie może działać w celu osiągnięcia zysku, mamy obowiązek przeznaczać całość środków publicznych na realizację celów statutowych (czyli oświatowych). Strona wskazała, że w przypadku Stowarzyszenia nie ma takiej kategorii jak zysk, co uzasadniałoby tezę kontrolujących o rzekomym "zysku stowarzyszenia" z tytułu zakupu z dotacji kwestionowanych wydatków. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że żadne przepisy prawa nie zakazują lub ograniczają możliwość współpracy z podmiotami powiązanymi kapitałowo czy personalnie. W otoczeniu gospodarczym wiele podmiotów wydziela ze struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa niektóre realizowane przez nie samodzielnie funkcje i przekazuje do wykonania innym podmiotom [tzw. outsourcing). Stowarzyszenie może prowadzić działalność również poprzez podmioty zewnętrzne w stosunku do stowarzyszenia. Oznacza to, że może przykładowo przystąpić do już istniejącej spółki z o.o. albo zawiązać nową spółkę z o.o. Natomiast zgodnie z art. 151 § 1 Kodeksu spółek handlowych - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być utworzona przez jedną albo więcej osób w każdym celu prawnie dopuszczalnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ponieważ stowarzyszenie z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego uzyskuje osobowość prawną, nie ma przeszkód, aby mogło być ono wspólnikiem spółki z o.o. Osoby prawne jakim jest zarówno Stowarzyszenie jak również C. sp. z o.o. działają na mocy obowiązujących przepisów oraz własnych statutów (umów, regulaminów). Są to odrębne osoby prawne posiadające pełną zdolność do podejmowania czynności prawnych i w żaden sposób nie ograniczone lub uprzywilejowane przez drugi podmiot. Ponadto jako Stowarzyszenie pożytku publicznego skarżący wyjaśnił, że ma obowiązek działania w sposób wyjątkowo transparentny i przejrzysty niezależnie z jakim podmiotem współpracuje. Natomiast C. sp. z o.o. jako niezależny podmiot prawny, posiada własne zasoby i świadczy określone usługi, które w przypadku świadczenia na rzecz podmiotów powiązanych, są wyjątkowo rygorystycznie uregulowane przez prawo podatkowe i odpowiednie procedury. Dlatego ceny usług i dostaw zostały ustalone na warunkach, które ustaliłyby między sobą podmioty niepowiązane (wymóg prawa podatkowego). Ponadto rodzaj i wartość zrealizowanych zakupów w całym 2020 r. w żaden sposób nie uprawnia do podważenia zasadności poniesienia wydatków na rzecz szkoły.

W konstatacji strona w odwołaniu podkreśliła, że z samego faktu, że dostawcą jest podmiot powiązany kapitałowo, nie można wywodzić braku możliwości wykorzystania dotacji, jeżeli pokrywane z niej wydatki służą realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, co w przedmiotowej sprawie niewątpliwie jest spełnione. Ponadto na podstawie dokumentacji źródłowej (faktury, wyciągi bankowe) można potwierdzić, że zapłata z dotacji nastąpiła za zrealizowane dostawy i usługi na rzecz szkoły, czyli bezsprzecznie nastąpiło przesunięcie środków dotacyjnych z masy podmiotu dotowanego do innego podmiotu a w sytuacji wykazania, że są to wydatki zgodne z zadaniami szkoły należy uznać za prawidłowo poniesione z dotacji.

Do przedstawionej argumentacji organ odwoławczy nie odniósł się nawet jednym zdaniem. Zaprezentowana kwestia ma istotne i zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie, tym bardziej, że organ I instancji uznał całość wydatków na C. Sp. z o.o jako dotację niewykorzystaną, pomimo, iż jak sam stwierdził w uzasadnieniu decyzji I instancyjnej - zakup środków higienicznych, środków dezynfekujących, przyłbic ochronnych, rękawic, pomocy dydaktycznych, dezynfekcji pomieszczeń mieści się w katalogu wydatków kwalifikowalnych.

Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak przesunięcia masy majątku podmiotu dotacji oświatowej do innego podmiotu może mieć miejsce w sytuacji ustroju współwłasności majątkowej małżeńskiej. Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Po 621/20, z przychodu z "ryczałtu" od małżonka przy wspólności majątkowej są przychodami wspólnie prowadzonego gospodarstwa domowego. Czynności podejmowane przez jednego z małżonków w celu prawidłowego funkcjonowania prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa, obejmującego składniki stanowiące przedmiot majątku wspólnego obojga małżonków mieszczą się w granicach zwykłego zarządu majątkiem wspólnym i nie zmienia to charakteru tego majątku. Jak zaznaczono w wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2019 r. w sprawie sygn. akt I GSK 2506/18 wspólność małżeńska jest wspólnością łączną, a zatem kwoty czynszu nie da się z niej wydzielić, jako stanowiącą przychód jednego ze współmałżonków, będącego wynajmującym. Wydatek nie został więc dokonany, gdyż nie nastąpiło przesunięcie masy majątku podmiotu dotacji do innego podmiotu. Zapłata czynszu doprowadziła do przysporzenia w majątku wspólnym, a więc i beneficjentki dotacji.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z całkowicie odmiennym stanem faktycznym. Zważyć należy, że Stowarzyszenie z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego uzyskuje osobowość prawną, nie ma przeszkód, aby mogło być ono wspólnikiem innych odrębnych osób prawnych w tym spółki z o.o.

Na uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019 r., o sygn. I GSK 2506/18, w którym wyjaśniono, że: "W warstwie ekonomicznej poniesienie wydatku odznacza uszczuplenie w majątku organu prowadzącego, które to uszczuplenie wyrównuje dotacja. Te dwie pozycje się bilansują. To zaś oznacza, że w istocie wydatek finansowany ostatecznie dotacją, nie jest ciężarem dla organu prowadzącego". W doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 777/08). Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025, por. L. Lipiec, Komentarz do art. 145 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX/el 2008 oraz wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 455/12, LEX nr 1374782, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 717/14, LEX nr 1654608, jak i wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1231/10, LEX nr 992022). Z powołanego orzecznictwa i literatury jednoznacznie wynika, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Podkreślenia wymaga także, zgodnie z treścią art. 168 ust. 4 u.f.p., wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona.

Powyższa kwestia, w kontekście przywołanej argumentacji zawartej w odwołaniu wymaga szczegółowej analizy i oceny przez organ II instancji czego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło.

Podkreślić należy, że Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii przez organ nierozważonych.

W świetle powyższego Sąd nie jest w stanie skontrolować prawidłowości zaskarżonej decyzji albowiem Sąd nie zna motywów, którymi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w omawianym zakresie. Co więcej w aktach sprawy administracyjnej brak jest jakichkolwiek dokumentów źródłowych które pozwoliłyby zweryfikować twierdzenia organu I instancji odnośnie braku przesunięcia masy majątkowej pomiędzy Stowarzyszeniem a spółką C. sp. z o.o. W aktach sprawy nie ma dokumentów określających status prawny C. Sp. z o.o. Nie sposób więc z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy ocenić na czym owe powiązania kapitałowe miałyby polegać. W tym miejscu podkreślić należy, że Sąd orzeka w oparciu o akta sprawy, o czym przesądza przepis art. 133 § 1 p.p.s.a.

Podsumowując, zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w postępowaniu administracyjnym obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, spoczywa na organie. Sąd nie zastępuje organu w wykonaniu tego obowiązku. Sąd jedynie ocenia legalność/zgodność z prawem podjętego przez organ rozstrzygnięcia wydanego w następstwie przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, które jest przedmiotem kontroli Sądu. Wobec braku odniesienia się organu odwoławczego do szeregu zarzutów podniesionych w odwołaniu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. w art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie skarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane organu ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że wnikliwa analiza sprawy, w kontekście zarzutów odwołania, spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie.

Sąd doszedł do przekonania, że sposób sformułowania uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji narusza wymogi przedstawione w art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. Motywacja organu nie powinna stanowić przedmiotu domysłu Sądu. Raz jeszcze podkreślić należy, że rolą Sądu nie jest bowiem samodzielne poszukiwanie argumentów przemawiających za danym rozstrzygnięciem, a ocena tych, które zostały zaprezentowane przez organ. Brak przedstawienia powyższych świadczy o niewątpliwym naruszeniu przez organ przepisów postępowania o ewidentnie możliwym wpływie na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu rzeczą organu odwoławczego będzie w pierwszej kolejności skompletowanie akt sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.. W szczególności w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy winien wskazać ustalony stan faktyczny, określić przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i wyjaśnić, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy dokona oceny zakwestionowanych przez organ I instancji wydatków poprzez pryzmat art. 35 u.f.z.o. i obowiązków podmiotu prowadzącego szkołę stosownie do art. 10 u.p.o., mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy.

Organ odwoławczy odniesie się do zarzutów i argumentacji przedstawionej w odwołaniu od decyzji, w szczególności przedstawi własną ocenę co do stanowiska organu I instancji odnośnie zakwestionowania kwoty 37.616,14 zł poniesionej na zakup środków czystości, środków higienicznych, pomocy edukacyjnych, tak by możliwa była w przyszłości ewentualna kontrola nowego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na ich wysokość w kwocie 5.417 zł składa się uiszczona opłata od pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 5.400 zł ustalone zgodnie z 14 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 265 ze zm.).