Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1839/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, 9 ust 4, 3 ust. 1, art. 17 pkt 11 i 12, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska - Szary del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G . z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 366/11 w sprawie ze skargi G. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 8 października 2009 r. nr LXIII/1953/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r., IV SA/Wa 366/11 oddalił skargę G. w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 8 października 2009 r., nr LXIII/1953/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Zaskarżoną uchwałą Rada m. st. Warszawy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Młynowa. W § 36 dla jednostki terenowej 7 A MW(U) ustalono m. in. przeznaczenie podstawowe: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dopuszczalne: teren usług.

Skarżąca będąca właścicielką działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...], usytuowanej w jednostce terenowej 7A MW(U), po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w zakresie szczegółowych ustaleń miejscowego planu odnośnie działki stanowiącej jej własność, skierowanym do Rady m.st. Warszawy, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uchwale tej zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 4, 15 ust. 1 i 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., - dalej – u.p.z.p.). formułujących zasadę zgodności treści planu miejscowego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dalej art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieustalenie bądź nieprecyzyjne ustalenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Następnie naruszenie art. 17 pkt 12 u.p.z.p. poprzez rozpatrzenie uwag i uchwalenie planu przed upływem terminu wyznaczonego dla składania tychże uwag. W skardze podniesiono także, że został naruszony art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez brak rzetelnej informacji dla społeczeństwa o możliwości składania uwag i wniosków oraz o sposobie, miejscu i terminie składania uwag dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że w pierwszej kolejności zbadał w granicach przedmiotu zaskarżenia, czy zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego. Sąd nie dopatrzył się, aby zasady te zostały naruszone, co wiązałoby się z koniecznością stwierdzenia nieważności planu w stosownej części. Zasadniczego znaczenia w tej sytuacji nabierają zapisy studium odnośnie działki stanowiącej własność skarżącej G. Zapisy te odnośnie terenu opisanego symbolem M1.30 wskazują, że jest to teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla którego ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej i dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy w terenie. Z kolei zapis miejscowego planu dla jednostki terenowej 7A MW(U) ustala przeznaczenie podstawowe terenu: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz przeznaczenie dopuszczalne: teren usług. Szczegółowe ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania wskazanej jednostki terenowej określono w § 36 planu. W zakresie ochrony środowiska plan ustalił m.in. realizację nowych terenów zieleni urządzonej o charakterze wypoczynkowo-rekreacyjnym w tym. m.in. terenów zieleni urządzonej wymagających szczególnego ukształtowania nie podlegających wygrodzeniu zlokalizowanych zgodnie z rysunkiem planu w jednostkach terenowych o oznaczeniach 2A, 2B, 3A, 7A, 11B, 14, 11B, 14, 17E.

Sąd zgodził się ze skarżącą, że w konsekwencji postanowień planu, co do ustalenia na terenie objętym jednostką 7A MW(U) terenów zieleni urządzonej wymagającej szczególnego ukształtowania nie podlegających wygrodzeniu i naniesienia na rysunku planu owych terenów, działka stanowiąca własność G. została wyłączona w istocie z możliwości zabudowy, mimo, że znajduje się w jednostce, gdzie przewidziano jako podstawowe przeznaczenie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Nie można podzielić jednak poglądu, że taka regulacja powoduje niezgodność z obowiązującym studium. Analiza zapisu studium prowadzi do wniosku, że co prawda funkcja mieszkaniowa ma charakter wiodący, lecz nie wyklucza innych sposobów zagospodarowania terenu. Studium wyraźnie stanowi, że ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowych. Taki zapis powoduje, że zostaje otwarta, możliwość wykorzystywania tego kwartału na inne cele, niż tylko mieszkaniowe i usługowe. Możliwości wykorzystania tego terenu należy odczytywać w następujący sposób: wiodąca funkcja mieszkaniowa (lecz nie jedyna), potem usługowa przy uwzględnieniu poziomu 40% powierzchni zabudowy w terenie i na samym końcu innego rodzaju sposoby zagospodarowania terenu, w tym właśnie tereny zieleni urządzonej.

W taki też sposób zapis studium został recypowany do postanowień zarówno tekstowych, jak i graficznych planu. W modelowy sposób w planie zostały odzwierciedlone zapisy studium. Wobec powyższego bezpodstawne są twierdzenia skargi, że uchwalony plan nie pozostaje w zgodzie z zapisami studium. Gdyby właśnie wydzielić w planie teren stanowiący ową zieleń jako odrębną jednostkę od jednostki 7A MW(U) i opisać ją poprzez odrębny rodzaj przeznaczenia Z, wówczas w sposób oczywisty doszłoby do niezgodności z zapisami studium. Zarzut skargi wówczas okazałby się zasadny. Przy zastosowaniu jednakże konstrukcji przyjętej przez prawodawcę Sąd nie stwierdza, aby przy uchwalaniu planu doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p.

Inną kwestią jest natomiast dopuszczalność przyjęcia w planie niejako dwóch rodzajów grup zieleni. Jedna grupa zieleni wydzielonej i opisanej w części tekstowej oraz graficznej planu jako odrębne jednostki terenowe ZPp i ZPk (mają w planie swoje szczegółowe ustalenia). Druga grupa to tereny zieleni urządzonej nie wydzielonej, jako odrębne jednostki, choć stanowiące obowiązujące ustalenie planu to jest tereny zieleni urządzonej - zieleniec publiczny wygrodzony oraz tereny zieleni urządzonej, wymagające szczególnego ukształtowania, nie podlegające wygrodzeniu.

W ocenie Sądu taki zabieg legislacyjny jest dopuszczalny. Tereny z preferencją zabudowy wielorodzinnej charakteryzują się występowaniem zieleni najczęściej urządzonej, czasami też zastanej. Wynika to z potrzeby zarówno ochrony środowiska, jak również zapienienia człowiekowi bardziej optymalnych warunków życia, jeśli chodzi o potrzeby zdrowotne. Najczęściej taki sposób zagospodarowania ma charakter zieleni osiedlowej, skwerów, zieleńców itp. Tereny te najczęściej stanowią uzupełnienie zabudowy, chyba, że występuje proces odwrotny – zabudowa musi się wkomponować w istniejącą zieleń. Nie zmienia to jednak istoty, że tereny te pod względem ich przeznaczenia pełnią funkcję usługową w stosunku do osiedli zabudowy mieszkaniowej i jej mieszkańców i nie są to duże obszary. Objęcie ich odrębną jednostką terenową, jak sugeruje to skarga, oznaczałoby po pierwsze wydzielenie ogromnej ilości tych jednostek, po drugie oznaczałoby, że funkcja zieleni ma charakter dominujący czy też zasadniczy. Tymczasem zieleń owa ma rolę wtórną, uzupełniającą w stosunku do innej funkcji. Z tych względów zabieg przyjęty w zaskarżonej uchwale, polegający na wyróżnieniu zieleni urządzonej w ramach danej jednostki bez wygradzania, nie pozostaje w kolizji z przepisami, pozostaje natomiast racjonalny i celowy.

Zdaniem Sądu, nie można się zgodzić także, że został naruszony art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Skarżąca G. uważa, że działka stanowiąca jej własność znajduje się na terenach zakwalifikowanych jako zieleń urządzona - pomimo tego nie została wydzielona z jednostki terenowej przeznaczonej pod zabudowę wielorodzinną i usługi. Nie można podzielić poglądu, co do konieczności wyodrębnienia tychże terenów zielonych jako odrębnej jednostki, bowiem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują dwie grupy terenów zieleni urządzonej, co nie pozostaje w kolizji z zasadami tworzenia planów. Jedna z nich, jak wyżej wskazano, to tereny zieleni urządzonej, wymagające szczególnego ukształtowania, nie podlegające wygrodzeniu. Z tych też względów nie było konieczności odseparowania strefy zieleni urządzonej od strefy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług poprzez zastosowanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Są to bowiem tereny o tym samym przeznaczeniu i tych samych zasadach zagospodarowania.

Sąd nie dopatrzył się, aby tryb uchwalania planu został naruszony. Stosownie do art. 17 pkt 12 u.p.z.p prezydent miasta rozpatruje uwagi dotyczące projektu w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu do ich składania. Skarżąca twierdzi, że termin ten w obwieszczeniu zamieszczonym na stronach internetowych Urzędu Miasta został wyznaczony na dzień 29 grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta stwierdziła, że data ta była oczywistą omyłką, a termin do składania uwag został ustalony na dzień 29 grudnia 2008 r. Stanowisko organu w tym zakresie należy uznać za wiarygodne, a chronologia poszczególnych czynności planistycznych bezspornie wskazuje na datę 29 grudnia 2008 r. jako właściwy termin do składania uwag do projektu planu. Nawet, gdyby uznać, co w ocenie Sądu nie może mieć miejsca, że tryb uchwalania planu został w ten sposób naruszony, nie sposób przyjąć, iż naruszenie to było istotne.

Sąd nie podzielił także zarzutu, iż doszło do naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zasadnie w odpowiedzi na skargę wskazano, że procesie planistycznym nie stosuje się przepisów k.p.a., a więc także art. 6 tej ustawy. Istotna jest data wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. - 15 listopada 2008 r. Zatem przepisy tam zawarte, w tym dotyczące możliwości składania uwag i wniosków także do prognozy oddziaływania na środowisko, nie tylko do projektu planu, obowiązują w postępowaniu planistycznym od dnia 15 listopada 2008 r. Nie ma znaczenia data kiedy zostaje podjęta uchwała w sprawie planu. W cytowanej ustawie nie zostały zawarte odrębne przepisy intertemporalne dotyczące szczególnego postępowania, jakim jest uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego skoro obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz z prognozą miało miejsce przed 15 listopada 2008 r., co przyznaje skarga, organ nie miał obowiązku stosowania przepisów, które jeszcze nie weszły w życie. Dlatego tryb uchwalania planu nie został naruszony. Co prawda wywody skargi koncentrują się na kwestionowaniu zasad i trybu uchwalenia omawianego planu, nie mniej jednak Sąd zgodnie z zasadą art. 134 § 1 p.p.s.a., rozważył, czy wykonywanie przez gminę "władztwa planistycznego" nie powoduje jednakże konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanej części uchwały. Naruszenie bowiem interesu prawnego skarżącego nie powoduje jeszcze uwzględnienia wniesionej przez niego skargi; istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności i naruszenia owego interesu prawnego. W niniejszej sprawie prawo własności zostało ograniczone w sposób istotny.

Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p ustanawia zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Istota planowania przestrzennego polega m. in. na tym, że nie można pominąć zastanego stanu zainwestowania i zagospodarowania. Planowanie ma służyć porządkowaniu tego zastanego stanu, uzupełnianiu i racjonalnemu zagospodarowywaniu przestrzeni. Jednocześnie konieczne jest wyważenie interesu publicznego, społecznego i interesu jednostkowego. W niniejszej sprawie takim interesem publicznym jest ochrona przyrody. Wiąże się ten priorytet z zastanym od wielu lat stanem faktycznym tj. istnieniem na części objętej jednostką terenową 7 A MW(U) zieleni, która towarzyszy zabudowie wielorodzinnej, jako jej dopełnienie. Natomiast interes jednostkowy to uprawnienie skarżącej gminy do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem gospodarczym. Ze względu jednak na okoliczność, że zadrzewienia i zakrzewienia istnieją od wielu lat i w sposób naturalny stanowią uzupełnienie istniejącej zabudowy przeznaczanie tego terenu na inne cele pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalności prawodawcy i godziłoby ewidentnie w interes społeczny. Z tych względów zaskarżony fragment planu nie stanowi nieuzasadnionego nadużycia "władztwa planistycznego".

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej - p.p.s.a., oddalił skargę.

Od powyższego wyroku G. w Warszawie wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając mu:

1) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- art. 9 ust. 4 i 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 zd. 1 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały tj. przepisów formułujących zasadę zgodności planu miejscowego ze studium, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, jako, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Młynowa jest niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętym uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. (dalej Studium);

- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w świetle tegoż przepisu brak jest konieczności wyodrębnienia terenów zieleni urządzonej, wymagających szczególnego ukształtowania nie podlegających wygrodzeniu (wyłączonych z zabudowy) od strefy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, gdyż są to tereny o tym samym przeznaczeniu i tych samych zasadach zagospodarowania a w konsekwencji również przyjęcie, iż dla działki stanowiącej własność Skarżącego w sposób wystarczająco precyzyjny ustalono przeznaczenie terenu;

- art. 17 pkt 11 i 12 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wyznaczenie bardzo odległego terminu rozpatrzenia uwag może być oceniane jako oczywista omyłka, oraz przyjęcie, iż w niniejszej sprawie rozpatrzenie uwag i uchwalenie planu nastąpiło po upływie terminu wyznaczonego dla składania uwag;

- art. 39 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na jego niezastosowaniu i przyjęciu, iż odnosił się on tylko do procedur planistycznych, w których obwieszczenie o wyłożeniu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce po dacie 15 listopada 2008 r. pomimo braku przepisów intertemporalnych, które wprowadzałyby taką zasadę;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z następującymi artykułami u.p.z.p.: art. 9 ust. 4, 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 zd. 1, 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 11 i 12 oraz w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż w procedurze planistycznej doszło do naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, co skutkuje nieważnością uchwały Rady m. st. Warszawy.

2) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z następującymi artykułami u.p.z.p.: art. 9 ust. 4, 15 ust. 1 i 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie iż skarżona uchwała jest zgodna ze Studium,

- 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo licznych naruszeń prawa materialnego i procedury planistycznej, których dopuściły się organy sporządzające i uchwalające plan miejscowy.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zestawienie poszczególnych definicji zawartych w części ogólnej planu, wskazuje, iż dla działki Skarżącej w istocie brak jest regulacji, które nie byłyby wewnętrznie sprzeczne. Analiza zawartych w § 2 uchwały definicji przeznaczenia podstawowego (pkt 11), przeznaczenia dopuszczalnego (pkt 12) i terenów zieleni urządzonej (pkt 31) prowadzi do wniosku, iż jedna działka nie może być jednocześnie terenem zieleni urządzonej oraz mieć innego przeznaczenia podstawowego. Tymczasem działka Skarżącego ma: przeznaczenie podstawowe - mieszkalnictwo wielorodzinne, dopuszczalne - usługi. Jednocześnie jednak w części graficznej planu oznaczona jest jako tereny zieleni urządzonej wymagającego szczególnego ukształtowania, nie podlegające wygrodzeniu. Sam plan przy tym oznacza tereny zieleni urządzonej na kilka sposobów lub ujmując rzecz inaczej przewiduje kilka "rodzajów" terenów zieleni urządzonej. Zgodnie bowiem z uchwałą w planie przewidziane są tereny zieleni urządzonej: opisane w części tekstowej i graficznej planu jako ZPp, opisanej w części tekstowej i graficznej planu jako ZPk (tereny zieleni urządzonej towarzyszącej pomnikowi "Electio Viritim") stanowiące dwa rodzaje przeznaczenia terenu (§ 4 ust. 1 pkt 12 i 13 planu). Dla jednostek terenowych tak oznaczonych przewiduje się szczegółowe ustalenia. Jednocześnie jednak plan przewiduje: teren zieleni urządzonej - zieleniec publiczny wygrodzony; tereny zieleni urządzonej, wymagające szczególnego ukształtowania, nie podlegające wygrodzeniu; oznaczone w części graficznej planu. W części tekstowej planu, w zasadzie, znajduje się jedynie wskazanie, iż takie tereny przewidziane są w obszarze planu. Stanowią one obowiązujące ustalenie planu, nie będąc jednocześnie wyznacznikiem przeznaczenia terenu (rodzaje przeznaczenia terenu określa § 4 ust. 1 planu miejscowego).

Takie ukształtowanie postanowień planu miejscowego umożliwiło Radzie m.st. Warszawy wprowadzenie m.in. na terenach przeznaczonych, co do zasady pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi, terenów zieleni urządzonej. W efekcie takiego zabiegu, przeznaczenie działki Skarżącego - tylko pozornie jest zgodne ze Studium. Co do zasady bowiem znajduje się na terenie jednostki terenowej 7A MW (U), w istocie jednak - zgodnie z rysunkiem planu w całości pokrywa się z terenem zieleni urządzonej, wymagającym szczególnego ukształtowania, nie podlegającym wygrodzeniu. Proste porównanie oznaczenia zawartego w studium: Ml.30 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) i oznaczenia terenu na rysunku planu (tereny zieleni urządzonej, o charakterze wypoczynkowo rekreacyjnym) prowadzi do jednoznacznego wniosku, że uchwała - w powyższym zakresie - jest niezgodna ze Studium. Według Studium teren, na którym znajduje się nieruchomość G. miał pełnić funkcję mieszkaniową a nie rekreacyjną.

Wyodrębnienie obszarów pełniących różne funkcje nie oznacza w żadnym wypadku wymogu jednorodności pod względem przeznaczenia w planie miejscowym. Wiadomą bowiem rzeczą jest, że na obszarze pełniącym funkcję mieszkaniową potrzeba przeznaczenia terenów nie tylko pod zabudowę mieszkaniową, ale także pod wszelkie niezbędne w miejscu zamieszkania usługi, a także pod komunikację i infrastrukturę. Tym niemniej jednak na obszarze o funkcji mieszkaniowej, wpisanej przy tym do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie powinno się przewidywać przeznaczenia terenów kolidujących z funkcją mieszkaniowa, a właściwych dla obszarów o innych funkcjach. Przede wszystkim na obszarze, który według studium ma pełnić (kierunek zmian) funkcję mieszkaniową, nie można wprowadzać przeznaczenia określonego w sposób właściwy dla obszarów, które pełnią albo mają pełnić (kierunek zmian) inne funkcje. Innymi słowy na obszarze, które wedle studium ma pełnić funkcję mieszkaniową (i to wysokiej intensywności) nie można wprowadzać przeznaczenia, które z taką funkcją całkowicie pogodzić się nie da. A takim przeznaczeniem, jest przeznaczenie terenu, z którym wiąże się całkowity zakaz zabudowy.

Zieleń na działce Skarżącej może być traktowana jako towarzysząca, ale zabudowie działek sąsiednich. Tego rodzaju konstatacja prowadzi jednak do wniosku, iż jeśli tak jest w istocie teren ten należałoby wyodrębnić z jednostki terenowej 7A MW(U) i opisać ją poprzez odrębny rodzaj przeznaczenia. To jednak z kolei, co stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku, doprowadziłoby do niezgodności z zapisami Studium. Zieleń na działce Skarżącej nie towarzyszy zabudowie, bowiem działka ta z zabudowy jest całkowicie wyłączona. Nadmienić należy ponadto, iż z twierdzeń Skarżącej, podniesionych w skardze nie wynika wcale, iż uważa ona za konieczne wyodrębnienie wszystkich terenów zieleni towarzyszącej zabudowie. Podjęcie uchwały w opisanych wyżej warunkach stanowi obrazę zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wyrażoną w przepisach art. 9 ust. 4, 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Działka skarżącej znajduje się na terenach zieleni urządzonej - pomimo tego nie została wydzielona z jednostki terenowej przeznaczonej pod zabudowę wielorodzinną i usługi. Zabieg taki miał na celu uniknięcie zarzutu niezgodności ze Studium - w istocie bowiem teren przeznaczony w rzeczywistości pod zieleń urządzoną znajduje się w planie w jednostce o przeznaczeniu pod mieszkalnictwo wielorodzinne. Sąd I instancji uznał, iż takie wydzielenie doprowadziłoby do niezgodności ze Studium. Niewydzielenie tego terenu (zieleni) z obszaru zabudowy mieszkaniowej było wynikiem swoistego i celowego zabiegu legislacyjnego tj. przyjęcia (fikcji), iż obowiązujące oznaczenia graficzne na rysunku planu terenów zieleni urządzonej wymagających szczególnego ukształtowania nie podlegających wygrodzeniu nie określają przeznaczenia terenu. Plan zakłada bowiem, iż tereny przeznaczone w planie pod zieleń urządzoną oznaczone są jako ZPp i ZPk. Sąd I instancji uznał za dopuszczalne przyjęcie w planie tych dwóch rodzajów grup zieleni: zieleni wydzielonej i opisanej w części tekstowej i graficznej planu jako odrębne jednostki terenowe ZPp i ZPk oraz terenów zieleni urządzonej nie wydzielonej jako odrębne jednostki.

W skardze G. wkazała, iż w samej procedurze planistycznej doszło również do naruszenia przepisów u.p.z.p.. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia nr 2226/2008 Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 29 października 2008 r., zawierającym treść ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Młynowa, wskazano, iż: uwagi należy składać "w nieprzekraczalnym terminie do dnia 29 grudnia 2009 r." Analogiczną treść zawiera obwieszczenie, stanowiące załącznik nr 2 do wspomnianego wyżej zarządzenia. Tymczasem uchwalenie planu miejscowego nastąpiło przed upływem wskazanego terminu. Samo zresztą rozpatrzenie uwag nastąpiło zarządzeniem nr 2524/2009 z dnia 16 stycznia 2009 r., zmienionym zarządzeniem nr 3251/2009 z dnia 24 czerwca 2009 r. Sąd uznał jednak, iż w tym zakresie wiarygodne uznać należy wyjaśnienia Rady Miasta o oczywistej omyłce - w istocie termin składania uwag ustalono na dzień 29 grudnia 2008 r. Stanowisko takie jest - w ocenie Skarżącego - nieprawidłowe jeśli weźmie się pod uwagę sens i rolę przepisów dotyczących składania uwag. Skoro wedle obwieszczenia i ogłoszenia termin składania uwag upływał z dniem 29 grudnia 2009 r. osoby te miały prawo domniemywać, iż w tym właśnie terminie będzie istniała możliwość składania uwag. Osoby te nie miały obowiązku prześledzenia procedury i chronologii poszczególnych czynności planistycznych i "zgadywania" czy doszło do omyłki czy też nie. Tym bardziej, iż Prezydent Miasta nigdy nie sprostował w powyższym zakresie ani ogłoszenia ani obwieszczenia. Podkreślenia wymaga, iż termin składania uwag wskazany w art. 17 pkt 11 jest terminem minimalnym, nie krótszym niż 14 dni. Może więc być również znacznie dłuższy. To z kolei przemawia przeciwko uznaniu wyznaczenia długiego terminu za oczywistą omyłkę.

W obwieszczeniu Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 29 października 2008 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko brak jest informacji dla społeczeństwa o możliwości składania uwag i wniosków; sposobie, miejscu i terminie składania uwag i wniosków oraz organie właściwym do rozpatrzenia uwagi i wniosków dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko. Co prawda obwieszczenie to wydane zostało przed wejściem w życie wspomnianej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), nic jednak nie stało na przeszkodzie późniejszemu uzupełnieniu tego braku.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wyżej opisane zarzuty kasacyjne uzasadniają twierdzenie, iż w procedurze planistycznej doszło do istotnego naruszenia zarówno zasad jak i trybu sporządzania planu miejscowego: Sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium polegająca na odmiennym przeznaczeniu terenów wedle każdego z tych dokumentów, należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu powodującym nieważność tej części przedmiotowej uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1028/07).

W zakresie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4,15 ust. 1 i 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. Obydwa ww. zarzuty sprowadzają się do wytknięcia Sądowi I instancji błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, iż skarżona uchwała jest zgodna ze Studium. Norma art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem pełnomocnika skarżącej G. Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy, przyjmując, iż plan miejscowy obszaru Młynowa jest zgodny ze Studium.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.. W niniejszej sprawie pomimo naruszenia zarówno zasad sporządzania planu miejscowego jak i istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia Sąd nie zastosował ww. przepisu i nie stwierdził nieważności skarżonej uchwały, do czego obliguje go treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Jednocześnie w myśl art. 9 ust. 4 tej samej ustawy ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a rada gminy uchwala taki plan po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy przyjętym uchwała nr LXXXII/2746/2006 Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r., obszar na którym znajduje się działka składającej skargę kasacyjna G. oznaczony jest jako "M1.30". Jest to teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla którego ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej i dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy w terenie. Przepis zaś § 36 zaskarżonego do Sądu planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 8 października 2009 r. nr LXIII/1953/2009, ustala dla jednostki terenowej 7A MW(U), obejmującej swym zakresem działkę skarżącej w punkcie 1, jako przeznaczenie terenu: a) podstawowe: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, b) dopuszczalne: teren usług. Jednocześnie § 36 pkt 2 lit. a określa dla tego terenu – minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej – 25% , a pod lit. b -maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy – 30%. Nie może więc podlegać dyskusji, iż przepisy § 36 zaskarżonego planu są zgodnie z zapisami studium. Jednak § 6 zaskarżonego planu w zakresie ochrony środowiska i przyrody ustala w punkcie 1 lit. a "zachowanie, ochronę oraz uporządkowanie zieleni i drzewostanu towarzyszących zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej w jednostkach terenowych o oznaczeniach 2A, 3A, 4A, 5A, 6A, 7A, 8, 9A, 9D, 10A, 10B, 11B, 12C, 12E, 13A, 14, 15, 16, 17D tworzących ogólnodostępne tereny zieleni o charakterze wypoczynkowym z placami zabaw dla dzieci i miejscami rekreacji. Z kolei § 6 pkt 1 lit. c. ustala warunki zachowania, ochrony oraz uporządkowania zieleni i drzewostanu w jednostkach terenowych wymienionych w lit. a i b: "-zachowanie istniejących drzew i zieleni, - zagospodarowanie terenów, które nie będzie wywoływało niekorzystnych dla drzewostanu zmian środowiska, - prowadzenie zabiegów pielęgnacyjnych, w tym usuwanie drzew chorych, - wkomponowanie istniejących grup i pojedynczych drzew w projektowane zagospodarowanie, uzupełnianie zieleni wysokiej nowymi nasadzeniami z zastosowaniem odpowiednich do miejsca gatunków, a w razie konieczności nasadzeniami drzew wartościowych. Wskazać trzeba także na § 6 pkt 1 lit. g planu, który ustala "realizację nowych terenów zieleni urządzonej o charakterze wypoczynkowo-rekreacyjnym: ... - terenów zieleni urządzonej wymagających szczególnego ukształtowania nie podlegających wygrodzeniu zlokalizowanych zgodnie z rysunkiem planu w jednostkach terenowych o oznaczeniach 2A, 2B, 2A, 7A, 11B, 14, 17E".

Tak więc w oparciu o powołane przepisy § 6 planu w jego części graficznej, teren na którym znajduje się działka składającej skargę kasacyjną G. o nr [...], położona przy ul. [...], został określony jako: "teren zieleni urządzonej wymagających szczególnego ukształtowania nie podlegający wygrodzeniu".

Jest rzeczą niewątpliwą, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy jako priorytet dla terenu, na którym usytuowana jest przedmiotowa działka przewidywało lokalizowanie funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego. Zgodzić trzeba się w całości z rozważaniami Sądu I instancji, iż tego rodzaju określenie funkcji terenu nie wyłączało i nie wyłącza urządzenia na tym obszarze terenów zieleni. Wkomponowanie budynków mieszkalnych w tereny zielone z istniejącym drzewostanem jest i będzie w następnych latach jedną z podstawowych funkcji właściwego zagospodarowania terenu. Przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne nie może bowiem oznaczać, iż budynki takie mają być jedynymi obiektami na danym terenie. Pozostawienie terenów zielonych służy nie tylko ochronie środowiska, ale także zapewnieniu przyjaznych dla ludzi terenów zamieszkiwania, a wiec także wypoczynku.

Jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zamierza się utworzyć, czy też potwierdzić istnienie terenów zielonych o dużej powierzchni pełniących niejako funkcje terenów rekreacyjno-wypoczynkowych wobec całego "osiedla", należy w tym planie w sposób wyraźny takie tereny oznaczyć – wyodrębnić. W odniesieniu jednak do zachowania terenów zielonych o małej powierzchni, których rolą jest pełnienie funkcji towarzyszących – niejako usługowych, wobec zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabieg taki jest nie tylko niepotrzebny, ale dodatkowo nieracjonalny. Wymagałby on bowiem wyznaczenia w planie olbrzymiej liczby jednostek terenowych i uczyniłby taki plan przez to zupełnie nieczytelnym.

Powyższe rozważania nie stoją w sprzeczności z jednym z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej, iż należąca do skarżącej nieruchomość będzie stanowiła tereny zieleni przeznaczone dla innych sąsiednich działek. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) gminie przysługuje prawo kształtowania i prowadzenia na swoim terenie polityki przestrzennej w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a także planów zagospodarowania przestrzennego. Owo uprawnienie gminy w doktrynie i orzecznictwie sądowym określa się mianem "władztwa planistycznego gminy". W konsekwencji uchwalenia, z zachowaniem przewidzianej w tej ustawie procedury, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może ulec zmianie dotychczasowe przeznaczenie terenu. Pamiętać jednak trzeba, iż przepisy art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują kwestie związane, tak z negatywnymi konsekwencjami dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany (ust. 1 – 3), jak i ze skutkami pozytywnymi – przejawiającymi się we wzroście wartości nieruchomości (ust. 4 – 4a). W rozpoznawanej sprawie nie powinno ulegać najmniejszej wątpliwości, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż prawo własności składającej skargę kasacyjna g. "zostało ograniczone w istotny sposób". Jak się wydaje właśnie w przepisach art. 36 ust. 1, 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca G. winna poszukiwać ochrony swych praw, a nie w naruszeniu powołanych w skardze i skardze kasacyjnej przepisów.

Tak więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są trafne.

Całkowicie chybiony jat zarzut dotyczący naruszenia art. 17 pkt 11 i 12 u.p.z.p. Skoro w myśl tego art. 17 pkt 11 wójt, burmistrz bądź prezydent miasta wyznacza w ogłoszeniu termin w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu, który upłynął w rozpoznawanej sprawie w dniu 12 grudnia 2008 r., to trudno nie uznać argumentu Rady m. st. Warszawy, iż wskazanie na stronach Biuletynu Informacji Publicznej daty 29 grudnia 2009 r., zamiast daty 29 grudnia 2008 r. stanowiło oczywistą omyłkę. Zresztą skarżąca nie wykazała, iż ze względu na błędne oznaczenie owej daty została pozbawiona możliwości złożenia uwag dotyczących projektu planu, co w kontekście skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który daje legitymację do wniesienia skargi każdemu "czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej", przesądza o ile nie o niedopuszczalności takiego zarzutu, to, co najmniej, o jego nietrafności.

Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227) weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Skoro obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projekt planu miejscowego wraz z prognozą miało miejsce przed tą data, a sama ustawa nie zwiera żadnych przepisów intertemporalnych, to jest oczywiste, że ustawa ta nie miała zastosowania w procedurze planistycznej związanej z uchwaleniem zaskarżonego planu.

Nie zasługują na uwzględnienie także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, 15 ust. 1, 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., a także art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. za art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się bowiem ani naruszeń prawa materialnego, ani procedury planistycznej wskazanych w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.