Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 709/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi Miasta G. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa [...] jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] decyzja z dnia [...] r., po rozpatrzeniu wniosku Miasta G. z dnia 24 grudnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r. dotyczącą zwrotu dofinansowania przez Miasto G. jako Beneficjenta projektu pn. "Budowa nowoczesnej hali widowiskowo-sportowej A" realizowanego w oparciu o umowę z dnia [...] r. o numerze [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, Priorytet VI. Zrównoważony rozwój miast, Działanie 6.1. Wzmacnianie regionalnych ośrodków wzrostu, współfinansowany z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, zobowiązującą do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, dofinansowania w kwocie 2 971 970,97 zł (słownie: dwa miliony dziewięćset siedemdziesiąt jeden tysięcy dziewięćset siedemdziesiąt złotych 97/100) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w związku ze stwierdzeniem przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowanych otrzymanych przez Beneficjenta ze środków europejskich w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym ustalonym przez organ stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...]r. Zarząd Województwa [...] uchwałą nr [...] dokonał warunkowego wyboru do dofinansowania wskazanego powyżej projektu. Projekt zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (ówcześnie obowiązujący: Dz. U. UE. L Nr 210, poz. 25 z późn. zm., dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006) był traktowany jako tzw. "duży projekt" wymagający zatwierdzenia wkładu finansowego przez Komisję Europejską (dalej: KE). W dniu [...]r. Województwo [...], reprezentowane przez Zarząd Województwa [...], pełniący rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej: IZ RPO WSL, organ), jeszcze przed uzyskaniem decyzji KE zawarło z Beneficjentem, Miastem G.(dalej: Beneficjent) umowę warunkową o dofinansowanie ww. dużego projektu. Postanowienie o warunkowym charakterze umowy zostało zawarte w § 2 ust. 1 i stanowiło, że w momencie braku akceptacji dofinansowania dla danego projektu ze strony KE umowa ulegnie rozwiązaniu. W umowie również uzgodniono, że jeżeli zakres rzeczowy lub finansowy projektu zatwierdzony przez KE jest inny niż określony w umowie, strony zobowiązują się do niezwłocznej zmiany umowy w zakresie wynikającym z decyzji KE. Wydatki przeznaczone na zadania będące poza zakresem rzeczowym lub finansowym projektu zatwierdzonym przez KE uznane będą za niekwalifikowalne (§ 2 ust. 4); Ponadto strony umowy postanowiły, że Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu środków w przypadku negatywnej decyzji KE (§ 2 ust. 5). Na podstawie zawartej umowy przyznano Beneficjentowi dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 141 574 456,00 zł i stanowiącej nie więcej niż 46,67% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu. W okresie trwania umowy Beneficjentowi zostały wypłacone środki w łącznej kwocie 3 109 685,72 zł ( w dniach 23 marca 2011 r. i 11 lipca 2011 r.) tytułem refundacji wydatków.

Komisja Europejska pismem z dnia [...]r. wydała decyzję negatywną wyrażając jednoznaczną odmowę akceptacji projektu celem jego finansowania ze środków europejskich, informując o niemożności dalszej jego oceny i uznając projekt za niemożliwy do zrealizowana w przedstawionym KE kształcie. Jednocześnie KE zaleciła rozważenie zredukowania projektu dla zapewnienia trwałości finansowej oraz wskazała, że zmodyfikowany projekt mógłby ponownie podlegać ocenie, po jego uprzedniej analizie z udziałem ekspertów Inicjatywy B (Wspólna Pomoc we Wspieraniu Projektów dla Europejskich Regionów; dalej: B).

W dniu 30 maja 2012 r. IZ RPO WSL, na wniosek Beneficjenta, skierowała projekt w dotychczasowym kształcie do B. B w dniu 16 lipca 2012 r. wystosował ocenę stopnia gotowości projektu do realizacji. W podsumowaniu B wskazał że należałoby szczegółowo uzasadnić wielkość obiektu oraz jego stabilność finansową i być może będzie potrzeba ponownego rozpatrzenia samego projektu. Oprócz tego, ograniczenia czasowe w projekcie stwarzają duże ryzyko, nawet wtedy gdy wszystkie wymienione powyżej problemy techniczne zostaną ostatecznie rozwiązane.

W dniu 5 października 2012 r. B w nocie wyjaśniającej dotyczącej wybranych zagadnień przeglądu analizy wykonalności dla projektu zwrócił uwagę na bardzo poważne zagrożenie realizacji projektu w obecnej perspektywie finansowej, a wszelkie próby zniwelowania wspomnianych trudności wiążą się z przesunięciem daty przedstawienia projektu KE do co najmniej trzeciego lub czwartego kwartału 2013 r., a tym samym IZ RPO WSL rozważenie zamieszczenia projektu na liście priorytetów w następnym okresie programowania.

Wobec powyższego, Zarząd w dniu [...]r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie wszczęcia procedury związanej z rozwiązaniem umowy, na zasadzie porozumienia stron.

IZ RPO WSL, w ślad za podjętą uchwałą Zarządu, skierowała do Beneficjenta pismo z dnia 8 listopada 2012 r., w którym wskazała, że po negatywnym dla projektu stanowisku KE wyrażonym w maju 2012 r., na wniosek Beneficjenta zgłoszono projekt do wsparcia w ramach Inicjatywy B. Ocena B jak dotąd jeszcze się nie zakończyła, natomiast otrzymana nota datowana na 5 października 2012 r. wskazała na bardzo poważne zagrożenie realizacji projektu oraz ryzyko bardzo opóźnionego harmonogramu w kontekście wdrożenia Regionalnego Programu Operacyjnego i możliwości realokacji środków. Jako że ryzyko to IZ RPO WSL ocenia jako nieakceptowalne, wobec brzmienia art. 25 ust. 1 oraz art. 26 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jak również art. 60 oraz art. 66 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, zdaniem IZ RPO WSL, niepodjęcie działań w sytuacji stwierdzenia ewidentnego zagrożenia dla realizacji programu, oznaczałoby rażące zaniedbanie z jej strony. Czas potrzebny na przeprowadzenie robót budowlanych określony został w projekcie na 27 miesięcy. Według B, nie jest to okres optymalny dla tak dużej inwestycji, chociaż mieści się w przedziale dopuszczalności. Pierwotnie proponowany czas wynosił 38 miesięcy. Zdaniem B, bez uszczegółowienia harmonogramu prac nie można odpowiedzieć ostatecznie, czy czas ten będzie wystarczający, co przekłada się na brak pewności co do możliwości zakończenia projektu w bieżącej perspektywie finansowej. IZ RPO WSL jednocześnie wskazała, że musi mieć na uwadze możliwości zrealizowania całego programu operacyjnego. Zamrożenie środków przeznaczonych dla projektu do czasu bliżej nieokreślonego wiąże się z oczywistym ryzykiem, że w przypadku dalszego braku akceptacji ze strony KE lub wydania decyzji pozytywnej w terminie zbyt późnym dla realizacji projektu, IZ RPO WSL nie będzie w stanie zagospodarować środków przeznaczonych dla projektu na realizację innych inwestycji i Województwo [...] utraci bezpowrotnie środki finansowe. Wobec powyższego, IZ RPO WSL stanęła przed koniecznością zrezygnowania z dalszej realizacji projektu.

Beneficjent, w odpowiedzi na pismo z dnia 8 listopada 2012 r., oświadczył w piśmie z dnia 29 listopada 2012 r., że nie przyjmuje propozycji rozwiązania umowy na zasadzie porozumienia stron. Jednocześnie poinformował, iż nie zgadza się z argumentami przytoczonymi w otrzymanym piśmie. Beneficjent zaznaczył, iż określenie 27 miesięcy jako czasu niezbędnego na przeprowadzenie robót budowlanych jest z technologicznego punku widzenia terminem realnym. Natomiast kwestia zmniejszenia projektu jak podkreślił Beneficjent "nie była i nie mogła być brana pod uwagę z racji tego, że tylko w obecnym kształcie A będzie pełnić kluczową rolę dla województwa [...], umożliwiając organizowanie w naszym regionie największych wydarzeń sportowych i kulturalnych. Zauważył, iż przywołana opinia Komisji Europejskiej nie stanowi jej decyzji, a więc nie jest bezwzględną przesłanką do rozwiązania umowy o dofinansowanie.

Wobec braku akceptacji ze strony Beneficjenta zaproponowanego sposobu rozwiązania umowy, Zarząd podjął uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie rozwiązania umowy powołując się na § 21 ust. 1 pkt 1 umowy z jednomiesięcznym okresem wypowiedzenia. Zgodnie z tym zapisem umowy IZ RPO WSL może rozwiązać umowę z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia, w przypadku naruszenia postanowień umowy, w szczególności jeżeli Beneficjent nie rozpoczął realizacji projektu w terminie 3 miesięcy od ustalonego w § 4 ust. 1 pkt 2 umowy dnia rozpoczęcia realizacji projektu, z przyczyn przez siebie zawinionych; o ile warunki konkursu nie stanowią inaczej. O podjęciu tej uchwały Beneficjent został poinformowany pismami z dnia 4 stycznia 2013 r. oraz z dnia 18 marca 2013 r.

Jednocześnie IZ RPO WSL pismem z dnia 4 stycznia 2013 r., wezwała Beneficjenta do zwrotu środków w kwocie 2 971 970,97 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi od dnia wypłaty środków do dnia dokonania zwrotu. Kwota ta stanowi różnicę pomiędzy całkowitą kwotą środków wypłaconych Beneficjentowi w ramach przedmiotowego projektu, a zwrotem dokonanym przez Beneficjenta w związku ze stwierdzoną przez IZ RPO WSL nieprawidłowością, dotyczącą naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych, w trakcie realizacji projektu (3 109 685,72 zł - 137 714,75 zł = 2 971 970,97 zł). Termin do zwrotu środków upłynął w dniu 24 stycznia 2013 r.

Beneficjent, w odpowiedzi na ww. wezwanie z dnia 4 stycznia 2013 r., w piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r. zarzucił, że zarówno uchwała Nr [...] Zarządu z dnia [...] r. jak i sformułowane na jej podstawie wezwanie są w świetle umowy, ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (...), ustawy z dnia 13 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (...) bezpodstawne i jako takie narażają miasto G. na szkodę oraz ponownie wskazał, że realizacja projektu nastąpiła z dniem 25 maja 2007 r.

IZ RPO WSL uznała, że informacje Beneficjenta potwierdzają, że nie rozpoczął on rzeczowej realizacji projektu w terminie określonym w umowie.

IZ RPO WSL, wskazała, że umowa w § 1 ust. 23 określa pojęcie "rzeczowego rozpoczęcia realizacji projektu" jako datę podpisania pierwszej umowy z wykonawcą na realizację projektu. Definicja ta została zamieszczona w instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie i informuje Beneficjenta, że w Tabeli E1 - Harmonogram rzeczowy zadań/etapów projektu w pozycji 4 Kluczowych etapów realizacji inwestycji, która jest odzwierciedleniem zapisów § 4 ust. 1 pkt 2 umowy, należy wpisać planowany termin rzeczowego rozpoczęcia realizacji (np. w przypadku prac budowlanych zgodnie z pierwszym wpisem do dziennika budowy). W związku z powyższym rzeczowym rozpoczęciem realizacji projektu zawartym w umowie, jest podpisanie przez Beneficjenta pierwszej umowy z wykonawcą robót budowlanych (inwestycyjnych). Beneficjent podał, że rozpoczął realizację projektu z dniem 25 maja 2007 r., tj. z chwilą podpisania umowy na wykonanie projektu budowlanego i wykonawczego o czym informował IZ RPO WSL. Wszystkie podpisane przez Beneficjenta umowy nie dotyczyły rzeczowej realizacji projektu, a jedynie prac przygotowawczych niezbędnych do rozpoczęcia realizacji projektu.

IZ RPO WSL ponadto wskazała, że: wydatki dokonane na podstawie umów zostały wpisane do wniosku aplikacyjnego i zgodnie z Wytycznymi w sprawie kwalifikowalności uznane przez IZ RPO WSL jako koszty kwalifikowalne. Wytyczne stanowią załącznik nr 2 do Uszczegółowienia i określają m.in. warunki uznania za kwalifikowalne poszczególnych rodzajów wydatków. Wydatkami niezbędnymi do przygotowania lub realizacji projektu inwestycyjnego, jakim jest budowa nowoczesnej hali widowiskowo-sportowej A, są również wydatki związane z wycinką drzew czy też pełnieniem funkcji inżyniera kontraktu, nie są to jednak wydatki związane z rzeczową realizacją inwestycji w rozumieniu umowy. Beneficjent we wniosku aplikacyjnym, wnioskował o rzeczowe rozpoczęcie realizacji projektu na wrzesień 2010 r., zatem nie interpretował prac przygotowawczych jako rozpoczęcie rzeczowe, a po rozwiązaniu umowy prezentuje odmienne stanowisko. W sprawozdaniach oraz wnioskach o płatność Beneficjent informował o postępach w przygotowaniach do rozpoczęcia realizacji projektu. Beneficjent podjął decyzję o realizacji inwestycji nawet bez środków z RPO WSL.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r., Beneficjent poinformował B, że w dniu [...] r. Miasto G. zawarło umowę z wykonawcą tj. C S.A. ze S. na budowę nowoczesnej hali widowiskowo-sportowej A. Wykonawca zobowiązany jest do zrealizowania inwestycji w ciągu 27 miesięcy od podpisania umowy, tj. do lipca 2015 r.

W dniu [...] r. Zarząd podjął uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. w sprawie dokonania warunkowego wyboru do dofinansowania projektu kluczowego pn. "Budowa nowoczesnej hali widowiskowo-sportowej A", złożonego przez Miasto G. w ramach naboru nr [...] ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, Priorytet VI. Zrównoważony rozwój miast, Działanie 6.1 Wzmacnianie regionalnych ośrodków.

Z uwagi na fakt, że Beneficjent nie dokonał, w odpowiedzi na wezwanie organu, zwrotu środków w wyznaczonym terminie wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia wypłaty środków do dnia dokonania zwrotu na rachunek bankowy wskazany przez IZ oraz nie wyraził zgody na potrącenie środków przypadających do zwrotu wraz z odsetkami, IZ działając na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r., art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w związku z art. 67 u.f.p., uchwałą nr [...] Zarządu z dnia [...] r. wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków finansowych wypłaconych Beneficjentowi, na podstawie umowy w ramach RPO WSL z płatności ze środków europejskich, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości podczas realizacji projektu.

IZ RPO WSL ustaliła w postępowaniu na podstawie pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie, że Beneficjent do podpisania umowy, tj. do dnia 30 września 2010 r. (będącego równocześnie zadeklarowanym terminem rozpoczęcia rzeczowej realizacji projektu), zrealizował następujące zadania:

- wykonanie Wstępnego Studium Wykonalności (od 2 sierpnia 2007 r. do 3 marca 2008 r.);

- wykonanie dokumentacji budowlanej (od 26 maja 2007 r. do 25 listopada 2008 r.);

- wykonanie Studium Wykonalności (od 1 września 2008 r. do 13 marca 2009 r.);

- wycinka drzew i krzewów (od 23 lutego 2009 r. do 30 kwietnia 2009 r.).

Z dokumentu pn. "Karta ewidencji poniesionych nakładów dla zadania "Budowa hali widowiskowo-sportowej A" od 01/01/2007 do 06/09/2010" wynika, że Beneficjent w okresie od roku 2007 do dnia 6 września 2010 r., nie poniósł wydatków związanych z rzeczową realizacją projektu. Jedyny wydatek jaki poniósł Beneficjent po tym czasie (w dniu 25 listopada 2010 r.) to wydatek związany z pełnieniem funkcji inżyniera kontraktu w okresie od dnia 1 października 2010 r. do dnia 31 października 2010 r.

Następnie IZ RPO WSL ustaliła, że w terminie do dnia 30 września 2010 r. Beneficjent nie rozpoczął rzeczowej realizacji projektu, tzn. nie przystąpił do prac budowlanych. Wskazują na to zapisy przedstawione przez Beneficjenta w składanych wnioskach o płatność oraz wnioskach sprawozdawczych.

IZ RPO WSL, działając jako organ I instancji ustaliła w oparciu o składane przez Beneficjenta wnioski o płatność (10 wniosków), że Beneficjent nie zawarł umowy z wykonawcą prac inwestycyjnych. Dopiero 5 kwietnia 2013 r. Miasto G. zawarło umowę z wykonawcą C S.A. ze S. na budowę nowoczesnej hali widowiskowo-sportowej A.

Na podstawie powyższego organ I instancji stwierdził, iż Beneficjent zobowiązany był do stosowania postanowień umowy, w tym m.in. postanowień § 4, w którym określono procedurę o charakterze bezwzględnym, tj. określono okres i etapy realizacji projektu będącego przedmiotem umowy.

IZ RPO WSL ustaliła, że Beneficjent zobowiązany był do rzeczowego rozpoczęcia realizacji inwestycji do dnia 30 września 2010 r., a rzeczowe rozpoczęcie realizacji inwestycji zostało zdefiniowane w § 1 ust. 23 umowy jako data podpisania pierwszej umowy z wykonawcą na realizację projektu. IZ RPO WSL uznała, że zakres znaczeniowy oznacza podpisanie pierwszej umowy z wykonawcą prac budowlanych (inwestycyjnych), jako że w umowie planowany termin "rzeczowego rozpoczęcia realizacji projektu" wskazany był jako zawarcie umowy z wykonawcą prac inwestycyjnych. IZ RPO WSL jako organ I instancji stwierdziła, że wskazana data rzeczowego rozpoczęcia realizacji dotyczyła podpisania pierwszej umowy z wykonawcą robót budowlanych. Beneficjent informował IZ o podejmowanych już po zawarciu umowy działaniach zmierzających do wyłonienia wykonawcy robót budowlanych w trybie przetargowym, a następnie o zawarciu umowy z wykonawcą (kontrakt z dnia 5 kwietnia 2013 r.). Wobec powyższego IZ RPO WSL uznała, iż dopiero w tym dniu doszło do rozpoczęcia rzeczowej realizacji projektu przez Beneficjenta.

IZ RPO WSL stwierdziła również, iż środki wydatkowane przez Beneficjenta zostały wykorzystane wbrew obowiązującym w tym zakresie procedurom dotyczącym kwalifikowalności wydatków.

Wskazano, iż zasady kwalifikowalności wydatków zostały określone na poziomie prawa unijnego i wynikają z art. 56 ust. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1083/2006 oraz na poziomie krajowym, m.in. Krajowe wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013. Przepisy dotyczące kwalifikowalności wydatków oznaczają, że Beneficjent był uprawniony do dokonania tylko tych wydatków, które były bezpośrednio i nierozłącznie powiązane z zakresem rzeczowym projektu, tj. budową hali A. Środki poniesione przez Beneficjenta i zrefundowane przez IZ RPO WSL dotyczyły etapu przygotowania inwestycji i z uwagi na fakt nierozpoczęcia realizacji zasadniczych prac w ramach projektu, ich zrefundowanie należy uznać za nieuzasadnione. Przy czym należy mieć na uwadze, iż zasadność (celowość) ponoszonych wydatków musi znaleźć swoje potwierdzenie w dokumentach programowych obowiązujących w ramach RPO WSL. Ponoszone wydatki na przygotowanie inwestycji, w sytuacji niepodejmowania najistotniejszego etapu (rzeczowego) stoi w sprzeczności z zasadami zawartymi w załączniku nr 2 Szczegółowego opisu priorytetów RPO WSL - Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w RPO WSL na lata 2007-2013. Ponadto zgodnie z § 2 ust. 7 umowy refundacji lub rozliczeniu mogą podlegać jedynie wydatki kwalifikowalne poniesione zgodnie z zapisami umowy oraz dokumentami programowymi i przepisami prawa. Wydatki kwalifikowalne zostały zdefiniowane w § 1 ust. 20 umowy jako wydatki lub koszty uznane za kwalifikowalne i spełniające kryteria zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006, rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1828/2006, rozporządzeniem parlamentu Europejskiego i Rady nr 1080/2006, jak również w rozumieniu ustawy u.z.p.p.r. i przepisów rozporządzeń wydanych do ustawy oraz zgodnie z Wytycznymi krajowymi oraz Uszczegółowieniem Programu jak również z Wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków. W przypadku wykorzystania środków z naruszeniem procedur dochodzi również do naruszenia procedur dotyczących kwalifikowania wydatków określonych w Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków. W myśl Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków wydatek powinien być niezbędny do realizacji projektu (pkt 5.1) oraz powinien być dokonany w sposób oszczędny, tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku (pkt 5.4).

IZ RPO WSL jako organ I instancji stwierdziła ponadto, iż Beneficjent naruszył przepis art. 56 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 jak i również art. 44 ust. 3 u.f.p., co oznacza niekwalifikowalność wydatków do tej pory poniesionych przez Beneficjenta i zrefundowanych przez IZ RPO WSL.

W ramach projektu "Budowa nowoczesnej hali widowiskowo-sportowej A", Beneficjent otrzymał środki w łącznej kwocie 3 109 685,72 zł , które IZ RPO WSL wypłaciła w dniach 23 marca 2011 r. i 11 lipca 2011 r.

Wskazano przy tym, że Beneficjent, na podstawie decyzji Zarządu nr [...] z dnia [...]r., utrzymującej w mocy decyzję Zarządu nr [...] z dnia [...] r. dokonał zwrotu środków w łącznej kwocie 137 714,75 zł.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, IZ RPO WSL działając jako organ I instancji, wydała w dniu [...] r. decyzję administracyjną nr [...] zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu dofinansowania w kwocie 2 971 970,97 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

We wniosku o ponowne rozpoznanie Beneficjent zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, iż umowa uległa rozwiązaniu podczas, gdy w przekonaniu Beneficjenta wypowiedzenie jej przez IZ RPO WSL było nieskuteczne, nie spełnił się również warunek rozwiązujący umowę. Beneficjent przyjął, iż nie doszło do rozwiązania umowy, a strony nadal pozostają związane jej postanowieniami i winny należycie wykonywać wynikające z niej obowiązki. W postanowieniu § 2 ust. 1 umowy przewidziano, że ma ona charakter warunkowy, co oznacza, że w momencie braku akceptacji dofinansowania dla projektu ze strony KE umowa ulegnie rozwiązaniu. Zapisy o analogicznej treści zostały powtórzone w § 23 ust. 3 umowy, gdzie przewidziano, że w przypadku odmowy KE wniesienia do projektu wkładu finansowego umowa ulega rozwiązaniu "z dniem doręczenia Decyzji Komisji Europejskiej Beneficjentowi". Tak więc umowa została zawarta pod warunkiem rozwiązującym, którym miała być negatywna decyzja KE. Zdaniem Beneficjenta taka decyzja nie została wydała przez KE, a więc warunek rozwiązujący się nie ziścił. Wątpliwości budzi również procedura i tryb wypowiedzenia umowy przez IZ RPO WSL. Stanowisko IZ RPO WSL co do daty, w której miało dojść do rozwiązania umowy jest rozbieżne, tj. raz przytacza się datę 11 lutego 2013 r., innym razem 21 kwietnia 2013 r. Beneficjent wskazuje, iż pismem z dnia 8 listopada 2012 r. IZ RPO WSL zwróciła się do Beneficjenta z propozycją rozwiązania umowy w trybie porozumienia strony wskazując w uzasadnieniu, że KE nie wydała, jak dotychczas, pozytywnej decyzji o projekcie oraz poddając w wątpliwość zakładaną przez Beneficjenta możliwość realizacji inwestycji w ciągu 27 miesięcy. Beneficjent odmówił wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy podkreślając, że termin wykonania robót jest realny, że ewentualna notyfikacja pomocy publicznej nie będzie miała wpływu na jego dotrzymanie, oraz że KE nie wydała negatywnej decyzji o projekcie. Następnie pismem z dnia 4 stycznia 2013 r. podpisanym przez Marszałka Województwa [...], poinformowano Beneficjenta, iż Zarząd na mocy uchwały podjął decyzję o rozwiązaniu umowy z jednomiesięcznym terminem jej wypowiedzenia liczonym od daty podjętej uchwały. Beneficjent, po wymianie korespondencji dotyczącym interpretacji § 21 ust. 1 pkt 1 umowy pozostał w przekonaniu, iż nie doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy. Z kolei, pismem z dnia 18 marca 2013 r. podpisanym przez dwóch członków Zarządu, poinformowano Beneficjenta, iż IZ RPO WSL sanuje uchybienie pisma z dnia 4 stycznia 2013 r., a także potwierdza wolę rozwiązania umowy. Beneficjent zaznacza, iż decyzję o rozwiązaniu umowy IZ RPO WSL podjęła jedynie na podstawie projektu Noty B oraz niepełnej oceny dokonanej przez ekspertów tej instytucji, a wycofanie projektu z dofinansowania spowodowało niemożność oceny projektu przez KE.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) w związku z § 51 Statutu Województwa [...] poprzez naruszenie zasad reprezentacji. Beneficjent podnosi, iż zgodnie z art. 38 k.c. osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na jej statucie. Z przepisu art. 57 ust. 1 u.s.w. wynika, że oświadczenia woli w imieniu województwa składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, chyba, że statut województwa stanowi inaczej. W postanowieniu § 51 ust. 1 Statutu zapisano natomiast, że oświadczenia woli w imieniu Województwa składają: Marszałek wraz z członkiem Zarządu, dwaj członkowie Zarządu, Marszałek i osoba upoważniona przez Zarząd (pełnomocnik), jeden członek Zarządu i osoba upoważniona przez Zarząd (pełnomocnik). Oświadczenie woli IZ RPO WSL o rozwiązaniu umowy aby było skuteczne winno być złożone na jeden ze sposobów wskazanych w § 51 ust. 1 Statutu. Tymczasem pismo z dnia 4 stycznia 2013 r. zostało podpisane przez Marszałka, a więc z naruszeniem zasad reprezentacji. Beneficjent ww. pismu zarzuca brak zamieszczenia w jego treści oświadczenia o rozwiązaniu umowy (brak takiego sformułowania), Pismo zawiera błąd co do numeru uchwały Zarządu, a także nieprawdziwą informację odnośnie jej treści, tj. marszałek informuje bowiem, że została podjęta decyzja o rozwiązaniu umowy "z jednomiesięcznym terminem wypowiedzenia liczonym od daty podjęcia uchwały" podczas, gdy uchwała nie określa daty rozwiązania umowy. Ponadto w ww. piśmie Marszałek, nie będąc do tego umocowany oświadczył, że lZ RPO WSL zwalnia Beneficjenta ze stosowania § 18 ust. 1 i 2 umowy oraz procedury w tym zakresie. Z kolei, pismem z dnia 8 lutego 2013 r. IZ RPO WSL przekazała informację sprzeczną z treścią poprzedniego pisma z dnia 4 stycznia 2013 r. Rozbieżność dotyczyła daty rozwiązania umowy. Beneficjent jednocześnie zaznaczył, iż w piśmie z dnia 18 marca 2013 r. podpisanym przez dwóch Wicemarszałków Województwa, została podjęta bezskuteczna próba "sanowania uchybień pisma z dnia 4 stycznia 2013 r." oraz "potwierdzenia woli rozwiązania umowy". Dodatkowo Beneficjent podkreślił, że kwestia czy doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy oraz w razie ustalenia, że doszło do jej rozwiązania - określenia daty, w której miałoby to nastąpić - jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowego. Beneficjent podniósł, iż wydanie decyzji w sprawie ewentualnego zwrotu należności winno być wstrzymane do czasu rozważenia przez sąd tej materii.

3. Błędną interpretację zapisu § 21 ust. 1 pkt 1 umowy poprzez uznanie, iż "rozpoczęcie realizacji projektu" oznacza "rzeczowe rozpoczęcie realizacji projektu" rozumiane jako podpisanie umowy z głównym wykonawcą, nie zaś, rozpoczęcie realizacji projektu obejmującego cały etap przygotowawczy oraz faktyczne podjęcie prac. Beneficjent również zaznacza, iż nie uwzględniono przy tej interpretacji definicji zawartej w Załączniku nr 2 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków, gdzie określono, czego mogą dotyczyć wydatki na prace budowlane. Ponadto Beneficjent zwracił uwagę na fakt, że w Wytycznych do RPO i Instrukcji wypełniania wniosku przedstawiono różne definicje pojęcia "rzeczowa realizacja projektu". W instrukcji wypełniania wniosku mowa jest o pierwszym wpisie do dziennika budowy. Natomiast Wytyczne dotyczące kwalifikowalności w punkcie 18.7 zaliczają do robót budowlanych również przygotowanie terenu pod budowę. Beneficjent stwierdził ponadto, że umowa w § 1 definiuje jedynie wytyczne nie definiuje instrukcji, co może wskazywać, iż na poziomie podpisania umowy następuje zmiana definicji rzeczowej realizacji projektu zgodnie z Wytycznymi kwalifikowalności i definicją w § 1 pkt 23 gdzie rzeczowa realizacja projektu to data podpisania umowy z wykonawcą. Z kolei umowa w§ 21 ust. 1 pkt 1 nie posługuje się pojęciem "rzeczowego rozpoczęcia realizacji projektu", a jedynie określeniem "rozpoczęcie realizacji projektu", pod którym należy rozumieć wykonanie jakichkolwiek prac przewidzianych w projekcie. Beneficjent podkreśla, że realizacja projektu została rozpoczęta przed zawarciem umowy. Zatem nie ma żadnego uzasadnienia, aby przez "rozpoczęcie realizacji projektu" w rozumieniu § 21 ust. 1 pkt 1 uważać "rzeczowe rozpoczęcie realizacji projektu" zdefiniowane w § 1 pkt 23. Beneficjent dodatkowo wskazuje, że definicja ta jest nielogiczna, gdyż przez "rzeczowe rozpoczęcie realizacji projektu" każe rozumieć zawarcie pierwszej umowy na realizację projektu, natomiast projekt "projekt" został zdefiniowany w § 1 ust. 22 umowy jako przedsięwzięcie szczegółowo określone we wniosku o dofinansowanie.

4. Oparcie decyzji na. informacjach wybiórczych bądź nieprawdziwych, bądź wysnucie wniosków niezgodnych ze stanem faktycznym. Beneficjent podniósł, iż IZ RPO WSL w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji odniosła się do zebranych w sprawie dokumentacji w sposób wybiórczy. Część stawianych w decyzji też jest niezasadna i przeczy przyjętym wcześniej założeniom. W decyzji został podniesiony zarzut, iż ze względu na wypłatę środków Beneficjentowi powstała szkoda realna. Beneficjent zaznaczył iż nie wskazano na czym rzeczona szkoda miałaby polegać, a tym samym nie wykazano jaką szkodę poniósł budżet Unii Europejskiej. IZ RPO WSL w decyzji wskazał również, iż sfinansowane wydatki stały się wydatkami nieuzasadnionymi, o których mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Beneficjent podkreślił, iż skoro wcześniej IZ RPO WSL uznała finansowane wydatki za uzasadnione niekonsekwentne jest uznanie ich w chwili obecnej za nieuzasadnione. W decyzji znajduje się argumentacja wskazująca na naruszenie przez Beneficjenta art. 44 ust. 3 u.f.p. Beneficjent podniósł, iż niezasadne jest dowodzenie, że poniesione wydatki nie były niezbędne dla realizacji projektu i nie były wydatkowane w sposób oszczędny. Ponadto, w treści decyzji pojawiają się informacje o nałożeniu na Beneficjenta korekty finansowej. Beneficjent zaznacza, iż w decyzji nie zawarto informacji dotyczącej odwołania się Beneficjenta do WSA w Gliwicach, uznaniu argumentacji Beneficjenta oraz złożeniu skargi kasacyjnej przez IZ RPO WSL na postanowienie WSA. Z kolei IZ RPO WSL złożyła skargę kasacyjną na postanowienie sądu, która nie została jeszcze rozpoznana. Beneficjent wskazał również, iż zaskarżona decyzja zawiera cytaty z różnych dokumentów i pism, często wyrwane z kontekstu, tj. przytoczony fragment pisma Beneficjenta z dnia 15 maja 2009 r., które dotyczy wykazu poprawek i wyjaśnień (ocena formalna) do uwag IZ RPO WSL. Jednocześnie Beneficjent podkreśla, iż definicje w dokumentach i wytycznych programowych są niespójne ze szczególnymi przepisami prawnymi, tj. w ustawie o zamówieniach publicznych. Zdaniem Beneficjenta nie można traktować umowy jako zbioru procedur i wywodzić stąd przesłanki do stwierdzenia o naruszeniu procedur zgodnie z u.f.p. Nie można postanowień dotyczących płatności uznać za procedurę,

5. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że Beneficjent nie wyraził woli na dokonanie zmian w umowie. Niektóre zmiany, zgodnie z instrukcją IZ RPO WSL miały zostać wprowadzone dopiero po pozytywnej ocenie przez KE. Beneficjent zaznaczył, iż w piśmie z dnia 24 listopada 2011 r. IZ RPO WSL zgadza się na wprowadzenie zmian aneksem do umowy po akceptacji projektu przez KE. Z kolei, stanowisko przeciwne zawarte w uzasadnieniu decyzji jest niezrozumiałe.

6. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że KE wydała negatywną opinię o projekcie. Beneficjent podnosi, iż KE jak dotąd nie wydała negatywnej opinii o projekcie. IZ RPO WSL błędnie wskazała w zaskarżanej decyzji, że w dniu [...] r. KE wydała negatywną decyzję - brak akceptacji dla projektu - informując o niemożności dalszej jego oceny. Beneficjent podkreśla, iż gdyby KE wydała negatywną opinię o projekcie, to wówczas umowa mogłaby być rozwiązana na mocy § 2 ust. 1 umowy.

Beneficjent wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponadto wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia istotnej kwestii tj. czy doszło do wypowiedzenia umowy z dnia [...] r. wskazując, że złożył pozew o zapłatę przeciwko Województwu [...] do Sądu Okręgowego w K.

W dniu [...] r., Zarząd wydał postanowienie nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego w przedmiocie zwrotu środków wskazując, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Beneficjenta i zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, gdyż w sprawie prowadzonej przez IZ RPO WSL nie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w tym przepisie.

IZ RPO WSL jako organ II instancji w odniesieniu do przedstawionych powyżej zarzutów, stwierdziła, że zawarta umowa miała charakter warunkowy i strony ustaliły, że w przypadku braku akceptacji dofinansowania dla projektu ze strony KE umowa ulegnie rozwiązaniu. O warunkowym charakterze umowy świadczą również postanowienia zawarte w § 2 ust. 4 i 5. Postanowienia umowy zawierały warunek rozwiązujący, o którym mowa w art. 89 k.c., zgodnie z którym warunek rozwiązujący uzależnia ustalenie skutków czynności prawnej od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Ponadto realizacja projektu związana była w szczególności z rzeczowym rozpoczęciem inwestycji, tj. podpisaniem umowy z wykonawcą prac inwestycyjnych (budowlanych), a wskazane w umowie terminy realizacji projektu nie były w żaden sposób uzależnione od stanowiska KE. To sam Beneficjent wskazał okresy realizacji projektu już na etapie złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. Beneficjent w tym zakresie miał pełną swobodę uwzględniając jedynie terminy określone przez IZ RPO WSL w dokumentach programowych i według swojej oceny określał terminy rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektu. Jak wynika z dokumentacji, Beneficjent przy określaniu okresu rozpoczęcia realizacji nie wziął pod uwagę konieczności przesunięcia, tj. wydłużenia terminu, wskazane przez; Beneficjenta terminy we wniosku o dofinansowanie projektu zostały odpowiednio wprowadzane do Umowy i obowiązują od momentu jej zawarcia. Fakt nierozpoczęcia realizacji inwestycji zgodnie z terminem wskazanym w umowie, w ocenie IZ RPO WSL stanowi naruszenie umowy. Jak wynika z treści umowy Beneficjent zobowiązany był do rzeczowego rozpoczęcia realizacji inwestycji do dnia 30 września 2010 r., a dopiero w dniu 5 kwietnia 2013 r. Beneficjent zawarł kontrakt z wykonawcą robót budowlanych (C S.A.), co wskazuje na rozpoczęcie rzeczowej realizacji projektu z tym dniem.

Organ wskazał, że KE w piśmie z dnia 4 maja 2012 r. wyraziła brak akceptacji dla projektu Beneficjenta. Negatywna decyzja KE dotyczyła niemożności dalszej jego oceny. KE jednocześnie uznała projekt za niemożliwy do zrealizowania w przedstawionym kształcie i zaleciła rozważenie zredukowania projektu dla zapewnienia trwałości finansowej.

W ocenie IZ RPO WSL negatywna decyzja KE dla projektu ze wskazaniem zastrzeżeń co do zasadności realizacji projektu w kształcie przedstawionym przez Beneficjenta, jak również wątpliwości w nocie B podczas oceny projektu, mogły wpłynąć na decyzję Beneficjenta w zakresie dalszej realizacji projektu. Beneficjent pomimo powyższego kontynuował realizację projektu m.in. podpisując umowę z wykonawcą robót budowalnych.

W przedmiocie wszczęcia procedury związanej z rozwiązaniem umowy na zasadzie porozumienia, Zarząd podjął uchwałę nr [...]z dnia [...] r. Natomiast w dniu [...] r. Zarząd podjął uchwałę nr [...] w sprawie rozwiązania umowy na podstawie jej § 21 ust. 1 pkt 1.

W konsekwencji podjętych uchwal Zarządu, pismem z dnia 8 listopada 2012 r. zostało Beneficjentowi zaproponowane rozwiązanie umowy na zasadzie porozumienia. Z uwagi na brak wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy, w tym trybie nie doszło do jej rozwiązania. Następnie pismem z dnia 4 stycznia 2013 r. została przesłana do Beneficjenta informacja o podjęciu przez Zarząd uchwały z dnia [...] r., wskazująca przy tym jednomiesięczny termin wypowiedzenia umowy liczony od daty podjęcia, tj. od dnia 21 grudnia 2012 r. Przedmiotowe pismo zostało podpisane przez Marszałka. W odpowiedzi na powyższe, Beneficjent pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. poinformował, iż dalsze powoływanie się na treść § 21 ust. 1 pkt 1 umowy jako podstawy jej rozwiązania będzie przez niego traktowane jako naruszenie umowy przez IZ RPO WSL. Pismem z dnia 18 marca 2013 r. Zarząd podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące rozwiązania umowy na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 dołączając kopie ww. uchwał Zarządu z dnia [...] r. oraz [...] r. Przedmiotowe pismo zostało podpisane przez dwóch członków Zarządu. Jednocześnie w piśmie tym Beneficjent został poinformowany o aktualizacji Szczegółowego Opisu Priorytetu RPO WSL poprzez wykreślenie projektu z Indykatywnego Wykazu Indywidualnych Projektów Kluczowych.

Beneficjent miał możliwość zapoznania się treścią oświadczenia zawartą w piśmie z dnia 4 stycznia 2013 r. Jednakże mając na uwadze fakt, że dopiero pismo z dnia 18 marca 2013 r. zawierało oświadczenie woli zgodne z zasadami reprezentacji wynikającymi ze Statutu - podpisy dwóch członków zarządu, wskazywało na prawidłowy numer uchwały Zarządu z dnia [...] r. oraz wskazywało termin rozwiązania umowy, to należy uznać, że to ono zostało skutecznie złożone i tym samym wywarło skutki prawne.

Co do zarzutu błędnej interpretacji zapisu § 21 ust. 1 pkt 1 umowy poprzez uznanie, iż "rozpoczęcie realizacji projektu" oznacza "rzeczowe rozpoczęcie realizacji projektu" oraz traktowanie tego sformułowania w sposób zawężający, IZ RPO WSL jako organ II instancji wyjaśniła, iż w świetle obowiązującej przy naborze wniosku dokumentacji, Beneficjent został zobowiązany przy sporządzaniu wniosku o dofinansowanie do korzystania z Instrukcji wypełniania wniosków (§ 1 ust. 2 Regulaminu naboru wniosków o dofinansowanie projektów kluczowych w ramach RPO WSL). Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO WSL (nie dotyczy Działań/Poddziałań: 1.1.1 (typ 7), 1.2, 3.1.1, 3.2.1) dalej: Instrukcja wypełniania wniosku, w punkcie E.l (Harmonogram rzeczowy - zadań/etapów projektu) wskazano, że harmonogram wymaga podania podstawowych danych odnoszących się do przebiegu realizacji projektu i należy dokonać podziału realizacji projektu na poszczególne etapy, czyli należy wskazać najważniejsze etapy realizacji projektu wraz z planowanymi terminami ich realizacji w tabeli "Kluczowe etapy realizacji inwestycji" określając planowane daty dla:

1.terminu rozpoczęcia prac przygotowawczych (termin poniesienia pierwszego wydatku na przygotowanie inwestycji),

2. planowanego terminu wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego,

3. planowanego terminu rzeczowego rozpoczęcia realizacji (np. w przypadku prac budowlanych zgodnie z pierwszym wpisem do dziennika budowy),

4. planowanego terminu rzeczowego zakończenia realizacji inwestycji,

5. planowanego terminu finansowego zakończenia inwestycji (poniesienia ostatniego wydatku),

6. planowanego rozliczenia projektu (przedstawienie ostatniego wniosku o płatność).

W § 1 ust. 23 umowy zostało zdefiniowane rzeczowe rozpoczęcie realizacji projektu jako data podpisania umowy z wykonawcą na realizację projektu. Z kolei, w § 4 ust. 1 zostały wskazane okresy realizacji projektu, w tym również rzeczowe rozpoczęcie realizacji wskazane na dzień 30 września 2010 r. Beneficjent będąc stroną umowy przedstawił i poprzez zawarcie umowy zaakceptował harmonogram realizacji projektu, a w konsekwencji kluczowe daty z tego harmonogramu zostały wpisane w § 4 ust. 1 umowy.

IZ RPO WSL jako organ II instancji zbadała również wydatkowanie środków przez Beneficjenta i stwierdziła, że środki te zostały wykorzystane wbrew obowiązującym w tym zakresie procedurom, dotyczącym kwalifikowalności. Co do zasady wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek poniesiony przez Beneficjenta. Terminy poniesienia wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu określa harmonogram rzeczowo- finansowy, będący załącznikiem do umowy. Zgodnie z Wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków, wydatki na roboty budowalne mogą być uznane za wydatki kwalifikowalne, jeśli zostały przedstawione we wniosku aplikacyjnym będącym załącznikiem do umowy o dofinansowanie projektu. Jak wskazał Beneficjent w piśmie z dnia 15 maja 2009 r. planowany termin rzeczowego rozpoczęcia realizacji inwestycji to data, w której zamierza podpisać umowę z wykonawcą prac budowlanych stanowiących rzeczową realizację projektu. Wydatki przeznaczone na wycinkę drzew i krzewów, są pracami budowlanymi w myśl Wspólnego Słownika Zamówień, jednak nie stanowią rzeczowej realizacji projektu w rozumieniu Umowy. Beneficjent zawierając umowę, potwierdził że rzeczowa realizacja projektu nie obejmuje wycinki drzew i krzewów, bo zgodnie ze stanem faktycznym została już zrealizowana, a rzeczowym rozpoczęciem będzie zawarcie umowy z wykonawcą robót budowlanych.

Treść projektu umowy znana była Beneficjentowi już w momencie aplikowania o środki unijne w ramach ww. konkursu, a ponadto, Beneficjent na etapie podpisywania umowy nie wnosił jakichkolwiek zastrzeżeń co do treści jej postanowień.

IZ RPO WSL odnosząc się do zarzutu traktowania materiału dowodowego w sposób wybiórczy i stronniczy, stwierdziła, iż obowiązkiem organu I instancji, było w pierwszej kolejności prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie stanu faktycznego w sprawie jest bowiem zawsze kluczowe, a także jest niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Wydając decyzję administracyjną, organ był przy tym związany regułami postępowania administracyjnego, które określały jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też, zobligowany był m.in. do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Miał również obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Każdy wydatek publiczny powinien być dokonywany w sposób, o którym mowa w art. 44 ust. 3 u.f.p. Równocześnie zaś art. 44 ust. 3 pkt 2 tej ustawy nakazuje, by wydatki te dokonywane były w sposób umożliwiający terminową realizację zadań. Zobowiązanie się Beneficjenta co do rozpoczęcia rzeczowej realizacji projektu nie uprawnia bynajmniej go do odstępstwa od zasad wydatkowania środków publicznych. Środki te mają być wydatkowane w sposób umożliwiający terminową realizację wyznaczonych celów - zatem rozpoczęcie rzeczowej realizacji projektu w terminie zgodnym z umową.

Beneficjent w ramach projektu otrzymał środki o łącznej kwocie 3 109 685,72 zł. W ramach kontroli projektu, IZ RPO WSL stwierdziła nieprawidłowości w przeprowadzonym przez Beneficjenta postępowaniu o zamówienie publiczne w trybie przetargu nieograniczonego pn. Wykonanie dokumentacji projektowej hali widowiskowo- sportowej A w G. ul. [...], i nałożyła korektę finansową w wysokości 5% kosztów kwalifikowalnych kontrolowanego zamówienia zgodnie z zasadami wynikającymi z dokumentu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, tj. Taryfikatora (Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków UE). Beneficjent na podstawie decyzji Zarządu nr [...] z dnia [...]r. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z dnia [...]r. dokonał zwrotu środków w łącznej kwocie 137 714,75 zł. Jednocześnie zaskarżył decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który nieprawomocnym wyrokiem uwzględnił skargę Beneficjenta.

Odnośnie zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych dotyczącego uznania przez organ I instancji, że KE wydała negatywną opinię o projekcie, IZ RPO WSL jako organ II instancji stwierdziła, że jak wynika z materiału dowodowego, KE w piśmie z dnia 4 maja 2012 r. w sposób jednoznaczny odmówiła zatwierdzenia projektu celem jego finansowania ze środków EFRR (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego) w oparciu o złożony do Komisji wniosek. KE uznając projekt za niemożliwy do zrealizowania w przedstawionym kształcie i zaleciła rozważenie zredukowania projektu dla zapewnienia trwałości finansowej.

Podsumowując, organ II instancji ustalił, że umowa zawarta z Beneficjentem została rozwiązana wskutek ziszczenia się warunku w niej przewidzianego (odmowa KE dla dofinansowania projektu), po drugie zaś umowa została skutecznie rozwiązana przez IZ RPO WSL poprzez złożenie w dniu 18 marca 2013 r. stanowczego oświadczenia woli o jej rozwiązaniu. IZ RPO WSL jako organ II instancji ustaliła, że Beneficjent wydatkował środki uzyskane w ramach RPO WSL z naruszeniem obowiązujących procedur, które stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

IZ RPO WSL działająca jako organ II instancji, w wyniku analizy materiału dowodowego w całości podtrzymała ustalenia co do stanu faktycznego oraz stanu prawnego postępowania administracyjnego prowadzanego w ramach I instancji zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] r. W jej ocenie organ I instancji prawidłowo orzekł w przedmiocie obowiązku zwrotu przez Beneficjenta kwoty w wysokości 2 971 970,97 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych przez Beneficjenta ze środków europejskich w ramach RPO WSL. Obowiązek zwrotu ww. kwoty stanowi konsekwencję anulowania w całości wkładu publicznego w ramach projektu w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości. Naruszenie wskazanych przepisów wpisuje się w dyspozycję normy prawnej przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jako wykorzystane z naruszeniem procedur. W konsekwencji zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymała decyzję pierwszoinstancyjną.

Decyzja z [...] r. stała się przedmiotem skargi Beneficjenta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wniesiono o jej uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżacego kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

1.naruszenie art. 145 §1 ust. 3 k.p.a w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a poprzez podpisanie postanowienia przez tych samych pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, czego konsekwencją było również naruszenie art. 15 k.p.a.

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] r., podczas gdy należało uznać, że decyzja ta jest nieprawidłowa.

3. naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a poprzez jego błędne zastosowanie czego efektem było zaskarżone postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, ewentualnie naruszenie przepisów postępowania a to art. 98 § 1 k.p.a poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ zgodnie z dyspozycją zawartą w tym przepisie mógł to uczynić.

4. naruszenie art. 75 k.p.a poprzez oparcie decyzji administracyjnej na opinii prawnej, która wskazała, którą datę wypowiedzenia umowy z dnia [...] r. można ewentualnie uznać za wiążącą.

5. naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 15) ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez ustalenie, że doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w sytuacji gdy przyznane środki wydatkowane były w sposób prawidłowy, zatwierdzony wcześniej przez organ.

6. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. w związku z art. 184 tej ustawy poprzez ich zastosowanie w konsekwencji i uznanie, iż środki pobrane na realizację projektu zostały wydatkowane z naruszeniem procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków przyznanych skarżącemu na podstawie umowy o dofinansowanie projektu, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia jakichkolwiek procedur związanych z wydatkowaniem tychże środków.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów stwierdził, że są bezzasadne i wyjaśnił zajęte stanowisko.

Wyrokiem z dnia 4 maja 2015 r. o sygn. III SA/Gl 404/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podał, że skuteczność wypowiedzenia beneficjentowi umowy w trybie art. § 21 ust. 1 pkt 1 umowy jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem determinuje ustalenie zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków finansowych wypłaconych beneficjentowi w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości podczas realizacji projektu. Wskazał, że strony zawarły umowę o charakterze cywilnoprawnym mimo, że przyznane i wypłacone środki pozostają środkami publicznymi, które mogą być wykorzystane wyłącznie w celu i na warunkach określonych w umowie. Warunki te zostały jasno i wyraźnie sprecyzowane w treści zawartej umowy. Sąd zauważył ponadto, że skarżąca wystąpiła ze stosownym powództwem na drogę postępowania sądowego przed sądem powszechnym z żądaniem zapłaty, a w tym ustalenia bezskuteczności wypowiedzenia umowy. Zgodnie zaś z § 26 ust. 3 umowy w przypadku braku porozumienia stron umowy, spory wynikające z jej realizacji poddano rozstrzygnięciu przez sąd powszechny właściwy według siedziby instytucji zarządzającej. Skoro zatem taki spór zawisł pomiędzy stronami przed wydaniem zaskarżonej decyzji, to organ miał obowiązek zawiesić postępowanie do czasu jego prawomocnego zakończenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Zarząd Województwa Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie dnia 21 kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt II GSK 2353/13).

W uzasadnieniu NSA uznał jako mylny pogląd Sądu pierwszej instancji zgodnie z którym rozstrzygnięcie sprawy zwrotu pomocy unijnej jest uzależnione od uprzedniego rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu, w rozpoznawanej sprawie od rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu między stronami umowy co do skuteczności rozwiązania umowy. Rozwiązanie umowy o dofinansowanie, towarzyszące niekiedy okolicznościom żądania zwrotu pomocy, stanowi jedynie jeden z elementów stanu faktycznego sprawy zwrotu dofinansowania projektu, podlegający ocenie instytucji zarządzającej z punktu widzenia jej znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów sprawy. Regulacje unijne i krajowe, w tym dokumentacja składająca się na regionalne programy operacyjne, nie uzależniają obowiązku beneficjenta zwrotu wypłaconych kwot pomocy finansowej od pozostawania w obrocie prawnym umowy o dofinansowanie. stanowisku instytucja zarządzająca uprawniona była do dokonania oceny obu tych okoliczności faktycznych, bowiem przeprowadzenie ustaleń faktycznych oraz dokonanie ich oceny z punktu widzenia adekwatnych norm prawnych (kwalifikacyjnych i konsekwencyjnych) i wydanie na tej podstawie właściwego rozstrzygnięcia stanowi wyłączną domenę organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2015r., II GSK 1011/14). Instytucja zarządzająca uprawniona była do dokonania oceny obu tych okoliczności faktycznych, bowiem przeprowadzenie ustaleń faktycznych oraz dokonanie ich oceny z punktu widzenia adekwatnych norm prawnych (kwalifikacyjnych i konsekwencyjnych) i wydanie na tej podstawie właściwego rozstrzygnięcia stanowi wyłączną domenę organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2015r., II GSK 1011/14). A zatem w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a

Nadto za chybione uznał stanowisko sądu pierwszej instancji, że pismo Komisji Europejskiej z dnia 4 maja 2012r. nie jest decyzją o odmowie współfinansowania projektu, o której stanowi art. 41 rozporządzenia nr 1083/2006 i § 23 ust. 3 umowy o dofinansowanie, lecz jedynie wyraża ono opinię i zalecenia Komisji Europejskiej, zawiera informację, że projekt w obecnej formie jest nierentowny i z tej przyczyny nie może być zatwierdzony. Pomimo, że sporna w sprawie "decyzja" Komisji istotna z punktu widzenia ziszczenia się skutku rozwiązującego stanowi jedynie uboczną kwestię, to jednakże Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że na gruncie art. 41 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 nie sposób przyjąć, iż odmowa współfinansowania projektu przez Komisję Europejską winna mieć formę "procesową" decyzji. Komisja podejmuje decyzję jedynie wówczas gdy uwzględnia wniosek beneficjenta o współfinansowanie projektu, o czym stanowi art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. W decyzji tej określa przy tym aspekt fizyczny, kwotę, do której stosuje się poziom współfinansowania, roczny harmonogram lub roczne harmonogramy dla wkładu finansowego. W sytuacji zaś gdy Komisja odmawia wniesienia wkładu finansowego w projekt jedynie powiadamia (informuje) państwo członkowskie o powodach tej decyzji (art. 41 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006). Ustawodawca unijny nie nakłada zatem na Komisję, co błędnie przyjął Sąd I instancji, obowiązku wydania decyzji o charakterze negatywnym (formalnej decyzji o odmowie finansowania).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej w skrócie P.p.s.a.).

Na wstępie rozważań należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyniku skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...], wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2353/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 maja 2015 r. sygn. akt III SA/GI 404/15 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne , jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 P.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Jeżeli zatem ocena ta odnosi się do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w zakresie przepisów regulujących prowadzenie przez organy postępowania, to należy uznać, że jest to wiążąca wykładnia tych przepisów.

Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała.

Powołany wyżej przepis art. 190 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza więc kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kierując się zatem oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r. należało uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest rozumiane w judykaturze jako okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, zaś ocena tej okoliczności, gdyby ona sama w sobie mogła być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jej przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2001r., III SA 32/00, LEX nr 47487). Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi więc zajść związek przyczynowy (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2001r., II SA 1982/00, LEX nr 54554). Z zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym mamy więc do czynienia wtedy, gdy organ administracji publicznej nie jest uprawniony do jego rozstrzygnięcia w tym postępowaniu i dlatego dalsze postępowanie administracyjne musi wstrzymać (zawiesić) do czasu rozstrzygnięcia takiego zagadnienia w innym postępowaniu. Ma to miejsce tylko wówczas, gdy z przepisów prawa wynika wyraźnie, że rozstrzygnięcie danej sprawy uzależnione jest od uprzedniego jego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd pozostaje w takim związku z postępowaniem administracyjnym, że bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe rozstrzygnięcie danej sprawy. Chodzi tu przy tym o rozstrzygnięcie zagadnienia materialnoprawnego, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Gralczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, ZNUŁ, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92), a które należą do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie były wcześniej prawomocnie przesądzone, ale również o sytuację, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, ocena zaś tego zagadnienia (w oderwaniu od sprawy na tle, której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Aby zatem można było mówić o zagadnieniu wstępnym musi ono poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a także musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W takim przypadku zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest obligatoryjne (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2003r., V SA 2826/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2004 r., III SA 1137/03 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2006r., I SA/Sz 14/06, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2009r., I SA/Bk 608/08, LEX nr 491860 czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2008r., I SA/Go 529/08, LEX nr 480321). Zależność między zagadnieniem wstępnym a przedmiotem danego postępowania ma charakter związku bezpośredniego, co oznacza, że chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55). Od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego winno w ogóle zależeć rozpatrzenie sprawy (por. G. Łaszczyca, op.cit., str. 100-101; wyrok WSA z dnia 18 września 2009r., III SA/Gl 798/09). Z samej istoty zagadnienia wstępnego wynika też, że musi ono mieć charakter prawny, a nie faktyczny (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 573). Za zagadnienie wstępne nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd (tak wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015r., II GSK 2699/14, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008r., II OSK 1559/07). W pojęciu tym nie mieści się ustalenie stanu faktycznego sprawy, to należy bowiem zawsze do organu prowadzącego postępowanie w danej sprawie. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstawy do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie orzeczenia bez rozpoznania owej sprawy. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia nie mają też wpływu względy natury celowościowej oraz ekonomiki postępowania (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" nr 10 z 2003r.). Zasada szybkości i ciągłości (integralności, szybkości) postępowania, jak i wyjątkowy charakter instytucji zawieszenia postępowania uzasadnia nader ostrożną wykładnię przesłanki zagadnienia wstępnego. Przesłankę zagadnienia wstępnego należy zatem interpretować w sposób ścisły, choćby nawet przemawiały przeciwko temu tak racjonalne argumenty jak względy ekonomiki procesowej. Zawieszenie postępowania zawsze wiąże się z nieuchronną zwłoką w załatwieniu sprawy, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania. Zasady te sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania z przyczyn celowościowych, gdy brak ku temu rzeczywistej podstawy prawnej (por. uchwałę NSA z dnia 24 listopada 2008r., II FPS 4/08). Nadto za brakiem przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania przemawia fakt rozstrzygnięcia sporu pomiędzy Beneficjentem a Zarządem Województwa [...] dotyczącego zapłaty dalszych płatności zgodnie z zawartą umową wobec bezskuteczności wypowiedzenie umowy albowiem Sąd Apelacyjny w K. w wyroku w dniu [...] r. w sprawie o sygn. akt [...], oddalił apelację Miasta G. o zapłatę refundacji części wydatków w związku z realizacją spornego projektu.

Zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku NSA tutejszy Sąd rozpoznając sprawę podda kontroli zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w kontekście relewantnych prawnie okoliczności faktycznych, jakimi są w tej sprawie nieprawidłowości przy realizacji projektu w rozumieniu prawa unijnego. Przesłanką żądania zwrotu środków publicznych stanowi, co wynika przede wszystkim z art. 98 ust. 2 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, nieprawidłowość przy wdrażaniu programu operacyjnego w rozumieniu prawa unijnego, charakter i waga naruszenia procedur oraz powstanie szkody w budżecie UE, przy czym naruszenie procedur jest rozumiane szeroko jako każde działanie lub zaniechanie, których konsekwencją jest lub może być finansowanie z budżetu UE nieuzasadnionego wydatku, powodujące szkodę w budżecie unijnym niezależnie od jej rzeczywistego czy potencjalnego charakteru. Tak rozumiane naruszenie procedur obejmuje również naruszenia warunków umowy o dofinansowanie, umowa ta wraz z załącznikami stanowi bowiem element dokumentacji konkursowej (tak np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014r., II GSK 1546/12, czy wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2016r., I SA/Rz 572/15). Naruszenie warunków umowy o dofinansowanie, mogące stanowić z uwagi na jego charakter i wagę oraz stratę w funduszu unijnym podstawę zwrotu dofinansowania, nie może być utożsamiane z rozwiązaniem tej umowy (wobec naruszenia przez beneficjenta warunków tej umowy) jako warunkiem żądania zwrotu pomocy unijnej. Naruszenie warunków umowy może skutkować zarówno żądaniem zwrotu przyznanej pomocy, jak i rozwiązaniem umowy. Są to jednakże dwa odrębne i niezależne od siebie zagadnienia. Naruszenie warunków umowy w pewnych warunkach może w ogóle nie skutkować rozwiązaniem umowy. W judykaturze podnosi się wręcz, że samo rozwiązanie umowy o dofinansowanie z powodu okoliczności naruszenia warunków udzielenia dofinansowania nie jest i nie może być uznane za okoliczność uzasadniającą zwrot udzielonego dofinansowania, ponieważ nie mieści się w pojęciu wykorzystania środków unijnym niezgodnie z przeznaczeniem a okoliczności stanowiące podstawę zwrotu środków mogące stanowić również podstawę rozwiązania umowy o dofinansowanie, a więc występujące w dwu obszarach: administracyjnym i cywilnym, nie pozostają w żadnej zależności ani relacji. Okoliczności związane z rozwiązaniem nie będą miały prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o zwrocie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014r., II GSK 1086/13).

W niniejszej sprawie - jak wynika z okoliczności przytoczonych wyżej - pierwotnym zdarzeniem faktycznym i prawnym rodzącym uprawnienia i obowiązki stron - skarżącej Miasta G. i Zarządu Województwa [...] - była warunkowa umowa z dnia [...] r. o dofinansowanie wymienionego wyżej projektu, zawarta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarząd województwa zasadnie wskazał, że strona swoim postępowaniem naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie projektu. W § 21 ust. 1 pkt 1 umowy zawarto stwierdzenia, że "rozpoczęcie realizacji projektu" oznacza "rzeczowe rozpoczęcie realizacji projektu" oraz traktowanie tego sformułowania w sposób zawężający, IZ RPO WSL jako organ II instancji wyjaśniła, iż w świetle obowiązującej przy naborze wniosku dokumentacji, Beneficjent został zobowiązany przy sporządzaniu wniosku o dofinansowanie do korzystania z Instrukcji wypełniania wniosków (§ 1 ust. 2 Regulaminu naboru wniosków o dofinansowanie projektów kluczowych w ramach RPO WSL). Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO WSL (nie dotyczy Działań/Poddziałań: 1.1.1 (typ 7), 1.2, 3.1.1, 3.2.1) dalej: Instrukcja wypełniania wniosku, w punkcie E.l (Harmonogram rzeczowy - zadań/etapów projektu) wskazano, że harmonogram wymaga podania podstawowych danych odnoszących się do przebiegu realizacji projektu i należy dokonać podziału realizacji projektu na poszczególne etapy, czyli należy wskazać najważniejsze etapy realizacji projektu wraz z planowanymi terminami ich realizacji w tabeli "Kluczowe etapy realizacji inwestycji" określając planowane daty dla:

1.terminu rozpoczęcia prac przygotowawczych (termin poniesienia pierwszego wydatku na przygotowanie inwestycji),

2. planowanego terminu wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego,

3. planowanego terminu rzeczowego rozpoczęcia realizacji (np. w przypadku prac budowlanych zgodnie z pierwszym wpisem do dziennika budowy),

4. planowanego terminu rzeczowego zakończenia realizacji inwestycji,

5. planowanego terminu finansowego zakończenia inwestycji (poniesienia ostatniego wydatku),

6. planowanego rozliczenia projektu (przedstawienie ostatniego wniosku o płatność).

W § 1 ust. 23 umowy zostało zdefiniowane rzeczowe rozpoczęcie realizacji projektu jako data podpisania umowy z wykonawcą na realizację projektu. Z kolei, w § 4 ust. 1 zostały wskazane okresy realizacji projektu, w tym również rzeczowe rozpoczęcie realizacji wskazane na dzień 30 września 2010 r. Strona skarżąca poprzez zawarcie umowy zaakceptowała harmonogram realizacji projektu, a w konsekwencji kluczowe daty z tego harmonogramu zostały wpisane w § 4 ust. 1 umowy. Analizując pojęcie "rzeczowej realizacji projektu" należy stwierdzić, że jest to data podpisania pierwszej umowy z wykonawcą na realizację projektu i należy to interpretować ściśle -jako zawarcie umowy z podmiotem, który ma realizować projekt, a zatem budowę hali A. Poza zakresem znaczeniowym omawianego pojęcia mieszczą się umowy obejmujące prace przygotowawcze dla realizacji inwestycji, jak np. umowa na wycinkę drzew. Konkluzja ta znajduje potwierdzenie także w poprzedzającym umowę o dofinansowanie, a złożonym przez Beneficjenta w dniu 30 Iipca 2010 r. wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków EFRR, w którego części E - Harmonogram rzeczowo - finansowy - oddzielono prace mające na celu przygotowanie inwestycji do realizacji od etapu jej realizacji, którego rozpoczęcie miała wyznaczać właśnie data zawarcia umowy z wykonawcą prac inwestycyjnych. Także założenie racjonalnego działania nie pozwala zaakceptować interpretacji, wedle której w pojęciu "rzeczowego rozpoczęcia realizacji Projektu" mieściłyby się czynności przygotowawcze dokonane przed datą wskazaną w § 4 ust. 1 lit. b umowy o dofinansowanie będącą jednocześnie datą jej zawarcia. Ponadto, w ramach okresowych sprawozdań Beneficjent informował IZ RPO WSL o podejmowanych już po zawarciu umowy o dofinansowanie działaniach zmierzających do wyłonienia wykonawcy robót budowlanych w trybie przetargowym, a wreszcie pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. poinformował o "zawarciu umowy z wykonawcą" z firmą C, co miało miejsce w dniu [...]r. Należy zatem uznać, że dopiero w tym dniu doszło do rozpoczęcia rzeczowej realizacji projektu przez Beneficjenta.

Nadto, za zasadne należy uznać twierdzenie organu, że środki wydatkowane przez stronę skarżąca zostały wykorzystane wbrew obowiązującym w tym zakresie procedurom, dotyczącym kwalifikowalności wydatków.

Zasady kwaflikowalności wydatków określone są na poziomie prawa unijnego i wynikają z art. 56 ust. 3 i ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1083/2006 oraz na poziomie krajowym (m.in. Krajowe wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013, dalej: Wytyczne krajowe). W myśl art. 56 ust. 3 i ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1083/2006 za wydatek kwalifikowalny można uznać wydatek lub koszt poniesiony przez beneficjenta w związku z realizacją projektu ("Wydatki są kwalifikowalne do wkładu funduszy wyłącznie wtedy, gdy zostały poniesione w związku z operacjami <...>") i zgodnie z zasadami obowiązującymi w ramach regionalnego programu operacyjnego ("Zasady kwalifikowalności wydatków ustanawia się na poziomie krajowym <...>") oraz w trybie określonym w umowie o dofinansowanie projektu ("Wydatki są kwalifikowalne do wkładu funduszy wyłącznie wtedy, gdy zostały poniesione w związku z operacjami podjętymi na mocy decyzji instytucji zarządzającej odnośnie programu operacyjnego lub na jej odpowiedzialność <...>"). Oznacza to, że strona skarżąca była uprawniona do dokonywania tylko takich wydatków, które były bezpośrednio i nierozłącznie powiązane z zakresem rzeczowym projektu, tj. budową hali A. Środki dotychczas poniesione przez stronę skarżąca i zrefundowane przez IZ RPO WSL dotyczą etapu przygotowania inwestycji i z uwagi na fakt nierozpoczęcia realizacji zasadniczych prac w ramach projektu, ich zrefundowanie należy uznać za nieuzasadnione. Ponadto zasadność (celowość) ponoszonych wydatków musi znaleźć swoje potwierdzenie w dokumentach programowych obowiązujących w ramach RPO WSL. Ponoszenie wydatków na przygotowanie inwestycji, w sytuacji niepodejmowania najistotniejszego etapu (rzeczowego) stoi w sprzeczności z zasadami zawartymi w zał. nr 2 do URPO WSL, tj. Wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków w RPO WSL na lata 2007-2013.

Swoje źródło zasady kwalifikowania wydatków mają też w umowie o dofinansowanie przedmiotowego projektu - zgodnie z § 2 ust. 7 umowy o dofinansowanie "Refundacji lub rozliczeniu mogą podlegać jedynie wydatki kwalifikowalne, poniesione zgodnie z zapisami niniejszej umowy oraz dokumentami programowymi i przepisami prawa". Ponadto zgodnie z przedmiotową umową (§ 1 ust. 20) przez "wydatki kwalifikowalne" należ rozumieć "wydatki lub koszty uznane za kwalifikowalne i spełniające kryteria, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006, rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1828/2006, rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1080/2006, jak również w rozumieniu Ustawy (tj. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) i przepisów rozporządzeń wydanych do Ustawy oraz zgodnie z Krajowymi wytycznymi dotyczącymi kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013, i z Uszczegółowieniem Programu, jak również z Wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków w RPO WSL na lata 2007-2013 (stanowiącymi załącznik nr 2 do Uszczegółowienia). Treść umowy została przez stronę skarżącą zaakceptowana, jej postanowienia wiązały strony w czasie jej obowiązywania, dlatego była ona zobowiązana do realizacji i przestrzegania zapisów umowy. Należy podkreślić, że treść projektu umowy znana była Beneficjentowi już w momencie aplikowania o środki unijne w ramach danego konkursu.

W przypadku "wykorzystania środków z naruszeniem procedur" dochodzi również do naruszenia procedur dotyczących kwalifikowania wydatków, które określone zostały w Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (zał. nr 2 do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013) - pkt. 5.1. tych Wytycznych stanowi bowiem, że: "Wydatek powinien być niezbędny dla realizacji projektu", natomiast pkt. 5.4. tych Wytycznych wskazuje, że Wydatek powinien być dokonany w sposób oszczędny, tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku (....)". Strona skarżąca naruszyła przepis art. 56 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, zgodnie z którym: Wydatki są kwalifikowalne do wkładu funduszy wyłącznie wtedy gdy zostały poniesione w związku z operacjami podjętymi na mocy decyzji instytucji zarządzającej odnośnego programu operacyjnego lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustalonymi przez komitet monitorujący". Przepis ten stanowi podstawę do kwalifikowania wszystkich wydatków w ramach programów operacyjnych. Wymaga badania przez instytucje zrządzające "związku" poszczególnych kosztów z projektami współfinansowanymi z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz ich zgodności z kryteriami ustalonymi przez komitet monitorujący. Niespełnienie tych przesłanek przez przedstawiony do refundacji (rozliczenia) wydatek powoduje z mocy prawa brak możliwości jego kwalifikowania. Przepis ten sankcjonuje charakter obiektywny kwalifikowalności, tzn. kwalifikowalność jest kategorią niezależną od okoliczności związanych z podejmowaniem czynności w jednostkowej sprawie przez beneficjenta lub pracowników obsługujących instytucję zarządzającą.

Należy podkreślić, że ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami. Co ważne, oceny takiej dokonuje się na etapie wyboru wniosku o dofinansowanie projektu, jak i podczas realizacji projektu (zgodnie z zał. nr 2 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 "Kwalifikowalność wydatków poddawana jest wnikliwej analizie zarówno na etapie oceny wniosku o dofinansowanie, jak też w trakcie realizacji projektu na podstawie przedkładanych przez beneficjenta dokumentów"). Na etapie wyboru wniosków sprawdzeniu podlega potencjalna kwalifikowalność wydatków ujętych we wniosku o dofinansowanie.

Zgodnie z Wytycznymi krajowymi, wydatkiem kwalifikującym się do współfinansowania jest wydatek spełniający m.in. następujące warunki:

a) został poniesiony w okresie kwalifikowalności wydatków;

b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego,

c) jest zgodny z postanowieniami PO/RPO,

d) jest niezbędny do realizacji projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,

e) został dokonany w sposób oszczędny, tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku,

f) jest zgodny z zasadami określonymi przez IZ PO/RPO.

Wydatek powinien być niezbędny do realizacji projektu. "Niezbędny" oznacza koniecznie potrzebny (nieodłączny, nieodzowny, istotny), a więc taki, bez którego projekt nie zostanie zrealizowany. Nie budzi wątpliwości, że na etapie planowana realizacji inwestycji koszty na prace przygotowawcze są niezbędne. Aby rozpocząć prace budowlane należy mieć projekt budowlany, aby móc uzyskać dofinansowanie należy przedłożyć studium wykonalności itd. Natomiast, w sytuacji kiedy już po poniesieniu tych wydatków "odstępuje się" od rzeczowej realizacji projektu (tzn. nie podpisuje się umowy z wykonawcą prac budowlanych przez dłuższy okres i pozostaje się w stadium oczekiwania) to należy stwierdzić obiektywnie, że stają się one zbędne i niepotrzebne. Ich poniesienie nie stanowi przesłanki wymaganej do sprawnej i efektywnej realizacji przedmiotowego projektu, skoro do realizacji, w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, nie doszło.

Należy uznać, że strona skarżąca naruszyła art. 44 ust. 3 u.f.p. zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Racjonalizacja i adekwatność w ponoszeniu kosztów, oznaczająca wydajność i skuteczność wydatkowania środków publicznych w związku z realizacją zamierzonego zadania, nie dotyczy jedynie środków własnych Beneficjenta, ale również środków uzyskiwanych w ramach dofinansowania z RPO WSL. Analiza kwalifikowalności kosztów na każdym etapie wdrażania i realizacji projektu, opiera się bowiem m.in. na badaniu zasadności wydatkowania środków, co ma przełożenie na optymalny dobór metod i środków dla osiągnięcia założonych celów, przy korzystnym (zasadnym) i oszczędnym dokonywaniu wydatków. W rozpoznawanej sprawie zabrakło wdrożenia podstawowych zasad dysponowania środkami publicznymi (europejskimi), w tym zasad racjonalności, celowości i planowości, które oznaczają dążenie do uzyskania największych oszczędności w ponoszonych nakładach, przy porównywalnym efekcie (uzyskiwanie najlepszych efektów z danych nakładów - zgodnie z art. 44 u.f.p.). Każdy podmiot, będący jednostką sektora finansów publicznych winien, przy dysponowaniu środkami publicznymi, kierować się ww. zasadami. Można przyjąć, że działanie niezgodnie z planem (harmonogramem) może narażać podmiot na dodatkowe koszty. Należy wskazać, że za wydatek kwalifikowalny można uznać jedynie wydatek spełniający wszystkie warunki umożliwiające jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej lub z publicznych źródeł krajowych. W szczególności wydatek będzie uznany za kwalifikowalny, jeśli spełnia wszystkie dotyczące go warunki określone w Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w RPO WSL na lata 2007-2013 (zał. nr 2 do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013). Zgodnie z tym dokumentem, wydatek powinien być niezbędny dla realizacji projektu. Podstawową cechą wydatku kwalifikowalnego, która pojawia się w ww. dokumentach jest niezbędność. W przypadku wydatków na przygotowanie inwestycji i wydatków na samą inwestycję, oznacza to stan określonej spójności, w tym czasowej, planowej i funkcjonalnej tego rodzaju kategorii kosztów. Beneficjent miał za zadanie przygotować projekt do inwestycji, zrealizować ją i osiągnąć wskaźniki produktu i rezultatu. W sytuacji, gdy strona skarżąca nie przeszła do kolejnego etapu, ściśle wskazanego w umowie o

finansowanie, projekt stał się (z projektu inwestycyjnego) "projektem na przygotowanie inwestycji". Oznaczać to musi niekwalifikowalność wydatków do tej pory poniesionych przez Beneficjenta i zrefundowanych przez IZ RPO WSL.

Naruszenie opisanej procedury stanowi nieprawidłowość w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006.

Istotne naruszenie przez stronę skarżącą procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w umowie o dofinansowanie, a polegające na naruszeniu terminu rozpoczęcia rzeczowej realizacji projektu, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi.

Zaakcentować należy że celem regulacji zawartej w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 jest ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, w tym zapobieganie niewłaściwemu wydatkowaniu środków publicznych przyznanych na realizację projektów współfinansowanych z funduszy strukturalnych. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż pojęcie szkody odnosić się będzie do wszelkich uszczerbków w dobrach lub interesach prawnie chronionych, których poszkodowany doznał wbrew swej woli. Bez znaczenia jest czy stan szkody powstał na skutek zamierzonego i zawinionego działania. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie doszło do finansowania nieuzasadnionego wydatku z funduszy UE, czyli wydatku poniesionego z naruszeniem prawa.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, nieprawidłowość w rozumieniu prawa unijnego stanowi "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego".

Przez przepisy prawa wspólnotowego, o których tutaj mowa, należy rozumieć zarówno przepisy prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego, a także obowiązujące w konkursie i naborze (również na etapie oceny) wytyczne, procedury umowy. Podkreślić należy, że Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Przyjęcie takiej rozszerzającej wykładni naruszenia prawa oznacza, że do popełnienia "nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został szeroko rozumiany przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, obejmujący również wytyczne, procedury, regulaminy, umowy. Przez przepisy prawa wspólnotowego, o których mowa powyżej, należy rozumieć zarówno przepisy prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego, a także obowiązujące w konkursie i naborze wytyczne, procedury i umowy.

W ocenie Sądu wydatki w ramach projektu należało uznać za nieuzasadnione z punktu widzenia finansowania z budżetu Unii Europejskiej , zatem zwrot części otrzymanego dofinansowania uznać należy za celowy.

Z tych względów Sąd Administracyjny oddalił skargę w myśl art. 151 p.p.s.a.