Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 575/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Olga Żurawska–Matusiak Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 149/13 w sprawie ze skargi S. R.-S. na § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r., nr LVIII/795/12 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 listopada 2013 r., III SA/Kr 149/13 stwierdził nieważność § 54 ust. 1 pkt 2 Rady Miasta Krakowa z 10 października 2012 r. nr LVIII/795/12 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) skonstruowane zostało relatywnie wąsko. Ustawodawca przewidział mianowicie kompetencję dla rady gminy do ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Dodatkowo wskazano w ustawie, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Zawarte w ustawie określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto można zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe, nie wymienione w ustawie zagadnienia związane z najmem. Nie oznacza to jednak, by organ stanowiący gminy, ustalając zasady wynajmu lokali, mógł dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Z przywołanych przepisów nie sposób bowiem wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Rada winna respektować przy ustalaniu zasad wynajmu lokali zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP. Przepis art. 4 tej ustawy stanowi o obowiązku gminy i związanym z nim uprawnieniu mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wiąże natomiast w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłankami historycznymi czy formalnymi, jak też nie wprowadza żadnych wyłączeń podmiotowych uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. Wprowadzanie w uchwale dodatkowych wyłączeń, nie mieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować należy jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego.

Sąd podziela pogląd, że zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, czyli warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (por. wyrok NSA z 17 listopada 2004 r., OSK 883/04, LEX nr 164541). Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, rada gminy powinna regulować wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. Może zamieścić w uchwale jeszcze inne zagadnienia związane z najmem, nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2010 r., I OSK 732/10, LEX nr 595501). Rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających z weryfikacji osoby spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi bowiem o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., I OSK 82/08, LEX nr 470923).

W ocenie Sądu wymienione w § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały kryterium pozbawienia wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). W orzecznictwie podkreśla się, że użytego w tym przepisie określenia "warunki zamieszkiwania" nie można odrywać od dalszej części tego wyrażenia. Pełna hipoteza normy zawartej w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 2 obejmuje "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Dokonując wykładni tego przepisu nie sposób przyjąć, by wymienione w przytoczonej części uchwały kryteria należały do "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". Jak podkreślił NSA w wyroku z 29 września 2011r., I OSK 1126/11, nie ma żadnych podstaw do rozumienia wskazanych w art. 21 ust. 3 pkt 2 in fine "warunków zamieszkiwania", nawet bez dodatkowego określenia, inaczej niż takich warunków faktycznych zamieszkiwania, jak powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp. Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do tych "warunków zamieszkiwania" nie należą, a zatem kryteria wymienione w zaskarżonym § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały wykraczają poza zakres pojęcia "warunki zamieszkiwania".

W świetle regulacji uchwały, zaistnienie sytuacji określonej w § 54 ust. 1 pkt 2 dyskwalifikuje wnioskodawcę w jego staraniach o pomoc mieszkaniową z zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Tymczasem art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia warunków dyskwalifikujących wnioskodawców. Taki sposób odczytania art. 21 ust. 3 umacnia wykładnia systemowa przeprowadzona w ramach samej ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Art. 24 ustawy, odnoszący się do lokali socjalnych, przewiduje, że prawo do lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu. Przesłanka natury prawnej została wprost sformułowana w ustawie, jako wyjątek od reguł ustalania pierwszeństwa, którymi są zasady wynajmowania lokali.

Wymienione w § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały kryteria dyskwalifikujące osoby z możliwości ubiegania się o lokal z zasobu gminy nie mieszczą się także w zakresie pozostałych punktów art. 21 ust. 3 ustawy. Przepis ten wyklucza osoby w nich wymienione z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową z zasobów gminy, tym samym narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów, w niniejszej sprawie powinna być oceniana jako sytuacja podmiotu w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów przesłanek: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wprowadzenie kryterium różnicowania podmiotów kryteriów wymienionych w § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi - niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi i niskimi dochodami. Należy również podzielić stanowisko skarżącego, że art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów nie zawiera upoważnienia do definiowania w akcie podustawowym pojęcia "zaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Wykładnia tego zwrotu ustawowego i ocena zaistnienia przesłanki "zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" może mieć miejsce na gruncie określonej indywidualnej sprawy, a nie w akcie prawa powszechnie obowiązującego. Sąd w składzie rozpoznający tę sprawę podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego "niedopuszczalny jest zapis dotyczący ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o poprawę zamieszkiwania z mieszkaniowego zasobu, także gdyby osoby te zbyły pod jakimkolwiek tytułem posiadane prawa do lokalu, budynku lub jego części, a także gdyby osoba ubiegająca się odbywała karę pozbawienia wolności. Krąg osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu określony jest w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Z przepisu tego wynika, iż uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, nawet czasowo przebywający w zakładzie karnym, ale którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium dochodowe (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lutego 2008 r., IV SA/Wr 490/0; wyrok WSA we Wrocławiu z 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10, czy wyrok NSA z 17 listopada 2004 r., OSK 883/04, Lex nr 164541). Powyższe uregulowania zawarte w akcie prawa miejscowego naruszają zarówno art. 4 i art. 21 ust. 3 ustawy jak i postanowienia art. 32 Konstytucji RP stanowiącego, że wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Treść § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały ma charakter dyskryminujący niektórych członków wspólnoty i jako taka przeczy zasadzie równego traktowania obywateli naruszając tym samym art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten bowiem pozbawia z góry określone podmioty prawa zagwarantowanego ustawowego zawężając w generalny i nieuprawniony sposób ustawowe przesłanki jego przyznania, podczas gdy przesłanka "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" powinna być analizowana na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy. Zaskarżony przepis § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały został zatem sformułowany z przekroczeniem upoważnienia z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), a także jest sprzeczny z powołanymi w skardze normami konstytucyjnymi i jako taki wymagał wyeliminowania z obrotu prawnego.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest zatem istotnym naruszeniem prawa.

Prezydent Miasta Krakowa zaskarżył w drodze skargi kasacyjnej przedmiotowy wyrok w całości zarzucając mu, naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że zapisy § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały nr LVIII/795/12 nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie.

2. art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów jak również art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że Rada Miasta Krakowa uchwalając zaskarżony przepis uchwały w sposób bezprawny pozbawiała określone kategorie wnioskodawców prawa do ubiegania się o pomoc mieszkaniową z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 listopada 2013 r. i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Gmina - zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów - w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego może określić m.in. wysokość dochodu uzasadniającego oddanie w najem lokalu, a więc szczegółowo dookreślić jedno z niezbędnych, wskazanych wyżej kryteriów. Przedmiotowy przepis nie zawęża jednak możliwości regulacyjnych gminy w innym zakresie, a więc także dotyczącym określenia jaką sytuację należy rozumieć za "zaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Wynika to ze sformułowania przepisu art. 23 ust. 3 ustawy, tj. użycia tam słowa "w szczególności", co zgodnie z ustalonym orzecznictwem oznacza wymienienie wyłącznie przykładowego, nie zamkniętego katalogu. Przedmiotowy przepis określa (poprzez użycie słowa "powinny") jedynie niezbędne, a nie wszystkie elementy aktu prawa miejscowego. Brak możliwości określania definicji sformułowania "zaspokojone potrzeby mieszkaniowe" doprowadziłoby do możliwości stosowania przez jednostkę samorządu terytorialnego zupełnie swobodnego uznania w tym zakresie i całkowicie wybiórczego udzielania pomocy mieszkaniowej.

Odmienna interpretacja mogłaby z drugiej strony doprowadzić do stworzenia wymogu udzielenia pomocy mieszkaniowej także osobie, która posiada tytuł prawny do lokalu lub budynku i może z niego korzystać ale z uwagi na aktualną sytuację - osiąga dochody poniżej kryterium ustalonego przez prawo miejscowe. W ramach wykonywania przez gminę zadania własnego o charakterze obligatoryjnym, członek wspólnoty samorządowej powinien zostać bezpośrednio i wyraźnie poinformowany jakie dokładnie wymagania są przed nim stawiane.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty należy stwierdzić, że gmina może, a nawet powinna określić co należy rozumieć poprzez "zaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Dlatego istnieje zarówno podstawa prawna jak i faktyczna do podjęcia przez Radę Miasta Krakowa przepisu określonego w 54 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr LVIII/795/12. Jest to bowiem tzw. definicja negatywna, dookreślająca, które sytuacje należy uznać za zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Racjonalna i sprawiedliwa społecznie polityka mieszkaniowa powinna bowiem zmierzać do wyodrębnienia z grupy wnioskodawców osób rzeczywiście wymagających zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Uchwałodawca wyłączając z kręgu uprawnionych osoby, które zostały pozbawione wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego nie miał na celu dyskryminacji kogokolwiek w celu "podwójnego karania", lecz doprecyzował kryteria udzielania pomocy mieszkaniowej, wskazując przy tym - jako okoliczności wyłączające skuteczność podejmowanych starań o pomoc mieszkaniową - okoliczności eliminujące potencjalne możliwości nadużywania pomocy gminy przez niektórych wnioskodawców.

Wnioski osób ubiegających się o najem lokalu, które przebywają w placówkach penitencjarnych można bowiem traktować jako nadużycie prawa podmiotowego. Z pobytem w placówce penitencjarnej wiąże się bowiem w oczywisty sposób posiadanie zabezpieczenia wszelkich, podstawowych potrzeb życiowych, a w tym potrzeb mieszkaniowych.

Rozpatrywanie wniosku obejmuje zawsze aktualną sytuację, a nie sytuacje przyszłą tj. występującą po opuszczeniu zakładu karnego. Wyrokiem z 8 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (III SA/Kr 1092/10) badając przepis § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków i uznając go za prawidłowy, stwierdził jednoznacznie że "gmina ma zaspokoić nie każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania". Idąc w ślad za powyższą interpretacją, należy wskazać, iż weryfikacja wniosku o pomoc mieszkaniową osoby pozbawionej wolności jest w praktyce niemożliwa. Nie jest bowiem możliwe sprawdzenie w jakich warunkach mieszkaniowych dana osoba zamieszkuje (co jest podstawą - zgodnie z ww. wyrokiem - do kwalifikacji wniosku z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych), bowiem tego rodzaju osoba po prostu nie przebywa w swoim dotychczasowym miejscu zamieszkania.

Dodatkowo, zgodnie z art. 13 ustawy o pomocy społecznej, osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, a osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń. Podejmując powyższe przepisy ustawodawca jasno wskazuje, że podczas pobytu w placówce taka osoba posiada zaspokojone wszelkie potrzeby.

Nie można zgodzić się z przyjętą przez Sąd interpretacją, że z uwagi na przymusowy charakter przebywania w jednostce penitencjarnej nie można mówić, iż osoba taka ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przebywający w zakładzie karnym ma zaspokojone wszelkie potrzeby życiowe. Co więcej jako społecznie szkodliwe i niesprawiedliwe należałoby uznać również fakt, że osoby pozbawione wolności zostałyby zrównane w staraniach o pomoc mieszkaniową z osobami, które rzeczywiście posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, jako nieracjonalne gospodarowanie zasobem mieszkaniowym byłoby przydzielenie lokalu osobie która przebywa w zakładzie karnym odbywając wieloletni wyrok.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie określają bowiem, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przy tym przytoczenie podstaw kasacyjnych nie może ograniczać się do powtórzenia treści art. 174 (por. np. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., FSK 159/04). A zatem koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Krakowa zarzucił Sądowi I instancji naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem, ale i wyjaśnienie, na czym polegała błędna interpretacja wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, i jakie jest prawidłowe znaczenie tych przepisów – por. np. wyrok NSA z 30 czerwca 2004 r., FSK 208/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 55).

Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować – wyrok NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05.

Tymczasem Prezydent Miasta Krakowa zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1) "art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że zapisy § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały nr LVIII/795/12 nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie", a także 2) "art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów jak również art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że Rada Miasta Krakowa uchwalając zaskarżony przepis uchwały w sposób bezprawny pozbawiała określone kategorie wnioskodawców prawa do ubiegania się o pomoc mieszkaniową z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków". Nigdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wyjaśnienia, dlaczego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – przyjęte przez Sąd I instancji znaczenie powyższych przepisów jest sprzeczne z powszechnie uznawanymi regułami wykładni. Nigdzie też nie wyjaśniono, na gruncie jakich to reguł wykładni językowej skarżący kasacyjnie przyjął, że art. 23 ust. 3 ustawy stanowi upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określania definicji sformułowania "zaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Tym samym należało uznać, że żaden z tych zarzutów nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., co nakazuje przyjąć, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.