Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 332/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: par. 2 ust. 1,  par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 2, art.7, art.20, art.30, art. 32, art. 65
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 03 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] czerwca 2008 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. nr [...] z [...] marca 2007 r., wydaną wobec J. B. w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2006 r. (dalej w skrócie: "płatności ONW"). Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach.

J. B. złożył [...] maja 2006 r. w organie pierwszej instancji wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. Pismem z [...] lipca 2006 r. wnioskodawca dokonał zmiany przedmiotowego wniosku w zakresie powierzchni działek deklarowanych do płatności ONW.

Na podstawie zgromadzonych dokumentów, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał [...] grudnia 2006 r., która jednak z powodów naruszenia prawa procesowego została uchylona decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji wydał nową decyzję z [...] marca 2007 r. nr [...], w której orzekł o przyznaniu wnioskodawcy płatności ONW do gruntów o powierzchni [...] ha, natomiast odmówił przyznania takiej płatności w odniesieniu do gruntów o pow. [...] ha, jako że położone są one w części miejskiej gminy wiejsko-miejskiej S.

Na powyższą decyzję Skarżący również złożył odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł.

Po rozpatrzeniu sprawy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wydał [...] maja 2007 r. decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Na skutek skargi J. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 8 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 561/07 uchylił skarżoną decyzję organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] marca 2007 r. o odmowie przyznania Skarżącemu płatności ONW do działek rolnych położonych w obrębach geodezyjnych wchodzących w skład miasta S. Sąd zarzucił organowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu - art. 10 Kpa.

Wypełniając dyspozycję zawartą w wyroku Sądu, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w dniu [...] maja 2008 r. wystosował do J. B. zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i zgłoszonych żądań. Skarżący nie skorzystał z tego uprawnienia.

Następnie, decyzją z [...] czerwca 2008 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] marca 2007 r., uznając, że jest zgodna z przepisami prawa krajowego i unijnego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że J. B. we wniosku o przyznanie płatności ONW zadeklarował działki rolne położone na działkach ewidencyjnych w obrębie miasta S. Natomiast zgodnie z załącznikiem 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), płatności z tytułu ONW przysługują do wiejskiej części gminy miejsko-wiejskiej S. Organ powołując się również na § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic niektórych miast i gmin (Dz. U. Nr 116, poz. 1241) stwierdził, że działki ewidencyjne położone w obrębach geodezyjnych wchodzących w skład miasta S., wyłączone są ze wsparcia finansowego w ramach ONW. Natomiast do działek rolnych położonych w strefie nizinnej II ONW, żądanie strony zostało uwzględnione.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego J. B. złożył skargę do tut. Sądu, zaskarżając ją w części, w której utrzymano w mocy odmowę przyznania dopłat ONW do części działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie dopłat ONW na rok 2006.

Decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Skarżący zarzucił, że jest niezgodna z Konstytucją RP, co wynika z faktu oparcia decyzji na niekonstytucyjnych przepisach prawa, a mianowicie:

– § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r.

w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej

na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657), który w zakresie w jakim w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 rozporządzenia pomija w części wiejskiej, miejsko-wiejskiej Gminy S., grunta stanowiące rolniczą przestrzeń produkcyjną w świetle postanowień studium zagospodarowania przestrzennego i planu przestrzennego miasta S. W opinii Skarżącego przepis ten jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 20, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych uchwalonego przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 16 grudnia 1966 roku; Naruszenia strona upatruje ze względu na niedozwolone administracyjne pozbawienie wsparcia gospodarczego, w postaci dopłat ONW, części gruntów Gminy S., stanowiących według prawa miejscowego rolniczą przestrzeń produkcyjną.

– § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz. 1241), który w zakresie, w jakim powiększa granice administracyjne miasta o obszary wiejskie Gminy S. części wsi: K., K. N., T. – K., S., mające po powiększeniu w dalszym ciągu stanowić rolniczą przestrzeń produkcyjną, który jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 65 ust. 1 Konstytucji oraz sprzeczny z art. 4 ust.4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142. poz. 1591) ze względu na pozbawienie terenów stanowiących według prawa miejscowego rolniczą przestrzeń produkcyjną możliwości rozwoju gospodarczego oraz nieuwzględnienie przy dokonywaniu zmiany granic miasta S. infrastruktury społecznej (opartej na istniejących więzach gospodarczych) oraz charakteru zabudowy i układu urbanistycznego.

Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o:

– uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. w granicach zaskarżenia i zwrócenie sprawy

do ponownego rozpoznania;

– skierowanie na zasadzie art. 193 Konstytucji RP zapytania prawnego o zgodność wskazanych norm prawnych, na podstawie których ostateczną decyzją orzeczono

o moich prawach, o ile skarżony organ prawidłowo stosował kwestionowane normy prawne, a Sąd podziela stanowisko co do ich niekonstytucyjności.

Uzasadniając swe zarzuty Skarżący wskazał, że decyzja jest zgodna

z prawem, jeżeli nie narusza przepisów prawa materialnego, przepisów prawa ustrojowego oraz została wydana w postępowaniu w którym nie naruszono przepisów postępowania. Skarżący uważa, iż zaskarżona część decyzji jest niezgodna z przepisami prawa ustrojowego, tj. Konstytucją RP. Wynika to z oparcia jej na niekonstytucyjnych przepisach stworzonych przez ustawodawcę krajowego.

Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 20 Konstytucji: "Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej". Ta norma konstytucyjna doznaje konkretyzacji w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273), który ustanawia obowiązek dialogu z partnerami społecznymi przy ustalaniu planu rozwoju obszarów wiejskich. Niewątpliwie wypracowany w trakcie dialogu plan wspierania obszarów

o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), o jakim mowa w art. 1 pkt. 2 w/w ustawy, powinien uwzględniać obszary przeznaczone w studiach i planach zagospodarowań przestrzennych na rolniczą przestrzeń produkcyjną. Zaś same ustalenia powinny sprostać obowiązkowi przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji) oraz uznanych prawem międzynarodowym podstawowych praw i wolności człowieka.

Skarżący zwrócił uwagę na to, że ustawodawca unijny stanął na stanowisku,

iż grunty rolne pozostające w granicach administracyjnych miast są nierozwojowe

i stanowią raczej lokatę kapitału, a nie źródło dochodów gospodarujących na nich rolników. Pozbawienie tych gruntów możliwości otrzymania dopłat z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania miało przyspieszyć zmiany własnościowe i skłonić do wyzbywania się gruntów niedochodowych (które stałyby się bardziej niedochodowe po dopuszczeniu do rynku krajowego producentów unijnych, wspieranych wyższymi dopłatami unijnymi),

z przeznaczeniem słabych jakościowo gleb na cele miejskiego budownictwa mieszkaniowego i przemysłowego. Z kolei rolnicy miejscy, którzy nadal zamierzaliby traktować posiadane nieruchomości rolne jako lokatę kapitału, w domniemaniu posiadają zapewne dodatkowe źródło dochodu, z którego stać ich na utrzymywanie gruntów.

W opinii Skarżącego argumenty te zostały błędnie odniesione przez ustawodawcę krajowego do gmin: miejsko-wiejskich, jaką jest gmina S. Uznał on bowiem, że wydzielenie wiejskiej obszarów wymagających wsparcia dopłatami ONW, od części miejskiej (która według ustawodawcy unijnego nie będzie wspierana) nastąpi na podstawie kodów statystycznych GUS. Przy takim postawieniu sprawy tereny stanowiące rolniczą przestrzeń produkcyjną, położone w granicach administracyjnych miasta S. nie były typowane podczas obowiązkowych konsultacji społecznych, a w dalszych kolejności nie były przedstawiane Radzie Ministrów i Komisji Europejskiej. Już od samego początku naruszone zostały zasady poprawnej legislacji, albowiem wydzielenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej z terenu administracyjnego miasta S. może nastąpić przez stworzenie gminnej jednostki pomocniczej (w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 159), w postaci dzielnicy wiejskiej, która posiadałaby własny kod statystyczny.

W tych okolicznościach trudno dostrzec argumenty, które uprawniałyby naruszenie zasady równości wobec prawa, gdyż jej naruszenie jest tłumaczone przez pryzmat niemożności oddzielenia rolniczej przestrzeni produkcyjnej

z administracyjnego obszaru miejskiego. Co jak wyżej wyjaśniono było możliwe

na gruncie obowiązującego prawa.

Naruszenie art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji, przy sporządzaniu załącznika nr 2

do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657), spowodowało dalsze naruszenia Konstytucji RP i prawa międzynarodowego (ratyfikowanego przez Polskę). Skarżący wskazał bowiem na naruszenie art. 7 ratyfikowanego przez Polskę Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych gwarantującego prawo każdego do korzystania ze sprawiedliwych i korzystnych warunków pracy. Już użycie słów "każdego" w sposób jednoznaczny wskazuje

na powiązanie tego słowa z zasadą równości i zasada sprawiedliwości społecznej. Potwierdzają to dalsze uszczegółowienia tego prawa, gdzie słowo "równe" powtarzane jest wielokrotnie, w różnych postaciach. Kolejne słowa "godziwy zarobek" i "zadowalające warunki życia" użyte w tym artykule Paktu, należy wiązać

z art. 30 Konstytucji RP. Ta norma konstytucyjna zobowiązuje władze publiczne

do poszanowania godności człowieka i do jej ochrony. Trudno mówić,

aby podważany przepis zawierający wykaz obszarów ONW powstał w warunkach wypełnienia tego obowiązku przez ustawodawcę krajowego. Zdawał on bowiem sobie sprawę, że po wejściu Polski do Unii Europejskiej sytuacja ekonomiczna rolników gospodarujących na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ulegnie pogorszeniu, a osłona finansowa przed tym była przecież podstawą ustanowienia wsparcia finansowego dla takich obszarów. Niewątpliwie ustawodawca krajowy był doskonale zorientowany we własnym prawie, które

nie przewiduje rekompensat finansowych za zmuszanie właścicieli niektórych nieruchomości ziemskich do rolniczego ich wykorzystywania. Faktem powszechnie znanym jest, że na terenach w pobliżu miast i w ich granicach, na gruntach rolnych i w ich pobliżu lokalizowane są uciążliwe cele publiczne np.: napowietrzne linie energetyczne, oczyszczalnie ścieków i wysypiska śmieci, obwodnice. Wokół tych inwestycji publicznych utworzone są strefy ochronne, gdzie nie może powstać zabudowa mieszkaniowa na pobyt stały ludzi, a nieruchomości te mogą być użytkowane jedynie rolniczo, przy czym pas ochronny pod napowietrznymi liniami energetycznymi nie może nawet zostać zalesiony. Jak łatwo zauważyć właściciele tych terenów tracą podwójnie: raz - bo posiadają w mieście działki niebudowlane o niższej wartości niż normalna cena nieruchomości miejskich, a drugi raz bo nie otrzymują rekompensaty do trudnych warunków gospodarowania wynikłych z natury (słaba jakość gleb) i działań człowieka.

Zdaniem Skarżącego, w taki oto sposób z winy ustawodawcy krajowego rolnicy gospodarujący na miejskich obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie mają możliwości zapewnienia realizacji celu pierwszego rzędu, za jaki uważa się zapewnienie dochodów pozwalających na niezbędny w odczuciu społecznym poziom życia, z racji braku spieniężenia nieruchomości miejskich za godziwą cenę

i pozostawienia tych obszarów bez należnego wsparcia finansowego. Tymczasem rolnicza przestrzeń produkcyjna miasta S. to przede wszystkim tereny dawniejszych wsi: K., K. N., K., S., które tylko zostały włączone do miasta ze względu na lokalizację przyszłej obwodnicy i innych wskazanych celów publicznych.

Zasadnym pozostaje też w opinii Skarżącego zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji przez wskazany w zarzutach przepis rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. Niewątpliwie bowiem przez nieuzasadnione pozbawienie wsparcia ekonomicznego zostaje naruszone prawo do wyboru miejsca pracy. Nie mieści się

to w żadnym ustawowym wyjątku. Wręcz przeciwnie, przez samo ustanowienie rolniczej strefy produkcyjnej na terenie miasta S. w planie przestrzennym i studium zagospodarowania przestrzennego (na co należy powołać się w okresie pomiędzy utratą mocy starego planu, a uchwaleniem nowego) prawnie ustanowiono miejsca pracy rolniczej.

Jeśli idzie o art. 7 Konstytucji, to trudno według Skarżącego mówić o działaniu w granicach prawa, skoro żaden przepis unijny lub wytyczna nie nakazywały

w projekcie planu rozwoju obszarów wiejskich pominąć miejską rolniczą przestrzeń produkcyjną.

Z tych to właśnie względów skarżona decyzja i ją poprzedzająca nie mogły zostać oparte na treści załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

W opinii Skarżącego nie można było również przy pozbawieniu dopłat ONW

do części zgłoszonych działek kierować się § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r., w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast, mocą którego powiększono granice administracyjne miasta S. o tereny wiejskie. Ten przepis też jest zdaniem Skarżącego niekonstytucyjny.

Przede wszystkim Rada Ministrów nie działała na podstawie wytycznych prawa, tj. art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym. Przepis ten nakazuje przy ustalaniu granic miasta uwzględnić infrastrukturę społeczną

i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. Stąd nie mógł zostać uwzględniony wniosek Rady Miejskiej w S. o zmianę granic miasta S., choćby zgodny z oczekiwaniami większości, jeżeli przyłączany obszar w dalszym ciągu jest w większości rolniczym obszarem produkcyjnym i dominuje w nim zabudowa zagrodowa. Uwzględnienie takiego wniosku powoduje naruszenie praw mniejszości wiejskiej. Z kolei większość miejska była zainteresowana podatkami wsi, a nie jej ludnością. Wraz z powiększeniem miasta miał być bowiem dokonany podział Gminy S. na miejską i wiejską. Takie przyłączenie byłoby zgodne z prawem, jeżeli zostałyby zapewnione warunki rozwoju rolniczej strefy produkcyjnej.

Do czasu wejścia Polski do Unii Europejskiej te naruszenie prawa nie wpływało bezpośrednio na prawa, wolności i obowiązki właścicieli przyłączonych do miasta terenów. Nie istniały też podstawy do wniesienia skargi konstytucyjnej, ponieważ

na podstawie wskazanego przepisu nie orzekano o pozbawieniu konstytucyjnych praw i wolności, ani nie zmuszano do spełnienia obowiązków innych niż przed powiększeniem miasta S. Ten przepis rozporządzenia wpłynął negatywnie na prawa i wolności przyłączanych obszarów dopiero po wprowadzeniu dopłat ONW. Grunty o łącznej powierzchni 810,6012 ha wchodzą bowiem w skład gospodarstw rolnych, których siedliska i pozostałe grunta położone są nadal na terenie wsi, są uprawiane rolniczo, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są na cele rolne, w operacie ewidencyjnym są sklasyfikowane jako użytki rolne, rolnicy korzystają z dopłat unijnych bezpośrednich. Natomiast ze względu na to, że część gruntów tych wsi została włączona do miasta S. rolnicy są pozbawieni płatności ONW.

W opinii Skarżącego trudno też mówić o zachowaniu wynikłej z treści

art. 2 Konstytucji zasady poprawnej legislacji, jako jednej z zasad demokratycznego państwa prawa, skoro uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] stycznia 2001 r., będąca opinią w sprawie zmiany granic miasta S. nie zawierała w ogóle uzasadnienia.

W konkluzji Skarżący stwierdził, że dochodzi do prawnej dyskryminacji dawnych mieszkańców wsi, których grunta zostały przyłączone do miasta S., bez stworzenia dzielnicy wiejskiej jako gminnej jednostki pomocniczej. Ta dyskryminacja nie wynika wprost z treści kwestionowanego przepisu, ale z innych norm prawnych, w rym prawa miejscowego. Jednakowoż sam fakt zmiany statusu obywatelskiego spowodował powstanie dodatkowych wymogów, które tworząc dodatkowe administracyjne uciążliwości negatywnie wpływają na możliwość wyboru miejsca pracy. Spełnienie tych wymogów łączy się z dodatkowymi kosztami gospodarowania na gruntach, które i tak wymagają wsparcia finansowego. Jego przyznanie jest niemożliwe ze względu na administracyjne podporządkowanie rolniczej strefy produkcyjnej miastu. Jak już wcześniej wskazywano nie jest możliwe spieniężenie tych gruntów za godziwą cenę. Nie można wprowadzić na nich zabudowy mieszkaniowej, a trudno liczyć aby przy braku możliwości otrzymania dopłat ONW grunty te miały taką samą wartość jakby były administracyjnie położone we wsi.

Powstanie administracyjnych barier w swobodnym wyborze miejsca pracy, wskutek nieuzasadnionego powiększenia miasta S. o tereny rolniczej strefy produkcyjnej, dawniej przyporządkowane wsi, uprawnia do postawienia zarzutu naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji.

Z tych oto względów także § 2 rozporządzenia Rady Ministrów

z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i władz nie mógł stanowić zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej decyzji obu instancji odmawiających dopłat ONW do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, położonych na terenie miasta S. i stanowiących rolniczą przestrzeń produkcyjną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W szczególności organ odwoławczy wskazał, iż badanie konstytucyjności aktów prawnych nie leży w kompetencji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

a ponadto nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego.

Na rozprawie Skarżący sprostował oczywistą omyłkę zawarta w skardze w ten sposób, że w miejsce § 4 ust. 1 pkt 2 powinien być § ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jest to druga tego typu sprawa ze skargi J. B. W odniesieniu do identycznych w treści zarzutów Skarżącego, sformułowanych w stosunku do decyzji Dyrektora ARiMR w Ł. w zakresie płatności ONW za 2005 r., Sąd orzekał już w sprawie zakończonej wyrokiem z 29 października 2008 r., o sygn. akt I SA/Bk 333/08. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela poglądy tam wyrażone.

Trzeba zatem jeszcze raz wskazać Skarżącemu, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP "Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". Z artykułu tego wynika dla sądu obowiązek,

a zarazem uprawnienie do dokonywania samodzielnej oceny zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia braku takiej zgodności, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Odnosząc powyższe

do postawionych przez Skarżącego zarzutów Sąd zauważa, co następuje.

W świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r.

w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej

na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm.), płatność ONW udziela się producentowi rolnemu:

1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa

w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia

(Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, z zm.) oraz,

2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach

o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar.

Zgodnie z treścią § 4 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, płatność ONW jest udzielana producentowi rolnemu do położonych na obszarach ONW działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe w wysokości: 264 zł na 1 ha - na obszarze nizinnym w strefie nizinnej II.

Zgodnie zaś z § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia, wykaz obszarów ONW,

z wyszczególnieniem gmin wiejskich i części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich oraz obrębów geodezyjnych, zaliczonych do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW, stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia.

Wskazane przepisy wydano na podstawie i w zgodzie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich

ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji

i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273), zgodnie z którym po przyjęciu planu przez Komisję Europejską Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską.

Odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 2, art. 7, art. 20, art. 30,

art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78,

poz. 483 ze zm.) oraz art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych uchwalonego przez Zgromadzenie Ogólne ONZ

w 16 grudnia 1966 r., wymaga uprzedniego wyjaśnienia motywów działania prawodawcy wspólnotowego w zakresie przepisów w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Otóż decydujące znaczenie ma tu rozporządzenie Rady (WE) NR 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich

z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające

i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80).

W preambule tegoż rozporządzenia w szeregu punktach ustawodawca odwołuje się do polityki rozwoju obszarów wiejskich. I tak w pkt 1 wskazuje,

że wspólna polityka rozwoju obszarów wiejskich powinna towarzyszyć innym instrumentom wspólnej polityki rolnej oraz je uzupełniać; w pkt 9 wskazuje, że ramy zreformowanej polityki rozwoju wsi powinny objąć wszystkie obszary wiejskie Wspólnoty; w pkt 12 wskazuje, iż na obszarach wiejskich działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich powinny towarzyszyć polityce rynkowej i ją uzupełniać; w pkt 14 określono, że biorąc pod uwagę zróżnicowanie wspólnotowych obszarów wiejskich, polityka rozwoju powinna być zgodna z zasadą pomocniczości. Powinna ona zatem być tak dalece zdecentralizowana, jak to możliwe, a nacisk musi być położony

na udział i podejście "oddolne"; kryteria kwalifikujące do wspierania rozwoju rolnictwa nie powinny wykraczać poza zakres konieczny dla osiągnięcia celów polityki rozwoju rolnictwa.

Z kolei zgodnie z postanowieniami art. 13 rozporządzenia Rady wsparcie dla obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania i obszarów

z ograniczeniami ekologicznymi będzie przyczyniać się do realizacji celu jakim jest rekompensata dla obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania

z przyczyn naturalnych:

– w celu zapewnienia korzystania z użytków rolnych i przyczynienia się przez

to do utrzymania aktywnej gminy wiejskiej,

– w celu utrzymania terenów wiejskich,

– w celu utrzymania i wspierania systemów gospodarki rolnej, która

w szczególności uwzględnia wymagania związane z ochroną środowiska.

Natomiast zgodnie z art. 19 rozporządzenia Rady obszary o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, którym grozi zaprzestanie użytkowania ziemi i gdzie konieczna jest ochrona terenów wiejskich, obejmą obszary rolnicze, które

są jednorodne z punktu widzenia naturalnych warunków uprawy i których dotyczą wszystkie poniższe charakterystyki:

– obecność terenów o małej produktywności, trudnych w uprawie i z ograniczonym potencjałem produkcyjnym, który nie może być zwiększony, chyba że przy poniesieniu nadmiernych kosztów i które są odpowiednie przede wszystkim dla ekstensywnej hodowli zwierząt gospodarskich,

– produkcja, która wynika z małej produktywności środowiska naturalnego, jest znacznie niższa od przeciętnej w odniesieniu do głównych dokonań gospodarczych w rolnictwie,

– niska lub zmniejszająca się populacja zależna od działalności rolniczej; przyspieszenie wyludnienia zagroziłoby zaś stabilności funkcjonowania tego terenu i ciągłości zaludnienia.

Uwzględniając powyższe należy dojść do wniosku, że celem prawodawcy unijnego było objęcie wsparciem finansowym obszarów wiejskich, w tym także wykorzystywanych rolniczo, a nie zaś jakichkolwiek obszarów wykorzystywanych rolniczo. Obszar wykorzystywany rolniczo oraz obszar wiejski są to pojęcia niewątpliwie odmienne. Nie każdy obszar wykorzystywany rolniczo może być zaliczony do obszaru wiejskiego. Z przepisów tych można również wyprowadzić wniosek, iż rolnicza przestrzeń produkcyjna w obszarach miast nie została objęta pomocą finansową.

W żadnej mierze w opinii Sądu Rada Ministrów nie naruszyła art. 7 Konstytucji RP. Organ ten działał bowiem w granicach prawa i w ramach delegacji wynikającej

z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273),

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 20 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym przyjęto następujące zasady ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej:

a) budowanie społecznej gospodarki rynkowej, a więc gospodarki, która uwzględnia społeczne aspekty jej funkcjonowania;

b) wolność prowadzenia działalności gospodarczej - nie przewidziano żadnych jej ograniczeń;

c) przyznanie prymatu sektorowi prywatnemu w gospodarce, czyli uznanie własności prywatnej za podstawę życia gospodarczego;

d) dialog i współpraca partnerów społecznych.

Nieuwzględnienie w przepisach o wspieraniu ekonomicznym obszarów

o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) obszarów przeznaczonych

w studiach i planach zagospodarowania przestrzennego na rolniczą przestrzeń produkcyjną nie stanowi w żadnej mierze o naruszeniu dialogu i współpracy. Skarżący nie dostrzega bowiem tego, że dialog i współpraca, a zwłaszcza ich efekty, zdeterminowane są innymi zasadami konstytucyjnymi, w tym też zasadą równości, którą zresztą mocno zaakcentował w swojej skardze Skarżący.

Skarżący powołując się na art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji zarzucił naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. W swoich rozważaniach Skarżący zakłada, jak się wydaje to, że mamy w opisanej sprawie do czynienia

z "podobieństwem sytuacji" zasługujących na takie same traktowanie. Wsparciem finansowym powinny być zatem objęte grunty wykorzystywane rolniczo zarówno

te położone na obszarach wiejskich jak i te położone w granicach miast. Otóż założenie Skarżącego jest błędne. Okoliczności te bowiem w sposób znaczący różnicują sytuację zarówno faktyczną jak też i prawną tych gruntów. Natomiast okoliczność rolniczego wykorzystania gruntu, nie może w opinii Sądu stanowić wspólnej cechy relewantnej. Wsparcie finansowe przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) NR 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. skierowane jest bowiem na rozwój obszarów wiejskich, a nie pomoc właścicielom gruntów rolnych w granicach miast, którzy w związku z włączeniem tych gruntów do granic miast ponieśli określone straty.

W opinii Sądu fakt, iż określone grunty, które według prawa miejscowego stanowią rolniczą przestrzeń produkcyjną nie oznacza, że są one jednocześnie obszarami wiejskimi, którym przysługuje pomoc ekonomiczna. Grunt, który według prawa miejscowego stanowi rolniczą przestrzeń produkcyjną, jednakże znajduje się w administracyjnych granicach miasta nie może zasadniczo być jednocześnie zaliczany do obszaru wiejskiego.

Podkreślenia wymaga również to, że związek zasady równości z zasadą sprawiedliwości daje podstawę do zajęcia stanowiska, iż wszelkie zróżnicowane

w prawie jest dopuszczalne wówczas, gdy jest usprawiedliwione (orzeczenie TK

z 24 października 1989 r., K 6/89, OTK 1989 Nr 1. poz. 7).

W związku z tym, że Sąd nie dostrzegł naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji RP, nie nastąpiło dalsze naruszenie Konstytucji i prawa międzynarodowego, jak

to wskazuje Skarżący. W szczególności Sąd nie dopatrzył się skutku w postaci naruszenia art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych

i Kulturalnych uchwalonego przez Zgromadzenie Ogólne ONZ u 16 grudnia 1966 r.

Również nietrafny jest zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 konstytucji RP przez wskazany przepis rozporządzenia Rady Ministrów. Art. 65 ust 1 Konstytucji RP traktuje, iż każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. W opinii Sądu rolników gospodarujących na obszarach rolniczych w granicach miast nie pozbawiono wsparcia ekonomicznego albowiem wsparcie ekonomiczne swoim zakresem skierowane było na obszary wiejskie i osoby gospodarujące na takich obszarach. Ponadto brak wsparcia ekonomicznego nie oznacza w opinii Sądu ograniczenia wolności wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżącego w zakresie niekonstytucyjności § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września

2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin

i miast (Dz. U. Nr 116, poz., 1241), Sąd także nie podziela stanowiska Skarżącego. Niemniej jednak należy wskazać, iż związek ww. przepisu ze sprawą jest jednak pośredni. Sąd nie dostrzegł naruszenia przez wskazany przepis prawa art. 2, art. 7, art. 65 ust. 1 Konstytucji oraz sprzeczny z art. 4 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142. poz. 591).

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalenie jego granic i ich zmiana, dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. Przepis ten ma jednak charakter instrukcyjny; ustala kryteria, którymi Rada Ministrów jest obowiązana się kierować przy ustalaniu i zmianie granic miast. Kryteria te nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego. Są raczej postulatem kierowanym przez ustawodawcę do Rady Ministrów - postulatem w tym rozumieniu, że Rada Ministrów ma obowiązek uwzględniania tych kryteriów, jeżeli tylko będą ku temu obiektywne warunki. Ocena, czy takie warunki zachodzą, czy też nie, pozostaje w gestii Rady Ministrów.

Sąd ograniczony granicami skargi nie może natomiast wypowiadać się odnośnie legalności uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] stycznia 2001 r. będącej opinią w sprawie zmiany granic miasta S.

Sąd pragnie również zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie dostrzeżono niekonstytucjności wskazanych przez Skarżącego przepisów prawa. W jednym z orzeczeń Sąd wskazał, iż płatność ONW do gruntów rolnych położonych w gminach miejsko-wiejskich, przysługuje wyłącznie

do obszarów wiejskich tj. obszarów położonych poza granicami administracyjnymi miasta (wyrok WSA z 13 listopada 2007 r., II SA/Bk 628/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał ponadto, iż przypisany w wykazie obszarów ONW pozycji "w. S." kod statystyczny GUS oznacza obszar wiejski w miejsko wiejskiej gminie S. Sad podkreślił, że wykaz obszarów ONW stanowiący załącznik Nr 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. zaliczając do tych obszarów część wiejską gminy S., należy interpretować w zgodności z unijnymi unormowaniami regulującymi kwestie wsparcia producentów rolnych przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFO i GR). Do regulacji unijnych nawiązuje wprost § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r., przywołujący Rozporządzenie rady (WE) Nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej. W preambule tegoż rozporządzenia w punkcie 9-tym stwierdzono, iż ramy zreformowanej polityki rozwoju wsi powinny objąć wszystkie obszary wiejskie Wspólnoty. Obowiązkiem organów administracji publicznej państw członkowskich jest stosowanie wewnętrznego prawa w odniesieniu do porządku prawnego unijnego i w zgodności

z celami norm wspólnotowych. Zaliczenie do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania gruntów wiejskich gminy S., wymagało zatem w sprawie dotyczącej dopłat ONW, jednoznacznego i precyzyjnego wyjaśnienia położenia działek ewidencyjnych skarżącego i określenia, które z nich i w jakiej części stanowią obszar wiejski gminy S. a które leżą w granicach administracyjnych miasta i jako grunty wiejskie dopłatami ONW nie mogą być objęte (wyrok WSA z 18 grudnia 2006 r., II SA/Bk 778/05). Również NSA w wyroku z 8 kwietnia 2008 r., II GSK 515/07 wskazał, iż w przypadku położenia działek w części miejskiej gminy miejsko – wiejskiej, rolnicze użytkowanie tych działek, nie stanowi podstawy do przyznania płatności ONW.

Z uwagi na to, że Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego odnośnie niekonstytucyjności przedmiotowych przepisów, nie wystąpiły podstawy

do skierowania na zasadzie art. 193 Konstytucji RP zapytania prawnego

do Trybunału Konstytucyjnego.

Reasumując, decyzje organów administracji zostały w niniejszej sprawie wydane w zgodzie z przepisami prawa.

Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.