Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1722/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 298 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2016r. nr [...](dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania Miasta i Gminy [...] (dalej także "skarżącej") do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej "WIOŚ") z dnia [...] marca 2014r. znak [...], wymierzającej skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 76 066,00 zł za wprowadzanie w 2011r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] - utrzymał decyzję WIOŚ w mocy.

Zaskarżona decyzja GIOŚ zapadła w następującym stanie faktycznym:

WIOŚ decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] wymierzył Miastu i Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 76 066,00 zł (słownie złotych: siedemdziesiąt sześć tysięcy, sześćdziesiąt sześć 00/100) za wprowadzanie w roku kalendarzowym 2011 ścieków z naruszeniem warunków dotyczących składu ścieków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Strona wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie zarówno przepisów procesowych, jak i materialnych. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odwołanie skarżącej od decyzji WIOŚ - GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, GIOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

Starosta [...] jako organ właściwy w sprawie ochrony środowiska w pkt II.3. decyzji z dnia [...] września 2005 r. znak: [...], obowiązującej w zakresie pkt 11.1 i II.3. do [...] września 2015 r., udzielił Miastu i Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni w [...] do rzeki [...]. W tym punkcie decyzji określił również warunki wprowadzania ścieków do wód, tj. warunki szczególnego korzystania z wód, a dokładnie ilość ścieków, stan i ich skład. Jak wynika z przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego było ono wydane w stanie prawnym, kiedy obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 168 poz. 1763), dalej zwanego "rozporządzeniem z 2004 r.", które zgodnie z jego § 1 określa m.in.: warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, miejsce i częstotliwość pobierania próbek ścieków, metodyki referencyjne analizy, ale także sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom. Z tego względu w pkt IV. 4. pozwolenia wodnoprawnego Starosta zobowiązał stronę do badania m. in. ilości i jakości ścieków zgodnie z wymaganiami wynikającymi z ww. rozporządzenia z 2004 r.

Zdaniem organu z tego względu znajdują w sprawie zastosowanie te przepisy rozporządzenia, a w szczególności:

1) § 4 ust. 2 i 3 - ścieki komunalne inne niż ścieki bytowe wprowadzane do wód nie powinny zawierać substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia lub powinny spełniać minimalny procent redukcji zanieczyszczeń określony w tym załączniku, a pozostałe substancje zanieczyszczające nie powinny przekraczać najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń, które są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Spełnienie warunków, o których mowa w ust. 1 i 2, ocenia się na podstawie pomiarów ilości i jakości ścieków,

2) § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 - próbki ścieków komunalnych dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków, należy pobierać:

a) w regularnych odstępach czasu w ciągu roku;

b) stale w tym samym miejscu.

Liczba pobieranych średnich dobowych próbek ścieków, dopływających i odpływających z oczyszczalni, w zakresie wskaźników, określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, nie może być mniejsza niż 12 próbek w ciągu roku, w przypadku oczyszczalni o RLM od 15 000 do 49 000.

Oprócz powyższych przepisów mają zastosowanie reguły wynikające z § 8 ust. 4 pkt 1-3 i ust. 5 rozporządzenia z 2004 r. tj. w jakich warunkach ścieki komunalne odpowiadają wymaganym warunkom.

Ustalenia WIOŚ wskazują, że strona wykonywała w ocenianych w tej sprawie okresach obowiązywania pozwolenia pomiary jakości odprowadzanych ścieków zgodnie z częstotliwością wynikającą z przytoczonych powyżej przepisów, tj. 12 próbek w ciągu roku obowiązywania pozwolenia, jednakże wyniki wykonanych pomiarów wykazywały przekroczenia dopuszczalnych norm, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Zgodnie zaś z art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2016, poz. 672 ze zm.), dalej jako "Poś", za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 Poś, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji administracyjne kary pieniężne. Zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów.

Zgodnie natomiast z art. 305 ust. 1 i ust. 4 Poś wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą.

Organ dalej stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, iż zaistniały przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków dotyczących składu ścieków.

W związku z zarzutami odwołania GIOŚ wyjaśnił następujące kwestie.

Oceny spełniania warunków pozwolenia dokonuje się w kolejnych okresach jego obowiązywania. Jeżeli okres obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), to:

- należy dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w tych okresach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara,

- w przypadku stwierdzenia naruszenia warunków pozwolenia w danym okresie jego obowiązywania należy ustalić wielkość przekroczenia (ilość substancji wprowadzanych do wód lub do ziemi) dla tego okresu,

- wymierzyć administracyjną karę pieniężną dla roku kalendarzowego, przyjmując tylko te części wielkości naruszenia w kolejnych okresach obowiązywania pozwolenia, które miały miejsce w danym roku kalendarzowym.

Mając na względzie brzmienie przepisu § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2004r. do oceny spełniania warunków pozwolenia w niniejszej sprawie, należy przyjąć następujące okresy oceny:

I. okres oceny spełniania warunków pozwolenia - od [...] września 2010 r. do [...] września 2011 r.; ilość ścieków odprowadzonych do środowiska w tym okresie (na podstawie danych przedłożonych przez stronę w toku postępowania): 559 904 m3;

II. okres oceny spełniania warunków pozwolenia - od [...] września 2011 r. do [...] września 2012 r.; ilość ścieków odprowadzonych do środowiska w tym okresie (na podstawie danych przedłożonych przez stronę w toku postępowania): 543 583 m3.

W analizowanej sprawie w I okresie oceny spełniania warunków pozwolenia - od [...] września 2010 r. do [...] września 2011 r. - mieści się 12 próbek pobranych w dniach w kolejnych miesiącach od października 2010 r. do września 2011 r. – gdzie stwierdzono przekroczenia w niektórych wskaźnikach .

Organ dalej stwierdził, że w I ocenianym okresie obowiązywania pozwolenia liczba próbek niespełniających wymagań w zakresie wskaźników BZT5, ChZTCr, zawiesina og. (próbek z przekroczeniami) była większa od dopuszczalnej (tj. od dwóch), które mogły nie spełniać wymagań zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r.

Natomiast w II okresie oceny spełniania warunków pozwolenia - od [...] września 2011 r. do [...] września 2012 r. - mieści się 12 próbek pobranych w dniach w kolejnych miesiącach od października 2011 r. do września 2012r., gdzie również stwierdzono przekroczenia w niektórych wskaźnikach

Zatem, w II ocenianym okresie obowiązywania pozwolenia liczba próbek niespełniających wymagań w zakresie wskaźników BZT5i ChZTCr, zawiesina og. (próbek z przekroczeniami) również była większa od dopuszczalnej (tj. od dwóch), które mogły nie spełniać wymagań zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2004r.

Do obliczenia wielkości przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, a co za tym idzie wysokości administracyjnej kary pieniężnej organ przyjął przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r., Nr 260, poz. 2177). Następnie przedstawił sposób wyliczenia tej kary dla poszczególnych substancji.

Stwierdzono przy tym, że aby wymierzyć karę pieniężną za rok kalendarzowy 2011 należy przyjąć tylko te części wielkości naruszenia z kolejnych ocenianych okresów obowiązywania pozwolenia, które miały miejsce w roku 2011, tj. od [...] stycznia 2011 r. do [...] września 2011 r. (269 dni) oraz od [...] września 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. (96 dni).

W związku z powyższym, ilość danej substancji, w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub do ziemi z naruszeniem wymaganych warunków: dla BZT5, dla ChZTcr, dla zawiesiny og. została ustalona za rok kalendarzowy od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r.

Dalej podniesiono, że stawki kar, które należało zastosować w niniejszej sprawie zostały określone w przepisach obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 21 października 2010 r. sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2011 (M.P. Nr 78 poz. 965).

Ze względu na to, że karę ustala się przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę, karę w tej sprawie należy ustalić za substancje wyrażone wskaźnikiem BZT5. W związku z tym kara ta wynosi 76 065,53 zł, a po zaokrągleniu do pełnych złotych zgodnie z art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) - 76 066,00 zł.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu GIOŚ uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 10 Kpa poprzez nieprzedłużenie na wniosek strony terminu do zajęcia stanowiska w sprawie, przez co strona nie mogła złożyć wniosków w sprawie prowadzonego postępowania. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2014 r. zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, w tym co do zebranych dowodów i materiałów w terminie zgodnym z art. 10 Kpa. Jednocześnie pismem z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że nie było żadnych podstaw uzasadniających przedłużenie tego terminu. Jednak w toku niniejszego postępowania GIOŚ również zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z czego jednak strona nie skorzystała.

W ocenie organu bezpodstawne są także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 78 § 1 i art. 107 § 3 Kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło Miasto i Gmina [...] zarzucając:

1) naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2 w związku z pozycją 7 załącznika do ustawy z dnia 24.07.1998r o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa oraz art. 2 ust 2 ustawy z dnia 8.03.1990r o samorządzie gminnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. i 30 § 1 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem jednostka samorządu terytorialnego - Miasto i Gmina [...] nie została wyodrębniona w podziale terytorialnym państwa;

2) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także poprzez pominięcie w jego uzasadnieniu okoliczności, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez długotrwałe rozpatrywanie sprawy, pomimo tego, iż do rozpatrzenia skargi nie było konieczne zbieranie dodatkowych dowodów, informacji, ani wyjaśnień, a wydanie orzeczenia wymagało jedynie dogłębnej analizy dokumentów zebranych w toku postępowania przed organem I instancji.

Skarga podnosi także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

a) art. 305 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Poś poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie do ustalenia wysokości kary pieniężnej za wprowadzenie w 2011 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego pomiarów wykonanych nie tylko w roku 2011, ale również w roku kalendarzowym 2010 i 2012, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia kary w zawyżonej wysokości;

b) art. 68 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997r Ordynacja podatkowa w zw. z art. 281 ust 1 Poś poprzez pominięcie przy ustalaniu wysokości kary pieniężne za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, iż obowiązek uiszczenia kary pieniężnej powstaje w momencie, w którym istnieje faktyczna możliwość stwierdzenia, że wystąpiło naruszenie warunków pozwolenia za 2011 r, tj. w dniu [...] 12.2011 r, co doprowadziło organ II instancji do przyjęcia przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej pomiarów za 2010 r i 2012 r., podczas gdy po [...] grudnia 2011r nie miało miejsca żadne zdarzenie, które miałoby wpływ na wysokość kary za 2011r;

c) § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego poprzez przyjęcie, że przepis ten wskazuje okresy, które należy przyjąć do oceny spełnienia warunków pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy przepis ten nie dotyczy przedmiotowych okresów, ma zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy został on uchylony w dniu 31 lipca 2006 r., co w konsekwencji doprowadziło organ do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...]w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie powyższej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w okolicznościach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz o zasądzenie od GIOŚ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak również norm procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy wskazywanej już ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016, poz. 672 ze zm.). Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś administracyjne kary pieniężne wymierza w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. W myśl art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na postawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] września 2005 r. Starosta [...] udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do rzeki [...] ścieków z komunalnej oczyszczalni (eksploatacją oczyszczalni zajmuje się Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...].). W pozwoleniu wodnoprawnym określono dopuszczalne stężenia poszczególnych rodzajów zanieczyszczeń, w tym istotnego w sprawie wskaźnika biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5). Podstawą do ustalenia, czy skarżąca stosuje się do wskazanych w pozwoleniu warunków odprowadzania ścieków do wód, winna być analiza sprawozdań z badań ścieków, przedłożonych przez skarżącą. Z analizy tej wynika jednoznacznie fakt przekroczenia przez skarżącą dopuszczanych warunków w zakresie składu ścieków w odniesieniu do: fosforu ogólnego, pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5), chemicznego zapotrzebowania tlenu metodą dwuchromianową (ChZTcz) oraz zawiesiny ogólnej (str. 11 zaskarżonej decyzji). Z uwagi na fakt, że przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczyło więcej niż jednej substancji, wymienionych w liczbie porządkowej 60 – 76 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005 r., karę w niniejszej sprawie należało wymierzyć skarżącej kierując się dyrektywami wskazanymi w § 9 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. W rezultacie powyższego karę administracyjną należało wymierzyć skarżącej z tytułu przekroczenia, przy wprowadzaniu ścieków do rzeki [...] tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę tj. wskaźnika pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5), co wynika z przytoczonych i zestawionych przez organ w tabeli na str. 11 pomierzonych wskaźników.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do stosowania przez organy administracji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 168 poz. 1763), albowiem - to bezsporne - akt ten w dacie orzekania przez organy nie obowiązywał, miał natomiast zastosowanie w chwili wydania przez Starostę [...] pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu organy nie tyle stosowały to rozporządzenie, co wykonywały postanowienia zawarte w omawianym pozwoleniu wodnoprawnym. Fakt, że w wielu fragmentach, wadliwie co należy podkreślić, organy odnoszą się do konkretnych norm tego rozporządzenia z 2004r, nie wpływa na prawidłowość samego rozstrzygnięcia. Należy bowiem przyjąć, że owo rozporządzenie nie stanowiło podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a zawarte w nim przepisy nie były normą prawa zastosowaną przez organ, lecz elementem części dyspozytywnej pozwolenia wodnoprawnego. Słusznie zatem zostało owo rozporządzenie z 2004r. pominięte w komparycji decyzji wydanej przez WIOŚ - nie zostało ono bowiem wymienione tamże jako podstawa prawna rozstrzygnięcia w sprawie kary pieniężnej. Należy w tym wypadku przyjąć takie rozumienie stosowania tego rozporządzenia, że poprzez wprowadzenie do pozwolenia wodnoprawnego regulacji dotyczących badania ilości i jakości ścieków, częstotliwości tych badań i metodyki referencyjnej analizy próbek stały się immanentną częścią decyzji administracyjnej. W konsekwencji tego obecnie organ nie stosuje rozporządzenia z 2004r., lecz wykonuje zapisy ostatecznej decyzji administracyjnej, w oparciu o którą skarżący jest uprawniony do wprowadzania ścieków do rzeki [...].

Ponadto, co pozostaje osią niniejszego rozstrzygnięcia, w kwestii obowiązywania rozporządzenia z 2004 r. oraz stosowania norm w nim zawartych w sprawach toczących się po jego uchyleniu, wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2016r, (sygn. akt II OSK 1872/14)., dotyczącym tego samego adresata i analogicznego stanu faktycznego oraz prawnego z różnicą, że problem dotyczył wymierzenia kary za 2009 r. Mianowice NSA wypowiadając się w kwestii nałożenia kary pieniężnej za odprowadzanie ścieków przez skarżącego za 2009r. w oparciu o to samo pozwolenie wodnoprawne z 2005r. wyraźnie stwierdził, że: "Wprawdzie ostatni z ww. aktów nie obowiązywał w dacie wydawania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia jednakże konieczność jego stosowania została wyraźnie wskazana w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, w której organ udzielający tego pozwolenia określając dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń odniósł się do tego właśnie aktu.". Tym samym na potrzeby postępowania obejmującego stan przekroczeń wskaźników określonych w omawianym pozwoleniu wodnoprawnym za okres 2009r. NSA przyjął stosowania zapisów tego rozporządzenia jako elementu treści pozwolenia.

Zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 747/15, LEX nr 1749010). W takiej zatem sytuacji, gdy NSA wypowiedział się odnośnie tego samego podmiotu i na gruncie rozumienia tej samej decyzji administracyjnej oraz w ramach tożsamego postępowania o wymierzenie kary administracyjnej – organ nie miał podstaw aby odejść od przyjętej przez NSA oceny prawnej. W przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż odmienna ocena mogła spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 65/97).

Z wykładnią prawa zaprezentowaną w przywołanym wyżej wyroku NSA, co istotne wydanym przed rozstrzygnięciem podjętym przez GIOŚ, pozostają w związku zarzuty naruszenia innych przepisów prawa procesowego tj. art. 305 ust 4 ustawy Poś oraz art. 68 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997r Ordynacja podatkowa w zw. z art. 281 ust 1 Pos . Istota tych zarzutów sprowadza się do tego, że przy wymierzaniu kary za dany rok kalendarzowy organy przyjmują do zakwalifikowania czy zostały przekroczone dopuszczalne poziomy substancji, pomiary wykonane nie tylko w tym roku kalendarzowym, lecz także w roku poprzedzającym oraz następnym po danym roku kalendarzowym. A chodzi w tym wypadku o objęcie pomiarami okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, co w tym wypadku ma miejsce od [...] września danego roku do [...] września następnego roku. Skarżący kwestionuje tak przyjętą metodykę obliczania poziomów przekroczenia substancji dopuszczonych decyzją. Twierdzi dalej, że po [...] grudnia 2011r. nie wystąpiło żadne zdarzenie, które miałoby wpływ na wysokość kary. Tymczasem taki sposób kwalifikowania okresów oceny spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego tj. od [...] września 2010 r. do [...] września 2011 r oraz od [...] września 2011 r. do [...] września 2012 r. znajduje umocowanie w § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. inkorporowanym jako jeden z warunków pozwolenia wodnoprawnego. Analiza tak rozumianych zapisów całego § 5 jako postanowienia decyzji prowadzi do wniosku, że próbki pobiera się w latach obowiązywania pozwolenia, nie zaś w latach kalendarzowych. Taka wykładnia dotyczy wszystkich punktów ust. 2. Z tego względu jeśli idzie o pobieranie próbek ścieków do kontroli to konieczne jest ich zbadanie w latach obowiązywania pozwolenia. Jeżeli natomiast lata te nie pokrywają się z rokiem kalendarzowym, za który wymierza się karę, to należy badaniem objąć te lata obowiązywania pozwolenia, które objęte są danym rokiem kalendarzowym. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i została bardzo szczegółowo opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym zakresie Sąd w pełni podziela wywody GIOŚ.

Nade wszystko jednak taka koncepcja badania próbek ścieków została zaakceptowana w przywołanym już wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 1872/14. NSA na potrzeby sprawy o karę za 2009r. stwierdził, co następuje: "A więc jeśli, tak jak w niniejszej sprawie, rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od [...] września do [...] września roku następnego) to oceny spełnienia warunków pozwolenia należy dokonać w tych latach, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara. A zatem wymierzając karę za 2009 rok organ winien ocenić czy spełnione zostały warunki pozwolenia wodnoprawnego częściowo w okresie od [...] września 2008 r. do [...] września 2009 r. i z tego okresu uwzględnić okres od [...] stycznia 2009 r. oraz częściowo w okresie od [...] września 2009 r. do [...] września 2010 r., z tym że z tego okresu winien uwzględnić jedynie czas od [...] września do [...] grudnia 2009 r. Trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego przez skarżącego kasacyjnie, że ustalenie czy zachowane są warunki pozwolenia wodnoprawnego mogą nastąpić dopiero po upływie pełnego rocznego okresu trwania takiego pozwolenia. Do takiej konstatacji prowadzi przede wszystkim wykładnia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. nr 168, poz. 1763).". Ponownie odnosząc się do normy art. 8 k.p.a. obecnie rozpoznając sprawę Sąd uznał, że niezaistniały podstawy, aby w takim stanie faktycznym i prawnym przyjmować odmienną koncepcję prawną od przyjętej w prawomocnym wyroku NSA.

Jeśli chodzi o zarzut natury procesowej tj. art. 1 ust. 2 , art. 2 ust. 2 w związku z pozycją 7 załącznika do ustawy z dnia 24.07.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa oraz art. 2 ust 2 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. i 30 § 1 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem jednostka samorządu terytorialnego - Miasto i Gmina [...] nie została wyodrębniona w podziale terytorialnym państwa – w tym zakresie także wypowiedział się NSA. Uznał mianowicie, że ze statutu gminy [...] wynika, że podmiot, do którego została skierowana decyzja jest gminą miejsko – wiejską. Jednostką samorządu terytorialnego jest Gmina [...], tym niemniej nie ulega wątpliwości, że Miasto [...] jest częścią tak oznaczonej jednostki (§ 1 ust. 3 statutu), co wskazuje, że oznaczenie podmiotu do którego została skierowana decyzja jako "Miasto i Gmina [...]" nie oznacza wady skutkującej nieważnością decyzji. Określenie omawianego podmiotu w decyzji jako Miasto i Gmina nawet jeśli nie odpowiada nazwie statutowej nie uzasadnia twierdzenia o błędnie ustalonym adresacie takiej decyzji.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. W istocie organ naruszył wszelkie wymagane przez k.p.a. terminy załatwienia sprawy administracyjnej, dotyczy to zwłaszcza organu II instancji. Niemniej stwierdzone uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art.. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zwłaszcza organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił i rozpisał metodykę wymierzenia kary, jak i jej wysokości. Wyjaśnienia należy uznać za wyczerpujące i adekwatne do przedmiotu sprawy.

Z tych wszystkich względów skargę jako bezzasadną należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.