Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2186/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 615
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi Wydziału [...] Wyższej Szkoły [...] w R. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego w 2011 roku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącego Wydziału [...] Wyższej Szkoły [...] w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Wydziału [...] Wyższej Szkoły [...] w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], w części dotyczącej wysokości przyznanej kwoty dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego w 2011 r. i przyznał dotację podmiotową w wysokości 15.224 zł.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wydział [...] Wyższej Szkoły [...] w R. złożył wniosek o przyznanie dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego w 2011 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615) oraz art. 104 k.p.a., Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przyznał Wydziałowi [...] Wyższej Szkoły [...] w R. dotację podmiotową w wysokości 3.930 zł na utrzymanie potencjału badawczego w 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy o zasadach finansowania nauki, wniosek został zaopiniowany przez Zespół specjalistyczny, o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, powołany zarządzeniem nr [...] Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2010 r.

Wysokość dotacji przeznaczonej na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem potencjału badawczego, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a-f ww. ustawy, ustalono zgodnie z algorytmem podziału dotacji bazowej, określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz. U. Nr 218, poz. 1438), mając na uwadze cele polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa, jak również wysokość środków finansowych przewidzianych na ten cel w planie finansowym dotyczącym części budżetu państwa przeznaczonej na naukę w roku 2011.

Wnioskiem z dnia 7 marca 2011 r. Wydział [...] Wyższej Szkoły [...] w R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż błędnie zostało dokonane w decyzji samo wyliczenie wysokości dotacji w oparciu o algorytm zawarty w rozporządzeniu. Do wyliczenia przyjęto bowiem, że Wydział [...] uzyskał kategorię C, podczas, gdy w rzeczywistości jest to kategoria B, co potwierdza pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2010 r. Podniósł też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, a sposób przyznania dotacji i w efekcie również jej wysokość, niezgodna z prawem. Zarzucił, że wskazany w rozporządzeniu algorytm dyskryminuje jednostki ubiegające się o dotację po raz pierwszy, w szczególności jednostki uczelni niepublicznych. Zażądał zmiany zasad przyznawania dotacji i pominięcia przy ich przyznawaniu algorytmu określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia, a oparcie się wyłączenie na regułach określonych w ustawie o zasadach finansowania nauki.

Powyższy wniosek, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o zasadach finansowania nauki, został skierowany do Zespołu Odwoławczego, który na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2011 r. wyraził opinię, iż zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona w części dotyczącej wysokości przyznanej kwoty dotacji.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], w części dotyczącej wysokości przyznanej kwoty dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego w 2011 r. i przyznał dotację podmiotową w wysokości 15.224 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zaskarżona decyzja została podjęta z zachowaniem trybu i procedury określonej w ustawie o zasadach finansowania nauki. Ustalona wysokość dotacji wynikała zaś z algorytmu podziału dotacji bazowej, określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej, uwzględniającego m.in. kategorię jednostki naukowej.

Ponowna analiza sprawy wykazała jednak, że wysokość przyznanej dotacji obliczona została jak dla jednostki posiadającej kategorię C, którą ustalono dla Wydziału we wrześniu 2010 r. W obliczeniach nie uwzględniono natomiast, że kategoria ta została zmieniona przez Ministra na kategorię B. Zatem po ponownym obliczeniu wysokości dotacji, zgodnie z algorytmem podziału dotacji bazowej, określonym w ww. rozporządzeniu, nastąpiło zwiększenie kwoty dotacji do kwoty 15.224 zł.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podniósł, iż uwzględniając cele polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa, dokonano wydzielenia ze środków przewidzianych w budżecie na naukę kwot na utrzymanie potencjału badawczego, utrzymanie specjalnych urządzeń badawczych, bazy danych, na zadania służące rozwojowi młodych naukowców i uczestników studiów doktoranckich oraz na programy lub przedsięwzięcia Ministra. Kwota przeznaczona na utrzymanie potencjału badawczego została rozdzielona między jednostki naukowe zgodnie z algorytmem określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Rozporządzenie to było zaś szeroko konsultowane ze środowiskiem i na tym etapie można było zgłaszać uwagi do proponowanych rozwiązań, w tym ich zgodność z konstytucją i ustawą o zasadach finansowania nauki. Dowodzenie strony o sprzeczności przepisów rozporządzenia z ustawą z powodu wprowadzenia kryteriów niewystępujących w ustawie, należy zatem uznać za nieuzasadnione. Ponadto rozporządzenie jest aktem prawnym wiążącym wszystkich: organy państwowe, jak i obywateli.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący Wydział [...] Wyższej Szkoły [...] w R. zarzucił organowi naruszenie:

- art. 19 ust. 7 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, poprzez rozstrzygnięcie sprawy przyznania dotacji w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej, wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w powołanym art. 19 ust. 7 ustawy;

* art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie w części decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego;

* art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, w jaki sposób została ustalona kwota dotacji;

- art. 7, art. 77 ust. 1 w związku z art. 140 k.p.a., poprzez fragmentaryczne rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności poprzez nieodniesienie się w ogóle do niektórych twierdzeń i argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że istotą sporu w niniejszej sprawie nie jest przyznanie kwoty dotacji niezgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia lub błędne ustalenie kategorii jednostki naukowej (chociaż błąd był oczywisty), ale sama konstrukcja tego algorytmu, która zdaniem skarżącego, jest niezgodna z ustawą. Ponadto sam sposób ustalenia wysokości dotacji jest też niemożliwy do zweryfikowania, bowiem ani w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2011 r., nie wskazano jak dotacja została ustalona. Obie decyzje wskazują jedynie kwotę dotacji, natomiast zupełnie pominięto sposób ich wyliczenia. Już samo to uchybienie uzasadnia zatem uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2011 r.

Zasadniczą kwestią jest jednak rozstrzygnięcie o zgodności rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. z ustawą o zasadach finansowania nauki. Zawarty w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia algorytm ustalania dotacji wskazuje bowiem, że głównym elementem wpływającym na wysokość dotacji jest współczynnik przeniesienia, którego podstawą jest dotacja otrzymana przez jednostkę w roku poprzednim (w niniejszej sprawie - 2010). Takie ukształtowanie algorytmu, w oparciu o który ustalana jest dotacja oznacza zaś, że nie są w nim uwzględnione w ogóle, albo są uwzględniane w sposób marginalny, kryteria wskazane w ustawie lub nawet w samym rozporządzeniu, a główne znaczenie ma to, jaką dotację jednostka otrzymała w roku poprzednim. Takie ukształtowanie algorytmu nie ma zatem nic wspólnego z realizacją celów polityki naukowej państwa, czy nawet prawidłowością wykorzystania wcześniej przyznanych środków na naukę oraz powoduje, że jednostki naukowe ubiegające się w roku 2011 po raz pierwszy o dotację na utrzymanie potencjału badawczego, niejako na wstępie pozbawione zostały jakichkolwiek szans na 90% dotacji i to bez względu na to jaki posiadają potencjał badawczy i jaki wkład mogą wnieść do rozwoju nauki polskiej. Narusza to zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ dwie jednostki o identycznym potencjale naukowym, prowadzące badania w tej samej dziedzinie i na tym samym poziomie otrzymają różne dotacje tylko z tego powodu, że jedna z nich ubiegała się już w latach wcześniejszych o dotację i ją otrzymała, a druga nie. Żaden przepis ustawy o zasadach finansowania nauki nie uzależnia natomiast wysokości otrzymanej dotacji od kwoty dotacji z roku poprzedniego, co oznacza, że algorytm ten jest sprzeczny z ww. ustawą. W algorytmie brak jest jednocześnie jakiegokolwiek odniesienia do kryterium ustawowego, jakim jest wykorzystanie przez jednostkę wcześniej przyznanych środków. Pozostałe kryteria są zaś uwzględnione w algorytmie w sposób marginalny. Uzasadnia to zarzut, że treść rozporządzenia jest sprzeczna z ustawą i zawartym w niej upoważnieniem, a zatem nie może ono wiązać obywateli, organów administracji, czy też sądów.

Na poparcie słuszności powyższych zarzutów skarżący podniósł, że Minister dokonał w dniu 8 czerwca 2011 r. nowelizacji kwestionowanego rozporządzenia, wprowadzając w § 6 nowe ustępy 3a - 3c, które regulują w sposób odrębny ustalanie wysokości dotacji m.in. dla jednostek, które ubiegają się o nie po raz pierwszy.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że Minister określając w rozporządzeniu zarówno kryteria, jak i tryb przyznawania środków, a także sposób ich rozliczania, uwzględnił w odpowiednim zakresie wszystkie wytyczne zawarte w art. 19 ust. 7 oraz art. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki i ich nie przekroczył.

Zmiana w § 6 rozporządzenia, dokonana rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 130, poz. 753), polegająca na dodaniu ust. 3a - 3c, miała natomiast na celu, jak wynika z uzasadnienia projektu, właśnie: "wprowadzenie zapisu umożliwiającego określenie wysokości dotacji bazowej dla jednostki nowopowstałej lub utworzonej w wyniku podziału lub połączenia jednostek istniejących. Dotychczasowe przepisy nie przewidywały bowiem odmiennego trybu ustalania wysokości dotacji na utrzymanie potencjału badawczego w takich jednostkach niż określony w algorytmie, stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia. Z uwagi na fakt, że zasadniczą część dotacji na utrzymanie potencjału badawczego stanowi kwota przeniesienia dotacji otrzymanej przez jednostkę w roku poprzedzającym rok przyznania dotacji, wysokość środków uzyskiwanych na ten cel przez jednostki, które nie otrzymywały dotąd dotacji, w sposób rażący odbiegała od średniego poziomu dotacji otrzymywanej przez jednostki zbliżone pod względem wielkości, rodzaju i profilu naukowego, posiadające taką samą kategorię naukową. Proponowana zmiana umożliwi natomiast ustalenie dotacji bazowej przez Ministra, przy uwzględnieniu średniej dotacji na ten cel, otrzymywanej przez jednostki posiadające taką samą kategorię naukową, zbliżone pod względem wielkości, rodzaju i profilu naukowego.

Podobne rozwiązanie przyjęto także dla jednostek, którym zmieniono kategorię naukową. Dotychczasowe przepisy nie przewidywały bowiem możliwości ustalenia dla takich jednostek innej kwoty bazowej, uwzględniającej podwyższenie lub obniżenie kategorii w wyniku oceny parametrycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615) przyznaje zdolność procesową w zakresie występowania o przyznanie dotacji na finansowanie działań naukowych jednostkom naukowym, prowadzącym w sposób ciągły badania naukowe. Wydział [...] Wyższej Szkoły [...] w R. jest, zgodnie ze Statutem tej Szkoły i art. 2 pkt 9 lit. a) powyższej ustawy, taką jednostką, a zatem posiada zdolność procesową zarówno do występowania w swoim imieniu przed organami administracji, jak i przed sądami administracyjnymi w zakresie roszczeń wynikających z powyższej ustawy.

Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 ww. ustawy, przyznanie dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej następuje w drodze decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu i po zasięgnięciu opinii właściwego zespołu powoływanego corocznie stosownym zarządzeniem Ministra.

W niniejszej sprawie, wniosek Wydziału [...] Wyższej Szkoły [...] w R. został pozytywnie zaopiniowany przez Zespół specjalistyczny, co umożliwiło uwzględnienie tej jednostki naukowej w podziale środków na utrzymanie potencjału badawczego na 2011 rok i przyznanie jej określonych dotacji.

Wysokość dotacji została ustalona przez organ w oparciu o algorytm określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz. U. Nr 218, poz. 1438).

Jak wskazuje strona skarżąca w uzasadnieniu skargi, istotą sporu w niniejszej sprawie nie jest przyznanie kwoty dotacji niezgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia, ale sama konstrukcja tego algorytmu, która zdaniem skarżącego, jest niezgodna z ustawą. Ponadto sam sposób ustalenia wysokości dotacji jest też niemożliwy do zweryfikowania, bowiem ani w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2011 r., nie wskazano jak dotacja została ustalona. Obie decyzje wskazują jedynie kwotę dotacji, natomiast zupełnie pominięto sposób ich wyliczenia.

Powyższe zarzuty skarżącego, w ocenie Sądu, należy uznać za zasadne.

Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej, które stanowiło podstawę prawną ustalenia wysokości dotacji, wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 7 ww. ustawy, minister właściwy do spraw nauki określi w drodze rozporządzenia, kryteria i tryb przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na cele określone w ust. 1 – mając na uwadze ocenę dotychczasowej działalności jednostki naukowej, a także prawidłowość wykorzystania wcześniej przyznanych środków finansowych na naukę oraz uwzględniając priorytetowe finansowanie jednostek naukowych kategorii A+.

W § 6 ust. 1 wydanego na podstawie powyższej delegacji ustawowej rozporządzenia wykonawczego Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego określił, że przy przyznawaniu środków finansowych na utrzymanie potencjału badawczego uwzględnia się ocenę wniosku sporządzoną przez zespół oraz następujące kryteria:

1) liczbę osób, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, zatrudnionych w jednostce naukowej przy prowadzeniu badań naukowych lub prac rozwojowych na podstawie stosunku pracy, dla których jednostka ta jest podstawowym miejscem pracy, wskazanym w pisemnym oświadczeniu pracownika złożonym pracodawcy:

a. w przypadku uczelni - będących pracownikami, o których mowa w art. 108 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.2));

b. w przypadku jednostek naukowych Polskiej Akademii Nauk - będących pracownikami, o których mowa w art. 87 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 96, poz. 619);

c. w przypadku instytutów badawczych - będących pracownikami, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618);

d. w przypadku pozostałych jednostek naukowych - będących pracownikami zatrudnionymi na stanowiskach związanych z prowadzeniem badań naukowych lub prac rozwojowych;

2) kategorię jednostki naukowej, przyznaną na podstawie oceny jakości działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej, dokonanej przez Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych;

3) rodzaj jednostki naukowej określony zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy;

4) współczynnik kosztochłonności badań dla dziedziny, w której jednostka prowadzi badania naukowe, z uwzględnieniem rodzaju jednostki naukowej, ogłaszany w formie komunikatu w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Ministra.

W ustępie 2 § 6 rozporządzenia wskazano, że zespół dokonuje oceny wniosku w zakresie przedstawionych do realizacji zadań badawczych, ujętych w planie zadaniowym jednostki, prawidłowości i zasadności wydatkowania wcześniej przyznanych środków na działalność statutową, a także analizy przedstawionych przez jednostkę danych w zakresie, o którym mowa w ust. 1.

Zgodnie natomiast z ustępem 3 § 6 ww. rozporządzenia jednostka naukowa otrzymuje dotację przeznaczoną na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem potencjału badawczego, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a-f ustawy, zwaną dalej "dotacją bazową", której wysokość ustala się zgodnie z algorytmem określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy w rozporządzeniu Minister postanowił, że wysokość dotacji ustalana jest zgodnie z algorytmem określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia, to algorytm ten powinien stanowić odzwierciedlenie kryteriów oceny wniosku wskazanych w ustawie oraz sprecyzowanych w rozporządzeniu wykonawczym.

Zawarty w załączniku nr 2 do rozporządzenia algorytm ustalania wysokości dotacji został natomiast tak skonstruowany, że głównym elementem wpływającym na wysokość dotacji jest współczynnik przeniesienia, którego podstawą jest dotacja otrzymana przez jednostkę w roku poprzednim. Takie ukształtowanie algorytmu, w oparciu o który ustalana jest dotacja oznacza, że są w nim uwzględnione w sposób tylko marginalny, kryteria wskazane w ustawie oraz w rozporządzeniu wykonawczym, a główne znaczenie ma to, jaką dotację jednostka otrzymała w roku poprzednim. Takie ukształtowanie algorytmu powoduje zaś, jak słusznie zauważył skarżący, że jednostki naukowe ubiegające się w roku 2011 po raz pierwszy o dotację na utrzymanie potencjału badawczego, niejako na wstępie są już na pozycji gorszej i to bez względu na to jaki posiadają potencjał badawczy i jaki wkład mogą wnieść do rozwoju nauki polskiej. Wysokość środków uzyskiwanych przez te jednostki w sposób rażący odbiegała bowiem od średniego poziomu dotacji otrzymywanej przez jednostki zbliżone pod względem wielkości, rodzaju i profilu naukowego, posiadające taką samą kategorię naukową, a które uzyskały dotację w 2010 roku.

W ocenie Sądu taki sposób skonstruowania algorytmu podziału środków oznacza, że doszło do przekroczenia w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej z art. 19 ust. 7 ustawy, gdyż wysokość dotacji przyznawanej jednostkom naukowym została uzależniona w głównej mierze od kryterium pozaustawowego. Zatem rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie dotacji organ nie może ograniczyć się jedynie do wyliczenia kwoty dotacji wynikającej z algorytmu, albowiem wydana w oparciu jedynie o takie kryterium decyzja (nawet przy założeniu, iż organ w uzasadnieniu podałby wszystkie dane liczbowe niezbędne do obliczenia kwoty przyznanej dotacji) jest niezgodna z kryteriami ustawowymi, których algorytm nie uwzględnia.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy (vide: uzasadnienie wyroku TK z dnia 6 marca 2002r., sygn. P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13).

Podustawowe akty prawne mogą zatem zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej do materii ustawowej, pod warunkiem, że spełniają wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

W ocenie Sądu, skoro ustawodawca w art. 19 ust. 7 ustawy o zasadach finansowania nauki nie wskazał, że przy określaniu kryteriów i trybu przyznawania dotacji należy mieć na uwadze wysokość przyznanych wcześniej danej jednostce naukowej środków finansowych to niedopuszczalne było takie skonstruowanie algorytmu podziału środków w przepisie wykonawczym, że głównym elementem wpływającym na wysokość dotacji jest współczynnik przeniesienia, którego podstawą jest dotacja otrzymana przez jednostkę w roku poprzednim. Taki sposób skonstruowania algorytmu oznacza, że regulacja zawarta w załączniku nr 2 do rozporządzenia wykraczała poza regulację ustawową

A zatem należy stwierdzić, że załącznik nr 2 do rozporządzenia wykonawczego, obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] stycznia 2011 r., pozostaje w sprzeczności z ustawą o zasadach finansowania nauki, a co za tym idzie - nie powinien być stosowany.

Należy jednocześnie zaznaczyć, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie prawa oznacza między innymi, działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Organy administracji nie są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy.

Organ, rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie dotacji, był zatem zobowiązany do stosowania przepisów rozporządzenia wykonawczego Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej, jednakże na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu Sądu i zobowiązany do pominięcia przy orzekaniu załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia.

W kompetencjach sądu administracyjnego mieści się bowiem możliwość odmowy zastosowania przepisu o charakterze podustawowym z powodu jego niezgodności z ustawą, czy też Konstytucją. Uprawnienie takie Sąd wywodzi zwłaszcza z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że wydając orzeczenie nie są związani przepisami podustawowymi i w razie potrzeby mogą je zakwestionować. Stanowisko takie znalazło potwierdzenie w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39, w którym stwierdzono m. in., że sąd administracyjny posiada kompetencję do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP oraz, że może odmówić zastosowania przepisu obowiązującego rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten w ocenie sądu jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy, organ powinien mieć też na uwadze, że wydanie decyzji poprzedzać powinno zawsze dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ powinien zatem ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem.

Zaskarżona decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. nie odpowiadają powyższym wymogom.

W uzasadnieniach obu zaskarżonych decyzji, poza wskazaniem przepisów ustawy i podstawy prawnej zastosowanego algorytmu oraz podania przyznanej kwoty, brak jest podania sposobu jej wyliczenia. Z decyzji nie wynika jaka była ilość jednostek naukowych objętych dotacją (n), jaka była i w jaki sposób, w oparciu o jakie wartości liczbowe została ustalona kwota przeznaczona w budżecie państwa na dotację na rok 2011 (F), nie podano kwoty dotacji przyznanej danej jednostce w roku poprzednim (W), nie podano także nominalnego poziomu odniesienia dotacji bazowej dla danej jednostki naukowej (S), nie podano także ogłaszanego corocznie przez Ministra w formie komunikatu współczynnika przeniesienia (p), to samo dotyczy współczynnika (k).

Opisane wyżej zaniechanie wyjaśnienia w decyzji sposobu wyliczenia dotacji powoduje, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.