Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 575/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 102a, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 17
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013r. sprawy ze skargi G. K, na uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 14 grudnia 2012r. nr XXV/94/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Cisów na terenie gminy Daleszyce oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 14 grudnia 2012 r. Rada Miejska w Daleszycach podjęła uchwałę nr XXV/94/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Cisów na terenie gminy Daleszyce, przytaczanego dalej jako plan lub m.p.z.p.

Zgodnie z § 31 tej uchwały wyznaczone zostały tereny rolnicze oznaczone na rysunku planu symbolem R, dla których ustalono jako przeznaczenie podstawowe użytki rolne, a jako przeznaczenie uzupełniające: urządzenia infrastruktury technicznej, zadrzewienia, szlaki turystyczne i ścieżki rowerowe. Jako warunki zagospodarowania takich terenów określono, że dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej na zasadach określonych w § 19 planu, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Daleszyce oraz gdy działka na której lokalizowana będzie taka zabudowa będzie posiadała uregulowany dostęp do drogi publicznej zgodnie z przepisami odrębnymi i infrastruktury technicznej na zasadach określonych w § 38, z zastrzeżeniem § 30 ust. 3.

Stosownie natomiast do treści § 20 planu, dla terenów oznaczonych na rysunku zmiany planu symbolami MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a przeznaczenie dopuszczalne: usługi nieuciążliwe, obiekty urządzenia sieci infrastruktury technicznej, budynki gospodarcze, garaże i zieleń urządzona towarzysząca obiektom budowlanym.

Z rysunku uchwalonego planu (stanowiącego stosownie do jego § 1 ust. 2 pkt 2 jedno z ustaleń planu) wynika, że działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem R, a sąsiadujące z nią od wschodu i zachodu działki nr [...] i [...] oraz [...] położone są na obszarze oznaczonym symbolem MN. Wszystkie te działki sąsiadują od północy z drogą o symbolu KD-G.

W dniu 11 kwietnia 2013 r. G K, właściciel działki oznaczonej numerem [...] położonej w [...], wezwał Radę Miejską w Daleszycach do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem ww. uchwały w części dotyczącej przeznaczenia działki nr ewidencyjny [...] na cele rolnicze, poprzez zmianę jej przeznaczenia na cele budowlane.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w Daleszycach nie uwzględniła tego wezwania. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Cisów został opracowany w zgodności z obowiązującą Zmianą nr 1 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Daleszyce przyjętą uchwałą nr XLIX/43/2010 Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 29 czerwca 2010 r. Ponieważ zgodność Studium i Planu jest wymagana ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działka nr [...] położona w [...] nie mogła być przeznaczona w planie na cele budowlane, skoro taki kierunek jej zagospodarowania nie został określony w Studium.

W dniu 6 czerwca 2013 r. G K wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie m.p.z.p., domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Uchwale tej zarzucił naruszenie:

- art. 7 i 8 kpa przez nieprzestrzeganie prawa polegające na braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron i braku uwzględnienia słusznego interesu obywatela w sytuacji, gdy działki sąsiadujące z jego działką zostały przekształcone na działki budowlane, a jego działka nie, mimo identycznych uwarunkowań prawnych i faktycznych;

- art. 6 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśny polegające na uwzględnieniu gruntów obejmujących działkę nr [...] jako grunty rolnicze choć mają najniższą po nieużytkach VI klasę gleby, w sytuacji gdy skarżący nie prowadzi działalności rolniczej, ale chciałby prowadzić na działce nr [...] działalność gospodarczą wymagającą zabudowy;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na naruszeniu prawa skarżącego do zagospodarowania własnej działki jako budowlanej, mimo złożenia wniosku o przekształcenie jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego dla Cisowa, kiedy to w oparciu o przepisy obowiązujące w tamtym okresie brak było przesłanek odmowy;

- art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji polegające na naruszeniu równości wszystkich wobec

prawa poprzez włączenie do planu miejscowego działek sąsiadów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a pozostawienie jego działki jako rolniczej mimo, że wszystkie działki spełniają te same kryteria;

- art. 15 ust 2 pkt 6, 8, 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na pozostawieniu działki nr [...] jako działki rolniczej, w sytuacji gdy sąsiednie działki uwzględnione zostały jako budowlane.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że już jego poprzednik prawny A K w 2007 r. składała uwagi do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Daleszyce poprzez przeznaczenie działki nr [...] po budownictwo jednorodzinne. Wniosek ten jednak nie został rozpoznany. Następnie pismami z dnia 5 marca i 20 września 2012 r. sam skarżący wniósł w terminie uwagi do projektu m.p.z.p. dla sołectwa [...] dotyczące przekształcenia na działki budowlane. Uwagi te zostały jednak odrzucone z uzasadnieniem, że wnioskowana zmiana jest niezgodna z obowiązującym Studium. Następnie skarżący powołał się na swoje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 11 kwietnia 2013 r. i powołane tam zarzuty identyczne z przedstawionymi w skardze. Uzasadniając te zarzuty skarżący podniósł, że w oparciu o art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu należało uwzględnić działkę nr 105/2 jako budowlaną. Jest to bowiem działka VI klasy gleby, a taka działka nie nadaje się pod uprawę i stoi odłogiem. Taka działka powinna być przeznaczona pod zabudowę, ponieważ zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, "na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej". Naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 9 ustawy o planowaniu skarżący upatruje w tym, że skoro wszystkie wyliczone w tych przepisach ustawy normy muszą zostać spełnione i w planie należało uwzględnić przeznaczenie terenów, to naruszeniem przepisów i zasad planistycznych jest przeznaczeniem jego działki na cele rolnicze. Ponadto rażącym naruszeniem przepisów jest nieuwzględnienie przez urbanistę przeprowadzonego w 2009 r. podziału działki nr [...], z której została wyodrębniona jego działka nr [...].

Skarżący zarzucił na koniec brak jakiegokolwiek ustosunkowania się przez Radę Miejską w Daleszycach do jego zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Daleszycach wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi podniesiono, że organ nie mógł naruszyć przepisów art. 7 i 8 kpa, ponieważ tych przepisów nie stosował. Uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji rozstrzyganą w drodze decyzji. Konsekwencją tego jest zatem to, iż w sprawie takiej jak niniejsza nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania jest bowiem związana z kwestią stanowienia prawa mającego moc powszechnie obowiązującą na terenie działania organów, które go ustanowiły. Organ powołał się przy tym na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2004 r., OSK 215/04, Lex nr 174009.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia Konstytucji RP organ wyjaśnił, że choć prawo własności jest najszerszym prawem do rzeczy podlegającym ochronie, to jednak nie jest prawem nieograniczonym. Już bowiem w powołanym w skardze jako naruszony przepisie art. 64 ustawy zasadniczej, prawodawca w ustępie 3 wskazał na możliwość ingerowanie w prawo własności. Ważnym jest jednak to, by ograniczenia te swoje umocowanie czerpały w regulacji ustawowej i nie naruszały jego istoty. Potwierdza to również zapis art. 140 kodeksu cywilnego, gdzie podkreślono, że w zakresie wykonywania prawa własności właściciel jest ograniczony przepisami szczególnymi. Organ powołał się też na wypracowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że ograniczenia prawa własności nie zawsze będą wynikać tylko i wyłącznie z mocy prawa. Może się bowiem okazać, iż ograniczenia te będą konsekwencją działania organów władzy publicznej podjętego w granicach wyznaczanych przez ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 czerwca 2012 r., II OSK 773/12, Lex nr 1216766). Ustawą, która stanowi podstawę do ograniczenia prawa własności jest w szczególności ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z jej przepisów wynika, że gminie przysługuje "władztwo planistyczne" tj. prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie. Konsekwencją przyznania przedmiotowego uprawnienia jest możliwość ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposób zagospodarowania i warunki zabudowy, co następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będącym aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Z uwzględnieniem tych przepisów w planie uchwalonym zaskarżoną uchwałą działka skarżącego została przeznaczona na cele rolne. Zapisy planu nie zmieniły zatem dotychczasowego przeznaczenia tej działki, przez co nie wpłynęły na zakres wykonywanego przez skarżącego władztwa nad jego nieruchomością. Nie można zatem postawić uzasadnionego zarzutu Radzie Miejskiej w Daleszycach, jakoby jej działania wkraczały w sferę uprawnień skarżącego w ten sposób, aby można było stwierdzić, że wykroczyła poza ramy ustawowe i naruszyła przysługujące skarżącemu prawo własności.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 9 ustawy o planowaniu, w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że przepisy te wskazują jakie kwestie obligatoryjnie muszą znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z treści przyjętego m.p.z.p. jasno wynika, że materia ta została w nim zawarta w ramach wzmiankowanego powyżej władztwa planistycznego, z jednoczesnym uwzględnieniem materii ustawowej zawartej w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, organ wyjaśnił, że przepis ten nie kreuje po stronie organu żadnego obowiązku. Wskazuje jedynie rodzaje gruntu, które mogą być przeznaczone na cele nierolnicze. Nie mniej jednak zdaniem organu trzeba zaznaczyć, że przeznaczenie gruntu rolnego na cel nierolniczy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Musi mieścić się w granicach władztwa planistycznego gminy, lecz odbywać się musi w oparciu o generalną zasadę przyjętą w art. 3 tj. ochroną gruntów rolnych, w tym ograniczanie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nie uwzględnienie tej generalnej zasady ochrony gruntów rolnych prowadziłoby niewątpliwie do naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu.

Organ wyjaśnił także, że uchwalenie planu w kształcie, jakiego oczekiwał skarżący - doprowadziłoby do nieważności uchwały. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu, uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać ustaleń studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Daleszyce przyjęte uchwałą Nr XLIV/43/2010 Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 29 czerwca 2010 r. stanowi, że teren, na którym znajduje się działka skarżącego nie może być przeznaczony w planie miejscowym na cele budowlane. Dlatego działania Rady Miejskiej w Daleszycach nie mogły przyjąć innego kształtu niż te, które zmaterializowane zostały w zaskarżonej uchwale. Organ nie ograniczył też w żaden sposób dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości skarżącego, skoro również dotychczas miała ona charakter nieruchomości rolnej.

Na koniec organ wskazał, że nie można wykluczyć, że przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka skarżącego w przyszłości będzie pozwalało na wykonanie określonego zamierzenia budowlanego. Wiąże się to jednak z koniecznością zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Daleszyce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze.

W niniejszej sprawie Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o ww. przepisy i w granicach sprawy wyznaczonej przez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i mieszczącą się w jego zakresie treść skargi, doszedł do przekonania, że uchwała Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla opisanego wyżej obszaru nie została podjęta z naruszeniem prawa.

Na wstępie należy zauważyć, że G K spełnił określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.

Skarżący pismem datowanym na 11 kwietnia 2013 r. i złożonym w tym dniu w Urzędzie Miasta i Gminy w Daleszycach, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały nr XXV/94/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Cisów, w części dotyczącej przeznaczenia działki nr ewidencyjny [...] na cele rolnicze, zamiast na cele budowlane. Po otrzymaniu natomiast w dniu 9 maja 2013 r. (k. 17) odpisu uchwały Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia [...] o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu w/w uchwały z dnia [...] - wniósł na wymienioną uchwałę skargę do Sądu (art. 53 § 2 p.p.s.a.).

Uprawnienie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z cyt. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do jego treści skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Związek taki musiałby istnieć w chwili wprowadzania danego aktu w życie i skutkować ograniczeniem lub pozbawieniem skarżącego konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001r. sygn. II SA 1410/01, LEX nr 53376).

Skarżący wywodzi swój interes prawny z przysługującego mu prawa własności do objętej ustaleniami kwestionowanego planu nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] położonej w [...], a naruszenia tego interesu upatrują w ograniczeniu jego praw właścicielskich do zagospodarowania tej nieruchomości poprzez takie określenie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się ta nieruchomość, które uniemożliwia mu pożądane i planowane zagospodarowanie tej nieruchomości jako budowlanej.

W ocenie Sądu interes prawny skarżących został na skutek uchwalenia planu naruszony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że każda zawarta w planie miejscowym regulacja, która prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), w sposób planowany przez właściciela, narusza uprawnienia właścicielskie chronione przez art. 140 Kodeksu cywilnego. Takie naruszenie interesu właściciela ma miejsce w ocenie Sądu nawet wtedy, gdy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość strony, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Przez fakt bowiem określenia wyłącznego przeznaczenia terenu na którym położona jest nieruchomość skarżącego na cele rolnicze, G K jako właściciel działki nr [...], stracił możliwość zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania własnej nieruchomości. Przepisem prawa materialnego, z którego wynikają konkretne uprawnienia skarżącego, jest w tym wypadku art. 140 kc.e art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu.

Ponieważ zostały w sprawie spełnione wymogi wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. posiadanie przez skarżącego interesu prawnego we wniesieniu skargi, który to interes został postanowieniami planu naruszony, Sąd mógł przejść do kontroli procedury planistycznej.

Zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, oznacza dla Sądu obowiązek oddalenia skargi. Dochodzi bowiem do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie, a wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Takie wskazanie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu prowadzi do wniosku, że ww. przepis art. 28 ust. 1 stanowi regulację szczególną wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Wówczas stosownie do art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lub wyrok sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu wydawane są w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym przepisie) należy więc traktować jako nieistotne i nie powodujące nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, komentarz do art. 28).

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu, zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy, stanowi podstawę konstrukcji instytucji określanej w doktrynie jako tzw. władztwo planistyczne. Zdefiniować je można jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Plan miejscowy ustala przede wszystkim przeznaczenie terenu i co za tym idzie przesądza o ograniczeniach prawa własności. Prawo to nie jest prawem bezwzględnym, choć jest konstytucyjnie chronione (art. 21 Konstytucji RP). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Przejawem tych ograniczeń jest m.in. plan miejscowy jako akt prawa miejscowego wykonujący ustawę. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przezeń ograniczenia prawa własności. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Każda bowiem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 39 i n.).

Z przedstawionych wywodów wynika, że gmina mając wyłączną kompetencję do planowania może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1995r., sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125). W konsekwencji należy jeszcze raz podkreślić, że uwzględnienie skargi na miejscowy plan następuje jedynie wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem normy prawa materialnego. W sytuacji gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, lecz dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można skutecznie zarzucić gminie, że nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Rada gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie ww. wezwania nie może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały (por. Z. Niewiadomski, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 70-71).

Rada Miejska w Daleszycach w rozpoznawanej sprawie przysługującego jej władztwa planistycznego nie nadużyła, pomimo że w wyniku podjęcia uchwały w sprawie planu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zaistnienie wskutek uchwalenia planu miejscowego restrykcji w zakresie wykonywania prawa własności polegających na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ma jednakże umocowanie ustawowe w art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu wespół z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis ten stanowi więc jedną z przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podstaw pozwalających na ograniczenie prawa własności. Dlatego nie można podzielić zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto należy zauważyć, że wynikający z art. 64 ust. 2 Konstytucji nakaz równej dla wszystkich ochrony prawnej, dotyczy właścicieli pozostających w takiej samej sytuacji prawnej. W okolicznościach sprawy taka sytuacja jednak nie zachodzi. Nieruchomość skarżącego oznaczona numerem [...] oraz sąsiadujące z nią nieruchomości oznaczone numerami [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) i numerem [...], położone są na terenach, których przeznaczenie określone w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Daleszyce zaktualizowanym uchwałą Nr XLIV/43/2010 Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Nr 1 Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Daleszyce, (która to Zmiana została uchwalona Uchwałą Nr XV/97/07 Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 29 listopada 2007 r.) - jest różne. Działka nr [...] leży na terenie, który nie może być przeznaczony na cele budowlane, a sąsiadujące z nią pozostałe w/w działki położone są na terenach przeznaczonych pod zabudowę. Jak natomiast wynika z treści art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, w związku z czym plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Ustalenie natomiast, że uchwalony plan jest sprzeczny z obowiązującym studium stanowi o merytorycznej niezgodności pomiędzy planem, a studium kwalifikowanej jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, prowadzące do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia takiego planu (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w granicach, które wyznacza art. 134 ust. 1 p.p.s.a., a więc w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany wnioskami i zarzutami skargi, a także podaną podstawą prawną, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Kolejność oraz czynności jakie winien podjąć wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego określa art. 17 ustawy o planowaniu.

Burmistrz Miasta Daleszyce wypełnił dyspozycję art. 17 ustawy postępując zgodnie z kolejnymi etapami procedury określonymi w tym przepisie. Po podjęciu przez Radę Miejską w Daleszycach uchwały z dnia 29 grudnia 2010 r. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, Burmistrz stosownie do art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu ogłosił o jej podjęciu w miejscowej prasie (Echo Dnia z dnia 4 sierpnia 2011 r.), przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta, w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy Daleszyce (ogłoszenie z dnia 2 sierpnia 2010r.), a także przez wywieszenie obwieszczenia na tablicach ogłoszeń na terenie miejscowości Cisów w okresie od dnia 3 sierpnia do 23 września 2010 r. Równocześnie określił formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Pismem z dnia 1 sierpnia 2011r. zawiadomił o podjęciu uchwały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 2). Następnie Burmistrz rozpatrzył wnioski do planu, uwzględniając wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, który nie dotyczył jednak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Cisów, ale sołectwa Widełki. Pozostałe zgłoszone wnioski nie wymagały rozstrzygnięcia, ponieważ nie wnosiły uwag, względnie nie kwalifikowały się do rozstrzygnięcia na etapie opracowania projektu planu miejscowego.

Sporządzając projekt planu opracowano prognozę oddziaływania na środowisko (art. 17 pkt 4), a także prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 5).

Stosownie do przepisu art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu Burmistrz uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia projektu planu od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (pismo z dnia 20 kwietnia 2012 r.) i od Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (pismo z dnia 26 kwietnia 2012 r.). Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że przedłożony projekt nie podlega uzgodnieniu, ponieważ w obrębie sołectwa Cisów nie występują zakłady dużego lub zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (pismo z dnia 7 maja 2012 r.), a Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna przy Burmistrzu Miasta i Gminy Daleszyce (protokół nr 3 z posiedzenia z dnia 29 lutego 2012 r.) zgłosiła uwagi, które zostały częściowo uwzględnione. Wobec nieudzielenia odpowiedzi w terminie 21 dni od udostępnienia projektu planu, za pozytywne uznano opinie Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Państwowej Straży Pożarnej, Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych oraz Wójtów Gmin Górno, Raków i Bieliny. Nadleśnictwo Daleszyce nie wniosło do projektu planu żadnych uwag (pismo z dnia 10 grudnia 2012 r.). W oświadczeniu z dnia 17 grudnia 2012 r. Burmistrz Daleszyc stwierdził, że projekt planu nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzją z listopada 2012 r. natomiast, Minister Środowiska wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych objętych projektem planu, na cele nieleśne.

Zgodnie z art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu, Burmistrz ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (ogłoszenie z dnia 23 sierpnia 2012 r., obwieszczenie w BIP z dnia 28 sierpnia 2012 r., informacja w prasie – Echo Dnia z dnia 25-26 sierpnia 2012 r., wywieszenie obwieszczenia na tablicach ogłoszeń na terenie Urzędu Miasta w Daleszycach, na terenie sołectwa Cisów w dniach 23 sierpnia – 31 października 2012 r.), wyłożył ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (informacja z dnia 23 sierpnia 2012 r.), po czym w dniu 25 września 2012 r. w siedzibie Urzędu Miasta w Daleszycach odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Następnie Burmistrz rozpatrzył uwagi, które na podstawie art. 17 pkt 11 ustawy wniosły do projektu planu osoby fizyczne, w tym G K. Uwagi te dotyczące zmiany przeznaczenia 5 działek położonych na terenie sołectwa Cisów na cele zabudowy mieszkaniowej, nie zostały uwzględnione z powodu ich sprzeczności z ustaleniami polityki przestrzennej miasta i gminy Daleszyce określonymi w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tej gminy.

W związku z brakiem zmian w projekcie planu, Burmistrz w dniu 17 grudnia 2012 r. złożył oświadczenie o braku potrzeby ponownego uzyskania niezbędnych uzgodnień (art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu).

Następnie zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy, Burmistrz przedstawił Radzie Miejskiej projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

W dniu 14 grudnia 2012 r. Rada Miejska w Daleszycach uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa Cisów (Uchwała Nr XXV/94/2012). W załączniku nr 2 do tej uchwały Rada Miejska w Daleszycach rozstrzygnęła negatywnie między innymi uwagę złożoną przez G K dotyczącą zmiany przeznaczenia działki o numerze ewidencyjnym [...] na cele zabudowy mieszkaniowej, z uwagi na rolnicze przeznaczenie tej działki w obowiązującym Studium.

Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr IG-III.4130.90.2012 z dnia 24 stycznia 2013 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność części w/w uchwały Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 14 grudnia 2012 r. w zakresie: wszystkich ustaleń planu dotyczących terenu usług oznaczonego symbolem U, tj. § 9 ust. 1 pkt 5, § 13 ust. 3, § 22 i § 40 pkt 2 uchwały, a także rysunku planu - załącznika Nr 1 część A w zakresie terenu oznaczonego symbolem U oraz w zakresie terenu zabudowy mieszkaniowej oznaczonego symbolem MM1. Rozstrzygnięcie to nie dotyczyło bezpośrednio ustaleń planu, które zostały zakwestionowane w skardze G K. Ze względu jednak na treść art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu, Burmistrz Miasta i Gminy Daleszyce po dokonaniu niezbędnych czynności wynikających z rozstrzygnięcia nadzorczego ponowił czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu w zakresie niezbędnym do doprowadzenia zgodności projektu planu z przepisami prawa. W toku tego postępowania projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach 14 marca – 15 kwietnia 2013 r., o czym Burmistrz Daleszyc poinformował w drodze obwieszczenia, ogłoszenia oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Uwagi do ponownie wyłożonego projektu planu nie wpłynęły. Mimo tego stosownie do treści art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu, w dniu 25 września 2012 r. w siedzibie Urzędu Miasta w Daleszycach odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Uczestnikom dyskusji wyjaśniono, że wykładany do publicznego wglądu projekt planu obejmuje dwa tereny funkcjonalne U i MM1, a działki uczestników dyskusji, wśród których był również skarżący G K, położone są poza tymi terenami, przez co nie są przedmiotem wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Z tego też powodu Burmistrz nie uwzględnił uwagi M.G. złożonej do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu (pismo z 15 maja 2013 r.).

Następnie projekt planu miejscowego został ponownie przedstawiony Radzie Miejskiej wraz z wykazem nieuwzględnionych uwag.

Należy również zauważyć, że w toku postępowania opracowano prognozę oddziaływania na środowisko do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Cisów, przeprowadzając postępowanie wymagane przez przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 , poz. 1227 ze zm.). W trakcie wyłożenia do publicznego wglądu uwagi do prognozy oddziaływania na środowisko nie wpłynęły.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, ani też naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Dlatego skarga nie mogła spowodować stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Również pozostałe, nieomówione wyżej zarzuty nie mogły wpłynąć na wynik sprawy.

Jak to wyjaśnił Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 17 czerwca 2004 r., OSK 215/04, Lex 174009, tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Podzielając przytoczony pogląd należy ponadto zauważyć, że w ustawie o planowaniu brak jest ogólnego odesłania do przepisów kpa. Odesłania takie dotyczą jedynie kilku szczegółowych zagadnień, które nie występują w niniejszej sprawie (por. art. 24 ust. 1, art. 53 ust. 2 i 2a, 5, 7 i 8, art. 65 ust. 3 ustawy o planowaniu). Dlatego Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 7 i 8 kpa przez nieprzestrzeganie prawa polegające na braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron i braku uwzględnienia słusznego interesu obywatela – nie był zasadny. Skoro bowiem przytoczone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie miały w sprawie zastosowania, to organ nie mógł ich naruszyć.

Kolejne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 9 ustawy o planowaniu, świadczą o niezrozumieniu przez autora skargi istoty powołanych przepisów.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Z przepisu tego w żadnym razie nie wynika, jak ujęto to w skardze, że niska klasa działki nr [...] powinna spowodować przeznaczenie tej działki pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przytoczony przepis dotyczy bowiem ochrony gruntów rolnych poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, również jeżeli następuje to w planie zagospodarowania przestrzennego. Aby jednak zaktualizowała się potrzeba zastosowania dyspozycji tego przepisu, musi wcześniej dojść do zaistnienia okoliczności umożliwiających przeznaczenie takiej działki na cele nierolnicze i nieleśne. Konieczne jest więc jej przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w obowiązującym studium, a następnie wyrażenie przez właściwą gminę, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, woli przeznaczenia takiej działki na takie cele. Na tym etapie postępowania gmina ma obowiązek sprawdzić, czy na przeszkodzie planowanemu przeznaczeniu terenów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie stoi zasada ochrony gruntów rolnych wyrażona w art. 3 ust. 1 pkt 1 i skonkretyzowana w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Nie można natomiast z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, niejako a contrario wywodzić, że wszystkie nieużytki powinny być przeznaczone pod zabudowę. Ubocznie można jeszcze zauważyć, że działka skarżącego oznaczona nr 105/2 położona we wsi Cisów, nie jest nieużytkiem, tylko gruntem rolnym o niskiej jakości gleby, przez co nawet w razie próby jej przeznaczenia na cele nierolnicze, mogłoby wcale do tego nie dojść, skoro art. 6 ust. 1 powoływanej ustawy dopuszcza przeznaczanie innych gruntów niż nieużytki na cele nierolnicze i nieleśne tylko warunkowo, tj. wtedy, gdy brak jest nieużytków.

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 9 ustawy o planowaniu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo między innymi:

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Naruszenia tych przepisów skarżący upatruje w tym, że skoro wszystkie wyliczone w nich normy muszą zostać spełnione i w planie należało uwzględnić przeznaczenie terenów, to naruszeniem przepisów i zasad planistycznych jest przeznaczenie jego działki na cele rolnicze. Oczywista wadliwość takiego rozumowania wynika stąd, że obowiązkowe spełnienie wymogów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 9 ustawy o planowaniu dotyczy całego planu, a nie każdej działki, która planem jest objęta. Ponieważ zaskarżony plan zawiera zapisy, o których mowa w przywołanych przepisach, zarzut ich naruszenia poprzez niezastosowanie ich w stosunku do działki skarżącego jest bezzasadny.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że Rada Miejska w Daleszycach pomimo naruszenia interesu prawnego skarżącego nie nadużyła przysługujących jej uprawnień ustawowych określanych jako władztwo planistyczne. Dlatego skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.