Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 882/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję A sp. z o.o. w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję A sp. z o.o. w C. z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od A sp. z o. o. w C. na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2016r. skierowanym do Hali Sportowej C. Sp. z o.o. w C. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) T. J. wystąpił o przekazanie na adres poczty elektronicznej zeskanowanych wersji wszystkich faktur jakie zostały opłacone przez Spółkę w okresie od czerwca do grudnia 2015r. (pkt 1a wniosku) oraz o przekazanie informacji na temat wysokości wynagrodzenia zasadniczego, a także dodatków do tego wynagrodzenia, członków zarządu spółki w tym prezesa, członków rady nadzorczej spółki, członków komisji rewizyjnej spółki w przypadku istnienia tego organu w Spółce, a także osób pełniących funkcje doradcze w stosunku do wskazanych organów, a pozostających ze Spółką w stosunku zlecenia lub umowy o pracę (pkt 1b wniosku).

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że uzyskana informacja pozwoli na przeanalizowanie zasadności wydatków publicznych, szczególnie w zakresie wysokości kosztów związanych z wynagrodzeniem władz Spółki. Zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się za informację publiczną informację o treści faktur podmiotów publicznych.

W odpowiedzi na wniosek, działający w imieniu Zarządu Spółki jej Prezes, wystosował do wnioskodawcy wezwanie o uzupełnienie wniosku w terminie 7 dni o informację w jaki sposób wnioskodawca zamierza wykorzystać żądaną informację publiczną dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a także czy uzyskanie informacji może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

W wezwaniu tym, noszącym datę 12 lipca 2016r., wyjaśniono jednocześnie, że żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca wskazał, że jego celem jest ustalenie czy pieniądze mieszańców wydatkowane są we właściwy sposób. Pełniąc bowiem funkcję posła na Sejm RP otrzymuje sygnały przeczące temu. Wyjaśnił, że jako poseł posiada odpowiednie narzędzia do sprawdzenia informacji z udziałem specjalistów i w razie dostrzeżenia nieprawidłowości posiada również realny wpływ na zmiany w konkretnej instytucji. Informacja uzyskana przez niego może stać się punktem wyjścia dla działań pro obywatelskich o charakterze edukacyjno- wychowawczym, a także do podjęcia przez Spółkę działań mających na celu wyeliminowanie sprzecznych z prawem praktyk.

Podniósł, że jego interes wywodzi się z pełnienia funkcji posła na Sejm RP, który posiada szereg instrumentów prawnych mogących realnie wpłynąć na funkcjonowanie spółki. Nadto wywodzi się z faktu bycia mieszkańcem C., a więc osoby zainteresowanej lokalnymi sprawami.

Decyzją z dnia [...] nr akt [...] Prezes Zarządu Spółki działający w jej imieniu, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia wnioskodawcy informacji uznając, że jest to informacja publiczna o charakterze przetworzonym. Charakter informacji przetworzonej uzasadniono koniecznością poniesienia znacznych kosztów osobowych i finansowych po stronie Spółki, a w tym kosztów zebrania faktur, kserowania ich, usunięcia danych osobowych, ponownego kserowania lub skanowania, przesłania wnioskodawcy, a także opracowania i sporządzenia stosownego zestawienia płac członków Zarządu Spółki, Rady Nadzorczej Komisji Rewizyjnej (jeśli działałaby w Spółce), osób pełniących dla Spółki funkcje doradcze i pozostających z nią w stosunku zlecenia lub umowy o pracę.

Na potwierdzenie słuszności zaprezentowanego stanowiska odwołano się do poglądu judykatury, zgodnie z którym informacja publiczna o prostym charakterze może przekształcić się w informację o charakterze przetworzonym. Następuje to w sytuacji, gdy uwzględnienie wniosku wymaga przeglądu materiałów źródłowych, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.

Zwrócono uwagę, że udostępnienie informacji przetworzonej zostało powiązane z istnieniem szczególnego interesu publicznego po stronie wnioskodawcy. Zdaniem Prezesa Zarządu Spółki interes ten odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, a zwłaszcza łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Natomiast skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z tym, że podmiot żądający udostępnienia danej informacji ma realną możliwość wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji.

W ocenie Zarządu Spółki brak było po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji objętych zgłoszonym przez wnioskiem. Oceniono, że wniosek ten świadczy o interesie prywatnym wnioskodawcy i nie wykazał on by uzyskane przez niego informacje miały usprawnić działanie spółek samorządu terytorialnego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. J. wniósł o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej.

Zarzucił organowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że informacje żądane wnioskiem z dnia 20 czerwca 2016r. stanowią informację publiczną przetworzoną, albowiem do ich wytworzenia nie jest potrzebny dodatkowy nakład pracy, a także przez błędne uznanie, że wnioskodawca nie wykazał się szczególnie istotnym interesem publicznym.

Uzasadniając przedstawione zarzuty wnioskodawca zakwestionował konieczność podjęcia szeregu technicznych czynności wskazanych w decyzji jako czynności mających uzasadniać nadanie charakteru informacji przetworzonej wnioskowanym informacjom. Jego zdaniem, wobec wniosku o przesłanie skanów faktur zbędne było ich kserowanie, zbędne byłoby także ich anonimizowanie, gdyż faktura stanowi w całości informację publiczną.

Wnioskodawca zauważył, że informacją przetworzoną jest taka informacja, którą podmiot zobowiązany nie dysponuje i w celu jej udostępnienia musi sięgnąć do materiałów źródłowych. W wypadku informacji publicznej jaką są faktury, zdaniem wnioskodawcy, taka konieczność nie zachodzi, gdyż faktury te istnieją i nie wymagają wytworzenia.

Zdaniem wnioskodawcy, również w przypadku udostępnienia informacji na temat wynagrodzenia osób wskazanych we wniosku, potrzeba tworzenia zestawienia nie powoduje przekształcenia się żądanej informacji w informacje przetworzoną. Ilość informacji prostych składających się na tę informację jest niewielka.

Wnioskodawca zakwestionował także stanowisko zaprezentowane w decyzji co do tego, by nie posiadał legitymacji do uzyskania informacji przetworzonej. Wyjaśnił, że główną przyczyną jego wystąpienia jest uzyskanie od mieszkańców C. informacji o nieprawidłowościach i nadużyciach w Spółce. Jednym z jego obowiązków, jako posła na Sejm RP, jest reagowanie na wskazywane przez jego wyborców problemy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora – posłowie i senatorowie wykonują swój mandat kierując się dobrem Narodu. Poseł nie może zatem lekceważyć potencjalnych nieprawidłowości, na które wskazują obywatele.

Wnioskodawca zauważył, że w przypadku ujawnienia nieprawidłowości Spółka powinna dążyć do ich wyeliminowania. Oznacza to, że poprzez działanie wnioskodawcy możliwe byłyby zmiany prowadzące do uzdrowienia sytuacji w przedsiębiorstwie. Wnioskodawca ma zatem możliwość realnego wpływania na zmiany w konkretnej instytucji.

Decyzją z dnia [...] sygn. akt [...] Prezes Zarządu Spółki działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...]

W uzasadnieniu decyzji powtórzono dosłownie argumentację przedstawioną w decyzji wydanej przez Prezesa Zarządu Spółki działającego jako organ I instancji.

Dodatkowo podniesiono, że w toku postępowania Spółka zgromadziła materiał dowodowy wykazujący, że wnioskodawca celem budowania elektoratu wyborczego przetwarza uzyskane informacje i przekazuje je pracownikom spółek miejskich oraz publikuje na swoim profilu facebook.

Wskazano nadto na art. 14 i art. 16 przywołanej przez wnioskodawcę ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie dokonując jednak w tym zakresie żadnego wyjaśnienia.

Zauważono, że w przypadku dostrzeżenia nieprawidłowości w działaniu Spółki, istnieje możliwość zawiadomienia odpowiednich organów, w tym Rady Nadzorczej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. J., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej mimo braku zaistnienia ku temu prawnych przesłanek. W szczególności w sytuacji, w której istnieje utrwalona linia orzecznicza zgodnie, z którą informacje na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, w tym opłacone przez podmiot publiczny faktury, winny zostać udostępnione w trybie i na zasadach określonych w ustawie.

Jak błędne uznał stanowisko organu co do tego, że informacje żądane we wniosku z dnia 20 czerwca 2016r. stanowią informację publiczną przetworzoną, podczas gdy w rzeczywistości do wytworzenia tych informacji nie jest konieczny dodatkowy nakład pracy.

Zdaniem skarżącego ewentualna anonimizacja danych zawartych w fakturach udostępnienie faktur przez organ gospodarujący środkami publicznymi nie narusza i nie powoduje przekształcenia żądanych informacji w informacje przetworzoną.

W skardze przedstawiono również zarzuty o charakterze proceduralnym (art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 w zw. z art. 138 § 1 K.p.a.) utrzymując, że bezzasadnie przyjęto stanowisko, co do braku wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, od którego uzależnione jest udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy w rzeczywistości interes taki istnieje i wyraża się chęcią pomocy mieszkańcom w celu sprawdzenia czy ich obawy dotyczące potencjalnych nieprawidłowości i nadużyć w Spółce są w pełni uzasadnione, umożliwienia mieszkańcom weryfikację celowości, prawidłowości, rzetelności i sprawności działania władzy publicznej oraz reprezentujących ja funkcjonariuszy, poszerzeniem świadomości obywateli na temat sposobu wydatkowania środków publicznych, wzmocnieniem kontroli społecznej, realizacji celów edukacyjnych, wychowawczych, a także wzbogaceniem debaty politycznej publicznej o wiadomości obiektywne.

Wskazano, że wnioskodawca, wykonując swoje uprawnienia przysługujące mu z tytułu bycia posłem na Sejm RP, ma dostęp do odpowiednich narzędzi, dzięki którym min. jest w stanie sprawdzić celowość doboru kontrahentów Spółki, a co za tym idzie, w przypadku dostrzeżenia nieprawidłowości może mieć wpływ na zmiany w konkretnej instytucji.

W dalszych zarzutach procesowych wskazano na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 15 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji przez tę samą osobę, a tym samym strona pozbawiona została prawa dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jak również możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3 procedury administracyjnej.

Skarżący stwierdził, że doszło również do naruszenia art. 81 w związku z 10 § 1 K.p.a. poprzez uznanie stanu faktycznego za udowodniony przy jednoczesnym braku poinformowaniu strony o zakończeniu postępowania dowodowego, czego skutkiem był brak możliwości zajęcia stanowiska dotyczącego wyników tegoż postępowania. Uniemożliwiono tym samym wnioskodawcy wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przed wydaniem ostatecznej. Nadto naruszono art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu twierdzeń stanowiących kopię uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji, pozbawiając skarżącego prawa do uzasadnienia decyzji przez co naruszona została zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów.

Przechodząc do szczegółowego umotywowania swego stanowiska skarżący zaprzeczył, by czynności towarzyszące skanowaniu i przygotowywaniu wykazu wynagrodzeń członków zarządu, rady nadzorczej, komisji rewizyjnej Spółki i osób pełniących funkcje doradcze, pozostające ze Spółką w stosunku zlecenia spowodowałyby znaczne koszty osobowe i finansowe. Wszystkie wymienione w uzasadnieniu decyzji czynności skarżący uznał za typowe czynności biurowe. Zaznaczył, że wnioskował o przekazanie mu informacji w formie skanów, co znacząco obniża koszty przygotowania informacji. Podkreślił, że czynności wymienione w uzasadnieniu decyzji, wiążące się z przygotowanie informacji, nie łączą się z powstaniem czynnika twórczego, który jest niezbędny do uznania informacji publicznej za przetworzoną.

Odnosząc się do twierdzeń Prezesa Zarządu Spółki o przeprowadzeniu postępowania celem ustalenia interesu skarżącego wskazał, że nie został powiadomiony o tym materiale dowodowym i uniemożliwiono mu zajęcie stanowiska.

Podkreślając, że jest posłem na Sejm RP wskazał, że nie działa w interesie prywatnym. Jego obowiązkiem jest reagowanie na wskazane przez wyborców problemy, gdyż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, posłowie i senatorowie, wykonują swój mandat, kierując się dobrem narodu. Zadaniem skarżącego jest udzielanie odpowiedzi na pojawiające się pytania wyborców i informowanie ich o sposobie wydatkowania środków publicznych. Faktury opłacone przez Spółkę, jak i wykaz wysokości wynagrodzenia zasadniczego, są informacją publiczną, dlatego publikowanie ich przez posła jest zgodne z prawem i zmierza do realizowania ciążących na nim obowiązków.

Skarżący zaprzeczył również twierdzeniom organu, by nie posiadał możliwości realnego wpływu na funkcjonowanie Spółki. Poseł posiada bowiem odpowiednie narzędzia do sprawdzenia nadesłanych informacji, min. składania wniosków o zastosowanie instytucji nadzoru w przypadku ujawnienia nieprawidłowości, a jeśli udostępnienie żądanej informacji potwierdzi zgłaszane obawy, spółka zobowiązana będzie do eliminowania wszystkich negatywnych praktyk.

Konkludując, skarżący wskazał, że wnioskowane przez niego nie faktury i informacje na temat wynagrodzeń pracowników nie stanowią informacji publicznej przetworzonej, a w dodatku wnioskodawca posiada szczególny interes publiczny. Podkreślił, że zasadą jest dążenie do jak najszerszego udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, Prezes Zarządu Hali Sportowej C. Sp. z o.o. wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko w zakresie zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej.

Odnosząc się kolejno do zarzutów postawionych w skardze stwierdzono, że w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji szczegółowo przedstawiony został proces przekształcania poszczególnych informacji prostych w przetworzoną. Nie sposób zgodzić się zatem z wnioskodawcą, że żądane przez niego informacje są informacją publiczną prostą. Skarżący wnosił o udostępnienie wszystkich faktur jakie zostały opłacone przez Spółkę w okresie od czerwca do grudnia 2015r. oraz przekazanie informacji na temat wysokości wynagrodzenia zasadniczego, dodatków do tego wynagrodzenia wszystkich członków zarządu w tym prezesa członków, rady nadzorczej, komisji rewizyjnej, osób pełniących funkcje doradcze w stosunku do tych organów, a pozostających ze spółką w stosunku zlecenia lub umowy o pracę w związku, w związku z czym spółka musi zaangażować znaczne środki, aby przygotować odpowiednie zestawienie wynagrodzeń i zebrać oraz przygotować wszystkie faktury. Powołano się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie, z którym informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacją, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jej posiadaniu. Jej udostępnienie wiąże się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem.

Odnosząc się do zarzutu błędnej oceny interesu po stronie skarżącego podtrzymano stanowisko co do tego, że skarżący kieruje się wyłącznie interesem prywatnym. Szeroki zakres wniosku o udzieleniu o udzielenie informacji publicznej świadczy o tym, że wnioskodawca nie chce uzyskać konkretnej informacji publicznej. Chce tylko zebrać materiał ze wszystkich spółek komunalnych gdzie 100% udziałowcem lub akcjonariuszem jest Gmina C., a następnie informacje te wykorzystać w planowanej kampanii wyborczej podczas wyborów samorządowych 2018r. Wszystkie składane wnioski o udzielenie informacji publicznej wykorzystuje dla celów prywatnych. Podniesiono, że w uzasadnieniu wydanej decyzji szczegółowo wskazano zakres uprawnień posła wynikających z ustawy o wykonywaniu mandatu i posła i senatora. Ustawa ta nie rozszerza uprawnień parlamentarzystów ponad wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odniesiono się w tym miejscu do stanowiska zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2015 sygn. akt IV SAB/GL 164/14, w którym wskazano, iż radny niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, którą sprawuje pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel ma prawo do formułowania swych indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazano, że w celu wprowadzenia oszczędności Spółka posiada jednoosobowy zarząd. W związku z tym nie ma możliwości rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez inne osoby. Powołano się nadto na stanowisko przedstawione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008r. sygn. akt P 57/07, w którym Trybunału określił, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uruchamia toku instancji, a jest środkiem o charakterze niedewolutywnym Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań nie zawsze jest tożsame z ich bezpośrednim stosowaniem. Nie ma bowiem tutaj wyższej i niższej instancji, gdyż instancja jest ta sama. Nie sposób przyjąć, że przepisy o wyłączeniu członka organu kolegialnego będą miały zastosowanie również w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przed takim organem. W przeciwnym wypadku prowadziłoby to do wyłączenia z postępowania całego organu. Ustawodawca wiedząc o tym, że w zdecydowanej większości spraw administracyjnych orzekają organy monokratyczne, które z istoty rzeczy nie mogą zmienić składu orzekającego, przyznał im prawo rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Stwierdzono nadto, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie istnieje obiektywna możliwość zawiadomienia strony o uprawnieniu do zapoznania się z aktami sprawy, gdyż ustawa ta nakłada na organ 14 dniowy termin na udzielenie odpowiedzi na wniosek.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia stwierdzono, że uzasadnienia obu decyzji zawierają wszystkie elementy wymagane przepisami i są prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym. Organ ponownie rozpatrujący przedmiotową sprawę podzielił poprzednio wyrażone zdanie. Przy tak mało obszernym materiale dowodowym oczywistym wydało się, że w sytuacji podzielenia stanowiska niektóre twierdzenia będą tożsame. Natomiast jeśli strona nie zaakceptowała zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, nie świadczy to o naruszeniu prawa i zasady przekonywania.

Odnosząc się natomiast do wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania wskazano, iż opłata tytułem skargi została wykonana z rachunku należącego do biura poselskiego posła T. J., nie zaś z jego prywatnych środków. Art. 23 pkt 3 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora stanowi, iż posłowie i senatorowi przysługuje ryczałt na pokrycie kosztów związanych z funkcjonowaniem biura. Środki te nie mogą być wykorzystywane na inne cele. Skarżący nie posiada więc uprawnień do żądania zwrotu kosztów postępowania, gdyż ich nie poniósł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględnia skargę w przypadku, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kierując się powyższymi przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę.

Kontrola zaskarżonych decyzji sprawowana być musi w trzech aspektach – zgodności kontrolowanego aktu z prawem materialnym, właściwą procedurą, a także regulacjami dotyczącymi kompetencji kontrolowanego organu.

W związku z najdalej idącym zarzutem naruszenia zasady dwuinstancyjności, który w przypadku zasadności mógłby ewentualnie skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji, Sąd zobowiązany był ocenić, czy Prezes Zarządu Hala Sportowa C. Sp. z o.o. (dalej –"Spółka") upoważniony był do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, czy też powinien zostać wyłączony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Statuując w zdaniu pierwszym art. 78 Konstytucji RP prawo każdej ze stron do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec niej w postępowaniu sądowym bądź administracyjnym, ustrojodawca posłużył się ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", nie precyzując charakteru i właściwości środków prawnych służących urzeczywistnieniu tego prawa. Zastosowanie ogólnego pojęcia "zaskarżenie" pozwoliło na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których cechą wspólną jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Środek zaskarżenia powinien spełniać wymóg dewolutywności tak, by skorzystanie z niego przez stronę powodowało przeniesienie rozpatrzenia sprawy do wyższej (drugiej) instancji.

Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, od wyjątku od prawa do zaskarżalności należy odróżnić jego ograniczenia (np. ograniczoną dewolutywność lub suspensywność, terminy procesowe, formalne, opłaty). Możliwość wprowadzenia ograniczeń wynika z proceduralnej natury prawa do zaskarżenia oraz pośrednio z art. 78 zdanie drugie in fine Konstytucji, który upoważnia ustawodawcę do określenia trybu zaskarżenia w formie ustaw. Tam gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ w trybie wniosku o ponowne jej rozpatrzenie oceniać trzeba, czy w ogóle możliwe jest zastosowanie instytucji wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (por. uzasadnienia wyroków TK z 16 listopada 1999 r., SK 11/99(OTK ZU nr 7/1999, z dnia 12 czerwca 2002. sygn. P 13/01,OTK-A 2002/4/42 czy z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w świetle postawionego zarzutu wymagała zatem odpowiedzi na pytanie, czy istniała możliwość zastosowanie instytucji wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

W sytuacji odmowy udzielenia informacji publicznej adresat wniosku zobowiązany jest do wszczęcia z urzędu postępowania jurysdykcyjnego i zakończenia go poprzez wydanie decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do której stosuje się przepisy K.p.a. W przypadku wydawania decyzji przez podmioty, które nie są organami władzy publicznej, przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio.

Zagadnienie "odpowiedniego" stosowania przepisów było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych obu instancji, a także piśmiennictwa prawniczego. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1076/10 (publ. CBOSA) wyjaśnił że "odpowiednie stosowanie" może mieć różną postać. Ze względu na rezultat tego zabiegu można wyróżnić trzy grupy przypadków. Pierwszą grupę stanowią przypadki, w których wskazane przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji znajdują zastosowanie do drugiego zakresu odniesienia (są stosowane wprost). Grupa druga obejmuje przypadki, w których przepisy odniesienia wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie odpowiednich zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju sprawy. Trzecia grupa to przypadki, gdy określony zakres normy stosowanej odpowiednio nie znajduje zastosowania w ogóle do drugiego zakresu odniesienia.

Zgodnie ze stanowiskiem literatury przedmiotu stosowanie odpowiednie oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (vide G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III, komentarz do art. 30 teza 2).

Stosowanie "odpowiednio" a nie "wprost" art. 16 u.d.i.p., a w konsekwencji tego stosowanie odpowiednio procedury administracyjnej w przypadkach, gdy decyzja administracyjna w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (czy umorzenia postępowania w tym przedmiocie) wydawana jest przez spółkę prawa handlowego, spółkę cywilną lub podmiot o inne strukturze prawnej nie będący organem władzy publicznej oznacza dokonanie odpowiednich adaptacji procedury administracyjnej, tak by jej regulacje były adekwatne do charakteru podmiotu zobowiązanego.

W przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jaką jest adresat wniosku skarżącego, sposób składania oświadczeń na zewnątrz, (a więc również oświadczenia, które zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przybrać ma formę decyzji administracyjnej) uregulowany jest umową Spółki. Zgodnie z umową Spółki, co wynika z przedłożonego do akt sądowych odpisu KRS, jeżeli zarząd Spółki jest jednoosobowy, do reprezentacji Spółki uprawniony jest jeden członek zarządu.

Zaskarżone decyzje wydane zostały zgodnie z tym wymogiem, a brak jest faktycznych możliwości utworzenia innego składu osobowego, niż ten, który podejmował rozstrzygnięcia w sprawie. Nie istnieją też w tym przypadku możliwości zastosowania przepisów art. 26 i art. 27 K.p.a., jako że spółka z o.o. nie jest organem posiadającym organ wyższego stopnia, który mógłby wskazać inny organ jemu podległy ani organ podległy temu organowi.

W tym przypadku odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. oznaczać będzie brak zastosowania w ogóle art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w postępowaniu zmierzającym do wydania przez Spółkę decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej.

Pozwala to na uznanie zarzutu naruszenia prawa skarżącego do dwuinstancyjnego postępowania za niezasadny. Gwarancje rzetelności i bezstronności orzekania zapewnia tu w sposób należyty uprawnienie do poddania stanowiska adresata wniosku kontroli sądowoadministracyjnej.

W tej sytuacji Sąd przeszedł do oceny pozostałych, sformułowanych w skardze zarzutów.

Nie budzi wątpliwości stron, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że żądana przez wnioskodawcę informacja miała charakter informacji publicznej, a adresat wniosku należał do podmiotów zobowiązanych w rozumieniu u.d.i.p.

Kwestią sporną jest natomiast, czy słusznie odmówiono udostępnienia skarżącemu informacji publicznej powołując się na to, że żądana informacja ma charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p., a wnioskodawca nie wykazał przesłanki w postaci szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego.

W treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ustawodawca nie zdefiniował terminu "informacja przetworzona". Pojęcia tego nie definiuje również żaden z innych, obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Mając na względzie, że postępowanie wszczęte wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wymaga jej załatwienia w trybie procedury administracyjnej, obowiązkiem organu, w przypadku uznania, iż żądanie wnioskodawcy dotyczy właśnie takiej informacji, o której mowa w treści przywołanego art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest bezspornie rzetelne wyjawienie swego "ratio". Wynika to nie tylko z regulacji zawartej w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a, ale także z treści norm opisanych w art. 9 i art. 11 K.p.a. Organ administracji publicznej musi bowiem w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia przedstawić fakty, na podstawie których załatwił sprawę, powiązać je należycie z zastosowanymi przepisami prawa i ujawnić tok myślowy, jaki poprzedzał wydany akt. W swoich wywodach zawartych w uzasadnieniu decyzji musi zatem wyczerpująco wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zaznaczyć tu trzeba, że celowi temu służy obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji, a nie odpowiedzi na skargę w przypadku jej skierowania do sądu administracyjnego. Odpowiedź na skargę jest wyłącznie pismem procesowym, w którym organ powinien ustosunkować się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Nie jest to natomiast miejsce do uzasadniania (względnie nawet o uzupełniania) stanowiska zajętego przez organ. Odpowiedź na skargę nie stanowi pisma procesowego w postępowaniu administracyjnym i zawarte tam stanowisko organu mające na celu uzupełnienie argumentacji przedstawionej w skarżonej decyzji nie ma znaczenia dla oceny legalności kontrolowanego aktu.

W przypadku uznania, że w sprawie występuje przesłanka w postaci "informacji przetworzonej", wobec braku definicji legalnej użytego w przywołanym akcie prawnym pojęcia, obowiązkiem organu było w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, z jakich przyczyn zajął takie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza jednak, iż obowiązku tego w sprawie nie wypełniono.

Dla uzasadnienia swego stanowiska w uzasadnieniu obu zaskarżonych decyzji wskazano, że "ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie adresata wniosku (błędnie oznaczonego jako wnioskodawca – uwaga Sądu) środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania".

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanego poglądu, by w stanie faktycznym czynności techniczne związane z elektronicznym przekazem wnioskowanych informacji publicznych względnie też ich anonimizacja bezwzględnie nadawały informacji prostej charakteru informacji przetworzonej.

Ocena taka zawsze powinna być odniesiona do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane.

Niezaprzeczalnie Spółka dysponuje zestawieniem wystawionych faktur VAT czy to w formie elektronicznej, czy też jako ich zbiór papierowy. Nie wyjaśniono jaką ilość faktur Spółka wystawiła we wskazanym przez skarżącego okresie i jakich kontrahentów faktury te dotyczyły.

Wobec niewyczerpującego przedstawienia stanu faktycznego sprawy nie jest możliwa ocena słuszności stanowiska Spółki. Nie można tu bowiem pominąć art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2015r. poz. 584), w którym określono, iż dane i informacje udostępniane przez CEIDG są jawne. Należy do nich, jak wynika z art. 37 w/w ustawy m.in.- firma przedsiębiorcy, numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada, numer identyfikacji podatkowej (NIP), adres do doręczeń przedsiębiorcy oraz adresy, pod którymi jest wykonywana działalność gospodarcza.

Do danych tych każdy ma prawo dostępu. Nie mogą być zatem chronione tajemnicą, gwarantowaną konstytucyjnie. Natomiast ochrona danych osobowych, czyli informacji zarówno identyfikujących, jak i osobopoznawczych dotyczyć będzie przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, jeżeli staje się on uczestnikiem obrotu prawnego wyłącznie jako osoba fizyczna. Ochrona ta nie odnosi się natomiast do danych indywidualnych, tj. dających się powiązać z podmiotem gospodarczym w przypadku, gdy dane te są wykorzystywane jako dane firmy (patrz: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3381/09, publ. CBOSA). W takiej sytuacji akceptowanym sposobem udostępniania informacji publicznej, przy jednoczesnym poszanowaniu dóbr objętych ochroną, jest anonimizacja danych chronionych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013r. sygn. I OSK 2267/12 publ. CBOSA).

Zupełnie niezrozumiałym wydaje się nadto stanowisko adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykazu wynagrodzeń członków jej Zarządu, Rady Nadzorczej, Komisji Rewizyjnej i jej doradców. Jak wynika z przedłożonego Sądowi odpisu KRS Zarząd Spółki jest jednoosobowy, Rada Nadzorcza liczy trzech członków, a Spółka nie posiada Komisji Rewizyjnej. Rzekomy ogrom czynności technicznych związanych z przekazaniem informacji o wysokości wynagrodzenia tych osób pozostał całkowicie niewytłumaczony.

Zdaniem Sądu jednoznaczne nadanie wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej informacji przetworzonej nie jest zatem w chwili obecnej możliwe ze względu na brak wyjaśnienia podstawowych okoliczności pozwalających na taka ocenę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał nadto za konieczne dokonać ustalenia zakresu pojęciowego wyrażenia "informacja przetworzona", jako że nie można zgodzić się z wybiórczo dokonaną interpretacją tego terminu w uzasadnieniu obu kontrolowanych decyzji, a w konsekwencji pogląd tam wyrażony należy traktować nie tylko jako przedwczesny lecz także jako nietrafny.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w projekcie do ustawy o dostępie do informacji publicznej uznano za taką informację "informację w postaci zagregowanej, syntetycznej lub analitycznej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla ogółu obywateli, czyli w postaci umożliwiającej ocenę i wnioskowanie" (por. druk Sejmu RP III kadencji nr 2094 z dnia 30 czerwca 2000r.).

W braku legalnej definicji "informacji przetworzonej" dokonano jej sformułowania w literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie sądowym.

Uznano, że charakterystyczny dla informacji przetworzonej jest proces przetwarzania, w którym istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie tej informacji. Ten wysiłek intelektualny prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji wobec materiału wyjściowego. "Mamy tu zatem do czynienia z opracowaniem informacji jednostkowych i wykreowaniem nowego typu informacji, które można określić mianem informacji źródłowych" (por. E. Jarzęcka-Siwik, Ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej. Przegląd Sądowy Nr 7-8 z 2004, s. 157). Zgodnie z tym stanowiskiem informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego zestawiania lub usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (por. H. Izdebski -Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2001 r. s. 31, R.Stefanicki - Ustawa o dostępie do informacji publicznej - Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego PiP 2004 r., nr 2, s. 97).

W świetle poglądów judykatury informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy - czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym. To, że dla udzielenia informacji konieczne jest dopiero wytworzenie stosownego dokumentu świadczy dodatkowo o tym, iż będzie to inny dokument niż pierwotny czy pierwotne dokumenty. O przetworzeniu informacji nie stanowi sięganie do materiałów archiwalnych, czy też źródłowych (por. Agata Niżnik-Mucha artykuł pt. Problematyka zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Teza nr 6 publ. CASUS.2008 Nr .2 poz.15).

Zauważa się, że pojęcie "informacji przetworzonej", co do rodzajów zabiegów wymaganych od podmiotu jej udzielającego, by ją uzyskać, nie jest całkowicie jednolicie rozumiane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wydaje się jednak przeważającą wykładnia, zgodnie z którą przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o "przetworzeniu", a co najwyżej o "przekształceniu" informacji w inną formę i nie stanowi informacji przetworzonej. Na tym więc również polega różnica pomiędzy informacją prostą, tj. zawierającą się w istniejącym dokumencie, a informacją przetworzoną, która musi zostać dopiero wytworzona w oparciu o istniejące dokumenty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1727/09, publ. CBOSA).

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1258/08, CBOSA), z którym to poglądem tutejszy Sąd w pełni się zgadza - przetworzenie informacji o jakim mowa w art. 3 ust.1 pkt 1 omawianej ustawy, polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów niezwiązanych z jego treścią. W tej sytuacji należy przyjąć, że tzw. anonimizacja decyzji polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych stron bez naruszenia samego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest przetworzeniem informacji. Proces przetwarzania, którego istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie informacji musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji wykreowanej z informacji jednostkowych.

Z "przetworzeniem" informacji" nie można zrównać również samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonych we wniosku. W takim przypadku organ udziela prostej informacji publicznej. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno – techniczne lub biurowe takie jak np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich stosowania nie powstaje żadna nowa informacja. W przeciwnym razie nie istniałaby w ogóle informacja przetworzona. Zwykłe czynności (procesy) jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanych podmiotów z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej (tak w wyroku WSA w Opolu z dnia 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04 CBOSA).

Reasumując Sąd przyjmuje, że informacją przetworzoną będzie taka informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych lecz nie będą informacją przetworzoną proste zestawienia dokumentów, które zostały wytworzone w związku z działalnością organu, w dodatku takich, które opisywane są w jego rejestrach.

Zauważyć tu także trzeba, że w przypadku zakwalifikowania żądanych przez skarżącego informacji jako przetworzonych wyłącznie z uwagi na konieczną do przejrzenia istotni dużą ilości dokumentów, a w konsekwencji w uwagi na znaczny nakład sił i środków nie wymagający jednak zaangażowania znacznych procesów myślowych, organ może skorzystać z instrumentów, o których mowa w art. 14 ustawy. Czym innym bowiem jest informacja o walorach informacji przetworzonej, wymagająca dla jej pozyskania złożonego procesu, wymagającego zestawienia wielu informacji prostych, oraz rozważenia złożonych okoliczności faktycznych i prawnych, a czym innym brak możliwości udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie określonej przez wnioskodawcę ze względu na czasochłonne działania techniczne. Przez sposób i formę, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy niewątpliwie bowiem rozumieć trzeba nie tylko wyposażenie techniczne i oprzyrządowanie ale też braki czasowe czy kadrowe. Przypomnieć trzeba zatem, iż zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Dopiero jeśli w wyniku powiadomienia przez organ, zainteresowany podtrzyma żądanie uzyskania informacji w pierwotnie określonej formie, organ może wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.

Niewątpliwie zatem prawidłowa oceny charakteru informacji, której domaga się strona postępowania ma istotne znaczenie dla właściwego załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W przypadku bowiem zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej, prawo do jej uzyskania zostało przez ustawodawcę ograniczone. Rozwiązanie to miało "stanowić swego rodzaju ochronę podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej przed zalewem wniosków od osób prywatnych, które dotyczą udostępnienia informacji przetworzonej. Brak tego przepisu zmusiłby te podmioty do rozbudowy swoich komórek organizacyjnych zajmujących się bezpośrednio obsługą osób wnioskodawców, co groziłoby nawet paraliżem pracy administracji" (Tomasz R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2004 r., s. 103).

W kontrolowanej sprawie, w związku z nieprawidłową wykładnią pojęcia "informacja publiczna przetworzona", nie został w sprawie należycie wyjaśniony charakter żądania inicjującego postępowanie, a w konsekwencji tego przedwcześnie rozpoczęto dywagacje w kwestii czy udostępnienie wnioskowanej informacji w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego".

Podmioty udzielające informacji przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., przed udostępnieniem tej informacji muszą ustalić i rozważyć przesłankę, o której mowa w treści przywołanego przepisu. Przesłanka ta to nie - rodzaju interesu publicznego, dla którego szczególnie istotna jest dana informacja lecz szczególna istotność dla interesu publicznego danej informacji publicznej. Tym samym nieprecyzyjne, w świetle treści przywołanego przepisu wydaje się być stwierdzenie Prezesa Zarządu Spółki, że "wnioskodawca złożył wniosek w interesie prywatnym". Brak wyjaśnienia kwalifikowanego rodzaju związku informacji przetworzonej z interesem publicznym należałoby potraktować, jako brak wyjaśnienia istotnego elementu sprawy.

Dla dokonania właściwej oceny przesłanki "szczególnie istotne dla interesu publicznego" znaczenie ma zatem nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji.

W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi o to, czy udostępnienie określonej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

Wymagane przeto dla załatwienia sprawy ustalenia bezspornie nie mogą zamknąć się dość arbitralnym na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzeniem, " że wnioskodawca nie chce uzyskać konkretnej informacji publicznej. Chce tylko zebrać materiał ze wszystkich spółek komunalnych gdzie 100% udziałowcem lub akcjonariuszem jest Gmina C., a następnie informacje te wykorzystać w planowanej kampanii wyborczej podczas wyborów samorządowych 2018r. Wszystkie składane wnioski o udzielenie informacji publicznej wykorzystuje dla celów prywatnych".

Przypomnieć tu należy, iż dokumentem o dużym znaczeniu dla określenia granic oraz instrumentów dostępu do informacji publicznej jest Zielona Księga Wspólnoty Europejskiej, która położyła podwaliny pod przyszłą regulację tej materii, uwzględniając dotychczasowe orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz Sądu Pierwszej Instancji, jak również zmiany w Traktacie Wspólnoty Europejskiej. W dokumencie tym stwierdza się między innymi, że transparentność w życiu publicznym jest obecnie jednym z podstawowych wyzwań społeczeństwa demokratycznego. Zdaniem autorów Zielonej Księgi regulacja w zakresie dostępu do informacji publicznej powinna cechować się limitowaniem wyjątków od wolnego dostępu do informacji, rygorystyczną (wąską) wykładnią tych wyjątków, proporcjonalnością ich stosowania oraz zasadą dowodu, co oznacza, iż nie wystarcza uprawdopodobnienie przez organ publiczny, że dana informacji nie może zostać udostępniona, potrzebne jest bowiem udowodnienie takiej tezy (por. treść opinii Sekretarza Komitetu integracji Europejskiej do sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektu poselskiego do ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 25 czerwca 2001r. druk sejmowy nr 2094).

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (por. J. Lang, "Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym", Wrocław 1972, s. 98-100).

Pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. w szerokim tego słowa znaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015r. sygn. I OSK 2310/14 publ. CBOSA).

Przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 chodzi bowiem o to, czy udostępnienie określonej informacji przetworzonej może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. W piśmiennictwie prawniczym wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisjach Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r.).

Krytyczny stosunek Spółki do skarżącego i jego zachowania nie może zdaniem Sądu wpływać na ocenę obiektywnej przesłanki, jaką jest przesłanka szczególnego interesu publicznego. Adresat wniosku pominął okoliczność, iż skarżący powoływał się na fakt pełnienia mandatu posła na Sejm RP, a w konsekwencji tego na uprawnienia wynikające min. z treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2016r. poz. 1510). Zgodnie z tym przepisem, w wykonywaniu mandatu poseł lub senator ma prawo, jeżeli nie narusza dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Hala Sportowa C., w którym całość kapitału stanowi mienie gminne, jest zatem podmiotem obowiązanym do respektowania uprawnień posła do pozyskiwania w interesie publicznym informacji, które mogą zostać wykorzystane w celu usprawnienia funkcjonowania struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, czy usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

Sprawowanie mandatu posła jest służbą publiczną, w której kieruje się on solidarną troską o dobro wspólne, a po myśli art. 104 ust. 2 Konstytucji RP poseł zobowiązuje się do rzetelnego i sumiennego wykonywania obowiązków wobec Narodu. Ograniczenie uprawnień osoby sprawującej mandat poselski ze względu na obawy, że informacje te zostaną rzeczywiście wykorzystane w interesie ogółu, jest wnioskiem za daleko idącym, a takie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezzasadnie ograniczałoby prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Odmowa udzielenia informacji publicznej wnioskodawcy piastującemu mandat poselski wymaga szczegółowego wyjaśnienia z jakich obiektywnych przyczyn uznaje się, że żądana informacja będąca w posiadaniu wnioskodawcy nie może przynieść korzyści ogółowi i nie wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa za jego pośrednictwem.

Ponad wykazane uchybienia Sąd zmuszony jest zwrócić adresatowi wniosku uwagę, że nie dopełniono także obowiązku określonego w treści art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Z przepisu tego wynika konieczność wymienienia w decyzji danych osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania.

Pod pojęciem "zajęcie stanowiska w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej", w znaczeniu określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., należy rozumieć pisemne stanowisko podmiotu innego niż organ wydający decyzję, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jako zajęcie stanowiska należy rozumieć również m. in. różnego rodzaju opinie prawne i inne pisma sporządzone w formie odrębnego aktu. W aktach sprawy powinna znajdować się metryka, w której wymienione są osoby dokonujące istotnych czynności w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2015r. sygn. akt I OSK 1860/14 publ. CBOSA).

W kontrolowanych decyzjach, wbrew wymogom art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. nie podano imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. Przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. zawierający powyższy wymóg, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 107 § 3 K.p.a., a w ocenie sądu brak jest w niniejszej sprawie podstaw do odstąpienia od niego. Organ I instancji nie wskazał żadnych przyczyn, które uzasadniałyby odstąpienie od obowiązku stosowania się do wskazanych reguł.

Wobec dostrzeżonych uchybień zachodziła konieczność uchylenia obu zaskarżonych decyzji w celu skierowania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia, zgodnego z wymaganiami przedstawionymi w przepisach u.d.i.p.

W ponownym postępowaniu Spółka przede wszystkim rozważy jak obszerny jest wykaz wynagrodzeń czterech osób, a to Prezesa Spółki i trzech członków Rady Nadzorczej. Oceni czy i ile osób pełni dla Spółki funkcje doradcze, a w konsekwencji tego rozważy jakie i ile czynności o charakterze nie tylko technicznym ale intelektualnym będzie konieczne by wykaz taki sporządzić i przekazać go wnioskodawcy. Oceni także jak obszerne jest zestawienie faktur zapłaconych przez Spółkę w okresie wskazanym we wniosku skarżącego, czy księgowość Spółki prowadzona jest w rejestrze elektronicznym czy też w formie papierowej i w zależności od powyższego rozważy czy istnieją w tak ustalonych okolicznościach rzeczywiste potrzeby angażowania znacznych kosztów osobowych i finansowych po stronie Spółki.

Kwestie te nie zostały bowiem nadal wyjaśnione z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a., a mają one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Po ponownym ustaleniu istotnych dla sprawy elementów stanu faktycznego, biorąc pod uwagę ocenę prawną przedstawioną powyżej, zakończy w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia 20 czerwca 2016r.

Dostrzeżone uchybienia zobligowały Wojewódzki Sąd Administracyjny do działania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Odnosząc się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę zauważyć trzeba, że zgodnie ze wskazaną normą prawną do zwrotu kosztów postępowania ma prawo skarżący, którego skarga została uwzględniona. Skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów postępowania, zarówno wtedy, gdy jego skarga okazała się niezasadna, jak i wówczas, gdy orzeczenie nie wypowiada się w kwestii zasadności skargi, ponieważ była ona niedopuszczalna albo postępowanie okazało się bezprzedmiotowe (art. 201 P.p.s.a.). Sąd natomiast nie jest uprawniony do kontroli źródła środków finansowych, z których pokryto koszty postępowania i orzekać o ich zwrocie w zależności od tego źródła.