Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1085/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50-51 w zw. z art. 138 par. 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2019 r. sprawy ze skarg A. P. i A. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie remontu utwardzenia terenu oddala skargi


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 847/18 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. P. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 480/17, który orzeczeniem tym uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: ŚWINB) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie remontu utwardzenia terenu.

W konsekwencji wskazanego wyroku NSA do rozpatrzenia pozostaje decyzja ŚWINB z dnia [...] r., zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej: PINB) umorzył postępowanie w sprawie remontu utwardzenia części terenu wokół budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1 oraz terenu na drodze dojazdowej - działka nr 2 obręb M., tj. na posesji przy ulicy [...] w B. Współwłaścicielami powyższej nieruchomości są A. P. oraz H. C. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze zmianą przepisów ustawy Prawo budowlane remont urządzeń budowlanych, a do takich należy utwardzenie terenu, nie wymaga ani zgłoszenia robót budowlanych, ani też uzyskania pozwolenia na budowę, co uzasadnia uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenie.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. P, właścicielka posesji nr [...] przy ul. [...] w B., zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania w zakresie dotyczącym gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji działania na szkodę odwołującej się.

Decyzją z dnia [...] r. ŚWINB, działając na podstawie m. in. art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia wskazał, że skarżąca A. P. jako właścicielka posesji nr [...] przy ul. [...] w B. posiada przymiot strony w sprawie remontu utwardzenia części terenu wokół budynku mieszkalnego, usytuowanego na sąsiedniej działce nr 1 oraz terenu na drodze dojazdowej - działka nr 2 obręb M., tj. na posesji przy ulicy [...] w B. Roboty polegające na utwardzeniu części terenu mogą oddziaływać negatywnie na działkę skarżącej, co z kolei może uniemożliwiać lub chociażby utrudniać jej zagospodarowanie lub korzystanie z niej.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy uznał, że organ nadzoru budowlanego co najmniej przedwcześnie podjął decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wykonane roboty polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu nie są reglamentowane przepisami Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, również w stosunku do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie jest objęta reglamentacją prawno-budowlaną istnieje możliwość interwencji organów nadzoru budowlanego w ramach trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Z tego względu powiatowy organ nadzoru budowlanego winien zbadać ponownie wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi, w szczególności z działem II rozdziału 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . Wskazał również, że kwestię odprowadzania wód opadowych z działki budowlanej regulują przepisy powołanego rozporządzenia w § 28 ust. 1 oraz § 29. W ocenie organu, konieczne jest również zbadanie wykonanych robót pod kątem ich zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i ustalenie jaką funkcję pełni wykonane utwardzenie. W treści odwołania wskazano, iż efektem realizacji tych robót jest powstanie parkingu, który nie spełnia norm określonych w warunkach technicznych, w tym przepisów dotyczących odległości od działek sąsiednich. W trakcie prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji doszło także do innych uchybień procesowych w szczególności zaś naruszenia obowiązków określonych w art. 10 k.p.a.

Skargi na powyższą decyzję ŚWINB z dnia [...] r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. P. i A. P.

Skarżąca A. P. zarzuciła prowadzenie postępowania w sprawie remontu utwardzenia terenu w sytuacji, gdy nie wymaga on dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto podniosła, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie wniesione z uchybieniem terminu przez osobę, która nie jest stroną postępowania. Z kolei skarżąca A. P. powtórzyła zarzuty i argumentację, którą zawarła w treści odwołania, dodatkowo wskazując, że w wyniku wykonanych prac doszło do podwyższenia terenu, zamknięcia drogi gminnej oraz przebudowy infrastruktury technicznej znajdującej się w drodze.

W odpowiedzi na skargi ŚWINB w całości podtrzymał stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skarg.

Pismem z dnia 23 listopada 2017r. skarżąca A. P. uzupełniła argumentację skargi wskazując, że w innych toczących się postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego przyznano jej przymiot strony, na dowód czego przedłożyła pismo z dnia [...]r. wraz z załącznikami. Nadto wskazała, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną w oparciu o posiadaną dokumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 480/17 uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako bezsporne Sąd I instancji przyjął, że decyzja wydana przez PINB dla miasta B. z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie remontu utwardzenia części terenu, nie została doręczona skarżącej A. P. Prawidłowo natomiast doręczono tę decyzję innym stronom postępowania. Sąd I instancji wskazał, że administracyjne postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustanie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym a więc jego przekroczenie, i to niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje bezskuteczność odwołania i rodzi po stronie organu administracji obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto, z treści art. 58 k.p.a. wynika, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Nadto jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W przypadku zatem, gdy odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu, organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega przy tym wątpliwości, że organ odwoławczy nie ma podstaw do rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, gdyż działanie takie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznaczałoby to bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. z ochrony trwałości.

WSA w Gliwicach podniósł również, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że strona która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin do 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Natomiast po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może natomiast bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji gdy skarżąca, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem I instancji, także w tym znaczeniu, że nie doręczono jej decyzji, podejmuje działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji, do obowiązków organu należy ustalenie jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy, bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji nie jest związany nawet podaną podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie ma przy tym decydującego znaczenia również tytuł pisma, wobec czego organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącej, także udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Sąd I instancji zarzucił, że ŚWINB w ogóle nie dokonał weryfikacji tych okoliczności. Jak wynika z akt postępowania decyzja organu I instancji nie została skarżącej A. P. doręczona, zatem, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że 14 dniowy termin do wniesienia przez skarżącą odwołania, rozpoczął swój bieg z dniem, w którym najpóźniej doręczono przedmiotową decyzję jednej ze stron tego postępowania, tj. 21 listopada 2016 r. Natomiast odwołanie skarżącej wpłynęło do organu I instancji w dniu 17 stycznia 2017r. Z pisma przewodniego PINB w B. wynika, że odwołanie zostało wniesione po terminie. Sąd I instancji stwierdził, że ŚWINB nie zbadał tej okoliczności i nie wyjaśnił, czy skarżąca wniosła odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu. Nie wyjaśnił również tego, czy wolą skarżącej, która wskazywała, że decyzja organu I instancji nie została jej doręczona, było zainicjowanie postępowania wznowieniowego.

W ocenie Sądu I instancji nie ulega również wątpliwości, że nawet strona pozbawiona udziału w sprawie może domagać się przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, aczkolwiek usprawiedliwieniem uchybienia terminu nie może być brak doręczenia decyzji. Strona, której nie doręczono decyzji, może natomiast uzasadniać wniosek o przywrócenie terminu, innymi niż niedoręczenie decyzji nadzwyczajnymi przeszkodami uniemożlwiającymi wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, który ma do niej zastosowanie, np. chorobą trwającą w okresie terminu do wniesienia odwołania.

Ponadto, jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, ŚWINB przyjął, iż wnoszącej odwołanie przysługuje przymiot strony postępowania, nie dokonując żadnych ustaleń w tym zakresie, a jedynie ograniczając się do stwierdzenia, że wykonane roboty mogą negatywnie oddziaływać na działkę skarżącej, uniemożliwiając lub utrudniając jej zagospodarowanie lub korzystanie, nie wskazując przy tym na czym miałyby polegać utrudnienia w zagospodarowaniu i korzystaniu z działki skarżącej oraz z jakich przepisów prawa materialnego wynika jej interes prawny. O istnieniu interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem spornej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie legalności danej inwestycji nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką inwestycyjną, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru wykonanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Wątpliwości dotyczące statusu strony w postępowaniu administracyjnym należy rozstrzygać na korzyść podmiotu, który zabiega o taki status, także po to by nie kreować kolejnych postępowań nadzwyczajnych w tej samej sprawie.

W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na konieczność zbadania wniesienia odwołania z zachowaniem ustawowego terminu oraz przez osobę mającą interes prawny w sprawie, przedwczesne byłoby odniesienie się do meritum sprawy i podnoszonych w tym zakresie zarzutów skargi.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku A. P., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", poprzez wydanie wyroku w przedmiotowej sprawie w oparciu o ww. przepis prawa, pomimo, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, iż wydana przez organ II instancji decyzja z dnia [...] r. wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, w tym w szczególności:

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1 i art. 40 k.p.a. polegające na arbitralnym przyjęciu, iż skarżącej nie została doręczona decyzja PINB z dnia [...] r.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż złożone przez skarżącą odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione zostało z uchybieniem terminu;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 129 § 2 oraz art. 7 i 77 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż organ II instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że skarżąca skutecznie oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 oraz art. 7 i 77 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż organ II instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, iż skarżącej w przedmiotowym postępowaniu przysługuje przymiot strony;

6) art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. polegające na faktycznym braku rozpoznania skargi wniesionej przez skarżącą A. P.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że w sprawie dotyczącej utwardzenia terenu na działkach 1 oraz 2 w B. oraz w sprawach związanych z konsekwencjami wykonania określonych robót na ww. nieruchomościach prowadzone są aktualnie przez PINB w B. cztery odrębne postępowania pod następującymi sygnaturami akt: [...] (w sprawie utwardzenia gruntu na działce nr 1 obręb M., na posesji przy ul. [...] w B.); [...] (w sprawie remontu utwardzenia części terenu wokół budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1 oraz terenu na drodze dojazdowej - działka nr 2 Obręb M., tj. na posesji przy ul. [...] w B.); [...] (w sprawie wykonanego tarasu na ww. nieruchomościach); [...] (w sprawie zniszczenia drenażu wskutek wykonania określonych robót na ww. nieruchomościach).

W sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt: [...] skarżąca jest uznawana za stronę postępowania i okoliczność ta nie była kwestionowana ani na etapie postępowania administracyjnego, ani też na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, co zresztą zostało wprost potwierdzone przez WSA w Gliwicach w wydanych wyrokach sądowych z dnia 16 września 2016 roku, sygnatura akt: II SA/GI 555/16 oraz II SA/GI 554/16. Analogicznie sytuacja przedstawia się w postępowaniu administracyjnym prowadzonym pod sygnaturą akt: [...], a dotyczącym zniszczenia drenażu wskutek wykonania określonych robót na działkach nr 1 oraz 2 w B., w której to sprawie skarżąca również jest uznawana za stronę prowadzonego postępowania.

Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że postępowanie prowadzonego przez PINB w B. pod sygnaturą akt: [...] w zakresie przedmiotowym pokrywa się faktycznie z postępowaniem prowadzonym przez ten organ pod sygnaturą akt: [...]. Pierwsze z tych postępowań dotyczy bowiem utwardzenia gruntu na posesji przy ul. [...] w B., drugie zaś remontu utwardzenia gruntu na tej samej posesji.

W tej sytuacji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, a nadto zostało usankcjonowane wyrokami WSA w Gliwicach, iż przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu dotyczącym opisanego wyżej utwardzenia gruntu, to brak jest jakichkolwiek podstaw, aby odmawiać jej przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez PINB w B. pod sygnaturą akt: [...] dotyczącym remontu utwardzenia gruntu.

Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że sam PINB w B. traktuje skarżącą jako stronę ww. postępowania prowadzonego pod sygnaturą akt: [...] bowiem w dniu [...] r. zawiadomił ją o prowadzonym postępowaniu administracyjnym pod sygnaturą akt: [...]. Następnie w dniu [...] r. organ ten wydał decyzję nr [...], na postawie której organ I instancji postanowił odstąpić od nałożenia na A. P. i H. C. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót związanych z wykonanym w 2010/2011 remontem utwardzenia gruntu przy budynku mieszkalnym nr [...] (część działki nr 1) oraz z przebudową utwardzonego gruntu (działka nr 2) przy ul. [...] w B. Decyzja ta doręczona została skarżącej jako stronie postępowania i korzystając z przysługującego jej prawa skarżąca złożyła od niej odwołanie do ŚWINB.

Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku przez WSA w Gliwicach skarżąca w dniu 5 stycznia 2017 r. otrzymała z PINB w B. poleconą przesyłkę pocztową o numerze ([...], w której zawarte były dwa dokumenty, tj. wezwanie z dnia 20 grudnia 2016 r. skierowane do pana M. L., do osobistego stawienia się w charakterze świadka w celu przesłuchania, a nadto decyzja PINB w B. nr [...] z dnia [...] r., sygnatura akt: [...], która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Korzystając zatem z przysługującego jej prawa skarżąca w dniu 17 stycznia 2017 r. wniosła odwołanie od wydanej przez organ I instancji decyzji. Tym samym uznać należy, iż wniesione przez skarżącą odwołanie złożone zostało z zachowaniem 14 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. i jest ono w pełni prawnie skuteczne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że Sąd I instancji słusznie przyjął, że odwołanie A. P. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zdaniem A. P. bezzasadne są twierdzenia pełnomocnika A. P., że decyzja PINB w B. z dnia [...] r. wydana w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą [...] miałaby być jej doręczona wraz z korespondencją z postępowania o sygnaturze [...]. Gdyby tak było to na kopercie widniałby także sygnatura [...]. Ponadto w ocenie A. P. brak jest podstaw do uznania A. P. za stronę postępowania w niniejszej sprawie ponieważ osoba ta nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Podniosła, że całkowicie błędne jest twierdzenie jakoby wykonany remont utwardzenia terenu miał oddziaływać negatywnie na działkę A. P.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji podzielił część zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej.

W jego ocenie błędnie Sąd I instancji przyjął, że decyzja PINB w B. z dnia [...] r. nie została doręczona skarżącej A. P. Równocześnie z postępowaniem prowadzonym w niniejszej sprawie, tj. postępowaniem w sprawie remontu utwardzenia części terenu wokół budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1 oraz terenu na drodze dojazdowej - działka nr 2 Obręb M., tj. na posesji przy ul. [...] w B. (sygnatura organu [...]) PINB w B. prowadził postępowanie w sprawie utwardzenia gruntu na tejże działce (sygnatura [...]). W postępowaniu tym A. P. jest stroną postępowania. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że PINB w B. doręczył jej decyzję z dnia [...] r. w kopercie oznaczonej sygnaturą [...]. Na dowód tego do skargi kasacyjnej dołączono kserokopię powyższej koperty wraz z wydrukiem ze strony internetowej Poczty Polskiej "Śledzenie przesyłek" wskazującym datę doręczenia tej przesyłki w dniu 5 stycznia 2017 r. W ocenie NSA w tej sytuacji brak jest podstaw do negowania tego, że decyzja PINB w B. z dnia [...] r. nr [...] (sygnatura [...]) została doręczona A. P.

Wobec tego jako zasadny NSA uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1, art. 129 § 2 a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Brak było również podstaw do negowania statusu A. P. jako strony postępowania w niniejszej sprawie. Postępowanie w tej sprawie prowadzone było na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Podstawę prawną do ustalenia legitymacji procesowej stron stanowił zatem art. 28 k.p.a. Przy wyznaczaniu kręgu stron w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego podstawowe znaczenie ma ustalenie oddziaływania konkretnego obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Jeżeli więc istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości, to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiadujących, których interes prawny jest właśnie chroniony przepisami powszechnie obowiązującymi. Podobnie jak w sprawach o pozwolenie na budowę, tak też w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się regulacje m.in. aktów wykonawczych do Prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego. Dla ustalenia kręgu stron w sprawach inwestycyjnych kluczowe znaczenie ma ustalenie oddziaływania konkretnej uciążliwości, co do których przepisy prawa ustanawiają ograniczenia celem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Dlatego poglądy wypracowane w orzecznictwie dotyczące statusu stron w sprawach pozwolenia na budowę mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2008r. sygn. II OSK 650/07, wyrok NSA z 12 kwietnia 2007 r. II OSK 734/06).

A. P. jest właścicielem działki graniczącej z działką, na której dokonano przedmiotowego remontu utwardzenia. Działka skarżącej kasacyjnie może zatem być narażona na spływ wód powierzchniowych z terenu działki, na której przeprowadzona została powyższa inwestycja. Status skarżącej kasacyjnie jako strony postępowania w tym postępowaniu nie powinien zatem budzić wątpliwości.

Nie można też zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że ŚWINB rozpoznał odwołanie skarżącej kasacyjnie nie dokonując żadnych ustaleń co do tego czy przysługuje jej przymiot strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ŚWINB zawarł wywód, w którym wskazał kto może być uznany za stronę postępowania w myśl art. 28 k.p.a. Organ przywołał również poglądy zawarte w orzecznictwie odnośnie tej problematyki. Powołał także orzecznictwo dotyczące stron postępowania w sprawach dotyczących legalności obiektów budowlanych. Na koniec powiązał powyższe teoretyczne rozważania ze specyfiką prowadzonego aktualnie postępowania i uznał że skarżąca kasacyjnie jest stroną w tym postępowaniu.

W związku z tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie.

Jako nieuzasadniony NSA uznał natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (błędnie oznaczonego w skardze kasacyjnie jako art. 141 § 1 pkt 4) tyczący wymogów, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Jak zauważono na wstępie, po uchyleniu przez NSA wyroku tut. Sądu z 24 listopada 2017 r., do rozpoznania pozostają skargi wniesione przez A. P. oraz A. P.

W osobistej skardze z dnia 30 marca 2017 r. A. P. podnosi zarzut naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy.

Ponadto wskazuje na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art 15, art. 24, art. 78, art. 81, art. 107, art. 139, art. 222, art. 223 i art. 225 k.p.a. poprzez m.in.:

1/ niewyczerpujące zbadanie i rozpatrzenie materiału dowodowego,

2/ nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego pomimo kolejnego już i prawie

dwumiesięcznego rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy oraz niedokonanie oceny na podstawie całokształtu prowadzonego postępowania,

3/ nieprawidłowe przeprowadzenie oceny istniejących dowodów w przedmiotowej sprawie,

4/ dowolne i uznaniowe przyjęcie dowodów, przez co nie został ustalony stan faktyczny sprawy,

5/ nieuwzględnienie większości argumentów, dowodów i wniosków strony z odwołania z 11 stycznia 2017r. na niezgodną z przepisami prawa kolejną decyzję PINB dla miasta B. nr [...] z [...]r., znak [...]

6/ wadliwe uznanie, iż dokonana przez współużytkowników wieczystych działki nr 1 w B. w latach 2010/11-2015 inwestycja na działkach nr 1 i części działki drogowej gminy nr 3 (obecnie 2) nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego, a także przyjęcie stanowiska zgodnie z którym dokonane roboty nie wymagały pozwolenia na budowę i nie były objęte zgłoszeniem, chociaż roboty te polegały na:

a) samowolnym utwardzeniu terenu pod parking samochodowy o pow. 263 m2 na działce nr 1 i części działki drogowej gminy nr 3 (obecnie 2) w B., dokonanym przez współużytkowników wieczystych działki nr 1 w latach 2010/11-2015,

b) samowolnej rozbudowie i przebudowie tarasu (także utwardzeniu) przy budynku mieszkalnym [...], od strony południowej działki nr 1 w B., dokonanej w latach 2010/11 przez współużytkowników wieczystych działki nr 1,

c) samowolnej przebudowie, podniesieniu poziomu części działki drogowej (publicznej) gminy nr 3 (obecnie 2) w B. w latach 2010/11 pod parking samochodowy,

d) samowolnej budowie bramy wjazdowej w drodze gminnej (publicznej) nr 3 (obecnie 2) o szerokości 4m i zamknięciem tego odcinka bramą na własny użytek przez współużytkowników wieczystych działki nr 1 w B.,

e) samowolnym zniszczeniu podziemnego drenażu na działce nr 1 podczas rozbudowy parkingu samochodowego w 2015 roku.

Skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze z 20 kwietnia 2017 r. A. P., reprezentowana przez pełnomocnika, ww. decyzji zarzuca:

I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) poprzez prowadzenie postępowania w sprawie remontu utwardzenia części terenu, podczas gdy remont utwardzenia części terenu nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedmiotowa sprawa została wszczęta dnia 10 czerwca 2016 roku, a więc już po wejściu w życie wyżej przytoczonej nowelizacji ustawy — Prawo budowlane, co nastąpiło w dniu 28 czerwca 2015 roku, a więc zastosowanie znajdują tu przepisy prawa obowiązujące od dnia 28 czerwca 2015 roku. Prowadzi do wniosku, że remont utwardzenia terenu nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego;

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1/ art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za strony postępowania osób niemających interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu, a więc osób niebędących stroną w sprawie, tj. A. P. i prowadzenie postępowania administracyjnego po wniesieniu przez nią odwołania od decyzji PINB z dnia [...] roku, co skutkowało wydaniem decyzji przez ŚWINB z dnia [...] roku, podczas gdy A. P. nie jest stroną postępowania w myśl art. 28 k.p.a.;

2/ art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.ą., poprzez wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania przez osobę, która nie jest stroną postępowania;

3/ art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak spełnienia wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji;

4/ art. 10 k.p.a., poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału 'w postępowaniu przed organem II instancji i nieumożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;

5/ art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

6) art. 6 k.p.a poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji ŚWINB oraz umorzenie postępowania odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ na skutek jej wykonania prowadzone jest postępowanie przez organ I instancji pomimo braku podstaw do tego co narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. Organ I instancji ponownie prowadzi postępowania administracyjne, podczas gdy decyzja organu I instancji, która została uchylona przez organ II instancji była już ostateczna i zakończyła postępowanie administracyjne. Wykonanie zaskarżonej decyzji może także doprowadzić do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ustawy prawo budowlane, co może spowodować znaczną szkodę po jej stronie i trudne do odwrócenia skutki.

W odpowiedzi na powyższe skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Rozpoznając skargi na decyzję ŚWINB z dnia [...] r. przypomnieć trzeba, że organ ten uchylił decyzję PINB dla B. z [...] r., który to umorzył postępowanie w sprawie robót polegających na remoncie utwardzenia części terenu wokół budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1 oraz terenu na drodze dojazdowej - działka nr 2 obręb M., tj. na posesji przy ulicy [...] w B., uznając postępowanie za bezprzedmiotowe skoro remont urządzeń budowlanych, a do takich należy utwardzenie terenu, nie wymaga ani zgłoszenia, ani tez uzyskania pozwolenia na budowę.

ŚWINB uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia uznał, iż wnosząca odwołanie A. P. dysponowała legitymacją odwoławczą, zaś roboty polegające na utwardzeniu terenu, mimo tego, iż nie są objęte reglamentacją prawno-budowlaną, mogą stać się przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Wobec tego umorzenie postępowania było przedwczesne. W dalszym postępowaniu, jak wskazał ŚWINB, organ I instancji powinien dokonać oceny (badania) wykonanych robót pod względem zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi, a także w kontekście obowiązujących postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, konieczne jest ustalenie jaką funkcję pełni wykonane utwardzenie, a w szczególności czy ma charakter parkingu i czy jako takie spełnia wymogi określone w warunkach technicznych (w tym dotyczące odległości od działek sąsiednich).

W pierwszym rzędzie, zważywszy na związanie wykładnią prawą dokonaną w wyroku NSA z 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 487/18 (art. 190 p.p.s.a.), przyjdzie zaakceptować stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżone decyzji, wedle którego A. P., właścicielka działki posesji znajdującej się przy ul. [...]nr [...] w B., sąsiadującej z działkami nr 1 i 2 (droga dojazdowa), dysponuje interesem prawnym w sprawie dotyczącej utwardzenia terenu na tych działkach, a ponadto decyzja PINB z [...] r. o umorzeniu postępowania została jej doręczona, wobec czego ŚWINB był uprawniony (i zobowiązany) do rozpatrzenia jej odwołania wniesionego od tej decyzji.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie stwierdzić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły pełne podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co za tym idzie uchylenia tego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja ta została wydana bowiem z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77§ 1 k.p.a.), z tego względu, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla niej okoliczności, a zwłaszcza tych związanych z możliwością wdrożenia postępowania naprawczego w trybie określonym w art. 50-51 Prawa budowlanego w wyniku przyjęcia a priori założenia, iż utwardzenie terenu nie podlega reglamentacji w postaci zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, a tym samym tego rodzaju roboty budowlane pozostają poza zakresem art. 50-51. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, powołując się na stanowisko sądów administracyjnych, w sposób wystarczający pogląd przeciwny wykazał.

W konsekwencji organ I instancji jest zobligowany, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, dokonać oceny wykonanych robót budowlanych (utwardzenia terenu) w kontekście zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi oraz postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, jakie organ ten podejmie.

Sąd, jak wynika z powyższych rozważań, podziela zarzuty podnoszone w skardze przez A. P., przy czym jedynie w tej części, w jakiej dotyczą one przedmiotowej sprawy (utwardzenia terenu).

Jeśli chodzi o skargę A. P. to Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, co wynika z przytoczonych wyżej uwag. Remont utwardzenia terenu mimo tego, że nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, może być przedmiotem postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego.

Nie zasługują na uznanie zarzuty natury procesowej, określone w pkt. 1-3 ze względów podanych w wyroku NSA z 13 czerwca 2019 r. A. P. dysponowała w sprawie interesem prawnym, a decyzja PINB z [...] r. została jej doręczona, stąd ŚWINB był zobowiązany do rozpoznania jej odwołania. Sąd nie stwierdził także, aby ŚWINB naruszył art. 10 oraz art. 8 k.p.a., jak i art. 6, w tym ostatni przypadku uznając zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. za zgodne z prawem.

W tym stanie rzeczy skargi podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.