Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1339/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1 1ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 140
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz G. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G.. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2003/16 w sprawie ze skargi G. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji co do sposobu i zakresu stosowania przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji 1. ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 3 i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną G. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G.; 3. zasądza od O. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 1060 (słownie: tysiąc sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztu postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 listopada 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2003/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji co do sposobu i zakresu zastosowania przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji 1. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymano nią w mocy stanowisko sformułowane w pkt 2 decyzji GIOŚ z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddalił; 3. zasądził od GIOŚ na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

GIOŚ w decyzji z [...] kwietnia 206 r., znak [...] wydanej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 584, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o., z [...] marca 2016 r. o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 140, ze zm.), a w szczególności art. 11, art. 11a i art. 14 tej ustawy, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w postaci opłaty za brak sieci, stwierdził, że wskazana w przedmiotowym wniosku interpretacja jest nieprawidłowa i udzielił następującej pisemnej interpretacji.

Uwzględniając stan faktyczny przedstawiony przez [...] Sp. z o.o. w ww. wniosku o wydanie pisemnej interpretacji oraz przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przedstawił następujące stanowisko:

1. [...] Sp. z o.o. należy uznać za wprowadzającego pojazd, o którym mowa w art. 3 pkt 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zobowiązanego do zapewnienia sieci zbierania pojazdów, o której mowa w art. 11 ww. ustawy. W przypadku, w którym Spółka nie zapewnia sieci zbierania pojazdów przez własne stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów, ciąży na niej obowiązek w zakresie zapewnienia sieci na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu, zawartych w formie pisemnej pod rygorem nieważności, zgodnie z wymogami art. 11a ww. ustawy.

2. W przypadku, kiedy [...] Sp. z o.o. nie zapewni sieci zbierania pojazdów, Spółka będzie obowiązana - w kontekście art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - bez wezwania do naliczenia i wpłacenia na rachunek bankowy, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ww. ustawy, opłaty za brak sieci, uwzględniającej pojazdy wprowadzone na terytorium kraju przez [...] Sp. z o.o.

GIOŚ w decyzji z [...] czerwca 2016 r., znak [...] wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) oraz art. 10 ust. 5 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 584, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o., z [...] maja 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GIOŚ z [...] kwietnia 2016 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję GIOŚ z [...] kwietnia 2016 r., znak [...].

W skardze wnioskodawca, reprezentowany przez adwokata [...] zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 3 pkt 14 w zw. z art. 3 pkt 16, w zw. z art. 4 ust 1 pkt 1 i art. 11 ustawy o recyklingu pojazdów w zw. z art. 2 pkt 3 dyrektywy 2000/53/WE oraz art. 3 pkt 27 dyrektywy 2007/46/WE (która zastąpiła dyrektywę 70/156/EWG) poprzez błędne uznanie, że:

- wnioskodawca jest wprowadzającym pojazdy, zobowiązanym do zapewnienia sieci;

- Spółka [...]. nie jest wprowadzającym pojazdy, w świetle powyższych przepisów,

- art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów przez błędne uznanie, że w przypadku, kiedy wnioskodawca nie zapewnia sieci, będzie on obowiązany bez wezwania do naliczenia i wpłacenia na rachunek bankowy, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy opłaty za brak sieci, uwzględniającej pojazdy wprowadzone przez wnioskodawcę na terytorium Polski.

W uzasadnieniu skargi przytoczono poszerzoną argumentację, sformułowaną w żądaniu pisemnej interpretacji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej (z 19 kwietnia 2016 r.) oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnej ze stanowiskiem wyrażonym we wniosku o interpretację,

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ podtrzymał w całości swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie pełnomocnik wnioskodawcy wywodził, że nie można uznać za zobowiązanego do zapewnienia sieci podmiotu, który w istocie nie ma nawet wiedzy, ile pojazdów zostanie wprowadzonych do sprzedaży czy dystrybucji na rynek polski. Ostateczną decyzję, gdzie trafią wyprodukowane pojazdy, nawet gdy chodzi o te dostarczone do magazynów w Polsce, podejmuje dystrybutor – Spółka [...]., w porozumieniu ze Spółką [...].

Pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że odpowiedź na pytanie ma charakter abstrakcyjny co do stanu faktycznego zarysowanego w jego treści. Dodatkowe i odmienne wyjaśnienia co do rzeczywistych uwarunkowań nie mogą odgrywać znaczenia z punktu widzenia prawidłowości oceny odpowiedzi.

Zdaniem wnioskodawcy nie można przyjąć, aby to producent mógł być zobowiązany do realizacji sieci odbioru pojazdów, gdyż - wobec różnych uwarunkowań związanych z systemem dystrybucji - nie ma on wiedzy, ile pojazdów zostało faktycznie wprowadzonych na rynek polski. Prawodawca - formułując pojęcie "wprowadzającego pojazd" - nie uwzględnił szczególnego przypadku takiego, jak objęty sporem. Nie mógł on nałożyć obowiązku realizacji sieci na podmiot, który nie ma wiedzy odnośnie ilości wprowadzonych do obrotu pojazdów. Dlatego przepisy należy odpowiednio interpretować, uzupełniając tę lukę prawną. Cel dyrektywy byłby zrealizowany gdyby przyjąć, że odpowiedzialnym za zapewnienie sieci jest Spółka [...]. Pełnomocnik organu wskazywał na brzmienie art. 3 pkt 16 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów. Wywodził, że jeżeli zobowiązany nie wie, ile wyprodukowanych pojazdów zostało wprowadzonych do dystrybucji na terenie Polski, musi zapewnić sieć dla wszystkich pojazdów lub uiścić za nie opłatę bądź powziąć wiedzę, ile pojazdów wyekspediowano poza teren Polski. Wnioskodawca sam wskazał, że jest producentem pojazdów.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 21 listopada 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2003/16 wskazał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Według Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko organu administracji, co do określenia podmiotu odpowiedzialnego z mocy prawa za organizację sieci, w myśl art. 11 ustawy o recyklingu pojazdów. Trafnie wywiedziono, że jest nim wnioskodawca. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej Sąd I instancji wskazał, że nie jest ona trafna i wyjaśnił jakie przyczyny przemawiają za takim poglądem. Według Sądu I instancji, trafnie udzielono odpowiedzi na pierwsze pytanie wnioskodawcy. Inaczej ma się rzecz zdaniem Sądu I instancji co do odpowiedzi na pytanie drugie.

W ocenie Sądu I instancji, wobec postawionego drugiego pytania - czy wnioskodawca jest obowiązany do poniesienia opłat z tytułu braku sieci - organ winien był wskazać, że choć ciążyła na nim powinność zapewnienia sieci, lecz - jeżeli ona istnieje dla wszystkich pojazdów wprowadzonych na terenie kraju spośród produkowanych przez danego producenta (według stanu faktycznego opisanego w pytaniu) - nie jest on obowiązany do ponoszenia opłat do dnia uzyskania stosownej interpretacji i przez okres niezbędny dla dokonania czynności organizacyjnych, celem zapewnienia sieci we własnym zakresie, z uwzględnieniem możliwości zakreślonej art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów. Organ winien też rozważyć, czy jest możliwe w odpowiedzi na zadane już konkretne pytania sprecyzowanie, jaki termin można w danym przypadku uznać za rozsądny dla potrzeb przejęcia przez wnioskodawcę zadań w danym zakresie.

Według Sądu I instancji, udzielając odpowiedzi na drugie pytanie organ naruszył regułę prawa materialnego, wynikającą z treści art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Znajdowała ona bezpośrednie zastosowanie w sprawie z uwagi na treść art. 8 ust. 2 tego aktu. Skutkowało to naruszeniem art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów w zakresie, w jakim stwierdzono, że wnioskodawca jest obowiązany do wniesienia opłat także z tytułu wprowadzenia na teren Polski wyprodukowanych przez niego pojazdów, dla których sieć zapewniała dotychczas Spółka [...]. Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o uchylenie także orzeczenia z [...] kwietnia 2016 r. Nie wykazano bowiem, ani Sąd I instancji nie dopatrzył się z urzędu, aby było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej GIOŚ (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez radcę prawnego [...] zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części, tj. w punkcie 1 i 3.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 11 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1, 13, 14 i 16 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 803, ze zm., dalej: u.r.p.w.e.) przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że prawodawca pośrednio zaakceptował potrzebę wyinterpretowania, kto w bardziej złożonych przypadkach jest zobowiązany do organizowania sieci zbierania pojazdów, co uchybia zasadom prawidłowej legislacji, podczas, gdy zakres podmiotów obowiązanych do tworzenia sieci zbierania pojazdów jest jasno określony, gdyż wynika on bezpośrednio z definicji wprowadzającego pojazd, a więc jest to przedsiębiorca będący producentem pojazdu (w niniejszej sprawie skarżący) lub przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu, a okoliczność, że krąg podmiotów obowiązanych do wykonania obowiązków wskazanych w art. 7-10 u.r.p.w.e. został ograniczony tylko do tych przedsiębiorców będących producentami pojazdu lub przedsiębiorcami prowadzącymi działalność gospodarczą w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu, którzy dodatkowo wydają kartę pojazdu, o której mowa w art. 77 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, nie podważa, że krąg podmiotów obowiązanych do tworzenia sieci zbierania pojazdów został jasno określony i nastąpiło to w zgodzie zasadami prawidłowej legislacji;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 10 i 11 ust. 1 u.r.p.w.e., a przez to i niewłaściwe zastosowanie art. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez uznanie, że ustawa nie może różnicować kręgu podmiotów obowiązanych do wykonania różnych obowiązków (stworzenia sieci zbierania pojazdów – art. 11 ust. 1 u.r.p.w.e. i wymagań dotyczących pojazdów i części do pojazdów - art. 10 u.r.p.w.e.), podczas, gdy samo różnicowanie w nakładaniu na różne podmioty różnych obowiązków nie może być ani uznane za niejasne, ani tym bardziej za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności niezgodne zasadami prawidłowej legislacji;

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 3 pkt 14 u.r.p.w.e. przez jednoczesne uznanie, że definicja wprowadzającego pojazd w ślad za organem jest jasna (str. 16 uzasadnienia wyroku), jak i wskazanie w tym samym uzasadnieniu, że definicja ta jest niejasna (str. 19-20 uzasadnienia wyroku) podczas, gdy zakres podmiotów objętych definicją wprowadzającego pojazd obejmuje bez żadnych wątpliwości przedsiębiorcę będącego producentem pojazdu, którym jest w przytoczonym stanie faktycznym skarżący, lub przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu, a biorąc pod uwagę, że skarżący jest przedsiębiorcą będącym producentem pojazdu jest on obowiązany do stworzenia sieci zbierania pojazdów stosownie do art. 11 ust. 1 u.r.p.w.e., a w przypadku jej niestworzenia jest obowiązany, jak wynika w sposób jednoznaczny z art. 14 ust. 1 u.r.p.w.e., bez wezwania do obliczenia i uiszczenia opłaty za brak sieci;

4) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 11 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 u.r.p.w.e. przez przyjęcie, iż obowiązek stworzenia sieci zbierania pojazdów dotyczy wyłącznie "wszystkich pojazdów wprowadzonych na terytorium kraju spośród produkowanych przez Skarżącego" podczas, gdy jak wynika wyraźnie z art. 11 ust. 1 u.r.p.w.e. obowiązek ten polega na objęciu siecią zbierania pojazdów terytorium kraju w taki sposób, aby w każdym województwie były prowadzone co najmniej trzy stacje demontażu lub punkty zbierania pojazdów, w tym co najmniej jedna stacja demontażu, położone w różnych miejscowościach, zapewniające właścicielowi pojazdu możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji, przy czym ustawa nie różnicuje i nie wprowadza żadnych ograniczeń jakie pojazdy mogą być oddawane do tak stworzonej sieci wprowadzającego pojazdy (art. 23 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 u.r.p.w.e,), a więc wbrew stanowisku Sądu sieci zbierania pojazdów nie tworzy się dla konkretnych-pojazdów wycofanych z eksploatacji, które były wprowadzone przez skarżącego, ale dla wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji, które będą przekazywane przez właścicieli pojazdów do punktów tworzących sieć wprowadzającego pojazdy w danym roku, w którym sieć jest tworzona.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono również:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 10 ust, 1, 2, 3 i 5 oraz art. 10a ust. 1-3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, ze zm., dalej: u.s.d.g.), przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ może dodawać coś do stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego przytoczonego przez Skarżącego oraz żądać dodatkowych informacji, podczas, gdy z przepisów tych wynika, iż interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku, wyłącznie na podstawie stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego przytoczonego przez przedsiębiorcę, a więc organ w tym zakresie wbrew stanowisku Sądu nie może żądać dodatkowych informacji i nie wydać interpretacji jak przyjął Sąd I instancji, gdyż w razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji;

2) naruszenie art. 10 ust. 2 i 3 u.s.d.g. przez przyjęcie, że organ może i powinien prowadzić rozważania, jakie relacje w kontekście art. 11 ust. 3 u.r.p.w.e. łączą Spółkę [...] Sp. z o.o. i skarżącego, jeżeli to nie wynika z przytoczonego przez skarżącego stanu faktycznego oraz zdarzenia przyszłego, a obowiązek stworzenia sieci zbierania pojazdów jest obowiązkiem osobistym Skarżącego i może być zgodnie z art. 11 ust. 3 u.r.p.w.e. wykonany wyłącznie przez własne stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów Skarżącego lub na podstawie umów zawartych przez skarżącego z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu, na co skarżący nie wskazał w przytoczonym przez siebie stanie faktycznym oraz zdarzeniu przyszłym, a wyraźnie natomiast wskazał we wniosku, że takiej sieci zbierania pojazdów nie zapewnia, co uprawniało organ do wskazania, że skarżący będzie obowiązany wpłacić opłatę za brak sieci w takim przypadku.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 ust. 2 i 3 oraz art. 10a ust. 3 u.s.d.g. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd I instancji do bezpodstawnego uchylenia decyzji GIOŚ z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], w wyniku błędnego przyjęcia, że stan faktyczny oraz zdarzenie przyszłe przytoczone przez skarżącego we wniosku z [...] marca 2016 r., z którego wynikało, że skarżący osobiście obowiązany na podstawie art. 11 ust. 1 u.r.p.w.e. do stworzenia sieci zbierania pojazdów sieci takiej nie stworzył, nie było wystarczające na gruncie art. 14 ust. 1 u.r.p.w.e. w związku z art. 10a ust. 1 u.s.d.g. do wydania interpretacji wskazującej, iż przypadku nie zapewnienia sieci zbierania pojazdów przez skarżącego będzie on obowiązany bez wezwania do obliczenia i uiszczenia opłaty za brak sieci, a zamiast tego wskazanie, że organ powinien w tym zakresie czynić dodatkowe ustalenia i dać skarżącemu termin na utworzenie sieci, co nie ma uzasadnienia w przepisach prawa.

Powołując się na wskazane powyżej zarzuty:

1. na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2003/16, w części, tj. w punkcie 1 i 3 wyroku, i oddalenie skargi skarżącego na decyzję GIOŚ z [...] czerwca 2016 r. znak: [...];

2. w przypadku, gdyby Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2016r., sygn. akt WSA: IV SA/Wa 2003/16, w części, tj. w punkcie 1 i 3 wyroku, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3. na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o., z siedzibą w W., (dalej: skarżąca kasacyjnie, Spółka) reprezentowana przez adwokat [...], na podstawie art. 173 § 1 i art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zaskarżono wyrok Sądu I instancji z 21 listopada 2016 r. o sygn. IV SA/Wa 2003/16, (dalej: wyrok) w części - w pkt 2 i 3 wyroku, tj. w części, tj. co do oddalonego żądania Spółki w przedmiocie uchylenia decyzji GIOŚ z [...] czerwca 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] kwietnia 2016 r., którą GIOS udzielił interpretacji w zakresie udzielonej Spółce odpowiedzi na pytanie nr 1 sformułowane we wniosku, a także zobowiązania GIOŚ do wydania decyzji zgodnej ze stanowiskiem Spółki wyrażonym we wniosku w odniesieniu do pytania nr 1, jak również rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

II. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1.1. art. 3 pkt 14 w zw. z art. 3 pkt 16, w zw. z 4 ust 1 pkt 1 i art. 11 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (dalej: ustawa o recyklingu) w zw. z art. 2 pkt 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (dalej: dyrektywa 2000/53/WE] oraz art. 3 pkt 27 dyrektywy ramowej 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 września 2007 r. ustanawiającej ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów (dalej: dyrektywa 2007/43/WE, która zastąpiła dyrektywę Rady 70/156/EWG z 6 lutego 1970 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do homologacji typu pojazdów silnikowych i ich przyczep, dalej: dyrektywa 70/156/ EWG), poprzez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na błędnym uznaniu, że [...] jest wprowadzającym pojazdy, zobowiązanym do zapewnienia sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz błędne uznanie, że spółka [...] Sp. z o.o. (dalej: [...]) nie jest wprowadzającym pojazdy w świetle powyższych przepisów, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów;

2.naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części, o której mowa w pkt 1 wyroku, tj. co do żądania Spółki w przedmiocie uchylenia decyzji w zakresie udzielonej Spółce odpowiedzi na pytanie nr 1 sformułowane we wniosku, a także zobowiązania GIOŚ do wydania decyzji zgodnej ze stanowiskiem Spółki wyrażonym we wniosku.

III. Biorąc pod uwagę powyższe, Spółka wniosła o:

1. o rozważenie przez WSA uchylenia skarżonego Wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi w tym zakresie, tj. uchylenie decyzji w zakresie zajętego przez organ stanowiska odnośnie do pytania nr 1 sformułowanego we wniosku, a także zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnej ze stanowiskiem Spółki wyrażonym we wniosku w odniesieniu do pytania nr 1;

w razie nieskorzystania przez WSA z możliwości przewidzianej w art. 179a p.p.s.a., na podstawie art. art. 188 p.p.s.a., Spółka wniosła o:

2. uchylenie przez NSA zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi w tym zakresie, tj. uchylenie decyzji w zakresie zajętego przez organ stanowiska odnośnie do pytania nr 1 sformułowanego we wniosku, a także zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnej ze stanowiskiem Spółki wyrażonym we wniosku w odniesieniu do pytania nr 1,

w razie nieskorzystania przez NSA z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Spółka wniosła o:

3. uchylenie przez NSA zaskarżonego Wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu,

a ponadto, w każdym z powyższych przypadków Spółka wniosła o:

4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz

5. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że Spółka nie zgadza się ze stanowiskiem WSA uznającym prawidłowość rozstrzygnięcia GIOŚ w zakresie odpowiedzi na pytanie nr 1 wniosku, gdyż jest ono niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Analiza wyroku (oraz decyzji, w której wyrażone stanowisko organu WSA przyjął za prawidłowe) prowadzi do konstatacji, że stanowisko WSA (powtórzone za GIOŚ) obarczone jest fundamentalnym błędem wynikającym z założenia, że Spółka jest producentem pojazdów w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa, a w więc wprowadzającym pojazdy w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy o recyklingu.

W konsekwencji doprowadziło to WSA, w ślad za GIOŚ, do nieuprawnionego uznania, że [...] zobowiązana jest do zorganizowania sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji, podczas gdy ten obowiązek spoczywa na [...], jako podmiocie będącym wprowadzającym pojazdy w świetle przepisów ustawy o recyklingu.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że ani [...] ani [...] nie są przedsiębiorcami dokonującymi wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu pojazdów w odniesieniu do pojazdów wytworzonych przez [...].

Według skarżącej kasacyjnie, spornym jest, jak należy definiować pojęcie "wprowadzający pojazd" i który z podmiotów [...] (jak twierdzi GIOŚ), czy [...] (jak twierdzi Spółka) jest wprowadzającym pojazdy w rozumieniu przepisów ustawy o recyklingu, a także który z podmiotów - [...],[...] GmbH czy [...] jest producentem pojazdów w świetle prawidłowej — prounijnej wykładni art. 3 pkt 14 ustawy o recyklingu. Skarżąca kasacyjnie, uważa, że skoro w świetle literalnego brzmienia przepisu art. 3 pkt 14 ustawy o recyklingu za wprowadzającego pojazdy uznaje się m. in. producenta pojazdów, obok dokonania prawidłowej wykładni pojęcia "wprowadzający pojazdy", zasadne w okolicznościach niniejszej sprawy jest rozważenie, czy [...] może być uznana za producenta.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zasada prounijnej wykładni prawa krajowego nakłada obowiązek interpretowania prawa krajowego przez organy stosujące państw członkowskich Unii Europejskiej zgodnie z prawem unijnym. W trakcie stosowania prowspólnotowej wykładni, normy prawne prawa krajowego powinny być interpretowane w celu zapewnienia zgodności z prawem Unii Europejskiej tak dalece, jak jest to możliwe na podstawie prawa krajowego, w świetle treści i celu dyrektywy, aby osiągnąć rezultat w niej określony.

Skarżąca kasacyjnie zwraca uwagę, że sposób dokonania wykładni przez WSA w ślad za GIOŚ, w oderwaniu od treści dyrektywy 2000/53/WE za to z powołaniem się na zasady techniki prawodawczej jest błędny, zwłaszcza w związku z faktem, że celem ustawy o recyklingu jest transpozycja przepisów ww. dyrektywy do krajowego porządku prawnego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, z pkt 9 preambuły do dyrektywy 2000/53/WE wynika jednoznaczny postulat konieczności zachowania zgodności pojęciowej między dyrektywami, o których w nim mowa, nie ma przy tym znaczenia, czy definicje dyrektywy 2000/53/WE odsyłają wprost do innych dyrektyw, czy takiej wykładni należy dokonywać w duchu generalnego odesłania, o którym mowa w pkt 9 dyrektywy 2000/53/WE. Oceniając bowiem relacje dyrektywy 2000/53/WE zwłaszcza z dyrektywą 2007/46/WE należy podkreślić, że obie zawierają przepisy ze sobą ściśle powiązane i dotyczące jednej branży. Stąd, również w świetle postulatu spójności prawa wspólnotowego, posługiwanie się zawartymi w nich definicjami powinno mieć jak najbardziej jednolity charakter.

Skarżąca kasacyjnie zauważa, że definicja pojęcia "producent" uregulowana w dyrektywie 2000/53/WE wyznacza jedynie krąg podmiotów mieszczących się w tym pojęciu, nie definiując samego pojęcia "producent". Nie jest więc definicją zupełną. W celu od kodowania zakresu tego pojęcia - tak jak w przypadku innych pojęć zdefiniowanych w dyrektywach do których odsyła dyrektywa 2000/53/WE - należy posługiwać się definicjami zawartymi w tych dyrektywach.

Nie można więc przyjąć za poprawne stanowiska WSA sanującego błędne stanowisko organu, w świetle którego odrzuca on możliwość zastosowania dla celów wykładni kompleksowej odesłania zawartego w preambule dyrektywy 2000/53/WE do dyrektywy 2007/46/WE, z uwagi na brak normatywnego charakteru preambuły.

Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, według którego skoro definicja "producenta" zawarta w dyrektywie 2000/53/WE nie jest definicją zupełną i wyznacza jedynie krąg podmiotowy tego pojęcia, posłużenie się na skutek odesłania zawartego w preambule tej dyrektywy definicją pojęcia "producenta" z dyrektywy 2007/46/WE, jest zastosowaniem pkt 9 dyrektywy 2000/53/WE niestanowiącym ani odstępstwa od stosowania przepisów tej dyrektywy ani niestojącym z nimi w sprzeczności. A zatem takie odesłanie jest dokonane prawidłowo, a jego uwzględnienie jest konieczne w procesie wykładni pojęcia "producent."

W odniesieniu więc do definicji pojęcia "producent" użytego w ustawie o recyklingu w drodze wykładni prounijnej, do której WSA i GIOŚ były zobowiązane, należało posłużyć się definicją producenta określoną w dyrektywie 2007/46/WE (która zastąpiła dyrektywę 70/156/EWG nie zmieniając jednocześnie definicji pojęcia "producent"), implementowanej ponadto w ustawie prawo o ruchu drogowym.

Skarżąca kasacyjnie wyraża pogląd, według którego w świetle definicji zawartej w dyrektywie 2007/46/WE, jak również z przepisów polskiego prawa o ruchu drogowym (ustawy, której obszar regulacyjny pokrywa się z obszarem regulacyjnym ustawy o recyklingu), pojęcie "producent", jest oderwane od pojęcia "produkcji", czyli wytwarzania pojazdu, w konsekwencji czego, możliwa jest sytuacja, tak jak w niniejszym przypadku, w której podmiot fizycznie produkujący/wytwarzający pojazdy (tu: [...]), nie jest odpowiedzialny za proces homologacji ani za zapewnienie zgodności produkcji, bowiem wszystkie te aspekty realizuje inny podmiot (tu: [...] GmbH), przez co to ten drugi podmiot ([...] GmbH), a nie podmiot de facto fizycznie wytwarzający/produkujący pojazdy ([...]) w świetle powyższej definicji jest uznawany za producenta.

Skarżąca kasacyjnie dodatkowo zwraca uwagę, że z treści art. 70g ust. 1 prawa o ruchu drogowym wynika, że "Zakazuje się wprowadzania do obrotu nowego pojazdu bez wymaganego odpowiedniego świadectwa homologacji typu lub innego równoważnego dokumentu, o którym mowa w art. 70j ust. 1, art. 70k ust. 1, art. 70o ust. 1, art. 70zo ust. 1, art. 70zp ust. 1 albo art. 70zu ust. 1."

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższe oznacza, że wprowadzenie pojazdu do obrotu jest czynnością następczą w stosunku do czynności polegającej na uzyskaniu świadectwa homologacji. W konsekwencji podmiot, w którego władaniu pozostaje pojazd przed uzyskaniem świadectwa homologacji, nie może dokonywać jego wprowadzenia do obrotu (czy jak wynika z art. 3 ust. 16 ustawy o recyklingu — wprowadzenia w celu dystrybucji). Wprowadzenie to może nastąpić tylko po uzyskaniu świadectwa homologacji, które w niniejszym przypadku, na wyprodukowane przez [...] i od niej nabyte samochody, uzyskuje dopiero [...] GmbH. Ta część pojazdów nabytych od [...] przez [...] GmbH, która trafia na polski rynek, nie jest jednak wprowadzana przez producenta, ale przez podmiot, który dokonuje ich nabycia od [...] GmbH w celu dystrybucji na polskim rynku, czyli przez [...].

Według skarżącej kasacyjnie, innymi słowy, nie można mówić o zamiarze wprowadzenia pojazdu na rynek w celu dystrybucji, jeśli podmiot będący właścicielem pojazdu na danym etapie nie jest odpowiedzialny za procedurę homologacyjną. Nie można mówić też o wprowadzaniu na polski rynek pojazdów, jeśli nabycie nie następuje w celu używania lub dystrybucji. Dopiero po uzyskaniu świadectw homologacji umożliwiających wprowadzenie pojazdów do obrotu może zmaterializować się cel przedsiębiorcy, jakim jest dystrybucja. Taki cel, w opisanym stanie faktycznym posiada dopiero [...] i to na niej ciążyć winien obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów. Ani [...] ani [...] GmbH tego celu nie posiada, ani go nie realizuje.

Skoro zatem w zakresie pojęciowym dyrektywa 2000/53/WE odsyła m.in. do dyrektywy 2007/46/WE, należy w zakresie definicji pojęcia producent posługiwać się definicją zawartą w dyrektywie 2007/46/WE. Tym bardziej, że definicja ta została transponowana do prawa o ruchu drogowym, która to ustawa reguluje ten sam sektor przedsiębiorczości, co ustawa o recyklingu.

W świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy i prawidłowo dokonanej, prounijnej wykładni art. 3 pkt 14 ustawy o recyklingu Spółka podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, że z pewnością nie jest producentem, o którym mowa w art. 3 pkt 14 ustawy o recyklingu i nie ciąży na niej obowiązek zapewnienia sieci, o którym mowa w art. 11 ustawy o recyklingu, tj. obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów albo poprzez własne stacje demontażu i stacje zbierania pojazdów albo na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu, a w konsekwencji nie może na niej ciążyć obowiązek zawierania umów ze stacjami demontażu, określających w szczególności zasady przyjmowania pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz zasady finansowania przez wyprowadzającego pojazdy kosztów gospodarowania odpadami pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Spółka dokonuje wyłącznie fizycznego wytwarzania (produkowania) pojazdów i od razu zbywa je do [...] GmbH, bez zamiaru wprowadzenia ich na rynek krajowy w dystrybucji. Zamiar ten realizuje dopiero [...], która nabywa od [...] GmbH część pojazdów wyprodukowanych przez [...] w celu wprowadzenia ich na rynek polski.

Skarżąca kasacyjnie dochodzi do wniosku, według którego za wprowadzającego pojazdy można uznać również podmiot, który nie jest jedynie fizycznym producentem, ani przedsiębiorcą dokonującym wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu pojazdów, pod warunkiem, że wprowadza pojazdy w celu ich używania lub dystrybucji.

Skarżąca kasacyjnie przypomina, że z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o recyklingu, wyprowadzenie na terytorium kraju następuje z dniem wydania pojazdu z magazynu, bądź przekazania innemu podmiotowi — w przypadku pojazdu wyprodukowanego na terytorium kraju.

W odniesieniu do pojazdów produkowanych przez [...] dochodzi co prawda do przeniesienia ich własności na [...] GmbH, ale nie w celu ich dystrybuowania przez [...] GmbH na polskim rynku wbrew twierdzeniu GIOŚ. Cel ten realizuje dopiero [...] po ich uprzednim nabyciu od [...] GmbH. Stąd to [...]. a nie [...] jest wprowadzającym pojazdy. Według skarżącej kasacyjnie, nie można uznać odsprzedaży samochodów wytworzonych przez [...] dla [...] GmbH za wprowadzenie ich na rynek krajowy w celu dystrybucji. Tylko bowiem ich część, na podstawie transakcji przeprowadzanych przez [...] GmbH z [...] trafia na rynek polski. Należy przy tym mieć na względzie znaczenie pojęcia "dystrybucji".

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, dystrybucja polega na działaniach zmierzających do dostarczenia towarów ostatecznemu nabywcy, zatem podmiot który dokonuje dystrybucji musi wprowadzać produkty na rynek właściwy w celu umożliwienia ich dotarcia do ostatecznego odbiorcy. Celem [...] w okolicznościach niniejszej sprawy jest jedynie wytworzenie pojazdów dla [...] GmBH ani nie wie, ani nie może wiedzieć, na jakie rynki krajowe trafią wytworzone przez niego pojazdy. Na dodatek sprzedaż pojazdów do [...] GmbH odbywa się jeszcze przed przeprowadzeniem procedury homologacyjnej, a więc przed spełnieniem warunku umożliwiającego dystrybucję pojazdów. Tylko część z ww. pojazdów zostaje odsprzedana przez [...] GmbH do [...], która to spółka dopiero decyduje, czy i które z zakupionych pojazdów wprowadzi na krajowy rynek, kiedy to zrobi, jakie techniki promocyjne i sprzedażowe zastosuje dla realizacji dystrybucji. To [...] więc decyduje o tym, czy dystrybucja na rynku krajowym nastąpi i jak będzie przebiegać. To [...] jest więc wprowadzającym pojazdy, a nie [...] ani [...] GmbH.

W podsumowaniu skargi kasacyjnej stwierdzono jeszcze raz, że WSA dokonując kontroli decyzji powinien był dokonać prounijnej wykładni pojęcia "wprowadzający pojazdy", uznając, że nie jest nim [...].

GIOŚ reprezentowany przez radcę prawnego [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej kasacyjnie wniósł: o jej oddalenie w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawiono stanowisko skarżącego kasacyjnie organu odnoszące się do treści skargi kasacyjnej skarżącej kasacyjnie.

Skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez adwokat [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną GIOŚ wniosła o: jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawiono stanowisko skarżącej kasacyjnie odnoszące się do treści skargi kasacyjnej GIOŚ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna skarżącego kasacyjnie organu zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługuje na uwzględnienie skarga kasacyjna skarżącej kasacyjnie [...] sp. z o.o.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odnosząc się do skargi kasacyjnej skarżącego kasacyjnie organu wskazać należy, że zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazanych na str. 7 skargi kasacyjnej organu (2 akapit), jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ naruszenia te doprowadziły Sąd I instancji do bezpodstawnego uchylenia decyzji GIOŚ z [...] czerwca 2016 r. w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że stan faktyczny oraz zdarzenie przyszłe przytoczone przez skarżącą we wniosku z [...] marca 2016 r., z którego wynikało, że skarżąca obowiązana jest na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 140 ze zm. dalej: u.r.p.w.e.) do stworzenia sieci zbierania pojazdów, a sieci takiej nie stworzyła, nie było wystarczające na gruncie art. 14 ust. 1 u.r.p.w.e. w związku z art. 10a ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm., dalej: u.s.d.g.) do wydania interpretacji wskazującej, że w przypadku nie zapewnienia sieci zbierania pojazdów przez skarżącą będzie ona obowiązana bez wezwania do obliczenia i uiszczenia opłaty za brak sieci, a zamiast tego wskazanie, że organ powinien w tym zakresie czynić dodatkowe ustalenia i dać skarżącej termin na utworzenie sieci, co nie wynika z przepisów.

Wskazać należy, że zakres i przedmiot sprawy o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa określa treść wniosku wszczynającego postępowanie w tej sprawie. Rola organu, który prowadzi postępowanie w tej sprawie ograniczona jest do oceny stanowiska strony w kwestii prawej, w której wystąpiono o wydanie pisemnej interpretacji. Celem tego postępowania jest uzyskanie przez stronę wyjaśnienia treści przepisów prawa oraz ich zastosowanie w indywidualnej sprawie. W ramach tego postępowania organ dokonujący czynności interpretacji nie może zmieniać stanu faktycznego, który został przedstawiony we wniosku o wydanie interpretacji, organ ten nie ma również uprawnień do podważania stanu faktycznego, jego uzupełniania z wykorzystaniem wiedzy i źródeł znanych mu z urzędu (zob. postanowienie SN z 18 września 2014 r., sygn. III UK 122/13, LEX nr 1521319).

Również w orzecznictwie NSA ww. pogląd SN ma swoje odzwierciedlenie, Zdaniem NSA, "(...) postępowanie w przedmiocie indywidualnej interpretacji jest postępowaniem specyficznym, i to zarówno z uwagi na zwiększony (w porównaniu z innymi postępowaniami administracyjnymi) formalizm tego postępowania, zakres działania organów administracji publicznej, jak też termin, w którym organ administracji publicznej zobowiązany jest ten wniosek rozpoznać. Z uwagi na powyższe cechy charakterystyczne należy podkreślić, że postępowanie interpretacyjne oparte jest wyłącznie na stanie faktycznym przedstawionym przez wnioskodawcę i nie podlega uzupełnieniu przez organ (zob. wyrok NSA z 10 maja 2017 r., sygn. II GSK 2489/15, LEX nr 2350396). Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że przepisy u.r.p.w.e. nie dają podstawy do dawania skarżącemu odpowiedniego czasu na tworzenie sieci zbierania pojazdów.

Zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przedstawione w skardze kasacyjnej organu na stronach 2-3 pkt 1,2,3,4. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, dotyczy art. 11 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1, 13, 14 i 16 u.r.p.w.e. i polega na przyjęciu przez Sąd I instancji, że prawodawca pośrednio zaakceptował potrzebę wyinterpretowania, kto w bardziej złożonych przypadkach jest zobowiązany do organizowania sieci zbierania pojazdów, w sytuacji gdy zakres podmiotów obowiązanych do tworzenia sieci zbierania pojazdów jest jasno określony i wynika bezpośrednio z definicji wprowadzającego pojazd. Wskazać należy, że w przepisach u.r.p.w.e. krąg podmiotów obowiązanych do wykonania obowiązków wskazanych w art. 7-10 u.r.p.w.e. został wyraźnie ograniczony tylko do tych przedsiębiorców będących producentami pojazdu lub przedsiębiorcami prowadzącymi działalność gospodarczą w zakresie wewnątrzwspółnotowego nabycia lub importu, którzy dodatkowo wydają kartę pojazdu, o której mowa w art. 77 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Przepisy te nie podważają bowiem przyjętego przez skarżący kasacyjnie organ stanowiska w sprawie, że krąg podmiotów obowiązanych do tworzenia sieci zbierania pojazdów został jasno określony.

Sąd I instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.

Naruszenia te dotyczyły art. 10 i 11 ust. 1 u.r.p.w.e., i w niniejszej sprawie polegały na niewłaściwym zastosowaniu art. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez uznanie, że ustawa nie może różnicować kręgu podmiotów obowiązanych do wykonania różnych obowiązków (stworzenia sieci zbierania pojazdów – art. 11 ust. 1 u.r.p.w.e. i wymagań dotyczących pojazdów i części do pojazdów - art. 10 u.r.p.w.e.), podczas, gdy różnicowanie w nakładaniu na różne podmioty różnych obowiązków nie może być, ani uznane za niejasne, ani tym bardziej za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności niezgodne zasadami prawidłowej legislacji.

W niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 14 u.r.p.w.e. przez jednoczesne uznanie, że definicja wprowadzającego pojazd jest jasna, jak i wskazanie w tym samym uzasadnieniu, że definicja ta jest niejasna podczas, gdy zakres podmiotów objętych definicją wprowadzającego pojazd obejmuje przedsiębiorcę będącego producentem pojazdu, którym jest skarżąca, lub przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu. W sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie jest przedsiębiorcą będącym producentem pojazdu jest ona obowiązana do stworzenia sieci zbierania pojazdów na podstawie art. 11 ust. 1 u.r.p.w.e., a w przypadku jej niestworzenia jest obowiązana na podstawie art. 14 ust. 1 u.r.p.w.e., bez wezwania do obliczenia i uiszczenia opłaty za brak sieci.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, dotyczyło art. 11 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 u.r.p.w.e. i polegało na przyjęciu, że obowiązek stworzenia sieci zbierania pojazdów dotyczy wyłącznie wszystkich pojazdów wprowadzonych na terytorium kraju spośród produkowanych przez skarżącą podczas, gdy jak wynika wyraźnie z treści art. 11 ust. 1 u.r.p.w.e. obowiązek ten polega na objęciu siecią zbierania pojazdów terytorium kraju w taki sposób, aby w każdym województwie były prowadzone co najmniej trzy stacje demontażu lub punkty zbierania pojazdów, w tym co najmniej jedna stacja demontażu, położone w różnych miejscowościach, zapewniające właścicielowi pojazdu możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji, przy czym ustawa nie różnicuje i nie wprowadza żadnych ograniczeń jakie pojazdy mogą być oddawane do tak stworzonej sieci wprowadzającego pojazdy (art. 23 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 u.r.p.w.e,). Wbrew stanowisku Sądu I instancji, sieci zbierania pojazdów nie tworzy się dla konkretnych-pojazdów wycofanych z eksploatacji, które były wprowadzone przez skarżącą, ale dla wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji, które będą przekazywane przez właścicieli pojazdów do punktów tworzących sieć wprowadzającego pojazdy w danym roku, w którym sieć jest tworzona.

Przechodząc w drugiej kolejności do oceny zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. (dalej: skarżąca kasacyjnie) wskazać należy, że nie są one zasadne i z tego powodu skarga kasacyjna skarżącej kasacyjnie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W szczególności nie są zasadne podstawy kasacyjne, w których skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Istota stanowiska skarżącej kasacyjnie przedstawionego w skardze kasacyjnej opiera się następujących 7 tezach:

1. Skarżąca kasacyjnie uważa, że definicja pojęcia "producent" uregulowana w dyrektywie 2000/53/WE wyznacza jedynie krąg podmiotów mieszczących się w tym pojęciu, nie definiując samego pojęcia "producent". Nie jest więc definicją zupełną;

2. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, według którego: skoro definicja "producenta" zawarta w dyrektywie 2000/53/WE nie jest definicją zupełną i wyznacza jedynie krąg podmiotowy tego pojęcia, posłużenie się na skutek odesłania zawartego w preambule tej dyrektywy definicją pojęcia "producenta" z dyrektywy 2007/46/WE;

3. W odniesieniu do definicji pojęcia "producent" użytego w ustawie o recyklingu w drodze wykładni prounijnej, do której WSA i GIOŚ były zobowiązane, należało posłużyć się definicją producenta określoną w dyrektywie 2007/46/WE;

4. Skarżąca kasacyjnie wyraża pogląd, według którego w świetle definicji zawartej w dyrektywie 2007/46/WE, jak również z przepisów polskiego prawa o ruchu drogowym (ustawy, której obszar regulacyjny pokrywa się z obszarem regulacyjnym ustawy o recyklingu), pojęcie "producent", jest oderwane od pojęcia "produkcji", czyli wytwarzania pojazdu;

5. Według skarżącej kasacyjnie, wprowadzenie pojazdu do obrotu jest czynnością następczą w stosunku do czynności polegającej na uzyskaniu świadectwa homologacji;

6. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie można mówić o zamiarze wprowadzenia pojazdu na rynek w celu dystrybucji, jeśli podmiot będący właścicielem pojazdu na danym etapie nie jest odpowiedzialny za procedurę homologacyjną.;

7. Skarżąca kasacyjnie uważa, że dokonuje wyłącznie fizycznego wytwarzania (produkowania) pojazdów bez zamiaru wprowadzenia ich na rynek krajowy w celu dystrybucji.

Ad. 1,2. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, definicja pojęcia "producent" uregulowana w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2000/53/WE jest definicją zupełną. Definicja ta w sposób jasny i precyzyjny określa, że producent oznacza producenta pojazdów lub profesjonalnego importera pojazdów do Państwa Członkowskiego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie nie ma wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie jest producentem pojazdów zgodnie z treścią art. 2 pkt 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. UE. L. 2000. 269. 34 z 21 października 2000 r.). Zastosowana przez GIOŚ słownikowa definicja pojęcia "producent" nie tylko nie stoi w sprzeczności z definicją przedstawioną w dyrektywie 2000/53/WE, ale jest również całkowicie zgodna z ww. definicją. Działalność skarżącej kasacyjnie opisana we wniosku o wydanie pisemnej interpretacji niewątpliwie polega na produkcji pojazdów. Bez znaczenia dla statusu skarżącej kasacyjnie jako producenta pojazdów i jej obowiązków ustawowych pozostaje to, że wyprodukowane przez siebie pojazdy zbywa na rzecz innego podmiotu, który to podmiot, sprzedaje je innemu podmiotowi. Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie twierdzi, że wytwarza pojazdy, jednak bez zamiaru ich wprowadzenia na rynek. Zamiar wytwarzania pojazdów przez skarżącą kasacyjnie nie ma też żadnego znaczenia z punktu obowiązków ustawowych dotyczących postępowania z pojazdami wycofanymi z eksploatacji. Każdy wyprodukowany pojazd, bez względu na zamiar jego produkcji, który miał jego producent, stanie się bowiem pojazdem wycofanym z eksploatacji (odpadem) niezależnie od zamiaru jego produkcji, który przyświecał producentowi.

Oderwanie obowiązków ustawowych producenta pojazdu dotyczących postępowania z pojazdami wycofanymi z eksploatacji (odpadami) od zamiaru produkcji pojazdów potwierdza treść definicji ustawowej wprowadzającego pojazd przez którego rozumie się przedsiębiorcę będącego producentem pojazdu lub przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu (art. 3 pkt 14 u.r.p.w.e.). Podkreślenia wymaga, że przepisy u.r.p.w.e. nie wiążą obowiązków ustawowych producenta pojazdu z działaniem polegającym na "wprowadzeniu pojazdów na rynek" czy "wprowadzeniem pojazdów do obrotu". Ustawodawca nie zawarł takich pojęć w treści u.r.p.w.e. Skarżąca kasacyjnie w rozumieniu ww. definicji jest wprowadzającym pojazd.

Ad. 3,4,5,6,7. Odnosząc się do postulowanego przez skarżącą kasacyjnie stosowania wykładni prounijnej wskazać należy, że GIOŚ zastosował w niniejszej sprawie taki właśnie sposób wykładni prawa. Ustalenie obowiązków prawnych producenta pojazdów jest m. in. pochodną stosowania jednej z naczelnych zasad prawa ochrony środowiska – zasady "zanieczyszczający płaci", która wywodzi się z prawa UE.

Przypomnieć należy, że w opinii nr 55 Komisji Europejskiej przyjętej na posiedzeniu w dniu 3 marca 2004 r. w związku ze zgłoszonymi przez Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu w trybie art. 34 ust. 9 regulaminu Sejmu wątpliwości co do zgodności poselskiego projektu ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji z prawem UE przedstawiono wykładnię prounijną odnoszącą się projektu ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji która wskazywała, że "Projekt ustawy zakłada też w art. 10 ust. 1, wbrew przepisom dyrektywy, że koszty funkcjonowania systemu poniosą użytkownicy samochodów obligatoryjnie obciążeni opłatą recyklingową. Przepis ten jest również sprzeczny z jedną z zasad ustawodawstwa UE dotyczącego ochrony środowiska, zgodnie z którą producent powinien przynajmniej w części odpowiadać za bezpieczną utylizację swojego produktu" (zob. tekst opinii dostępny w dokumentach stanowiących załącznik do projektu ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, druk nr 2597, www.sejm.gov.pl).

Wykładnia pojęcia "producent pojazdu" oraz ustalenie zakresu obowiązków producenta pojazdu wynikających z przepisów ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie może naruszać nadrzędnej zasady prawa ochrony środowiska wyrażonej w art. 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., dalej: p.o.ś.) - zasady "zanieczyszczający płaci".

Treść zasady "zanieczyszczający płaci" powiązana jest zasadami: 1. ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami (art. 22 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) oraz 2. rozszerzonej odpowiedzialności producenta za produkt (art. 18 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dalej: u.o.) oraz wprowadzoną do prawa UE w art. 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy, Dz. U. UE L.312.3 z 22 listopada 2008 r.).

Zasada prawa najczęściej wskazuje na pewną prawidłowość stosowania przepisów. Jej adresaci stosują się do niej wtedy, jeżeli chcą osiągnąć skutek przez nią określony. Ponadto zasady prawa posiadają często pewną treść samoistną. Termin zasada ogólna gospodarki odpadami odzwierciedla całokształt wiedzy o systemie prawa gospodarki odpadami. Przez zasady ogólne należy rozumieć uporządkowany i dający się stosunkowo ściśle wyznaczyć układ generalnie sformułowanych prawidłowości obowiązujących w postępowaniu z odpadami. Układ ten osadzony jest w systemie prawa gospodarki odpadami, który stanowi także bezpośrednie otoczenie normatywne zasady rozszerzonej odpowiedzialności producenta.

Zasada "zanieczyszczający płaci" jest kwintesencją obowiązków prawnych producentów w systemie prawa gospodarki odpadami oraz wykładni takich pojęć prawnych jak: odpad, gospodarowanie odpadami, gospodarka odpadami, ponowne użycie, przetwarzanie, przygotowanie do ponownego użycia, recykling oraz unieszkodliwianie odpadów. Te pojęcia posiadają ścisłe znaczenie normatywne i są jednocześnie instrumentem stosowania kolejnej zasady dotyczącej rozszerzonej odpowiedzialności producenta.

Zasady prawa gospodarki odpadami sformułowane w przepisach ustawy z 14 grudnia 2012 r. stanowią uszczegółowienie zasad prawa ochrony środowiska uregulowanych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Większość zasad ogólnych prawa gospodarki odpadami była wcześniej sformułowana w prawie międzynarodowym i w prawie UE. Ich treść została powtórzona w przepisach u.o. Dokonując wykładnie przepisów u.r.p.w.e. należy pamiętać, że są one częścią systemu prawa gospodarki, przez który należy rozumieć zbiór norm prawnych obowiązujących, oparty na wspólnych instytucjach prawnych, przy czym części tego systemu są ze sobą powiązane szeregiem zależności treściowych i funkcjonalnych. Instytucje prawne gospodarki odpadami odgrywają istotną rolę w całym kompleksowym procesie systematyzacji prawa gospodarki odpadami, a w szczególności jego wykładni. Wykładania prawa gospodarki odpadami polega m.in. na tworzeniu warunków umożliwiających optymalne gospodarowanie odpadami i zaspokajanie potrzeb z tym związanych.

Na gruncie definicji producenta, która znajduje się w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2000/53/WE bez znaczenia jest to jaki podmiot jest odpowiedzialny za proces homologacji. Stanowisko skarżącej kasacyjnie w zakresie określenia podmiotów objętych definicją producenta jest sprzeczne z definicją producenta, która znajduje się w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2000/53/WE.

Celem nadrzędnym zasady rozszerzonej odpowiedzialności producenta jest stosowanie instrumentów prawnych zachęcających producentów do podejmowania działań, które będą: zapobiegały powstawaniu odpadów, zmniejszały poziom zużycia materiałów i energii na każdym etapie cyklu życia produktu oraz zachęcały do wprowadzania zmian w fazie projektowania produktu i fazie jego wytwarzania. W szerokim ujęciu zasada rozszerzonej odpowiedzialności producenta łączy się z zasadą materialnej odpowiedzialności producenta za produkt zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".

W ogólnym znaczeniu przez odpowiedzialność prawną rozumie się zasadę ponoszenia przez podmiot przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji za zdarzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej i przypisywane prawnie określonemu podmiotowi w danym porządku prawnym (zob. W. Lang, Struktura odpowiedzialności prawnej, ZNUMK 1968, z. 31, Prawo VIII, s. 12).

W konstrukcji prawnej zasady rozszerzonej odpowiedzialności producenta mamy do czynienia z odpowiedzialnością prewencyjną. Zasada ta stanowi uzupełnienie zasady ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami wyrażonej w art. 22 u.o.

Zgodnie z zasadą rozszerzonej odpowiedzialności producenta, podmiot ten ponosi odpowiedzialność za całkowity wpływ produktu na środowisko. Odpowiedzialność ta obejmuje fazy: 1) projektowania, 2) wytwarzania, 3) używania i 4) pozbywania się produktu. Cele szczegółowe zasady rozszerzonej odpowiedzialności producenta obejmują: 1) kompleksowe zapobieganie odpadom, 2) stosowanie nieszkodliwych materiałów wykorzystywanych do produkcji wyrobów, 3) rozwijanie zamkniętych sposobów produkcji, 4) stosowanie wyrobów o zwiększonej trwałości, 5) rozwijanie metod recyklingu i przetwarzania odpadów oraz 6) stosowanie systemu opłat produktowych i depozytowych.

Zasada rozszerzonej odpowiedzialności producenta uzupełnia zasady odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami oraz stanowi podstawę wykładni przepisów regulujących postępowanie z produktami i odpadami. Pozycję prawną producenta pojazdów w gospodarce odpadami określają liczne obowiązki i uprawnienia wynikające z zakresu podmiotowego i przedmiotowego analizowanej u.r.p.w.e. W prawie gospodarki odpadami mamy do czynienia z przeplataniem się wzajemnym praw i obowiązków producentów i posiadaczy odpadów, których wykonanie powinno odbywać w taki sposób, aby podmioty, na których ciążą obowiązki prawne nie unikały odpowiedzialności finansowej za gospodarowanie odpadami.

Rozszerzona odpowiedzialność producenta zakłada, że odpowiedzialność producenta za produkt zostaje rozszerzona do etapu pokonsumpcyjnego. Oznacza to zmianę tradycyjnego podejścia do odpowiedzialności producentów i importerów towarów konsumpcyjnych, konsumentów oraz rządów w odniesieniu do gospodarki odpadami. Charakteryzują ją wzajemnie powiązane cechy: a) przeniesienie odpowiedzialności za etap pokonsumpcyjny (fizycznej lub/i ekonomicznej, całkowitej lub częściowej) w górę na producenta, bez angażowania samorządów, b) tworzenie zachęt dla producentów do uwzględniania aspektów środowiskowych w procesie kształtowania całego cyklu życia produktów. (OECD 2001) - (zob. W. Piontek, Implementacja rozszerzonej odpowiedzialności producenta do systemu gospodarowania odpadami w Polsce, Annual Set The Environment Protection, Rocznik Ochrona Środowiska 2018, tom 20, s. 1598).

Stosowanie zasady rozszerzonej odpowiedzialności producenta obejmuje instrumenty prawne, których zasadniczym celem jest zapewnienie, aby producenci produktów ponosili odpowiedzialność finansową lub odpowiedzialność finansową i organizacyjną na etapie cyklu życia produktu, gdy staje się on odpadem. Zasada ta jest skierowana w pierwszym rzędzie właśnie do producentów.

Relatywizowanie odpowiedzialności producenta za produkt i wskazywanie innych podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków prawnych związanych z gospodarowaniem odpadami nie może prowadzić do uniknięcia odpowiedzialności finansowej za gospodarowanie odpadami przez producenta.

Producent pojazdów na podstawie przepisów dyrektywy 2000/53/WE oraz przepisów u.r.p.w.e., zgodnie z zasadą rozszerzonej odpowiedzialności producenta ponosi pełną odpowiedzialność za wszystkie wyprodukowane przez siebie produkty.

Producent ponosi odpowiedzialność za cały cykl życia produktu i powinien pokrywać koszty niezbędne do osiągnięcia celów gospodarowania odpadami oraz innych celów i zadań, w tym dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów, zdefiniowanych w ramach systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta (zob. W. Piontek, Implementacja rozszerzonej odpowiedzialności producenta ..., s. 1612).

W kontekście rozważań przedstawionych w skardze kasacyjnej skarżącej kasacyjnie warto wskazać na treść art. 18 ust. 1 u.o., zgodnie z którą "Każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić przy użyciu takich sposobów produkcji lub form usług oraz surowców i materiałów, aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, w tym przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użycia". Nie można mieć wątpliwości, że produkcja samochodów jest działaniem powodującym lub mogącym powodować powstanie odpadów. Według zasady ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami wyrażonej w art. 22 u.o., koszty te są ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzedniego ich posiadacza. W przypadkach określonych w przepisach odrębnych ponosi je w pierwszej kolejności producent produktu. Definicje producenta pojazdu oraz wprowadzającego pojazd zawarte w przepisach u.r.p.w.e. oraz definicja producenta uregulowana w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2000/53/WE odzwierciedlają koncepcję rozszerzonej odpowiedzialności producenta (art. 18 u.o.) w postępowaniu z pojazdami wycofanymi z eksploatacji. Przepisy u.o. stanowią część ogólną systemu prawa gospodarki odpadami, do którego należy ustawa z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Oznacza to, że dokonując wykładni przepisów ww. ustawy należy pamiętać, aby wykładnia ta uwzględniała również treść przepisów u.o.

Istotą tej sprawy jest zakres odpowiedzialności prawno-finansowej skarżącej kasacyjnie. Wokół tego zagadnienia prowadzone są bowiem całe rozważania oraz argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią zasady wyrażonej w art. 7 p.o.ś., koszty gospodarowania odpadami w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji powinny być ponoszone w pierwszej kolejności przez producenta tych pojazdów. Zasada "zanieczyszczający płaci" przewiduje, że zanieczyszczający jest odpowiedzialny finansowo za wszelkie negatywne oddziaływania na środowisko, które wynikają z jego działalności. Zanieczyszczającym w niniejszej sprawie jest producent pojazdów wskazany w decyzji GIOŚ z [...] czerwca 2016 r., znak [...] utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję GIOŚ z [...] kwietnia 2016 r., znak [...]. Motywem wprowadzenia do prawa polskiego art. 7 p.o.ś. nie była zasada sprawiedliwości, czy równości podmiotów na których ciążą obowiązki związane z zagospodarowaniem odpadów. Ustawodawca tworząc mechanizm stosowania przepisów prawa ochrony środowiska uwzględniający zasadę "zanieczyszczający płaci" uregulował przede wszystkim obowiązek uwzględnienia kosztów ingerencji w środowisko w pierwszej kolejności na etapie produkcji substancji lub przedmiotów (w tym również samochodów), które bez względu na zamiar ich produkcji po pewnym czasie stają się odpadami.

Wykładnię pojęć normatywnych "producent", "wprowadzający pojazd", które znajdują się w przepisach u.r.p.w.e. nie można odrywać od treści przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000 r., w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji gdyż właśnie przepisy u.r.p.w.e. stanowią przeniesienie do prawa krajowego wymagań UE zawartych m. in. w dyrektywie 2000/53/WE. Na potrzeby dyrektywy 200/53/WE pojęcie prawne "producent" oznacza zupełnie inny zakres podmiotów, na których ciążą obowiązki prawne niż na potrzeby dyrektywy 2007/46/WE co wynika wprost z treści ww. dyrektyw. Nie można mieć wątpliwości, że definicja pojęcia "producent", która znajduje się w dyrektywie 2000/53/WE wyraźnie wskazuje producenta pojazdów. W niniejszej sprawie takim podmiotem jest skarżąca kasacyjnie.

Pojęcie "producent", które znajduje się w dyrektywie 200/53/WE jak i pojęcie "wprowadzający pojazd" w u.r.p.w.e. oznaczają właśnie producenta pojazdu.

Należy podkreślić, że powoływana przez skarżącą kasacyjnie dyrektywa 2007/46/WE używająca pojęcia "producent" odnosi się do zupełnie innego kręgu podmiotów niż te, do których adresowane są przepisy dyrektywy 2000/53/WE. Definicja pojęcia "producent" z dyrektywy 2007/46/WE nie może więc być stosowana na potrzeby wykładni przepisów dyrektywy 2000/53/WE m. in. z tego powodu, że inne są cele tych dwóch dyrektyw i dotyczą one innego "cyklu życia produktu" jakim jest pojazd samochodowy.

W niniejszej sprawie szczególne znaczenie miało prawidłowe dokonanie przez GIOŚ wykładni ww. pojęć przez pryzmat prawa UE tj. interpretacji prawa krajowego w świetle tekstu oraz celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Jest to obowiązek skierowany nie tylko dla sądów krajowych, ale również dla organów administracji. Poprzez stosowanie takiej wykładni, efektywność dyrektywy jest zapewniana za pomocą norm krajowych, a nie bezpośrednio skutecznych norm wspólnotowych. Wykładnię prowspólnotową nazywa się pośrednią skutecznością dyrektyw. Dotyczy ona całości ustawodawstwa krajowego, niezależnie od daty jego powstania, a nie tylko norm krajowych implementujących dyrektywę.

Sądy krajowe są zobowiązane do wykładni prawa krajowego w świetle sformułowań i celu dyrektywy (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie S. von Colson i E. Kamann przeciwko Land Nordrhein-Westfalen z 10 kwietnia 1984 r., sprawa 14/83, §21028, ECR 1984, s. 1891). Trybunał Sprawiedliwości w sprawie von Colson wskazał, że obowiązek wykładni zgodnej może być wyprowadzony z dwóch źródeł: z natury samej dyrektywy, która domaga się wykonania w prawie krajowym, a więc osiągnięcia tzw. rezultatu przez nią zakładanego na poziomie krajowym oraz obowiązku podjęcia wszelkich środków zapewniających wykonanie zobowiązań członkowskich. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że "Trybunał Sprawiedliwości najczęściej mówi o wykładni zgodnej po prostu jako o obowiązku prawnym. Zatem z orzecznictwa Trybunału wynika, że zakres jego zastosowania jest powszechny. Służy on bowiem zapewnieniu efektywności całego systemu prawnego co najmniej w przypadku systemu prawa wspólnotowego. Powstaje zatem możliwość uznania, że obowiązek ten ma rangę zasady prawa wspólnotowego (unijnego)". (zob. C. Mik, Wykładnia zgodna prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, [w:] S. Wronkowska (red.), Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, Wydawnictwo Kantor Wydawniczy Zakamycze, Zakamycze 2005, s.127).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej kasacyjnie w zakresie braku obowiązków prawnych wynikających z odpowiedzialności za zapewnienie sieci i finansowania kosztów gospodarowania odpadami pochodzącymi z pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz poglądu wyrażonego na str. 17 skargi kasacyjnej, że "celem ustawodawcy, wynikającym z konstrukcji przepisów ustawy o recyklingu było nałożenie na przedsiębiorców wprowadzających pojazdy na rynek krajowy w celu używania lub dystrybucji obowiązku zapewnienia sieci zbierania odpadów pochodzących z pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zatem pojęcie wprowadzającego pojazdy musi być interpretowane nierozerwalnie z celem, o którym mowa wyżej".

Odnosząc się do tego poglądu skarżącej kasacyjnie wskazać należy, że w przepisach u.r.p.w.e. ustawodawca nie posługuje się określeniem "wprowadzających pojazdy na rynek krajowy w celu używania lub dystrybucji". W ww. ustawie brak jest takich pojęć w kontekście ustalenia obowiązków prawnych producenta pojazdu.

Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska skarżącej kasacyjnie wyjaśnić należy, że zasada "zanieczyszczający płaci" oparta jest na koncepcji odpowiedzialności sprawczej. Jest to odpowiedzialność za sam skutek (w niniejszej sprawie skutkiem tym jest produkcja pojazdów, bez względu na zamiar, cel tej działalności oraz kto i w jakiej ilości kupuje pojazdy od producenta pojazdu, a następnie sprzedaje go innemu podmiotowi).

Odpowiedzialność producenta za produkt (np. samochód) zgodnie z zasadami: "zanieczyszczający płaci" i rozszerzoną odpowiedzialnością producenta za wytworzony przez niego produkt (np. samochód) jest oderwana od jakiejkolwiek postaci celu lub zamiaru jego wyprodukowania oraz dalszej jego dystrybucji. Takich przesłanek wyłączających odpowiedzialność producenta pojazdów, które wskazuje w skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie nie przewidział ani prawodawca UE, ani prawodawca krajowy. Z tego punktu widzenia cel wyprodukowania pojazdu w celu dalszego przekazania go innemu podmiotowi, który będzie sprzedawał wszystkie lub niektóre pojazdy innemu podmiotowi nie ma znaczenia dla zwolnienia się z odpowiedzialności producenta pojazdu.

W niniejszej sprawie jest tylko jeden producent, który pierwotnie wytworzył samochody i jest nim skarżąca kasacyjnie, a nie żaden z podmiotów, który kupił samochody wyprodukowane przez skarżącą kasacyjnie. Bez znaczenie pozostaje to, że sprzedaż pojazdów do [...] GmbH odbywa się jeszcze przed przeprowadzeniem procedury homologacyjnej, a więc przed spełnieniem warunku umożliwiającego dystrybucję pojazdów. Samochód wyprodukowany przez producenta bez względu czy poddany zostanie procedurze homologacyjnej oraz bez względu czy zostanie sprzedany przez producenta po jego wytworzeniu innemu podmiotowi i tak stanie się po pewnym czasie odpadem. Z tego powodu odpowiedzialność za odpad w postaci pojazdu wycofanego z eksploatacji obciąża właśnie producenta.

Pojazd wyprodukowany niezależnie od celu tej działalności, zawsze po pewnym czasie stanie się odpadem za który odpowiedzialność będzie ponosił w pierwszej kolejności jego producent, nawet w sytuacji, w której po jego wyprodukowaniu nie zostanie sprzedany lub wprowadzony na rynek. Taki zakres odpowiedzialności producenta pojazdu potwierdza treść art. 4 ust. 1 pkt 1 u.r.p.w.e., zgodnie z którym to przepisem, wprowadzenie na terytorium kraju następuje z dniem: wydania pojazdu z magazynu lub przekazania innemu podmiotowi - w przypadku pojazdu wyprodukowanego na terytorium kraju. Ustawodawca krajowy nie uzależnia zatem wprowadzenia na terytorium kraju od stosowania procedury homologacyjnej. Przepis ten nie mówi też nic o wprowadzaniu na rynek czy też w celu dystrybucji.

Jedyną przesłanką wynikającą z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 jest "wprowadzenie na terytorium kraju", które w niniejszej sprawie jest dokonywane wyłącznie przez skarżącą kasacyjnie. "Wprowadzenie na terytorium kraju" jest bowiem pojęciem szerszym od pojęć "wprowadzaniu na rynek" czy też "w celu dystrybucji", których ustawodawca nie przewidział w przepisach ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji regulujących zakres odpowiedzialności finansowo-prawnej producenta pojazdu.

Opisany wyżej sposób interpretacji zasady "zanieczyszczający płaci" mającej zastosowanie w niniejszej sprawie potwierdza także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, według którego "Stosowanie zasady «zanieczyszczający płaci» w rozumieniu art. 174 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie WE oraz art. 15 dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej decyzją 96/350, skazane byłoby na niepowodzenie, jeżeli osoby, które brały udział w produkcji odpadów, bez względu na to, czy są posiadaczami, poprzednimi posiadaczami, czy wreszcie producentami produktu, z którego pochodzą odpady, miałyby uniknąć obowiązków finansowych takich jakie zostały przewidziane w tej dyrektywie (...)". (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-188/07, Commune de Mesquer v. Total France SA i Total International Ltd, LEX nr 410035).

W świetle tego co zostało napisane wyżej nie można w żaden sposób zaakceptować stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej, że skarżąca kasacyjnie dokonuje wyłącznie fizycznego wytwarzania (produkowania) pojazdów bez zamiaru wprowadzenia ich na rynek krajowy w celu dystrybucji.

Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., w pkt 3 sentencji wyroku.