Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1895/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1895/19

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J. L. na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] listopada 2018 r., Nr [...] , znak: [...] JR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. J. L. (dalej: "wnioskodawca") wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowęelektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (stacją kontenerową pomiarową), drogą dojazdową z placem manewrowym i zjazdu z drogi gminnej na działkach o nr ew. [...] , [...] i [...] , obręb [...] , położonych w S,, przeniesionej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada

2010 r., na rzecz [...] Sp. z o.o., a następnie decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., na rzecz [...] Sp. z o.o. W powyższymwniosku wskazano, że wobec stwierdzenianieważności decyzji środowiskowych, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, na obecnym etapie postępowania konieczne jest stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Starosty [...] . Pismem z [...] grudnia

2018 r. wnioskodawca, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł zażalenie na rozstrzygnięcie organu I instancji, zarzucając mu błędne ustalenie stanu faktycznego, pominięcie istotnych okoliczności w sprawie, a także naruszenie przepisów materialnych oraz procesowych. Po jego rozpatrzeniu GINB postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...] .

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podniósł, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, ustala się według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), który ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie funkcjonuje pogląd, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Dodatkowo wskazał, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, stąd brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r.

W celu ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy,GINB pismem z [...] maja 2019 r., wezwał go do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu rozstrzygnięcia Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r. poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz do przedłożenia opracowania graficznego przedstawiającego położenie należących do niego nieruchomości względem spornej inwestycji. W odpowiedzi powyższe wezwanie wnioskodawca w piśmie z [...] czerwca 2019 r., wyjaśnił, że swój interes prawny wywodzi z tytułu posiadania prawa własności działek nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] (dowód: kopie aktów notarialnych z [...] sierpnia 1978 r., rep Nr [...] , z [...] września 2011 r., rep. Nr [...] , z [...] listopada 1984 r., rep. Nr [...] , z [...] kwietnia 2001 r., rep nr [...] , z [...] czerwca 1987 r., rep. Nr [...] oraz decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z [...] grudnia 1999 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki w prawo własności). Wnioskodawca dołączył również kopię mapy ewidencji gruntów i budynków wykonaną [...] czerwca 2019 r., na której zostały zaznaczone jego działki.

W związku z nadesłaniem żądanych dokumentów, organ II instancji stwierdził, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie, co do zasady, wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 654). Zgodnie z tym przepisem odległość od elektrowni wiatrowej, w której mogą być lokalizowane i budowane budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, przez odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1, rozumie się najkrótszy odcinek pomiędzy:

- rzutem poziomym istniejącego budynku mieszkalnego albo istniejącego budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, albo

- granicą terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 i w art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwaną dalej "decyzją WZ", dotyczącą inwestycji, o której mowa w pkt 1, na którym możliwa jest lokalizacja tej inwestycji, albo

- linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza realizację inwestycji, o której mowa w pkt 1,

a:

- okręgiem, którego promień jest równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami, a środek jest środkiem okręgu opisanego na obrysie wieży istniejącej elektrowni wiatrowej, albo

- linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej.

W świetle powyższych regulacji organ odwoławczy wskazał, że całkowita wysokość projektowanej elektrowni wiatrowej wynosi 150 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 45 m. W związku z tym działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1500 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. W niniejszej sprawie działki nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] , należące do wnioskodawcy, nie są objęte projektem zagospodarowania terenu. Projekt zagospodarowania terenu z działek należących do wnioskodawcy, obejmuje bowiem jedynie działkę nr ew. [...] . Jednakże z posiadanych dokumentów, w tym z projektu zagospodarowania terenu, wydruku z portalu www.geoportal.gov.pl oraz kopii mapy ewidencji gruntów i budynków z [...] czerwca 2019 r., wynika, że w odległości mniejszej niż 1500 m od projektowanej elektrowni wiatrowej znajdują się działki nr ew. [...] (około 110 m od elektrowni wiatrowej), działka nr ew. [...] (około 180 m od elektrowni wiatrowej) oraz działka nr ew. [...] (około 560 m od elektrowni wiatrowej).Tym samym, w ocenie GINB, wnioskodawca ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

GINB podkreślił również, że ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nie normuje problematyki ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni. Zgodnie z art. 8 tej ustawy, w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Oznacza to więc, że ocena przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej dokonywana jest na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z kolei samo zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych będą miały zastosowanie przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej wydanej przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, lecz taka decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być weryfikowana pod kątem zgodności z przepisami tej ustawy. Z tego więc względuorgan II instancji uwzględnia przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych, nawet jeśli dane postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy - skoro już z tym dniem mogą zaktualizować się wynikające z tej ustawy ograniczenia w zagospodarowaniu.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że interes prawny do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wydanego przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mają podmioty ustalone poprzez zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 tej ustawy w sytuacji, gdy określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę, a zatem bez zastosowania przepisówustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych , gdyż prowadzi to do naruszenia zakazu retroakcji,

- art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że wnioskodawca ma interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r. w drodze postępowania o stwierdzenie jego nieważności, podczas gdy w obrocie prawnym znajduje się prawomocny wyrok przesądzający, że wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny w byciu stroną niniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności i który to wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej,

- art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 2, art. 15 ust. 4, art. 15 ust. 7 pkt 1 i art. 15 ust. 8 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych poprzez przyjęcie, że wnioskodawca ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] wywodzący się z przepisów omawianej ustawy w sytuacji, gdy zarówno na dzień złożenia przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i na dzień orzekania zarówno przez organ I, jak i II instancji, przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie wprowadzały ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w zasięgu 10H z uwagi na przepisy przejściowe zawarte w art. 14 ust. 1 i art. 14 ust. 2 tej ustawy przewidujące stosowanie przepisów dotychczasowych dla podmiotów znajdujących się w zasięgu 10H przez okres 36/72 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie,

- art. 138 § 2 wzw. z art. 144 w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...], podczas gdy GINB nie miał podstaw do uznania, że wnioskodawcy przysługuje interes prawny w żądaniu wszczęcia tego postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Strona skarżąca podniosła, że GINB rozważając zastosowanie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, całkowicie pominął przepisy intertemporalne zawarte w tej ustawie. Ich analiza prowadzi zaś do wniosku, ż interes prawny wywodzony przez wnioskodawcę ma charakter interesu hipotetycznego i przyszłego, a nie rzeczywistego w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia Starosty [...], czy w momencie orzekania przez organy. Ponadto w kontekście wystąpienia zdarzenia, do którego odwołuje się zasada lex retro non agit, strona skarżąca wyjaśniła, że to chwila wystąpienia zdarzenia determinuje prawo mające zastosowanie. W związku z tym do zaistnienia zdarzenia administracyjnego, do którego powinno się odnosić stan prawny, należy przyjąć najpóźniej moment, w którym skarżąca zrealizowała inwestycję objętą wydanym pozwoleniem na budowę (w maju 2012 roku). Oznacza to więc, że skoro całe zdarzenie administracyjne nastąpiło w dotychczasowym stanie prawnym, to obecnie brak jest podstaw do stosowania prawa nowego do oceny legitymacji prawnej podmiotów do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazano, że powaga rzeczy osądzonej następuje w przypadku stwierdzenia istnienia tożsamości sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W niniejszej sprawie postanowienie GINB z [...] lutego 2012 r. nie rozstrzyga istoty sprawy, lecz ma charakter formalny, a więc dotyczy odmowy wszczęcia z wniosku T. L. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r. z uwagi na brak jego przymiotu sprawy.

Równocześnie organ odwoławczy podniósł, że po wydaniu postanowienia GINB z [...] lutego 2012 r. doszło do zmiany stanu prawnego, gdyż weszła w życie ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Podkreślił, że jakkolwiek w postępowaniu nieważnościowym organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, to jednak kwestię interesu prawnego podmiotu należy badać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzoru. Tym samym przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mają zastosowanie przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę takiej elektrowni wydanej przed wejściem w życie omawianej ustawy, lecz taka decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być weryfikowana pod kątem zgodności z przepisami ustawyo inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. GINB wskazał, że przedmiot spornej inwestycji powoduje, że działki należące do wnioskodawcy mogą podlegać ograniczeniu w zagospodarowaniu, zaś pozostałe zarzuty strony skarżącej pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dniaz dnia [...] czerwca 2019 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2018r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania nieważnościowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na wstępie należy zauważyć, że wniosek J. L. z dnia [...] sierpnia 2018r. miał na celu zainicjowanie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej.

Należy podkreślić, że o ile w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa służących wyznaczeniu przymiotu strony.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i nadzorczego. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu.

Poza sporem pozostaje, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie więc zawsze automatycznie każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych ( Dz.U z 2019r., poz.654) -postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Art. 13 tej ustawy reguluje stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych.

Nie oznacza to wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego podmiotów żądających udzielenia ochrony prawnej.

Przepisy przejściowe zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w tym w art. 14 cytowanej ustawy nie uniemożliwiają wzięcie pod uwagę ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy przy ustalaniu interesu prawnego podmioty wnoszącego o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej.

Należy bowiem podkreślić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. na żądanie strony. Przesłanki przyznania podmiotowi statusu strony wyznacza art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym art. 28 k.p.a. wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 tej ustawy, stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do przepisów odrębnych należą przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W wyroku z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 106/18 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy.

Podkreślić nadto należy, że w myśl art.13ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, normowały materię podlegającą następnie unormowaniu w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Chodzi tu niewątpliwie o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom Prawa budowlanego np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czywarunki lokalizacji tego typu inwestycji w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej.

O ile zatem inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawy nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Analizowana ustawa nie reguluje kwestii ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych.

Zagadnienia te były, i po wejściu w życie przywołanej ustawy są nadal, regulowane w ustawie Prawo budowlane (też odesłanie z art. 8 ustawy) - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które to przepisy odsyłają każdorazowo do aktualnie obowiązujących przepisów odrębnych, wprowadzających związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu w otoczeniu tego obiektu. W odniesieniu do obiektów stanowiących elektrownie wiatrowe takimi "przepisami odrębnymi" w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego są - począwszy od 16 lipca 2016 r. (art. 18 ) - przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych . Zasady tej nie uchyla, ani nie zmienia art. 13 ust. 3 ustawy, gdyż przepis ten w ogóle nie dotyczy kwestii ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Zaprezentowana wyżej wykładnia art. 13 ust. 3 ustawy jest niezbędna dla zapewnienia należnych procesowych gwarancji ochrony słusznych interesów właścicieli nieruchomości położonych w otoczeniu planowanej inwestycji z zakresu elektrowni wiatrowych.

Zatem przepisy rozważanej ustawy powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę w toku ponownie prowadzonego postępowania. Analogiczny pogląd na tle rozważanych przepisów wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1923/18 oraz w wyroku z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1697/17.

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych do przepisów odrębnych, mających zastosowanie dla wyprowadzenia interesu prawnego, należy zaliczyć, co słusznie podkreślił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego,przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ponieważ organ I instancji analizy interesu pranego skarżącego w kontekście powyższych przepisów nie przeprowadził , mając na uwadze zasadę wyrażoną w art. 15 K.p.a., uzasadnionym było uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że kwestia przymiotu strony J. L. w postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. była już przedmiotem oceny organów oraz WSA w Warszawie i NSA. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2014r. w sprawie II OSK 294/13 uchylił wyrok tutejszego Sadu z dnia 30 listopada 2012r. ( sygn.akt VII SA/Wa 966/12) akceptując stanowisko organów o braku przymiotu strony skarżącego w tym postępowaniu. Należy jednak podkreślić, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego było postanowienie formalne o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2009r., a co najistotniejsze ponowny wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2018r. został złożony w sytuacji zmienionego na skutek wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych ( 16 lipca 2016r.), stanu prawnego.

Zgodnie z art. 170 ppsa "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe.

Odstąpienie od powyższego związania jest sytuacją wyjątkową i dotyczyć może przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny. I z tą właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Za nieuzasadniony należy więc uznać zarzut orzekania przez organ odwoławczy w warunkach res iudicata , zwłaszcza , że ze względu na formalny charakter postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011r. o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego, dopuszczalne jest złożenie ponownego wniosku o stwierdzenie nieważności przez ten sam podmiot.

Należy także podkreślić, czego zdaje się nie zauważać skarżąca, że ocena istnienia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, na skutek wydania zaskarżonego postanowienia kasacyjnego zostanie przeprowadzona przez organ I instancji, a można jej dokonać jedynie w toczącym się postępowaniu, stąd konieczność uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018r., poz.1302).