Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1706/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30c ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. w W. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia ... kwietnia 2010 r. nr ... przesłaną przez R. Agencję Rozwoju Regionalnego w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; - oddala skargę -


UZASADNIENIE

"I." Spółka z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej: skarżącą) złożyła do R. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w R. (zwanej dalej: RARR) wniosek o dofinansowanie projektu: "...". Przedmiotowy projekt złożony został w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś priorytetowa VIII: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1: Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej.

W piśmie z ... listopada 2009 r. RARR poinformowała skarżącą spółkę, że złożony przez nią projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej, tj.: projekt nie spełnia podstawowych kryteriów programowych takich jak cele programowe, nie polega na powstaniu nowej e-usługi, nie zapewnia trwałości, wydatki przewidziane w ramach projektu zostały nieprawidłowo oszacowane. Powołując się na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 153, poz. 956 ze zm.), RARR uznała, że produkt powstały w wyniku realizacji projektu nie spełniał definicji e-usługi określonej w tym rozporządzeniu. W ocenie RARR tworzenie podstron URL w ramach projektu świadczy, iż powstała usługa będzie miała charakter hostingu, zaś świadczenie komunikacji elektronicznej w ramach projektu będzie nosiło cechy świadczenia usług poczty elektronicznej. Takie cechy powstałej usługi powodują, że nie odpowiada ona definicji e-usługi wskazanej w rozporządzeniu. RARR uznał także, że wydatki przewidziane w projekcie są wprawdzie kwalifikowane ale nie są adekwatne do zakresu i celu projektu. Główne zastrzeżenia oceniających wywołała struktura wydatków, brak informacji dotyczącej wynagrodzenia za obsługę techniczną sprzętu, support techniczny i dublowanie etatów.

Skarżąca spółka pismem z ... grudnia 2009 r. złożyła protest, w którym zwróciła uwagę na lakoniczność i ogólnikowość podnoszonych zarzutów co utrudniało merytoryczne odniesienie się do ich treści. Zwróciła uwagę, iż w przypadku stworzenia platformy społecznościowo – religijnej, komunikacja odbywać będzie się wewnątrz portalu. Nie ma to nic wspólnego ze świadczeniem usług poczty elektronicznej. Użytkownik, za pośrednictwem portalu nie będzie mógł założyć swojej skrzynki pocztowej. Nie będzie mógł również wysyłać wiadomości do innych internautów spoza Platformy. W związku z tym, tworząc wewnętrzną komunikację w Platformie, nie można jej zaklasyfikować jako świadczenie usług poczty elektronicznej. Skarżąca wskazując na definicję hostingu podniosła, iż w ramach oferowanej usługi nie będą przyznawane miejsca, gdzie użytkownicy mogą dodawać i oferować swoje usługi bądź produkty, co przesądza w ocenie skarżącej, iż nie mamy w sprawie do czynienia z hostingiem. Skarżąca zwróciła uwagę, iż koszty zatrudnienia dodatkowej osoby odpowiedzialnej tylko za obsługę sprzętu byłby nieefektywny. W jej ocenie zatrudnienie takiej osoby byłoby niecelowe także ze względu na fakt, iż praca będzie odbywała się na nowym sprzęcie posiadającym gwarancję. Wskazała, iż planuje zakup gotowego modułu informatycznego pozwalającego zająć się promocją i rozwojem merytorycznym portalu co pozwoli na niezatrudnianie informatyków i programistów. W ocenie skarżącej we wniosku nie ma mowy o dublowaniu jakichkolwiek etatów, ponieważ zostały w nim określone dwa stanowiska Redaktora Naczelnego i Redaktora, które mają merytorycznie całkowicie inne kompetencje.

Przedmiotowy protest rozpatrzony został negatywnie, o czym RARR poinformowała skarżącą spółkę w piśmie z ... grudnia 2009 r. W piśmie tym RARR podniosła, że we wniosku nie ma precyzyjnej charakterystyki e-usługi (m.in. poprzez szczegółową charakterystykę sposobu, w jaki e-usługa będzie świadczona, co dokładnie będzie oferowała, itd.) aby umożliwić ocenę, czy wszystkie warunki wynikające z definicji e-usługi zostaną spełnione przez każdą z nich osobno. Brak również przedstawienia opisu specyfikacji funkcjonalnej planowanego serwisu, czyli schematu świadczenia e-usługi oraz szczegółowego zidentyfikowania e-usługi. RARR wskazała także, że zaprezentowana przez skarżącą definicja hostingu została pobrana z Wikipedii, która nie jest do końca wiarygodnym źródłem. RARR zwróciła uwagę, iż skarżąca za określoną kwotę wynajmuje powierzchnię dysku twardego na której przechowywane są wszystkie dane jakie zamieści tam potencjalny "usługobiorca". Poza tym w punkcie ... wniosku skarżąca wyraźnie pisze o płatności za możliwość umieszczenia większej ilości zdjęć i większej pojemności informacji, co przesądza, iż mamy do czynienia z hostingiem. Według RARR żadnego kosztu opisanego we wniosku nie można uznać za celowy, czy adekwatny, ponieważ cały projekt nie kwalifikuje się do Działania 8.1.

Skarżąca spółka ... grudnia 2009 r. złożyła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – Departamentu Społeczeństwa Informacyjnego podtrzymując dotychczasową argumentację.

MSWiA rozstrzygnięciem z ... stycznia 2010 r. nr ... uznał, że zasadne jest skierowanie wniosku o dofinansowanie do ponownej oceny merytorycznej przez RARR. MSWiA wskazał, że Komisja Konkursowa popełniła błąd w ocenie projektu w zakresie kryteriów Przedmiot projektu jest zgodny z celami PO IG oraz Działania 8.1 PO IG oraz Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usług. Ponadto zdaniem organu zarzut dotyczący kwalifikacji przedstawionego przez skarżącą rozwiązania jako usługi hostingowej jest bezpodstawny. W trakcie oceny wniosku o dofinansowanie Komisja Konkursowa błędnie założyła, że usługą podstawową w ramach projektu jest świadczenie usług hostingowych. Z opisu projektu wynika, że niezbędnym elementem planowanej do wdrożenia e-usługi jest przechowywanie danych klienta na serwerze lecz nie można na tej podstawie uznać, że głównym celem projektu jest usługa hostingowa. MSWiA uznał także za niewłaściwe rozstrzygnięcie Komisji dotyczące kwalifikowalności wydatków. Ponadto wskazał na niedostateczną analizę wniosku przez oceniających.

Pismem z ... kwietnia 2010 r. RARR poinformowała skarżącą spółkę, że nie zostało jej przyznane dofinansowanie na realizację zgłoszonego projektu. W uzasadnieniu RARR wskazała, iż projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. Projekt nie spełnia bowiem: kryterium 1 (Przedmiot projektu jest zgodny z celami PO IG oraz działania 8.1. PO IG), kryterium 3 (Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usług), kryterium 7 (Środki będą wykorzystywane w sposób efektywny – relacja nakład/rezultat), kryterium 8 (Projekt jest wykonywalny technicznie i finansowo a jego przebieg rzeczowo – finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania), kryterium 9 (Wskaźniki produktu i rezultatu są; obiektywne, weryfikowane, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu i realne do osiągnięcia).

W piśmie tym zawarto pouczenie, iż spółce przysługuje prawo wniesienia skargi bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma.

Skarżąca spółka ... kwietnia 2010 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na informację RARR z ... kwietnia 2010 r. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła:

1. naruszenie § 22 ust. 1 Załącznika 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 – Procedura odwoławcza w ramach POIG (zwana dalej: Procedurą odwoławczą PO IG), poprzez niepowołanie ekspertów zewnętrznych w celu wyjaśnienia okoliczności istotnych dla oceny merytorycznej projektu, co w efekcie skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny;

2. naruszenie § 7 ust. 2 pkt 7 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach PO IG Priorytet 8.1: Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej, poprzez niezwrócenie się do wnioskodawców o wyjaśnienie istotnych zawartych we wniosku o dofinansowanie, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niewyjaśnione okoliczności;

3. naruszenie § 17 w zw. z § 16 i 14 ust. 1 i 2 Procedury odwoławczej PO IG, poprzez wykroczenie przez RARR w trakcie ponownego rozpoznania wniosku skarżącej poza zakres wskazany przez MSWiA jako organ rozpatrujący odwołanie i tym samym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem ww. przepisów.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia przez właściwy organ i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła poszczególne zarzuty. I tak rozwijając zarzut nr 1 podniosła, że podstawowym zarzutem wobec przedmiotowego wniosku o dofinansowanie było niespełnienie przez opisaną w projekcie usługę definicji określonej w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z 13 sierpnia 2008 r. definicji e-usługi. RARR stanął na stanowisku, iż dostęp do tworzenia struktur URL w ramach projektu ma charakter hostingowy co wyklucza go z możliwości dofinansowania. Skarżąca podkreśliła, że świadczone w ramach projektu usługi nie mają charakteru hostingu. Na poparcie swojego stanowiska przedstawiła opinię eksperta zewnętrznego dr inż. P. H., który jednoznacznie określił, że zaproponowane rozwiązanie takiego charakteru nie ma. Skarżąca zaznaczyła, że także MSWiA uznał, że przedstawione rozwiązanie nie ma charakteru hostingowego. Zdaniem skarżącej wobec braku przedstawienia przez RARR jakiejkolwiek definicji hostingu, która pozwoliłaby na dokonanie oceny przedstawionych przez skarżącą rozwiązań, koniecznym było powołanie przez RARR w trybie § 22 ust. 1 Procedury odwoławczej PO IG, zewnętrznego eksperta, który byłby w stanie taką definicję skonstruować i przedstawić na użytek prowadzonego postępowania.

Uzasadniając zarzut nr 2 skarżąca podniosła, że RARR porusza się w sferze domysłów co do rzeczywistych zamiarów i intencji wnioskodawcy. Wydaje się, że nie do końca zrozumiały jest dla organu cel przedstawionych w projekcie działań. Jako przykład podała ocenę kryterium 1 zaprezentowaną w piśmie z ... kwietnia 2010 r., w której organ wskazuje na brak przedstawienia wątków rozwoju nowych technologii i ich wpływu na rozwój przedsiębiorczości. Jednocześnie jednak skarżąca w przedmiotowym wniosku obszernie wskazuje na innowacyjność projektu w obszarach: organizacyjnym, procesowym oraz produktowym. Oceniająca spełnienie przez wniosek kryterium 6 organ wskazuje na kwalifikowalność przedstawionych wydatków co do zasady i jednocześnie zarzucając brak szczegółów w opisie ważnych elementów inwestycji wskazuje na niemożliwość ich kwalifikowalności. Zdaniem skarżącej oczywistym wydaje się w takiej sytuacji zwrócenie się do wnioskodawców o doprecyzowanie tych informacji we wskazanym powyżej trybie.

Uzasadniając zarzut nr 3 skarżąca wskazała, że rozpoznając środek odwoławczy od rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania organ obowiązany był – zgodnie z Załącznikiem 4.4 Procedury odwoławczej PO IG – do ponownego sprawdzenia zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru finansowych operacji, zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący PO IG, w zakresie wskazanym w proteście (§ 9 ust. 3 w zw. z § 5). Ponadto zgodnie z § 12 ww. aktu odwołanie to pisemne wystąpienie wnioskodawcy o ponowne rozpatrzenie kwestii będących uprzednio przedmiotem protestu. Zgodnie zaś z § 14 zakres przedmiotowy odwołania zdeterminowany jest zakresem uprzednio złożonego protestu. § 16 stanowi, iż instytucja rozpatrująca odwołanie związana jest jego zakresem przy czym rozstrzygnięcie nie dotyczy okoliczności i kwestii w nim nie ujętych. Z kolei w § 17 ust. 2 określono, iż w przypadku pozytywnego rozpatrzenia odwołania organ kieruje projekt do ponownej oceny właściwej instytucji, w ramach kryterium bądź kryteriów, w których odwołanie zostało uznane za zasadne.

Mając na uwadze tak określony tryb rozpatrzenia odwołania należy przyjąć, iż instytucja której została przekazana ocena do ponownego rozpatrzenia jest związana trakcie tej oceny zakresem dokonanego przekazania. Tymczasem RARR dokonując ponownej oceny odniosła się także do innych kryteriów niż wskazane przez MSWiA przez co wykroczyła poza ramy określone przez MSWiA i naruszyła dyspozycję wskazanych powyżej przepisów. Takie naruszenie trybu odwoławczego skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia z uwzględnieniem okoliczności, które nie były dotychczas brane pod uwagę w trakcie procesu odwoławczego i w efekcie doprowadziło do pogorszenia się sytuacji odwołującego.

Na końcu skarżąca podkreśliła, że przedmiotowy wniosek wypełniła zgodnie z zapisami ogólnymi i szczegółowymi "Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie". Wszystkie rubryki zostały wypełnione w sposób optymalny i z uwzględnieniem najlepszej wiedzy skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 maja 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 977/10 stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W wyniku złożenia zażalenia przez skarżącą spółkę Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 8 lipca 2010 r. sygn. akt II GZ 138/10 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że organem administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona była Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, której siedzibą jest Warszawa i że w związku z tym właściwym w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę RARR z ... sierpnia 2010 r. wniosła o oddalenie skargi. W której wskazała, że prowadzenie prowadzenia wobec niej postępowania narusza art. 3 § 1, § 2 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), gdyż RARR nie jest organem administracji publicznej, nie posiada legitymacji biernej w sprawie, a przepisy ustaw szczególnych nie przewidują możliwości kontroli sądowo – administracyjnej czynności RARR jako Regionalnej Instytucji Finansującej. Wydanie przeciwko RARR uwzględniającego skargę i nakazującego rozpatrzenie projektu będzie niewykonalne, gdyż RARR nie ma kompetencji do ponownego rozpatrzenia projektu. Odnosząc się do zarzutów skargi RARR uznała, że są one niezasadne.

Pełnomocnik PARP w załączniku do protokołu z 26 października 2010 r. wniósł o oddalenie skargi.

Skarżąca spółka w załączniku do protokołu z 26 października 2010 r. podtrzymała w całości swoje stanowisko zawarte w skardze. Dodatkowo podkreśliła, że ponowna ocena wniosku zawarta w informacji z ... kwietnia 2010 r. zawierała szereg nowych okoliczności i sformułowań, wychodzące poza ramy określone przez dotychczasowe postępowanie, przez co naruszone zostały zasady procedury odwoławczej określone w Załączniku 4.4. do Szczegółowego Opisu Priorytetów Po IG 2007-2013. W takiej sytuacji niezwrócenie się do skarżącej o złożenie stosowanych wyjaśnień, w przedmiotowym wypadku dotyczącym kwestii kwalifikowalności kosztów, a także uniemożliwienie jej zajęcia stanowiska przed dokonaniem oceny uznać należy za naruszenie § 7 ust. 2 pkt 7 Regulaminu, tym bardziej, że skarżąca zwracała się do RARR z propozycją wyjaśnienia kwestii kwalifikowalności wydatków w przypadku jakichkolwiek wątpliwości tak w treści protestu jak też odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712; dalej: u.z.p.p.r.) – po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, w myśl art. 30e u.z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wyłączeniem określonych przepisów ustawy procesowej tj. art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115 – 122, 146, 150 i 152 p.p.s.a. Przepis art. 190 p.p.s.a. nie został wyłączony, a zgodnie z tym przepisem – Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 lipca 2010 r. sygn. akt II GZ 138/10 uznał, że zakres zadań Rzeszowskiej Agencji Rozwoju Regionalnego ma charakter pomocniczy w stosunku do Instytucji Wdrażającej – Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), jest jej regionalnym partnerem. W związku z tym organem administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona była Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości.

W związku z powyższym Sąd – mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a. – uznał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, które zostało przesłane przez Rzeszowską Agencję Rozwoju Regionalnego.

Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej jednak, w art. 30b u.z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury.

Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d u.z.p.p.r. ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e u.z.p.p.r. zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Priorytet 8: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej".

Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.).

W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 153, poz. 956 ze zm.) oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007-2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przedsądowego).

Ponadto sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 8, Działania 8.1), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 ustawy przez Instytucję Wdrażającą – Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na jej stronie internetowej.

Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie zostały umieszczone "Kryteria wyboru projektów", "Wzór wniosku o dofinansowanie projektu" i "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie". Wszyscy zgłaszający wnioski do konkursu mieli więc jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Należy podkreślić, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. W zakresie przygotowania wniosku, a następnie analizy jego treści niezwykle istotna jest "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie", która zawiera zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełniania poszczególnych części i rubryk wniosku.

W zakresie zasad ogólnych należy wskazać na następujące istotne zapisy: regulując wymogi formalne dotyczące przygotowania wniosku o dofinansowanie instrukcja podkreśla, iż " Wniosek powinien zawierać wszystkie wymagane niniejszą Instrukcją informacje umożliwiające dokonanie pełnej oceny pozwalającej na udzielenie wsparcia." (str. 1 Instrukcji) oraz "Rubryki opisowe wniosku o dofinansowanie muszą uwzględniać wszystkie wymagane w danym punkcie informacje wskazane w niniejszej instrukcji. Brak niektórych informacji może prowadzić do negatywnej oceny w odniesieniu do odpowiedniego kryterium merytorycznego. Po złożeniu wniosku o dofinansowanie na żadnym etapie nie ma możliwości uzupełniania lub modyfikowania informacji merytorycznych (w tym danych liczbowych) dotyczących projektu. Projekty opisane w sposób ogólnikowy, niespójny (rozbieżne dane) lub niejednoznaczny uniemożliwiają pozytywny wynik oceny merytorycznej" (str. 2 Instrukcji).

Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo stwierdziła, iż nie spełnia on sześciu kryteriów materialnych: 1 – Przedmiot projektu jest zgodny z celami PO IG oraz działania 8.1 PO IG; 3 – Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usług; 6 – Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu; 7 – Środki będą wykorzystywane w sposób efektywny – relacja nakład/rezultat; 8 – Projekt jest wykonalny technicznie i finansowo a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania; 9 – Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywne, weryfikowalne, odzwierciedlające założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu i realne do osiągnięcia.

Zdaniem Sądu za trafne należało uznać zarzuty skarżącej co do błędnej oceny niespełniania przez skarżącą spółkę kryteriów merytorycznych nr: 1, 3, 7, 8 i 9 z powodów naruszeń proceduralnych.

Wskazać należy, że organ w piśmie z ... listopada 2009 r. informując skarżącą spółkę, że projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej, nie wymienił wprost tytułów i oznaczeń tych kryteriów. Jednakże z ich opisu wynika, że zakwestionowane zostały kryteria: nr 1 – Przedmiot projektu jest zgodny z celami PO IG oraz działania 8.1 PO IG, nr 3 – Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usług oraz nr 6 – Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu. W informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu z ... grudnia 2009 r., również organ nie podał wprost jakich kryteriów projekt nie spełnia, jednak z uzasadnienia pisma wynika, że projekt nie spełniał trzech wyżej wymienionych kryteriów tj. nr 1, 3 i 6. MSWiA w tym też zakresie rozpoznał odwołanie i w rozstrzygnięciu z ... stycznia 2010 r. stwierdził, że Komisja Konkursowa popełniła błąd w ocenie projektu w zakresie kryterium nr 1 – Przedmiot projektu jest zgodny z celami PO IG oraz działania 8.1. PO IG oraz kryterium nr 3 – Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usług. Natomiast w zakresie kryterium nr 6 kwalifikowalności wydatków – zdaniem MSWiA – kwestie związana z kwalifikowalności kosztów powinny zostać poddane ponownej ocenie. W zaskarżonej informacji z 12 kwietnia 2010 r., organ poinformował, iż projekt nie spełnia (oprócz kryteriów nr 1, 3 i 6) dodatkowo kryteriów nr 7, 8 i 9.

W nawiązaniu do okoliczności przytoczonych wyżej, zauważyć należy, że zgodnie z § 7 ust. 3 Procedury odwoławczej (Załącznik nr 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów PO IG z 12 czerwca 2009 r.), w proteście powinny być ujęte wszystkie zarzuty dotyczące dokonanej oceny; jeśli ocena została przeprowadzona niezgodnie z więcej niż jednym kryterium, wszystkie te kryteria należy wskazać w proteście pod rygorem utraty możliwości przytoczenia nowych argumentów w odwołaniu. Z kolei instytucja rozpatrująca protest związana jest jego zakresem (§ 9 ust. 3 cyt. wyżej Procedury) i sprawdza zgodność wniosku o dofinansowanie projektu tylko z tymi kryteriami oceny, które zostały wskazane w proteście. Ponadto zgodnie z § 12 Procedury odwoławczej – odwołanie to pisemne wystąpienie wnioskodawcy o ponowne rozpatrzenie kwestii będących uprzednio przedmiotem protestu. Zgodnie zaś z § 14 Procedury odwoławczej – zakres przedmiotowy odwołania zdeterminowany jest zakresem uprzednio złożonego protestu. Ponadto § 16 Procedury odwoławczej stanowi, iż instytucja rozpatrująca odwołanie związana jest jego zakresem przy czym rozstrzygnięcie nie dotyczy okoliczności i kwestii w nim nie ujętych. Z kolei w § 17 ust. 2 Procedury odwoławczej określono, iż w przypadku pozytywnego rozpatrzenia odwołania organ kieruje projekt do ponownej oceny właściwej instytucji, w ramach kryterium bądź kryteriów, w których odwołanie zostało uznane za zasadne.

W związku z przytoczonymi uregulowaniami stwierdzić należy, że jeśli w ocenie negatywnej, wskazano określone kryteria, których nie spełnia złożony projekt, to w proteście (czy innym środku odwoławczym) wnioskodawca polemizuje właśnie z tą negatywną oceną w zakresie tych zakwestionowanych kryteriów i tak też czyniła w niniejszej sprawie skarżąca cytując w proteście poszczególne fragmenty przekazanych jej informacji i ustosunkowując się do nich. Skoro w obowiązującym systemie odwoławczym przewidziano dla wnioskodawcy protest oraz odwołanie i w niniejszej sprawie skarżąca z nich skorzystała, a po rozpatrzeniu jej odwołania, Instytucja Pośrednicząca rozpoznająca to odwołanie wyraźnie wskazała zakres badania projektu tj. jego zgodności z kryteriami 1, 3 i 6 (bo tych kryteriów dotyczył protest, którego zakres był bez wątpienia zdeterminowany treścią informacji o "pierwotnej" ocenie merytorycznej projektu), to podniesienie przez Instytucję Wdrażającą w zaskarżonym piśmie nowych zastrzeżeń w zakresie niespełnienia przez projekt dalszych kryteriów oceny merytorycznej, których spełniania dotychczas nie kwestionowano, uznać należy za naruszenie zasad procedury odwoławczej. Naruszenie tych zasad jest o tyle istotne, że uniemożliwia już wnioskodawcy odniesienie się do kolejnych, "nowych" zakwestionowanych kryteriów pod adresem projektu. Według art. 26 ust.2 u.z.p.p.r. – Instytucja Zarządzająca (a więc także wszystkie instytucje, które przejęły do wykonania określone zadania w zakresie danego programu) ma "zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów", oznacza to – w nawiązaniu do przytoczonych wyżej reguł procedury odwoławczej – że wnioskodawca nie może być zaskakiwany podnoszeniem przez instytucję rozpatrującą protest, niespełnienia dalszych kryteriów, których wnioskodawca nie może już zwalczać (wyjaśniać) ze względu na zakończenie procedury. Dlatego też zarzut skargi dotyczący naruszenia § 17 w związku z § 16 i 14 ust. 1 i 2 Procedury odwoławczej jest zasadny. Przy czym wyraźnie podkreślić należy, iż zakres trafności tego zarzutu dotyczy wyłącznie kryteriów merytorycznych nr 7, 8 i 9.

Sąd za trafny uznał także zarzut naruszenia § 22 ust. 1 Procedury odwoławczej odnośnie kryteriów merytorycznych nr 1 i 3, skoro bowiem instytucja rozpatrująca środek odwoławczy nie potrafiła podać definicji pojęcia "hostingu" i równocześnie przy dokonywaniu oceny nie odniosła się do przedstawionej przez skarżącą spółkę opinii eksperta zewnętrznego dr inż. P. H., to powinna była skorzystać z opinii eksperta zewnętrznego. Tym bardziej, że także Instytucja Pośredniczącą sprawująca nadzór nad Instytucję Wdrażającą podzieliła rację skarżącej w tym zakresie.

Tak więc Sąd, powyższe zarzuty skargi, co do kryteriów merytorycznych nr 1, 3, 7, 8 i 9, uznał za trafne i w tym zakresie ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Niemniej jednak powyższe zarzuty są nietrafne co do zakwestionowanego kryterium merytorycznego nr 6 – Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu. Przede wszystkim wskazać należy, iż od początku oceny projektu kryterium to było konsekwentnie kwestionowane, a Instytucja Pośrednicząca (MSWiA) w piśmie z ... stycznia 2010 r. nakazał dokonać w zakresie kwalifikowalności kosztów ponownej oceny tego kryterium z uwagi na brak szczegółowego uzasadnienia, która wskazuje na niedostateczną analizę przez oceniających RARR.

Negatywna ocena kryterium merytorycznego nr 6 w zaskarżonym piśmie z ... kwietnia 2010 r. została wyjaśniona w sposób obszerny. Oceny ekspertów oparte zostały o kryteria wyboru zatwierdzone przez Komitet Monitorujący PO IG 2007-2013, zgodnie z opisem kryterium zawartym w "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach PO IG, 2007-2013", który m.in. wskazuje, że nie mogą być uznane za kwalifikowane wydatki, które zostały zaprezentowane we wniosku w sposób niewłaściwy, tj. niedostatecznie konkretny i uniemożliwiający pełną ocenę wszystkich aspektów kwalifikowalności. Zdaniem oceniających w taki właśnie nieprawidłowy sposób został wypełniony wniosek. Wymieniono konkretne przykłady np. we wniosku wskazano zakup sprzętu komputerowego (laptopy z kamerą) – lecz bez podania specyfikacji (szczegółów technicznych), a w przypadku środków trwałych należy określić, jakie konkretnie urządzenia będą przedmiotem zakupu (tak stanowi Przewodnik po kryteriach wyboru); wskazano – zakup analizy użyteczności portalu – i nie podana została metoda badawcza zaplanowana do wykorzystania, a jedynie cel badania; nie uzasadniono potrzeby utrzymania wskazanego personelu w odniesieniu do relacji czasowej, co jest istotne z uwagi na fakt planowanych do poniesienia bardzo wysokich nakładów finansowych związanych z wynagrodzeniem personelu projektowego, który stanowi ponad 50% wartości projektu; niejasna jest efektywność wykorzystania środków na materiały reklamowe (jakie, ile sztuk np. ulotek).

Zdaniem Sądu te wybrane przykłady obrazują, że istotnie oceniający wniosek, w zakresie kryterium nr 6, mieli uzasadnione podstawy uznać, że został on zaprezentowany w sposób niedostatecznie konkretny przez co uniemożliwiał pełną ocenę wszystkich aspektów kwalifikowalności.

Skarżąca zarzuca, że organ oceniając kryterium 6 w przypadku braku szczegółów w opisie ważnych elementów inwestycji wskazujących na niemożliwość ich kwalifikowalności, powinien w takiej sytuacji zwrócić się do wnioskodawcy o doprecyzowanie tych informacji w trybie § 7 ust. 2 pkt 7 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach PO IG Priorytet 8.1 w myśl którego – w trakcie oceny merytorycznej, na wniosek członków oceniających KK, Przewodniczący KK może zwrócić się do Wnioskodawców faksu lub za pomocą e-maila o wyjaśnienie treści wniosku (...).

Sąd nie zgadza się z powyższym zarzutem skargi. Po pierwsze dlatego, że jest to uprawnienie Komisji oceniającej, a nie jej obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy o dodatkowe informacje, która takiej konieczności w przedmiotowej sprawie nie stwierdziła. Po drugie – jak wcześniej podkreślono i co wynika zarówno z Regulaminu, jak i Instrukcji – wniosek powinien zawierać wszelkie wymagane informacje umożliwiające dokonanie pełnej oceny pozwalającej na udzielenie wsparcia, a po złożeniu wniosku na żadnym etapie oceny nie ma możliwości uzupełniania lub modyfikowania informacji merytorycznych dotyczących projektu. Taka skonstruowana procedura przeprowadzenia oceny projektu prowadzi bowiem do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Sąd odnosząc się do zarzutu, iż skarżąca spółka nie mogła się odnieść do nowych zarzutów w ramach kryterium nr 6 przedstawionych w zaskarżonym piśmie z ... kwietnia 2010 r., stwierdza, że przede wszystkim w piśmie tym zostało zawarte dodatkowe, szczegółowe uzasadnienia już wcześniej postawionych zarzutów w pismach RARR z ... i ... grudnia 2009 r., zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozstrzygnięciu MSWiA. Zarzuty te dotyczyły przede wszystkim wydatków na wynagrodzenia, stanowiących ponad połowę wartości budżetu całego projektu, dublowania etatów oraz nieprecyzyjnego i mało szczegółowego opisania kosztów projektu. Sąd zgadza się, iż wcześniejsze uszczegółowienie zarzutów pozwoliłoby skarżącej na lepszą możliwość polemiki z nimi na etapie odwołania, nie zmienia to jednak faktu, iż zastrzeżenia co do spełnienia kryterium nr 6 były skarżącej spółce od początku zakwestionowania projektu znane i należało je z uwagi na ich niewystarczające przedstawienie (co wyjaśniono powyżej) uznać za słuszne.

Konkludując Sąd uznał za trafne zarzuty skarżącej w części dotyczącej kryteriów merytorycznych nr 1, 3, 7, 8 i 9 oraz jednocześnie za chybione co do kryterium merytorycznego nr 6. Przy czym zaznaczyć należy, że aby wniosek mógł zostać rekomendowany do wsparcia musi spełniać wszystkie wymagane kryteria oceny merytorycznej (§ 7 ust. 2 pkt 10 zdanie 2 Regulaminu). Tak więc w przypadku choćby niespełnienia jednego z kryteriów merytorycznych projekt będzie podlegał ocenie negatywnej.

Jak wcześniej wskazano postępowanie sądowe w przedmiocie kontroli negatywnych rozstrzygnięć w zakresie oceny wniosku o dofinansowanie projektu regulują art. 30c - 30e u.z.p.p.r. Przepisy te wprowadzają istotną modyfikację w zakresie treści możliwych rozstrzygnięć sądu (art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r.), w stosunku do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wyłączają jednak od stosowania przez Sąd art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu oznacza to, iż tylko w przypadku stwierdzenia w działaniu organu takiego naruszenia procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub prawa materialnego, następuje uwzględnienie skargi. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie kryterium merytoryczne nr 6 nie zostało spełnione, to fakt naruszenia postępowania przy ocenie kryteriów merytorycznych nr 1, 3, 7, 8 i 9 pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem niespełnienie chociaż jednego z kryteriów powoduje, że projekt nie może otrzymać dofinansowania.

Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z ... kwietnia 2010 r. ostatecznie wydane zostało w sposób prawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.