Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 874/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1256/13 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1256/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku letniskowego o ganek na działce nr [...] w miejscowości R., gmina G., nakazał inwestorowi wykonać rozbiórkę rozbudowanej części budynku letniskowego – ganku o wymiarach w rzucie poziomym 2,60 m x 1,16 m. Po rozpatrzeniu odwołania R. M. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] listopada 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.), nałożył na R. M. obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego (dalej PINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi wykonać rozbiórkę rozbudowanej części budynku letniskowego – ganku o wymiarach w rzucie poziomym 2,60 m x 1,10 m.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 12 października 2011 r., przeprowadzone zostały oględziny, w wyniku których ustalono, że na terenie dz. nr [...] w R. istnieje budynek letniskowy murowany parterowy z dachem dwuspadowym (o konstrukcji drewnianej). Od strony dz. nr [...] do przedmiotowego budynku dobudowany został ganek. Ganek został wykonany z bloczków betonowych i zadaszony dachem jednospadowym (krytym blachą). Ustalono również na podstawie dokonanych pomiarów w terenie, iż odległość ganku od krawędzi drogi wynosi 2,90m od działki nr [...] - 2,25 m, natomiast odległość naroża ganku do słupa granicznego wynosi 3,70 m. Wymiary ganku to 1,10 m x 2,60 m. Zgodnie z oświadczeniem R. M. ganek został zrealizowany w 2003 r. na istniejącej płycie balkonowej (betonowej) - postawiono 3 ściany z bloczków betonowych, a całość zadaszono dachem z blachy. Na realizację powyższych robót inwestorka, nie posiadała wymaganego przepisami pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Strona poinformowała również, że działkę nr [...] w R. wraz z budynkiem letniskowym zakupiła w 1999 r. Z aktu notarialnego przedłożonego do wglądu wynika iż przedmiotowy budynek letniskowy został zrealizowany ok. 1979 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego mając na uwadze powyższe ustalenia, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w celu zalegalizowania popełnionej samowoli postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nakazał inwestorowi dostarczyć do inspektoratu w terminie 120 dni dokumenty niezbędne do podjęcia dalszego postępowania. Inwestor nie dostarczył wymaganych dokumentów.

W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ wskazał, że kwestią istotną do wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu było jednoznaczne ustalenie daty rozbudowy przedmiotowego budynku letniskowego. PINB na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, przyjął iż dobudowa ganku do istniejącego budynku letniskowego miała miejsce w 2003 r. Ganek czyli przykryta część zewnętrzna budynku w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego. Wobec czego dobudowę ganku do istniejącego budynku zakwalifikowano jako rozbudowę istniejącego budynku. Roboty budowlane polegające na rozbudowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego stanowią budowę. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego na wykonane roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego budynku letniskowego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy dopuszczają możliwość legalizacji takich obiektów budowlanych bądź ich części pod warunkiem spełnienia określonych wymogów, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W prowadzonym przez PINB postępowaniu ustalono, że działka na której wykonano sporną część obiektu została objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i plan ten nie wyklucza realizacji tego typu robót. Zatem zgodnie z art. 48 ust 2 i 3 ustawy nakazano inwestorowi dostarczyć dokumenty niezbędne do zalegalizowania obiektu, jednakże inwestor nie spełnił tego wymagania, stąd też właściwa jest decyzja o nakazie rozbiórki.

Odwołanie od w/w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. złożyła R. M.

Po rozpatrzeniu odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki rozbudowanej części budynku letniskowego – ganku o wymiarach w rzucie poziomym 2,60 m x1,10 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R. wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia, bez naruszania substancji płyty betonowej na której ganek jest posadowiony.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako rozbudowę. Należy zauważyć, że z uwagi na treść art. 48 ustawy Prawo budowlane w związku z §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogła nastąpić legalizacja prac budowlanych polegających na posadowieniu ganku na płycie balkonowej przedmiotowego budynku. Przeprowadzenie legalizacji obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania byłoby możliwe jedynie w przypadku zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz braku naruszeń przepisów, w tym techniczno- budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem obecny stan budynku niezgodny jest z § 12 powołanego wyżej rozporządzenia, gdyż przedmiotowy ganek jest zwrócony ścianą z otworem okiennym w stronę granicy działki sąsiedniej, a jako że stanowi część budynku do którego został dobudowany, to powinien znajdować się w odległości nie mniejszej niż 4m od tej działki. Szerokość ganku (1,10 m) wyklucza również możliwość jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie zamurowania okna i zmniejszenie jego szerokości tak, aby uzyskać wymaganą odległość od granicy wynoszącą 3 m. Z dołączonego do akt postępowania wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. nie wynika, aby na przedmiotowym terenie dopuszczalne były odległości mniejsze, niż te wynikające z rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że dokonał reformacji zaskarżonej decyzji w zakresie doprecyzowania sentencji w zakresie umożliwiającym przeprowadzenie jej prawidłowej oraz skutecznej egzekucji. Nakaz rozbiórki sformułowany przez organ I instancji był zbyt ogólny, a jego konstrukcja może sugerować, że rozbiórka dotyczy również płyty betonowej na której została wzniesiona konstrukcja ganku. Jest to wskazanie błędne ponieważ płyta ta stanowiąca balkon budynku, istniała już wcześniej i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a zatem rozbiórka ganku powinna być przeprowadzona w taki sposób aby nie naruszyć jej substancji.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2013 r. R. M. zaskarżyła powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1256/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w stosunku do obiektów budowlanych (lub ich części), na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek orzeczenia nakazu ich rozbiórki.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż R. M. dokonała rozbudowy części budynku letniskowego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Wskazał również, że z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 12 października 2011 r. jednoznacznie wynika, że odległość przedmiotowego budynku od działek sąsiednich wynosi 2,90 m od krawędzi działki sąsiedniej (ściana z otworami okiennymi), 2,25 m od działki nr [...], natomiast odległość naroża ganku od słupa granicznego wynosi 3,70m. Takie usytuowanie budynku narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który w § 12 ust. 1 stanowi, iż jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Większego zbliżenia do granic działek sąsiednich nie przewidują także przepisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też w niniejszej sprawie, od początku brak było możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej – w prawidłowo prowadzonym postepowaniu. Jak wynika bowiem z ustaleń organów sytuowanie przedmiotowego obiektu – rozbudowanej w ramach samowoli budowlanej części budynku ścianami z otworami drzwiowymi i okiennymi jest w nadmiernym zbliżeniu do działki sąsiedniej a rozmiar dobudowanej części, skutkować musiały przyjęciem, iż brak możliwości doprowadzenia obiektu (jego rozbudowanej części) do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem Sądu organ I instancji wadliwie wszczął procedurę legalizacyjną, a decyzja rozbiórkowa wynikała z faktu nieprzedłożenia przez skarżącą wymaganych dokumentów. Wadliwość stosowania prawa została prawidłowo przez organ II instancji skorygowana. Wbrew opinii zawartej w skardze nie jest to kwestia odmiennego i nowego stanu prawnego. Organ II instancji w swojej decyzji orzekł reformatoryjnie i tym samym odniósł się do błędnej subsumcji zastosowanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego. Nie można przy tym zaskarżonej decyzji postawić zarzutu, że rozstrzyga na podstawie nowego stanu prawnego czy faktycznego, bo ten jest niezmienny. Organ I instancji błędnie jednak zastosował przepis prawny do stanu faktycznego sprawy i nie dostrzegł, że nie można zastosować w niej procedury legalizacyjnej, gdyż dobudowa narusza przepisy techniczno – budowlane.

Jako niezasadne zakwalifikował Sąd zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Fakt nieustalenia przez organ dokładnej daty rozbudowy spornej części budynku nie ma w tej sprawie znaczenia. Organ ustalił bowiem, iż rozbudowa nastąpiła w 2004 r., tj. pod rządami obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym w żadnym przypadku nie mogło by dojść do zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej.

Odnosząc się do ponoszonego w skardze naruszenia przez organ II instancji zakazu reformationis in peius Sąd podniósł, że tego rodzaju naruszenie nie miało miejsca. Skutki naruszenia zakazu reformationis in peius, tj. pogorszenia sytuacji strony odwołującej się, należy bowiem ustalać na podstawie analizy całej treści decyzji organu odwoławczego w zestawieniu z zakresem orzeczenia organu I instancji. Termin "niekorzyść", o którym mowa w art. 139 k.p.a., należy rozumieć jako obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. Takie obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej skarżącej nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie, skoro tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji organ wydał rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę rozbudowanej części budynku letniskowego. Organ odwoławczy zastosował jedynie przepisy które w sprawie należało zastosować. W konsekwencji jednak orzekał tak samo (a zatem nie mniej korzystnie) jak organ I instancji. Organ II instancji uściślił jedynie o którą część chodzi i wskazał, że rozbiórka ma nastąpić bez naruszania substancji płyty betonowej na której ganek jest posadowiony.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła R. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi pomimo, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. z naruszeniem w/w przepisów na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie i przyjął, że rozbudowana część budynku letniskowego – ganek o wymiarach w rzucie poziomym 2,60 m x 1,10 m zlokalizowany na działce ewidencyjnej nr [...] miejscowości R. nie podlega legalizacji oraz orzekł jego bezwarunkową rozbiórkę;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art.15 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy przepisów tych nie naruszył wydając decyzję reformatoryjną w konsekwencji dokonania odmiennej oceny prawnej w odniesieniu do dopuszczalności legalizacji przedmiotu postępowania bez jednoznacznego zapewnienia skarżącej udziału w postępowaniu odwoławczym, wyznaczenia jej terminu do przeglądnięcia akt, zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz złożenia wyjaśnień i zgłoszenia żądań, co doprowadziło do naruszenia prawa skarżącej do odwołania się od decyzji podjętej w wyniku odmiennej oceny prawnej sprawy;

3. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i w zw. z 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia przez Sąd I instancji zarzutu niewskazania przez organ odwoławczy pełnej podstawy prawnej podjętej decyzji przy odmiennej ocenie prawnej przedmiotu postępowania, a także braku ustaleń faktycznych co do daty rozbudowy kwestionowanej części budynku (ganku);

4. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy nie naruszył tych przepisów, a data rozbudowy spornego ganku nie ma w sprawie znaczenia za jednoczesnym przyjęciem, że ganek ten został zbudowany w roku 2004 podczas gdy organy obu instancji nie ustaliły daty rozbudowy obiektu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).

Powyższe oznacza, że o możliwości legalizacji budynku lub jego rozbudowanej części przesądza zgodność tego budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W przypadku braku takiej zgodności nie wszczyna się procedury legalizacyjnej i obligatoryjnie nakazuje się rozbiórkę budynku lub jego rozbudowanej części W rozpatrywanym przypadku, zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy zrealizowane roboty budowlane dotyczące budowy ganku, wymagały pozwolenia na budowę i czy właściwie organy zastosowały przepis art. 48 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie jest kwestionowany. Jak ustalono na podstawie dokonanych pomiarów w terenie, iż odległość ganku od krawędzi drogi wynosi 2,90 m od działki nr [...] - 2,25 m, natomiast odległość naroża ganku do słupa granicznego wynosi 3,70 m. Zasadnie podniósł organ odwoławczy, że z uwagi na § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogła nastąpić legalizacja prac budowlanych polegających na posadowieniu ganku na płycie balkonowej przedmiotowego budynku, ponieważ obecny stan budynku niezgodny jest z § 12 powołanego rozporządzenia, gdyż przedmiotowy ganek jest zwrócony ścianą z otworem okiennym w stronę granicy działki sąsiedniej, a jako że stanowi część budynku do którego został dobudowany, to powinien znajdować się w odległości nie mniejszej niż 4 m od tej działki. Szerokość ganku (1,10 m) wyklucza również możliwość jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie zamurowania okna i zmniejszenie jego szerokości tak, aby uzyskać wymaganą odległość od granicy wynoszącą 3 m. Zasadnie również podniósł organ odwoławczy, że z dołączonego do akt postępowania wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. nie wynika, aby na przedmiotowym terenie dopuszczalne były odległości mniejsze niż te wynikające z rozporządzenia.

Skoro zatem doszło do rozbudowy budynku, na którą inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, a rozbudowana cześć budynku (ganek) narusza przepisy § 12 w/w rozporządzenia, to zasadnie zastosowany został art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej określonego w pkt 1 należy podkreślić, że zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wyrażona w omawianym przepisie zasada zakazu reformationis in peius stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych obrony praw strony w postępowaniu administracyjnym. Chodzi bowiem o to by strony postępowania administracyjnego mogły wykorzystywać instytucję dwuinstancyjności bez obaw, że skorzystanie ze środka odwoławczego może narazić odwołujący się podmiot na "swoistą karę" w postaci uzyskania decyzji odwoławczej jeszcze mniej korzystnej od pierwszoinstancyjnej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 683/14, Lex nr 1751504). Powyższy zakaz jest jednak ustawowo ograniczony i nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz ten wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Zakaz reformationis in peius służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, zaś dopuszczalność reformationis in peius uzasadnia wzgląd na interes publiczny (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 720/10).

W decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego nakazał inwestorowi wykonać rozbiórkę rozbudowanej części budynku letniskowego – ganku o wymiarach w rzucie poziomym 2,60 m x 1,10 m. Natomiast w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie orzekł o nakazie rozbiórki rozbudowanej części budynku letniskowego – ganku o wymiarach w rzucie poziomym 2,60 m x1,10 m, bez naruszania substancji płyty betonowej na której ganek jest posadowiony. Porównując wskazane rozstrzygnięcia organów należy dojść do wniosku, że nakaz rozbiórki sformułowany przez organ I instancji był zbyt ogólny, a z jego konstrukcji można wywieść, że rozbiórka dotyczy również płyty betonowej na której została wzniesiona konstrukcja ganku. Uwagę na to zwrócił organ odwoławczy podnosząc, że płyta ta stanowiąca balkon budynku, istniała już wcześniej i nie była przedmiotem niniejszego postępowania, a zatem rozbiórka ganku powinna być przeprowadzona w taki sposób aby nie naruszyć jej substancji. Dlatego też, organ odwoławczy skorzystał z przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o nakazie rozbiórki konstrukcji ganku. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, iż w opisywanym przypadku doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 k.p.a., ponieważ orzeczenie organu odwoławczego nie pogorszyło sytuacji skarżącej, ponieważ zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy orzekły tożsamo, z tym że organ odwoławczy sprecyzował nakaz rozbiórki przedmiotowego ganku. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej określony w pkt 1 należy uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazanego w pkt 2 dotyczącego w szczególności braku zapewnienia skarżącej udziału w postępowaniu odwoławczym, wyznaczenia jej terminu do przeglądnięcia akt, zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz złożenia wyjaśnień i zgłoszenia żądań w żadnym przypadku nie pozbawiły strony skarżącej czynnego udziału w tym postępowaniu. Należy podzielić stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może być skuteczny jeżeli strona wykaże, iż dane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie oznaczonych czynności procesowych oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Natomiast w tej sprawie, biorąc pod uwagę aktywne uczestnictwo skarżącej w postępowaniu przed organem I instancji to oczywiście nie nastąpiło (wyrok NSA z 16 października 2007 r., I OSK 1192/06 czy też wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1279/09, Lex 746442).

Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej określonego w pkt 3 w szczególności dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., należy podkreślić zdaniem Sądu, że organ II instancji co prawda faktycznie nie podał pełnej podstawy prawnej wydanej przez siebie decyzji, jednakże uznać należy, że to uchybienie nie miało istotnego wpływ na wynik sprawy, szczególnie wobec wskazania pełnej podstawy prawnej w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Dodatkowo należy zauważyć, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący braku ustalenia dokładnej daty dobudowy przedmiotowego ganku do budynku skarżącej nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Należy wskazać, że R. M. nabyła działkę nr [...] w 1999 r., dlatego też, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, przedmiotowa budowa ganku nastąpiła po rządami ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Istotne znaczenie ma fakt, że rozbudowana część budynku (ganek) nie spełnia warunku minimalnej odległości od granicy działki sąsiedniej określonej zarówno w § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które obowiązywało w dacie zakupu przez skarżącą działki nr [...], jak i w § ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego też brak dokładnego ustalenia daty rozbudowy części budynku (ganek) skarżącej, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie i jest bez wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, ponieważ gdyby nawet przyjąć, że skarżąca rozbudowała przedmiotowy budynek w dacie zakupu działki (1999 r.), to niezgodność z przepisami technicznymi obowiązującymi w tej dacie nie doprowadziłaby do legalizacji rozbudowanej części budynku. Oznacza to, że zarzut skargi kasacyjnej wskazany w pkt 4 również nie zasługuje na uwzględnienie.

Podsumowując powyższe rozważania, odnoszące się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż w omawianym środku odwoławczym nie wykazano, że dokonana przez skarżącą rozbudowa części budynku, polegająca na dobudowie ganku, nie była samowolą budowlaną, ani że w takiej sytuacji nie powinny mieć zastosowania przepisy art. 48 Prawa budowlanego, które stanowiły podstawę wydania decyzji organu I instancji, jak i organu II instancji. Nie można też, w świetle obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego (K.p.a.), czynić organowi odwoławczemu zarzutu z tego powodu, że wydał decyzję o charakterze reformatoryjnym, skoro takie rozstrzygnięcie znajdowało uzasadnienie w stanie faktycznym i stanie prawnym tej sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

-----------------------

Sygn. akt II OSK 874/14

11