Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 319/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 165 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce t.j.
article: art. 2, art. 8 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 75
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 stycznia 2022 r. nr SKO.4120.437.21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza L. z dnia 24 listopada 2021 r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego M.K. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 stycznia 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm.), zwanej u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza L. z dnia 24 listopada 2021r. ustalającą warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie przedszkola o pomieszczenie żłobka wraz z adaptacją części pomieszczeń przedszkola publicznego na żłobek w zabudowie usługowej na działkach nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb L., gm. L.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że jak stanowi § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego rozporządzeniem, granice obszaru analizowanego mają być wyznaczone w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki", przy czym "nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Kolegium wyjaśniło zatem, że ustalając granice obszaru analizowanego, bierze się pod uwagę szerokość frontu działki (bądź kilku działek stanowiących teren inwestycji), którą mnoży się przez trzy, przy czym jest to jedno minimum dla ustalenia omawianych granic. Drugim minimum jest wskazanie, że uzyskany wynik nie może być niższy od 50 metrów. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz L. dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił, że trzykrotna szerokość frontu działki objętej planowaną inwestycją wynosi 177 m (59 m x 3) i znajduje to swoje odzwierciedlenie zarówno w części graficznej, jak i tekstowej analizy.

Na tak wyznaczonym terenie stwierdzono występowanie zabudowy usługowej i produkcyjnej (działki nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz zabudowy gospodarczej.

Zdaniem Kolegium, kontynuacja funkcji i cech zabudowy została zachowana, gdyż istnieją działki, na których znajdują się budynki usługowe, a więc uzupełniające przeznaczenie terenu (usługowe) jest kontynuowane. Ustalenie, że istnieje działka pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, otwiera drogę do podjęcia szczegółowych ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy przez dokonanie analizy urbanistycznej wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym wokół terenu inwestycji. Zatem ustalenie szczegółowych wskaźników nowej zabudowy będzie wynikać już z całego obszaru analizowanego, a nie tylko w odniesieniu do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Organ odwoławczy stwierdził, że w obszarze analizowanym występują obiekty o funkcji usługowej, czyli zgodnej z przedmiotem inwestycji. Nie muszą one być obiektami identycznymi, w stosunku do obiektu projektowanego. Wystarczy natomiast, że będą pełniły tę samą funkcję, czy to samoistnie, czy to jako funkcja uzupełniająca. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że projektowany budynek, stanowi kontynuację funkcji usługowej na danym terenie.

Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że na podstawie analizowanych budynków ustalono, że linia zabudowy sąsiednich działek waha się od 3 m do 10 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...]. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi od 2,2% do 78,3% - średnia 35%, szerokość elewacji frontowej waha się w granicach od 5 m do 72 m - średnia wynosi 12,9 m, wysokość głównej kalenicy waha się od 5 m do 14 m o różnorodnym układzie nachylenia połaci dachowych, kąta ich nachylenia oraz przebiegu głównej kalenicy w stosunku do frontu działek.

Ponadto organ odwoławczy dodał, że w części tekstowej analizy wskazano również, że z uwagi na niejednolitość istniejącej infrastruktury budowlanej, szeroki zakres badanych parametrów, spójność planowanej inwestycji z otaczającymi formami zagospodarowania oraz zakładany brak uciążliwości dopuszcza się określenie innych gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji niż to wynika z analizy z uwzględnieniem tolerancji w ramach określanych wartości.

Kolegium wskazało, że na tej podstawie wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy - w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] - ul. [...]. Maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalono do 78,3%. Wskazano, że nie będzie to burzyć istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Ustalenie tego parametru nastąpiło zatem zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Szerokość elewacji frontowej ustalono dla inwestycji jako przedział od 15 m do 25 m. Ze względu na dużą rozpiętość szerokości elewacji w obszarze analizowanym, ustalenie parametru w ww. wartościach nie będzie burzyć zastanego ładu przestrzennego. Ustalenie tego parametru nastąpiło prawidłowo zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Wysokość głównej kalenicy ustalono do 8 m; dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia od 12% do 40%. Analiza wykazała dużą rozpiętość w zakresie tych wysokości wobec czego ustalenie parametrów w ww. wartościach nie będzie burzyć ładu przestrzennego. Ustalenie parametru nastąpiło zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia i § 8 rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego, lektura części tekstowej analizy pozwala na stwierdzenie, że wielkość powierzchni planowanej zabudowy nie odbiega od wielkości powierzchni zabudowy innych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, gdyż ustalony wskaźnik znajduje się w granicach wyznaczonych w analizie. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że działka objęta planowaną inwestycją, położona jest na terenie silnie zurbanizowanym, stanowiącym strefę miejską. Struktura przestrzenna tego obszaru to rozdrobnione geodezyjnie działki z przemieszaną funkcją mieszkalną i usługową. Ustalona wartość wskaźnika pozwoli na zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym a jego wartość nie stanowi anomalii w strukturze przestrzennej ww. obszaru.

Obsługa komunikacyjna odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd z drogi powiatowej nr [...] - ul. [...]. Zaopatrzenie w energię elektryczną, wodę, jak również odprowadzanie ścieków odbywać się będzie poprzez istniejące przyłącza. Sposób zaopatrzenia w energię cieplną również odbywać się będzie poprzez istniejące indywidualne źródło ciepła, natomiast gromadzenie i usuwanie odpadów nastąpi poprzez zbiórkę odpadów do pojemników oraz ich wywóz przez uprawniony podmiot zgodnie z przepisami odrębnymi.

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że działka objęta planowaną inwestycją została sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako grunty klasy Bi oraz Br-Rllla. Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1326 z późn. zm.) przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Działki objęte planowaną inwestycją położone są w obrębie ewidencyjnym [...] Miasto L., zatem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne.

Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że planowana inwestycja nie jest objęta ochroną konserwatorską i nie leży w strefie obserwacji archeologicznej. Nie jest również objęta formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 710 z późn. zm.). Inwestycja została również przeanalizowana pod kątem zgodności z pozostałymi przepisami odrębnymi w wyniku czego autor analizy stwierdził spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Kolegium podkreśliło, że w związku z tym, że wniosek inwestora wpłynął w dniu 19 marca 2021r. organ prawidłowo nie przystąpił do przeprowadzenia analizy w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., bowiem na podstawie art. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021r., poz. 922) nie ma on zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie zmiany u.p.z.p., tj. 27 maja 2021r.

Decyzja została uzgodniona w właściwymi organami, tj. ze Starostą [...] (postanowienie z dnia 18 października 2021r., znak: [...]), Powiatowym Zarządem Dróg w W. (postanowienie z dnia 25 października 2021r., znak: [...]) oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Kaliszu (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy, tzw. milcząca zgoda).

Kolegium wyjaśniło, że złożony w dniu 21 września 2021r. wniosek stanowi de facto modyfikację wniosku z dnia 19 marca 2021r. inicjującego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Modyfikacja dotyczy wskazania terenu inwestycji obejmującego całe działki o nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w ich ewidencyjnych granicach, do czego zobligowany był organ I instancji na podstawie poprzedniej decyzji Kolegium z dnia 12 lipca 2021r., znak: SKO.4120.111.21. W poprzednio prowadzonym postępowaniu organ I instancji uwzględnił bowiem jedynie fragmenty wskazanych działek przez co błędnie wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji oraz granice obszaru analizowanego. Powyższe miało również wpływ na prawidłowość procedury uzgodnieniowej. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że niniejsze postępowanie ma taką samą sygnaturę jak postępowanie prowadzone przed wydaniem ww. decyzji Kolegium co przeczy tezie jakoby było to całkiem inne postępowanie. W stanowisku organu I instancji z dnia 30 grudnia 2021r. załączonym do odwołania organ I instancji wyjaśnił, że jego intencją nie było wszczęcie innego postępowania lecz tylko jego uzupełnienie tak jak do tego zobligował go organ odwoławczy w wytycznych decyzji z dnia 12 lipca 2021r., znak: SKO.4120.111.21. Zdaniem zatem Kolegium, nie znajduje uzasadnienia zarzut braku zastosowania w sprawie art. 61 a k.p.a bowiem w sprawie nie wszczęto nowego postępowania, lecz wniosek z dnia 21 września 2021r. stanowi uzupełnienie pierwotnego wniosku z dnia 19 marca 2021r.

W ocenie Kolegium, również zarzutu dotyczący nieprawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi strony nie można uznać za trafny. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 19 kwietnia 2021r. udzielone przez M. K. dla adw. I.G. Udzielone pełnomocnictwo dotyczy umocowania do reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym znak: [...], w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie przedszkola na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie L., gm. L.. Zarówno w aktach sprawy organu I, jak i II instancji brak jest dokumentu zawierającego cofnięcie lub wypowiedzenie ww. pełnomocnictwa. Zdaniem zatem organu odwoławczego, w tym stanie rzeczy organ I instancji zobowiązany był do doręczenia wydanej decyzji ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. Postępowanie toczące się po uchyleniu decyzji organu I instancji, jest kontynuacją postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z dnia 13 maja 2021r., znak: [...], co wskazuje, że pełnomocnictwo udzielone dla adw. I. G. obowiązuje również w niniejszym postępowaniu. Brak doręczenia decyzji dla pełnomocnika stanowiłby naruszenie przepisów postępowania.

Kolegium oceniło, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym pełnomocnik skarżącego uznaje za niedopuszczalne prowadzenie przez Burmistrza L. postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy stroną tego postępowania jest Gmina L.. Zarzut ten stanowi powtórzenie zarzutu z odwołania strony z dnia 28 maja 2021r., do którego Kolegium ustosunkowało się w swojej decyzji z dnia 13 lipca 2021r., znak: SKO.4120.111.21. Kolegium raz jeszcze wyjaśniło zatem, że dla zamierzenia inwestycyjnego którego inwestorem ma być gmina a podmiotem inicjującym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta to właśnie wójt, burmistrz lub prezydent miasta prowadzi to postępowanie i wydaje decyzję w I instancji. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Brak jest przepisu który wykluczały by te podmioty od orzekania w sytuacjach kiedy same inicjują postępowanie. W postępowaniu administracyjnym nierzadko ustawodawca danej jednostce będącej organem administracji powierza rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Są to zabiegi celowe i nie muszą prowadzić do negatywnych skutków, których dopatruje się skarżący wywodząc, iż okoliczności te powinny przesądzać o wyłączeniu tego organu od orzekania. W szczególności w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. W wyroku z dnia 25 listopada 2016 r. II OSK 444/15 (LEX nr 2190870) Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż "z faktu że inwestorem, a jednocześnie stroną postępowania jest Gmina (Miasto) B. nie wynika obowiązek wyłączenia Prezydenta Miasta B. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, brak jest wyraźnej normy prawnej wyłączającej wójta, burmistrza, prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu obowiązku takiego nie można wywieść z regulacji zawartych w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 24 § 4 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3. Wymieniona regulacja nie znajduje wprost zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż gmina, posiadając osobowość prawną, występuje w postępowaniu administracyjnym jako strona.

Kolegium w pełni podzieliło przedstawione wyżej poglądy. Zdaniem zatem organu odwoławczego, nie istniały żadne powody, by w sprawie orzekał inny organ niż Burmistrz L. ani też nie istniały podstawy do wyłączenia pracowników tego organu administracji.

Jako niezasadny oceniło Kolegium zarzut błędnego zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanie dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy zamiast decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.".

W odniesieniu do powyższego Kolegium dodało, że regulacja zawarta w art. 6 u.g.n. nie określa kryteriów ani sposobów uznawania inwestycji za cel publiczny. Zawiera ona katalog (spis) różnych czynności, obiektów lub działań, które zalicza się do celów publicznych. Katalog ten jest zamknięty w ramach ustawy o gospodarce nieruchomościami (bo w tej ustawie nie mogą być w innym miejscu wprowadzane cele publiczne inne niż wymienione w art. 6), ale równocześnie otwarty, bo z art. 6 pkt 10 wynika, że kolejne (inne) cele publiczne mogą zostać określone w innych ustawach (co jest w praktyce dość często stosowane). Utrudnia to określenie charakteru katalogu, jednak jest on niewątpliwie ograniczony, więc nie jest dopuszczalne jego poszerzanie w drodze wykładni (por. też wyrok NSA z 15.05.2008 r., II OSK 548/07, LEX nr 503449). Pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Nie ma również znaczenia zaangażowanie środków publicznych. Inwestycja celu publicznego może być finansowana równie dobrze w całości ze środków prywatnych jak i publicznych, o ile tylko realizuje cele zawarte w zamkniętym katalogu przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego możliwe jest tylko dla inwestycji stanowiących realizację tzw. celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n., posiadających dodatkowo znaczenie dla jakiejś większej wspólnoty (lokalnej lub ponadlokalnej) - por. wyrok WSA w Białymstoku z 21 września 2017 r., II SA/Bk 375/17, LEX nr 2373327, wyrok WSA w Gdańsku z 20 września 2017 r, II SA/Gd 380/17, LEX nr 2371237, i wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2018 r., II SA/Kr 1552/17, LEX nr 2464971. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 30 stycznia 2019r., II SA/Gd 606/18, LEX nr 2623546).

O ile celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85, 374, 695, 875 i 1086), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych (art. 6 pkt 6 u.g.n.), to planowane do realizacji przez Gminę przedsięwzięcie, polegające na budowie żłobka nie zostało wymienione w powyższym katalogu, a więc nie zalicza się do celów publicznych w rozumieniu ustawy - tego typu inwestycja nie została również określona jako cel publiczny w innych ustawach.

Skargę na tę decyzję złożył M.K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji Burmistrza L. z dnia 24 listopada 2021r., znak: [...], podczas gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji;

2. art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

3. art. 7, 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym:

- wniosek Gminy L. z dnia 21 września 2021r. stanowił jedynie modyfikację (uzupełnienie) jej wniosku z dnia 19 marca 2021r. inicjującego postępowanie,

- postępowanie objęte wnioskiem z dnia 21 września 2021r. ma taką samą sygnaturę jak postępowanie prowadzone przed wydaniem decyzji przez SKO z dnia 12 lipca 2021r., znak: SKO.4120.111.2L co przeczy tezie jakoby było to całkiem inne postępowanie, podczas gdy:

- konieczne było wydanie przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Gminy L. z dnia 21 września 2021r., albowiem nie zostało zakończone ostatecznie wcześniej wszczęte postępowanie administracyjne na wniosek Gminy L. z dnia 19 marca 2021r., a złożony nowy wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w tym samym przedmiocie (jest identyczny); ewentualnie,

- organ I instancji winien wydać postanowienie w oparciu o treść art. 62 k.p.a. o połączeniu sprawy z wniosku Gminy L. z dnia 21 września 2021r. do łącznego prowadzenia ze sprawą z wniosku z dnia 19 marca 2021r., pod jedną sygnaturą: [...], nie zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie;

4. art. 10 i art. 40 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż skarżący działał w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku Gminy L. z dnia 21 września 2021r. przez pełnomocnika, podczas gdy adw. I.G. nie miała umocowania do działania w imieniu skarżącego w tym postępowaniu, co wyraźnie podkreślał w treści odwołania, a w konsekwencji nieprawidłowe doręczenie korespondencji w sprawie adw. I.G. (nie reprezentowała skarżącego w tym postępowaniu), zamiast skarżącemu, co z kolei stanowi przesłankę do wznowienia postępowania;

5. art. 7, 8, 24 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ I instancji i przeprowadzenie przez Burmistrza L. postępowania we własnej sprawie, podczas gdy Burmistrz L., jako organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w której jednocześnie inwestorem jest Gmina L. winien być wyłączony od załatwienia tej sprawy, z uwagi na kolizję interesów;

6. art. 4 ust. 2 pkt 2, 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 4 oraz 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie przez organ I instancji oraz art. 50 ust. 1 i art. 54 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie przez organ I instancji i wydanie dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy zamiast decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza L. z dnia 24 listopada 2021r., znak: [...].

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Gmina L. w dniu 19 marca 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie przedszkola o pomieszczenia żłobka wraz z adaptacją części pomieszczeń przedszkola publicznego na żłobek. Inwestycja miała zostać zlokalizowana na działkach nr ewid: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w obrębie ewidencyjnym L., w gminie L.. Burmistrz L. w dniu 13 maja 2021 r. wydal decyzję znak [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 12 lipca 2021 r., które uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W dniu 21 września 2021 r. Gmina L. złożyła ponownie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tej samej inwestycji polegającej na rozbudowie przedszkola o pomieszczenia żłobka wraz z adaptacją części pomieszczeń przedszkola publicznego na żłobek. Inwestycja miała zostać zlokalizowana na działkach nr ewid: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w obrębie ewidencyjnym L., w gminie L.. W dniu 12 października 2021 r. organ zawiadomił strony postępowania, w tym adw. I.G. o wszczęciu postępowania z wniosku z dnia 21 września 2021 r.

W związku z powyższym należy wskazać, że w odniesieniu do wniosku, który został wniesiony jako pierwszy, organ powinien podjąć czynność polegającą na wszczęciu postępowania administracyjnego, co w kontrolowanej sprawie prawidłowo nastąpiło odnośnie wniosku z dnia 19 marca 2021 r. Jednakże należy w tym miejscu podkreślić, że po wszczęciu postępowania, aż do jego zakończenia, nie jest dopuszczalne wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłaby ta sama sprawa administracyjna, tj. sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tymczasem organ I instancji pomimo niezakończenia postępowania wszczętego z wniosku z dnia 19 marca 2021 r., prowadził postępowanie z wniosku z dnia 21 września 2021 r., o wszczęciu którego zawiadomił strony pismem z dnia 12 października 2021 r. Tożsamość przedmiotowa i podmiotowa obu postępowań, wobec treści obu wniosków, nie budzi wątpliwości Sądu. Oba wnioski pochodzą od Gminy L. i dotyczą wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej samej inwestycji polegającej na rozbudowie przedszkola o pomieszczenia żłobka wraz z adaptacją części pomieszczeń przedszkola publicznego na żłobek w zabudowie usługowej na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w obrębie ewidencyjnym L., w gminie L.. Ocena wyrażona przez Kolegium, że wniosek z 21 września 2021 r. dotycząc tej samej inwestycji stanowi de facto modyfikację wniosku z 19 marca 2021 r. pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku Gminy L. z 21 września 2021 r., gdzie Gmina ponownie wnosi o ustalenie warunków zabudowy oraz z brzmieniem zawiadomienia Burmistrza L. z dnia 12 października 2021 r., które wskazuje, że organ prowadzi nowe postępowanie administracyjne zainicjowane tym wnioskiem. Również treść decyzji z 24 listopada 2021 r. wskazuje, że została wydana po rozpatrzeniu wniosku z dnia 21 września 2021 r. Sąd zauważa, że postępowanie wszczęte tym wnioskiem prowadzone było przez organ pod tą samą sygnaturą, co postępowanie zainicjowane wnioskiem z 19 marca 2021 r. Jednakże treść przywołanych powyżej dokumentów wskazuje, że Burmistrz L. prowadził dwa odrębne postępowania, z których wszczęte wcześniej nie zostało zakończone. W takim przypadku decyzja z dnia 24 listopada 2021 r. została wydana w sprawie, w której pozostawało w toku wcześniejsze postępowanie, nie zakończone decyzją ostateczną (lis pendens). Należy zatem wskazać, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a., zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania skoro żądanie dotyczy sprawy, w której postępowanie jest w toku. Za nieuzasadniony natomiast należy uznać podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 62 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, gdy organ prowadzi kilka postępowań w różnych sprawach, ale między nimi występuje związek w postaci tożsamości stanu faktycznego i podstawy prawnej, co w sprawie niniejszej nie ma miejsca.

Powyższe implikuje natomiast konieczność rozważenia zasadności zarzutu odnośnie niereprezentowania skarżącego przez pełnomocnika. W postępowaniu administracyjnym rzeczywisty zakres umocowania oceniany być musi każdorazowo na podstawie treści pełnomocnictwa, przy uwzględnieniu istoty i charakteru procedury, a także praw strony. Należy przyjąć, że umocowanie do działania za stronę w postępowaniu w pierwszej instancji obejmuje również prawo do wniesienia odwołania od decyzji, ale już nie reprezentowania strony w postępowaniu odwoławczym, do czego konieczne jest osobne pełnomocnictwo (por wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 marca 2017 r., I SA/Wr 1563/16, Lex nr 2277774). Należy także wziąć pod uwagę, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, lub wszystkich spraw określonego rodzaju, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań, to taki zakres umocowania winien wynikać wprost z treści pełnomocnictwa a pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw. W niniejszej sprawie organ winien zważyć, że pełnomocnictwo dla adw. I. G. z dnia 19 kwietnia 2021 r., wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zawiera daty wniosku inicjującego postępowanie, do którego pełnomocnictwo się odnosi, jednakże zostało udzielone do konkretnego postępowania administracyjnego, toczącego się w dniu udzielania pełnomocnictwa pod sygnaturą [...] w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie przedszkola na działkach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. Z treści pełnomocnictwa dla adw. I. G. nie wynika także, aby obejmowało ono upoważnienie do reprezentowania w postępowaniu w drugiej instancji. Zarzuty skargi w tym zakresie są zatem uzasadnione.

Odnośnie zarzutu prowadzenia przez Burmistrza L. postępowania we własnej sprawie, od załatwienia której winien być zdaniem skarżącego wyłączony, Sąd podziela stanowisko dominujące w bieżącym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z nim, w aktualnym stanie prawnym, po uchyleniu art. 27a k.p.a., co do zasady brak jest generalnej podstawy normatywnej do wyłączenia organu jednostki samorządowej od rozpatrzenia sprawy, w której jednostce tej przysługuje status strony. Art. 27a k.p.a. w § 1 stanowił, iż organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Został uchylony 6 grudnia 1994 r. przez art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 85). Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów, wprowadził wyraźne wyłączenie organu w sprawach, w których stroną postępowania jest jednostka samorządu terytorialnego. Wyłączenia te nie obejmują spraw o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na mocy odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjmuje się, że wykładnia wskazująca na obowiązek wyłączenia organu, nie może zostać zaakceptowana, prowadzi bowiem w istocie do zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm prawa administracyjnego. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw. (por. wyroki NSA z dnia 13 marca 2014 r., I OSK 2157/13, LEX nr 1487778; z dnia 3 września 2013 r., II OSK 987/12, LEX nr 1559979; z dnia z 5 listopada 2010 r., II OSK 1829/10, LEX nr 746820; z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10, LEX nr 597931; z dnia 10 marca 2010 r., II OSK 492/09, LEX nr 597637; z dnia 1 września 2009 r., II OSK 1339/08, LEX nr 597203). Podnoszony przez skarżącego zarzut należy zatem uznać za nieuzasadniony.

Odnosząc się do kwestii niezastosowania przez organ art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p. należy wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., aby móc uznać dane zamierzenie za inwestycję celu publicznego muszą być spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze musi być to działanie o znaczeniu co najmniej lokalnym. Druga przesłanka wskazuje zaś, iż zamierzenie musi mieścić się w katalogu określonym w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) – dalej u.g.n. W niniejszej sprawie organ II instancji wskazał, że w myśl art. 6 pkt 6 u.g.n celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust.1.pkt.1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2021 r. poz. 478, 619 i 1630), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych., natomiast unormowanie to nie wymienia wprost żłobków. Zdaniem organu przesądza to, że planowana inwestycja nie stanowi celu publicznego. Jednakże należy zwrócić uwagę, że przywołany przepis u.g.n. wymienia zarówno przedszkola jak i placówki opiekuńczo-wychowawcze. Skoro ustawodawca na potrzeby tej ustawy nie zdefiniował placówek opiekuńczo-wychowawczych, lecz przyjął ogólnie, że celem publicznym jest budowa i utrzymanie publicznych placówek opiekuńczo-wychowawczych, bez konkretyzowania ich charakteru, to nie można tego zapisu ograniczać tylko do placówek opiekuńczo-wychowawczych, o których mowa w art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Użytemu w art. 6 pkt 6 u.g.n. określeniu publicznych placówek opiekuńczo-wychowawczych należy nadać znaczenie funkcjonalne, a nie tylko literalne. Stosownie do art. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 75 późn.m.) opieka nad dziećmi w wieku do lat 3 może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a w ramach opieki realizowane są funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna. W myśl art. 8 ust.3 ustawy żłobkiem lub klubem dziecięcym jest każda jednostka organizacyjna, która niezależnie od jej nazwy wykonuje zadania, do których ustawa zalicza w szczególności:

1. zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych

2. zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka;

3. prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka.

Skoro zatem w równoległej ustawie ustawodawca unormował formy pomocy opiekuńczo-wychowawczej nad dziećmi do lat 3, przewidziane do realizacji w wyodrębnionych publicznych placówkach, to uzasadnione jest twierdzenie, że realizacja każdej z nich stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 6 u.g.n. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 listopada 2013 r., II SA/Ol 768/13, Lex nr 1401678). W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że organ winien zważyć czy spełnione są obie przesłanki z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. skutkujące uznaniem planowanego przedsięwzięcia za inwestycję celu publicznego i w tym celu poczynić stosowne ustalenia, z których będzie wynikało, czy inwestycja będzie realizowała cele wymienione w art. 6 u.g.n. oraz czy będzie miała znaczenie lokalne lub ponadlokalne.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.