Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1506/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 138 § 2, art. 139
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1134/18 w sprawie sprzeciwu B.M. i M.M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1134/18 (dalej wyrok II SA/Łd 1134/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw B.M. i M.M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Sąd I instancji podniósł, że Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2018 r.), wskutek odwołania B. i M. małżonków M. (dalej skarżący), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 października 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z "2016 r., poz. 23" ze zm., dalej kpa) uchylił w całości decyzję z [...] maja 2018 r. nr [...] Starosty [...] (dalej Starosta), którą orzeczono o:

1. ustaleniu odszkodowania na rzecz M. i B. M. za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,4859 ha, położoną w obrębie [...], gminie [...], która przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...] z przeznaczeniem pod drogę publiczną zgodnie z decyzją Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] grudnia 2016 r., polegającej na "budowie drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w km [...] (w zakresie jezdni, chodnika, ścieżki rowerowej, zjazdów indywidualnych) wraz z infrastrukturą: sieci i przyłączy: wodociągowych, sanitarnych, deszczowych, gazowych, kanalizacji kablowej (telekomunikacji), elektroenergetycznej (oświetlenie uliczne, linia kablowa średniego napięcia, linia kablowa niskiego napięcia wraz z przyłączami kablowymi, stacja transformatorowa) oraz przebudowie linii napowietrznej niskiego napięcia (kolizja z elementami drogi);

2. tym, że do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 obowiązana jest Gmina [...]. Kwota odszkodowania należna M. i B. M. zostanie wpłacona na wskazany przez nich rachunek bankowy. Wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie do 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid) Starosta [...] wydał w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzję o realizacji inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej od ul. [...] do ul. [...] wraz z infrastrukturą oraz przebudową linii napowietrznej niskiego napięcia (dalej decyzja z [...] grudnia 2016 r.). Nieruchomości znajdujące się w granicach przedmiotowej inwestycji przeszły, zgodnie z sentencją decyzji, na własność Gminy [...], z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja uzyskała walor ostateczności z dniem 20 stycznia 2017 r.

W wyniku decyzji z [...] grudnia 2016 r. w liniach rozgraniczających teren inwestycji znalazła się działka nr [...], powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Na podstawie odpisu księgi wieczystej nr KW Nr [...] ustalono, że nieruchomość stanowiła własność M.M. i B.M., we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Starosta [...] decyzją z [...] maja 2018 r., na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i 5, art. 18 ust. 1 uzrid, art. 129, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej ugn) oraz art. 104 i art. 107 kpa, orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. i B. M. za wskazaną nieruchomość, do wypłaty którego obowiązana była Gmina [...].

Organ wyjaśnił, że w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod inwestycję drogową niezbędne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 12 ust. 5 uzrid). W rozpoznawanej sprawie, ustalając wysokość odszkodowania Starosta oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym 24 listopada 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.S. (dalej rzeczoznawca), jednak, jak dodał, sam fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. Dopiero po dokonaniu przez organ administracji kontroli sporządzonej wyceny, która to weryfikacja musi być szczególnie wnikliwa, gdyż operat stanowi zasadniczą podstawę dla określenie wysokości odszkodowania, wycena ta może być podstawą do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania. Analizując treść § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2019 ze zm., dalej rozporządzenie), Wojewoda podkreślił, że warunkiem prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, której własność została odjęta dotychczasowemu właścicielowi na podstawie specustawy drogowej, jest właściwa identyfikacja przeznaczenia wycenianego gruntu według ściśle określonego stanu nieruchomości, co winno być wyjaśnione i udokumentowane przez organ administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu. Jak podał ustawodawca w § 36 ust. 1 rozporządzenia, przeznaczenie nieruchomości należy ustalić zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględniania ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji. W niniejszej sprawie należało ustalić przeznaczenie nieruchomości wg stanu z dnia [...] grudnia 2016 r. Stosownie do treści art. 154 ust. 1, 2 i 3 ugn przy określaniu przeznaczenia nieruchomości należy uwzględnić zapisy planu miejscowego, a w przypadku jego braku - zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ewentualnie, w przypadku braku ww. dokumentów, uwzględniając faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie Starosta nie przeprowadził samodzielnego postępowania w zakresie ustalenia przeznaczenia gruntu wg stanu na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co Wojewoda ocenił jako poważne uchybienie. Zagadnienie to było bowiem kluczowe dla oceny przyjętego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego z 24 listopada 2017 r. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego uzyskano z Urzędu Gminy w [...] informacje odnośnie do przeznaczenia działki nr [...], położonej w obrębie [...], według stanu na dzień [...] grudnia 2016 r. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Gminy [...] ([...]) działka nr [...] znajduje się w jednostce urbanistycznej KDD - teren drogi dojazdowej, KDL - teren drogi lokalnej, KDZ - teren drogi zbiorczej, 1MN, 2MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz 1MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej.

Z treści operatu szacunkowego z 24 listopada 2017 r. wynika, że biegła prawidłowo powołała zapisy ww. dokumentu planistycznego, jednakże dalszą analizę i charakterystykę rynku oparła na innych założeniach, niż wynikające z tego dokumentu. Biegła dokonała wyceny gruntu, w podejściu porównawczym - metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do porównań rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi wskazując, że obecny poziom cen za 1 m2 takiego gruntu jest znacznie wyższy niż poziom cen na regionalnym rynku nieruchomości za 1 m2 gruntu przeznaczonego lub zajętego pod drogi publiczne. Uszło uwadze rzeczoznawcy, że skoro szacowana nieruchomości miała w części również przeznaczenie drogowe, przeprowadzenie wyceny winno było nastąpić także w oparciu o nieruchomości o takim właśnie przeznaczeniu. Sytuacja, w której działka zajęta pod inwestycję drogową, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego, położona jest w części na obszarze o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i usługi, a w części na terenach drogowych, w powiązaniu z regulacją zawartą w § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia nakazuje oszacowanie nieruchomości osobno w częściach położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej a osobno w częściach położonych na terenach drogowych, proporcjonalnie do wskazań dokumentu planistycznego. W ocenie Wojewody rzeczoznawca dokonała błędnej wykładni § 36 rozporządzenia. W tabeli nr 1 na stronach 10-11 operatu szacunkowego została przedstawiona baza transakcyjna obejmująca 36 transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod drogi publiczne z obszaru południowo-zachodniej części województwa [...], z okresu: styczeń 2016 r. - listopad 2017 r. Skoro biegła wykazała, że na analizowanym rynku regionalnym występowały transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, obowiązana była przyjąć te dane i dokonać wyceny części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w oparciu o wykazane transakcje. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy nie został sporządzony w sposób prawidłowy, bowiem nie spełnia wymogów wynikających z § 36 ust. 4 rozporządzenia, a zatem nie jest możliwe określenie na jego podstawie należnego byłym właścicielom, odszkodowania.

Nietrafny jest zarzut, że określona kwota odszkodowania nie została powiększona o 5 %, zgodnie z art. 18 ust. 1e uzrid. Oświadczenie właścicieli spornego gruntu zostało przez nich złożone dnia 4 listopada 2016 r. w Starostwie Powiatowym w [...], a nie przedłożone inwestorowi drogowemu, który był jedynym właściwym podmiotem do objęcia i rozporządzania nieruchomością. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana została dopiero w dniu [...] grudnia 2016 r. Zatem w niniejszej sprawie nie mogło dojść do objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, skoro zawiadomienie o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości nie zostało jeszcze faktycznie w sprawie wydane. Tym samym trudno uznać, że doszło do wydania nieruchomości, z zachowaniem 30-dniowego terminu określonego w art. 18 ust. 1 uzrid. Dnia 4 listopada 2016 r. zarządca drogi nie był jeszcze nowym właścicielem zajętej pod drogę działki, nie mógł zatem, na mocy oświadczenia dotychczasowych właścicieli objąć nieruchomości w posiadanie.

Sprzeciw od decyzji z [...] listopada 2018 r. wnieśli B.M. i M.M., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 138 § 2 kpa w związku z art. 18 ust. 1e pkt 1 uzrid, polegające błędnym wydaniu decyzji uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] maja 2018 r., i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji w której należało wydać decyzję uchylającą decyzją Starosty [...] i orzec co do istoty sprawy, przez powiększenie odszkodowania o 5%;

- art. 138 § 2 w zw. z art. 139 kpa, polegające na niekorzystnym dla odwołujących się wydaniu decyzji uchylającej decyzję Starosty [...] i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia;

- art. 138 § 2 w zw. z art. 139 i art. 7, 77 § 1, art. 84 § 1 kpa, polegające na błędnym zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości na potrzeby przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu wskazali między innymi, że Wojewoda nie uwzględnił stanowiska skarżących dotyczącego powiększenia należnego im odszkodowania o 5% na postawie art. 18 ust. 1e pkt 1 uzrid. Uchylając decyzję Starosty organ odwoławczy wskazał, że czyni to z tego powodu, że operat szacunkowy na podstawie którego przyznano odszkodowanie został wykonany wadliwie, czym naruszył art. 139 kpa, działając na niekorzyść strony, bowiem przyznane odszkodowanie może być niższe. Skoro Wojewoda, mając dostępny materiał dowodowy nie był w stanie ocenić, czy uchylenie decyzji Starosty będzie niekorzystne dla skarżących czy też nie, bowiem nie dysponował prawidłowym operatem szacunkowym, to winien przeprowadzić dowód z opinii biegłego na ustalenie wysokości odszkodowania w prawidłowy sposób.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewoda wyjaśnił, że zastosował dyspozycję art. 138 § 2 kpa, bowiem zachodzi w sprawie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a jego wykonanie w ramach postępowania przed organem drugiej instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w oparciu o art. 151a § 2 ppsa sprzeciw oddalił.

W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z 4.11.2014 r. II OSK 2279/13, cbosa).

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 kpa. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ art. 138 § 2 kpa w przedmiotowej sprawie. Starosta dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Doszło do sytuacji, w której organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przyznać należy rację Wojewodzie, że organ pierwszej instancji zaniedbał swój obowiązek i nie dokonał w sposób prawidłowy weryfikacji operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że szacowana nieruchomość znajduje się na terenach przestrzeni dróg publicznych, zatem zastosowanie w sprawie znajduje § 36 ust. 4 rozporządzenia, według którego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Podkreślenia wymaga, że w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że opisany w przepisie porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (wyrok NSA z 1.6.2017 r. I OSK 2311/15). Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji, z rynku lokalnego i regionalnego, umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Wojewoda słusznie zauważył, że rzeczoznawca dokonała błędnej wykładni § 36 rozporządzenia. Jak zasadnie wskazał Wojewoda, w tabeli nr 1 na stronach 10-11 operatu szacunkowego (k. 20-21 akt administracyjnych organu odwoławczego) przedstawiono bazę transakcyjną obejmującą 36 transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod drogi publiczne z obszaru południowo-zachodniej części województwa [...], z okresu: styczeń 2016 r. - listopad 2017 r. Skoro biegła wykazała, że na analizowanym rynku regionalnym występowały transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, obowiązana była przyjąć te dane i dokonać wyceny części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w oparciu o wykazane transakcje. W konsekwencji słuszne jest stanowisko, że operat szacunkowy nie został sporządzony w sposób prawidłowy, bowiem nie spełnia wymogów wynikających z § 36 ust. 4 rozporządzenia, a zatem nie jest możliwe określenie na jego podstawie należnego byłym właścicielom, odszkodowania.

Konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadnia z kolei zastosowanie art. 138 § 2 kpa, gdyż operat jest głównym dowodem, w oparciu o który następuje rozstrzygnięcie sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 11.2.2010 r. I OSK 564/09). Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji.

Mając powyższe na względzie uznać należało, że Wojewoda [...] zasadnie zastosował art. 138 § 2 kpa, uznając, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze zarzut "skargi" [winno być "sprzeciwu"], że uwzględnienie powyższego uchybienia organu pierwszej instancji może (choć nie musi) w efekcie prowadzić do zmniejszenia przyznanego odszkodowania, odwołać się należy do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 4 maja 1998 r. FPS 2/98. Choć uchwała ta była podjęta w innym stanie prawnym (zmieniło się brzmienie art. 138 § 2 kpa), to do dziś zachowuje aktualność. Stanowi, że przepis art. 139 kpa (zakaz reformatio in peius) nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wobec tego, stwierdzenie przez Wojewodę wskazanego uchybienia, jako skutkującego koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego, musiało prowadzić do wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że ostatnio sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie w celu ustalenia przedmiotowego odszkodowania.

Także zarzut dotyczący faktu, że określona kwota odszkodowania nie została powiększona o 5 %, zgodnie z art. 18 ust. 1e uzrid jest bezzasadny.

Słusznie wskazał organ odwoławczy, że przepis ten stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Ustawodawca uzależnił przyznanie odszkodowania powiększonego o 5 % od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela/użytkownika wieczystego nieruchomości objętej zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń; 2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1e uzrid terminie. Wywiązanie się z powyższego uprawnia właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) do uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania. Określony w art. 18 ust. 1e uzrid 30-dniowy termin, w którym właściciel wydaje nieruchomość inwestorowi jest terminem prawa materialnego, ma charakter nieprzekraczalny i nie ma do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu. Skoro w art. 18 ust. 1e uzrid mowa o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie winno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora lub przez podmiot działający na jego zlecenie (wykonawcę). Oczywistym jest, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest by w terminie określonym w przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi (powołany przez Wojewodę wyrok NSA z 13.7.2018 r. I OSK 990/18).

W przedmiotowej sprawie oświadczenie właścicieli spornego gruntu zostało przez nich złożone dnia 4 listopada 2016 r. w Starostwie Powiatowym w [...] (k. 1 akt Starosty) , a nie przedłożone inwestorowi drogowemu, który był jedynym właściwym podmiotem do objęcia i rozporządzania nieruchomością. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana została dopiero w dniu [...] grudnia 2016 r. Powyższe zestawienie dat, jak słusznie zauważył Wojewoda jednoznacznie wskazuje, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, skoro zawiadomienie o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości nie zostało jeszcze faktycznie w sprawie wydane. Trudno uznać by doszło do wydania nieruchomości, z zachowaniem 30-dniowego terminu określonego w art. 18 ust. 1 uzrid. Dnia 4 listopada 2016 r. zarządca drogi nie był jeszcze nowym właścicielem zajętej pod drogę działki, nie mógł zatem, na mocy oświadczenia dotychczasowych właścicieli objąć nieruchomości w posiadanie (k. 34, 40a-51 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiedli B. i M. M., reprezentowani przez adw. M.S., którzy zaskarżając w całości wyrok II SA/Łd 1134/18, zarzucili mu naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - art. 151a § 2 ppsa (Dziennik Ustaw numer "153 pozycja 1270 z 2002" roku ze zmianami) w związku z art. 138 § 2 oraz 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kpa (Dziennik Ustaw numer "30, pozycja 168 z 1960" roku ze zmianami) polegające na niezasadnym oddaleniu skargi pomimo pominięcia okoliczności, że z treści decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 roku jednoznacznie wynika, że decyzja ta jest niekorzystna dla skarżących;

w przypadku nieuwzględnienia zarzutu numer 1 zarzucając:

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - art. 151 a § 2 ppsa (Dziennik Ustaw numer "153 pozycja 1270 z 2002" roku ze zmianami) w związku z art. 138 § 2 w związku z art. 139 w związku z art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 kpa (Dziennik Ustaw numer "30, pozycja 168 z 1960" roku ze zmianami) polegające na niezasadnym oddaleniu skargi pomimo pominięcia okoliczności braku należytej weryfikacji przez organ II instancji czy wydana decyzja nie będzie skutkowała ostatecznie wydaniem decyzji wbrew zakazowi reformationis in peius;

Niezależnie od powyższego na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skarżący kasacyjnie zarzucili wyrokowi naruszenie:

3. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji i w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 roku (Dziennik Ustaw numer "80, pozycja 721 z 2008" roku ze zmianami) polegające na niezasadnym oddaleniu skargi pomimo konieczności ustalenia odszkodowania z uwzględnieniem powiększenia odszkodowania o 5%,

które to naruszenie skutkowało naruszeniem

4. przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151a § 2 ppsa (Dziennik Ustaw numer "153 pozycja 1270 z 2002" roku ze zmianami) w związku z art. 138 § 2 kpa (Dziennik Ustaw numer "30, pozycja 168 z 1960" roku ze zmianami) polegające na niezasadnym oddaleniu skargi pomimo braku istnienia przesłanek w dniu wydania zaskarżonej decyzji do wydania decyzji kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu skarżących z 13 grudnia 2018 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. przez uchylenie wskazanej decyzji w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi; zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (k. 57-65 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zostały niestarannie sformułowane (pkt 1-4). Autor skargi kasacyjnej błędnie przywołał publikatory ustaw, powołując ich pierwotne - nieaktualne w przedmiotowej sprawie - wersje. Tym niemniej zarzuty nadawały się do rozpoznania (I OPS 10/09).

Nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 151a § 2 ppsa (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - w brzmieniu z daty wydania zaskarżonego wyroku) w zw. z art. 138 § 2 oraz 139 kpa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji; pkt 1 zarzutów skargi kasacyjnej) oraz art. 151 a § 2 ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 139 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 84 § 1 kpa (pkt 2 zarzutów skargi kasacyjnej).

W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się, że przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 139 kpa należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w ten sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji (wyrok NSA z 1.8.2018 r. II OSK 25/18, Lex 2531488). W przypadku wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa nie można naruszyć tak zdefiniowanego zakazu reformationis in peius. Pogląd ten ukształtował się - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - w wyniku uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, aprobowanej przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 742, nb 8 do art. 139; zachowuje aktualność mimo nowelizacji art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 6.12.2018 r. I GSK 3358/18, Lex 2604623).

Autor skargi kasacyjnej błędnie twierdzi, że od ponownej decyzji wydanej przez organ I instancji (wydanej w warunkach określonych w art. 138 § 2 kpa) skarżącym "nie będzie przysługiwał środek odwoławczy". Żaden przepis ustawy nie zamyka stronom postępowania administracyjnego zaskarżenia decyzji wydanej w takiej sytuacji (pkt 7 uzasadnienia na s. 5 skargi kasacyjnej).

Uzasadniony był zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 - z daty wydania zaskarżonej decyzji; pkt 3 zarzutów).

Stosownie do przywołanego przepisu, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Celem powyższej normy jest skłonienie właścicieli (użytkowników wieczystych) do sprawnego wydania nieruchomości w zamian za swoisty bonus pieniężny. Określone w art. 18 ust. 1e pkt 1-3 uzrid terminy mają charakter maksymalnych, tzn. nie można skorzystać z przewidzianego w ustawie dobrodziejstwa, jeśli dokona się stosownych czynności po 30 dniach od zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (bądź po zdarzeniach, o których mowa w punktach 2 bądź 3 ustępu 1e art. 18 uzrid).

Podobnie zagadnienie to rozwiązano przy wnoszeniu tradycyjnych środków odwoławczych. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwie na tle kodeksu postępowania cywilnego trafnie przyjmuje się, że terminy do wnoszenia środków zaskarżania zaliczane są powszechnie do grupy terminów maksymalnych, co skutkuje tym, że czynność prawna musi być dokonana przed ich upływem pod rygorem nieskuteczności. W tej materii ustawodawca polski przyjął model austriacki (podobnie jak w procedurze administracyjnej). Jeśli strona dowiedziała się o treści postanowienia przed jego oficjalnym doręczeniem i przed takim oficjalnym doręczeniem wniosła od tego postanowienia zażalenie, to takie wniesienie zażalenia jest skuteczne (odpowiednio - uzasadnienie uchwały SN z 2.12.2003 r. III CZP 90/03, OSNC 2005/2/21; uchwały SN z 13.5.1993 r. III CZP 60/93, OSNC 1993/12/233, akceptowanej przez J. Gudowskiego w PS 1996/4/75; uchwała SN z 5.5.1988 r. III CZP 29/88, OSNC 1989/10/151 z glosą B. Bladowskiego, OSP 1989/5/114; uchwała SN z 2.5.1973 r. III CZP 7/73 - OSNC 1973/11/196; uchwała SN z 4.10.1990 r. III CZP 51/90 OSP 1991/5/111; uchwała SN z 30.5.1996 r. III CZP 53/96, OSNC 1996/10/129, akceptowana przez J. Gudowskiego, PS 2000/6/129; orzeczenia SN z: 23.8.1934 r. C I 1071/34, Zb. Urz. 1935, poz. 42; 31.5.1935 r. C I 2958/34, Zb. Urz. 1935, poz. 467). Mając na uwadze zasadę szybkości i prostoty (art. 12 kpa), pogląd ów jest w pełni aktualny w postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Poznaniu z 20.1.2006 r. IV SA/Po 1512/04, Lex 835212).

W orzecznictwie sądów administracyjnych trafne wskazuje się, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości - w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (wyrok NSA z 13.9.2013 r. I OSK 787/12, Lex 1557414).

Wydanie nieruchomości - w określonych okolicznościach faktycznych - może nastąpić przez złożenie stosownego oświadczenia. Ustawodawca wymaga, by zostało one dokonane nie później niż w terminie 30 dniowym od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jest to termin maksymalny - nic nie stoi na przeszkodzie, by złożyć oświadczenie przed tą datą (nawet przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, byle by w związku z toczącym się konkretnym postępowaniem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej - jak było w kontrolowanej sprawie). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Skoro ustawodawca premiuje sprawne wydanie nieruchomości, to zadeklarowanie wydania przed zawiadomieniem o decyzji z art. 17 uzrid, spełnia ten podstawowy warunek. Oświadczenie złożone organowi zalega w aktach sprawy i jest mu znane (k. 1 akt Starosty).

Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji RP] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami W. Tarasa – PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna – PiP 1993/8/116 i n.; aprobowany przez B. Adamiak – op. cit., s. 92-93 nb 1, 2). W kontrolowanej sprawie organy obu instancji, zaniechały realizacji obowiązku z art. 9 kpa, naruszając także zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 kpa) i zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine kpa).

Jeżeli Starosta przyjmując oświadczenie z 4 listopada 2016 r. nie pouczył prawidłowo zainteresowanych o konieczności złożenia owego oświadczenia inwestorowi, to obowiązany był uwierzytelniony odpis tego oświadczenia niezwłocznie przesłać inwestorowi. Pouczenie utrwalone w notatce służbowej z dnia 7 listopada 2016 r. (udzielone wyłącznie jednemu z dwojga skarżących) wymogu tego nie spełnia (notatka służbowa, k. 2 akt Starosty).

Skarżący złożyli organowi (Staroście) skutecznie oświadczenie o wyrażeniu zgody na rozpoczęcie budowy drogi dnia 4 listopada 2016 r. Oświadczenie to zachowało moc również po zawiadomieniu o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeto nie mogło być wątpliwości, co do intencji i skutków oświadczenia skarżących (w szczególności nie odwołali oni wcześniejszego oświadczenia).

Oświadczenie złożone przez skarżących kasacyjnie przed zawiadomieniem o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy traktować w świetle okoliczności niniejszej sprawy jako złożone w terminie oświadczenie o wydaniu nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e pkt 1 uzrid.

Nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Skarżący kasacyjnie wiążą zarzuty wskazane w pkt 4 z zarzutami określonymi w pkt 3. Stwierdzenie naruszenia art. 18 ust. 1e pkt 1 uzrid nie skutkuje niezasadnością decyzji organu II instancji w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji. Do wniosku tego prowadzi nie tylko wykładnia art. 138 § 2 kpa, lecz również istota zagadnienia, gdyż podwyższenie kwoty odszkodowania jest pochodną ustalenia tegoż odszkodowania w prawidłowej wysokości. W tym zakresie wyrok II SA/Łd 1134/18 nie został skutecznie zaskarżony. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny wyjść poza zarzuty skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie zaskarżyli oceny operatu szacunkowego dokonanej przez Sąd I instancji, w szczególności pod kątem § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Nietrafnie Sąd I instancji wskazał, że "Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnopranej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi" (s.6-8 - zwłaszcza akapit 1 na s. 8 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 1134/18). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie, z kolei art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z 13.2.2019 r. II OSK 132/19, cbosa).

Wprowadzając z dniem 1 czerwca 2017 r. do porządku prawnego instytucję sprzeciwu od decyzji, w tym art. 64e ppsa, ustawodawca nie znowelizował art. 138 § 2 kpa, który nadal obowiązuje w brzmieniu nadanym w 2010 r., ale objął nowelizacją art. 138 kpa dodając § 2a i § 2b. Zgodnie z art. 138 § 2a kpa, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Z kolei przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzje, o której mowa w § 1 albo 4.

Szczególnie istotny jest art. 138 § 2a, który ma wpływ na treść i zakres decyzji kasacyjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Z dniem 1 czerwca 2017 r. decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa może również zawierać wykładnię przepisów prawa materialnego, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu projektu ustawy podano, że w takiej sytuacji wskazanie błędów w decyzji kasacyjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji. Owa nowelizacja art. 138 kpa przez dodanie § 2a bezpośrednio wpływa na treść decyzji kasacyjnej o której mowa w § 2 mimo, że formalnie ten ostatni przepis nie był przedmiotem nowelizacji. W tym kontekście należy jeszcze raz odwołać się do art. 64e ppsa, zgodnie z którym sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa, a wiec zarówno tych przesłanek, które uregulowane są w § 2 jak i w § 2a. Prowadzi to do wniosku, że decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, może również zawierać wykładnię przepisów prawa materialnego, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. W takiej sytuacji nie da się pogodzić i racjonalnie uzasadnić rozwiązania dotyczącego sprzeciwu od decyzji kasacyjnej zawartego w art. 64b § 3 ppsa, który wyłącza stosowanie art. 33 ppsa, a w konsekwencji wyłącza od udziału w postępowaniu w sprawie sprzeciwu podmioty w sytuacji gdy zawarta w decyzji kasacyjnej wykładnia przepisów materialnoprawnych dotyczy również ich sytuacji prawnej. Jednym słowem ustawodawca wprowadzając z dniem 1 czerwca 2017 r. do ppsa nowy środek zaskarżenia jakim jest sprzeciw od decyzji kasacyjnej nie dostrzegł, że z tym samym dniem dokonał nowelizacji przepisów kpa dotyczących decyzji kasacyjnej, co spowodowało wskazane wyżej sprzeczności (Elżbieta Kremer, Sprzeciw od decyzji jako nowy sposób zaskarżania decyzji kasacyjnych do sądu administracyjnego (zagadnienia wybrane), maszynopis powielony Warszawa 2019, s. 30-31). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela. Do zagadnienia materialnoprawnego odniósł się nietrafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 10-12; w zakresie zastosowania i wykładni art. 18 ust. 1e uzrid) Sąd I instancji .

Mimo że argumenty wskazane w skardze kasacyjnej okazały się częściowo uzasadnione i organ I instancji musi uwzględnić ich ocenę prawną w sposób wyłożony przez Naczelny Sąd Administracyjny, to nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie zaskarżyli bowiem zasadniczej dla sprawy kwestii, tj. prawidłowości operatu szacunkowego (w kontekście przesłanek z art. 138 § 2 kpa).

Po uchyleniu decyzji na skutek kasacji sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny, jak i prawny (wyrok NSA z 25.6.2019 r. II GSK 549/19, cbosa).

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 in fine ppsa, uznając że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.