Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1296/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52, art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 53 ust. 5c, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015r. sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Parku Krajobrazowego A kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia "[...]" G. P., C. P. i D. P. (dalej zwani inwestorami) zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy R. (dalej zwanego organem I instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" położonej w obrębie I., gmina R., dla inwestycji polegającej na budowie "budynku mieszkalnego wolnostojącego, całorocznego + garaż wolnostojący". We wniosku tym inwestorzy określili następujące parametry projektowanego budynku mieszkalnego: ilość kondygnacji nadziemnych – 2, wysokość parteru od poziomu terenu – 4 m, długość projektowanego budynku – 20 m, szerokość projektowanego budynku – 12 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od poziomu terenu do okapu lub gzymsu – 8 m, wysokość od poziomu terenu do kalenicy dachu – 12 m, kształt dachu – dwuspadowy, kąt nachylenia dachu 38º - 45º, pokrycie dachu – dachówka ceramiczna, powierzchnia zabudowy – 240 m².

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ustalił warunki zabudowy na wnioskowanej działce dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podając następujące parametry: wysokość projektowanego budynku mieszkalnego do dwóch kondygnacji w tym druga kondygnacja jako poddasze użytkowe; przykrycie budynku dachem dwuspadowym lub wielospadowym, symetrycznym o kącie nachylenia połaci dachowych w granicach 38º-45º, doświetlenie pomieszczeń w poddaszu przez okna w szczycie budynku i lukarny ustawione symetrycznie lub okna połaciowe od strony podwórza; projektowany budynek należy ustawić równolegle kalenicą do drogi. Ustalił także orientacyjne wymiary budynku: wysokość ok. 8,0 m, szerokość ok. 10 m, długość ok. 15 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od poziomu terenu do okapu ok. 4,5 m; wysokość parteru od poziomu terenu ok. 0,5 m. Wskazał ponadto aby przy wejściu do budynku przewidzieć ganek prostokątny, typowy dla budownictwa regionalnego wiejskiego, a projektowany garaż włączyć w kubaturę budynku. Zaznaczył też, że materiałami wykończeniowymi budynku powinny być: kamień, drewno, cegła i mur tynkowany. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że gmina nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową działkę i nie ogłosiła przystąpienia do sporządzenia planu przed złożeniem wniosku. Stwierdził, że z uwagi na ustalenie w decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 100 m od brzegów jeziora Nidzkiego nie naruszono § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego nr 20, poz. 506 - dalej jako rozporządzenie nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego). Ocenił, że skoro na działkach sąsiednich w przeszłości nie istniała żadna wieś, lecz funkcjonował ośrodek wypoczynkowy, który po likwidacji został podzielony i zabudowany, to w odniesieniu do tego terenu nie można mówić o historycznej linii zabudowy. Przyjął także, że ograniczenia wynikające z ochrony przyrodniczej terenów, na których położone są nieruchomości, nie są badane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Przyjął, że skoro organ współdziałający nie zajął stanowiska w przewidzianym prawem terminie, to przedmiotową inwestycję, na podstawie art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), uznano za uzgodnioną pozytywnie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ). Wskazał ponadto, że projekt decyzji został przygotowany przez uprawnionego architekta, a działka nie wymagała uzyskania zgody na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Na skutek odwołania Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego (dalej zwanego Dyrektorem Parku), decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium za przedwczesne uznało stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a zwłaszcza wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Wskazało bowiem na brak w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej zwanej analizą urbanistyczną) wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), wylicza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zauważyło także, że analiza nie zawiera ustaleń odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak również geometrii dachu (§ 4, § 7 i § 8 cytowanego rozporządzenia), a ustalone w decyzji parametry inwestycji odbiegają od określonych we wniosku i nie wynikają z analizy urbanistycznej. Kolegium zarzuciło też, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ nie powinien wskazywać, z jakich materiałów inwestycja będzie zrealizowana, gdyż nie znajduje to potwierdzenia w przepisach prawa. Oceniło ponadto, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.), co wynika z uzgodnienia dokonanego w tej sprawie z RDOŚ w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p.

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy na wnioskowanej działce dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podając, że w wyniku przeprowadzonej analizy należy przyjąć: intensywność zabudowy działki nie większą niż 8,6 %; szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego nie może przekroczyć 23,8 m, odległość linii zabudowy od frontu wnioskowanej działki wynosić będzie 11,0 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od poziomu terenu do okapu 4,1 m; projektowany budynek mieszkalny powinien posiadać dach dwuspadowy, symetryczny o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale 35º-45º, natomiast wysokość górnej kalenicy nie powinna przekroczyć 8,2 m; doświetlenie pomieszczeń budynku mieszkalnego w poddaszu przez okna w szczycie budynku i lukarny ustawione symetrycznie; projektowany budynek należy ustawić równolegle lub prostopadle kalenicą do drogi; projektowany garaż należy włączyć w kubaturę budynku. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia "[...]".

W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrektor Parku zarzucił, że zabudowa przedmiotowej działki będzie nieodwracalną ingerencją w charakter przestrzeni i polno – pastwiskowy krajobraz śródleśnej osady, gdyż inwestycja ta dotyczy terenu poza ustaloną linią zabudowy osady. Podniósł także argumenty natury celowościowej, wnosząc o uwzględnienie skutków przyszłej ingerencji zamierzonej inwestycji w krajobraz i walory przyrodnicze terenu. Ocenił, że realizacja planowanej inwestycji zniszczy walory krajobrazowe w centralnej, leśnej części Parku, w sąsiedztwie jeziora Bełdany, które powinny być chronione zgodnie z art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Podkreślił, że działka inwestorów posiada większe wartości przyrodnicze i krajobrazowe, niż nieruchomości sąsiednie, co związane jest z bezpośrednim sąsiedztwem jeziora i terenów leśnych. Wskazał, że są to cenne zbiorowiska trawiaste pośród siedlisk obszarów Natura 2000 - niżowe łąki użytkowane ekstensywnie, z liczną entomofauną, wśród której jest wiele gatunków wpisanych do "Polskiej czerwonej księgi zwierząt. Bezkręgowce". Zauważył, że łąki te, to również teren żerowania ściśle chronionych ptaków drapieżnych, jak bielik, orlik krzykliwy, kania ruda i czarna. Dyrektor Parku zarzucił ponadto, że lokalizacja inwestycji dotyczy gruntów rolnych. Podniósł też, że dojazd do działki prowadzi drogą, która stanowi jednocześnie szlak turystyczny PTTK i trasę rowerową o znaczeniu regionalnym. Wywiódł, że zwiększenie ruchu pojazdów na tej drodze spowoduje wzrost kolizji i dyskomfort jej użytkowników. Wskazał, że wraz z intensyfikacją zabudowy osad śródleśnych, wzrasta antropopresja i hałas w rezerwacie przyrody "Krutynia", powodowany przez skutery wodne i quady. Podniósł ponadto, że realizacja inwestycji na przedmiotowej i sąsiednich działkach, zapoczątkuje nową linię zabudowy, ustaloną na potrzeby realizacji tych inwestycji, odbiegającą od historycznej linii zabudowy w osadzie K., okalającej w tym miejscu jezioro, a ustalenie nowej linii zabudowy spowoduje ominięcie zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Podkreślił, że zabudowanie terenów rolnych w osadzie K. stoi w sprzeczności z zapisami znajdującego się w końcowej fazie uzgodnień projektu "Planu Ochrony dla Mazurskiego Parku Krajobrazowego". Dodał, że budowa budynku mieszkalnego z garażem koliduje również z zasadą zachowania walorów historycznych i kulturowych w krajobrazie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, gdyż tradycyjna zabudowa mazurska charakteryzowała się lokalizacją budynku mieszkalnego usytuowanego oddzielnie w stosunku do budynku gospodarczego, jakim jest budynek garażowy. Ocenił także, że skoro RDOŚ nie zajął stanowiska w terminie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. to jest to sygnał, że w tej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zaskarżona decyzja zawiera wymagane przez art. 54 tej ustawy elementy. Podało, że w pkt 3 tej decyzji (ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego) ustalono wymagane parametry. Dodało, że na załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji określona została linia zabudowy i linie rozgraniczające teren inwestycji. Oceniło, że skoro planowana inwestycja położona jest na obszarach chronionych: Mazurskiego Parku Krajobrazowego, specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" i "Ostoja Piska", to zasadnie organ I instancji uzgodnił projekt decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. z RDOŚ. Zauważyło, że w niniejszej sprawie miało miejsce tzw. "milczące" uzgodnienie, gdyż projekt decyzji został przesłany do organu współdziałającego, który nie zajął stanowiska w sprawie. Uznało, że w tych okolicznościach, organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są uprawnione ani do badania zasadności odstąpienia od zajęcia stanowiska przez RDOŚ ani do odmiennej oceny zgodności planowanej inwestycji z ograniczeniami wynikającymi z ochrony przyrodniczej terenu. Podniosło także, że postanowieniem z dnia "[...]" RDOŚ odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Ponadto Kolegium wskazało, że w celu ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji sporządzona została analiza urbanistyczna (załącznik nr 2 i 3 do decyzji organu I instancji), która została przeprowadzona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podało, że w niniejszej sprawie: granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000; za front działki przyjęto dłuższy bok, który przylega do drogi wewnętrznej, z której będzie odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę; krótszy bok wraz z częścią terenu działki znajduje się w strefie 100 m od brzegu jeziora, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy. Oceniło, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, a z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa rekreacyjna indywidualna a zatem zachowana została kontynuacja funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Uznało także, że ustalone w decyzji parametry inwestycji (linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, wysokość zabudowy, geometria dachu) wynikają ze średnich wskaźników wyliczonych dla budynków, które znalazły się w obszarze analizowanym, co oznacza, że planowana inwestycja spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Dyrektor Parku podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniósł ponadto, że planowany budynek mieszkalny, o szerokości elewacji frontowej około 24 m, nie koresponduje ze znajdującymi się w pobliżu budynkami mieszkalnymi, których szerokość elewacji frontowych wynosi 13-16 m. Zauważył, że parametry planowanego budynku próbowano wywieść z hangarów i dawnych obiektów wypoczynkowych przeznaczonych na cele turystyki wodnej - sportów wodnych, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło też, że z przeprowadzonej analizy wynikało, iż średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 19,8 m i występują działki, na których znajdują się budynki o szerokości elewacji frontowej 30 - 40 m. Ustalenie zatem szerokości elewacji frontowej na 23,8 m nie naruszało przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1055/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". W ocenie Sądu, Kolegium w przeciwieństwie do organu I instancji, nie było związane milczącym uzgodnieniem RDOŚ i winno było sprawdzić zgodność stanowiska RDOŚ z prawem, w szczególności z przepisami rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, tym bardziej, że sprzeczność z przepisami tego rozporządzenia została podniesiona w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uznano, że zaniechanie przez Kolegium oceny rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu I instancji z przepisami dotyczącymi ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów uzasadnia uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na skutek skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 531/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanej sprawie to sąd I instancji zobowiązany był do oceny "milczącego" uzgodnienia RDOŚ, skoro organy obu instancji powołały się na związanie tym stanowiskiem. Zauważono przy tym, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Kolegium oceniło zgodność rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu I instancji z przepisami dotyczącymi ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, o czym świadczy przywołanie treści art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w aspekcie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi i lakoniczne stwierdzenie, że taka zgodność występuje. W tych okolicznościach uznano, że rzeczą orzekającego w sprawie sądu wojewódzkiego było dokonanie oceny, czy ustalając warunki zabudowy na planowane zamierzenie inwestycyjne trafnie oceniono je przez organy obu instancji, jako zgodnie m. in. z "przepisami odrębnymi", do których zaliczyć należy także regulacje zawarte w rozporządzeniu nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Wskazano, że przy ocenie tej należy wziąć pod rozwagę postanowienie RDOŚ z dnia "[...]", mocą którego organ ten postanowił odstąpić od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia stwierdzając m.in., że "planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, w tym nie doprowadzi do zniszczenia lub uszczuplenia siedlisk lęgowych i żerowisk awifauny oraz siedlisk przyrodniczych stanowiących przedmiot ochrony". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy tutejszy Sąd został zobowiązany raz jeszcze dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji Kolegium z uwzględnieniem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W piśmie procesowym z dnia "[...]" Dyrektor Parku podniósł kolejne zarzuty względem zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia "[...]" wskazując na naruszenie:

- § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., polegające na sporządzeniu części graficznej analizy urbanistycznej na mapie nie odpowiadającej wymogom tych przepisów; podano bowiem, że stosownie do tych przepisów, część graficzną sporządza się na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zaś na kopii mapy ewidencyjnej. Zauważono także, że załączona kopia mapy ewidencyjnej nie przedstawia aktualnej zabudowy, skoro na działce ewidencyjnej nr "[...]" brak jest budynku opisanego w części opisowej analizy;

- § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), polegające na niewłaściwej ocenie analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, w której wielkości powierzchni zabudowy niektórych działek usytuowanych na obszarze analizowanym (o nr "[...]") posiadają w rzeczywistości powierzchnię rażąco odbiegającą od podanej przez autora tej analizy, na co przedłożono wypisy z rejestru gruntów obejmujące te działki. Oceniono, że w konsekwencji takiego działania doszło do ustalenia intensywności zabudowy wnioskowanej działki nie większej niż 8,6 %, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona analiza powinna wskazywać znacznie niższy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Wskazano także na pominięcie w analizie działek o nr "[...]", które według załączonej mapy są zabudowane, a bez uwzględnienia wszystkich działek zabudowanych nie jest możliwe ustalenie średniego wskaźnika wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego. Wywiedziono, że wskazane naruszenia tego przepisu są istotne z punktu widzenia ochrony terenu Mazurskiego Parku Krajobrazowego przed nadmierną ingerencją inwestycyjną naruszającą walory przyrodnicze i krajobrazowe w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora Bełdany i terenów przyległych do jeziora;

- § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegające na pominięciu przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej niektórych zabudowanych działek w obszarze analizowanym (np. o nr "[...]"), co uniemożliwiło uzyskanie średniego wyniku, o jakim mowa w tym przepisie. Zauważono także, że w analizie brak jest informacji, która z elewacji budynku istniejącego na działce nr "[...]" znajduje się od frontu działki (§ 2 pkt 5), gdyż zgodnie z § 6 ust. 1 szerokość tylko takiej elewacji jest uwzględniana przy ustalaniu wskaźnika. Podano, że w analizie uwzględniono elewację dłuższą (40 m), podczas gdy z mapy można wnioskować, że od frontu działki znajduje się elewacja krótsza. Podniesiono, że podobną wątpliwość nasuwa ustalenie szerokości elewacji na działce nr "[...]". Stwierdzono ponadto, że w części opisowej analizy przyjęto jako zabudowaną działkę nr "[...]", podczas gdy z mapy wynika, że działka ta nie jest zabudowana, a uwzględnienie elewacji frontowej budynku na tej działce w wymiarze 30 m oczywiście zwiększyło parametry planowanej zabudowy.

Ustosunkowując się do tego pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji odnosiło się do tego, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i swoje stanowisko w tym zakresie podtrzymuje. Nadmieniło także, że na obecnym etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z czym, w ocenie Kolegium, zarzuty Mazurskiego Parku Krajobrazowego wydają się spóźnione.

Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 5 lutego 2015 r. pełnomocnik Dyrektora Parku na pytanie Sądu, w sąsiedztwie jakiego jeziora – Nidzkiego, czy Bełdany – położona jest działka inwestorów, dla której ustalono warunki zabudowy, wyjaśniła, że działka ta położona jest w bliskiej odległości (w sąsiedztwie) jeziora Bełdany, a nie jeziora Nidzkiego, które znajduje się w znacznej odległości (wiele kilometrów) od jeziora Bełdany. Podniosła także, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podał inny teren położony nad jeziorem Nidzkim, wprowadzając w błąd również Naczelny Sąd Administracyjny. Zwróciła także uwagę na błędne twierdzenia pełnomocnika inwestorów złożone do protokołu NSA, że działka inwestorów znajduje się w odległości 400 m od jeziora, w pobliżu samowolnie wybudowanego zbiornika sztucznego oraz że w sąsiedztwie wybudowano budynki. Dodała, że informacje te dotyczą zupełnie innego terenu niż podawał pełnomocnik inwestorów. Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśniła natomiast, że nie wie jaka jest długość działki inwestorów i czy na załączniku graficznym oznaczona linia zabudowy zachowuje 100 m odległości od jeziora. Na pytanie Sądu, czy projekt decyzji organu I instancji, sporządzony po uprzednim uchyleniu przez Kolegium poprzedniej decyzji tego organu, zawierający zupełnie inne parametry zabudowy był przesłany do uzgodnienia RDOŚ – pełnomocnik Kolegium oświadczyła, że tego projektu nie przesłano do RDOŚ. Podała też, że mimo różnych parametrów zabudowy, określonych we wniosku inwestorów od tych podanych w decyzjach organów obu instancji, wniosek ten nie był zmieniany w toku postępowania. Wskazała też, że nie ma wiedzy co do kwestii znajdowania się sztucznego zbiornika wodnego w sąsiedztwie przedmiotowej działki. Pełnomocnik inwestorów wyjaśnił zaś, że omyłkowo wskazywał w dotychczasowym postępowaniu sądowym na inny teren niż ten, którego dotyczy przedmiotowa sprawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle zaś art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wzruszenie kontrolowanych rozstrzygnięć następuje m.in. w razie, gdy organy naruszyły prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub naruszyły inne przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że niniejsza sprawa jest przedmiotem ponownej kontroli tutejszego Sądu na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 531/13. Wobec tego, na mocy art. 190 p.p.s.a, Sąd ten jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który ocenił, że to sąd I instancji zobowiązany był do oceny "milczącego" uzgodnienia RDOŚ, skoro organy obu instancji powołały się na związanie tym stanowiskiem.

Przechodząc do oceny takiego uzgodnienia podkreślić przede wszystkim wymaga, że następuje ono w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W świetle tych przepisów, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych obszarów niż położone w granicach parku narodowego lub jego otuliny objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że działka objęta wnioskiem inwestorów znajduje się na obszarze dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W ocenie składu orzekającego, nie sposób jednak przyjąć, aby w okolicznościach niniejszej sprawy takie uzgodnienie miało miejsce przed wydaniem kontrolowanych decyzji. Zauważyć bowiem należy, że milczące uzgodnienie RDOŚ dotyczyło decyzji organu I instancji z dnia "[...]", która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia wskazanej decyzji Kolegium, przyczyną skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnień kasacyjnych była przedwczesność oceny organu I instancji w zakresie spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zwłaszcza zaś przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało bowiem na istotne braki w analizie urbanistycznej przeprowadzonej w niniejszej sprawie, a dotyczące: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyliczonego zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.; ustaleń odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak również geometrii dachu (§ 4, § 7 i § 8 cytowanego rozporządzenia). Zauważyło także, że ustalone w decyzji organu I instancji parametry inwestycji odbiegają od określonych we wniosku i nie wynikają z analizy urbanistycznej.

Mimo tak istotnych braków w analizie urbanistycznej, wydanie kolejnej decyzji organu I instancji z dnia "[...]" nie zostało poprzedzone uzgodnieniem z RDOŚ. Tymczasem, dopiero analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do tej decyzji, w ocenie organów, miała zawierać wszystkie elementy wymagane przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że stosownie do § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy w postaci załącznika do tej decyzji. W tych okolicznościach, nie sposób przyjąć aby milczące uzgodnienie RDOŚ dokonane względem uchylonej decyzji z dnia "[...]" o warunkach zabudowy zawierającej istotne braki w jej integralnej części, jaką jest analiza urbanistyczna, mogło być uznane za skuteczne także względem zupełnie nowej decyzji z dnia "[...]" o warunkach zabudowy, zawierającej inne parametry i ustalenia co do zabudowy terenu, wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Zauważyć bowiem należy, że RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym i właściwym do oceny zgodności planowanej inwestycji z ograniczeniami wynikającymi z ochrony przyrodniczej terenów. Aby taka ocena była możliwa organ ten winien dysponować pełną informacją na temat parametrów planowanej inwestycji, których nie zawierała analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji z dnia "[...]". Kompletność decyzji wydawanej po uzgodnieniu z RDOŚ ma szczególnie doniosłe znaczenie w sprawach, w których tak jak w kontrolowanej, ustalane są warunki zabudowy dla inwestycji położonej na obszarze chronionym: Mazurskiego Parku Krajobrazowego, specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" i "Ostoja Piska". Nie sposób w takich sprawach pominąć przecież aspektów, które konsekwentnie podnosi Dyrektor Parku, a dotyczących unikatowości obszaru, na którym ma być realizowana planowana inwestycja. Natomiast w kontrolowanej sprawie przed podjęciem decyzji z dnia "[...]" organ I instancji, jej projektu nie przedstawił do uzgodnienia RDOŚ.

W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że organy obu instancji wydając decyzje bez uzyskania wymaganego prawem uzgodnienia RDOŚ dopuściły się w kontrolowanej sprawie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., stanowiącego w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a. podstawę do uchylenie decyzji organów obu instancji.

Zwrócić też należy uwagę, że na załączniku graficznym nr 1 do decyzji organu I instancji z dnia "[...]" nie naniesiono odległości od jeziora do ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z akt nie wynika też aby była dokonana ocena w kwestii, czy załącznik ten jako niepotwierdzona kserokopia mapy bez podanej skali odpowiadała wymogom określonym w art. 52 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto, jak słusznie zauważył Dyrektor Parku w piśmie procesowym z dnia "[...]" także analiza urbanistyczna, stanowiąca integralną część decyzji organu I instancji z dnia "[...]" obarczona jest wadami, które uzasadniają postawienie organom obu instancji zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, który w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że pomimo wprowadzenia w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. obowiązku sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, zgodnie z art. 80 k.p.a., to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek oceny rzetelności i zgodności z prawem zawartych w tej decyzji elementów. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, wszystkie zastrzeżenia względem analizy urbanistycznej, podniesione przez Dyrektora Parku w piśmie procesowym z dnia "[...]", znajdują odzwierciedlenie w przedłożonych sądowi aktach sprawy administracyjnej. W tych okolicznościach Sąd potwierdza te zastrzeżenia, bowiem wynikają one z akt administracyjnych sprawy, i bez ich powtarzania stwierdza, że oparcie kontrolowanych decyzji o wyniki tej analizy było niewłaściwe. O niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy przez organy świadczy i to, że jak wyjaśniła pełnomocnik Dyrektora Parku na rozprawie przed tutejszym Sądem, działka inwestorów, dla której ustalano warunki zabudowy, położona jest w bliskiej odległości (w sąsiedztwie) jeziora Bełdany, a nie jeziora Nidzkiego, które znajduje się w znacznej odległości od jeziora Bełdany, a którego nazwę podawał organ I instancji w obu swoich decyzjach.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organy obu instancji dopuściły się także naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W świetle bowiem art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne sposoby wszczęcia tego postępowania, które nie mogą być stosowane zamiennie. O tym zaś, jaki jest sposób wszczęcia danego postępowania decydują regulacje zawarte w przepisach szczególnych dotyczących konkretnych stosunków prawnych z zakresu administracyjnego prawa materialnego (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, s. 115). W kontrolowanej sprawie takimi przepisami są art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w świetle których, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Z brzmienia tych przepisów jasno wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte wyłącznie na żądanie strony. Żądanie to, zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., powinno zawierać m.in. charakterystykę inwestycji obejmującą określenie: 1) planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej; 2) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W orzecznictwie sądowym słusznie podnosi się, że związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zwłaszcza przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcji, jakie ma on pełnić. Jeżeli chodzi natomiast o parametry tego obiektu, takie jak np. wysokość, szerokość, linię architektoniczną, to możliwe jest ich ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora, po uzyskaniu jego akceptacji. Jeżeli zatem, po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej organ uzna, że na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku, to powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku, gdyby inwestor wyrazi zgodę na takie warunki zabudowy należy przyjąć, że modyfikuje on swój wniosek w tym zakresie, natomiast jeżeli inwestorowi zależałoby wyłącznie na realizacji inwestycji o parametrach ściśle określonych we wniosku, organ, uznając, że w świetle obowiązujących przepisów i wyników przeprowadzonej analizy realizacja danej inwestycji na konkretnej nieruchomości jest niedopuszczalna, obowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007r., II OSK 1639/06, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, jak wynika z przekazanych sądowi akt sprawy administracyjnej oraz oświadczenia pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożonego na rozprawie przed tutejszym Sądem, organy obu instancji ustaliły warunki zabudowy dla planowanej inwestycji różniące się znacznie od wnioskowanych przez inwestorów, nie uzyskując jednak uprzednio ani akceptacji tych odmiennych ustaleń ani zmiany wniosku przez inwestorów. Zauważyć przede wszystkim należy, że inwestorzy wnioskowali o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "budynku mieszkalnego wolnostojącego, całorocznego + garaż wolnostojący". Natomiast, jak wynika z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji z dnia "[...]" ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podając, że projektowany garaż należy włączyć w kubaturę budynku. Także parametry projektowanego budynku mieszkalnego ustalone w tej decyzji odbiegają w części od wnioskowanych przez inwestorów. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestorzy określili bowiem: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od poziomu terenu do okapu lub gzymsu – 8 m (w decyzji organu I instancji – 4,1 m); kąt nachylenia dachu 38º - 45º (w decyzji organu I instancji 35º - 45º); szerokość projektowanego budynku – 12 m (w decyzji organu I instancji do 23,8 m); wysokość od poziomu terenu do kalenicy dachu – 12 m (w decyzji organu I instancji do 8,2 m).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny zatem w pierwszej kolejności przeprowadzić czynności mające na celu usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości w analizie urbanistycznej, a następnie jej ustalenia odnieść do funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy działki inwestorów wskazanych we wniosku, mając na uwadze wyrażoną przez Sąd opinię prawną. W dalszej kolejności, w zależności od ustaleń, kompletny projekt decyzji o warunkach zabudowy należy poddać procedurze uzgodnieniowej, o której mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.