Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3309/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1i 3, art. 11
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi I. w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Izby Notarialnej w [...](dalej: Izba, skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. nr [...], który po rozpatrzeniu wniosku Izby o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] o powołaniu [...] (dalej: wnioskodawczyni, uczestniczka postępowania) na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości był art. 10 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2014 r., poz. 164 z późn. zm.) oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. .U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.).

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu [...] marca 2015 r. do Ministra Sprawiedliwości wpłynął wniosek [...] (wcześniej [...]) o powołanie jej na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Pismem z [...] marca 2015 r., na podstawie art. 10 § 1 i 2 w zw. z art. 35 pkt 1 Prawa o notariacie, Minister Sprawiedliwości wystąpił do Rady Izby Notarialnej

w [...] o wydanie opinii.

Rada Izby Notarialnej w [...] przy piśmie z [...] maja 2015 r. nadesłała uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. opiniującą wniosek [...]o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]: pozytywnie co do osoby, negatywnie co do siedziby. Rada wskazała, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki, o których mowa w art. 11 pkt 1, 1a, 3, 4, 5 i 7 Prawa o notariacie, tj. posiada obywatelstwo polskie, korzysta w pełni

z praw cywilnych i obywatelskich, ma pełną zdolność do czynności prawnych, ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała tytuł magistra, odbyła aplikację notarialną w okresie od stycznia 2011 r. do czerwca

2013 r., złożyła egzamin notarialny uzyskując wynik pozytywny. W dniu [...] stycznia 2014 r. Minister Sprawiedliwości wydał zaświadczenie o uzyskaniu przez uczestniczkę statusu zastępcy notarialnego, a następnie złożyła ona ślubowanie przed Prezesem Izby Notarialnej w [...]. Stwierdzając, że wnioskodawczyni spełnia przesłankę nieskazitelności charakteru oraz daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, określone w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie, Rada oparła się na opinii notariusz [...], jak również na opinii z lustracji czynności notarialnych sporządzonych przez wnioskodawczynię. Na tej podstawie stwierdziła, że kandydatka posiada cechy predystynujące ją do zawodu notariusza.

W części dotyczącej negatywnego zaopiniowania wniosku [...] w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...], Rada Izby podniosła, iż zaspokojone w pełni jest zapotrzebowanie na usługi notarialne w tym mieście, bowiem na tym terenie są prowadzone trzydzieści dwie kancelarie notarialne przez łącznie trzydziestu dziewięciu notariuszy.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. powołał [...]na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...]. W uzasadnieniu wskazał m.in., że wydając decyzję

w trybie art. 10 Prawa o notariacie, nie jest związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega ocenie jak każdy inny dowód. Do jego kompetencji należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczanie siedzib ich kancelarii. Ocenił, że [...] spełnia wszystkie przesłanki określone

w art. 11 Prawa o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Ma ukończone 29 lat, korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych. W 2009 r. ukończyła studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...], uzyskując tytuł magistra prawa. Odbyła aplikację notarialną w Izbie Notarialnej w[...]i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego przeprowadzonego w dniach 5-6 listopada 2013 r. W dniu [...] stycznia 2014 r. Minister Sprawiedliwości wydał zaświadczenie o uzyskani statusu zastępcy notarialnego. Od dnia [...] stycznia 2011 r. wnioskodawczyni była zatrudniona początkowo w charakterze aplikanta notarialnego, a następnie na stanowisku zastępcy notarialnego w kancelarii notarialnej notariusz [...], w opinii której wnioskodawczyni będzie sumiennie, rzetelnie i uczciwie wypełniać obowiązki notariusza.

Pozytywną opinię przedstawiła również notariusz [...], dokonująca lustracji aktów notarialnych sporządzonych przez wnioskodawczynię jako zastępcę notarialnego, wskazując jednocześnie, że daje ona rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Minister Sprawiedliwości wskazał także, że po stronie wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki do odmowy powołania na stanowisko notariusza przewidziane w art. 10 § 3 Prawa o notariacie. Nie podzielił stanowiska zawartego w uzasadnieniu uchwały Rady Izby z dnia [...] maja 2015 r. odnoszącego się do braku aprobaty wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Podniósł, że [...] jest miastem na prawach powiatu, jednym z największych miast w Polsce, zajmuje bowiem 8 miejsce pod względem liczby ludności, a 10 pod względem liczby podmiotów gospodarczych oraz powierzchni. Stanowi duży ośrodek gospodarczy, kulturalny, akademicki, medyczny, wojskowy i sportowy. Jest również siedzibą władz [...] Obszaru Funkcjonalnego zamieszkałego przez 853 tys. osób. Obecnie w mieście tym działalność prowadzi 39 notariuszy w 32 kancelariach notarialnych. Przy liczbie mieszkańców około 358.337, na jednego notariusza średnio przypada ponad 9.100 osób. Ocenił, że wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy liczbę mieszkańców przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Podkreślił, że ośrodki aglomeracyjne, takie jak [...], stanowią naturalne "zaplecze" dla mieszkańców mniejszych, sąsiednich miejscowości w zakresie poszukiwania wysokospecjalistycznych usług prawniczych. Prawo o notariacie nie uzależnia możliwości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w określonej miejscowości czy zapewnienia rentowności pozostałym kancelariom. Przepis art. 7 k.p.a. obliguje do uwzględnienia przez organy administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, zatem jest w interesie społecznym, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie, także w [...]. Organ uwzględnił nadto zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która przewidując wyjątki wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy, a nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te dopuszczalne są tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Izba wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o odmowę powołania [...] na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w [...] . Zaskarżonej decyzji Izba zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. przez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zdaniem Izby, Minister Sprawiedliwości ograniczył swoje uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...] do stwierdzenia i uzasadnienia tezy, że Izba Notarialna w [...] nie przedstawiła przekonujących argumentów przemawiających przeciwko wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w tym mieście. Nie zwalniało to jednak organu od przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy - decyzją z dnia [...] października 2015 r., Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powołał się na wyczerpujące przedmiot sprawy ustalenia faktyczne i ich ocenę na gruncie niniejszej sprawy. Podkreślił, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Izba Notarialna w [...] została zawiadomiona

o zamknięciu postępowania w sprawie oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Mimo to Izba nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że [...]spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 Prawa o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty i czego nie kwestionowała Rada Izby Notarialnej w [...], pozytywnie opiniując wniosek, co do osoby. Zarzuty sformułowane przez Izbę dotyczą jedynie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister wywodził, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku. Skoro wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 cytowanej ustawy, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić jej powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...], zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie. Tworzenie zaś nowych kancelarii, zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii.

Minister Sprawiedliwości podniósł także, że zaskarżona decyzja została wydana po dokonaniu wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego,

w którego ramach Izba nie składała oświadczeń ani wniosków dowodowych. Podkreślił, że zarzuty sformułowane przez Izbę Notarialną w [...] we wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszą się jedynie do części przedmiotowej wniosku, czyli wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Wyznaczenie

w [...] kolejnej kancelarii notarialnej zaś przyczyni się do zwiększenia dostępności usług notarialnych, co leży w interesie społecznym. Organ ponownie uznał, że ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii.

Minister Sprawiedliwości powołał się na niekonsekwencje prezentowanego przez Izbę Notarialną w [...] stanowiska, skoro w innych sprawach, pozytywnie opiniując kandydatów na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby, sama powołuje się na stały wzrost podmiotów gospodarczych, przede wszystkim

w sektorze prywatnym.

Niezależnie od ww. okoliczności Minister Sprawiedliwości ponowił stanowisko uwzględniające zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która - przewidując wyjątki - wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nadto, wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii. Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...] przemawia zatem zarówno słuszny interes wnioskodawczyni, jak i interes społeczny.

Izba złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, w której wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

b) art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

c) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie

w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej,

2) prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 Prawa o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz.U. z 1999 r., Nr 42, poz. 188 - dalej: rozporządzenie z 30 kwietnia 1991 r.), przez brak wykazania przyczyn, dla których organ uznał, że w [...] istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

W uzasadnieniu złożonej skargi Izba wskazała, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Istotą zawodów zaufania publicznego jest gwarancja udzielana przez państwo, że osoby wykonujące te zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne. Nad dochowaniem tych standardów czuwa samorząd zawodowy poprzez uczestnictwo

w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. Izba podniosła, że najważniejszym z aspektów wykonywania zawodu notariusza jest świadczenie wysokiej jakości usług notarialnych, co prowadzi do należytego zabezpieczenia obrotu gospodarczego. Skarżąca zauważyła, że uruchamianie coraz większej liczby kancelarii notarialnych w miejscowościach,

w których potrzeby mieszkańców są w pełni zaspokojone, prowadzi do zmniejszenia dochodu funkcjonujących kancelarii, co może doprowadzić do obniżenia cen zmierzającego do zwiększenia ilości dokonywanych czynności i wpływa na obniżenie jakości świadczonych usług, negatywnie wpływając na bezpieczeństwo obrotu prawnego. Ponadto skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego izba notarialna ma interes prawny w tym, aby siedziba kancelarii notariusza została wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnienie przez niego funkcji zarówno w aspekcie jego indywidualnego interesu jak, i interesu całej korporacji, a zwłaszcza osób korzystających z usług notariuszy.

Izba ponadto podniosła, że istotą odmienności statusu prawnego zawodów adwokata (radcy prawnego) i notariusza jest zakres przedmiotowy wolności gospodarczej przyznanej przedstawicielom tych zawodów, co powoduje istotne ograniczenie wolności działalności gospodarczej notariuszy, w tym w zakresie wyboru siedziby kancelarii. Zwróciła uwagę na odpowiedzialność Ministra Sprawiedliwości za zapewnienie równomiernego dostępu do usług notarialnych. Uznała również za niedopuszczalną sytuację, w której podaż usług notarialnych

w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, przy jednoczesnym istnieniu miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. Skarżąca zauważyła, że nadzór nad rozmieszeniem kancelarii notarialnych służy zagwarantowaniu tworzenia właściwych warunków pracy notariatu, w celu zapewnienia, że zawód ten wykonywany jest w sposób kompetentny, rzetelny

i niepodlegający fluktuacjom związanym z rozwojem źle pojętej konkurencji. Minister Sprawiedliwości powinien prowadzić działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na terenie całego kraju, która winna znaleźć odzwierciedlenie w planie siedzib kancelarii notarialnych, a rezultaty tej działalności powinny znaleźć odzwierciedlenie w polityce administracyjnej Ministra Sprawiedliwości w zakresie powołań na stanowisko notariusza i wyznaczania siedzib kancelarii notarialnych.

Zdaniem Izby, jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne jest przeprowadzenie stosownych badań statystycznych pozwalających ocenić realne obciążenie notariusza, jak i zapotrzebowanie na czynności notarialne w skali powszechnej. Zarzuciła, że brak przekonujących argumentów negatywnych przedstawionych przez skarżącą nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ponadto z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Rozpatrując skargę w oparciu o powyższe regulacje, Sąd uznał skargę Izby za bezzasadną. Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r.

i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. o powołaniu [...] na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej

w [...] są prawidłowe pod względem zastosowania procedury administracyjnej, jak również odpowiadają normom prawa materialnego, regulującym kwestię wymogów do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Przechodząc do oceny zarzutów, należy zauważyć, że podstawę prawną dla Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji stanowi art. 10 § 1 Prawa o notariacie, który stanowi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej.

Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów,

o których mowa w art. 11-13, a także, jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z art. 10 § 3 Prawa o notariacie.

W niniejszej sprawie nie było sporne, że [...] spełnia wymogi umożliwiające powołanie go na stanowisko notariusza, określone w art. 11 Prawa o notariacie. Ponadto jej wniosek spełniał wymogi z art. 13 przywołanego aktu normatywnego. Zarówno ustalenia faktyczne jak i ocena materiału dowodowego dokonana przez Ministra Sprawiedliwości nie budzą zastrzeżeń. Wprawdzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy obejmował rozstrzygnięcie w całości, ale jego zarzuty obejmowały jedynie kwestie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej

w [...]. Należy podkreślić, że mimo ogólnych zarzutów procesowych skarżąca nie zakwestionowała poczynionych prawidłowo ustaleń i oceny Ministra co to tego, że [...] spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 Prawa o notariacie: ma ukończone 29 lat, korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych. W 2009 r. ukończyła studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] , uzyskując tytuł magistra prawa. Odbyła aplikację notarialną w Izbie Notarialnej w [...] i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego przeprowadzonego w dniach 5-6 listopada 2013 r. W dniu [...] stycznia 2014 r. Minister Sprawiedliwości wydał zaświadczenie o uzyskani statusu zastępcy notarialnego. Od dnia [...] stycznia 2011 r. wnioskodawczyni była zatrudniona w charakterze aplikanta notarialnego, a następnie zastępcy notarialnego. Ponadto posiada pozytywne opinie notariusz [...].

Minister Sprawiedliwości trafnie wskazał także, że odmówić powołania na stanowisko notariusza, zgodnie z art. 10 § 3 Prawa o notariacie, może tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11- 13 ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Skoro [...] nie można przypisać powyższych przesłanek - zarzuty skarżącej należy uznać za bezzasadne: zarówno te procesowe jak i materialne. Sama Rada Izby Notarialnej w [...] w uchwale z dnia [...] maja 2015 r. przyznała, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 Prawa o notariacie, pozytywnie opiniując wniosek co do osoby. Kwestionowanie obecnie przez organ samorządu rozstrzygnięcia zarówno w całości, jak i w części dotyczącej lokalizacji kancelarii nie znajduje zatem ani podstaw faktycznych ani prawnych.

Co istotne, utrwalony w orzecznictwie jest pogląd, że przepis art. 10 § 3 Prawa o notariacie pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza się sytuacji

ani w tym przepisie, ani w innym ustawy - Prawo o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12, Lex nr 1354013). Istotne jest również to, że w jednej decyzji rozstrzyga się kwestię powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, co wynika z art. 10 § 1 i § 3 w zw. z art. 13 Prawa o notariacie.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego, w tym uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] opiniującej wniosek [...]o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Minister Sprawiedliwości zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonywający sposób z powołaniem się na utrwalone orzecznictwo w podobnych sprawach. Nie ma bowiem uzasadnienia prawnego dla poglądu skarżącej, by należało uzależnić możliwość utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w określonej miejscowości, w celu zapewnienia rentowności pozostałym kancelariom. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów notarialnych nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata spełniającego przesłanki do powołania na stanowisko notariusza.

Niewątpliwie słuszna co do zasady jest uwaga, że w interesie społecznym jest, by popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie - także w [...] i każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Sprzyja temu niewątpliwie rozwój miasta i przedsiębiorczości. Istotne jest, że z przepisów ustawy - Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Nie przewidują też, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Zaś liczba notariuszy i kancelarii notarialnych są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Nie mogą jednak takie dane stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza, jak oczekiwałaby tego skarżąca w niniejszej sprawie.

[...] spełniając przesłanki ustawowe posiada zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki, ograniczenia - są określane w drodze ustawy, nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia ilość kancelarii notarialnych, ale że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a.

Natomiast okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę, nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., szczególnie, że Izba nie wskazała ani przepisów, ani dowodów, które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Wskazać należy, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie [...] , zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza.

Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 1991 r. stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem

w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje bowiem oparcia w uregulowaniach ustawy - Prawo o notariacie

i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 Prawa o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Podkreślić należy, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12). Skład orzekający podziela ten pogląd.

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie – Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia [...] do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano: "Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65,

w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających

w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. [...] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98, OTK 1999/4/71). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów. O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności

i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania

i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu

z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji.

W uzasadnieniu tego projektu także zauważono, że dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo odbiorców usług zawodów związanych z funkcją publiczną, jak i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego."

Jednocześnie stwierdzono w nim, że: "zmiana art. 10 § 3 ma na celu stworzenie mechanizmu ograniczającego dopływ do zawodu notariusza osób, których dotychczasowe postępowanie może budzić wątpliwości co do ich rzetelności, uczciwości, zapewnienia bezpieczeństwa obrotu lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego".

Z powyższych motywów nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedziby kancelarii notarialnej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.