Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2463/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 11 i 13, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Teza: Uwzględniając standardy wynikające z rekomendacji nr R(91)1 Komitetu Ministrów Rady Europy dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych z dnia 13 lutego 1991 r., należy przyjąć, że w przypadku nakładania opłat za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu leśnego z produkcji (art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) zastosowanie mają stawki cen drewna obowiązujące w dacie wyłączenia, chyba, że stawki obowiązujące w dacie wydania decyzji są korzystniejsze dla sprawcy wyłączenia.

TEZY

Uwzględniając standardy wynikające z rekomendacji nr R(91)1 Komitetu Ministrów Rady Europy dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych z dnia 13 lutego 1991 r., należy przyjąć, że w przypadku nakładania opłat za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu leśnego z produkcji (art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) zastosowanie mają stawki cen drewna obowiązujące w dacie wyłączenia, chyba, że stawki obowiązujące w dacie wydania decyzji są korzystniejsze dla sprawcy wyłączenia.


SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2764/13 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie należności za wyłączenie gruntów z produkcji leśnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz B. C. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2764/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. C. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w K. z dnia [...] marca 2013 r.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) stwierdził, że grunt leśny o powierzchni 0,2900 ha, stanowiący część działki nr [...], obręb ew. 0001 N. został wyłączony z produkcji leśnej przez B. C. niezgodnie z przepisami i ustalił opłatę za to wyłączenie w kwocie 237 579,60 zł, zobowiązując właściciela do uiszczenia tej kwoty w terminie 60 dni. Do ustalenia opłaty przyjęto cenę drewna ogłoszoną w komunikacie Prezesa GUS z 20 października 2009 r. (M.P. Nr 69, poz. 896), tj. 136,54 zł za 1 m3.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nakazując mu ustalenie kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji.

Organ I instancji przeprowadził postepowanie uzupełniające i decyzją z dnia [...] marca 2013 r. ponownie ustalił B. C. opłatę za bezprawne wyłączenie gruntu leśnego z produkcji w wysokości 324 370,08 zł, zobowiązując go do uiszczenia tej kwoty w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpoznaniu odwołania B. C., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że na podstawie Uproszczonego planu urządzenia lasu dla Miasta N., obowiązującego do końca 2003 r. przyjęto, że usunięty drzewostan rósł na terenie lasu górskiego oddz. 4a i 4g, uznanego za ochronny od 1982 r., gdyż znajduje się on w granicach administracyjnych miasta N.. Organ ustalił, że B. C. nabył tę działkę 22 grudnia 2008 r. jako działkę niezabudowaną, stanowiącą las. Na części działki wycięto wszystkie drzewa oraz wykonano prace ziemne m. in. zbiornik wodny i fundamenty betonowe pod dwa budynki o pow. ok. 36 m² każdy. Wyłączenie miało miejsce na przełomie kwietnia i maja 2010 r. Organ podkreślił także, iż następczy fakt wydania przez Starostę N. [...] października 2010 r. decyzji o zmianie konturu klasyfikacyjnego użytku "Ls IV" oraz utworzenie konturów użytków "Lz" (pow. 0,4264 ha) i "N" (pow. 0,1477 ha) na działce [...] nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy stwierdził także, iż opłata w wysokości dwukrotnej należności została wyliczona z uwzględnieniem ceny 1 m³ drewna ogłoszonej przez GUS, obowiązującej w dacie wydania decyzji, czyli 186,42 zł/m³ (komunikat Prezesa GUS ogłoszony w M.P. z 2012 r., poz. 788).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. C. zarzucił: błąd w ustaleniach faktycznych prowadzący do nieuzasadnionego zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, marginalizowanie faktu uzyskania przez skarżącego decyzji Starosty N. z [...] października 2010 r., naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym i nieustalenie faktycznego terminu i rzeczywistego sprawcy wyłączenia, uznanie lasu za ochronny bez stosownej decyzji starosty, ustalenie wyższej opłaty niż w poprzednio prowadzonym postępowaniu, obliczonej na dzień wydania powtórnej decyzji, a nie na dzień faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji i wskazanie o połowę krótszego terminu jej uiszczenia, naruszenie art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania świadka W. F., a zastąpienie tej czynności pisemnym oświadczeniem tego świadka, nieprzesłuchanie poprzedniej współwłaścicielki tej nieruchomości J. F., bezpodstawne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga została oparta na uzasadnionych podstawach.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepisy ust. 1 - 5 art. 28 stosuje się odpowiednio w odniesieniu do gruntów leśnych, z tym że decyzję wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w parkach narodowych dyrektor parku (art. 28 ust. 7 ustawy). Teren, na którym znajduje się działka o nr. ew. [...] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyłączenie wskazanej powierzchni z produkcji leśnej, niezgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami musiało zatem prowadzić do wymierzenia jednorazowej opłaty w dwukrotnej wysokości. Sąd stwierdził, że wyłączony z produkcji grunt stanowił las w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zm.) i na charakter tego gruntu nie miała wpływu okoliczność dokonania zmian w ewidencji gruntów. Fakt, iż bezprawnie został on w części pozbawiony drzew (29 arów), nie może również mieć wpływu na ustalenia co do jego charakteru, wynikającego z obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Sądu I instancji, nie została natomiast jednoznacznie wyjaśniona przez organy kwestia posiadania przez ten las charakteru lasu ochronnego, co skutkowało podwyższeniem należności o 50 %. Artykuł 15 ustawy o lasach stanowi, że za lasy szczególnie chronione, zwane dalej "lasami ochronnymi", mogą być uznane lasy, które są położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców. Samo położenie lasu nie jest wystarczające do uznania go za las ochronny. Położenie to wiąże się bowiem z określonymi funkcjami, których od lasu położonego na danym obszarze prawodawca oczekuje. W przypadku lasów położonych w granicach administracyjnych miast trzeba uznać, że chodzi o ochronę przed hałasem i zanieczyszczeniami, a także funkcję rekreacyjną. Organ zobowiązany był zatem wyjaśnić, czy taką funkcję przedmiotowy las pełnił, a nie ograniczyć się tylko do określenia jego odległości od granic administracyjnych miasta N.. Wyjaśnienie tej kwestii, a więc ustalenie, że chroni on miasto przed hałasem i zanieczyszczeniami, pozwalało dopiero na stwierdzenie, że las ten w 1982 r. uzyskał status lasu ochronnego na podstawie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 26 marca 1982 r., który wszedł w życie 1 lipca 1982 r. Wówczas dopiero istniałyby podstawy do uznania, że znajduje zastosowanie przepis art. 77 ustawy o lasach, który stanowi, iż lasy zaliczone do lasów ochronnych na podstawie ustawy z 1982 r. stają się lasami ochronnymi na podstawie ustawy o lasach. Ustalenia wymagało też, czy zgodnie z art. 16 ust. 1a ustawy o lasach starosta nie pozbawił w drodze decyzji tego lasu charakteru lasu ochronnego.

Sąd zakwestionował sposób naliczenia przedmiotowej opłaty według ceny drewna wynikającej z aktualnego na dzień wydania decyzji komunikatu Prezesa GUS. Konieczność ponownego wydania decyzji w tej sprawie przez organ I instancji wynikła na skutek uchybień procesowych popełnionych przez ten organ, co dostrzegł organ odwoławczy. Tego rodzaju uchybienia, do których powstania nie przyczynił się skarżący, nie mogą mieć negatywnego wpływu na jego sytuację, skutkując w efekcie automatycznym wymierzeniem wyższej niż poprzednio opłaty Nie jest także uprawnione ustalenie o połowę krótszego terminu jej uiszczenia, niż wynika to z regulacji ustawowej, a więc 30 dni zamiast 60 dni (art. 12 ust. 13 ustawy).

Sąd dokonał ponadto dokładnej kontroli przeprowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśniającego, uznając za prawidłowe ustalenia organów obu instancji, iż sprawcą tego wyłączenia był B. C..

Sąd zauważył ponadto, że wbrew zarzutom skargi, rygor natychmiastowej wykonalności decyzji I instancji nie był nadany.

Sąd wskazał, że po ponownym przeprowadzeniu postepowania w tej sprawie organ I instancji powinien ustalić opłatę przy zastosowaniu ceny drewna wynikającej z aktualnego na dzień wyłączenia gruntu z produkcji komunikatu Prezesa GUS. Wymaga to analizy, czy istniały podstawy do zastosowania średniej ceny sprzedaży drewna wynikającej z M.P. z 2009 r., nr 69, poz. 896, czy też M.P. z 2010 r. nr 78, poz. 970.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Lasów Państwowych, opierając ją na podstawach naruszenia:

1. prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z:

- art. 15 i art. 77 ustawy o lasach w zw. z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ zobowiązany był do ustalenia czy przedmiotowy las chroni miasto przed hałasem i zanieczyszczeniami,

- art. 28 ust. 1 oraz art. 12 ust. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że opłata w wysokości dwukrotnej należności powinna być wyliczona przy zastosowaniu cen drewna innych niż z dnia orzekania,

- art. 28 ust. 1 oraz art. 12 ust. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla opłaty sankcyjnej nałożonej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy powinien być ustalony 60-dniowy termin zapłaty,

2. przepisów postępowania, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 77 ustawy o lasach przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie dokonał jednoznacznie wyjaśnienia kwestii czy wyłączony z produkcji grunt leśny miał charakter lasu ochronnego,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego błędną wykładnię i brak jednoznacznego wskazania kryterium wyboru ceny drewna właściwej dla ustalenia przedmiotowej opłaty.

Powołując się na te podstawy kasacyjne, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż przedmiotowy grunt leśny ma charakter lasu ochronnego. Położony jest w granicach administracyjnych miasta N., w otulinie G. Parku Narodowego. Z uproszczonego planu urządzenia lasu wynika, że grunt ten porośnięty był drzewostanem w wieku 15-45 lat. Oznacza to, że stał się on lasem ochronnym z mocy prawa na podstawie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. i nadal ma taki status w związku z art. 77 ustawy o lasach. Z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania nie wynika, aby taki status tego lasu został zniesiony. Błędnie zatem Sąd I instancji uznał, że organ powinien ustalić czy przedmiotowy las chroni miasto przed hałasem i zanieczyszczeniami, co dopiero pozwoli na stwierdzenie czy las ten w 1982 r. miał już charakter lasu ochronnego. Las ten nabył charakteru ochronnego z mocy samego prawa na podstawie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. Organ nie ma żadnego umocowania do oceny czy las ten pełnił funkcje ochrony przed hałasem i zanieczyszczeniami. Czynniki te mają znaczenie dla ustanowienia nowych obszarów lasów ochronnych na podstawie obecnie obowiązującego trybu ustalonego w art. 15-17 ustawy o lasach. Dokonanie takiej oceny należy do kompetencji ministra właściwego do spraw środowiska i do starosty (art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o lasach). Przywołany w uzasadnieniu wyroku art. 15 ustawy o lasach nie ma zastosowania w tej sprawie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 oraz art. 12 ust. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 11 tej ustawy należność jest obliczana jako ustalony wskaźnik liczbowy (zależny od typu siedliskowego lasu) przemnożony przez równowartość ceny 1 m3 drewna w wysokości ogłaszanej przez Prezesa GUS (tzw. średnia cena drewna stosowana przy wymiarze podatku leśnego w danym roku). Jeżeli zatem przy ustalaniu wysokości należności w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji bierze się cenę drewna aktualną w chwili wydania tej decyzji, to przy nakładaniu opłat na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy powinno się przez analogię uwzględniać cenę drewna aktualną w dacie wydawania decyzji na podstawie tego przepisu. Sąd nie wskazał w uzasadnieniu wyroku, który przelicznik ceny drewna będzie właściwy, gdyż na stronie 7 uzasadnienia zaprzeczył zasadzie stosowania ceny drewna z daty wydania decyzji (komunikat Prezesa GUS opublikowany w M.P. z 2012 r., poz. 788), natomiast na stronie 11 nakazał przeprowadzenie analizy czy istniały podstawy do zastosowania średniej ceny sprzedaży drewna wynikającej z komunikatu Prezesa GUS opublikowanego w M.P. z 2009 r., nr 69, poz. 896, czy też w M.P. z 2010 r. nr 78, poz. 970.

W ocenie organu, błędny jest też pogląd Sądu, że ustalenie 30-dniowego terminu (zamiast 60-dniowego) na uiszczenie opłaty nie wynika z regulacji ustawowej. Przepis art. 12 ust. 13 ustawy wskazuje na termin 60 dni, ale do zapłaty należności ustalanej w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji. Odwołanie się w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy do "należności" służy wyłącznie do określenia sposobu wyliczenia opłaty, ale nie do ustalenia terminu jej zapłaty. Skoro art. 28 ustawy nie ustanawia szczególnego terminu uiszczenia opłaty, to należy przyjąć termin wymagalności tej opłaty (14 dni), czyli termin kiedy decyzja nakładającą ją stanie się ostateczna. Ustalenie przez organ terminu dłuższego (30 dni) jest względniejsze dla sprawcy, zatem nie może wpływać na ważność decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. C. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie podniósł, iż zgodnie z art. 16 ustawy o lasach zaliczenie lasu do lasów ochronnych powinno nastąpić decyzją ministra właściwego do spraw środowiska w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją starosty w odniesieniu do innych lasów. W tej sprawie taka decyzja nie została wydana.

Odnośnie stawek cen drewna, według których powinna być naliczona opłata, skarżący wskazał, iż wniesienie odwołania od wadliwej decyzji nie może skutkować negatywnie dla odwołującego się z powodu wzrostu cen drewna przed powtórnym wydaniem decyzji. Decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r. organ I instancji wymierzył opłatę w wysokości 237 579, 60 zł płatną w terminie 60 dni. Organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej z [..] lipca 2011 r. uznał , że wyliczenie opłaty według cen drewna w wysokości obowiązującej w 2010 r., tj. w czasie faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej jest prawidłowe. Natomiast w zaskarżonej do Sądu decyzji organ II instancji zaakceptował ponowne wyliczenie przez organ I instancji opłaty na kwotę 342 370,08 zł płatną w terminie 30 dni, od kiedy decyzja stanie się ostateczna. Ponownie rozpoznając sprawę organy dowolnie ustaliły opłatę wyższą od poprzedniej o ok. 87 000 zł i skróciły termin jej płatności o 30 dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone orzeczenie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 oraz art. 12 ust. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczący stawek, według których należy ustalić opłatę za wyłączenie gruntów leśnych z produkcji niezgodnie z przepisami prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z art. 12 ust. 11 ustawy wynika, że należność za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntu leśnego bez drzewostanu ustala się według równowartości ceny 1 m3 drewna w wysokości ogłaszanej przez Główny Urząd Statystyczny z uwzględnieniem wskazanych w tabeli przeliczników odpowiadających typom siedliskowym lasu.

Opłata za niezgodne z prawem wyłącznie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną, administracyjną karą pieniężną. W prawie polskim nie zostały do tej pory uregulowane zasady nakładania tego rodzaju sankcji. W literaturze wskazuje się, że sankcję administracyjną stanowią nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73). Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Można zatem przyjąć, że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku. Odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne (por. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK ZU nr 1A/2007, poz. 2 i powołane tam orzecznictwo). Podstawową cechą sankcji administracyjnych jest oparcie ich nie na zasadzie winy (jak w przypadku czynów zabronionych w prawie karnym), lecz na zasadzie bezprawności, a więc na samym obiektywnym fakcie naruszenia prawa. Ponadto wysokość opłat (kar) administracyjnych jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji wymierzającym te opłaty (kary) uznania co do ich wysokości w konkretnym przypadku. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano ponadto, że sankcje administracyjne (w szczególności administracyjne kary pieniężne) mogą mieć również prewencyjno-represyjny charakter, co nie przekreśla ich administracyjnego charakteru (m. in. wyroki: z 22 września 2009 r., SK 3/08, OTK-A 2009, nr 8, poz. 125, z 7 lipca 2009 r., K 13/08, OTK-A 2009 r., nr 7, poz.105, z 14 czerwca 2004 r., SK 21/03, OTK-A 2004, nr 6, poz. 56, z 18 kwietnia 2000 r., K 23/99, OTK 2000, nr 3, poz.89). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 października 2015 r., II OPS 1/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż sankcje administracyjne wymierzane w razie obiektywnego naruszenia obowiązków ustawowych, mogą jednocześnie być środkiem represji i odpłaty za niewykonanie określonych obowiązków typu administracyjnego. Stają się wówczas instrumentem szerzej pojętej polityki karania, zaś sama instytucja kary pieniężnej stanowi zagadnienie interdyscyplinarne, wspólne prawu karnemu i administracyjnemu. Interdyscyplinarność mechanizmu karania oznacza, że represyjne sankcje administracyjne należą do szerszej kategorii prawa represyjnego, odpowiadającego autonomicznemu konstytucyjnemu pojęciu "postępowania karnego" występującemu w art. 42 Konstytucji. Podobne stanowisko w kwestii stosowania gwarancji prawnokarnych do spraw niekwalifikowanych formalnie jako sprawy karne zajmuje także Europejski Trybunał Praw Człowieka. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Europejskiego Trybunału Praw Człowieka postępowaniami karnymi są postępowania, które obok przestępstw dotyczą również wykroczeń, niektórych deliktów prawa podatkowego, a także niektórych deliktów prawa administracyjnego. Ustalenie gałęzi prawa, do której należą przepisy definiujące czyn karalny, stanowi, zdaniem Trybunału, jedynie formalny etap badania, czy mamy do czynienia ze sprawą karną (m. in. wyrok z 8 czerwca 1976 r. w sprawie Engel i inni przeciwko Holandii, skarga nr 5100/71, wyrok z 25 sierpnia 1987 r. w sprawie Lutz przeciwko Niemcom, skarga nr 9912/82; wyrok z 22 maja 1990 r. w sprawie Weber przeciwko Szwajcarii, skarga nr 11034/84 wyrok z 10 lutego 2009 r. w sprawie Zolotukhin przeciwko Rosji, skarga nr 14939/03).

Standardy nakładania sankcji administracyjnych, nawiązujące do zasad prawnokarnych, określa przyjęta 13 lutego 1991 r. rekomendacja nr R(91)1 Komitetu Ministrów Rady Europy dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych (tekst w T. Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996, s. 129-132). W rekomendacji tej wskazano, iż tam, gdzie mniej uciążliwa sankcja obowiązywała w czasie popełnienia aktu, później wprowadzona sankcja bardziej surowa nie może być nakładana (zasada 2 ust. 1). Wejście w życie, po dokonaniu czynu, mniej represyjnych postanowień powinno działać na korzyść osoby, co do której władza administracyjna rozważa nałożenie sankcji (zasada 2 ust. 2). Uwzględniając standardy wynikające z rekomendacji nr R(91)1 Komitetu Ministrów Rady Europy dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych z dnia 13 lutego 1991 r., należy przyjąć, że w przypadku nakładania opłat za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu leśnego z produkcji (art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) zastosowanie mają stawki cen drewna obowiązujące w dacie wyłączenia, chyba, że stawki obowiązujące w dacie wydania decyzji są korzystniejsze dla sprawcy wyłączenia. Zatem w tej sprawie organ powinien ponownie ustalić wysokość opłaty zgodnie z tymi zasadami.

Nietrafny jest ponadto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez brak jednoznacznego wskazania kryterium wyboru ceny drewna właściwej dla ustalenia przedmiotowej opłaty. Sąd nakazał organowi rozstrzygnąć w zależności od ustaleń dotyczących daty wyłączenia gruntu z produkcji leśnej czy istniały podstawy do zastosowania średniej ceny sprzedaży drewna wynikającej z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 października 2009 r. (M.P. z 2009 r., nr 69, poz. 896), czy też z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 października 2010 r. (M.P. z 2010 r. nr 78, poz. 970).

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 oraz art. 12 ust. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez zakwestionowanie wskazanego w decyzji terminu uiszczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 12 ust. 13 ustawy należność (ustaloną w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji) uiszcza się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W związku z tym, że należności za wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji są niejednokrotnie bardzo wysokie ustawodawca ustalił odpowiedni termin umożliwiający stronie zgromadzenie środków na uiszczenie tych należności. Rację ma organ, iż odwołanie się w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy do "należności" służy wyłącznie do określenia sposobu wyliczenia opłaty, ale nie do ustalenia terminu jej zapłaty, a przepis art. 28 ustawy nie ustanawia szczególnego terminu uiszczenia opłaty. Należy jednak przyjąć, iż termin 60 dni liczony od dnia kiedy decyzja nakładająca opłatę w wysokości podwójnej należności stała się ostateczna powinien mieć zastosowanie również w przypadku tej opłaty.

Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 15 i art. 77 ustawy o lasach w zw. z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r., jak również naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 77 ustawy o lasach poprzez zobowiązanie organu do ustalenia czy przedmiotowy las jest lasem ochronnym, w szczególności do zbadania czy chroni on miasto przed hałasem i zanieczyszczeniami. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11 poz. 79 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1991 r. grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast, jak również w uzdrowiskach i na obszarach ochrony uzdrowiskowej, o których mowa w przepisach o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, zalicza się do lasów ochronnych. W myśl art. 11 ust. 2 pkt 1 tej ustawy do lasów ochronnych zalicza się ponadto grunty leśne znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców lub w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5 tys. osób; w uzasadnionych wypadkach lasy ochronne można wyznaczać wokół mniejszych miast. Ustalenia granic lasów ochronnych dokonuje się w planach zagospodarowania przestrzennego lub w statucie uzdrowiska (art. 11 ust. 5 ustawy z 1982 r.). W uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 28 grudnia 1995 r., VI SA 22/95, (publ. ONSA 1996 r., nr 101, poz. 444) wskazano, iż zaliczenie gruntów do lasów ochronnych na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. następowało z mocy prawa, bez potrzeby wydawania aktu o charakterze ogólnym czy też decyzji administracyjnej. Podobnie w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 4 marca 1996 r., OPK 1/96, (publ. ONSA 1997 r., nr 1, poz. 4) przyjęto, iż artykuł 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz.U. nr 101 poz. 444 ze zm./, a więc do dnia 31 grudnia 1991 r., nie zawierał podstawy prawnej do wydania aktu ogólnego lub indywidualnego o zaliczeniu gruntów leśnych znajdujących się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców do lasów ochronnych. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, iż zaliczenie wymienionych wyżej gruntów do lasów ochronnych co do zasady następowało z mocy prawa. (...) nieustalenie granic lasów ochronnych w planie zagospodarowania przestrzennego mogło stanowić przesłankę kwestionowania legalności /zgodności z prawem/ planu zagospodarowania przestrzennego, nie miało natomiast wpływu na to, czy las ma, czy też nie ma charakteru lasu ochronnego.

Z dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), tj. od 1 stycznia 1992 r. zasady zaliczania lasów do lasów ochronnych określają przepisy o ustawy o lasach. Przepis przejściowy art. 77 tej ustawy stanowi, iż lasy, zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy. Nowe zasady nadawania lasom charakteru lasów ochronnych ustanowiono w art. 15-16 ustawy o lasach, lecz zasady te nie dotyczą lasów zaliczonych już do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed dniem 1 stycznia 1992 r.

W tej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy las położony jest w granicach administracyjnych miasta N.. Jak wskazał organ w skardze kasacyjnej, z uproszczonego planu urządzenia lasu wynika, że grunt ten porośnięty był drzewostanem w wieku 15-45 lat, a więc las istniał przed 1 stycznia 1992 r. Stał się on więc lasem ochronnym z mocy prawa na podstawie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. i nadal ma taki status w związku z art. 77 ustawy o lasach, gdyż dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania nie wynika, aby taki status tego lasu został zniesiony. Sąd I instancji dokonał więc w tej sprawie błędnej wykładni i zastosowania art. 15 i art. 77 ustawy o lasach w zw. z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r., co nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż Sąd uchylił decyzje organów obu instancji przede wszystkim ze względu na przyjęcie nieprawidłowych stawek cen drewna do wyliczenia przedmiotowej opłaty. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ powinien ustalić opłatę zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.