Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 389/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 5, art. 10 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, oraz ust. 5 pkt 5 i 6, art. 11 pkt 3, art. 15 ust. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1 pkt 1,  par. 6 pkt 2, par. 8 ust. 2,
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Biskupiec z dnia 21 lutego 2019 r., nr IV/50/19 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Biskupiec stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 21 lutego 2019 r. Rada Gminy Biskupiec podjęła uchwałę Nr IV/50/19 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Biskupiec.

Skargę na ww. uchwałę wywiódł Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako wojewoda, skarżący), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż w ocenie skarżącego wskazane postanowienia uchwały są niezgodne z obowiązującym prawem z powodu:

1) naruszenia zasad sporządzania studium poprzez niewypełnienie dyspozycji art. 9 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

2) niewypełnienie dyspozycji art. 10 ust. 2 pkt 14 aktualnego brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikającego z wejścia w życie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. 2018 r., poz. 1398);

3) niewypełnienia dyspozycji art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym § 6 pkt 2 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez niedookreślenie wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów;

4) naruszenia art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenia ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz przekroczenia przez gminę granic władztwa planistycznego;

5) naruszenia art. 11 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe rozpatrzenie wniosków do projektu studium;

6) niewypełnienie dyspozycji art. 10 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe wykonanie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W szczególności nie określa i nie zawiera on wszystkich danych wynikających z art. 10 ust. 5 pkt 5 ustawy;

7) naruszenia zasad sporządzania studium poprzez niewypełnienie dyspozycji art. 10 ust. 1 pkt 14 oraz ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami zaprezentowanymi przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107 j.t).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 j.t. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Biskupiec z dnia 21 lutego 2019 r., Nr IV/50/19 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Biskupiec.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506), u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego uprawniony był do jej zaskarżenia w trybie art. 93 u.s.g.

Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, nie będącym jednak aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Bezspornie zatem zalicza się ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a w konsekwencji może podlegać merytorycznej kontroli.

Oceny, czy uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zwanego dalej "studium") jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium", którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem trybu sporządzania studium.

Stosownie do art. 9 ust. 3a u.p.z.p. zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1. Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233), dalej jako rozporządzenie, projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ponadto zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy. Tymczasem wyłożony do publicznego wglądu projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Biskupiec, nie zawierał ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanych zmian. Przyznał to Wójt Gminy Biskupiec w piśmie z dnia 13 czerwca 2019 r. skierowanym do sądu, będącym odpowiedzią na zapytanie w tej sprawie (pismo znajduje się w aktach sądowych).

Nadmienić zaś należy, że istotne jest rozróżnienie i zachowanie odpowiedniej procedury, tj. albo procedury uchwalania nowego studium, albo procedury uchwalania zmiany studium – co właśnie wymaga wyłożenia ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Brak zachowania odpowiedniej - ze względu na istotę procedowanego aktu - procedury jest naruszeniem przepisów właściwych dla tego aktu. Potrzeba rozróżnienia tych procedur wynika z odmienności istoty przygotowywanych regulacji (nowego studium lub zmiany studium). Nie ma zatem znaczenia, jaki jest zakres przewidzianych zmian w ramach zmiany studium, tj. czy są to "pojedyncze" ustalenia obejmujące część terenu gminy, czy też zmiana obejmuje cały teren gminy. Istotne jest, czy skutkiem wprowadzonej regulacji będzie pozostawienie w obrocie części dotychczasowej regulacji (zmiana studium), czy też jej całkowita derogacja (wprowadzana regulacja jest w istocie nowym studium). Innymi słowy skutkiem dokonania zmiany jest nie tylko wejście do obrotu prawnego nowego unormowania, ale jednocześnie pozostawienie w obrocie prawnym części dotychczasowego unormowania. Jeżeli wskutek uchwalenia nowego aktu dotychczasowy akt zostaje całkowicie usunięty z obrotu prawnego - nie mamy do czynienia ze "zmianą" (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 grudnia 2014 r., II SA/Bd 1216/14, dostępny w CBOSA).

Jeśli zatem zmianie podlegał dokument dotychczasowego studium nie jako całość, a jedynie w zakresie ustaleń dotyczących niektórych obszarów gminy, wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu powinno nastąpić w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnionym projektem zmian (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2008 r., II SA/Po 462/07, Lex nr 497588).

Z pewnością więc organ planistyczny powinien sporządzić ujednoliconą wersję studium z wyszczególnionymi zmianami, ponieważ w aktualnej formie zmieniony akt jest nieczytelny. Trzeba mieć na uwadze, że studium obejmuje cały obszar gminy (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.), co wynika z jego charakteru, jako zbioru dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie polityki przestrzennej danego terenu. Dlatego zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy bądź odpowiednio tylko niektórych zapisów studium powinny współgrać z pozostającymi w mocy ustaleniami, a zmiany winny być wyróżnione.

Postępowanie organu planistycznego może sugerować, że organ stosując procedurę zmiany studium w istocie chciał przyjąć nowe studium. Stwierdzenie zaś naruszenia procedury poprzez przeprowadzenie w ramach procedury "zmiany studium" uchwalenia aktu będącego w istocie całkowicie nowym studium - jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 grudnia 2014 r., II SA/Bd 1216/14, dostępny w CBOSA).

Organ planistyczny dopuścił się również naruszenia zasad sporządzania studium.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowe studium nie zawiera części określającej uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p.

Jak podniesiono wyżej stosownie do treści art. 9 ust. 3a u.p.z.p. zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1. Z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, że projekt studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej. Przepis ten jednoznacznie wskazuje na kumulatywny obowiązek zawarcia części określającej uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., zarówno w formie tekstowej jak i graficznej.

Słusznie podnosi w skardze wojewoda, że z uzasadnienia do uchwały Nr XX1l1l289/16 Rady Gminy Biskupiec z dnia 30 sierpnia 2016 r.

w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego Gminy Biskupiec, jak również z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że zmiana studium ma charakter zmiany kompleksowej, całościowej, dokonanej w granicach administracyjnych gminy. Wskazuje to zatem na intencję uchwalenia całkowicie nowego studium, zgodnego z aktualnym brzmieniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem sądu rację ma także skarżący twierdząc, że uchwalone przez Radę Gminy studium nie zawiera obligatoryjnej części, określającej uwarunkowania, o których mowa wart. 10 ust. 1 ustawy. Zamiast tego zamieszczono jedynie tekstową syntezę diagnozy uwarunkowań rozwoju gminy. Synteza diagnozy uwarunkowań rozwoju gminy nie stanowi wymaganej ustawowo pełnej treści i grafiki uwarunkowań, którą uchwalono jako załącznik do pierwotnej, pierwszej edycji uchwały w sprawie uchwalenia studium gminy z 2001 roku. Potwierdzeniem tego jest stwierdzenie zawarte we wstępie załącznika nr 2 do uchwały (str. 4): "W związku z powyższym do obecnie przeprowadzanej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjmuje się część diagnostyczną uwarunkowań opracowaną do pierwszej edycji studium z oceną aktualności studium oraz przyjęta przez Radę Gminy Strategię Rozwoju Gminy na lata 2014-2020. Synteza diagnozy uwarunkowań została przedstawiona na wstępie niniejszego opracowania zawierająca wyniki analiz z trzech wymienionych powyżej dokumentów oraz ekofizjografii wykonanej na potrzeby niniejszego opracowania, oraz bazy danych sporządzonych przez Gminę." Rację ma wojewoda podnosząc, że uchwałą z dnia 6 listopada 2008 r. nr XX/177/08 Rada Gminy Biskupiec (uchwałą w aktach administracyjnych), w uchwalonych zmianach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dokonała zmiany jedynie w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego - wskazując załączonymi dokumentami, że zmiana studium składa się z rysunku i tekstu jednolitego kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też w tej sytuacji uchwała Rady Gminy Biskupiec z dnia 21 lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Biskupiec jest niekompletna, bowiem pomija część tekstową, a w konsekwencji także graficzną w zakresie uwarunkowań.

Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji. Skoro studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, a jego istota i treść oraz wymagany zakres określają przepisy prawa, to obowiązkiem władz gminy jest przestrzeganie tychże przepisów, a nie ocena które z tych przepisów są wiążące, a które można pominąć. Nie można utrzymywać, że wymóg zawarcia w studium danego elementu jest już spełniony jeżeli w ogóle coś o nim napisano. Wymóg ten jest spełniony dopiero wówczas, gdy napisano i oznaczono go tak, by wynikały z tego konkretne na przyszłość, pozwalające napisać "spójny" ze studium plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium są zatem sprzeczne z ustawą wtedy, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawowej, a także wtedy, gdy ich ogólnikowość i hasłowość nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 września 2013 r., IV SA/Po 646/13 (dostępny w CBOSA).

Synteza diagnozy uwarunkowań gminy (uchwalona jako załącznik do pierwotnej uchwały w sprawie uchwalenia studium w 2001 r.) z całą pewnością nie spełnia wymagań co do obligatoryjnej części, określającej uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Wskazać przy tym trzeba, że z kolei uchwałą z dnia 6 listopada 2008 r., nr XX/177/08 Rada Gminy Biskupiec dokonała zmiany studium w zakresie jedynie kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Dalej podnieść należy, że w zaskarżonej uchwale nie dopełniono obowiązku określenia obszarów wymagających remediacji. Z art. 10 ust. 2 pkt 14 u. p. z. p. wynika zaś, że w studium określa się w szczególności obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji. Co istotne, nawet jeśli nie przewiduje się żadnych obszarów przeznaczonych do remediacji, to należy jednoznacznie odnotować to w studium. Tym samym w uchwale o zmianie studium musi znaleźć się informacja, że gmina nie przewiduje występowania tego rodzaju obszarów w jej granicach.

Ponadto w uchwale o zmianie studium brak jest określenia terenów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania terenu, w tym obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wskazanie takich obszarów jest tym bardziej zasadne, że Gmina wyznaczyła znaczne tereny o zasięgu zwartej zabudowy jednostek osadniczych, przeznaczonych do rozwoju różnych funkcji generujących zabudowę.

W zmienionym studium pominięto również obowiązkowe parametry i wskaźniki zabudowy, zwłaszcza minimalną i maksymalną intensywność zabudowy i minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. wynika, że w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 6 pkt 2 rozporządzenia, na mocy którego ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. W niniejszej sprawie słusznie zauważył wojewoda, że organ dopuścił się naruszenia powyższej regulacji z uwagi na niewyznaczenie w treści studium wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym minimalną i maksymalną intensywność zabudowy oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. Analiza zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Biskupiec prowadzi do wniosku, że nie zawarto przedmiotowych, wymaganych prawem wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów. Niezasadnie w kontekście tych uchybień podniósł organ w odpowiedzi na skargę, że podstawową zasadą jest nieingerowanie w zapisach studium w zakres ustaleń zarezerwowanych dla planu miejscowego. Podkreślić należy, że przytoczone przepisy nakładające obowiązek ustalenia w studium minimalnych i maksymalnych wskaźników urbanistycznych mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Tym samym przy uchwalaniu studium należy obligatoryjnie dokonać ustaleń przewidzianych w tych przepisach. Wyznaczenie wspomnianych wskaźników w żadnym razie nie stanowi ingerencji w materię zarezerwowaną dla planów miejscowych. Brzegowe zaś wartości wskaźników zabudowy nie muszą przejawiać się w skonkretyzowaniu ich określonymi liczbami miary, ale muszą być uchwytne na podstawie samej treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zważywszy zaś na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rzeczonego z rozporządzenia, ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości (podobnie: wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2007 r., IV SA/Wa 434/07, dostępny w CBOSA).

W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, jak również określa podstawowe parametry i wskaźniki urbanistyczne. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę. W tożsamy sposób traktować należy ustalenia studium w zakresie określonych w nim minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Ustalenia planu są konsekwencją zapisów studium.

Dalej wskazać należy, że w spornej uchwale nie wyznaczono wymaganych stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, na którym lokalizowane mają być elektrownie wiatrowe. Stosownie natomiast do art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika, że organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 k.w. (czyli m.in. elektrownie wiatrowe), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. Jeżeli takie obszary zostaną w studium wyznaczone to wówczas w treści uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania powinny być określone zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. granice terenów pod budowę tego typu urządzeń i ewentualnie ich stref ochronnych. Słusznie zauważył również wojewoda, że wprowadzenie obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej oraz obszarów chronionych przyrodniczo wskazuje, że niezachowane zostały odległości, określone w art. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961 ze zm.). Zasadnie również podniósł, że wyznaczenie takich obszarów w bezpośrednim sąsiedztwie innych gmin może naruszać ich władztwo planistyczne. Tym samym Gmina Biskupiec przekroczyła swoje uprawnienie w zakresie władztwa planistycznego. Niezrozumiała jest przy tym argumentacja organu zaprezentowana w odpowiedzi na skargę. Organ wskazał, że w zakresie elektrowni wiatrowych zostały opracowane plany miejscowe, a w takim wypadku jest to teren, "na którym obowiązuje prawo miejscowe." Jeszcze raz trzeba podkreślić, że dokonując zmiany studium organ jest związany wymogami przewidzianymi w konkretnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego i żadne ustalenia planu nie zwalniają go z tego obowiązku.

Podnieść trzeba również, że zgodnie z art. 11 pkt 3 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno sporządza projekt studium, rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego; w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego województwa lub niewprowadzenia do planu zagospodarowania przestrzennego województwa zadań rządowych, uwzględnia ustalenia programów, o których mowa w art. 48 ust. 1. W przypadku zaskarżonej uchwały o zmianie studium nieprawidłowo zostały rozpatrzone niektóre wnioski złożone w trakcie procedury uchwalania zmiany studium. Zasadnie wskazał wojewoda, że niewłaściwie został rozpoznany wniosek A z 3 listopada 2016 r., który składa się z 4 punktów. W przypadku tego wniosku stwierdzono, że został on uwzględniony w ramach obowiązującego prawa. Podobnie odnośnie do dwupunktowego wniosku dyrektora Szkoły Podstawowej, rozstrzygnięto o częściowym uwzględnieniu wniosku, bez sprecyzowania w jakim zakresie został on uwzględniony. Natomiast wniosek B nie został w ogóle rozpatrzony. Nie jest to prawidłowe rozpoznanie wniosków. Jeżeli wniosek jest uwzględniony w części, to należy jasno i precyzyjnie wskazać jaka cześć podlega uwzględnieniu. Jeśli natomiast wniosek jest złożony i dotyczy kilku zagadnień, to należy go rozpatrzeć odrębnie dla każdej części. Taki sposób rozpatrzenia wniosków jest czytelny i nie powoduje wątpliwości interpretacyjnych. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia procedury planistycznej poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania zmiany studium.

Organ planistyczny naruszył zasady sporządzania zmiany studium również poprzez niewłaściwe wykonanie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Jak stanowi art. 10 ust. 5 u.p.z.p. dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, określa się możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy (lit. a); potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami (lit. b). Stosownie do art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p. dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Z art. 10 ust. 5 pkt 1 - 6 u.p.z.p. wynika, że co do zasady bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę winien być sporządzony dla obszaru całej gminy, w podziale na funkcję zabudowy, co ma przeciwdziałać rozproszeniu zabudowy i służyć racjonalnemu wykorzystaniu potencjału gminy w zakresie planowania nowej zabudowy. Przeprowadzony bilans terenów, choć winien mieć na uwadze gminę jako całość, to jednak powinien być przeprowadzony pod kątem konkretnej zmiany przeznaczenia terenu przewidzianej w studium. Oznacza to, że należy wykazać dlaczego taką nową zabudowę przewiduje się w tej części gminy. Bilans ów musi zatem uzasadniać dlaczego określona zabudowa powstanie w tym, a nie innym miejscu. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przepis art. 10 ust. 5 pkt 1 - 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje całą szczegółową procedurę dokonania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W odniesieniu do przedmiotowej zmiany studium brak jest konkretnych wyjaśnień co do finansowania infrastruktury technicznej i społecznej oraz sieci komunikacyjnej. Brak jest zatem analizy kosztów realizacji rzeczonych inwestycji w odniesieniu do dochodów gminy, jej możliwości finansowych, a także do potencjalnych wpływów z planowanych inwestycji. Samo stwierdzenie, że budżet gminy przy zatwierdzeniu poszczególnych planów miejscowych posiada rezerwy na realizację inwestycji związanych z planami, jest zbyt ogólnikowe i nie poparte żadnymi konkretnymi analizami i wyliczeniami. Ponadto słusznie wskazał wojewoda, że w wynikach bilansu nie wskazano sposobu wyliczenia wartości ujętych w tabeli 2 "Bilans terenów dotyczący rezerw terenu pod nową zabudowę w podziale na funkcje zabudowy, wyrażone wielkości powierzchni użytkowej projektowanej zabudowy". Zasadnie podniesiono, że w ujęciu tym brakuje terenów oznaczonych symbolem R o funkcji zabudowy rekreacji indywidualnej. Nie ma także wyników analizy porównawczej, o której mowa w art. 10 ust. 2 pkt 2, czyli maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę oraz sumy powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcje, względem oszacowanej chłonności.

W przypadku zaskarżonej nieruchomości doszło również do naruszenia zasad sporządzania studium poprzez nieumieszczenie w nim wszystkich inwestycji będących inwestycjami celu publicznego. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 14 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych. Z kolei stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 6 i 7 w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (pkt 6); obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1. Tymczasem w studium z całą pewnością nie wyszczególniono wszystkich inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym. Nie wskazano na przykład istotnej inwestycji w postaci modernizacji linii 110 kV Iława – Pern. Zupełnie niezrozumiałe są przy tym tłumaczenia zaprezentowane w tym kontekście w odpowiedzi na skargę, wskazujące jakoby w planie województwa wystąpił błąd i zadanie to było przypisane w planie do gminy miejskiej Biskupiec, czyli nie dotyczyło Gminy Biskupiec. Tłumaczenie to nie jest poparte żadnymi faktami i po prostu jest ono niezgodne z rzeczywistością.

Wszystkie zaprezentowane naruszenia prowadzą do wniosku, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym, w ocenie Sądu, wadliwość ta dotyka niepodzielnie całej uchwały.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości mając przy tym na uwadze, że nie upłynął jeszcze roczny termin, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.