Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 569/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 58, art. 134, art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 89, art. 91 ust. 1 zd. 1, art. 93 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 131-134
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1 pkt 3, 4, art. 23 i art. 24
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: par. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Wiesław Kisiel spr. WSA Dorota Dąbek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi S. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] Nr : [...] w przedmiocie utworzenia parku kulturowego I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości , II orzeka , że uchwała nie może być wykonana , III zasądza od Rady Miasta na rzecz strony skarżącej kwotę 1.440 ( jeden tysiąc czterysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 569/07

I. W dniu [...] odbyła się sesja Rady Miasta, na której podjęto uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego (Dziennik Urzędowy Województwa nr [...], poz. [...]; powoływaną w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "uchwała"; przepisy powołane bez określenia aktu są przepisami uchwały).

Park Kulturowy został utworzony w celu ochrony wyjątkowych walorów krajobrazu kulturowego miasta Z. oraz wyróżniających się w nim krajobrazowo terenów, w tym historycznie ukształtowanej w wyniku działalności człowieka przestrzeni zawierającej wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze (§ 1 uchwały). W obrębie Parku Kulturowego wyznaczono strefę pierwszą (pas podreglowy i polan) obejmującą tereny otwarte oraz strefę drugą (pas zabudowy z elementami zabudowy rozproszonej" obejmującą tereny zainwestowane (§ 2 ust.3 uchwały).

W rejonie Parku ochronie podlega krajobraz kulturowy. W tym celu zabroniono prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej, które mogą prowadzić do zniszczenia historycznie ukształtowanej formy, skali i funkcji miasta, zniszczenia osi i otwarć widokowych, zniszczenia kompozycji zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i terenów otwartych oraz otwartych terenów rolnych (§ 3 uchwały). Dla pasa podreglowego i polan ustalono ograniczenie realizacji zabudowy sprzecznej z historycznie ukształtowanym użytkowaniem terenu, za wyjątkiem zabudowy dopuszczonej przez plan ochrony parku kulturowego lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (§ 4 ust. 1 pkt 1). Dopuszczono zagospodarowanie w zakresie rekreacji, turystyki pieszej, rowerowej lub konnej oraz narciarstwa, a także tradycyjnego wypasu (§ 4 ust. 1 pkt 2). Z kolei dla pasa zabudowanego z elementami zabudowy rozproszonej ustalono ograniczenie realizacji "nowej" zabudowy zmieniającej ukształtowaną kompozycję urbanistyczną, zdefiniowaną historycznie, za wyjątkiem zabudowy dopuszczonej przez plan ochrony parku kulturowego lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (§ 4 ust. 2 pkt 1). Dopuszczono wykonywanie robót budowlanych w zakresie, przebudowy bądź rozbudowy istniejących budynków związanych z poprawą ich standardu przy zachowaniu funkcji obiektów i intensywności zabudowy (§ 4 ust. 2 pkt 2).

II. S. P., działając poprzez swojego pełnomocnika, pismem z dnia 27 marca 2007 r., wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszeń prawa powstałych w wyniku podjęcia uchwały.

Rada Miasta podejmując uchwałę naruszyła interes prawny S. P. poprzez objęcie jego działek granicami parku kulturowego. Skutkuje to istotnymi ograniczeniami w swobodnym dysponowaniu oraz korzystaniu z tych działek, wstrzymaniem rozpoczętego przez wzywającego procesu inwestycyjnego, a także znacznym spadkiem wartości nieruchomości.

Naruszenie prawa przedmiotowego przez kwestionowaną uchwałę miało polegać na stwierdzeniu w § 2 ust.2 pkt 6, iż w skład Parku Kulturowego wchodzi obszar K. i A., a w szczególności poprzez uznanie, iż do powyższego obszaru należą działki ewidencyjne nr [...] i [...] obr. [...]. Usunięcie naruszeń prawa miałoby polegać na wykreśleniu z § 2 pkt 6 i pkt 7 obszaru A., bądź też na wprowadzeniu zastrzeżenia, że do obszaru objętego uchwałą nie wchodzą działki nr ewidencyjny [...] i [...] obr. [...]. Na działkach tych S. P. podjął już wznoszenie budynków mieszkalnych, w oparciu o prawomocne pozwolenie z dnia [...] oraz pozytywną opinię Wojewody z dnia [...], [...]. Kontynuowania tych robót budowlanych zakazuje uchwała.

Uchwała rady gminy w sprawie utworzenia parku kulturowego powinna powoływać się na opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków na temat projektu tej konkretnej uchwały (art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wzywający S. P. nic nie wiedział, aby taka opinia została wydana.

Park kulturowy tworzy się w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej (art. 16 ustawy). W granicach Parku Kulturowego znalazła się ponad połowa powierzchni Gminy. Kwestionowana uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, winna szczegółowo wskazać walory terenowe z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i szczegółowe walory krajobrazu kulturowego chronione uchwałą, a nie poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu, iż park kulturowy tworzy się dla ochrony wyjątkowych walorów krajobrazu kulturowego miasta Z. Nieprawidłowe było ustanowienie zakazów przewidzianych uchwałą bez uprzedniego rozeznania struktury kulturowo-przyrodniczo-przestrzennej z uwzględnieniem inwestycji budowlanych prowadzonych aktualnie na tym terenie. Uchwała jest zbyt ogólna, co skutecznie uniemożliwia ścisłe określenie przedmiotu ochrony.

Uchwała w znaczący sposób ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości znajdujących się w granicach parku, w tym — dalsze prowadzenie robót budowlanych w ramach pozwolenia na budowę posiadanego przez wzywającego. W sposób całkowicie sprzeczny z prawem ogranicza ona możliwość uzyskanie pozwolenia na zabudowę dalszej części działek. Wprowadzenie tych ograniczeń będzie skutkowało odpowiedzialnością odszkodowawczą Gminy (art. 131 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska). W przypadku S. P. odszkodowanie to wynosić będzie około 7.000.000 zł. Takie ograniczenia powodują też obniżenie wartości nieruchomości w granicach Parku średnio o około 70%. Podział terenu Parku na dwa pasy (obszary) narusza konstytucyjną zasadę równości wszystkich obywateli RP wobec prawa i organów administracji publicznej. W szczególności działki skarżącego nie znalazły się w granicach strefy II Parku - pasa zabudowanego.

III. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miasta uznała wezwanie za nieuzasadnione. Niewątpliwie zakazy i ograniczenia kwestionowanej uchwały mogą naruszać interes prawny właścicieli gruntów położonych w obszarze parku kulturowego. Jednak prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może być ustawowo ograniczone. Takie właśnie ograniczenia wprowadza m.in. ustawa o ochronie zabytków ... Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował projekt uchwały, przedstawiony mu w dniu 26 lutego 2007 r.

IV. Skargą z dnia 22 maja 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, S. P. domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego. Uchwale tej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

– art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wyłączeniu niektórych nieruchomości z reżimu parku kulturowego przy równoczesnym pozostawieniu w tych granicach innych działek, pomimo wniosku o wyłączenie spod obszaru parku kulturowego;

– art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prymatu własności prywatnej, ograniczaną jedynie ustawą;

– art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez naruszenie prawa własności skarżącego w zakresie, w jakim ograniczono jego swobodę dysponowania swoimi działkami i ich zagospodarowania;

– art. 16 i 17 ustawy o ochronie zabytków ... poprzez nieuwzględnienie wniosku z dnia 26 lutego 2007 r. o wyłączenie działek nr [...] i [...] obr. [...] spod obszaru parku kulturowego.

Skarga ponownie przytoczyła szczegółowe argumenty, podniesione uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa. Pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] nie było opinią wymaganą przez ustawę, a jedynie informacją o takiej opinii. Opinia powinna była być podana do wiadomości publicznej wraz z projektem uchwały. Uchwałę podjęto więc z naruszeniem art. 21 i 64 Konstytucji RP, gwarantujących obywatelom RP, że ich prawa zostaną ograniczone jedynie wyjątkowo i to w drodze stosownej ustawy.

Przepisy gminne nie mogą różnicować praw i obowiązków podmiotów, ani rażąco naruszać uprawnień członków społeczności lokalnej. Dlatego uchwała nie mogła dowolnie ograniczyć prawa właścicieli do dysponowania ich działkami i korzystaniu z nich.

Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego. To postanowienie Konwencji powinno dla władzy wykonawczej, ustawodawczej, jak i sądowniczej stanowić podstawową dyrektywę interpretacyjną przepisów ograniczających korzystanie przez skarżącego z jego nieruchomości. Wykładnia tych przepisów nie może być rozszerzająca, czyli ustawowa podstawa prawna utworzenia parku kulturowego określa maksymalne dopuszczalne ograniczenia prawa właścicieli nieruchomości.

Właścicielowi wszystko wolno, czego mu ustawa i wzgląd na uzasadnione interesy innych osób nie zabraniają. Prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami – jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Nie jest też prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem niczym w swojej treści nieograniczonym. Przeciwnie - do istoty tego prawa należą, z jednej strony, swoboda korzystania z rzeczy własnej (pobieranie z niej pożytków i rozporządzanie rzeczą własną - art. 140 k.c.), z drugiej zaś strony - pewne ograniczenia tej swobody, stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, w konsekwencji - także granicę ochrony tego prawa. (orzeczenie TK z 20 kwietnia 1993 r., P 6/92, OTK 1993, z.1, poz. 8). Jednakże ograniczenia prawa podmiotowego nie może dokonać uchwała rady miasta. Uchwały tego typu winny podejmować tematykę o społecznej użyteczności, jednakże z zachowaniem podstawowych norm innych aktów prawnych, w szczególności ustawy zasadniczej.

Uchwała rażąco ograniczyła uprawnienia obywateli zamieszkałych na terenach objętych regulacją zaskarżonej uchwały, a jednocześnie niewyłączonych spod jej obowiązywania, czym naruszyła zasadę równości obywateli wobec prawa i organów administracji publicznej i samorządowej. Wszelkie czynności organów administracji publicznej powinny być współmierne do obranego celu, a w szczególności — nie ograniczać znacząco uprawnień (art.6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, uchwalony przez Parlament Unii Europejskiej w dniu 6 września 2001 r.). Zaskarżona uchwała nie chroni w sposób należyty interesu publicznego. Działanie sprzeczne z zasadami Kodeksu jest naruszaniem przez Radę Miasta powszechnie uznawanych w Unii Europejskiej standardów działania administracji publicznej.

Celem utworzenia każdego parku kulturowego jest ochrona krajobrazu kulturowego oraz zachowanie wyróżniających się krajobrazowe terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Zabudowa taka winna się charakteryzować niepowtarzalnością. Za park kulturowy może więc przykładowo uznać zabudowę architektoniczną Nowej Huty w Krakowie, czy też zabudowę ulicy Krupówki w Zakopanem. Teren K. –B. W. nie wyróżnia się walorami odzwierciedlającymi działalność człowieka. Jedynym celem podjęcia zaskarżonej uchwały jest rzekoma ochrona terenów gminnych przed prowadzeniem inwestycji budowlanych.

V. W odpowiedzi na skargę z dnia 25 czerwca 2007 r. Burmistrz Miasta wniósł o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie. Skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na to, że wezwanie skarżącego dotyczyło wyłącznie działek nr [...] i [...], i tym samym żądanie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności całej uchwały nie spełnia wymogów formalnych.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, zaistniałym już w dacie wnoszenia skargi. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą.

Poprzedni właściciel nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...], obr. [...] uzyskał pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Następnie skarżący nabył te nieruchomości i wystąpił do Burmistrza Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch trzykondygnacyjnych budynków, a to trzy i czterosegmentowego i jeszcze przed ich uzyskaniem rozpoczął prowadzenie takich robót. Tymczasem Burmistrz Miasta konsekwentnie odmawiał ustalenia warunków dla takiej zabudowy, o jaką wnosił skarżący, ponieważ była ona sprzeczna z zabudową tego obszaru. Są tam budynki jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, a nie ma budynków wielorodzinnych. W tej sytuacji Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia projektu zamiennego. Nie ma więc bezpośredniego związku między kwestionowaną uchwałą o parku kulturowym a interesami prawnymi skarżącego.

Niewątpliwie wprowadzenie uchwałą zakazów i ograniczeń w prowadzeniu robót budowlanych może naruszać interes prawny właścicieli gruntów położonych w obszarze parku kulturowego. Jednak prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może być ustawowo ograniczone (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Takie właśnie ograniczenia wprowadza m.in. ustawa o ochronie zabytków .... W razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia tych zakazów i ograniczeń stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowań. Zatem podejmując uchwałę Rada Miasta działała na podstawie i w granicach prawa.

Przed podjęciem uchwały o parku kulturowym na terenie miasta nie było planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie na podkreślenie zasługuje fakt, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały przeznaczenie działek skarżącego nie uległo zmianie. Zmiany tej sytuacji mogłaby ewentualnie w przyszłości dokonać uchwała o planie zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, ale jest to zdarzenie przyszłe. Zatem podjęcie zaskarżonej uchwały nie ma bezpośredniego związku z interesem prawnym skarżącego, co uzasadnia żądanie organu stwierdzenia przez Sąd braku legitymacji skargowej S. P. w niniejszej sprawie i oddalenie skargi.

Przepis art. 16 cyt. ustawy, wymaga przed podjęciem uchwały zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Rada Miasta dopełniła tego warunku formalnego i w dniu 26 lutego 2007 r. przedstawiła Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków projekt rzeczonej uchwały wraz z załącznikiem graficznym i w tym samym dniu uzyskała jego pozytywną opinię.

Na mocy art. 16 cyt. ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć uchwałą park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 cyt. ustawy na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia robót budowlanych oraz innej działalności. W uchwale zgodnie z art. 16 ust. 2 zostały określone nazwa parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy.

Wbrew stanowisku skarżącego zabytkami nieruchomymi w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są nie tylko budynki o wartości historycznej, ale jest nim także krajobraz kulturowy. Właśnie w celu ochrony krajobrazu kulturowego, z bezcennymi dla Z. otwarciami widokowymi, przed niekontrolowaną wielkokubaturową zabudową został utworzony Park Kulturowy. Uchwała została podjęta z inicjatywy znacznej grupy mieszkańców Z., a zwłaszcza przy poparciu mieszkańców osiedla P.

Ze względu na to, że wszystkie zarzuty skarżącego okazały się nietrafne, jego skarga powinna zostać oddalona.

VI. Ustosunkowując się do stanowiska wyrażonego przez Radę Miasta w odpowiedzi na skargę, pełnomocnik S. P., pismem z dnia 30 lipca 2007 r., podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego w sprawie i przedstawił kolejne argumenty.

Jego zdaniem nie może być uznany za zasadny zarzut braku legitymacji strony skarżącej do wystąpienia ze skargą. Skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowi środek służący ochronie innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla jednostki w sferze administracji publicznej (por. B. Adamiak, J. Borkowski Instytucje sądowej ochrony samodzielności gminy, Samorząd Terytorialny 1991, nr 1-2, s. 40). Art. 101 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia do wystąpienia ze skargą każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy. W nauce prawa pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem (K. Bandarzewski i inni Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2005, s. 676). Niewątpliwie zatem właściciel nieruchomości leżącej w granicach utworzonego parku kulturowego posiada legitymację do wystąpienia ze skargą na uchwałę powołującą do życia park kulturowy.

Nie może budzić wątpliwości fakt, iż w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały zostało ograniczone prawo strony skarżącej do dysponowania nieruchomością. Art. 17 ustawy o ochronie zabytków ... zawiera katalog ograniczeń, które mogą być wprowadzane na obszarze parku kulturowego, w szczególności — w zakresie prowadzenia robót budowlanych. Ustawa nakłada na organy gminy obowiązek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych parkiem. Należy zauważyć, iż zaskarżona uchwała w § 3 i 4 zawiera ograniczenia w dysponowaniu nieruchomościami przez właścicieli: zakazując prowadzenia robót budowlanych, prowadzenia działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej oraz usługowej. Jak zostało już podniesione w skardze, skarżący jest stroną toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, które w świetle wydania zaskarżonej uchwały z pewnością zakończy się dla skarżącego niekorzystnie.

Zgodnie z przyjętym w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, właściciel nieruchomości może niewątpliwe zaskarżyć plan zagospodarowania przestrzennego, który dotyczy jego działki (por. K. Bandarzewski i inni Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2006, s. 677). Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie właściciele nieruchomości zostali pozbawieni prawa ubiegania się o pozwolenia na budowę, w związku z faktem wprowadzenia ograniczenia realizacji nowej zabudowy, za wyjątkiem dopuszczonej przez plan ochrony parku kulturowego (§ 4 zaskarżonej uchwały).

Własność, jako prawo podmiotowe polega między innymi na swobodnym dysponowaniu, korzystaniu z przedmiotu własności, a także wyboru sposobu jego zagospodarowania. Natomiast zgodnie z art. 64 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Art. 64 Konstytucji powinien być stosowany jako dyrektywa interpretacyjna przepisów regulujących jakiekolwiek ograniczenia własności. Niewątpliwie przepisy ustawy o ochronie zabytków ... oraz uchwała o utworzeniu parku kulturowego należą do przepisów, które prowadzą do ograniczenia prawa własności. W świetle cytowanego art. 64 Konstytucji uprawniona jest, taka interpretacja przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, która przyznaje właścicielom nieruchomości znajdujących się na obszarze parku kulturowego prawo do zaskarżania uchwały o jego utworzeniu (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 16 ustawy o ochronie zabytków ... w zw. z art. 64 Konstytucji), ponieważ taka uchwała zawsze narusza ich interesy, w szczególności pozbawiając ich możliwości pełnego i swobodnego dysponowania przedmiotem własności.

Odpowiedź na skargę przyznaje, iż podjęcie uchwały i utworzeniu Parku Kulturowego niewątpliwie może naruszać interes prawny właścicieli gruntów położonych na obszarze parku. W wyniku wydania uchwały doszło do obniżenia wartości nieruchomości skarżącego, co potwierdza istnienie legitymacji do wystąpienia z niniejszą skargą.

Nie może być również uznany za uzasadniony zarzut dotyczący dopuszczalnego zakresu zaskarżenia uchwały z dnia [...]. Rada Miasta podnosi, iż w związku z faktem, że wezwanie do usunięcia naruszenia dotyczyło tylko działek numer [...] i [...], skarga w pozostałym zakresie powinna zostać odrzucona. Strona skarżąca podnosi w pierwszej kolejności, iż w wezwaniu użyto sformułowania "w szczególności działek numer [...] i [...]". Art. 101 ust. 1 nie wskazuje jak szczegółowe ma być wezwanie do usunięcia naruszenia, co więcej nie wskazuje, jaka jest relacja zakresu objętego wezwaniem do zakresu skargi. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem doktryny, skarga podlega odrzuceniu wyłącznie wtedy, gdy nie zostanie w ogóle zachowany wymóg wezwania do usunięcia naruszenia, a nie — z powodu niewłaściwego sformułowania wezwania. W konsekwencji nie może być uznane za zasadne żądanie odrzucenia skargi z powodu niewłaściwego, w ocenie organu, sformułowania wezwania do usunięcia naruszenia.

Nawet gdyby uznać za zasadny powyższy pogląd, to zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Granice zaskarżenia nie pokrywają się więc z granicami rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, są one zawsze szersze od zakresu zaskarżenia, a sformułowanie zawarte w art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie oznacza tylko zezwolenia i uprawnienia sądu administracyjnego do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 434). Oznacza to, iż nawet przyjmując, iż zaskarżona skutecznie została tylko część uchwały, Sąd ma obowiązek stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem całej uchwały, jeżeli stwierdzi, iż naruszenie dotyczy nie tylko zaskarżonej części, lecz całej uchwały.

Rada miała obowiązek wykazać, iż ograniczenia ustanowione w szczególności w § 4 uchwały są zgodne z zasadą proporcjonalności oraz wskazać konkretne uwarunkowania Gminy Miasta uzasadniające wydanie tej uchwały.

VII. w dniu 20 sierpnia 2007 r. Sąd został poinformowany przez skarżącego, że w dniu [...] został wyłożony do wglądu publicznego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obszaru urbanistycznego Z., K. i A. Projekt ten pozostaje w całkowitej sprzeczności z uchwałą o utworzeniu Parku Kulturowy. Na ten brak spójności merytorycznej poszczególnych dokumentów planistycznych zwróciła uwagę szefowa zespołu autorskiego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego A.-K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

A. Brak podstaw do uwzględnienia wniosku Rady Miasta o odrzucenie skargi z powodu ograniczenia wezwania z dnia 27 marca 2007 r. do żądania zmiany uchwały w części dotyczącej działek skarżącego nr [...] i [...] obręb [...] w Z.

Niekwestionowaną przez strony przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi jest wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia osoby, która zamierza zaskarżyć uchwałę do Sądu. W tym miejscu istotne jest oddzielenie zakresu interesu prawnego, który został naruszony – z jednej strony od zakresu zmiany uchwały, do jakiej Rada jest wzywana. Skarżący odwołał się do swej własności działek nr [...] i [...] obręb [...] w Z. po to, aby zażądać zmiany lub uchylenia § 2 ust.2 pkt 6 uchwały pisząc dosłownie: pragnę wezwać Radę Miasta do usunięcia naruszeń prawa powstałych w wyniku podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] w zakresie, w jakim stwierdza się w § 2 pkt. 6, iż w skład Parku Kulturowego wchodzi obszar K. i A., obejmujący północne stoki W. K., południowe stoki A., sięgający do B. W., ograniczony od północnego stoku ulicą [...] a także a w szczególności poprzez uznanie, iż do powyższego obszaru należą działki ewidencyjne nr [...] i [...] obr. [...], poprzez wykreślenie w § 2 pkt. 6 i § 2 pkt. 7 w części dotyczącej obszaru A., bądź też określenie, że do obszaru objętego uchwałą nie wchodzą działki nr ewidencyjny [...] i [...] obr. [...]. Nie ma więc wątpliwości, że skarżący wezwaniem objął całą uchwałę, a jedynie alternatywnie jej część.

Ponieważ nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi, wynikające z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, ani z art.58 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — dlatego Sąd nie uwzględnił wniosku strony przeciwnej do skarżącego o odrzucenie skargi.

B. Rada Miasta kwestionuje legitymację skargową S. P. wskazując na wady prawne robót budowlanych prowadzonych przez skarżącego. Równocześnie w odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta dostrzega, że zaskarżona uchwała może naruszać interesy prawne właścicieli działek, które znalazły się w granicach Parku Kulturowego. Burmistrz nie kwestionuje przy tym twierdzenia skarżącego, że jego działki działek nr [...] i [...] obr. [...] są objęte granicami Parku.

Trzeba więc zgodzić się z twierdzeniem, zawartym w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 30 lipca 2007 r., że właściciel działki ma legitymacją skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swą działką. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego (a taki charakter bez wątpienia ma zaskarżona uchwała) wprowadza do porządku prawnego nowe reguły powinnego postępowania. Zakazy uchwały uszczuplają uprawnienia właścicielskie i naruszają jego interes prawny z dniem wejścia w życie uchwały, co implikuje wniosek o wykazaniu się przez S. P. legitymacją skargową do zainicjowania niniejszego postępowania sądowego.

C. Trafnie pełnomocnik skarżącego wskazał na art.134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako na źródło kompetencji sądu administracyjnego do kontrolowania całej uchwały czyli również w zakresie niezakwestionowanym przez skargę i niedotyczącym wprost uprawnień skarżącego. W przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy jest to konsekwencją m.in. konieczności wykazania w skardze naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, bez obowiązku wykazania naruszenia prawa, a właśnie niezgodność zaskarżonej uchwały z konkretnym przepisem prawa przedmiotowego jest warunkiem koniecznym uwzględnienia skargi. Pełnomocnik S. P. w szerokim zakresie przedstawił własną ocenę relacji uchwały do prawa przedmiotowego, co oczywiście nie zmienia kompetencji Sądu, wyznaczonej przez art.134 w związku z art.147 § 1 P.p.s.a. i w związku z art.93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, do oceny zaskarżonej uchwały.

D. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy (art.16 ust.1 ustawy o ochronie zabytków ... ). Przepis ten nie jest wyjątkowym rozwiązaniem w polskim porządku prawnym. Przeciwnie, art.89 ustawy o samorządzie gminnym zawiera ogólną regułę pozwalającą ocenić skutki prawne powiązania kompetencji uchwałodawczej rady gminy z kompetencją opiniodawczą innego organu. Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu ... Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 (art.89 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym).

W dniu 26 lutego 2007 r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek Burmistrza Miasta z dnia 23 lutego 2007 r. o wydanie opinii na temat projektu zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że 14 dniowy termin, o którym mowa w art.89 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, upływał z dniem 12 marca 2007 r. czyli przed dniem 13 marca 2007 r. nie było możliwe prawidłowe podjęcie zaskarżonej uchwały. Opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] nie mogła więc wpłynąć do Burmistrza Miasta, ani do Rady Miasta, ani do Komisji tej Rady opiniującej projekt zaskarżonej uchwały do dnia [...], gdy uchwała była podejmowana.

Twierdzenie odpowiedzi na skargę, iż już w dniu 26 lutego 2007 r. Rada otrzymała pozytywną odpowiedź Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest niewiarygodne i nie mogło był uwzględnione przez Sąd. Sądowi przedstawiono jedynie Pisko Konserwatora z dnia [...]. Pomimo dwukrotnego doręczenia przewodniczącemu Rady i Burmistrzowi wezwania Sadu do uzupełnienia dokumentacji poprzez uprawdopodobnienie, że podejmując uchwałę Rada dysponowała opinią Konserwatora, taki dodatkowy dowód nie został Sądowi doręczony. Dlatego należało uznać za należycie udowodnione, że dopiero w [...] tygodnie po podjęciu uchwały Rada otrzymała opinię Konserwatora, którą art.16 ust.1 ustawy wskazuje jako warunek konieczny, aby podjęcie uchwały było prawnie dopuszczalne.

Ponieważ w momencie podejmowania uchwały Rada Miasta nie dysponowała opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dlatego w ramach niniejszego postępowania nie ma miejsca na badanie prawidłowości opinii z dnia [...]. Niezależnie bowiem od tej oceny, należy stwierdzić, że nie została przesłanka z art.16 ust.1 zd.1 ustawy o ochronie zabytków ...

Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. (art.91 ust.1 zd.1 ustawy o samorządzie gminnym). Zaskarżona uchwała została podjęta bez spełnienia warunku ustalonego w art.16 ust.1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. przed upływem terminu określonego w art.89 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego należało stwierdzić nieważność całej uchwały, orzekając na podstawie art.147 § 1 P.p.s.a.

E. Utworzenie parku kulturowego pozostawione jest uznaniu administracyjnemu właściwej rady gminy, co bynajmniej nie oznacza, że może być czynione w sposób nieskrępowany. Prawidłowo pełnomocnik skarżącego podkreśla zasadę proporcjonalności, zakazującą ustanawianie zakazów i nakazów ponad rzeczywistą potrzebę. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta naruszyła tę regułę, poprzez nieprzestrzeganie zasad poprawnej legislacji. Ani uchwała, ani mapa parku stanowiąca załącznik do uchwały nie zawierają wyliczenia działek objętych granicami Parku, ani nie wymieniają precyzyjnie przebiegu granicy tego parku tak, aby można było w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani sporów odpowiedzieć na pytanie każdego zainteresowanego właściciela działki w Z., czy jego grunt mieści się w granicach Parku czy nie. Taki brak jest równoznaczny z delegowaniem do ostatecznego wytyczenia granicy Parki w ręce Burmistrza Miasta (§ 13 uchwały), a do takiej subdelegacji Rada nie posiada podstawy prawnej.

F. Rada gminy może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. (art.16 ust.1 ustawy o ochronie zabytków ...). Zgodność zaskarżonej uchwały z materialnoprawną podstawą uzależniona jest od podporządkowania treści uchwały ochronie krajobrazu kulturowego oraz zachowaniu wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Ustawodawca zadecydował nie tylko o nakazach i zakazach, jakie mogą znaleźć się w uchwale (art.17 ustawy), ale i o celach, od których uzależniona jest dopuszczalność podjęcia uchwały i jej treść. W tym więc przypadku szczególnej (z mocy wyraźnego przepisu ustawowego) aktualności nabiera ugruntowana już w orzecznictwie sądów administracyjnych dyrektywa obligatoryjnego uzasadniania każdej uchwały rady gminy.

Miejscem dla szczegółowego opisania tego zestawy wartości kulturowych wraz z wyliczeniem tych nieruchomości, jakie chronić ma utworzenie Parku kulturowego jest zarówno tekst uchwały, jak i jej uzasadnienie Ani § 1 uchwały, ani jej uzasadnienie niewiele ustalają w tym zakresie. Trafna jest ocena skarżącego, że uchwała "pozostaje na zbyt wysokim stopniu ogólności, co skutecznie uniemożliwia ścisłe określenie przedmiotu ochrony".

Skarżący akcentował, że na terenie K. i A. brak takich nieruchomości, które można byłoby potraktować jako elementy krajobrazu kulturowego czy też zabytki nieruchome charakterystyczne dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Organ nie zakwestionował wiarygodnie tych twierdzeń skarżącego; przeciwnie w odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta expressis verbis napisał, że celem podjęcia zaskarżonej uchwały była ochrona walorów krajobrazu kulturowego miasta, z bezcennymi dla Z. otwarciami widokowymi, przed niekontrolowaną wielkokubaturową zabudową został utworzony Park Kulturowy. Wobec braku konkretnego wskazania elementów kulturowych chronionych przez Park, należy uznać, że celem podjęcia zaskarżonej uchwały było powstrzymanie określonego typu budownictwa, które Rada Miasta uznała za zagrażające cennemu krajobrazowi.

W art.16 ustawy o ochronie zabytków ... jest mowa nie o krajobrazie, ale "krajobrazie kulturowym", nie o "wyróżniających się krajobrazowo terenach", ale o węższym zakresie desygnatów, tj. "wyróżniających się krajobrazowo terenach z zabytkami nieruchomymi". Nie wystarczy więc w § 1 zaskarżonej uchwały i w uzasadnieniu używać przymiotnika "kulturowy", aby możliwe było uznanie, że spełnione zostały przesłanki wymagane prawem dla podjęcia uchwały.

G. Krajobraz jest wartością prawnie chronioną, ale dzieje się to w trybie nie art.16-17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, lecz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. .o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz.880 ze zm.). Ustawa ta przewiduje w szczególności takie instrumenty jak tworzone rozporządzeniem wojewody parki krajobrazowe (art.6 ust.1 pkt 3 w zw.z art.16 i art.17) czy obszary chronionego krajobrazu (art.6 ust.1 pkt 4 w zw. z art.23 i art.24).

Sąd uznaje więc za trafny zarzut skarżącego podniesiony w czasie rozprawy, że podejmując zaskarżoną uchwałę dla celów ochrony krajobrazu Rada Miasta wkroczyła w kompetencje Wojewody.

Jest to kolejny powód stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818 oraz 2007, nr 121, poz.831)

H. Sąd administracyjny nie jest władny ustosunkować się do zarzutów na temat zgodności uchwały z prawem unijnym i Konstytucją RP, jakie w kolejnych pismach procesowych podniósł pełnomocnik skarżącego. Zarzuty te sprowadzają do tezy, że przepisy art.16 i art.17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyznają radzie gminy zbyt szerokie kompetencje do ograniczania prawa własności nieruchomości gruntowych.

Równocześnie Sąd stwierdza, że skarga nie zawiera wniosku o wystąpienie przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, ani Sąd we własnym zakresie nie dostrzega zasadności skierowania takiego pytania do Trybunału.

I. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczona na podstawie art.200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust.1 pkt 1 lit.c i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)