Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 556/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 24f, art. 98 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 4 i art. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 96 poz 873
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka ( spr. ) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w B. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 17 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 17 września 2010 r. nr [..] Wojewoda działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa mandatu radnego Gminy [...] R. G.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że R.G.(obecnie jako wiceprezes) łączył funkcję radnego z funkcją członka zarządu stowarzyszenia kultury fizycznej Miejski Klub Sportowy "[...]" B., korzystającego w prowadzonej przez siebie działalności z mienia komunalnego Gminy na podstawie umów zawartych z Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w B.

W ocenie organu nadzoru nie ma zaś znaczenia czy radny funkcję w zarządzie stowarzyszenia pełnił za wynagrodzeniem czy też nieodpłatnie, jak również fakt, iż dochody z działalności gospodarczej klubu przeznaczone były na cele statutowe stowarzyszenia.

Skoro radny do dnia 27 lutego 2007 r. (tj. dnia upływu 3 – miesięcznego okresu liczonego od złożenia ślubowania w dniu 27 listopada 2006 r.) nie zrezygnował z funkcji członka zarządu w/w stowarzyszenia Rada Miejska w B. zobowiązana była zgodnie z art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu w/w terminu. Naruszony bowiem został zakaz zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy zawarty w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wobec braku stosownej uchwały jak i wobec braku reakcji ze strony Rady Miejskiej w B. na wezwanie Wojewody z dnia 15 lipca 2010 r. należało stwierdzić, że z mocy prawa nastąpiło wygaśnięcie mandatu w/w radnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Rada Miejska w B. wniosła o uchylenie w/w zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Miejski Klub Sportowy "[...]" B. nie prowadzi działalności mającej cechy działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Sprzedaż biletów na mecze drużyny piłkarskiej przynosi dochód, niemniej jednak uzyskiwane środki przeznaczane są na cele statutowe stowarzyszenia. Jest to zatem działalność wyłącznie amatorska.

W tym stanie uznać należy, że zarządzenie zastępcze wydane przez Wojewodę [...] jest niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że kwalifikację działalności klubów sportowych polegającą na pobieraniu opłat za organizowane mecze piłkarskie jako działalności gospodarczej potwierdza utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych różnych instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Art. 190 ust. 1 pkt 2a) ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( t.j. Dz. U. z 2003 r. , Nr 159, poz. 1547 ze zm.) stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W myśl art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 ( art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym).

W niniejszej sprawie bezsporne było, że R. G. od dnia 16 grudnia 2004 r. do chwili wydania zarządzenia zastępczego pełnił w Miejskim Klubie Sportowym "[...]" z siedzibą w B. wymienione w nim funkcje. W związku z wyborem go na radnego Rady Miejskiej w B. w dniu 27 listopada 2006 r. złożył ślubowanie i z tym dniem objął mandat radnego.

Niesporne jest również, że Miejski Klub Sportowy "[...]" jest klubem sportowym działającym w formie stowarzyszenia, o którym mowa w art. 7a ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej ( Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675 ze zm.) i jest wpisany do prowadzonej przez Starostę ewidencji stowarzyszeń kultury fizycznej pod numerem 3.

Jak wynika z § 10 Statutu klubu, dla zapewnienia środków finansowych na realizacje celów statutowych klub może prowadzić działalność gospodarczą zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Nadto, w myśl § 29 ust. 2 pkt 3 na fundusz (majątek) klubu składają się m.in. środki pochodzące z działalności gospodarczej klubu.

Na mocy zawartych przez Klub z Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w B. (będącym jednostką organizacyjną Gminy [...]) umów najmu obiektów i urządzeń sportowych MOSiR oraz umów o korzystanie z takich obiektów i urządzeń, w działalności klubu wykorzystywane były stanowiące mienie komunalne Gminy nieruchomości gruntowe zabudowane obiektami sportowymi, jak również klub korzystał ze znajdujących się w nich urządzeń. Nadto w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. koszty wynajmu na rzecz MOSiR ponosiła Gmina .

Bezsporne jest nadto, że klub prowadzi działalność odpłatną polegającą na sprzedaży biletów na imprezy sportowe.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że prowadzenie przez Miejski Klub Sportowy "[...]" – w którym określone w zarządzeniu zastępczym funkcje pełnił R.G. radny Rady Miejskiej w B. - działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy nie budzi żadnych wątpliwości, tym samym stanowisko Wojewody w tej kwestii jest słuszne. Należy bowiem stwierdzić, że organizacja przez MKS "[...]" imprez sportowych na obiektach będących własnością gminy, z których dochody w postaci wpływów biletów przypadają stowarzyszeniu, wypełnia hipotezę art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku gdy radny pozostaje członkiem organu zarządzającego takim stowarzyszeniem ( tak por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2009 r., II OSK 1193/09 oraz z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 527/10 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Tym samym Sąd nie podzielił podnoszonego w skardze zarzutu, że Klub jest stowarzyszeniem, które nie prowadzi działalności gospodarczej, bowiem prowadzona przez niego działalność - o której była wyżej mowa - nie ma cech działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). W myśl tego przepisu działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W skargach odwołując się do tej definicji wskazano na istotne cechy działalności gospodarczej tj. że musi mieć ona charakter: zarobkowy, zorganizowany i ciągły, stwierdzając, że prowadzona przez klub sportowy działalność takich cech nie posiada.

Do powyższej kwestii wielokrotnie odnosił się w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Uczynił to m.in. w wyroku z dnia 27 maja 2009 r., II FSK 163/08, gdzie przywołał stanowisko i argumentację przedstawione w innym wyroku tego Sądu z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05 ( ONSA/WSA 2006/3/86). Wskazując na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), stwierdzono, że stowarzyszenia są zrzeszeniami o celach niezarobkowych, co oznacza, że statutowym celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności skierowanej na osiągnięcie zysku. Stosownie jednak do art. 34 Prawa o stowarzyszeniach, stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Stwierdzono tam również, że dochód z działalności stowarzyszenia służy do realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy czym gospodarczego celu działalności nie niweczy fakt, iż dochód z jej prowadzenia jest przeznaczony na działalność statutową.

Zgadzając się z powyższym poglądem Sąd pragnie przy tym zauważyć, że z treści powołanych wcześniej postanowień statutu Klubu wynika, że przewidziano w nim możliwość prowadzenia działalności gospodarczej.

Należy też wskazać, że w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym, nie konstytuuje jej zatem wpis bądź jego brak do odpowiedniego rejestru. Warto w tym miejscu powtórzyć za wyrokiem NSA z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt SA/Łd 365/93 (publ. Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1997, nr 2, s. 42), iż "nie ma ( i nie może mieć) znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie) jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi".

W podsumowaniu tej części rozważań, odnosząc się do wymienionych wyżej cech działalności gospodarczej Sąd uznał, że wykonywana przez Klub działalność odpowiada definicji zawartej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Bezsporne jest, że działalność w postaci sprzedaży biletów na imprezy sportowe przynosiła Klubowi dochód oraz była prowadzona w sposób zorganizowany tj. przez podmiot działający w formie stowarzyszenia kultury fizycznej. Z kolei oceniając istnienie cechy ciągłości Sąd stwierdza, że nie należy jej rozumieć jedynie jako konieczność wykonywania działalności bez przerwy, bowiem istotny jest trwały zamiar wykonywania ( tutaj wynika on z treści Statutu), a co nie wyklucza możliwości prowadzenia takiej działalności sezonowo czy jednorazowo.

Nie można też uznać, że w/w działalność można zakwalifikować jako odpłatną działalność pożytku publicznego (w rozumieniu ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) nie będąca działalnością gospodarczą.

Sąd nie kwestionuje faktu, że Klub będąc stowarzyszeniem kultury fizycznej prowadzi działalność pożytku publicznego o jakiej mowa w przepisach ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.). Odpłatna działalność pożytku publicznego jest działalnością w zakresie wykonywania przez organizację pozarządową zadań należących do sfery zadań publicznych wymienionych w art. 4 ustawy, za którą pobierane jest wynagrodzenie, a także sprzedaż towarów i usług wytworzonych lub świadczonych przez osoby bezpośrednio korzystające z działalności pożytku publicznego, w szczególności w zakresie rehabilitacji oraz przystosowania do pracy zawodowej osób niepełnosprawnych, a także sprzedaż przedmiotów darowizny na cele prowadzenia działalności pożytku publicznego ( art. 8 w/w ustawy). Wynika z powyższego, że za działalność pożytku publicznego można uznać tylko taką, która jest społecznie użyteczna oraz prowadzona w sferze zadań publicznych określonych w ustawie ( art. 3 ust. 1 oraz art. 6 i nast. powołanej ustawy). W przypadku klubu sportowego sfera zadań publicznych obejmuje zwłaszcza zadania w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej i sportu (art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęty jest pogląd, że organizowanie odpłatnych imprez sportowych nie może być uznane za mieszczącą się w pojęciu działalności pożytku publicznego ( por. np. wyroki NSA z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 921/10, z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 527/10 - opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołane tam orzecznictwo). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w całości aprobuje.

Mając na uwadze powyższe organ nadzoru prawidłowo uznał, że doszło do naruszenia art. 24 f ust. 1 w związku z ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym bowiem do dnia 27 lutego 2007 r. nie zrezygnował on z funkcji członka zarządu MKS "[...]". W takim przypadku, zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego powinna stwierdzić rada w drodze uchwały, czego Rada Miejska w B. nie uczyniła.

Zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze ( art. 98 a ust. 2 w/w ustawy).

Wojewoda wezwał Radę Miejską w B. do podjęcia w terminie 30 dni uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego R. G., po bezskutecznym upływie tego terminu powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a następnie wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze. Zostały w ten sposób dochowane wymogi formalne wydania zarządzenia zastępczego.

Mając na uwadze powyższe Sąd, uznając skargę za bezzasadną oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.