Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1165/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 26 ust 2, art 30c ust 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 14/11 w sprawie ze skargi Gminy S. B. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu w sprawie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 14/11, w sprawie ze skargi Gminy S. B. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z [...] grudnia 2010 r. nr [...]w przedmiocie nieuwzględnienia protestu w sprawie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdził, że ocena projektu na etapie oceny formalnej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa M.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Gmina S. B. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Rewaloryzacja zabytkowego układu przestrzennego w S. B." w ramach Osi Priorytetowej 3 Turystyka i przemysł kulturowy, Działanie 3.2 Rozwój produktu dziedzictwa kulturowego, Schemat A Dziedzictwo kulturowe i rewaloryzacja układów przestrzennych Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

Zarząd Województwa M. – Instytucja Organizująca Konkurs dalej: IOK) pismem z [...] października 2010 r. poinformowała Gminę S. B., że jej projekt został odrzucony na etapie oceny formalnej, ze względu na niespełnienie kryterium "kwalifikowalność projektu".

W uzasadnieniu podkreślono, że przedstawione przez wnioskodawcę działania nie odpowiadają celom Działania 3.2 Schemat A, które przewiduje przystosowanie zabytkowych obiektów/układów do celów turystycznych. Typ projektu związany z konserwacją, renowacją, rewaloryzacją, zachowaniem oraz zabezpieczeniem przed zagrożeniami układów przestrzennych o wybitnych wartościach historyczno-kulturowych, w świetle zamierzonych działań w głównej mierze przyczynia się do poprawy funkcjonalności układów komunikacyjnych wokół rynku i wpływa na wzrost bezpieczeństwa publicznego, a nie odpowiada celom Działania 3.2 Schemat A.

IOK za niekwalifikowane uznała wydatki na projekty polegające na kompleksowej renowacji i rewitalizacji zabytkowych centrów miast, ukierunkowane na ożywienie społeczno-gospodarcze, w tym również pośrednio turystyczne, danego obszaru, gdyż te mogą być realizowane w ramach Działania 6.1 A MRPO.

Gmina S. B. złożyła protest, wskazując, że projekt dotyczy wyłącznie zabytku jakim jest staropolski układ urbanistyczny miasta S. B. z końca XVIII wieku wpisany do rejestru zabytków województwa małopolskiego. Przedmiotem projektu jest odnowienie i przywrócenie świetności zabytkowego układu urbanistycznego w Suchej Beskidzkiej, a konieczność rewaloryzacji układu przestrzennego wynika z potrzeby zabezpieczenia oraz przywrócenia walorów historycznych zabytkowego obszaru przestrzennego. W efekcie wpłynie to na wzrost ruchu turystycznego i zrealizuje cele Działania 3.2 Schemat A. Realizacja projektu przyczynia się do zachowania dziedzictwa materialnego i duchowego, jako podstawy do kreowania zrównoważonego rozwoju oraz promocji kulturowych i historycznych walorów miasta. Projekt przyczyni się do rozwoju turystyki w obszarze rozwoju przemysłu czasu wolnego jako ważnego sektora gospodarki regionalnej.

Zdaniem wnioskodawcy poprawa funkcjonalności układów komunikacyjnych wokół rynku oraz wzrost bezpieczeństwa publicznego nie są celem bezpośrednim projektu, którym w świetle Studium Wykonalności są: niedopuszczenie do niszczenia zabytkowego układu urbanistycznego, w tym Rynku S. z jego zabytkowym otoczeniem, nadanie pierwotnej wartości części zabytkowego układu przestrzennego, wzrost atrakcyjności przestrzeni publicznej miasta oraz wykreowanie wśród mieszkańców silnego poczucia tożsamości z regionalnym dziedzictwem kulturowym i jego promocja. Jako skutki realizacji projektu, wskazywano: przyczynienie się do rozwoju oferty kulturalnej i turystycznej Gminy S. B., udostępnienie dla zwiedzających zabytkowego rynku oraz przystosowanie go dla potrzeb niepełnosprawnych, zaspokojenie potrzeb kulturowych i społecznych użytkowników zabytkowej przestrzeni miejskiej, zachowanie wyjątkowości i atrakcyjności oraz przywrócenie dawnych walorów zabytkowego układu przestrzennego, zachowanie obiektów o istotnym znaczeniu historycznym i kulturowym, nadanie rewaloryzowanemu obszarowi silnego charakteru projektowego oraz formy sztuki użytkowej.

Gmina S. B. podniosła, że zawarta we wniosku informacja, że projekt jest częścią Programu Rewitalizacji Miasta S. B., nie może przesądzać o uznaniu projektu objętego wnioskiem za projekt rewitalizacyjny. Definicję projektu rewitalizacyjnego i rewitalizacji zawiera Uszczegółowienie MRPO (dalej: UMRPO), a charakteryzuje się ona kompleksowym spojrzeniem, na obszar, na którym podejmowane są działania w sferze infrastrukturalnej, gospodarczej, społecznej i środowiskowej. Nie można uznać za rewitalizację prostych specyficznych działań w tym przypadku polegających na ochronie, konserwacji i renowacji zabytkowej substancji, które nie mają celu społecznego, gospodarczego lub ekologiczno-przestrzennego. Te okoliczności powodują, że wnioskowane projektem działania nie mogą być realizowane w ramach Działania 6.1 A MRPO. Objęte wnioskiem działania nie mają charakteru działań kompleksowych, gdyż podejmowane są jedynie prace konserwatorskie i renowacyjne niezbędne oraz konieczne celem utrzymania zabytkowej substancji w należytej kondycji w oparciu o opinie i uzgodnienia konserwatora zabytków. Zadanie nie obejmuje budowy nowej lub rozbudowy istniejącej infrastruktury komunalnej i drogowej, której celem byłaby poprawa funkcjonalności układów komunikacyjnych. Podkreślono, że objęte projektem prace dotyczą jedynie najbardziej wybitnych i istotnych pod względem wartości historyczno-kulturowych i turystycznych elementów zabytku.

Zarząd Województwa M. rozstrzygnięciem zawartym w informacji z [...] grudnia 2010 r. nie uwzględnił protestu Gminy S. B.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Instytucja Organizująca Konkurs odrzuciła projekt na etapie jego oceny formalnej, z powodu niespełnienia kryterium kwalifikowalności projektu. W ramach tego kryterium ocenie podlega zgodność projektu z celami danego Działania / Schematu oraz przykładowymi typami projektu wskazanymi w pkt 14 UMRPO (dalej Uszczegółowienia) dla danego Działania / Schematu. Celem Działania 3.2 jest ochrona i promocja dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego oraz przystosowanie ich do celów turystycznych. W punkcie 14 Uszczegółowienia dla Działania 3.2 wskazane zostały przykładowo rodzaje projektów jakie mogą być realizowane w ramach Schematu A Dziedzictwo kulturowe i rewaloryzacja układów przestrzennych. Wszystkie realizowane projekty powinny przyczyniać się do wzrostu ruchu turystycznego, a ich produkty powinny być ogólnodostępne po zakończeniu działań w ramach projektu.

W ocenie IOK, zgodnie z wpisem w polu D2 wniosku o dofinansowanie wnioskodawca wybrał projekt z przykładowej listy wskazując, iż związany jest z konserwacją, renowacją, zachowaniem oraz zabezpieczeniem przed zagrożeniami układów przestrzennych (urbanistycznych i ruralistycznych) o wybitnych wartościach historyczno-kulturowych. Dla takiego projektu w przypadku objęcia nim zespołów architektury – zespoły te muszą zostać wpisane do wojewódzkiego rejestru zabytków (jako układy lub zespoły urbanistyczne, ruralistyczne) lub ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako strefa ochrony konserwatorskiej lub też zorganizowane w formie parków kulturowych rozumianych jako obszarowa forma ochrony krajobrazu i dziedzictwa kulturowego regionu. Z pola D 8.1 wniosku o dofinansowanie wynika, że projekt zakłada zabezpieczenie, nadanie pierwotnej wartości, niedopuszczenie do dalszego niszczenia oraz nadanie nowej funkcji najważniejszym elementom zabytkowego układu urbanistycznego tj. rynku głównego, małego rynku, deptaka, otoczenia dawnej szkoły, sądu i parkingów w układzie przestrzennym rynku oraz przeniesienie na pierwotne miejsce i zagospodarowanie otoczenia odrestaurowanej figury [...]. Planowane do realizacji czynności dotyczą elementów zlokalizowanych w obszarze układu urbanistycznego miasta S. B. wpisanego w 1987 r. do rejestru zabytków ówczesnego województwa B.-B. Wskazany wnioskiem o dofinansowanie zakres prac inwestycyjnych obejmuje: przebudowę parkingu półn.-wsch. w układzie przestrzennym rynku – etap 1, monitoring wizyjny rynku, renowację ciągu pieszego w układzie przestrzennym rynku, elementy małej architektury rynku, przebudowę parkingu płd.-wsch. w układzie przestrzennym rynku – etap 2, wykonanie postumentu wraz z utwardzeniem otoczenia do przeniesienia figury św. Nepomucena na małym rynku, wykonanie toalety kontenerowej z dostępem dla osób niepełnosprawnych wraz z przyłączami i otoczeniem, renowację płyty głównej rynku głównego, renowację otoczenia budynku dawnej szkoły i sądu w zasięgu układu przestrzennego rynku (obejmuje renowację i odtworzenie płyty głównej drogi wewnętrznej między budynkami 9 i 9a przy ul. Mickiewicza łączącej parking oraz postój taksówek ze zjazdem z ul. Mickiewicza na zaplecze pawilonu handlowo-gastronomicznego, modernizacją chodnika oraz udrożnienie studzienek ściekowych z odprowadzeniem wody do istniejącej kanalizacji.

W ocenie IOK miernikiem oceny czy projekt spełnia kryterium kwalifikowalności w ramach Działania 3.2 A jest stwierdzenie czy w świetle zawartej we wniosku dokumentacji projektowej jego celem jest ochrona i promocja obiektów dziedzictwa kulturowego oraz przystosowanie ich do celów turystycznych. Rodzaj inwestycji planowanych przez wnioskodawcę do przeprowadzenia w ramach projektu nie został zaliczony do zgodnych z celami Działania 3.2 A. Cel tego Działania nie ogranicza się jedynie do ochrony dziedzictwa kulturowego, ale obejmuje także jego promocję oraz przystosowanie do celów turystycznych. Przewidywana do realizacji w ramach projektu działalność ochronna przed zagrożeniem układów przestrzennych o wybitnych wartościach historyczno-kulturowych powinna charakteryzować się stymulacyjnym wpływem projektu na wzrost ruchu turystycznego. Realizacja projektu powinna przyczyniać się do popularyzacji, dostępności produktu projektu oraz przyciągnięcia jak największej liczby turystów. Walory turystyczne stanowią nie tylko zespoły elementów samego układu przestrzennego ale i jego odpowiednie wykorzystanie do poszerzenia oferty turystycznej. W planowanych działaniach trudno dostrzec znaczący wpływ na zwiększenie ruchu turystycznego zaś realizacja projektu najbardziej przysłuży się do poprawienia funkcjonalności układów komunikacyjnych wokół rynku oraz wzrostu bezpieczeństwa publicznego.

W ocenie Zarządu Województwa M. § 24 ust. 2 Regulaminu Konkursu wyłącza z uzupełnienia wniosku o dofinansowanie kwestie dotyczące spełnienia przez projekt warunków wstępnych w tym kryterium kwalifikowalności projektu. Projekt objęty wnioskiem nie wpisuje się w cele Działania 3.2 A, a tym samym nie spełnia wymogów kwalifikowalności projektu i wzywanie do jego uzupełnienia lub poprawy było niedopuszczalne. Projekt nie wpłynie na zwiększenie ruchu turystycznego, przez co nie wpisuje się w cele Działania 3.2

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina S. B. z wnioskiem o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Organizującą Konkurs.

Skargę oparto na zarzucie naruszenia na etapie oceny formalnej kryterium wyboru projektów w punkcie "kwalifikowalność projektu". Naruszenie tego kryterium wyboru polegało na błędnym uznaniu, że projekt nie wpisuje się w cele Działania 3.2 Rozwój Produktu Dziedzictwa Kulturowego w zakresie Priorytetu 3 Turystyka i przemysł kulturowy, jako Działanie 3.2 Schemat A "Dziedzictwo kulturowe i rewaloryzacja układów przestrzennych" przez to, że nie wpłynie na zwiększenie ruchu turystycznego. Zdaniem Gminy z treści wniosku i dokumentacji aplikacyjnej wynika, że wniosek spełnia kryterium kwalifikowalności i przyczynia się do zwiększenia ruchu turystycznego.

Gmina podkreśliła, że wniosek i załączona dokumentacja odpowiada zakresowi przedmiotowemu konkursu określonego § 14 ust. 2 lit. d/ Regulaminu konkursu oraz określonemu w uszczegółowieniu MRPO przykładowemu rodzajowi projektu ze Schematu A, którego działania inwestycyjne koncentrują się w ramach wniosku (punkt D. 8.2, punkt E.4, oraz Studium Wykonalności Rozd. 5.6 Zakres projektu str. 74) na aspektach związanych z rewaloryzacją oraz zabezpieczeniem przed zagrożeniem zabytkowego układu urbanistycznego.

W ocenie wnioskodawcy wraz z wnioskiem (punkt D. 8.4 oraz Studium Wykonalności, Rozdział 6.4) zaplanowano również działania informacyjne, nieinwestycyjne, których celem jest promocja produktów projektu, przez założenie specjalnej strony internetowej. Projekt wbrew uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia spełnia przewidziany § 14 ust. 3 Regulaminu konkursu wymóg, by każdy realizowany projekt powinien przyczyniać się do wzrostu ruchu turystycznego, a produkty projektu były ogólnodostępne w rozumieniu Regulaminu. Wskazano, że przedmiotem działań projektu jest otwarta przestrzeń publiczna dostępna bez czasowych ograniczeń. Objęty wnioskiem cel projektu (w pkt D.8 wniosku, Rozd. 5 Logika interwencji Studium Wykonalności), jest tożsamy, z celem określonym dla Działania 3.2 punktem 12 Uszczegółowienia MRPO, wskazując na cele bezpośrednie wymienione w Studium wykonalności. W dokumentacji aplikacyjnej (pkt D.8, E.2, Studia Wykonalności Rozd. 7) zaprezentowano wskaźniki realizacji projektu, określające wpływ realizowanych działań na wzrost ruchu turystycznego. We wniosku aplikacyjnym (p. D.2 oraz D.9, Rozdział 5.7 Studium Wykonalności) wykazano istniejące w obrębie rewaloryzowanego obszaru oferty turystyczne i obiekty zabytkowe, których walory turystyczne zostaną wzmocnione realizacją działań objętych projektem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał, że w przedłożonej przez Gminę S. B. dokumentacji postępowania konkursowego, zawarte są fragmenty Uszczegółowienia MRPO dotyczące m.in. Działania 3.2 w ramach Osi Priorytetowej 3. Według Uszczegółowienia MRPO celem działania jest ochrona i promocja dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego oraz przystosowanie ich do celów turystycznych (poz. 12 Działania 3.2). Z uzasadnienia celu dla tego działania wynika m.in., że celem działania jest wzmocnienie wizerunku M. jako regionu atrakcyjnego turystyczne, kulturowo i przyrodniczo, oraz zachowanie dorobku pokoleń. Uzyskanie dofinansowania ma stanowić pomoc na prawidłową konserwację zabytków, udostępnianie ich zwiedzającym oraz promocję. Punkt 14 Uszczegółowienia dla Działania 3.2 w ramach Schematu A w punktach 1, 2, 3 i 4, przewiduje 4 rodzaje projektów możliwych do zgłaszania w ramach Schematu A Dziedzictwo kulturowe i rewaloryzacja układów przestrzennych.

Zdaniem WSA projekt pn. "Rewaloryzacja zabytkowego układu przestrzennego w S. B.", zgłoszono w ramach rodzaju projektu dla Schematu A w wersji opisanej w punkcie 14.A podpunkt 4 Uszczegółowienia dla Działania 3.2. Zgodnie z zapisem Uszczegółowienia tą wersją objęte są projekty związane z konserwacją, renowacją, rewaloryzacją, zachowaniem oraz zabezpieczeniem przed zagrożeniami układów przestrzennych (urbanistycznych i ruralistycznych) o wybitnych wartościach historyczno-kulturowych. W przypadku zespołów architektury muszą one zostać wpisane do wojewódzkiego zespołu zabytków (jako układy lub zespoły urbanistyczne, ruralistyczne) lub być ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako strefa ochrony konserwatorskiej lub też zorganizowane w formie punktów kulturowych, rozumianych jako obszarowa forma ochrony krajobrazu i dziedzictwa kulturowego regionu. Poza sporem jest także, że zakres działań przewidzianych projektem mieści się w obszarze zespołu architektury wpisanego do wojewódzkiego rejestru zabytków, a w każdym razie zaskarżone rozstrzygnięcie nie kwestionuje tego faktu. Dla wszystkich rodzajów projektów zgłaszanych w ramach Schematu A (a także B) UMRPO w punkcie 14 tym dla Działania 3.2. przewiduje wymóg, aby każdy realizowany projekt przyczyniał się do wzrostu ruchu turystycznego, a produkty projektu winny być ogólnodostępne po zakończeniu działań w ramach projektu. W dalszej części tego zapisu zdefiniowano "ogólnodostępność" jako obowiązek udostępnienia w sezonie letnim (miesiące maj-sierpień) obiektu zwiedzającym przez określoną liczbę dni w tygodniu i ze wskazaniem liczby godzin oraz w okresie po sezonie.

Sąd podniósł, że zastrzeżono w Uszczegółowieniu MRPO, że projekty dotyczące zabytkowych centrów miast realizowane w ramach działania 3.2 dotyczyć będą odnowy zabytkowych obiektów, układów urbanistycznych, zespołów urbanistycznych znajdujących się w wojewódzkim rejestrze zabytków nieruchomych. Natomiast projekty polegające na kompleksowej renowacji i rewitalizacji zabytkowych centrów miast, ukierunkowane na ożywienie społeczno-gospodarcze, w tym również pośrednio turystyczne, danego obszaru, realizowane będą w oparciu o program rewitalizacji w ramach Działania 6.1. MRPO. Jest to działanie w ramach Osi Priorytetowej 6 Spójność wewnątrzregionalna. Z wniosku Gminy o dofinansowanie wynika m.in., że w punkcie D. 8.1 zaznaczono, że zgłoszony projekt jest integralną częścią długofalowego, kompleksowego programu Rewitalizacji Miasta S. B. Wyjaśniono również dlaczego objęte wnioskiem działania, nie mają charakteru działań renowacyjnych i rewitalizacyjnych, oraz opisała zasady dostępności produktów projektu, i wskazała na skutek projektu w postaci wzrostu ruchu turystycznego, w części E.2 wniosku – wskaźniki rezultatu. Omówienie wskaźników rezultatu i źródeł weryfikacji tych wskaźników, zawiera stanowiące załącznik do wniosku Studium wykonalności projektu pkt. 5.4 str. 70 in., Zawarte w UMRPO zapisy z punktu 14 dla Schematu A, powtarza § 14 pkt. 2 lit. a-d, pkt. 3 i 4 Regulaminu Konkursu dla Osi Priorytetowej 3 Turystyka i przemysł kulturowy Działanie 3.2 Rozwój produktu dziedzictwa kulturowego Schemat A Dziedzictwo kulturowe i rewaloryzacja układów przestrzennych w ramach MRPO na lata 2007–2013.

Regulamin konkursu przewiduje (§ 28) ocenę formalną (pkt 1 lit. a) oraz ewentualnie ocenę merytoryczną (finansową i merytorycznie właściwą – pkt 1 lit. b). Ocena formalna definiowana regulaminem (§ 28 pkt 2) polega na sprawdzeniu poprawności wniosku oraz załączników wymaganych w ramach danego konkursu pod kątem spełnienia wymogów formalnych zawartych w Załączniku Nr 4 do UMRPO. Ocena merytoryczna polega na sprawdzeniu opracowanej przez wnioskodawcę dokumentacji pod kątem spełnienia kryteriów merytorycznych zawartych w Załączniku Nr 4 do UMRPO (§ 28 pkt 3). Zgodnie z § 29 pkt 4 Regulaminu projekty, które nie spełniają wymogów określonych w Załączniku Nr 4 do UMRPO zostają odrzucone. Podobnie w odniesieniu do nie spełnienia wymogów merytorycznych (§ 30 pkt 6). Załącznik Nr 4 do Uszczegółowienia MRPO na lata 2007-2013 określa kryteria oceny formalnej i merytorycznej, dla projektów zgłaszanych w ramach poszczególnych Osi Priorytetowych i działań. Dla Działania 3.2 Schemat A w ramach Osi Priorytetowej 3, Załącznik Nr 4 przewiduje 8 kryteriów podstawowych i jedno subkryterium (8.1) w zakresie oceny formalnej wniosku.

Sąd podkreślił, że Regulamin Konkursu nie określa sposobu przeprowadzania oceny formalnej oraz dokumentowania jej wyników, przez osobę sprawdzającą. Czynią to postanowienia "Podręcznika Instytucji Zarządzającej M. Regionalnym Programem Operacyjnym 2007–2013", wersja 7. Jako Nr 3 na etapie oceny formalnej oznaczone jest kryterium "kwalifikowalności projektu", a źródło informacji podlegających ocenie stanowi wniosek aplikacyjny i załączniki do wniosku. Komentarz (uzasadnienie) dla tego kryterium przewiduje, że ocenie (na zasadach kryterium logicznego) podlegać będzie czy projekt jest zgodny z celami danego Działania / Schematu oraz przykładowymi typami projektów wskazanymi w pkt 14 UMRPO dla danego Działania / Schematu. Ocenie podlegać będzie również wnioskowana kwota / poziom dofinansowania oraz minimalna / maksymalna wartość całkowita projektu pod kątem ich zgodności z UMRPO dla danego Działania/Schematu. Weryfikowane będą również kwestie/informacje specyficzne określone dla danego Działania / Schematu oraz wewnętrzna logika projektu. Kryterium 5 w ramach oceny formalnej dotyczy poprawności przyjętych wskaźników, a w szczególności oceny prawidłowości ich doboru, ich prezentacji i sposobu pomiaru.

Jak wynika z pisma Instytucji Organizującej Konkurs z [...] października 2010 r. podstawę odrzucenia projektu stanowiło niespełnienie kryterium "kwalifikowalności projektu", gdyż przedstawione działania nie odpowiadają celom Działania 3.2 Schemat A, które przewiduje przystosowanie zabytkowych obiektów (układów), do celów turystycznych, a zamierzone działania "w głównej mierze przyczynią się do poprawy funkcjonalności układów komunikacyjnych wokół rynku oraz wpłyną na wzrost bezpieczeństwa wewnętrznego". W ramach tego kryterium przywołano zawartą we wniosku o dofinansowanie informację, że projekt jest integralną częścią Programu Rewitalizacji Miasta S. B., którego jednym z priorytetowych obszarów jest Obszar II – Rynek miejski wraz ze strefą ochrony konserwatorskiej. IOK powołując się na Podręcznik Kwalifikowania Wydatków podkreśliła, że za niekwalifikowane uznaje się wydatki poniesione na opisane w punkcie 14 UMRPO, projekty polegające na kompleksowej renowacji i rewitalizacji centrów miast.

Sąd zauważył, że z treści zapisu punktu 13 UMRPO dla Działania 3.2 w rubryce "Komplementarność z innymi działaniami i priorytetami" wynika, że "w celu uniknięcia nakładania się interwencji, wsparcie w ramach Działania będzie udzielone komplementarnie do innych działań MRPO i innych programów operacyjnych zgodnie z zapisami dokumentu pn. "Linia demarkacyjna pomiędzy Programami Operacyjnymi Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej". Komplementarne wsparcie dostępne będzie w następujących programach operacyjnych; MRPO na lata 2007-2013 Oś priorytetowa 5 Krakowski Obszar Metropolitarny Oś priorytetowa 6. Spójność wewnątrzregionalna Działanie 6.1 Rozwój miast.

Załącznik Nr 4 do UMRPO w zakresie kryteriów oceny merytorycznej właściwej dla Działania 3.2 Schemat A przewiduje jako kryterium 1 "komplementarność projektu" w ramach oceny pod kątem zintegrowania z szerszymi działaniami w regionie (gminie, powiecie). Według tego kryterium punktowany jest stopień komplementarności projektu. Kryterium 2 dotyczy tzw. "kompleksowości projektu" w ramach oceny przydatności przedsięwzięcia zarówno ze względu na zachowanie i utrzymanie obiektów przynależnych do dziedzictwa kulturowego jak również działań mających przyczynić się do ich popularyzacji, dostępności oraz wyeksponowania w miejscowym pejzażu kulturowym. Najniżej punktowane są działania, gdy projekt dotyczy tylko infrastruktury towarzyszącej, porządkowej np. budowa parkingów, placów, porządkowania terenu wokół zabytków itp. Z tej regulacji wynika, iż działania przewidziane projektem w ramach Działania 3.2 Schemat A, Osi Priorytetowej 2 mogą mieć także wyłącznie charakter infrastruktury towarzyszącej, czy porządkowej i nie stanowi to ich dyskwalifikacji na etapie oceny formalnej, o ile ich celem jest ochrona i promocja dziedzictwa kulturowego oraz przystosowanie obiektów tego dziedzictwa do celów turystycznych. Natomiast elementy składowe projektu i charakter działań rzutują na ocenę punktową projektu na etapie oceny merytorycznej. W świetle powyższych okoliczności rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. podjęto z naruszeniem kreowanych art. 26 ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju lub uzppr) zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Nie stanowi wystarczającej podstawy odrzucenia projektu, a następnie nieuwzględnienia protestu na to odrzucenie na etapie oceny formalnej stwierdzenie, że projekt "nie wpisuje się w cele danego Działania", oparte na wniosku, że projekt nie wpłynie na zwiększenie ruchu turystycznego. Tam gdzie obiekty kultury i dziedzictwa narodowego wyposażone są w odpowiednią infrastrukturę, zwłaszcza dającą możliwość zaparkowania pojazdów, poruszania się wyremontowanym ciągiem dla pieszych, korzystania z sanitariatów, czy zwiększające poczucie bezpieczeństwa, tam ruch turystyczny rośnie. W takiej sytuacji spełniony byłby przewidziany punktem 14 UMRPO dla Działania 3.2 (akapit II od dołu) warunek, iż "realizowany projekt powinien przyczyniać się do wzrostu ruchu turystycznego". Uszczegółowienie nie posługuje się stopniowaniem tego wzrostu. Instytucje dokonujące oceny projektu nie kwestionowały na etapie oceny formalnej (w ramach kryterium 5) poprawności przyjętych wskaźników wzrostu ruchu turystycznego w następstwie realizacji projektu. Nie wskazane zostały konkretne pozycje wniosku aplikacyjnego, które świadczą o niespełnieniu przesłanki kwalifikowalności projektu.

W ocenie WSA w Krakowie, zawarta w rozstrzygnięciu Zarządu Województwa M. ocena zawiera elementy oceny właściwe etapowi oceny merytorycznej w ramach Kryterium 2 – "kompleksowość projektu", którymi argumentuje zasadność nieuwzględnienia protestu na odrzucenie projektu na etapie oceny formalnej. Poprzedzająca ją ocena Instytucji Organizującej Konkurs zawierała natomiast w uzasadnieniu elementy oceny z kryterium 1 – komplementarność projektu z etapu oceny merytorycznej. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowisko IOK w tym zakresie tłumaczono jako mające charakter informacyjny, a nie okoliczność, którą zamierzano wzmocnić argumentację podstaw do odrzucenia projektu. Powyższe uchybienie naruszały zasady przejrzystości i równości dla uczestników reguł oceny projektu.

Zarząd Województwa M. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegające na stwierdzeniu, że ocena projektu pn. "Rewaloryzacja zabytkowego układu przestrzennego w S. B." została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Małopolskiego – Instytucję Zarządzającą M. Regionalnym Programem Operacyjnym, w sytuacji gdy przy ocenie projektu i rozpatrywaniu złożonego protestu nie naruszono żadnych przepisów prawa;

2) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegające na przyjęciu braku przejrzystości reguł stosowanych przez organ administracyjny przy ocenie projektu

oraz naruszeniu zasad równego traktowania beneficjentów poprzez zastosowanie na etapie oceny formalnej wniosku kryteriów właściwych dla oceny merytorycznej właściwej, podczas gdy organ administracyjny w ramach oceny formalnej posługiwał się wyłącznie kryteriami właściwymi dla tej oceny;

3) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji zakresu kognicji ustalonego powyższym przepisem, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji merytorycznie ocenił, czy projekt wnioskodawcy spełnia cele Działania 3.2 Rozwój produktu dziedzictwa kulturowego, Schemat A Dziedzictwo kulturowe i rewaloryzacja układów przestrzennych określone w Uszczegółowieniu Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego, podczas gdy, zgodnie z ww. przepisem, sąd uwzględniając skargę bada wyłącznie czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa (kryterium legalności);

W przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że orzeczenia merytoryczne mieszczą się w zakresie kognicji sądu w ramach przedmiotowego postępowania, organ administracyjny stosownie do art. 174 pkt 1 p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuca:

4) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie pkt 12 w związku z pkt 14 dla Działania 3.2 Rozwój produktu dziedzictwa kulturowego Schemat A Dziedzictwo kulturowe i rewaloryzacja układów przestrzennych Uszczegółowienia M. Regionalnego Programu Operacyjnego poprzez przyjęcie, że projekt strony skarżącej spełnia cele przedmiotowego działania, jakim jest ochrona i promocja dziedzictwa kulturowego oraz przystosowanie go do celów turystycznych, podczas gdy projekt wnioskodawcy nie realizuje powyższego celu.

W uzasadnieniu skarżący organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, że zarówno Instytucja Organizująca Konkurs, jak również Instytucja Rozpatrująca Protest naruszyły swoim postępowaniem art. 26 ust. 2 uzppr. Obie instytucje posługiwały się wyłącznie kryteriami określonymi w załączniku nr 4 do Uszczegółowienia M. Regionalnego Programu Operacyjnego i właściwymi dla danego etapu oceny. Co więcej, to Sąd pierwszej instancji posłużył się, w sposób nieuprawniony, kryteriami oceny merytorycznej właściwej dla uzasadnienia swojego stanowiska dotyczącego spełniania przez wnioskodawcę celów działania 3.2. Rozwój produktu dziedzictwa kulturowego Schemat A Dziedzictwo kulturowe i rewaloryzacja układów przestrzennych.

Zdaniem skarżącego ocena formalna wniosku jest niezależna od kryteriów oceny merytorycznej właściwej. Nie można posiłkować się kryteriami oceny merytorycznej w celu uzasadnienia spełnienia warunków oceny formalnej. W ramach kryterium nr 3 "kwalifikowalność projektu" ocenie podlega kwestia czy projekt jest zgodny z celami danego działania / schematu oraz przykładowymi typami projektów wskazanymi w pkt 14 Uszczegółowienia MRPO dla danego działania / schematu. Zgodnie z pkt 12 Uszczegółowienia MRPO dla działania 3.2 A, celem działania jest ochrona i promocja dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego oraz przystosowanie ich do celów turystycznych. Nie można zatem uznać, że sam fakt, iż przedmiotem projektu jest infrastruktura towarzysząca zabytkowi przesądza o realizacji celu określonego działania. Przedmiot projektu powinien podlegać szczegółowej analizie pod kątem realizacji celów określonego działania i schematu. Projekt złożony przez Gminę S. B. nie wpisuje się w cele działania, gdyż w szczególności: projekt może jedynie minimalnie wpłynąć na wzrost ruchu turystycznego; projekt nie przewiduje żadnych konkretnych działań związanych z przystosowaniem obszaru do celów turystycznych; projekt nastawiony jest niemal wyłącznie na poprawienie funkcjonalności układów komunikacyjnych wokół rynku i wzrost bezpieczeństwa publicznego.

Skarżąca podkreśliła, że wskaźniki zakładanego wzrostu liczby osób odwiedzających obiekt dziedzictwa kulturowego podlegają ocenie Instytucji Organizującej Konkurs. Do niej należy również badanie wiarygodności wskaźników rezultatu przedstawionych przez wnioskodawcę. Nie można uznawać a priori liczby wskazane przez wnioskodawcę za wiarygodne i miarodajne. Przy szczegółowej analizie projektu okazuje się bowiem, że projekt nastawiony jest w zasadzie wyłącznie na poprawę samej infrastruktury, a dopiero niejako na marginesie pojawiają się kwestie związane z samą turystyką. W związku z tym projekt Gminy S. B. nie wpisuje się w cele działania 3.2. Schemat A.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej projekt złożony przez Gminę S. B. związany jest z konserwacją, renowacją, rewaloryzacją i zachowaniem oraz zabezpieczeniem przed zagrożeniami układów przestrzennych (urbanistycznych i ruralistycznych) o wybitnych wartościach historyczno - kulturowych. Ten typ projektów posiada swoją specyfikę i wyraźnie różni się od pozostałych typów projektów przewidzianych do dofinansowania w ramach działania 3.2A. O ile inwestycja w infrastrukturę towarzyszącą (parkingi, chodniki, sanitariaty) przy obiekcie ochrony dziedzictwa kulturowego takim jak np. W., Kopalnia Soli w W. jest z tym obiektem bezpośrednio związana, o tyle więź pomiędzy infrastrukturą towarzyszącą oraz układem przestrzennym jest bardzo luźna. W ramach badania przesłanek oceny formalnej w kryterium nr 3 "kwalifikowalność projektu" jest postawienie racjonalnej granicy pomiędzy projektami, które spełniają cele działania 3.2A oraz projektami, których przedmiotem jest inwestycja w samą infrastrukturę, która nie jest nakierowana na przystosowanie obiektów ochrony dziedzictwa kulturowego do celów turystycznych, a jedynie niejako przy okazji może w minimalny sposób wpłynąć na wzrost ruchu turystycznego.

Kasator podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył zakres swojej kognicji, gdyż w ramach tego postępowania bada on jedynie czy organ administracyjny swoim postępowaniem nie naruszył jakiegoś przepisu powszechnie obowiązującego prawa (kryterium legalności), w szczególności zaś bada czy ocena projektu nie została dokonana z naruszeniem prawa. Poza zakresem kognicji sądu znajdują się kwestie merytoryczne związane z konkretną oceną dokonaną przez Instytucję Organizującą Konkurs. Nie jest zatem rolą sądu administracyjnego ocenianie czy określony projekt wpisuje się w cele danego działania i schematu, jak również czy jego ocena projektu jest zgodna z oceną dokonaną uprzednio przez Instytucję Organizującą Konkurs.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga ta została oparta na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. co w kontekście art. 183 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania, którą NSA bierze pod rozwagę z urzędu.

Podstawy zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej wyznaczają kierunek działań kontrolnych jakie powinien podjąć NSA w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. NSA nie może z własnej inicjatywy podjąć jakichkolwiek działań w celu ustalenia wad zaskarżonego orzeczenia.

Jako pierwszy należało rozpoznać zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania albowiem przy braku skutecznego podważenia ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji, NSA przyjmuje stan faktyczny ustalony w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego i na tej podstawie ocenia zasadność zarzutów dotyczących prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zgłoszono zarzut naruszenia art. 30c ust 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że Sąd I instancji bezpodstawnie zastosował cyt. przepis, w sytuacji gdy przy ocenie projektu i rozpatrywaniu protestu nie naruszno prawa (pkt 1) oraz przekroczył "zakres kognicji", dokonując merytorycznej oceny spełnienia przez przedłożony projekt celów Działania 3.2.

W ocenie skarżącego nie jest rolą sądu administracyjnego ocenianie czy projekt wpisuje się w cele danego działania, jak również czy ocena projektu jest zgodna z oceną dokonaną uprzednio przez Instytucję Organizującą Konkurs. Sąd jedynie bada czy ocena projektu przeprowadzona została zgodnie z prawem.

Z art. 30c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy wynika, że sąd weryfikuje ocenę projektu i w przypadku stwierdzenia, że ocena ta została przeprowadzona z naruszeniem prawa, uwzględnia skargę, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji.

Oznacza to, że sąd weryfikuje ocenę projektu w zakresie wynikającym z procedury odwoławczej, której wynik podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 30c ust. 1), biorąc pod uwagę przepisy powszechnie obowiązujące (np. art. 26 ust. 2 cyt. ustawy) oraz akty, które stosował organ przy ocenie projektu. Chodzi tu głównie o dokumenty określające procedurę wyboru projektów oraz kryteria wyboru, a więc Regulamin Konkursu dla Osi Priorytetowej 3 Turystyka i przemysł kulturowy Działanie 3.2 Rozwój produktu dziedzictwa kulturowego Schemat A Dziedzictwo kulturowe i rewaloryzacja układów przestrzennych w ramach MRPO 2007–2013 oraz stanowiące załącznik Nr 4 do Uszczegółowienia M. Regionalnego Programu Operacyjnego kryteria wyboru projektów. Tak też uczynił Sąd I instancji weryfikując zaskarżone rozstrzygnięcie.

Przeprowadzenie kontroli przez Sąd jest możliwe, w sytuacji gdy powody, które zdecydowały o negatywnej ocenie projektu, zostały podane w informacji o negatywnym rozstrzygnięciu protestu poprzedzonym odrzuceniem wniosku.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotowy projekt odrzucony został na etapie oceny formalnej z uwagi na to, że jego "zakres rzeczowy" nie odpowiada celom Działania 3.2 Schemat A, które przewidują przystosowanie zabytkowych obiektów/układów do celów turystycznych, jak również z tego względu, że projekty dotyczące kompleksowej renowacji i rewitalizacji zabytkowych centrów miast mogą być realizowane w ramach Działania 6.1 A MRPO.

Stanowisko to podzielił rozpatrujący protest Zarząd Województwa M., którego argumentację przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stąd brak potrzeby ponownego jej przytaczania.

Bezzasadny jest więc zarzut przekroczenia przez Sąd I instancji zakresu kognicji, polegającego na merytorycznej ocenie celu Działania 3.2 określonego w Uszczegółowieniu Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego, i naruszenia w związku z tym art. 30c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Skoro przyczyną ostatecznie negatywnej ceny projektu był zarzut, iż nie odpowiada on celom Działania 3.2 Schemat A w świetle Uszczegółowienia MRPO (pkt 12), to jest rzeczą raczej oczywistą, iż zadaniem Sądu I instancji była weryfikacja tego stanowiska na tle obowiązujących postanowień systemu realizacji programu łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, m.in. art. 26 ust. 2 cyt. wyżej ustawy.

Kryterium "kwalifikowalność projektu" (załącznik nr 4) wymaga aby ocenić, czy projekt jest zgodny z celami danego Działania oraz przykładowymi typami projektów wskazanymi w pkt 14 UMRPO i skoro ta przesłanka w ocenie Instytucji organizującej konkurs uzasadniała odrzucenie projektu, to ocena jej zasadności wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej należy do zakresu kognicji sądu. W innym wypadku sądowa kontrola byłaby iluzoryczna.

Sąd I instancji bardzo wnikliwie przeprowadził analizę reguł dot. oceny formalnej projektu i zasadnie dla wykazania wadliwości tej oceny przywołał kryterium oceny merytorycznej nr 1 "Komplementarność projektu" i kryterium nr 2 "Kompleksowość projektu".

Jeśli jest tak jak podnosi autor skargi kasacyjnej, że projekt zakłada wyłącznie poprawę infrastruktury towarzyszącej obiektom dziedzictwa kulturowego, to jak trafnie podnosi Sąd I instancji nie było podstaw do jego dyskwalifikacji na etapie oceny formalnej, bowiem tego rodzaju infrastruktura podlega ocenie w ramach kryterium nr 2 (załącznik nr 4).

Odrzucenie projektu i odesłanie wnioskodawcy do jego zgłoszenia jako projektu rewitalizacyjnego w ramach Działania 6.1 A MRPO nie mieści się w ramach oceny formalnej i nie miało charakteru informacyjnego, jak usiłuje przekonać Zarząd Województwa Małopolskiego.

W świetle tego co wyżej powiedziano chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, (pkt 2 i 4 skargi kasacyjnej) tj. art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenie polityki rozwoju oraz pkt 12 w zw. z pkt 14 dla Działania 3.2 Rozwój produktu dziedzictwa kulturowego Schemat A Dziedzictwo kulturowe i rewaloryzacja układów przestrzennych Uszczegółowienia M. Regionalnego Programu Operacyjnego w sposób sformułowany przez autora skargi kasacyjnej.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż skoro nie zakwestionowano wskaźników wzrostu ruchu turystycznego podanych we wniosku, to nie może być mowy o tym, iż nie zostanie spełniony cel projektu w postaci wzrostu ruchu turystycznego, o którym mowa w § 14 pkt 3 Regulaminu Konkursu.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.