Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 640/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 5, §  6, § 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Marcin Kamiński NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. D. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), określanej następnie jako "u.p.z.p.".

Jak wynika z akt sprawy, R. B. złożył do Prezydenta Miasta [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy budynku usługowo-handlowego wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr 49/1 i 50/1 obr. [...], położonych przy ul. D. w R. Wniosek ten został uwzględniony przez organ w jego decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...].

Na skutek odwołania M. D. rozstrzygnięcie to zostało uchylone

w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Zdaniem SKO, decyzja organu I instancji oparta została na analizie urbanistycznej, która nie została sporządzona w sposób prawidłowy. W konsekwencji organ nie określił w sposób właściwy warunku zabudowy w postaci linii zabudowy. Brak jest też uzasadnienia, dlaczego linia zabudowy wyznaczona została

w takiej, a nie innej odległości od drogi. Zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudziło także ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Ponadto, zdaniem SKO, ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku, stanowiącej odstępstwo od reguły w wyznaczeniu tego parametru, nie znajduje oparcia w opracowanej analizie urbanistycznej, która nie zawiera wymaganego w tym zakresie uzasadnienia. Wątpliwości Kolegium wzbudziło również określenie wysokości budynku oraz prawidłowość określenia geometrii dachu.

W następstwie ponownego postępowania Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] listopada 2019 r. decyzję, w której po raz kolejny ustalił warunki zabudowy na objęte wskazanym wyżej wnioskiem zamierzenie inwestycyjne. Organ wskazał, że sporządzona została nowa analiza, w której uwzględniono wszystkie uwagi zawarte w kasacyjnej decyzji SKO. Prezydent podkreślił, że obszar, na którym ma powstać wnioskowana inwestycja jest w chwili obecnej obszarem o intensywnej rozbudowie. Teren zabudowy zagrodowej jest wypierany przez zabudowę miejską. Ustalając inne niż średnie parametry nowej zabudowy nie dochodzi do zburzenia ładu przestrzennego. Zdaniem organu, można założyć, że wnioskowana zabudowa i jej parametry tworzą dominantę, tak jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej, jak i wysokość. Przeprowadzona analiza wykazała, że spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a projekt decyzji sporządziła osoba przynależąca do właściwej izby samorządu zawodowego. Poza tym, lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię w ramach wewnętrznych uzgodnień jednostek organizacyjnych urzędu, wchodzących w skład organu wydającego decyzję.

M. D. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określanego w dalszej części jako "rozporządzenie w sprawie wymagań" poprzez niewłaściwe wyznaczenie linii zabudowy jedynie wobec zewnętrznej krawędzi jezdni jako przedłużenie linii zabudowy budynku znajdującego się na działce nr 2630/1 obr. [....] bez uwzględnienia sposobu zabudowy i uciążliwości dla należącej do niej nieruchomości, a także bez odniesienia się do wydanych już dla niej i K. Ś. warunków zabudowy. Odwołanie zarzucało także naruszenie § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ. U. z 2019 r., poz. 1065) przez brak wyjaśnienia, czy działka jest bądź czy powinna być wyposażona

w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Składająca odwołanie zarzuciła również niedokładne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego.

SKO po rozpoznaniu tego środka zaskarżenia, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podniosło, że analiza tego rozstrzygnięcia oraz zalegających w aktach sprawy dokumentów prowadzi do wniosku, że wynikające z przepisów prawa wymogi zostały dla planowanej inwestycji spełnione, co obligowało do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Wykonane zostały bowiem zalecania kasatoryjnej z dnia [...] czerwca 2018r. Organ podkreślił, że jednym z wymogów wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest spełnienie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa przy czym, pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, a zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Ze szczegółowej analizy wynika m.in., iż nieruchomości położone w obszarze analizowanym mają zróżnicowane funkcje usługowo - mieszkalne. Planowana przez inwestora zabudowa, polegać ma na budowie budynku o funkcji usługowo - handlowej. Zdaniem Kolegium, taka funkcja planowanego budynku wpisuje się w kontynuację funkcji obiektów już istniejących w obszarze analizowanym i nie pozostaje z nimi w sprzeczności. Projektowana inwestycja będzie więc odpowiadać zastanemu na analizowanym terenie sposobowi zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów. Zdaniem Kolegium, określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów (które są wyznaczone przez parametry takie jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też wysokość głównej kalenicy dachu). Sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza urbanistyczna w sposób szczegółowy opisuje parametry istniejącej zabudowy i gabaryty budynków występujących w obszarze analizowanym i zawiera wszystkie wymagane rozporządzeniem elementy, stanowiąc dostateczne uzasadnienie dla przyjętych w decyzji ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium, spełnione zostały też pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora. W szczególności, istniejące na terenie inwestycji uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, zaś działka budowlana nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Poza tym, lokalizacja planowanej inwestycji nie będzie naruszać regulacji zawartych w przepisach odrębnych. SKO podkreśliło, że zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej - art. 56 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał nadto, że podstawą określenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy są ustalenia dotyczące całokształtu zabudowy i sposobu zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym. Zatem "dostosowanie" inwestycji do wybranych tylko obiektów znajdujących się na tym obszarze stanowiłoby de facto naruszenie przepisów ustawy i rozporządzenia. Podkreślił też, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

M. D. nie zgodziła się z decyzją SKO i zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie

i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo naruszenia przepisów w stopniu, który powinien skutkować jej uchyleniem, biorąc pod uwagę oddziaływanie inwestycji na należącą do niej nieruchomość, w kontekście braku dokładnego rozważenia treści art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi, a także przy braku wypełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" oraz w konsekwencji niewłaściwym określeniem linii zabudowy;

2. art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., poprzez:

- nierozpoznanie w sposób całościowy zebranych dowodów w postępowaniu oraz niewyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego w sposób dokładny, polegające na bezzasadnym pominięciu przedstawionych przez nią okoliczności co do niewłaściwego wyznaczenia linii zabudowy, bez uwzględnienia stopnia uciążliwości zabudowy usługowo-handlowej, zastoin wodnych, zawilgoceń, podmakań, zacienienia, a zarazem wpływu inwestycji na otoczenie i ład przestrzenny, poprzez zupełne pominięcie okoliczności iż wydano warunki zabudowy domu mieszkalnego na działce nr 47 przy ul. D. w R., a także warunki takie posiada inny właściciel sąsiedniej nieruchomości – K. Ś., zatem nie może być mowy o kontynuacji funkcji zabudowy;

- brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy działka jest lub powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, czy też dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, a jeśli na własny teren, jak on powinien wyglądać w kontekście rozumienia uzasadnionych interesów osób trzecich i ich ochrony przed potencjalnym zalewaniem, podmakaniami itp.;

- stwierdzenie organu, iż jej postulatem był wniosek o "kopiowanie istniejącej zabudowy", kiedy nie twierdziła ona iż taki obowiązek istnieje, a jedynie wskazywała na wypieranie terenu zabudowy zagrodowej przez zabudowę miejską, a także na wątpliwości w zakresie zgody organu na możliwość zabudowy o wysokości od 24 m do 25 m; nie postulowała także o "dostosowanie" inwestycji do wybranych tylko obiektów, a do istniejącego już całościowego ładu przestrzennego;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez brak wyznaczenia właściwej linii zabudowy, która powinna być kontynuacją zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie i docelowo winna spowodować zharmonizowanie zabudowy w okolicy, w sytuacji, gdy

w okolicy istnieje tylko 1 obiekt usługowo-handlowy, którego sposób położenia nie nawiązuje do istniejącej linii zabudowy.

Skarżąca zaznaczyła, że zrealizowanie inwestycji w kształcie zaaprobowanym

w udzielonych warunkach zabudowy znacznie pogorszy i utrudni planowane przeznaczenie jej nieruchomości, a także docelowo spowoduje niekorzystne skutki dla ewentualnego posadowienia budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżącej, okolica usytuowania jej nieruchomości nie nosi cech typowych dla zabudowy usługowej czy handlowej (poza jednym tartakiem, który posadowiony jest w innej konfiguracji niż obecnie planowana - nowa zabudowa usługowo- handlowa). Charakter zabudowy w sąsiedztwie w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest więc zbieżny i wystarczający dla zamierzenia inwestycyjnego. Jej zdaniem, zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu w kształcie zaproponowanym przez organ administracji nie uwzględnia prawnie chronionych interesów osób trzecich. Jej działka jest nieruchomością użytkowaną na cele rolnicze (uprawa różnego rodzaju żywności, warzyw, sad) i dopuszczanie do rozwoju funkcji usługowo-handlowej w okolicznych terenach ma dla niej negatywne znaczenie i jej interes winien być uznany za istotny i podlegać ochronie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrolą w niniejszym postępowaniu Sąd objął decyzję administracyjną, a to z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), określanej w dalszej części jako "P.p.s.a.", który to przepis dopuszcza tę formę działalności organów administracji publicznej jako przedmiot skargi. Ocena, której Sąd dokonuje opiera się na kryterium legalności tj. zgodności z prawem materialnym i procesowym, co wynika z brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Aby wyeliminować z obrotu prawnego kwestionowaną decyzję poprzez jej uchylenie w całości lub w części Sąd musi stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Brak tego rodzaju naruszeń prawa skutkuje zaś oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r., którą organ ten ustalił dla R. B. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy budynku usługowo-handlowego wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr 49/1 oraz 50/1 obr. [...], położonych w R. przy ul. D. Narzędziem kształtowania polityki przestrzennej jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Tylko wówczas, kiedy taki plan nie został uchwalony, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Postępowanie w sprawie wydania takiej decyzji rozpoczyna wniosek inwestora, którego elementy określa art. 52 ust. 2 u.p.z.p., odnoszący się generalnie do postępowania o ustalenie inwestycji celu publicznego, ale stosowany też – z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wskazany wniosek inicjuje postępowanie, w którym kluczowe znaczenie ma analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która sporządzana jest dla oceny spełnienia przez planowane zamierzenie inwestycyjne warunków koniecznych do wydania decyzji, o którą inwestor się ubiega, a określonych w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy podejmowana jest przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Zatem po ustaleniu, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Z kolei niedotrzymanie choćby jednego z tych warunków musi skutkować koniecznością odmownego załatwienia wniosku strony. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest więc w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia, a zatem ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem ewentualnego spełniania wskazanych wyżej elementów, na co wskazuje § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań. Granice takiego obszaru wyznacza się - na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań). Analiza służy przede wszystkim stwierdzeniu, czy wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa tzn., że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występuje (zabudowa mieszkaniowa, usługowa, przemysłowa itp.). Jeśli organ stwierdzi, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wówczas uwzględni wniosek i wyda decyzję, w której określi parametry nowej zabudowy.

Rozporządzenie w sprawie wymagań przewiduje określone reguły dotyczące ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. W przypadku każdego z tych parametrów zabudowy (oprócz geometrii dachu) rozporządzenie dopuszcza możliwość odstępstwa "jeżeli wynika to z analizy". Akt ten nie stanowi więc nic więcej w tym przedmiocie, a jedynie odsyła do treści analizy. Oznacza to, że sporządzającemu analizę pozostawiona została pewna swoboda w odniesieniu do ustalenia warunków dotyczących zamierzenia inwestycyjnego. Nie może jednak w takiej sytuacji budzić wątpliwości, że swoboda ta nie jest tożsama z dowolnością. Dlatego też, aby można było uznać, że analiza jest prawidłowa i zmierza do zapewnienia na danym terenie ładu przestrzennego, konieczne jest, by zawierała ona stosowne uzasadnienie w zakresie uczynienia odstępstw od obowiązujących zasad w zakresie poszczególnych parametrów zabudowy. Pogląd powyższy ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie tylko nie oznacza dowolności i arbitralności, ale nadto wymaga sięgania do rzeczowych, obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora [por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Krakowie z 14.12.2009 r., III SA/Kr 1525/09, z 14.11.2017 r., II SA/Kr 889/17, wyrok WSA w Poznaniu z 20.12.2019 r.,

II SA/Po 202/19].

Analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie na potrzeby decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. została zakwestionowana przez SKO z powodu niedostatecznego uzasadnienia dla przyjętych w niej rozwiązań, co skutkowało uchyleniem tej decyzji (decyzja Kolegium z [...] czerwca 2018 r.). W ocenie Sądu, nowosporządzona analiza nadal nie jest jednak prawidłowa, chociaż jej uzasadnienie jest trochę szersze i bardziej szczegółowe. W odniesieniu do kontynuacji funkcji wskazane zostało, że w obszarze analizy znajdują się budynki z funkcją usługowo-mieszkalną. Nie wiadomo jednak, jakiego rodzaju są to usługi i czy są one zbliżone do tych planowanych przez inwestora, które we wniosku zostały wskazane jako: magazynowanie, administracja, zdrowie i gastronomia. Tymczasem, usługi mogą mieć bardzo różny charakter, a co z tym związane stopień uciążliwości. Tym samym, jako nie dość umotywowane należy określić stwierdzenie analizy, że w obszarze analizy obecna jest funkcja analogiczna do wnioskowanej.

Zastrzeżenia Sądu budzi też ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy jako wynoszącego od 0,20 do 0,28. Wprawdzie sporządzający analizę przedstawił w niej wszystkie działki znajdujące się w badanym obszarze, wskazując jednocześnie wskaźnik powierzchni zabudowy w odniesieniu do każdej z nich, jak też średni wskaźnik wynoszący 0,11, jednakże określenie proponowanej w tym zakresie wielkości (tj. od 0,20 do 0,28) nie zostało wystarczająco wyjaśnione. Jak stanowi § 5 rozporządzenia w sprawie wymagań, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W niniejszym wypadku jest to - jak już wskazano - 0,11, gdy tymczasem w analizie zaproponowano, by wskaźnik ten w odniesieniu do nowej zabudowy wynosił od 0,20 do 0,28. Proponowany wskaźnik jest więc nie tylko znacznie wyższy w swoim maksymalnym wymiarze, ale nadto wykracza nawet poza wniosek inwestora, który w tym zakresie wskazywał wielkość 0,24. Zdaniem Sądu, stwierdzenie sporządzającego analizę, że w ten sposób nie zostanie zaburzony ład przestrzenny, który dopiero jest tworzony (a to w związku z tym, że inwestycja znajduje się na terenie będącym w fazie powstającej dopiero zabudowy) nie jest wystarczające do przyjęcia prawidłowości analizy.

Tożsame w istocie uzasadnienie podano w przypadku szerokości elewacji frontowych czy wysokości górnych poziomych krawędzi elewacji frontowych. W tym pierwszym przypadku rozporządzenie w sprawie wymagań stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1). W obszarze analizy stwierdzono budynki z elewacjami frontowymi o średniej szerokości 15 m, natomiast analiza dopuściła tę wielkość jako wynoszącą od 31 do 34 m, a zatem zgodnie z wnioskiem inwestora, natomiast znacznie większą od dopuszczalnej w świetle powołanego przepisu.

Z kolei, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań). Przy czym, wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań). Według analizy, w obszarze analizy znajdują się budynki o wysokościach górnych poziomych krawędzi elewacji frontowych w przedziale od 4 m do 10 m, zaś jako dopuszczalną wskazano wysokość od 24m do 25 m, a więc zgodnie z wnioskiem inwestora. W analizie podniesiono, że wnioskowana inwestycja znajduje się w terenie intensywnej rozbudowy i powstawania nowej dzielnicy miasta, gdzie teren zabudowy zagrodowej jest wypierany przez zabudowę miejską. Zdaniem twórcy analizy, ustalając inne niż średnie parametry nowej zabudowy nie dochodzi do burzenia ładu przestrzennego. Wnioskowana zabudowa, tak w zakresie szerokości elewacji frontowej, jak i wysokości tworzy dominantę.

Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że narzędziem kształtowania polityki przestrzennej jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To jego rolą jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). To więc w ramach planowania przestrzennego winny być podejmowane decyzje o wprowadzeniu określonych odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczno-urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru. Z kolei, decyzja o warunkach zabudowy ma służyć zachowaniu ładu przestrzennego aktualnie istniejącego na określonym obszarze, co wynika już z brzmienia art. 1 ust. 1 u.p.z.p., w którym ustawodawca jako dwie odrębne kategorie potraktował: zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej (pkt 1) oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (pkt 2), choć podstawą obydwu jest ład przestrzenny.

Dodatkowo, należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w którym mowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów. Przepis ten nie przewiduje więc modyfikowania powyższych elementów w kierunku pożądanym czy to przez organ czy to przez inwestora. Wprawdzie, rozporządzenie w sprawie wymagań dopuszcza odstępstwa w tym zakresie, jednak – co wyżej zaznaczono – nie mogą być one dowolne i muszą zostać wystarczająco szczegółowo i przekonująco uzasadnione, by można było uznać, że wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Zachowanie elementów wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Planowana inwestycja winna więc "wpasować się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny.

Istotę decyzji o warunkach zabudowy oddaje uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, w którym Trybunał stwierdził, że decyzja taka nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (m.in. ustawą o drogach publicznych, ustawą o lasach, ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy Prawem wodnym), dbałość o poszanowanie którego jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego. Stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem kształtowania polityki przestrzennej w odniesieniu do obszarów nim objętych. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy stanowi rozwiązanie wyjątkowe, stosowane jedynie w braku takiego planu i powinna być poprzedzona szczególnie skrupulatnie prowadzonym postępowaniem. Owa dokładność i szczegółowość odnosi się przede wszystkim do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która – jak to już zaznaczono – stanowi główny dowód w takim postępowaniu, zwłaszcza kiedy sporządzający ją decyduje się na skorzystanie z możliwości innego ukształtowania parametrów nowej zabudowy niż wynikać miałoby to z precyzyjnych uregulowań rozporządzenia w sprawie wymagań.

Z tych wyżej opisanych względów Sąd uznał, że tak decyzja organu II, jak i I instancji podlega uchyleniu, a to w związku z koniecznością ponowienia postępowania i uzupełnienia dotychczas sporządzonej analizy w kierunku, który wynika z niniejszego uzasadnienia.

Rozstrzygając zatem ponownie wniosek, organ winien określić parametry nowej zabudowy po szczegółowym rozważeniu przesłanek określonych w przepisach rozporządzenia oraz prawidłowym sporządzeniu analizy urbanistycznej, zawierającej wystarczająco umotywowane stanowisko w zakresie ewentualnych odstępstw tzn. wskazujące przejrzyste, obiektywne kryteria i powody ustalenia parametrów, odbiegających od tych przewidzianych rozporządzeniem w sprawie wymagań. Jeśli natomiast w wyniku analizy okaże się, że planowane zamierzenie godzi w zastany stan rzeczy, wówczas nie będzie możliwe uznanie, że spełnia ono warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Naruszenie zatem przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. skutkowało orzeczeniem jak w pkt I wyroku. Z kolei w pkt II wyroku zasądzono na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, zaliczając do nich opłatę skarbową od pełnomocnictwa dla reprezentującego ją pełnomocnika w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie dla tego pełnomocnika, wynoszące 480 zł, a wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).