Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 327/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg C. H., K. F., L. D., A. O.-M. i M. O. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargi.


UZASADNIENIE

C. H. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Nr VIII/79/2011 Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenów położonych pomiędzy ulicami G., D., G. i Ł. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2011 r. Nr 64, poz. 1431 ze zm.). Sprawie zainicjowanej jego skargą nadano sygnaturę akt II SA/Gd 327/15.

Skargi na powołaną uchwałę złożyli również: K. F. – sprawa o sygn. akt II SA/Gd 328/15, L. D. - sprawa o sygn. akt II SA/Gd 333/15, A. O. M. - sprawa o sygn. akt II SA/Gd 335/15 i M.O. - sprawa o sygn. akt II SA/Gd 336/15. Wszystkie skargi mają jednobrzmiącą treść.

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), połączył sprawy ze skarg K. F., L. D., A. O. M. i M. O. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi C. H. prowadzoną pod sygn. akt II SA/Gd 327/15.

Zaskarżoną uchwałę podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miejska w dniu 28 kwietnia 2011 r. podjęła uchwałę Nr VIII/79/2011 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenów położonych pomiędzy ulicami G., D., G. i Ł. Skarżący kwestionują postanowienia § 17 uchwały obejmującego kartę terenu nr 3, o przeznaczeniu terenu MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, odnoszące się do terenów oznaczonych symbolem 6.MN. W § 17 pkt 5 lit a) uchwały, w postanowieniach regulujących paramenty i wskaźniki kształtowania zabudowy, przewidziano wysokość zabudowy: nie więcej niż 12 m do kalenicy, nie mniej niż 2 kondygnacje, nie więcej niż 3 kondygnacje, w tym poddasze.

W dniu 11 marca 2015 r. wszyscy skarżący wnieśli do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę powołanej wyżej uchwały. Skarżący wyjaśnili, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), nie spełnia bowiem nie spełnia wymogów ładu przestrzennego i nie uwzględnia interesu publicznego. Zakwestionowano dopuszczenie w planie na wskazanym terenie zabudowy szeregowej oraz wysokości zabudowy do 12 m, maksymalnie 3 kondygnacji. Skarżący wnieśli o zmianę postanowień uchwały dla strefy 6.MN poprzez wyłączenie zabudowy szeregowej, ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy do 10 m od poziomu terenu do kalenicy, maksymalnie 2 kondygnacji (ostatnia w formie poddasza użytkowego) oraz wyłączenie powstania w zabudowie bliźniaczej budynku dwumieszkaniowego.

Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

W skargach zarzucono naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, zwanej dalej: u.p.z.p.) poprzez uchwalenie miejscowego planu z naruszeniem zasady zachowania wymagań ładu przestrzennego,

- art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu bez uwzględnienia interesu publicznego,

- art. 6 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego,

- art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie trybu sporządzania uchwały polegające na niedochowaniu procedury informacyjnej w stosunku do społeczeństwa - mieszkańców R. - poprzez nie poinformowanie ich w sposób przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu z określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, wyznaczeniu terminu do składania uwag oraz zorganizowaniu dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, co stanowi o istotnym naruszeniu procedury uchwalenia zmiany mpzp, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z uzasadnienia skarg wynika, że skarżący przede wszystkim kwestionują postanowienia planu odnoszące się do terenu, którym objęte są ich nieruchomości. Interes prawny do zaskarżenia uchwały o zmianie planu wywodzą z przysługujących im uprawnień właścicielskich do tych nieruchomości twierdząc, że ochrona ich sytuacji prawnej wynika z art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Według nich bowiem dopuszczenie do zabudowy w układzie szeregowym o wysokości powyżej 10 m o dużej ilości wyodrębnionych lokali, czyli do facto zabudowy wielorodzinnej, spowoduje ujemne oddziaływanie na ich nieruchomości w drodze tzw. immisji pośrednich. Innymi słowy, realizacja takiej zabudowy skutkować będzie powstaniem osiedla wielorodzinnego w bezpośrednim sąsiedztwie niskiej zabudowy jednorodzinnej. W takiej sytuacji nastąpi zakłócenie korzystania z nieruchomości skarżących ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Skarżący wyjaśnili, że przed wejściem w życie zaskarżonego planu oraz obecnie w strefie 6.MN wszystkie istniejące budynki nie przekraczają wysokości 10 m oraz występuje tylko i wyłącznie zabudowa jednorodzinna oraz jednorodzinna bliźniacza. Stan ten wynikał z poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej strefie nigdy nie powstała zabudowa szeregowa. Natomiast kwestionowana uchwała przeznaczyła przedmiotowy teren na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol 6MN), czyli zgodnie z § 4 pkt 1 lit. a uchwały jako teren pod domy wolnostojące lub w układzie bliźniaczym lub szeregowym, jedno- lub dwumieszkaniowe. Natomiast jako parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy uchwała wprowadziła wysokość zabudowy: nie więcej niż 12 m do kalenicy; nie mniej niż 2 kondygnacje, nie więcej niż 3 kondygnacje, w tym poddasze (§ 17 - Karta terenu Nr 3).

Z uchwały wynika, że do zabudowy jednorodzinnej zaliczono budynki szeregowe oraz budynki bliźniacze do czterech mieszkań (odrębnych lokali). Według skarżących zgodnie z wolą uchwałodawcy dom wolnostojący w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki, w których łącznie można wyodrębnić aż 4 mieszkania (4 odrębne lokale). De facto budynek do czterech mieszkań to budynek czterorodzinny, czyli taki budynek jest, zgodnie z wolą Rady Miejskiej w R., budynkiem jednorodzinnym. Zaskarżona uchwała dopuszcza zatem do wyodrębnienia aż 4 odrębnych lokali w budynku z definicji jednorodzinnym. Może zatem dojść do sytuacji, że na działce o pow. ok. 500 m2 powstanie budynek bliźniaczy z łącznie aż 4 lokalami mieszkalnymi.

Ponadto wskazano, że dopuszczenie w tej strefie do wybudowania budynków o wysokości 12 m z 3 kondygnacjami do 4 mieszkań (lokali) spowoduje, że nie tylko nie zostanie zachowany ład przestrzenny, ale wręcz zostanie on naruszony. Spowoduje to, że strefa ta nie będzie tworzyła harmonijnej całości. Zmiana ta nie uwzględnia zatem istniejącej uporządkowanej zabudowy. W ocenie skarżących powstanie takiej zabudowy doprowadzi do chaosu architektonicznego.

Wskazano również, że sporna uchwała jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż zgodnie z § 5 pkt 1 uchwały w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego uchwała ta miała kształtować zabudowę "w sposób zharmonizowany z otoczeniem i spójny wewnętrznie poprzez czytelne strefowanie wysokości budynków ". Szczegółowe zapisy tej uchwały określające podstawowe parametry zabudowy stoją zatem w sprzeczności z przepisem § 5 pkt 1 uchwały. To potwierdza według skarżących, że doszło do naruszenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Nadto skarżący twierdzili, że miejscowy plan uchwalono bez uwzględnienia interesu publicznego mieszkańców, których nieruchomości plan obejmuje. Dopuszczenie bowiem zabudowy de facto wielorodzinnej w otoczeniu zabudowy typowo jednorodzinnej narusza interes mieszkańców sąsiedniej prawdziwej zabudowy jednorodzinnej.

Wprowadzenie wyżej opisanych ustaleń planistycznych oznacza także, że Rada Miejska w R. w sposób dowolny i niczym nieuzasadniony przekroczyła granice władztwa planistycznego, co stanowi naruszenie art. 6 u.p.z.p.

Zarzucono także naruszenie art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie trybu sporządzania uchwały polegające na niedochowaniu procedury informacyjnej w stosunku do społeczeństwa - mieszkańców R. - poprzez nie poinformowanie ich w sposób przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu z określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, wyznaczeniu terminu do składania uwag oraz zorganizowaniu dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, co stanowi o istotnym naruszeniu procedury uchwalenia zmiany miejscowego planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie przepisów w/w uchwały dla strefy 6.MN poprzez wyłączenie zabudowy szeregowej, ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy do 10 m od poziomu terenu do kalenicy, dopuszczenie maksymalnie 2 kondygnacji (ostatnia w formie poddasza użytkowego) oraz wyłączenia powstania w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej budynku dwumieszkaniowego (dwulokalowego).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska R. w imieniu której działa Burmistrz Miasta, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego, wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśniono, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady ładu przestrzennego musi się on opierać na dokładnym sprecyzowaniu konkretnych i realnych zagrożeń, jakie dla kształtowania przestrzeni niosą określone ustalenia planu ze wskazaniem jakiego rodzaju uwarunkowań zagrożenia te dotyczą. Skarżący temu wymogowi w swej skardze nie sprostali.

Rada Miejska R. podejmując zaskarżoną uchwałę kierowała się koniecznością korekty dotychczasowych zapisów dotyczących parametrów zabudowy zagospodarowania terenu, zgodnie z zasadami zrównoważonego projektowania miast: m.in. poprzez zintensyfikowanie terenów zurbanizowanych (wyposażonych już w infrastrukturę techniczną - wodociągi, kanalizację, itp. oraz dobrze skomunikowanych z resztą miasta), dlatego Rada Miejska R. przystąpiła do procedowania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenów położonych pomiędzy ulicami G., D., G. i Ł. (k. 1 - 6 akt sprawy). Projekt zmiany planu dotyczył terenu zurbanizowanego o powierzchni około 19,5 ha, obszaru położonego w centralnej - środkowo i wschodniej części miasta R. W granicach opracowania zmiany obowiązywały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzony uchwałą nr XLIII/447/2005 Rady Miejskiej R. z dnia 24 listopada 2005 r. dla terenów położonych pomiędzy ulicami G., D., G. i Ł. oraz zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenów położonych pomiędzy ulicami G., D., G., Ł. dla części obejmującej strefę 6.MN, uchwalona uchwałą nr LXXXIII/517/2010 z dnia 26 sierpnia 2010 r. Organ wyjaśnił, że intencją burmistrza oraz projektantów planu było znalezienie równowagi dotyczącej m. in. ładu przestrzennego, intensywności i sposobu wykorzystania terenu, a dotychczasowym zagospodarowaniem terenu. Strefy 1,3,6,15 MN, stanowią pierzeję przestrzeni publicznej ulicy G. W celu uzyskania harmonijnej całości - utrzymano zabudowę jednorodzinną mieszkaniową i mieszkaniowo - usługową także w terenach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15 MN.

W rozdziale 2 planu - w ustaleniach ogólnych w § 4 podano definicję symbolu MN: - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami - domy wolnostojące lub w układzie bliźniaczym lub szeregowym, jedno- lub dwumieszkaniowe, a także! usługi nieuciążliwe, niezakłócające funkcji mieszkaniowej, mieszczące się w lokalach do 100 m2 i powierzchni użytkowej.

W terenach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15 MN, celem zapewnienie spójności doprowadzono do ustalenia jednolitej wysokości zabudowy: nie więcej niż 12 m do kalenicy, nie mniej niż 2 kondygnacje, nie więcej niż 3 kondygnacje, w tym poddasze. Została określona jednolita geometria dachu i kąty nachylenia połaci.

Celem dokonania zmian było również dostosowanie zapisów planu do zrealizowanych już przez gminę inwestycji dotyczących budowy dróg oraz obowiązujących przepisów prawa.

Wyjaśniając ukształtowane w § 5 zaskarżonej uchwały zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wyjaśniono, że intencją twórców planu było zdefiniowanie strefy przestrzeni publicznej drogi powiatowej - ul. D. zabudową wielorodzinną (vide: parametry dla terenowi 6, 17, 18, 19, 20, 21, 22.MW,U).

Rada przedstawiła również chronologiczny przebieg prac planistycznych dążąc do wykazania, że wszystkie wymogi formalne trybu sporządzania planu zostały zachowane.

W ocenie organu skarżący nie wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, jak również, aby zaskarżona uchwała rażąco naruszała przepisy prawa. Skarżący nie sprecyzowali, w jaki sposób przedmiotowa uchwała negatywnie wpłynęła na ich indywidualną sferę materialnoprawną. Samo zaś naruszenie prawa jest niewystarczające dla uznania, że zaistniały przesłanki określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, zwanej dalej "u.s.g."), albowiem skarga znajdująca oparcie we wskazanym przepisie nie jest rodzajem actio popularis, ale jest środkiem wyraźnie nakierowanym na ochronę praw podmiotowych. Skarżący nie zindywidualizowali swego żądania, mimo że na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinni wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą.

Sama sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, na potwierdzenie czego organ powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Podkreślono, że w niniejszej sprawie skarga została złożona przez grupę mieszkańców, a zatem interes prawny lub uprawnienie, o których mowa w art. 101 u.s.g., dające legitymację do zaskarżenia uchwały, powinny być określone indywidualnie w odniesieniu do każdego ze skarżących.

Zdaniem organu naruszenie wymagań procedowania w zakresie uchwalania planu nie może stanowić samodzielnej przesłanki do wniesienia skargi na zasadzie art. 101 u.s.g. stwierdzono, że nie zostały spełnione wymogi formalne skargi.

Na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. pełnomocnik procesowy skarżącego C. H. wyjaśnił, że interes prawny skarżącego opiera się również na obniżeniu wartości jego nieruchomości. Według pełnomocnika wprowadzenie na sąsiadującym z działką skarżącego terenie zabudowy wielomieszkaniowej spowoduje też zwiększone immisje wywołane ruchem pojazdów oraz zakłóci krajobraz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargi podlegały odrzuceniu.

Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., dodanym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r. również dla spraw w toku, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wniesione w rozpoznawanej sprawie indywidualne skargi na uchwałę Nr VIII/79/2011 Rady Miejskiej R. z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenów położonych pomiędzy ulicami G., D., G. i Ł. mają swoją podstawę we wskazanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi:

1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,

2. skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia,

3. zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a.,

4. skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie trzy pierwsze warunki dopuszczalności wszystkich skarg zostały bez wątpienia spełnione.

Dokonując następnie oceny naruszenia interesu prawnego skarżących w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnotować też trzeba, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny uznał, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie ugruntowany jest więc pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę zaznaczając, że interes ten musi być bezpośredni i realny w takim znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej, określonej przez prawo materialne, sytuacji prawnej.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie każdy ze skarżących powinien był wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej R. został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach oraz czynionych spekulacjach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały, skutkujący w obecnym stanie prawnym odrzuceniem skargi, a nie jej oddaleniem.

W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że żaden ze skarżących nie zdołał wykazać naruszenia zaskarżoną uchwałą narusza swego własnego, indywidualnego interesu prawnego.

Bezsporne w sprawie pozostaje, że każdy ze skarżących jest właścicielem nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonego planu, zatem interes prawny wywodzony jest z ochrony przysługującego prawa własności. Istota zastrzeżeń skarżących do uchwały o zmianie planu miejscowego sprowadza się do kwestionowania postanowień odnośnie terenu oznaczonego symbolem 6 MN w karcie terenu nr 3, któremu nadano przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniową jednorodzinną z usługami, o parametrach zabudowy: wysokość do 12 m, nie mniej niż 2 kondygnacje, nie więcej niż 3 kondygnacje, w tym poddasze. Skarżący upatrują we wskazanym przeznaczeniu, obejmującym zgodnie z definicją zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej zawartej w § 4 pkt 1 lit a) tired 1 uchwały o planie, m.in. zabudowę szeregową, ograniczenie ich uprawnień właścicielskich. Argumentacja skarżących opiera się na tezie, że w dotychczasowej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, wolno stojącej i bliźniaczej wprowadzono zaskarżoną uchwałą możliwość zabudowy bliźniaczej i szeregowej jedno- lub dwumieszkaniowej, co oznacza w rzeczywistości dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej. Według skarżący realizacja dopuszczonej przez plan funkcji umożliwi powstanie osiedla wielorodzinnego w sąsiedztwie dotychczasowej zabudowy jednorodzinnej. Skarżący kwestionują również dopuszczenie do realizacji budynków wyższych o jedną kondygnację w stosunku do zabudowy istniejącej.

Z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że do kwestionowania uchwał organów gminy legitymuje właścicieli nieruchomości wyłącznie realne a nie hipotetyczne naruszenie ich interesu prawnego, którego w rozpoznawanych sprawach zabrakło. W ocenie sądu wskazana przez skarżących argumentacja nie potwierdziła, ażeby doszło do naruszenia posiadanego interesu prawnego postanowieniami kwestionowanej uchwały.

Podstawę prawną działań uchwałodawczych gminy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1 powierzyła kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gminom oraz zaliczyła te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie o sygn. akt K 27/00 (OTK 2001/2/29, LEX nr 46367), wprawdzie podjętym na tle uprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz ocena pozostaje nadal aktualna, wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu, w tym z poszanowaniem zasady ochrony prawa własności. Pomimo tego, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to jednak nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które przewiduje m.in. u.p.z.p. stanowiąc w art. 6 ust. 1, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Analiza kwestionowanych przez skarżących postanowień planu z uwzględnieniem dopuszczonego zagospodarowania terenów sąsiednich (poprzez jego zintensyfikowanie, co organ przyznaje) nie potwierdza jednak, ażeby postanowienia te negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżących. Zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie umożliwia realizacji prawa własności skarżących, a tym samym nie narusza tych praw. Objęte kwestionowanymi zapisami planu tereny zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i jednorodzinną z usługami w rozumieniu tej zabudowy zdefiniowanej przez uchwałę. Takie określenie funkcji terenu w żaden sposób nie ogranicza bądź nie uniemożliwia korzystania przez skarżących z przysługującego im prawa własności, w tym prawa do zabudowy czy rozbudowy na ich nieruchomościach, na których istnieje już zabudowa jednorodzinna. Sąd nie odnotował na tym etapie postępowania żadnych konkretnych negatywnych oddziaływań na nieruchomości skarżących, które wiązałyby się z uciążliwościami prowadzącymi do ograniczenia ich praw. Przyszłe możliwe oddziaływania inwestycji realizowanych na terenach objętych kwestionowanymi postanowieniami planu będą rozpatrywane w toku postępowań z zakresu prawa budowlanego, które stanowią właściwe forum do analizy wpływu projektowanych inwestycji na interesy osób trzecich i takiego ukształtowania warunków ich realizacji, ażeby interesy te nie ucierpiały ponad dopuszczalną miarę.

Przedstawione w skargach stanowisko skarżących, że realizacja przewidzianej w planie funkcji ma terenach objętych zaskarżonym planem spowoduje niedozwolone oddziaływanie na ich nieruchomości ma charakter hipotetyczny spekulacyjny, zatem nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 u.s.g. Należy też podkreślić, że realność naruszenia interesu prawnego musi być wykazana na dzień wejścia w życie skarżonej uchwały, a nie w związku z realizacją postanowień planu w wyniku postępowań administracyjnych. Wskazywane przez skarżących zagrożenia, które w ich ocenie mają prowadzić do ograniczenia prawa własności do nieruchomości, są jedynie wyrazem obaw co do warunków korzystania z ich nieruchomości. Natomiast charakter powoływanych zagrożeń, a jednocześnie brak pewności co do ich wystąpienia w przyszłości i objęcia nimi nieruchomości stanowiącej własność skarżących powoduje, że nie można mówić o naruszeniu ich interesu prawnego poprzez ustalenia zawarte w planie. Fakt sąsiedztwa z terenem objętym zmianami, nie może być równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia prawnie chronionego interesu lub uprawnienia skarżących. Przywołany w skargach wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12 (dostępny w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.p.), dla poparcia tezy o stopniu uciążliwości sąsiedztwa i jego wpływie na nieruchomości skarżących uzasadniający przyjęcie naruszenie interesu prawnego na podstawie art. 140 k.c., nie jest przykładem adekwatnym w niniejszej sprawie. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zawarł szereg stwierdzeń odnośnie uzasadnienia interesu prawnego wywodzonego z art. 140 k.c., przepisu kształtującego sposób wykonywania prawa własności (istotnego wraz z art. 144 k.c. dla prawa sąsiedzkiego), wraz z wykonywaniem prawa własności w sposób, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a z którymi sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. Niemniej jednak w okolicznościach przywołanej sprawy uciążliwość sąsiedztwa wynikała z dopuszczenia przez plan miejscowy lokalizacji farmy wiatrowej, a zatem w warunkach całkowicie odmiennych, niż w rozpoznawanej sprawie, gdzie kwestionowane sąsiedztwo dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - bliźniaczej lub szeregowej. Zatem stopień zintensyfikowania uciążliwości jest tak dalece różny i nieprzystający do siebie, że przywołany wyrok nie może być właściwym odniesieniem dla sytuacji skarżących w niniejszej sprawie.

Źródłem interesu prawnego nie może być ani naruszenie procedury planistycznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1847/12, LEX nr 1234178), ani też ogólna reguła, będąca klauzulą generalną, sformułowana w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., odnosząca się do obowiązku uwzględniania przez organy administracji w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zdefiniowany w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ład przestrzenny również nie zawiera takich treści normatywnych, z których skarżący mogliby wywodzić naruszenie swego interesu prawnego. Dodatkowy zarzut skarżącego C. H. sformułowany na rozprawie jako uzasadniający naruszenie jego interesu prawnego, a wywodzony ze stwierdzenia o obniżeniu wartości jego nieruchomości wskutek uchwalenia przedmiotowego planu, kreuje jedynie interes faktyczny, a ten w ogóle nie podlega ochronie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Również nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego z ogólnie sformułowanej tezy o "zakłóceniu krajobrazu" poprzez wprowadzenie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak twierdzi skarżący H. - zabudowy wielorodzinnej. O ile skarżący powołuje się w tej kwestii na ustawę z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777), to wprowadziła ona szereg zmian między innymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak z mocą obowiązującą od dnia 18 listopada 2015 r., a zatem nie mogłaby i tak stanowić wzorca kontrolnego dla procedury planistycznej zakończonej zaskarżoną uchwałą z dnia 28 kwietnia 2011 r.

Ponieważ w aktualnym stanie prawnym dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skargi w niniejszej sprawie nie spełniają tych warunków, sąd zwolniony był od dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu, a zatem od badania prawidłowości postępowania planistycznego co do zachowania zasad i trybu sporządzenia planu.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargi.