Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1281/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 500 zł /słownie: pięcset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą S. Z. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] położonej w G., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., w chwili orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 290; dalej: "Prawo budowlane").

Z akt sprawy wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] postanowieniem z dniu [...] czerwca1998r., znak: [...] wstrzymał

w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych i niwelacyjnych związanych z realizacją budynku gospodarczego na działce [...] w G. gm. [...] Wstrzymanie w/w robót spowodowane było prowadzeniem budowy

w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (polegające m.in. na zmianie kształtu bryły obiektu, kubatury i elewacji) oraz z powodu możliwości wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mieniu

w przypadku kontynuowania robót przez inwestora, S. Z.. W/w postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998r., znak: [...].

Następnie Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. znak: [...]działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 51 ust. 4 i art. 87 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) zobowiązał Skarżącego do przedłożenia, w wyznaczonych terminach, określonych w decyzji dokumentów w celu doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami, tj. w terminie do 10 września 1998r.:

trzy egzemplarze projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy od strony działki Z. i A. K. oraz K.K., opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane,

dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

aktualny wyrys i wypis z ewidencji gruntów obejmujący działką inwestora oraz działki sąsiednie,

ponadto w terminie do dnia 30 października 1998r., trzy egzemplarze projektu budowlanego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, odzwierciedlającymi zakres robót wykonanych i niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, opracowanego przez osobę uprawnioną wraz z orzeczeniem technicznym.

W/w decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...]

z dnia [...] października1998r., znak: [...].

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 lipca 2000r., sygn. akt SA/Rz 2143/98 oddalił skargę S. Z., wniesioną na w/w decyzję.

W konsekwencji Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...] działając na podstawie art. 36 a Prawa budowlanego uchylił decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 14 grudnia 1994r., znak: [...], którą udzielono Skarżącemu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w G., a Wojewoda [...] utrzymał tą decyzję w mocy - decyzja z dnia [...] sierpnia 1998r., znak: [...].

Z uwagi na to, że Skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1998r., znak: [...], organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...]nakazał Skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] położonej w G., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący podniósł, że przedkładał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dwa egzemplarze projektu budowlanego budynku mieszkalno – gospodarczego, wypis z rejestru gruntów, wyrys mapy ewidencyjnej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz plan zagospodarowania działki pod budynek szopo- garażowy, a pomimo tego organ nakazał rozbiórkę.

W toku postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r., znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne na czas toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...], Wydział Zamiejscowy w [...] - sygnatura akt [...] postępowania w sprawie z powództwa Skarżącego przeciwko Województwu [...] - Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] o uzgodnienie treści KW poprzez wprowadzenie zmian w zakresie powierzchni działki nr [...] i działki nr [...], a tym samym w zakresie granic tych działek. Pismem z dnia 22 maja 2015r., Sąd Rejonowy w [...], poinformował WINB, że postępowanie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem, oddalającym powództwo, który uprawomocnił się 14 maja 2015r.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r., znak: [...]podjął z urzędu zawieszone postępowanie i opisaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że w sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego oraz gdy pozwolenie na budowę zostało uchylone w trybie art. 36a ust 2 ustawy Prawo budowlane i na inwestora nałożono obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, to organ nadzoru budowlanego winien, zgodnie z art. 51 ust 4 i 5 ustawy Prawo budowlane sprawdzić wykonanie obowiązku, nałożonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1998r., znak: [...]. W razie gdy obowiązek jest spełniony organ nadzoru wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku,

o którym mowa wyżej, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust 5 Prawa budowlanego).

W sytuacji uchylenia pozwolenia na budowę, do czasu wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, inwestor nie dysponuje dokumentem, uprawniającym go do prowadzenia robót budowlanych. Pozwolenie na budowę nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

W związku z tym, że prowadzenie robót budowlanych zostało wcześniej wstrzymane przez organ nadzoru budowlanego, inwestor nie może wykonywać żadnych robót.

Skarżący na wezwanie organu przedłożył do PINB m. in:

- dokumenty stwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością nr [...]

w G. na cele budowane

- aktualny wypis i wyrys z ewidencji gruntów obejmujący działkę inwestora (nr [...]w G.) oraz działki sąsiednie,

- dwa egzemplarze dokumentacji na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego położonego na działce nr [...] w G..

Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że przedłożona w dwóch egzemplarzach dokumentacja na budowę budynku mieszkalno- gospodarczego położonego na działce nr [...] w G. nie odpowiada przepisom ustawy Prawo budowlane i nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia dalszego etapu procedury legalizacyjnej polegającego na wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Nie spełnia ona wymogów określonych w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462), tj. nie stanowi projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w G. Ponadto Skarżący nie przedłożył trzech egzemplarzy projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy.

W projekcie zamiennym, co podkreślił organ odwoławczy winny być uwzględnione wszystkie dokonane dotychczas zmiany.

Przepis art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane określa szczegółowo elementy, które powinien zawierać projekt budowlany i projekt budowlany zamienny, tj.:

projekt zagospodarowania działki lub terenu spełniający wymogi określone w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz w § 3, § 8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury;

projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowego obiektu spełniający określone wymogi zawarte w art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz w § 3pkt. 1, § 8 pkt. 1, § 11 pkt. 1 ww. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej.

Pismem z dnia listopada 2014r., nr: [...]działając na podstawie art. 35 ust 1 pkt. 1-3 ustawy Prawo budowlane wezwał (w terminie do dnia 30 stycznia 2015r.) Skarżącego do przedłożenia:

3 egzemplarzy projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy od strony działki Z.

i A. K. i K.K., opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnia budowlane,

- oraz do uzupełnienia i dostosowania do obowiązujących przepisów, 3 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, odzwierciedlającego zakres robót wykonanych i niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, opracowanego przez osobę uprawnioną wraz

z orzeczeniem technicznym, (tj. projektu budowlanego zamiennego budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w G.).

W wyznaczonym terminie, Skarżący nie uzupełnił i nie dostarczył w/w dokumentów. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że akta sprawy jednoznacznie świadczą, że Skarżący nie wykonał nałożonego na niego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1998r. obowiązku.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazał, że już w dniu 24 grudnia 2007 r. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego komplet dokumentów uzupełniających do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno – gospodarczego położonego na działce nr [...] w G.. Nadto w dniu 23 listopada 2007 r., co potwierdza notatka służbowa złożył szczegółowo wymienione dokumenty. Z akt sprawy wynika również, że złożył dokumenty stwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością, aktualny wypis i wyrys z ewidencji gruntów obejmujący jego działkę oraz działki sąsiednie, dwa egzemplarze dokumentacji na budowę budynku mieszkalno –gospodarczego.

Tymczasem organ stwierdzając, że dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego i rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w spawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, tj. nie stanowi projektu budowlanego zamiennego, w żaden sposób tego nie uzasadnił. Nie wziął przy tym pod uwagę, że nie jest możliwe wykonanie projektu zabezpieczenia skarpy do czasu dokonania rozgraniczenia w tym obszarze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, co też w niniejszej sprawie uczynił.

Z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika natomiast, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą - Prawo budowlane" oraz z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie prawa materialnego miało przy tym wpływ na wynik sprawy, a naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na ten wynik. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, (...) c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane stanowią co następuje:

Art. 51. 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Decyzję z art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane organ podejmuje jedynie w sytuacji, gdy inwestor wykona prawidłowo wszystkie obowiązki nałożone decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, tj. przedłoży projekt zamienny odpowiadający przepisom prawa i wykona czynności lub roboty budowlane - jeżeli zostały wskazane w tej decyzji. Jeżeli projekt wymaga uzupełnienia w zakresie o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (stosowanym w niniejszym postępowaniu naprawczym odpowiednio stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane), to organ w zależności od okoliczności sprawy wydaje postanowienie umożliwiające inwestorowi usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości (vide art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane). Brak ich usunięcia przez inwestora lub przedłożenie projektu zamiennego, którego braki nie dają się usunąć w opisanym powyżej trybie, winien być oceniany przez organ jako sytuacja odpowiadająca dyspozycji art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane tj. niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, skutkująca podjęciem decyzji nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organy, jeżeli uznają, że zatwierdzenie projektu zamiennego jest niemożliwe (czy to ze względu na jego sprzeczność z planem miejscowym, czy z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno - budowlanymi, bądź wtedy gdy przedłożony projekt zamienny nie odpowiada innym wymogom prawa), organy nie wydają decyzji odmawiającej jego zatwierdzenia, lecz decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Wykładnia art. 51 ustawy - Prawo budowlane prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, że przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki nie może zostać zatwierdzony. Jak słusznie stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 705/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 863289), inna interpretacja art. 51 ustawy - Prawo budowlane wypaczałaby istotę postępowania naprawczego i wyłączała możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 tej ustawy (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 25 października 2012 r., sygn. II SA/Lu 539/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1234357; Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 1 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Wr 667/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. również komentarz do art. 51 ustawy - Prawo budowlane zawarty w: "Prawo budowlane. Komentarz" R. Dziewiński i P. Ziemski (Wyd. ABC, 2006, wyd. II).

W stanie faktycznym sprawy wbrew twierdzeniom organów obu instancji nie wydano decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego. Podstawą prawną ostatecznej i prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. utrzymanej w mocy co do zasady decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., nr [...] był art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414 i Dz.U. z 1997 r., Nr 111, poz. 726). Przepis ten miał następujące brzmienie: 1. Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

1a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

2. W razie niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

3. W przypadku wykonania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub części, właściwy organ, w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Przepisy ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Zmieniła go dopiero nowelizacja prawa budowlanego obowiązująca od 11 lipca 2003 r.

Sądy administracyjne w wyrokach wydanych przed powoływaną nowelizacją Prawa budowlanego wielokrotnie wskazywały i wyjaśniały, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do lipca 2003 r.) nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2000 r. II SA/Lu 930/99, z dnia 18 czerwca 2001 r. II SA 1234/98, z dnia 16 stycznia 2001 r. II SA/Kr 1556/00, z dnia 21 maja 2002 r. IV SA 1926/00, wyrok WSA z dnia 24 czerwca 2004 r. IV SA 74/03).

W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przyjmowano więc jednolicie, że decyzja wydawana na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 może zawierać jedynie nakazy wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis ten nie mógł stanowić podstawy ani do zobowiązywania inwestora do dostarczenia opinii urbanistycznej ani do przedkładania organowi określonej dokumentacji. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu muszą wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, a nie działania, w wyniku których organ określi dopiero czynności faktyczne, o jakich mowa w tym przepisie.

Wyjaśniono, że gdyby przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) może nakładać jedynie obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków, jakie z nich wynikają organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W efekcie mogłoby to prowadzić do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w świetle przedstawionej dokumentacji technicznej należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej.

Pogląd ten utrwalił się jednak dopiero po kilku latach stosowania tego przepisu. W niniejszej sprawie legalność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego i Wojewody [....] z 1998 r. została zbadana i zaaprobowana przez NSA. Zarówno organy jak i Sąd są związane wydanym w tej sprawie wyrokiem.

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym podstawą prawną do przedłożenia projektów budowlanych w toku postępowania naprawczego jest art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowalnego.

Prawidłowo więc organy co do zasady przyjęły, że wydanie decyzji z 1998 r. ukończyło pierwszy etap postępowania naprawczego, stosując do ich oceny odpowiedni skutki związane z wydaniem decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są decyzje wydane w drugim etapie postępowania naprawczego. W zależności od sytuacji organy były uprawnione do wydania jednaj z decyzji określonej treścią art. 51 ust. 4 lub 5 prawa budowlanego.

W prowadzonym postępowaniu organy uchybiły ciążącym na nich obowiązkom.

Organy stwierdzając brak przedłożenia przez S. Z. 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, opisują, że S. Z. przedłożył tylko 2 egzemplarze i to niespełniające kryteriów prawa budowlanego. Milczeniem pominęły fakt, że jeden egzemplarz dokumentacji na budowę budynku mieszkalnego z orzeczeniem technicznym skarżący już przedłożył (k. 141 – 142 akt I instancji). Przedłożone przezeń dodatkowe 2 egzemplarze tej dokumentacji zostały mu zwrócone (k. 152 akt I instancji).

Pismem z dnia 5 listopada 2014 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy Prawo budowlane wezwał (w terminie do dnia 30 stycznia 2015 r.) S. Z. do przedłożenia:

- 3 egzemplarzy projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy od strony działki Z. i A. K. i K.K., opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane,

- oraz do uzupełnienia i dostosowania do obowiązujących przepisów, 3 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, odzwierciedlającego zakres robót wykonanych i niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, opracowanego przez osobę uprawnioną wraz z orzeczeniem technicznym, (tj. projektu budowlanego zamiennego budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w G.).

W wyznaczonym terminie, S. Z. nie uzupełnił i nie dostarczył w/w dokumentów. Akta sprawy jednoznacznie świadczą, że inwestor, tj. S. Z. nie wykonał nałożonego na niego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., znak [...]obowiązku.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wzywając S. Z. jedynie pismem w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 – 3 prawa budowlanego naruszył art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, które dla tego uzupełnienia przewiduje formę postanowienia.

W treści decyzji obu instancji brak jest szczegółowego wyjaśnienia na czym polega wadliwość złożonych przez S. Z. projektów budowlanych wzniesionego przezeń budynku. Brak uzasadnienia w tym zakresie świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Rzeczą organów będzie po weryfikacji projektów złożonych przez skarżącego czy zawierają one braki czy też nie precyzyjne, jasne, szczegółowe wezwanie go do uzupełnienia złożonych projektów, ewentualnie do przedłożenia nowych. Treść wydanego w tym przedmiocie postanowienia musi być oczywista, nie budząca wątpliwości co do zakresu wezwania.

W kontrolowanym postępowaniu komunikacja pomiędzy organami nadzoru budowlanego a skarżącym nie była właściwa.

Świadczy o tym przebieg postępowania.

Organy w ogóle nie zareagowały, nie odniosły się do twierdzeń skarżącego o niemożności sporządzenia projektu budowlanego skarpy z przyczyn wskazanych w opinii technicznej z dnia 18 grudnia 2014 r. (k. 31 akt organu II instancji).

Organy przez lata prowadziły wobec S. Z. postępowanie egzekucyjne na podstawie przepisów o egzekucji świadczeń niepieniężnych w celu wyegzekwowania obowiązku przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy. Pismo PINB z dnia 9 sierpnia 2001 r., k. 15 akt I instancji, postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], postanowienie SKO z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], postanowienie Starosty [...]. z dnia [...] kwietnia 2004 r. o przekazaniu sprawy PINB. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. PINB odmówił uwzględnienia zarzutów S. Z. w postępowaniu egzekucyjnym, zaś postanowieniem z dnia 30 grudnia 2008 r. odmówił on zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Na S. Z. były nakładane grzywny w celu przymuszenia (k. 88 akt I instancji). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr[...] przekazało sprawę zażalenia S. Z. na grzywnę nałożoną na niego przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dopiero postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] przesądziło o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej tego obowiązku i wskazało na jego podstawę prawną, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W aktach administracyjnych brak jest informacji, czy i kiedy egzekucja administracyjna, o której mowa była wyżej została zakończona. Kwestię tę należy wyjaśnić.

W zakresie obowiązku przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy skarżący wbrew twierdzeniom organów nie był bierny. Już w listopadzie 2000 r. przedłożył wstępny projekt zabezpieczenia skarpy.

Sąd zwrócił uwagę na fakt, że odpowiedzialność za prawie 20 – letni czas trwania postępowania ciąży w istotnej części także na organach administracji. Związana z tym niepewność sytuacji prawnej po stronie skarżącego, poniesione koszty, znoszenie bezzasadnej egzekucji administracyjnej spowodowały stan, w którym nawet prawidłowe działania organów mogą być lekceważone lub traktowane wrogo przez skarżącego. Remedium na powstałą sytuację jest konieczność stosowania w ponownym postępowaniu art. 9 i art. 11 K.p.a. w najszerszym możliwym zakresie.

Organy rozważą także czy obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy nie jest częściowo tożsamy czy tożsamy z projektem budowlanym zamiennym, którego żądają od strony.

Z systemowej wykładni art. 35 i 51 prawa budowlanego wynika, że dokumentacja zamienna powinna uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Analiza treści decyzji z 1998 r. nakładającej obowiązek dostarczenia dokumentacji zamiennej wykazuje, że decyzja ta posiada charakter ogólnikowy, wręcz blankietowy - w związku z czym ciężar ustaleń, czy dostarczona dokumentacja zamienna spełnia przesłanki ustawowe został niejako przeniesiony na etap postępowania w sprawie zatwierdzenia zamiennej dokumentacji projektowo-budowlanej.

W konsekwencji, na tym etapie organy z uwagi na pewien dystans decyzyjny, powinny z odpowiednią wnikliwością rozważyć, czy przedłożony projekt uwzględnia zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz czy - w razie potrzeby - uwzględnia wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Sąd zwraca uwagę na pojęcie czynności, którymi się posługuje ustawodawca we wskazanym przepisie prawnym z uwagi na fakt, że niwelacja terenu mieści się w obrębie tych czynności.

Zadaniem organu będzie rozważenie, czy przedłożona dokumentacja projektowa posiada walor dokumentacji zamiennej realizującej w realiach kontrowanej sprawy ogólnikowe założenia decyzji. Trzeba także mieć na uwadze, że zgodnie z art. 41 Prawa budowlanego " 1. Rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. 2. Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych niwelacja terenu może być legalnie dokonana jedynie wówczas, gdy jest powiązana z procesem inwestycyjnym (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1097/13). Jest to istotne z uwagi na zakres rozwiązań projektu zamiennego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.