Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 516/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.15
journal: Dz.U. 2004 nr 278 poz 2755
law: Ustawa budżetowa na rok 2005 z dnia 22 grudnia 2004 r.
article: art.69 ust. 4 pkt. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 15 poz 148
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych
article: art.9 pkt.1
journal: Dz.U. 2005 nr 14 poz 114
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Teza: Organ administracji publicznej będący dysponentem dotacji podmiotowej, o której mowa w art. 15 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. Ustawa budżetowa na rok 2005 (Dz. U. z 2004 r. Nr 278, poz. 2755), nie mógłby skutecznie w umowie zawartej z podmiotem uprawnionym do takiej dotacji zmienić charakteru dotacji z podmiotowej na celową.

TEZY

Organ administracji publicznej będący dysponentem dotacji podmiotowej, o której mowa w art. 15 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. Ustawa budżetowa na rok 2005 (Dz. U. z 2004 r. Nr 278, poz. 2755), nie mógłby skutecznie w umowie zawartej z podmiotem uprawnionym do takiej dotacji zmienić charakteru dotacji z podmiotowej na celową.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1019/08 w sprawie ze skargi Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz J. R. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1019/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżone przez Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (zwanej dalej organem) przy Ministrze Finansów z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

W załączniku nr 10 do ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. Ustawa budżetowa na rok 2005 (Dz. U. z 2004 r. Nr 278, poz. 2755), stosownie do art. 15 tej ustawy, zaplanowano na rzecz Skarbu Państwa Centralnej Pompowni B. Sp. z o.o. w B., zwanej dalej "spółką", dotację podmiotową w kwocie 10.000.000 zł. W wykonaniu tej ustawy kwota dotacji podmiotowej w wysokości 10.000.000 zł została przyznana spółce umową z dnia 14 stycznia 2005 r., zawartą między spółką a Ministrem Skarbu Państwa, będącym dysponentem tej dotacji. W myśl § 1 umowy, powołującej się na ustawę budżetową na 2005 rok, na rzecz spółki ustalono dotację podmiotową w kwocie 10.000.000 zł.

W piśmie z dnia 21 kwietnia 2005 r. spółka zwróciła się do Ministerstwa Skarbu Państwa o zwiększenie dotacji o kwotę 3.970.158,17 zł z przeznaczeniem na pokrycie:

• zaciągniętych w 2004 r. i nieuregulowanych do 31 grudnia 2004 r. zobowiązań spółki w kwocie 1.614.633,17 zł;

• różnicy między przewidywanymi na podstawie preliminarza i wniosku na rok 2005 kosztami związanymi z realizacją umowy z MSP a otrzymaną dotacją.

Uchwałą Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2005 r. Nr [...] zwiększono z dniem 1 września 2005 r. z ogólnej rezerwy budżetowej określonej w art. 24 ustawy budżetowej na rok 2005, wydatki budżetowe w części, której dysponentem jest Minister Skarbu Państwa, o kwotę 3.969.000 zł, z przeznaczeniem na dotację budżetową dla spółki na pokrycie kosztów działalności.

Aneksem Nr 1 do wyżej wymienionej umowy z dnia 14 stycznia 2005 r. zwiększono wysokość dotacji z kwoty 10.000.000 zł do kwoty 13.969.000 zł. Jednocześnie w aneksie wskazano, iż zwiększona dodatkowo kwota dotacji ma być przeznaczona na pokrycie zaciągniętych, a nieuregulowanych w roku 2004 zobowiązań spółki w kwocie 1.614.633,17 zł, zaś reszta dotacji na pokrycie kosztów bieżących.

Mając na uwadze, iż nieuregulowane w roku 2004 zobowiązanie, opiewające początkowo na kwotę 1.614.633,17 zł, zostało zmniejszone do kwoty 1.562.830,43 zł, uzyskawszy zaoszczędzoną kwotę 51.802,43 zł, spółka przeznaczyła ją na uzupełnienie bieżących wydatków.

Pismem z dnia 11 września 2006 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Skarbu Państwa wniósł do Resortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Skarbu Państwa wniosek o ukaranie J. R., pełniącego funkcję Prezesa Zarządu spółki, zwanego dalej "obwinionym", z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na wykorzystaniu dotacji budżetowej niezgodnie z przeznaczeniem, poprzez przeznaczenie kwoty 51.802,43 zł na uzupełnienie bieżących wydatków spółki.

Orzeczeniem Resortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2006 r. sygn. akt [...], uwzględniając wniosek Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, uznano obwinionego za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu. Wymierzono mu karę upomnienia, obciążając również kosztami postępowania w kwocie 197,72 zł. Jak ustalono, obwiniony wbrew treści umowy z 14 stycznia 2005 r. nr [...] wraz z aneksem Nr 1, zawartej pomiędzy spółką a Ministrem Skarbu Państwa oraz z naruszeniem przepisów prawa, nie zwrócił w terminie niewykorzystanej kwoty dotacji w wysokości 51.802,43 zł, co wyczerpało przesłanki z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia.

Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano art. 135, art. 9 pkt 1, art. 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 48, art. 137 i art. 167 ust. 1 powołanej ustawy.

W następstwie odwołania obwinionego orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, (zwana dalej "organem odwoławczym"), uchyliła w całości orzeczenie organu pierwszej instancji, uniewinniając obwinionego. Według organu odwoławczego Minister Skarbu Państwa, wykonując ustawę budżetową oraz uchwałę Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2005 r. Nr 193/2005, nie był uprawniony do zmiany charakteru należnej spółce dotacji podmiotowej na dotację celową. Zdaniem organu ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), jak i obowiązująca w dacie wydania orzeczenia ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), nie zna konstrukcji dotacji o mieszanym "podmiotowo-celowym" charakterze. Zapis zawarty w aneksie nr 1 do umowy, zgodnie z którym kwota 1.614.633,17 zł ma być przeznaczona na pokrycie przeterminowanych zobowiązań spółki za 2004 r., nie może oznaczać, iż w ramach jednej dotacji podmiotowej przyznaje się spółce dotację celową na sfinansowanie konkretnego celu. Kwota 51.802,43 zł, pozostająca po spłaceniu zobowiązań spółki z 2004 r., mieszcząca się w dotacji przeznaczonej na wspomniany wyżej cel, nadal miała charakter dotacji podmiotowej, którą spółka mogła przeznaczyć na zadania bieżące. W związku z powyższym obwiniony nie dopuścił się wydatkowania dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem, a tym samym nie naruszył art. 9 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w myśl którego naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację.

Uwzględniając skargę Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1019/08 uchylił zaskarżone orzeczenie. Według Sądu pierwszej instancji kluczowe znaczenie w sprawie ma ustalenie charakteru dotacji przyznanej spółce przez Ministra Skarbu umową z dnia 14 stycznia 2005 r. uzupełnioną aneksem w łącznej kwocie 13.969.000 zł. Zdaniem Sądu, łącząca Ministra Skarbu Państwa i Spółkę umowa z dnia 14 stycznia 2005 r. i zmieniający ją częściowo aneks, są umowami cywilnoprawnymi, a zatem winny być interpretowane według zgodnie wyrażonej woli stron, a nie wyłącznie w oparciu o przyjętą w nich nazwę czynności, której dotyczą. Umowa z 14 stycznia 2005 r., w jej pierwotnej wersji, dotyczyła wyłącznie dotacji podmiotowej, co wynika z treści jej § 1. Natomiast uruchomione przez Radę Ministrów środki z ogólnej rezerwy budżetowej, przekazane spółce, w odniesieniu do kwoty 1.614.633,17 zł miały charakter dotacji celowej, bo z przeznaczeniem na pokrycie przez spółkę zaciągniętych w 2004 r. i nieuregulowanych do 31 grudnia 2004 r. zobowiązań spółki. Zdaniem Sądu nie ma zakazu przyznania dwóch dotacji, każdej o innym charakterze. Ta sytuacja, zdaniem Sądu, miała miejsce w rozpoznanej sprawie. Nie zmienia tego faktu zapisanie obu dotacji w jednej umowie, co nastąpiło po podpisaniu wspomnianego aneksu, stwarzając dotację o charakterze częściowo podmiotowym i częściowo celowym. Skoro przekazana spółce kwota 1.614.633,17 zł stanowiła część dotacji, której wspomnianym aneksem nadano charakter celowy, pozostała z tej dotacji kwota 51.802,43 zł została przez spółkę wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł obwiniony.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, tj. art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."

W zakresie naruszenia prawa materialnego skarżący zarzucił naruszenie § 1 uchwały Rady Ministrów Nr 193/2005 z dnia 19 lipca 2005 r. w sprawie przyznania Ministerstwu Skarbu Państwa, z ogólnej rezerwy budżetowej, środków finansowych przeznaczonych na dotację budżetową dla Centralnej Pompowni "B." Sp. z o.o. w B. na pokrycie kosztów działalności w związku z art. 15 Ustawy budżetowej na rok 2005, ze względu na przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż Minister Skarbu Państwa mógł zmienić aneksem nr 1 do umowy Nr [...] z dnia 14 stycznia 2005 r. charakter prawny dotacji podmiotowej przyznanej przez Radę Ministrów na dotację częściowo celową, która następnie w ocenie Sądu pierwszej instancji miała zostać wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem oraz przyjęcie, że przekazanie przez Ministra Skarbu Państwa omawianym aneksem kwoty tam określonej skutkowało przyznaniem spółce dwóch dotacji.

W zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. ze względu na wadliwy sposób dokonania oceny prawnej, polegający na nierozstrzygnięciu, które konkretnie kwoty określa się mianem dwóch dotacji powstałych jako konsekwencja podpisania aneksu nr 1 do umowy Nr [...] z dnia 14 stycznia 2005 r. oraz jaki charakter owym dotacjom przyznaje – podmiotowy, celowy, czy może o charakterze mieszanym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący zarzucił również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji uchyliwszy zaskarżone orzeczenie nie wskazał konkretnych przepisów prawa, którym w jego ocenie uchybia rozstrzygnięcie organu odwoławczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący wskazał na błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji charakteru dotacji (podmiotowo – celowego). Zdaniem skargi kasacyjnej taka ocena prawna jest sprzeczna z treścią art. 15 ustawy budżetowej za rok 2005 oraz § 1 powołanej uchwały Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2005 r. Nr 193/2005. Jak podkreśla, spółka jest w pełni dotowana z budżetu państwa, a wysokość dotacji budżetowej jest ustalana co rok w ustawie budżetowej. W ustawie budżetowej na 2005 r. przewidziano udzielenie spółce kwoty 10.000.000 zł tytułem dotacji podmiotowej, którą to kwotę, na podstawie uchwały Rady Ministrów Nr 193/2005 z dnia 19 lipca 2005 r., uzupełniono o 3.969.000 zł. Nie przesądza to o przyznaniu spółce dwóch dotacji, gdyż aneks jedynie był uzupełnieniem już przyznanej dotacji podmiotowej. Łączna kwota dotacji stanowiła zatem jako całość dotację podmiotową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Minister Skarbu Państwa, podpisując aneks do umowy, nie mógł zatem zmienić charakteru dotacji podmiotowej na celową.

W zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego wskazano w szczególności, że zarzut naruszenia prawa procesowego jest związany z naruszeniem prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednakże, co wymaga podkreślenia, rozpoznanie zarzutów procesowych podniesionych w skardze kasacyjnej winno być, przynajmniej w pierwszej kolejności, dokonane pod kątem prawidłowości kontroli Sądu pierwszej instancji w zakresie zgodności z przepisami postępowania administracyjnego ustaleń organu, iż ustalony przez niego stan faktyczny mieści się w hipotezie przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji. W okolicznościach sprawy takim przepisem prawa materialnego jest art. 9 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, który w ocenie skarżącego i organu odwoławczego nie został naruszony przez obwinionego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. W szczególności, co wymaga podkreślenia, Sąd pierwszej instancji niewadliwie ustalił, bezsporny zresztą, stan faktyczny sprawy, jednakże wyciągnął błędne wnioski, naruszając tym samym art. 9 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez ustalenie, iż w sprawie miało miejsce naruszenie przez skarżącego dyscypliny finansów publicznych.

W dacie przyznania i wydatkowania spornej dotacji obowiązywała powołana ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Ustawa ta rozróżniała m.in. dotacje celowe (art. 69 ust. 4 pkt 1) oraz dotacje podmiotowe (art. 69 ust 1 pkt 2). W świetle art. 69 ust. 4 pkt 1 ustawy dotacjami celowymi są, podlegające szczególnym zasadom rozliczania, wydatki budżetu państwa przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie: a) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, b) ustawowo określonych zadań, realizowanych przez jednostki inne niż jednostki samorządu terytorialnego, c) bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, d) zadań zleconych do realizacji jednostkom niezaliczonym do sektora finansów publicznych, w tym fundacjom i stowarzyszeniom, e) kosztów realizacji inwestycji, o których mowa w art. 74 ust. 2. W myśl art. 69 ust. 4 pkt 2 ustawy dotacjami podmiotowymi są wydatki budżetu państwa przeznaczone na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu.

Dotacja przyznana spółce na mocy art. 15 ustawy budżetowej na rok 2005, co jest niesporne w sprawie, miała charakter dotacji podmiotowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielającego stanowisko skarżącego i organu odwoławczego, taki sam charakter miała zwiększona o kwotę 3.969.000 zł suma przewidzianych wydatków spółki objętych treścią wspomnianego aneksu do umowy. Żaden z wydatków określonych w omawianym aneksie nie mieści się w hipotezie przepisów określających przeznaczenie wydatków dokonywanych w ramach dotacji celowej w świetle przepisów art. 69 ust. 4 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Również, co wymaga podkreślenia, powołana uchwała Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2005 r. Nr 193/2005 nie zawiera żadnego przepisu, który odnosiłby się do kwestii charakteru prawnego kwoty zwiększonej na rzecz spółki dotacji w wysokości 3.969.000 zł, a w szczególności, aby kwota ta miałaby mieć walor dotacji celowej. Nie daje też podstaw dla traktowania kwoty zwiększonej dotacji, jako dotacji celowej, brzmienie § 1 aneksu do umowy. I tak, w § 1 pkt 1 aneksu, zmieniającego § 1 umowy, który, jak to wyżej wskazano, odnosił się do podmiotowego charakteru dotacji, zmiana polegała jedynie na zwiększeniu ogólnej kwoty dotacji do sumy 13.969.000 zł. Zatem, § 1 pkt 1 aneksu w odniesieniu do kwoty 3.969.000 zł nie zmieniał w powyższej części charakteru dotacji z podmiotowej na celową.

Natomiast treść § 1 pkt 2 aneksu Nr 1 do umowy, określającego przeznaczenie zwiększonej kwoty dotacji, m.in. na pokrycie zaciągniętych a nieuregulowanych zobowiązań spółki w 2004 r., należy w swej istocie traktować jako uzasadnienie aneksu w kwestii potrzeby zwiększenia spółce dotacji podmiotowej ponad wcześniej przyznaną kwotę 10.000.000 zł, a więc bez zmiany charakteru dotacji, jako dotacji podmiotowej. Zresztą, w aneksie nie użyto sformułowania, aby zwiększona kwota dotacji ponad kwotę 10.000.000 zł miałaby mieć charakter dotacji celowej. Innymi słowy, wskazanie kierunku wydatkowania kwoty dotacji nie zmieniało charakteru dotacji z podmiotowej na celową, tym bardziej, gdy taka zmiana nie byłaby zgodna zarówno z art. 15 ustawy budżetowej na 2005 rok, jak i z przepisami art. 69 ust. 4 pkt 1 i 2 powołanej ustawy o finansach publicznych.

Jak już wskazano, według Sądu pierwszej instancji, dla oceny charakteru prawnego spornej dotacji miarodajna jest treść powołanej umowy z dnia 14 stycznia 2005 r., uzupełnionej omawianej aneksem, co trafnie zakwestionowała skarga kasacyjna. Zarzut skargi kasacyjnej oparty jest w tej mierze na usprawiedliwionej podstawie. Co do zasady trudno się bowiem zgodzić z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, co w sprawie miało istotny wpływ na wynik sprawy, aby umowa, jako instrument prawa cywilnego, mogła skutecznie zmienić treść stosunku administracyjnoprawnego w zakresie charakteru prawnego dotacji udzielonej uprawnionemu podmiotowi na podstawie przepisu rangi ustawowej, jakim był art. 15 ustawy budżetowej na 2005 rok, a mianowicie zmienić dotację podmiotową na dotację celową. Przyjęcie powyższego poglądu Sądu pierwszej instancji naruszałoby zasadę, że prawo cywilne nie może skutecznie zmienić prawa publicznego (Ius publicum privatorum pactis mutari non potest). Podobny pogląd wyrażono m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 761/08. Przepis art. 15 ustawy budżetowej na rok 2005, przesądzający o podmiotowym charakterze dotacji należnej spółce, ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego. Nie może więc być, jak to wskazano, zmieniony umową zawartą z udziałem Ministra Skarbu Państwa, jako organu będącego dysponentem tej dotacji. Trafne jest zatem stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz w skardze kasacyjnej, że skoro o charakterze prawnym dotacji należnej spółce, jako dotacji podmiotowej, rozstrzygnął ustawodawca, organ wykonawczy będący dysponentem dotacji nie był więc uprawniony do zmiany charakteru dotacji podmiotowej na dotację celową.

Dotacja podmiotowa, z czym zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, stanowi źródło finansowania działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu, jakim w okolicznościach sprawy była spółka. Tym samym spółka mogła zaoszczędzoną kwotę 51.802,43 zł, mieszczącą się w ogólnej kwocie przyznanej dotacji, przeznaczyć na finansowanie działalności bieżącej, nie naruszając powołanej ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Reasumując, organ administracji publicznej będący dysponentem dotacji podmiotowej, o której mowa w art. 15 ustawy budżetowej na rok 2005, nie mógłby skutecznie w umowie zawartej z podmiotem uprawnionym do takiej dotacji zmienić charakteru dotacji z podmiotowej na celową.

Skoro zatem Sąd pierwszej instancji, z naruszeniem art. 9 pkt 1 powołanej ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, błędnie ustalił naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a co w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie miało miejsca, zaskarżony wyroku podlega uchyleniu, zaś oddaleniu skarga Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych na zgodną z prawem decyzję organu odwoławczego, uniewinniającą skarżącego.

W tym stanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.