Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 101/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, art. 31.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 156 par. 1.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Miasta kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Naczelnik Miasta R. P. na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U Nr 28 poz. 169 ze zmianami) uznał jako grunty wspólnoty Gruntowej Miasta R. P. nieruchomości oznaczone numerami 140/1,140/2,140/3,140/5,143,144,2388/3,2388/4,2388/1,2388/2,152,150,151/1,151/2 151/3,148/ i 151/4 o łącznej powierzchni 37 2997 ha. Decyzją z dnia [...] ten sam organ ustalił osoby uprawnione do udziału we wspólnocie.

W dniu 24 maja 1994 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 grudnia 1987 r. złożyła Krajowa Rada Polskiego Związku Działkowców. Wojewoda B. odmówił jednak wszczęcia postępowania, decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w dniu 31 sierpnia 1994 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 1995 r. oddalił skargę Rady.

7 kwietnia 1997 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] w części dotyczącej działki nr 150, na której znajduje się targowisko i rzeźnia oraz działki 140/1 (obecnie 140/9) zajętej przez Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych, złożył Burmistrz R. P. Tym samym pismem Burmistrz domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 marca 1988 r. Decyzją z dnia [...] Wojewoda B. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie żądanym przez wnioskodawcę.

W dniu 15 października 2004 r. Burmistrz R. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...]. Po jego rozpoznaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność wspomnianej decyzji. Jednak po rozpatrzeniu wniosku Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Miasta R. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, ten sam organ decyzją z [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. Z kolei wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2157/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność powyższej decyzji z dnia [...] oraz nieważność poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] jako wydanych z naruszeniem przepisów o ich właściwości. Sąd stwierdził, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta R. P. z dnia [...] o zatwierdzeniu wykazu udziałowców we wspólnocie Miasta R. P. jest obecnie samorządowe kolegium odwoławcze.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. stwierdziło nieważność decyzji Wojewody B. z dnia [...] z tego powodu, że została skierowana do osoby nie będącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 kpa), a za taką uznano Zarząd Gminy Miejskiej R. P. Organ podkreślił, że stosownie do art. 28 kpa elementem kwalifikującym dany podmiot w toku postępowania administracyjnego jest interes prawny lub obowiązek. W odniesieniu do przedmiotowego postępowania można mówić wyłącznie o interesie prawnym, gdyż kwestionowane w trybie nieważnościowym decyzje nie nakładały na wnioskodawcę (Burmistrza Miasta R. P.) żadnych obowiązków. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy występuje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której uprawnienia te lub obowiązki mogą być skonkretyzowane. Związek ten musi być bezpośredni, co oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy wprost sfery prawnej danego podmiotu. Interes prawny, o jakim mowa w art. 28 kpa musi być osobisty, własny, indywidualny i tylko do podmiotu mającego taki interes należy kierować decyzję administracyjną, a więc indywidualny akt administracyjny, wpływający na jej prawa i obowiązki. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997r. (OPS 6/96 ), że prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje, uzasadnione treścią normy prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. W ocenie organu podmiotem praw i obowiązków jest Miasto R. P., a nie jej organy. Stąd też adresatem wszelkich nakazów i zakazów wraz z obowiązkiem ich wykonania może być osoba prawna, a nie jej pełnomocnicy względnie jej organy. Jak wynika z orzecznictwa administracyjnego jedynie gmina jako osoba prawna może być legitymowana do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności określonego aktu administracyjnego, natomiast organ administracji publicznej nie jest uprawniony do takich działań, bowiem nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Prowadzi to do wniosku, że Burmistrz Miasta R. P. nie był uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 grudnia 1987 r. oraz decyzji z dnia 23 marca 1988 r. Skierowanie natomiast decyzji do Zarządu Gminy Miejskiej w R. P., jako organu osoby prawnej i oznaczenia tego organu jako strony postępowania (zamiast osoby prawnej) równoznaczne jest ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną. W konsekwencji powoduje to, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 1995r. (sygn. akt II SA 1574/94), oddalając skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody B. z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta R. P. z dnia [...] stwierdził, że tej ostatniej decyzji nie można zarzucić jakiegokolwiek, a zwłaszcza rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu prawomocność materialna zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami i możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w R. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] i stwierdziło, że decyzja Wojewody B. z dnia [...] została wydana z naruszeniem art. 156 § pkt 4 kpa, ale odmówiło stwierdzenia jej nieważności ze względu na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia. Kolegium podzieliło swój wcześniejszy pogląd, że Zarząd Miasta R. P. nie mógł być podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wspólnoty gruntowej. W tej sprawie można byłoby mówić o interesie prawnym gminy, bo ta ma osobowość prawną, a w jej imieniu może działać jej organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta), jednakże wyraźnie trzeba w takim wypadku rozróżniać funkcję dominium (zarządzania mieniem) od funkcji imperium, a więc sprawowania władztwa publicznego. Kolegium podzieliło swój wcześniejszy pogląd, zgodnie z którym wobec badania decyzji z [...] przez sąd administracyjny pod kątem rażącego naruszenia prawa, nie ma drogi do jej unieważniania z tego powodu w trybie nadzwyczajnym. Kolegium uznało natomiast, że mimo, iż decyzja Wojewody B. z dnia [...] wydana została z obrazą art. 156 § 1 pkt 4 kpa, to nie można już stwierdzić jej nieważności, bo upłynęło ponad 10 lat od doręczenia decyzji. Na egzemplarzu decyzji odciśnięta została pieczęć potwierdzająca jej wpływ do Urzędu Miejskiego w R. P. (siedziby ówczesnego Zarządu Miasta) w dniu 30 czerwca 1997r. Kodeks postępowania administracyjnego nie normuje sposobu liczenia terminu wyrażonego w latach, natomiast według kodeksu cywilnego tak oznaczony termin kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu (art.112 k.c.). Dziesięcioletni termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 156 § 2 kpa w tej konkretnej sprawie upłynął zatem z dniem 30 czerwca 2007 r. Ponieważ przedawnienie jest oczywiste, właściwą formułą powinno być w myśl art. 158 § 2 kpa stwierdzenie, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa, polegającym na skierowaniu jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, ale odmówienie jej unieważnienia ze względu na upływ 10-letniego terminu przedawnienia, liczonego od daty doręczenia decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Miasto R. P. zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego:

1) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody B. z dnia [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową i zatwierdzeniu wykazu uprawnionych do udziału w niej została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdy tymczasem winna być stwierdzona nieważność tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa ;

2) naruszenie przepisu art. 156 § 2 kpa poprzez uznanie, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy winna prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a tym samym w odniesieniu do tej przesłanki nie stosuje się ograniczenia czasowego co do dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa.;

3) naruszenie zasady praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa) ;

4) naruszenie przepisu art. 3 w związku z art. 8 i 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.) - poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaszły przesłanki do jego zastosowania, jako przepisu prawa materialnego, w oparciu o który decyzja Wojewody B. z dnia [...] była wydana z rażącym naruszeniem prawa wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący podniósł, powtarzając swoje argumenty przedstawione we wniosku z dnia 15 października 2004 r., że decyzja Naczelnika Miasta R. P. z dnia [...] o uznaniu za wspólnotę gruntów o łącznej pow. 37,2997 ha, w części dotyczącej działek nr 150 i nr 140/9 położonych w R. P. i decyzja z dnia [...] o zatwierdzeniu wykazu udziałowców we wspólnocie miasta R. P., zostały wydane z naruszeniem art. 3 i art. 8 i art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz., 169, z późn. zm.).

Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z wymienionym przepisem do wspólnot gruntowych nie zalicza się nieruchomości, które przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (przed 5 lipca 1963 r.) zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne. Bezspornym jest, że grunty stanowiące działkę nr 150 oraz działkę nr 140/1, położone w R. P., zostały przekazane przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych na cele publiczne. Przed tą datą działki powyższe były przeniesione zarówno prawnie jak też faktycznie na cele publiczne. Odbyło się to na mocy uchwały nr 117/58 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. P. z dnia 15 września 1958 r., uchwały nr 287/58 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 14 października 1958 r. oraz uchwały nr 70 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. P. z dnia 29 czerwca 1962 r. W oparciu o te akty nastąpiło także faktyczne przekazanie tych gruntów na cele publiczne i były na ten cel nieprzerwanie wykorzystywane w kolejnych latach, w tym w dniu 11 grudnia 1987 r., kiedy to Naczelnik Miasta R. P., decyzją z tego dnia uznał za wspólnotę gruntową m.in. działki nr 150 i 140/1. Część nieruchomości oznaczonej nr 140/1 (oznaczonej w wyniku późniejszego podziału nr 140/9) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. P. w dniu 29 czerwca 1962 r. uchwałą Nr 70 przeznaczyło na tereny inwestycyjno-usługowe i na tejże nieruchomości zlokalizowany został Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych (z dniem 1 stycznia 1964 r.). Z kolei, nieruchomość oznaczona nr 150 została przeznaczona w planie porządkowania Miasta R. z 1958 r. pod lokalizację targowiska miejskiego i w tym roku targowisko na tę nieruchomość zostało przeniesione z dotychczasowego miejsca przy ul. C..

Obecnie na nieruchomości oznaczonej nr 140/9 Miasto R. P. posiada własne nakłady w postaci budynków i budowli, przekazane (w dniu 29 października 1992 r.) przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe M. w L., po likwidacji Okręgowego Zakładu Transportu i Maszyn Drogowych w L. Zakład w R. P. Na nieruchomości oznaczonej nr 150 Miasto R. P. prowadzi nadal targowisko miejskie.

Zdaniem skarżącej także decyzja Naczelnika Miasta z dnia [...] o zatwierdzeniu wykazu udziałowców we wspólnocie Miasta R. P. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych udziały poszczególnych uprawnionych we wspólnocie określa się w idealnych (ułamkowych} częściach. W wykazie, jako załączniku do wymienionej decyzji, udziały te wykazano w ułamkach dziesiętnych, a suma tych udziałów nie daje jedności (jak to zapisano), a jedynie 0,9984. W wykazie powinien być wpisany także Skarb Państwa - wpisu takiego dokonano tylko w kolumnie "Uwagi". Udział Skarbu Państwa w wyniku niezgodnego z ustawą wyliczania udziałów został uszczuplony. W wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie jest osoba, która w dniu wejścia w życie ustawy miała ok. 14 lat. Naruszony został poprzez to art. 6 ust. 1 ustawy, który mówi, że uprawnionymi we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwo rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Ponadto w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej ustalono na podstawie m. in. tabeli likwidacyjnej miasta - ukazu Nr 243/1864. Nie wskazano jednak z jakich pozycji tabeli przysługuje udział we wspólnocie. Skarżący zauważył, że w tabeli likwidacyjnej rolnicy uprawnieni do udziału we wspólnocie byli wymienieni aż w 242 pozycjach i posiadali oni łącznie grunty o powierzchni 1319,77 ha, podczas gdy w wykazie do wskazanej decyzji Naczelnika Miasta wykazano tylko 60 osób, które posiadały łącznie tylko 331,90 ha gruntów. Wykaz zatem nie jest wiarygodny.

W konsekwencji skarżąca uznała, że decyzja Wojewody B. z dnia [...] na mocy której odmówiono stwierdzenia nieważności dwóch decyzji dotyczących majątku i składu wspólnoty gruntowej Miasta R. P., jest dotknięta wadą, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

Skarżąca za błędne uznała stanowisko Kolegium, jakoby decyzja Wojewody B. z dnia [...] została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a tym samym zaszły przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zauważono, że Wojewoda B. jako stronę tej decyzji uznał Burmistrza Miasta R. P. i Zarząd Miasta R. P. Tym samym nawet, jeżeli interes prawny leży po stronie gminy jako osoby prawnej, to wskazanie w decyzji administracyjnej jako jej adresata organu reprezentującego daną osobę prawną nie jest wadą, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem skarżącej Burmistrz i Zarząd Miejski działali w imieniu gminy jako osoby prawnej i brak wymienienia bezpośrednio gminy jako adresata decyzji, lecz skierowanie jej poprzez wskazanie jako adresata organu osoby prawnej nie oznacza, iż decyzja została wydana osobie nie będącej stroną w sprawie. W ocenie skarżącej podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji powinien stanowić art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie występują bowiem w tym przypadku ograniczenia czasowe do stwierdzenia jej nieważności, o jakich mowa w przepisie art. 156 § 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosząc, że stroną postępowania administracyjnego może być tylko gmina, a nie jej organy. Tylko bowiem gmina posiada osobowość prawną, o czym wprost stanowi art. 2 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami ). Także art. 165 ust.1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zmianami ) stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (ust.2). Fakt ten nie może być jednak decydującą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody L. z dnia [...] z tego tylko powodu, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] i [...] został podpisany przez Burmistrza R. P., a sama decyzja skierowana do Zarządu Gminy Miejskiej R. P. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 26 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym o treści obowiązującej w dacie decyzji z dnia [...], organem wykonawczym gminy był zarząd, w skład którego wchodzili wójt albo burmistrz (prezydent miasta) jako przewodniczący zarządu, ich zastępcy oraz pozostali członkowie. Z mocy art. 31 ustawy wójt lub burmistrz organizowali pracę zarządu, kierowali bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentowali ją na zewnątrz. Wniosek z dnia 7 kwietnia 1997r. o stwierdzenie nieważności decyzji został opatrzony pieczęcią Urzędu Miejskiego R. P. i podpisany przez Burmistrza R.. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, że pismo to wniósł Burmistrz jako osoba prywatna, lecz uzasadnionym jest przekonanie, że jest to pismo Burmistrza jako reprezentanta Miasta R. P. Słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2008 r. (II OSK 1045/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że prawo reprezentacji oznacza kompetencję do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych ze skutkiem dla gminy. Chodzi tu o reprezentowanie gminy w sferze publicznoprawnej jak i cywilnoprawnej. Obejmuje to postępowanie przed wszelkimi sądami i organami administracji w sprawach, w których stroną jest gmina. Słuszność tego stanowiska potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 1998 roku (IV SA 1676/96), w którym podkreślono, iż przepisy ustawy z 1990 r. o samorządzie terytorialnym przewidziały, dla wójtów i burmistrzów (prezydentów miast) podwójną rolę - z jednej strony są to organy administracji wydające rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1), a z drugiej, jako członkowie zarządu gminy, reprezentują ją na zewnątrz (art. 31). Jeśli zatem wniosek został złożony przez Burmistrza Miasta R. P. nie może być wątpliwości, że czynność ta jest przejawem reprezentacji gminy na zewnątrz. Nie ma też żadnych podstaw, aby rażącego naruszenia prawa dopatrywać się w doręczeniu decyzji Zarządowi Gminy Miejskiej w R. P. Jak już podkreślono w dacie podjęcia decyzji z dnia [...] zarząd był organem gminy i to on decydował o zasadniczych sprawach gminy. Fakt, że legitymację strony postępowania administracyjnego ma jedynie gmina jako osoba prawna i tylko ona ma zdolność do występowania w procesie, nie może decydować, iż czynności w postępowaniu sądowym nie mogą również dokonywać organy albo osoby uprawnione do działania w jej imieniu. W rzeczywistości zatem nawet wskazanie w decyzji Miasta R. P. jako adresata decyzji spowoduje, że decyzję otrzymałby zarząd jako jego organ wykonawczy. W żadnym jednak razie nie można twierdzić, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania, bowiem Zarząd Gminy Miejskiej R. P. będąc jedynie organem gminy nigdy w postępowaniu nie występował jako odrębny podmiot.

Wbrew przekonaniu organu dla wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nie ma przesądzającego znaczenia fakt, że była ona przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalając wyrokiem z dnia 13 grudnia 1995 r. skargę Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przez Naczelnika Miasta R. P. W uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09 LEX nr 530338) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały sąd podkreślił, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. Na tle powyższej uchwały oczywiste jest, że dla skutecznej odmowy wszczęcia postępowania organ zobowiązany byłby wykazać, iż podnoszone przez skarżącego okoliczności uzasadniające w jego mniemaniu nieważność decyzji były już rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców. Skoro organ nie dokonał żadnej analizy podnoszonych zarzutów twierdzenie o braku możliwości do stwierdzenia nieważności decyzji jest przedwczesne.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wspomnianej ustawy.

.