Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 897/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1375/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1375/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Gdyni z dnia 2 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony kwotę 817 (złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Kartuzach decyzją z dnia 27 stycznia 2010 r. przyznał [...] – dalej: stronie - płatność rolnośrodowiskową na rok 2009 w łącznej wysokości [...] zł w tym z tytułu realizacji pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 7,50 ha, w kwocie [...] zł, z tytułu wariantu 2.4 -Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 1,67 ha, w kwocie [...] zł, z tytułu wariantu 2.6 Uprawy warzywne (w okresie przestawiania) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,58 ha, w kwocie [...] zł, w wariancie 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,29 ha, w kwocie [...] zł oraz z tytułu pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach za powierzchnię uwzględnioną w płatności 3,67 ha, w kwocie [...] zł.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kartuzach decyzją z dnia 17 marca 2011 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu realizacji pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 7,33 ha, w kwocie [...] zł, z tytułu wariantu 2.4 -Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 1,67 ha, w kwocie [...] zł, z tytułu wariantu 2.6 Uprawy warzywne (w okresie przestawiania) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,34 ha, w kwocie [...] zł, wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,26 ha, w kwocie [...] zł oraz z tytułu pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach za powierzchnię uwzględnioną w płatności 1,67 ha, w kwocie [...] zł.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kartuzach decyzją z dnia 28 lutego 2012 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu realizacji pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) za powierzchnię uwzględnioną w płatności [...] ha, w kwocie [...] zł, z tytułu wariantu 2.3 -Trwale użytki zielone (z certyfikatem zgodności) za powierzchnię uwzględnioną w płatności [...] ha, w kwocie [...] zł, z tytułu wariantu 2.5 Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,68 ha, w kwocie [...] zł, wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,58 ha, w kwocie [...] zł oraz z tytułu pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach za powierzchnię uwzględnioną w płatności 1,56 ha, w kwocie [...] zł.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kartuzach decyzją z dnia 6 lutego 2013 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu realizacji pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 5,08 ha, w kwocie [...] zł, z tytułu wariantu 2.3 -Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 1,56 ha, w kwocie [...] zł, z tytułu wariantu 2.5 Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,69 ha, w kwocie [...] zł, wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,68 ha, w kwocie [...] zł oraz z tytułu pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach za powierzchnię uwzględnioną w płatności 1,56 ha, w kwocie [...] zł.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kartuzach, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych rolnikowi decyzjami z dnia 27 stycznia 2010 r., 17 marca 2011 r oraz 28 lutego 2012 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kartuzach pismem z dnia 22 stycznia 2014 r. wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w powyższej sprawie zawarte jest w decyzji z dnia 6 lutego 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości tj. niedochowanie wymogu polegającego na przeznaczeniu plonu na paszę, do bezpośredniego spożycia przez ludzi, do przetwórstwa, do kompostowania lub przekazanie do innych gospodarstw rolnych odnośnie działek rolnych B, C, D ,I, MM oraz P.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kartuzach decyzją z dnia 26 marca 2014 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł.

Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni decyzją z dnia 27 listopada 2014 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kartuzach, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 12 lutego 2015 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł.

Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Gdyni decyzją z dnia 2 lipca 2015 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 4.900 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w sprawie zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie) z zastrzeżeniem, że § 45 rozporządzenia stosuje się w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 15 marca 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 324). Przytaczając treść § 39, § 49 wskazanego rozporządzenia a także § 28 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2009 r.) oraz art. 28 ust. 1-3 i art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.) organ wskazał, że rolnik zobowiązany jest do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały okres jego trwania, tzn. przez pięć lat, co wynika z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., zgodnie, z którym płatność rolnośrodowiskowa przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Mając na uwadze powyższe organ jest zobowiązany do sprawdzenia czy rolnik wnioskujący o płatność rolnośrodowiskowa spełnia wymogi dla poszczególnych pakietów i wariantów przez cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kartuzach decyzją z dnia 28 lutego 2012 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 m.in. do wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) i wariantu 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach do powierzchni 1,56 ha, podczas gdy podjęte przez rolnika w dniu 15 marca 2009 r. zobowiązanie w ramach wskazanych wariantów wynosiło 1,67 ha. Ponadto decyzją z dnia 6 lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kartuzach przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 m.in. do wariantu 2.1 -Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), wariantu 2.5 Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności), wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do łącznej powierzchni 6,45 ha, podczas gdy podjęte przez rolnika w dniu 15 marca 2009 r. zobowiązanie w ramach powyższych wariantów wynosiło łącznie 8,37 ha. Na działce rolnej S o powierzchni 0,24 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,50 ha, rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, bowiem powierzchnia stwierdzona w 2012 roku przez Jednostkę Certyfikującą na wskazanej działce rolnej wyniosła 0,10 ha, zaś na działce ewidencyjnej nr 197 wyniosła 0,36 ha, podczas gdy podjęte przez rolnika w dniu 15 marca 2009 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe na działce ewidencyjnej nr 197 wynosiło 0,58 ha. W związku z powyższym, w ocenie organu, ustalenie rolnikowi kwoty nienależnie pobranej płatności jest uzasadnione. Organ I instancji ustalił stronie nienależnie pobraną płatność w wysokości [...] zł, która została jednak ustalona z naruszeniem § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. W 2012 roku na działkach rolnych B, C, D, MM, l, P, o powierzchni deklarowanej odpowiednio 0,10 ha, 0,15 ha, 0,96 ha, 0,10 ha, 0,25 ha, 0,13 ha, zadeklarowanych do pakietu 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), rolnik wskazał w plonie głównym "zielony nawóz-gorczyca". W piśmie z dnia 5 października stronie oświadczył, że na działkach rolnych B, D, I, MM, P w plonie głównym w roku 2012 uprawiana była gorczyca, która została przeorana. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. wymogiem m.in. dla wariantu 2.1. Uprawy rolnicze, (dla których zakończono okres przestawiania) jest przeznaczenie plonu na pasze, do bezpośredniego spożycia przez ludzi, do przetwórstwa, do kompostowania lub przekazanie do innych gospodarstw rolnych. Płatność rolnośrodowiskowa na rok 2012 do wskazanych powyżej działek rolnych nie została przyznana z uwagi na fakt, że pan [...] na działkach rolnych B, C, D, MM, I, P nie zebrał plonu, co potwierdza jego oświadczenie z dnia 5 października 2012 r. Organ I instancji ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności m.in. do powierzchni działek rolnych B, C, D, MM, I, P, S z uwagi na zmniejszenie powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2012, na podstawie § 39 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Rolnik na działkach rolnych B, C, D, MM, I, P nie zmniejszył jednak powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego, bowiem płatność do powyższych działek rolnych w 2012 roku nie została przyznana z uwagi na niespełnienie wymogu wskazanego w załączniku nr 3 ww. rozporządzenia, tj. nie zebrania plonu. Zatem do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do powierzchni działek rolnych B, C, D, MM, I, P zastosowanie ma § 39 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, ze względu na niespełnienie przez rolnika innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Organ odwoławczy ustalił, że kwota do zwrotu za lata 2009-2011 z tytułu niespełnienia wymogu określonego w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. wynosi 4900 zł. W roku 2010 do działek rolnych AB i ABB, o powierzchni odpowiednio 0,04 ha i 0,07 ha, zadeklarowanych do wariantu 2.2 Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) nie przyznano płatności, z uwagi na fakt, że wskazane działki rolne nie spełniały definicji działki rolnej wynikającej art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. i art. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.), zgodnie, z którą działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw; jednak w przypadku, gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, granice działki rolnej są wyznaczane na podstawie tego konkretnego użytkowania. Państwa członkowskie mogą ustanowić dodatkowe kryteria wyznaczania granic działki rolnej. Powierzchnia zmniejszenia zobowiązania rolnośrodowiskowego przedstawia się następująco: wariant 3.1/3.1.1: za 2009 rok [...] Łącznie kwota do zwrotu wynosi [...] zł, w tym: [...]

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Gdańsku wskazał, że strona uzyskała płatności w związku z deklaracją realizacji w latach 2009 - 2012 na działkach rolnych pakietu dotyczącego rolnictwa ekologicznego. Strona podejmowała działania zgodne ze sporządzonym planem działalności, rolnośrodowiskowej. W decyzji kasacyjnej z dnia 27 listopada 2014 r. organ II instancji wskazał, m.in. konieczność ustalenia stanu faktycznego – działek, na jakich rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolnej w ramach programu rolnośrodowiskowego. Zarówno treść uzasadnienia decyzji organu I instancji z 12 lutego 2015 r. wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, jak i decyzji zaskarżonej nie odpowiadają wymogom prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

Sąd I instancji podkreślił, że w uzasadnieniu organu I instancji ustalono powierzchnię gruntów, na których nie zrealizowano pakietu 2 oraz pakietu 3. Odpowiednio w uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w decyzji organu I instancji kwoty nienależnie pobranej płatności w wysokości [...] zł ustalono z naruszeniem § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji powołano w sposób ogólny, że została przeprowadzona weryfikacja oraz ponowna analiza zgromadzonego materiału dowodowego, czego efektem jest zestawienie w tabelach nr 1 "powierzchni stwierdzonych działek rolnych zadeklarowanych w ramach poszczególnych wariantów płatności rolnośrodowiskowej w latach 2009 -2012", w tabeli nr 2 "kwoty nienależnie pobranych płatności na działkach rolnych, w których nastąpiło zmniejszenie powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2011 r." oraz tabeli nr 3 "kwoty nienależnie pobranych płatności na działkach rolnych, w których nastąpiło zmniejszenie powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2012 oraz na działkach rolnych, na których rolnik nie spełnił warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowych określonych w rozporządzeniu". W konsekwencji zmniejszona została kwota do zwrotu za lata 2009-2011 w miejsce [...] zł kwota wynikająca z decyzji zaskarżonej to [...] złotych. Strona dostrzega istotę sporu m. in. w wadliwym stwierdzeniu uchybień w zakresie zmniejszenia powierzchni upraw z powodu niekoszonej powierzchni trwałego użytku zielonego w 2012 r. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kartuzach z 26 września 2012 r. (k. 294 akt) oraz z dnia 22 stycznia 2014 r. (k. 340 akt).

Sąd podniósł, że niewadliwe rozpatrzenie wniosku strony wymaga przede wszystkim poprawnego, nie budzącego wątpliwości ustalenia przez organy administracji publicznej wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy, niezbędnych do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, na podstawie tych przepisów prawa, które w sprawie znajdują zastosowanie. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie nie doprowadziło do ustaleń odpowiadających temu standardowi, a także uzasadnienie decyzji nie odpowiada w pełni wymogom prawa, tzn. unormowaniu zawartemu w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organach administracji rolnej także w świetle art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepis ten, jak i zacytowany wcześniej art. 107 § 3 K.p.a., pozostają w korelacji z normą art. 80 K.p.a. Ocena ta, by nie była uznana za dowolną, winna opierać się na wszechstronnym rozważeniu całokształtu zebranego materiału dowodowego, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W niniejszej sprawie organy nie sprecyzowały podstawy i zakresu ustaleń. Obszernie powoływana treść przepisów nie może zastąpić wyraźnego wskazania podstaw dowodowych poczynionych ustaleń. Aktywność strony dotycząca zarzutów odwołania i skargi nie znajduje odzwierciedlenia w treści uzasadnień zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ocena prowadzenia ekologicznej działalności rolnej nie może być dokonywana w oderwaniu od głównego celu programu. Zasadny jest wywód skargi, że celem działania w zakresie rolnictwa ekologicznego jest określony zestaw zadań, w których mieści się również uprawa gorczycy. Kompostowanie jest działaniem polegającym na produkcji masy zielonej będącej nawozem organicznym. Strona stwierdziła, że gorczyca po zbiorze plonu jest poddawana zasilaniu efektywnymi mikroorganizmami i po upływie miesiąca, po przeoraniu stanowi składnik zasilający grunt pod dalsze uprawy. Zbiór może polegać na pozostawieniu w miejscu wzrostu rośliny, jeżeli plon jest poddany dalszym zabiegom rolnym. Uprawa gorczycy była przedmiotem planu opracowanego dla gospodarstwa skarżącego w latach 2009 – 2014 opracowanego przez doradcę rolnośrodowiskowego [...]. Słownikowa definicja zbioru plonów stanowi, że jest to sprzęt plonów, zespół czynności związanych z pozyskiwaniem części roślin stanowiących cel uprawy (plon). Wskazuje się zbiór ziarna zbóż (żniwa), bulw i korzeni (wykopki), zielonki i siana (sianokosy); zbiór obejmuje m.in. ścinanie roślin, suszenie, młockę. W zależności od miejsca uprawy można rozróżnić zbiór polowy – np. zbóż (żniwa), np. ziemniaków (wykopki); zbiór szklarniowy np. ogórków, chryzantem, z sadów i plantacji roślin jagodowych - zbiór jabłek, zbiór truskawek. Zbiór przeprowadza się po osiągnięciu dojrzałości zbiorczej właściwej dla danej uprawy. Nawozy zielone dają doraźny wzrost plonu, ponadto oddziałują dodatnio na plon w kolejnych latach, czyli są środkiem służącym do zebrania w przyszłości większych plonów. Mogą być one uprawiane w plonie głównym lub międzyplonie, jednakże nie podlegają one zbiorowi, gdyż temu podlegać będą dopiero kolejne rośliny, które będą np. ścinane, zrywane czy wykopywane, a nie będą stanowiły nawozu.

WSA zauważył, że gospodarka rolna wymaga działań zarówno w zakresie przygotowania gruntu, jak i uzyskania plonów. W sytuacji, gdy podjęte zostały działania zmierzające do uzyskania nawozu zielonego, należy uznać, że stanowią one istotny element działalności rolnej. Jest okolicznością bezsporną, że strona nie pozostawiła zasiewów na polu w stanie naturalnym, lecz wykonała dalsze czynności polegające na orce umożliwiającej przemieszczenie masy zielonej i zasilenie gleby przed przyszłymi kolejnymi uprawami. Plonem uprawy głównej był zatem przyrost roślin, zaś zbiór polegał na przetworzeniu rośliny w jakościowo odmienny od niej nawóz zielony. Zbiór polega na uzyskaniu z produktu rolnego substancji zgodnej z przeznaczeniem uprawy. W sytuacji zasiewu nawozu zielonego zbiór może polegać na przetworzeniu pozwalającym na mineralne wzbogacenie gleby bezpośrednio w miejscu uprawy. Z istoty uprawy roślin tego typu wynika niecelowość odrębnego zbioru prowadzącego do uzyskania produktu w celu zasilenia gleby w innym miejscu niż miejsce uprawy. Z tej przyczyny trafny był zarzut uchybienia w zakresie stwierdzenia, że strona nie przestrzegała wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni w wyliczeniach prawidłowego gospodarowania grunty uprawiane przez stronę obsiane gorczycą. Nadto Sąd I instancji wskazał, że podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 761/14 oraz WSA w Rzeszowie z 28 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 280/15, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, tj. w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie, w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniał żaden z przypadków, spośród wymienionych w § 39 ww. rozporządzenia, który uzasadniałby nałożenie obowiązku zwrotu płatności.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Gdyni w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. Przepisów prawa procesowego polegające na naruszeniu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonej decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Gdyni i uwzględnienie skargi, z powodu błędnego uznania, iż w zakres rozpoznawanej sprawy wchodzi merytoryczna ocena treści decyzji innej niż decyzja podlegająca zaskarżeniu, które to naruszenie w ocenie skarżącego mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni § 7 pkt 2, § 9 ust. 2 pkt 1 oraz § 4 ust. 2 i 3, w związku z § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 z późn. zm.), prowadzącą do przyjęcia, iż przeoranie uprawy gorczycy stanowi zebranie z niej plonu przeznaczonego na kompostowanie, podczas gdy analiza przedmiotowych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

[...] w piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2019 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie rozważań należy przypomnieć, że ustalenia dotyczące realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2012 r., stały się podstawą do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności za lata 2009, 2010 i 2011. Bowiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kartuzach decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w pomniejszonej wysokości, z powodu m.in. nie spełnienia przez rolnika wymogu dla wariantu 2.1. Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawienia) określonego w załączniku nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r., tj. wymogu przeznaczenia plonu na paszę, do bezpośredniego spożycia przez ludzi, do przetwórstwa, do kompostowania lub przekazanie do innych gospodarstw rolnych na działkach rolnych B, C, D, I, MM oraz P o łącznej powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zgodnie z deklaracją w plonie głównym gorczyca na przeoranie, nie spełnia powyższego wymogu – nie zebrano plonu głównego. Niesporne w sprawie jest to, że na skutek stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdzonych w 2012 r. beneficjent otrzymał płatność w pomniejszonej wysokości, a decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna. Zatem rację ma skarżący kasacyjnie organ, że ustalenia zawarte w decyzji ostatecznej nie mogą podlegać podważeniu w ramach postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, stanowią natomiast podstawę do wszczęcia postępowania i ustalenia kwoty do zwrotu. Postępowanie w przedmiocie płatności za 2012 r. było objęte odrębnym postępowaniem, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie jest uprawniony do podważania tamtych ustaleń, w niniejszym postępowaniu. Zatem wywody Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnoszące się do działek rolnych B, C, D, I, MM i P, zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.1 pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, zgodnie z którym "Plonem głównym był (...) przyrost roślin, zaś zbiór polegał na przetworzeniu rośliny w jakościowo odmienny od niej nawóz zielony (...). W sytuacji zasiewu nawozu zielonego zbiór może polegać na przetworzeniu pozwalającym na mineralne wzbogacenie gleby bezpośrednio w miejscu uprawy " i w wyniku którego Sąd nakazał Dyrektorowi Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni uwzględnić " (...) w rozliczeniach prawidłowego gospodarowania grunty uprawiane przez Skarżącego obsiane gorczycą" są nieuprawnione. Należy w tym miejscy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie przyznania płatności, a jego celem nie jest weryfikacja prawidłowości decyzji w sprawie przyznania płatności, lecz ustalenie czy w danej sprawie doszło do pobrania płatności w nienależnej wysokości. Zasadnie, zatem organ w tej kwestii podniósł naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania i prawa materialnego. Jednakże umknęło uwadze autora skargi kasacyjnej, że główną przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie Sądu I instancji, że kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał żaden z przypadków, spośród wymienionych w § 39 tego rozporządzenia, który uzasadniałby nałożenie obowiązku zwrotu płatności. A w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji § 39 ww. rozporządzenia. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., związany podstawami skargi kasacyjnej nie był władny uchylić zaskarżonego wyroku i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, zgodnie z wnioskiem skarżącego kasacyjnie organu.

W tym miejscu należy wskazać, że brzmienie powołanych przez Sąd I instancji przepisów § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jednoznacznie wskazuje na zasadność zaprezentowanego w tej kwestii stanowiska w zaskarżonym wyroku. Sankcje, o których mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwe są do zastosowania wyłącznie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie ze strony rolnika. Innymi słowy sankcja, o której mowa w tym przepisie możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie rolnika wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczącego danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W rozpoznawanej sprawie organ Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMiR w Gdyni wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 9), że organ I instancji ustalił stronie nienależnie pobraną płatność w wysokości [...] zł, która została jednak ustalona z naruszeniem § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dalej organ II instancji podał, że rolnik na działkach rolnych B, C, D, MM, I, P nie zmniejszył powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego, bowiem płatność do tych działek rolnych w 2012 r. nie została przyznana z uwagi na niespełnienie wymogu wskazanego w załączniku nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 tj. nie zebrania plonu. Zatem do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do powierzchni spornych działek rolnych, ma zastosowanie art. 39 § 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., ze względu na niespełnienie przez rolnika innych warunków przyznania płatności rolośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia dotyczące roku 2012, nie wywołują skutków prawnych odnośnie płatności za lata 2009-2011. Ustalony w tamtym postępowaniu stan faktyczny nie został w żaden sposób powiązany z realizacją wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. W szczególności, czy stwierdzone w 2012 r. uchybienia w zakresie uprawy gorczycy, w sposób trwały uniemożliwiły kontynuację zrealizowanego programu. W szczególności, czy nie zebranie plonu w 2012 r. miało trwały wpływ na realizację całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ powinien wskazać, jakie skutki dla wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego miały stwierdzone uchybienia w roku 2012. Nie odpowiada to kryteriom zwrotu, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z dnia 28 stycznia 2011 r.). Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności os skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ww. rozporządzenia należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w art. 28 ust. 1 stanowi, że pomoc i pomóc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał żaden z przypadków spośród wymienionych w § 39 rozporządzenia ronośrodowiskowego, który uzasadniałby nałożenie obowiązku zwrotu płatności. Organ wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował tego twierdzenia.

Z tych względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.