Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 602/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 6 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty pomocy na zalesianie za 2021 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: dyrektor, organ odwoławczy) decyzją z 6 września 2022 r. nr 9013-2022-001847 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: kierownik, organ I instancji) z 31 maja 2022 r. nr 0238-2022-009213 o odmowie I. N. (dalej: strona, skarżąca) wypłaty pomocy na zalesianie za 2021 rok.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że strona wykonała zalesienie działki ewidencyjnej nr 178 w terminie 22 kwietnia 2012 r. na pow. 5,60 ha, w ramach schematu I – zalesienie gruntów rolnych, na podstawie postanowienia o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie, wydanego przez kierownika oraz zgodnie z planem na zalesienie z 6 lipca 2011 r.

Kierownik wydał 3 lipca 2012 r. decyzję o przyznaniu I. N. pomocy na zalesianie w łącznej wysokości 56 739,20 zł, w tym z tytułu: wsparcia na zalesienie w kwocie 42 459,20 zł, premii pielęgnacyjnej w kwocie 5 432,00 zł, premii zalesieniowej w kwocie 8 848,00 zł.

Z uwagi na zmianę stanu prawnego, decyzją z 21 kwietnia 2016 r. zmieniona została, począwszy od 2015 r., wysokość premii zalesieniowej – została zmniejszona z kwoty 8 848,00 zł do kwoty 6 664,00 zł.

Dnia 16 czerwca 2021 r. strona, za pośrednictwem aplikacji e-Wniosek złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2021 do pow. 5,60 ha.

Uzasadniając swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, dyrektor wskazał, że w prawie materialnym, ustawodawca wyraźnie ograniczył dostęp do programu zalesieniowego, w taki sposób, że pomoc na zalesianie w ramach programu może być przyznana jednemu rolnikowi do powierzchni nie większej niż 20 ha - § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2016.153 ze zm.) dalej "rozporządzenie zalesieniowe" w brzmieniu na lata 2009-2011. Natomiast definicja rolnika, czyli podmiotu któremu ta pomoc mogła zostać przyznana została określona w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia w zw. z art. 2 lit. a Rozporządzenia Nr 73/2009. Zgodnie zaś z lit b tego artykułu "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. W dniu 24 maja 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2011 r. zmieniające ww. rozporządzenie. Zgodnie z § 2 nowego rozporządzenia do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wszczętych niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ ustalił, że I. N. - jako osoba fizyczna, składając wniosek zalesieniowy w 2009 r. wykorzystała limit 20 ha, o którym mowa w § 7 rozporządzenia zalesieniowego. Następnie utworzone zostały trzy spółki jawne, których jedynymi współwłaścicielami byli I. oraz P. N. (współmałżonkowie), którzy są również współwłaścicielami działki ewidencyjnej zalesionej przez spółki jawne N. 1 N. Sp. j. i N. 2 N. Sp.j. Następnie małżonkowie N. oraz spółki jawne N. 1 N. Sp. j. i N. 2 N. Sp. j. zawarli umowę quoad usum pozwalającą na wyłączne korzystanie oraz czerpanie korzyści z poszczególnych części wspólnej działki ewidencyjnej tak, że N. 1 N. Sp. j. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 20 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), N. 2 N. Sp. j. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 4,69 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), zaś państwo N. mogli korzystać na wyłączność z powierzchni 2,60 ha. Umowa ta jednak nie znosiła współwłasności, czyli małżonkowie nadal pozostawali współwłaścicielami działki ewidencyjnej. Małżeństwo N. oraz 3 spółki jawne, w których byli jedynymi wspólnikami zadeklarowało w ten sposób do płatności "zalesieniowych" w latach 2009-2012 łącznie 136,53 ha gruntów. Na skutek ponownej analizy kierownik stwierdził wystąpienie sztucznych warunków polegających na utworzeniu przez państwo N. trzech powiązanych z nimi osobowo i kapitałowo spółek jawnych jedynie w celu uzyskania zawyżonej pomocy na zalesienie poprzez ominięcie obowiązującego wówczas limitu gruntów uprawnionych do płatności w wysokości 20 ha.

Z ustaleń organu wynikało bowiem, że podział gruntów stanowiących współwłasność małżonków N. pomiędzy I. N. oraz 3 spółki jawne został dokonany w ten sposób, aby każdy z tych podmiotów zalesił maksymalną możliwą powierzchnię, przy czym spółki jawne nie prowadziły jakiejkolwiek działalności gospodarczej i zostały utworzone wyłącznie w celu uzyskania płatności zalesieniowej ponad limit. Stąd też w sprawach tych przeprowadzono procedurę nieważnościową.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego doszło do stwierdzenia nieważności ww. decyzji przyznających płatności zalesieniowe spółkom jawnym N. 1 N. 2 i N. 3. Powodem stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji przyznających płatności zalesieniowe ww. spółkom jawnym było przyznanie tych płatności z rażącym naruszeniem prawa tj. § 7 rozporządzenia zalesieniowego.

W konsekwencji organ uznał I. N., P. N. i utworzone przez nich trzy spółki jawne za jednego rolnika w rozumieniu § 7 rozporządzenia zalesieniowego w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia Nr 73/2009, wobec czego obowiązuje wobec nich jeden limit powierzchni uprawnionej do otrzymania pomocy na zalesienie.

W kwestii wpisu do ewidencji producentów w trybie ustawy z 18 grudnia

2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności organ wskazał, że uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest dodatkowo na gruncie danych przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Rolnik jest producentem rolnym nie dlatego, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego że spełnia warunki określone w szczegółowych przepisach prawa materialnego. Przepisy nie precyzują, że w przypadku spółek jawnych (tak jak w przypadku spółek cywilnych) nadaje się jeden numer producenta, ale skoro spółki jawne to spółki osobowe, czyli spółki stanowiące formę spółki cywilnej z tą różnicą, że podlegają wpisowi do rejestru (art. 25 § 1 k.s.h.) konieczne jest w przypadku ubiegania się o płatności badanie powiązań kapitałowo - osobowych wspólników i spółek. W orzeczeniach wydanych wobec spółek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postępowanie organów Agencji było prawidłowe i stwierdził, że organ wykazał powiązania osobowo-kapitałowe pomiędzy I. i P. małżonkami N., a spółkami,

Stosownie do art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Powyższe unormowanie znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa w zakresie wspólnej polityki rolnej, tj. w art. 60 Rozporządzenia Nr 1306/2013

z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) Nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., s. 549; ze zm.). Weryfikacja wniosku o przyznanie pomocy zalesieniowej I. N., jak również innych wniosków wykazała istniejące powiązania pomiędzy spółkami i podejmującym działalność gospodarczą. Zachodzące powiązania w zakresie kapitałowym, termin założenia spółek będących wnioskodawcami oraz data rozpoczęcia działalności gospodarczej dały podstawę do stwierdzenia, że zachodzą uzasadnione podstawy do twierdzenia, że małżonkowie N. stworzyli sztuczne warunki uzyskania pomocy poprzez chęć przysporzenia na rzecz utworzonych spółek i podejmującego działalność gospodarczą wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi.

Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. L 277, s. 1). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. Rozporządzenia wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach: odnoszącym się do pojedynczego przedsiębiorcy – rolnika; uwzględniającym perspektywę całej branży. Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm modulacji (wprowadzenie limitów powierzchni). Wprowadzenie mechanizmów modulacji miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw.

Sztuczny podział na gospodarstwa prowadzone przez sztucznie wykreowane spółki doprowadził do naruszenia zasady konkurencyjności w obu jej aspektach.

Uprawniony jest zatem wniosek, iż osiągnięcie korzyści wynikających z obejścia przepisów wprowadzających do systemu wsparcia modulacje, pozostaje w sprzeczności z celami systemu wsparcia, do których należy zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej oraz zapewnienie konkurencyjności na rynku producentów rolnych.

Sztuczne warunki zostały utworzone w 2010 r., po wydaniu decyzji o przyznaniu pomocy, na podstawie której strona złożyła wniosek o wypłatę na rok 2020.

Warunki te trwają do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia.

Składając wniosek w 2009 r. na 19,07 ha I. N. wyczerpała limit przewidziany dla jednego rolnika.

Ponadto, wniosek o wypłatę za 2021 rok złożyły cztery podmioty (I. N. jako osoba fizyczna oraz trzy spółki N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N.).

Odnosząc się do treści odwołania, w którym głównym zarzutem wadliwości decyzji kierownika jest brak uwzględnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylającego decyzję stwierdzającą nieważność decyzji przyznającej stronie prawo do płatności zalesieniowej (których wypłaty organy obecnie odmawiają), organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wadliwość zastosowania przez organy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do regulacji zawartej w § 7 rozporządzenia zalesieniowego. Wykluczył zatem możliwość badania przesłanek stworzenia sztucznych warunków w trybie nadzwyczajnym. Natomiast niniejsze postępowanie prowadzone jest w zwykłym trybie, dlatego organy Agencji są uprawnione do wykazania istnienia w sprawie za 2021 rok sztucznych warunków.

W konsekwencji organ na podstawie art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. (który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia) , art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. (zgodnie z którym nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia) i art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 (zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa) odmówił stronie przyznania płatności.

Na powyższą decyzję I. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wyjaśniła, że płatność na rok 2021 jest związana z wnioskiem złożonym w roku 2011 i wynika wprost z decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 3 lipca 2012 r. Decyzja ta została uznana za nieważną na mocy decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach. Następnie w oparciu o decyzję unieważniającą wydana została decyzja kierownika z 19 lipca 2021 r. odmawiająca przyznania stronie płatności na zalesienie, na wniosek z 21 lipca 2011 r., w oparciu o którą z kolei wydano zaskarżoną decyzję w niniejszym postępowaniu.

Dodała, że wyrokiem z 8 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 4127/21) uchylił decyzję stwierdzającą nieważność decyzji kierownika z 3 lipca 2012 r. przyznającą płatność na zalesienie. Wyrok jest prawomocny, a to jej zdaniem oznacza, że decyzja z 3 lipca 2012 r. kształtuje prawa strony.

Na jej mocy skarżąca jest uprawniona do otrzymania płatności kontynuacyjnej, o którą wystąpiła w 2021 r. a organ jest upoważniony do odmowy jej wypłaty jedynie z przypadkach określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ‘Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 r.

Nie ma, w ocenie skarżącej, żadnych prawnych ani faktycznych powodów, aby organ odmawiał wykonania obowiązków, które ciążą na nim samym z tytułu wydania obowiązującej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy, przyjęto za podstawę rozważań sądu.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela ocenę dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do odmowy przyznania skarżącej pomocy na zalesianie.

Przyczyną odmowy przyznania skarżącej pomocy na zalesianie było przekroczenie limitu powierzchni do jakiej pomoc może zostać udzielona. Limit wykorzystała bowiem I. N. - jaka osoba fizyczna, składając wniosek zalesieniowy w 2009 r. na 19,07 ha.

W ocenie organu skarżąca i jej mąż P. N., stworzyli sztuczne warunki, aby uzyskać wyższe płatności. Stworzenie sztucznych warunków polegało na utworzeniu trzech spółek, na które przekazano posiadanie gruntów należących wcześniej do małżonków N. (wspólnicy spółek) w celu uzyskania wyższych płatności, aniżeli te które przysługiwałyby gdyby takich działań nie przeprowadzono z uwagi na obowiązujący limit 20 ha. Według organu skarżąca I. N., P. N. oraz utworzone przez nich trzy spółki, to jeden rolnik.

Limit powierzchni do jakiej pomoc na zalesianie może zostać udzielona wynika z § 7 rozporządzenia zalesieniowego. Stosownie do powołanej regulacji pomoc na zalesianie w ramach programu może być przyznana jednemu rolnikowi do powierzchni nie większej niż 20 ha. Definicję rolnika określa natomiast § 4 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia w związku z art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Zgodnie z tą definicją "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Z kolei zgodnie z lit b tegoż artykułu "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Z przytoczonych przepisów wynika, że odrywają one pojęcie rolnika i gospodarstwa od przyjętej formy organizacyjnej oraz stosunków własnościowych. Istotne są czynniki funkcjonalne tj. pozostawanie pod zarządem jednego rolnika.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne są ponadto regulacje zawarte

w art. 4 ust 3 Rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 Rozporządzenia

nr 1306/2013. Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Stosownie zaś do art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Powyższe przepisy oznaczają, że organ je stosujący zobowiązany jest wykazać okoliczności, które potwierdzałyby: po pierwsze, uzyskanie szeroko rozumianych korzyści rolnych przez rolnika, po drugie, stworzenie przez niego sztucznych warunków do ich uzyskania i po trzecie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z wspólną polityką rolną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2017 r. II GSK 1462/17 (dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał natomiast, że stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.

Zdaniem sądu organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów warunkujących przyznanie omawianej płatności. W konsekwencji prawidłowo stwierdził, że skarżąca nie była uprawniona do przyznania jej wnioskowanej płatności, ponieważ ona, P. N. oraz utworzone przez nich trzy spółki, to jeden rolnik w rozumieniu § 7 rozporządzenia zalesieniowego w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia Nr 73/2009, wobec czego obowiązuje wobec nich jeden limit powierzchni uprawnionej do otrzymania pomocy na zalesienie. Wnioski złożyły natomiast wszystkie spółki oraz skarżąca I. N..

Powyższych ustaleń organ dokonał w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania.

W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U.2022.2138), organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany

w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei stosownie do art. 21 ust. 3 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści wymienionych regulacji wynika, że modyfikują one zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu administracyjnego. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. W postępowaniu

w sprawie płatności, toczącym się z wniosku rolnika, organ ma ograniczony obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Powyższe przepisy ustanawiają więc dla omawianej kategorii spraw wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in.

w art. 77 k.p.a. Zasada ta mówi, że organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu płatności, w postępowaniu toczącym się z wniosku rolnika obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Ograniczono też stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.), a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Jednak z uwagi na nałożony na organ obowiązek stania na straży praworządności

(art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy), organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. W szczególności dotyczy to spraw, w których następuje pozbawienie prawa do płatności ze względu na sztuczne tworzenie warunków. W sprawach tego rodzaju ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie, natomiast obowiązkiem strony jest wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności.

Z kolei art. 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych

i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie proces decyzyjny organu spełnia powyższe wymagania. Na potwierdzenie tezy, że małżonkowie N. stworzyli sztuczne warunki w celu otrzymania wyższych płatności organy obu instancji przedstawiły w uzasadnieniach swoich decyzji szereg ustaleń oraz argumentów. Wskazały na konkretne środki i źródła dowodowe oraz kryteria, jakimi się kierowały dokonując oceny dowodów.

W sprawie istotne jest ustalenie, że małżeństwo N., posiadające ustawową wspólność małżeńską, utworzyło 17 czerwca 2010 r. trzy spółki jawne, w których byli jedynymi wspólnikami. Spółki te mają tą samą siedzibę, którym jest miejsce zamieszkania I. i P. N.. Wymaga przy tym podkreślenia, że spółki nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem płatności zalesieniowych i transferowaniem ich do majątku małżeństwa I. i P. N.. W konsekwencji organ prawidłowo ocenił, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa płatności zalesieniowych ponad limit na jednego rolnika, a spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi. W szczególności wskazuje na to fakt, że spółki te nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej pomimo tego, że zgodnie z art. 22 § 1 k.s.h. spółki te powinny prowadzić przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c.

Spółki wprawdzie formalnie uzyskały numer i wpis do ewidencji producentów rolnych, to jednak nie potwierdza, że były samodzielnymi rolnikami prowadzącymi własne, odrębne gospodarstwa, co w świetle rozporządzenia zalesieniowego stanowi podstawowy warunek przyznania pomocy. W tym zakresie organ prawidłowo stwierdził, że uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest dodatkowo na gruncie danych przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Rolnik nie dla tego jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone w szczegółowych przepisach prawa materialnego.

Organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej i prawidłowej oceny. Stan faktyczny i prawny sprawy zostały ustalone zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a., a w szczególności w art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązek zebrania całego materiału dowodowego). Istotna jest w niniejszej sprawie wymowa, kontekst i wzajemne relacje dowodów i okoliczności, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Pełnomocnik skarżącej w żaden sposób nie wskazał na konkretne, logiczne i spójne fakty, które potwierdziłyby, że skarżąca i spółki samodzielnie prowadziły działalność rolniczą we własnych gospodarstwach rolnych. Nie podważył skutecznie dokonanej przez organy oceny wyżej omówionych dowodów, a nade wszystko nie przedstawił wniosków dowodowych wskazujących na to, że nie doszło do stworzenia sztucznych warunków.

Korzystne dla skarżącej skutki prawne wywodził natomiast z faktu wydania 8 czerwca 2022 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku (sygn. akt V SA/Wa 4127/21), mocą którego sąd uchylił decyzję stwierdzającą nieważność decyzji kierownika z 3 lipca 2012 r. przyznającą skarżącej płatność na zalesienie.

Zdaniem skarżącej jest ona uprawniona do otrzymania płatności kontynuacyjnej, o którą wystąpiła w 2021 r., a organ jest upoważniony do odmowy jej wypłaty jedynie w przypadkach określonych w rozporządzeniu zalesieniowym.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że podstawą odmowy wypłaty pomocy na zalesienie za 2021 r. były przepisy prawa unijnego.

Za sprawą aktywności Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyinterpretowano jedną z najważniejszych norm kolizyjnych, zwaną zasadą pierwszeństwa lub supremacji prawa unijnego względem prawa krajowego, uznając ją jednocześnie za jeden z głównych filarów funkcjonowania Unii Europejskiej. Oznacza to, że sprawujące w Polsce wymiar sprawiedliwości sądy administracyjne, kontrolując legalność działania organów administracji publicznej w sprawach skarg na decyzje administracyjne, w których zastosowanie mają wiążące regulacje prawa unijnego, zobligowane są do rozstrzygania o skutkach obowiązywania abstrakcyjnej i generalnej normy prawnej wobec określonego działania lub zaniechania indywidualnie oznaczonego adresata z uwzględnieniem zarówno "tradycyjnych norm prawa krajowego", jak też źródeł pierwotnego i pochodnego prawa unijnego, w tym honorowania zasady bezpośredniej skuteczności, zasady efektywności oraz zasady pierwszeństwa. W judykaturze, jak również w piśmiennictwie zgodnie podnosi się, że z zasady pierwszeństwa wynika, że unijny porządek prawny powinien mieć zagwarantowaną pełną skuteczność w porządkach prawnych państw członkowskich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1348/18; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl) - czego urzeczywistnieniem w niniejszej sprawie była treść kwestionowanych przez skarżącą decyzji administracyjnych odmawiających przyznania pomocy zalesieniowej.

Podstawą odmowy przyznania płatności było stwierdzenie, przez orzekające w sprawie organy, iż w sprawie zostały przez skarżącą i jej męża stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne ze wskazanymi w zaskarżonej decyzji celami systemu wsparcia.

Organy jako podstawę prawną odmowy przyznania płatności na zalesienie wskazały art. 60 Rozporządzenia Nr 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. A ponadto, art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. (który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia) oraz art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. (zgodnie z którym nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia).

Z orzecznictwa TSUE wynika, że aby można było mówić o sztucznych warunkach, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem. Sąd stwierdził, że organ wykazał, że w sprawie występują zarówno elementy obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polega na utworzeniu przez małżonków P. i I. N. kilku spółek oraz kilku gospodarstw wnioskujących o płatność w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego programem PROW 2007-2013, co doprowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów, będących w istocie rzeczy zarządzane przez jednego rolnika, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Z kolei przeprowadzona analiza więzi rodzinnych, powiązań majątkowych, tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządców, chronologia składania wniosków, powierzchnia deklarowana do płatności, wspólny adres zamieszkania oraz siedziba, brak efektywności założenia spółek oraz brak dochodów od spółek, wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.

Ustalenia organu zostały potwierdzone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 22 stycznia 2019 r. sygn.. akt V SA/Wa 1470/18, z 4 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1480/18, z 4 lutego 2019 r. V SA/Wa 1481/18 oddalających skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie.

W ocenie sądu, uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji kierownika z 3 lipca 2012 r. o przyznaniu płatność na zalesienie nie ma wpływu na prawidłowość wydanych w niniejszej sprawie decyzji: kierownika i dyrektora.

Decyzje te zostały wydane w sprawie przyznania płatności za rok 2021. Decyzja kierownika z 3 lipca 2012 r. o przyznaniu płatności na zalesienie i decyzja kierownika z 31 maja 2022 r. o odmowie wypłaty pomocy na zalesienie za 2021 rok nie są, zdaniem sądu, decyzjami związanymi. Nie zachodzi tu bezwzględna zależność jednej decyzji od drugiej (nawet jeśli mamy do czynienia z płatnością kontynuacyjną).

Innymi słowy, decyzja kierownika z 3 lipca 2012 r. o przyznaniu płatności skarżącej na zalesienie nie może być uznana za wiążącą podstawę prawną czyniącą niedopuszczalnym wydanie decyzji kierownika z 31 maja 2022 r. o odmowie skarżącej wypłaty pomocy na zalesienie za 2021 rok.

Organy rozważyły całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz poczyniły ustalenia na dzień wydania decyzji.

Sprawa, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.