Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1525/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.D. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] maja 2021 r., znak: [...], wydana w sprawie dotyczącej zmiany decyzji ostatecznej nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali użytkowych, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2010 r., nr[...], podjętą na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali użytkowych nr 1a i 2a w budynku przy ul. [...]we [...](zgodnego z dokumentacją budowlaną obiektu przechowywaną przez właścicieli lub zarządcę obiektu budowlanego jak stanowi art. 63 pr.bud.). Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] stycznia 2011 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, kontrolując powyższą decyzję [...]WINB z [...] stycznia 2011 r., wyrokiem z 18 maja 2011 r., sygn. akt: II SA/Wr 180/11, oddalił skargę skarżącego. Natomiast wyrokiem z 1 marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie o sygn. akt II OSK 1715/11, oddalił skargę kasacyjną skarżącego od ww. wyroku WSA we Wrocławiu z 18 maja 2011 r.

Pismem z 27 stycznia 2021 r. skarżący zwrócił się do [...]WINB z wnioskiem o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji [...]WINB z [...] stycznia 2011 r., na zasadzie "art. 154 i art. 155 k.p.a.". Jego zdaniem sprawa wymaga dodatkowych wyjaśnień, a w szczególności w zakresie osobistych powiązań osoby sporządzającej opinię na potrzeby postępowania (zakończonego ww. decyzją z 2011 r.) z uczestnikami tego postępowania administracyjnego. Wskutek powyższego organ pierwszej instancji pismem z 25 lutego 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), odmówił zmiany decyzji własnej z [...] stycznia 2011 r., nr [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie można jednak, zdaniem organu, upatrywać w powyższej instytucji, środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji".

Organ podał też, że równocześnie regulacji tej podlegają nie tylko decyzje uprawniające, ale także decyzje zobowiązujące, w których występuje element uznaniowości organu administracji publicznej, tzw. "luz decyzyjny".

Dalej organ wskazał, że nie mógł przeprowadzić postępowania w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych dotyczących powiązań osoby wydającej opinię ze stroną zakończonego postępowania. Innymi słowy, jak podniósł, nie jest dopuszczalne ustalanie innych okoliczności faktycznych w sprawie, w której została wydana ostateczna decyzja.

[...]WINB wyjaśnił, że treść art. 71a ust. ust. 4 pr.bud. jednoznacznie wskazuje na związany charakter decyzji wydawanych na ww. podstawie prawnej przez organy nadzoru budowlanego, w związku z czym nie mają one żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia jakie powinno zapaść w sytuacji, gdy zobowiązana strona nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 71a ust. 1 obowiązującej ówcześnie ustawy Prawo budowlane (tj. nie przedłoży dokumentów, czy też zacznie użytkować obiekt budowlany lub jego część).

Zdaniem organu pierwszej instancji przepis szczególny, jakim jest art. 71 ust. 4 pr.bud., na podstawie którego organ orzekający jest zobligowany do wydania decyzji o wskazanej w nim treści, nie pozwala na zmianę decyzji wydanej na tej podstawie prawnej; rozstrzygnięcie to ma charakter "związany", tzn. organ nadzoru budowlanego nie ma w takim postępowaniu miejsca na swobodne orzekanie, tzw. "luzu decyzyjnego".

[...]WINB stwierdził również, że za odmową zmiany decyzji przemawia także interes społeczny, jakim w tym wypadku będzie istnienie obiektów budowanych w stanie zgodnym z prawem, w których inwestycje wykonywane są na podstawie obowiązujących przepisów.

Skarżący pismem z 10 maja 2021 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że nie kwestionuje charakteru prawnego decyzji podejmowanej na podstawie art. 71a ust. 4 pr.bud., ale zasadność jego zastosowania w tej sprawie. Podniósł również, że na etapie wydania decyzji, o której uchylenie lub zmianę wnosi nie dokonano merytorycznych ustaleń popartych odpowiednimi dowodami.

Po rozpatrzeniu tego odwołania GINB wydał w dniu [...] maja 2021 r. wskazaną na wstępie decyzję znak: [...] którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w całości decyzję [...]WINB z [...] kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że nie jest możliwe zastosowanie art. 155 k.p.a., gdyż decyzja ostateczna [...]WINB z [...] stycznia 2011 r., na mocy której strona nabyła prawo, jest decyzją związaną. Do takich decyzji nie stosuje się trybu zmiany. O związanym charakterze decyzji wydawanej na podstawie art. 71a ust. 4 pr.bud., świadczy użycie w przepisie przez ustawodawcę zwrotu "nakazuje", a nie "może nakazać". Z decyzją związaną mamy więc do czynienia, gdy organ, stwierdziwszy wystąpienie określonego stanu faktycznego, nie może wybrać konsekwencji prawnych jego zaistnienia, lecz jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o ściśle określonej treści. W taki właśnie sposób kształtują się obowiązki organu przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 pr.bud., bowiem w przypadku nieprzedłożenia przez zobowiązanego dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 lub dalszego użytkowania obiektu, organ ma obowiązek nakazać przewrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.

Wobec powyższego GINB wskazał, że niedopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji [...]WINB z [...] stycznia 2011 r., gdyż nie została ona podjęta w warunkach uznania administracyjnego.

Odnosząc się natomiast do treści wniosku i odwołania GINB wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie służy kwestionowaniu prawidłowości decyzji i nie stanowi "trzeciej instancji odwoławczej", a ponadto, legalność ww. decyzji z [...] stycznia 2011 r. została potwierdzona prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu oraz NSA.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję GINB z [...] maja 2021 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucił brak ustalenia faktycznych i merytorycznych okoliczności potwierdzających zaistnienie zmiany sposobu użytkowania lokali, a w kolejnych instancjach odmowę zastosowania art. 155 k.p.a. służącego do weryfikacji wydanych rozstrzygnięć w sprawie, w tym decyzji WINB z [...] stycznia 2011 r. rozstrzygającej w sposób uznaniowy nie zaś poparty merytorycznie w ogólnie przyjęty sposób.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), polegające na nieuwzględnieniu skarg składanych w odwołaniu od decyzji [...]WINB z [...] stycznia 2011 r., tym samym ich oddaleniu, gdy tymczasem niemożliwe było ich prawidłowe rozpoznanie i uwzględnienie, wobec pominięcia przez organy nadzoru budowlanego opinii biegłego w okolicznościach sprawy dla wyjaśnienia licznych wątpliwości jej stanu faktycznego, niezbędnej, zwłaszcza wobec brzmienia art. 7 k.p.a., ograniczającego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy fakultatywność stosowania art. 84 § 1 k.p.a., czym organ nadzoru budowlanego zdeterminował uznaniowy charakter decyzji z [...] stycznia 2011 r. uznającej i rozstrzygającej pomimo braku wiążących przesłanek zaistnienia zmiany sposobu użytkowania lokali użytkowych.

Zdaniem skarżącego doszło również do naruszenia: art. 151 p.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu skarg składnych w odwołaniu, tym samym ich oddaleniu i oparciu skarżonego rozstrzygnięcia na quasi ekspertyzach, sporządzanych na zlecenie osób osobiście zainteresowanych w niekorzystnym dla skarżącego załatwieniu sprawy; art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegającego na jego nie zastosowaniu, które polegać winno na uwzględnieniu odwołania w oparciu o stwierdzenie w całości, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., nieważności decyzji [...]WINB z [...] stycznia 2011 r.

Następnie skarżący zarzucił naruszenie:

-art. 71a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt. 2 pr.bud., polegające na uznaniu w decyzji [...]WINB z [...] stycznia 2011 r., że zmiana sposobu użytkowania polegać może na przyjęciu przez organy nadzoru budowlanego za Polską Normą (PN-82/B-02003) w tym konkretnym przypadku stanowiącą tzw. przepis techniczno-budowlany, że zmiana układu obciążeń i co za tym idzie tzw. zmiana sposobu użytkowania, przyjmuje charakter wyłącznie abstrakcyjny i nie dotyczy rzeczywistych obciążeń przenoszonych przez stropy w lokalach budynku mieszczącego się we [...] przy ul. [...], których w toku sprawy nie ustalono;

-art. 71a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., polegające na uznaniu, że w ślad za nie wykazaną zmianą układu obciążeń na stropach lokali przedmiotowego budynku na niekorzyść zmieniły się w nim warunki bezpieczeństwa pożarowego, również w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powodujące w uznaniu organów nadzoru budowlanego tzw. zmianę sposobu użytkowania;

-art. 71a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt. 2 pr.bud. polegające na uznaniu przez organy nadzoru budowlanego, że zmiana sposobu użytkowania polegała na zmianie warunków higieniczno-sanitarnych w lokalach mieszczących się w budynku przy ul. [...] gdy tymczasem, wobec faktu funkcjonowania od lat w tym samym budynku w sąsiadujących pomieszczeniach przychodni zdrowia, bezzasadne jest uznanie, że to apteka wygenerowała ruch chorych dla obsługi tej placówki.

W ocenie skarżącego doszło również do naruszenia art. 86 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. art. 71a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z pkt. 3.2 Polskiej Normy PN-82/B-02003 przyjmującej w tablicy nr 1 pkt. A Lp. 8 wartość charakterystycznych obciążeń technologicznych równomiernie obciążonych dla sklepów na poziomie 5,0 KN/m2, podczas gdy apteka, jako placówka ochrony zdrowia publicznego, w której uprawnione osoby świadczą usługi farmaceutyczne nie może zostać uznana za placówkę handlową, stąd nie kwalifikuje się do żadnej z grup określonych we wskazanej tablicy. Tym samym w ocenie skarżącego doszło także do naruszenia art. 71a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt. 2 pr.bud. w zw. z pkt. 2.1 PN-82/B-02003 polegającego na jego niezastosowaniu i nieustaleniu indywidualnie dla lokali aptecznych, mieszczących się w pomieszczeniach budynku usytuowanego we [...] przy ul. [...], zgodnie z przeznaczeniem budowli i danymi technologicznymi charakterystycznych wartości zmiennych obciążeń technologicznych i montażowych.

W odpowiedzi na skargę z 27 lipca 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, zaś podniesione zarzuty pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z [...] maja 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję [...]WINB z [...] kwietnia 2021 r. o odmowie zmiany decyzji ostatecznej tego ostatniego organu nr [...] z [...] stycznia 2011 r. Rozstrzygnięcia te zapadły w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 155 k.p.a.

Należy zatem dostrzec, że zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis ten, jak z niego wynika, zawiera dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo" (którą będzie m.in. decyzja nakładająca obowiązki). Zadaniem organu w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ten przepis jest więc ustalenie, czy zostały one spełnione, a w przypadku ich wystąpienia – dokonanie wyboru rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13). Przesłanki formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji; niewystąpienie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku prowadzić.

Przy czym, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o możliwości czy zasadności takiej zmiany, lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10). Wskazana przesłanka musi być ustalona w konkretnej sprawie i musi zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06).

Oczywiste także jest, że w omawianym trybie, można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Zatem, regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych; niemniej w przypadku rozstrzygnięć, które w części mają charakter związany – ich uchylenie bądź zmiana na podstawie ww. przepisu będzie co do zasady możliwa, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia.

Wskazać też trzeba, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą (jak już powyżej wskazano) jest wyłącznie ustalenie czy zachodzą przesłanki określone w art. 155 k.p.a. uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji, a nie ponowna ocena sprawy zakończonej kwestionowaną w tym trybie decyzją ostateczną. Nie jest więc to kolejna instancja w sprawie zakończonej już ostatecznie, a tryb nadzwyczajny odnoszący się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Tryb ten otwiera więc możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest jednak uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego.

Podsumowując, istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją przesłanki uregulowane w tym przepisie, których łączne wystąpienie uprawnia organ do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.

W niniejszej sprawie prowadząc postępowanie w takim też zakresie, kierując się przy tym właściwą wykładnią art. 155 k.p.a., prawidłowo przyjęto, że zmiana decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2011 r. nie jest możliwa, czy inaczej – nie jest prawnie dopuszczalna.

Argumentując to stanowisko zasadnie przede wszystkim wskazano na to, że uruchomiony tryb nadzwyczajny nie pozwala na ponowne czynienie ustaleń faktycznych, gromadzenie dowodów, czy weryfikację tych już dopuszczonych w postępowaniu i dalej - ponowną ocenę sprawy w ich całokształcie.

Ten etap w niniejszej sprawie miał miejsce w postępowaniu zwykłym zakończonym ww. decyzją z [...] stycznia 2011 r., którą to przesądzono ostatecznie o konieczności zastosowania trybu z art. 71a pr.bud., następnie – art. 71a ust. 4 tej ustawy wobec zmiany przez skarżącego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (lokali 1a i 2a) w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., a to w warunkach samowoli budowlanej, i niepowstrzymania się, pomimo orzeczeń nadzoru budowlanego, od ich użytkowania. Co istotne, wskazana decyzja jest decyzją prawomocną – skontrolowaną przez WSA we Wrocławiu i NSA, które to Sądy stwierdziły jej legalność. Należy przy tym dostrzec, że NSA w wyroku 1 marca 2013 r. o sygn. akt II OSK 1715/11 w sposób jednoznaczny odniósł się do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 71a ust. 4 pr.bud. i orzeczenia na jego podstawie przez organy nadzoru budowlanego o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali 1a i 2a w budynku przy ul. [...] we [...]. NSA, a przed nim WSA we Wrocławiu, nie miał przy tym żadnych wątpliwości w zakresie poczynionych w tej sprawie ustaleń dotyczących zmiany sposobu użytkowania ww. lokali. Co więcej, NSA stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności, w tym wskazał, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jako sankcja za naruszenie przepisów prawa budowlanego nałożona decyzją na inwestora w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, nie może być niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd akcentuje powyższe, albowiem niniejsza sprawa, prowadzona w trybie art. 155 k.p.a. i ograniczona przesłankami uregulowanymi w tym przepisie, nie mogła służyć do podważenia okoliczności przyjętych w decyzji ostatecznej, zaakceptowanej następnie przez NSA; w innym przypadku prowadziłoby to do naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez wykroczenie poza zakres postępowania wymaganego (i możliwego) na mocy tego przepisu i art. 170 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku. W konsekwencji, powody, które skarżący wskazał we wniosku o uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i rozwinął w odwołaniu, nie mogły okazać się skuteczne. Powodowane jest to tym, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Organy orzekające nie mogły więc ponownie oceniać w tym postępowaniu, czy faktycznie doszło zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., w tym badać wiarygodność osoby sporządzającej opinię na użytek zwalczanego postępowania (czego – niezależnie od ww. wyroków – domagał się skarżący). Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako od nowa, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, a to (tylko) pod kątem spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek; przy czym brak spełnienia którejkolwiek z nich wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji (por. wyrok NSA z 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3755/21 i powołany tam wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06).

Poza tym słusznie wskazano w sprawie, że decyzja [...]WINB z [...] stycznia 2011 r. jako wydana w oparciu o art. 71a ust. 4 pr.bud., jest decyzją związaną, a zmiana takich decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa. Możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. należy zawsze rozważać z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego stanowiących ich podstawę prawną, w tym znaczeniu, że zmiana bądź uchylenie decyzji musi być zgodne z tymi przepisami. Stąd też przyjmuje się, że przepis art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym (tj. takich, których podstawę prawną stanowią przepisy umożliwiające organowi wybór rozstrzygnięcia). Nie może on bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne.

W tym przypadku zmianie decyzji ostatecznej sprzeciwia się wskazany powyżej przepis art. 71a ust. 4 pr.bud., który nie przewiduje dla organu żadnego wyboru. Obliguje organ do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części m.in. wówczas, gdy pomimo wstrzymania następuje dalsze użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. Wystąpienie tej sytuacji zobowiązuje organ do określonego w art. 71a ust. 4 pr.bud. "zachowania". Taka też sytuacja w sprawie wystąpiła. Tym samym zastosowanie z wniosku skarżącego art. 155 k.p.a. (w sposób zgodny z jego żądaniem), prowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a to nie mogło mieć miejsca.

Z tych powodów Sąd nie podzielił zarzutów skargi; nie stwierdził naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Sąd nie stwierdził również naruszenia przywołanych w skardze przepisów pr. bud., tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71a tej ustawy. Sąd dostrzega, że nie stanowiły one podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji, jak również, że zadaniem organów orzekających (z przyczyn powyżej już wskazanych) nie była ocena prawidłowości ich zastosowania wobec skarżącego. Sąd nie stwierdził nadto naruszenia art. 151 czy art. 145 p.p.s.a., które to przepisy odnoszą się do sądu administracyjnego, a nie organu administracji publicznej. W konsekwencji, mając w szczególności na uwadze charakter decyzji ostatecznej nr [...] z [...] stycznia 2011 r. oraz zakres postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., Sąd nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja GINB została wydana z naruszeniem prawa.

Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.