Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1487/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 47/17 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Przedsiębiorstwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 47/17, po rozpoznaniu skargi Wytwórni [...] Sp. z o.o. w [...] uchylił decyzję Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "PGK"), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Wytwórnię [...] sp. z o.o. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2016 r., odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie imienia i nazwiska osoby wystawiającej fakturę z dnia [...] czerwca 2016 r. numer [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka podniosła, że osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, która jako czynny podatnik podatku od towarów i usług wystawia fakturę, podlega rejestracji w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej jako CEDIG). W myśl przepisów regulujących prowadzenie ww. ewidencji zamieszczone w niej dane są jawne, w szczególności dotyczy to imienia i nazwiska przedsiębiorcy. Konkludując skarżąca spółka stwierdziła, iż otrzymała tylko część informacji o jednej fakturze, a wnioskowała o całość dla wszystkich faktur i wniosła o udostępnienie całej treści faktur. Dalej organ wskazał, iż w całości podtrzymuje stanowisko o zasadności odmowy udostępnienia danych wymienionych w zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji obejmującej imię i nazwisko osoby wystawiającej fakturę nastąpiło ze względu na prywatność osoby fizycznej, na co pozwala art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). Organ zwrócił uwagę, że dane zawarte w CEDIG są w oznaczonym zakresie jawne. Oznacza to, w myśl art. 38 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, iż każdy ma prawo dostępu do danych i informacji udostępnianych przez CEIDG. Takie rozwiązanie ma na celu zapewnienie powszechności dostępu do danych osób prowadzących działalność gospodarczą. Jest to rozwiązanie systemowe dotyczące jawności rejestru publicznego i oznacza, iż osoba uzyskująca wpis do tego rejestru jednocześnie godzi się, iż zamieszczone w nim dane są jawne, gdyż jawny jest sam rejestr. W tym sensie dane uzyskują przymiot jawności, ale tylko i wyłącznie jako część CEDIG. Nie oznacza to uchylenia innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego dotyczących określonych danych i możliwości odmowy dostępu do nich, w sytuacji gdy chodzi o uzyskanie konkretnej, zindywidualizowanej informacji, a nie dostęp do CEDIG. Należy podkreślić, że organ poprzez wydaną decyzję w żaden sposób nie utrudnia czy też nie uniemożliwia skarżącemu lub jakiejkolwiek innej osobie dostępu do danych z CEDIG. W ocenie organu skarżący nietrafnie powołuje się na zasadę jawności wpisów do CEDIG, gdyż przedmiotem sprawy nie jest dostęp do danych z tego rejestru, ale przekazanie informacji publicznej. Skarżący nie wnosi o udostępnienie informacji z CEDIG (czego organ nie może uczynić, gdyż nie jest podmiotem prowadzącym rejestr), ale o przekazanie konkretnych danych o kontrahentach organu. Oczywiście w ogólności te dane są ujawnione w różnych rejestrach publicznych, ale nie w powiązaniu z wykonywaniem usług na rzecz PGK. W tym przypadku, skarżącemu chodzi o konkretny, zindywidualizowany podmiot, który wystawił fakturę na rzecz PGK. CEDIG nie zawiera takich danych i dlatego nie ma do nich zastosowania jawność i powszechność wpisów w rejestrze.

Odnosząc się do wniosku o udostępnienie danych dotyczących faktur, PGK pismem z dnia 14 grudnia 2016 r. poinformowało, czy były wystawiane przedmiotowe faktury i przekazało dane, które nie zostały objęte decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Wytwórnia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wskazując, że PGK udostępniła tylko i wyłącznie część informacji publicznej, tj. numer faktury ([...]), datę wystawienia faktury ([...] czerwca 2016 r.) oraz kwotę (1045,50 zł). Natomiast nie udostępniła całej treści, np. numer NIP podmiotu wystawiającego fakturę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) uznał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.

Jednocześnie WSA w Poznaniu podniósł, że żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do treści faktur wystawionych przez PGK mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) Zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Ze gromadzonego materiału dowodowego wynika, że spór w sprawie sprowadza się do oceny czy odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych podmiotu wystawiających fakturę, z powołaniem na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zyskuje uzasadnienie.

W ocenie WSA w Poznaniu stanowisko organów obu instancji nie zasługuje na aprobatę, ponieważ przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sprawie, wbrew ocenie organu, nie mamy do czynienia z prywatnością osoby fizycznej. Zdaniem Sądu podmiot realizujący usługę na rzecz organu państwa, który wystawił temu organowi fakturę to przedsiębiorca, czyli chociażby osoba fizyczna prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą. Taki podmiot chroni jedynie tajemnica przedsiębiorcy, która - zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury – rozciąga się na nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnica przedsiębiorcy nie rozciąga się w szczególności na firmę (czyli nazwę), formę organizacyjno – prawną, siedzibę, czy przedmiot prowadzonej działalności gospodarczej.

WSA w Poznaniu podzielił zaprezentowany w orzecznictwie pogląd, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej. Zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Dlatego podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności. Innymi słowy, w odniesieniu do podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, przedsiębiorcy nie może być mowy o takiej szerokiej prywatności, jak w odniesieniu do osoby fizycznej. Podmiot realizujący usługę na rzecz organu państwa poniekąd zgadza się i akceptuje ograniczenie swojej prywatności. Dane o kontrahentach organu państwa, takie jak ich imiona i nazwiska lub nazwa, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy, umożliwiają ocenę czy realizację umowy organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych.

Tak więc zdaniem WSA w Poznaniu Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej sp. z o. o. w [...] niezasadnie odmówiło skarżącemu udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej.

W dniu 17 maja 2017 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej sp. z o. o. w [...], wnosząc o uchylenie wyroku Sądu I instancji oraz rozpoznanie skargi i oddalenie jej w całości, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 135 P.p.s.a poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie w efekcie uznania, że w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., mimo iż w sprawie nie ziściły się przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego żadnego z powyższych rozstrzygnięć, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie doprowadziło do zastosowania powyższego przepisu i uchylenia przez Sąd I instancji obu decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej;

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, mimo iż wnioskodawca żądał udostępnienia danych osoby fizycznej podlegających ochronie ze względu na jej prywatność, a osoba fizyczna, której dane dotyczą, nie zrezygnowała z tejże ochrony, co skutkowało uznaniem, że organ winien udostępnić wnioskodawcy wszelkie informacje objęte wnioskiem, w tym imię i nazwisko osoby, która wykonała operat szacunkowy, a tym samym uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 roku (sygn. akt: I OSK 2586/14) wynika, że imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód, stanowi sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Na uwagę zasługuje również wyrok NSA z 18 lutego 2015 roku (sygn. akt: I OSK 796/14), w którym Sąd wyjaśnił, że udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Analogicznie w niniejszej sprawie istotnym pod kątem kontroli prawidłowego gospodarowania środkami publicznymi przez PGK w [...] jest okoliczność jaka kwota (tj. w jakiej wysokości) i na jaki cel jest przekazywana z majątku spółki. Z tego względu za wystarczające uznać należy udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie kwoty wypłaconej tytułem wykonania usługi polegającej na opracowaniu operatu szacunkowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, bowiem informacje te dają pełny obraz prawidłowego i rzetelnego gospodarowania majątkiem spółki komunalnej.

Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, iż samo wykonanie operatu szacunkowego dla potencjalnego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu stanowi czynność o charakterze czysto technicznym, pozostającą bez jakiegokolwiek wpływu na zadania realizowane przez PGK w [...]. Operat szacunkowy stanowi wyłącznie dokument wewnętrzny, służący pozyskaniu wstępnych informacji, pozwalających w przyszłości oszacować zobowiązania spółki, podjąć dalsze działania w ramach prowadzonej działalności gospodarczej i posiadanych kompetencji. Zatem wykonanie operatu szacunkowego ma charakter wyłącznie przygotowawczy i orientacyjny i nie determinuje w sposób bezwzględny dalszych działań przedsiębiorstwa w relacjach z podmiotami zewnętrznymi.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W przedmiotowej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji dotyczącego możliwości ochrony na postawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. danych osobowych podmiotu, który wystawił fakturę podmiotowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie taki podmiot, mimo że prowadzi zarejestrowaną działalność gospodarczą nadal posiada uprawnienie do ochrony swoich danych osobowych. Pogląd ten nie jest słuszny.

Przypomnieć w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 listopada 2002 sygn. akt II SA 3389/01 wydanego jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2135 ze zm.), wedle którego nie może, "jako osoba fizyczna domagać się ochrony swoich danych osobowych, które są wykorzystywane nie, jako dane osobowe, lecz jako dane firmy. Decydując się na utożsamianie tych danych, godzi się tym samym na szersze ich ujawnianie i dalszą ochronę". Sąd wskazał tu, że w sytuacji, gdy sama osoba fizyczna zaczyna używać swoich danych indywidualnych tak jak inny podmiot prowadzący działalność gospodarczą - wówczas takie dane tracą możliwość ochrony przewidzianą przez ustawę o ochronie danych osobowych. Na tle rozpoznawanej sprawy oznacza to, że na aprobatę zasługuje stanowisko WSA w Poznaniu uznające, że dane osobowe podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą pod własnym imieniem i nazwiskiem nie podlegają na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączeniu ze względu na prywatność - dotyczy to szczególnie sytuacji, gdy taki podmiot jest zarejestrowany w publicznej bazie danych pod swoimi danymi osobowymi jako podatnik podatku od towarów i usług.

Podkreślić również należy, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem autentycznej społecznej kontroli nad sposobem wydatkowania publicznych środków - stąd jak najszerszy dostęp do informacji o tym do kogo przepływają takie środki - posiada szczególne znaczenie dla prawidłowości realizacji takiej kontroli. Dlatego też ważnym jest, aby jawne były również informacje o tym z kim zawierane są umowy, ponieważ w ten sposób można ocenić czy wykonawca był osobom uprawnioną i kompetentną do wykonania określonej usługi lub dostarczenia zamówionego produktu, czy też umowa posiadała charakter pozorny i służyła nieuprawnionym i niepotrzebnym wydatkom.

Wskazać należy, że przywołane przez autora skargi kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są adekwatne do stanu faktycznego mającego miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ dotyczą one osób będących pracownikami w jednostkach wykonujących zadania publiczne. Jednocześnie te osoby nie prowadziły działalności gospodarczej, a podstawą otrzymywanego przez nie wynagrodzenia był stosunek pracy.

Również nie przekonujący jest argument dotyczący charakteru usługi, za którą wystawiono fakturę, a której dane osobowe zostały przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. z siedzibą w [...] uznane za podlegające ochronie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący nie żądał bowiem udostępnienia rezultatu zawartej umowy, tj. wykonanego operatu, ale faktury za jego wykonanie. Przedmiot sprawy jest więc inny niż wskazuje na to skarżący kasacyjnie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.