Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1755/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 175 ust. 1, art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K.R. ,R.R., A.S., J.T. oraz A.M. , na decyzję Wojewody z dnia 26 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), art. 5, art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust.1a, 2 i 5, art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), art. 104 k.p.a., Starosta [...] orzekł:

w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz: R. R. c. S. i M., K. R. s. W. i S., J. T. c. A. i M. oraz A. S. s. W. i A., w wysokości 218 198,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0039 ha i nr [...] o pow. 0,0159 ha objętą księgą wieczystą [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], przejętą na rzecz Miasta K. - miasta na prawach powiatu, na podstawie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 2 stycznia 2009 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn.: "Budowa węzła drogowego z budową torowiska tramwajowego wraz z infrastrukturą oraz z infrastrukturą obsługującą drogę i tereny przyległe, przebudową istniejącej infrastruktury: sieci energetycznej, sieci teletechnicznej, sieci wodociągowej, kanalizacji opadowej – [...]",

w pkt 2 o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1, w wysokości 51 276,53 zł na rzecz R. R., za udział wynoszący 235/1000 części,

w pkt 3 o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1, w wysokości 57 822,47 zł na rzecz K. R., za udział wynoszący 265/1000 części,

w pkt 4 o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1, w wysokości 54 549,50 zł na rzecz J. T., za udział wynoszący 1/4 części,

w pkt 5 o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1, w wysokości 54 549, 50 zł na rzecz A. S., za udział wynoszący 1/4 części,

w pkt 6 o tym, że do wypłaty odszkodowania zobowiązane jest Miasto K. - miasto na prawach powiatu, reprezentowane przez Prezydenta Miasta K.,

w pkt 7 o terminie wypłaty odszkodowania.

Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na opinii biegłego tj. operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 20 stycznia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W., który oszacował wartość jednego metra kwadratowego działki na kwotę 1 102,01 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., podnosząc m.in., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 11 i art. 77 K.p.a., art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Wskazano, że dla przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy J. W. w dniu 17 września 2010 r. wykonał operat szacunkowy, w którym wartość prawa własności nieruchomości określona została na kwotę 114 830,00 zł. Operat ten z uwagi na negatywną opinię Komisji Opiniującej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych (w której wskazano na nieprawidłowo z formalnego punktu widzenia dobrane transakcje do porównań) został wyeliminowany jako dowód w sprawie. W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy J. W. wykonał w dniu 14 października 2011 r. nowy operat szacunkowy określający wartość ww. działek na kwotę 221 608,00 zł. Na skutek uwag zgłoszonych przez Prezydenta Miasta K. rzeczoznawca dokonał ponownego określenia wartości działek na kwotę 218 198,00 zł w operacie szacunkowym z dnia 20 stycznia 2012 r., przedkładając również pismo odnoszące się do przedstawionych zastrzeżeń i uwag. Na podstawie tych materiałów Starosta [...] wydał decyzję z dnia 26 kwietnia 2012 r.

Zgodnie z Uchwałą nr XXXI/398/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Dąbie" przeznaczenie wycenianej nieruchomości zostało określone na KD/GP - (tereny dróg publicznych klasy głównej ruchu przyspieszonego z urządzeniami o przeznaczeniu podstawowym). Na stronie 7 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy w punkcie 2 pkt "metodyka wyceny" podaje, iż jako bazę porównawczą transakcji nieruchomościami gruntowymi rynku lokalnego wobec braku odpowiednich transakcji rynkowych nieruchomościami pod drogi publiczne zgodnie z § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - zastosowano transakcje gruntami o funkcji przeważającej wśród gruntów przyległych do nieruchomości szacowanej (...). W ocenie strony odwołującej rzeczoznawca majątkowy zupełnie autorytarnie wykluczył wynikającą z § 36 ust. 4 omawianego Rozporządzenia możliwość określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości drogowych. Takie postępowanie biegłego jest niedopuszczalne, co wielokrotnie akcentowały sądy administracyjne (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1559/09).

Podniesiono, że w tym przypadku nie dość, iż biegły dokonał oceny, do której nie jest uprawniony, to jeszcze interpretacja taka stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system prawny jest spójny, logiczny i zupełny.

Na niedokonanie przez Starostę [...] należytej oceny operatu szacunkowego wskazuje również, w ocenie Gminy, cały szereg wymienionych niżej nieścisłości lub nieprawidłowości zawartych w operacie szacunkowym w dnia 20 stycznia 2012 r. Zgodnie z opisem zawartym w punkcie 3 (strona 9 i 10) pt. " analiza i charakterystyka lokalnego rynku nieruchomości" w przedmiotowym operacie szacunkowym - ze względu na cel wyceny dokonano analizy transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabytych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. W tabeli prezentującej przykładowe transakcje objęte analizą przeznaczenie nieruchomości opisane jest również jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (oraz jedna zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności). Dalsza analiza operatu szacunkowego wskazuje natomiast na co najmniej niespójność operatu szacunkowego w zakresie rodzaju rynku. Jak wynika z charakterystyki nieruchomości porównawczych (opis strona 13 i 14 operatu) żadna z nich nie posiada deklarowanego w początkowej części operatu przeznaczenia (MW). Obiekt A przeznaczony jest pod 5U/KDZ/KT (a nie jak wskazuje rzeczoznawca pod 5U), obiekt B pod MU, obiekt C pod UN/UW, a obiekt D pod UC. W piśmie z dnia 5 stycznia 2012 r. rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do wniesionych w tym zakresie uwag podał "w tabeli nr 1 na stronie 10 i 11 operatu zestawione zostały transakcje uznane pierwotnie jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dopiero po wyborze transakcji do porównań szczegółowo określono ich przeznaczenie w planie co dało wyraz zapisom w tabeli opisu nieruchomości na stronie 13." Jak wynika z powyższego rzeczoznawca wykroczył poza określony przez siebie w punkcie 3 rodzaj rynku (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), a zatem jeśli rodzaj rynku został określony jako rynek nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne to nieuprawnione jest stawianie przez rzeczoznawcę tezy, iż "nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o dużej intensywności zabudowy z usługami wbudowanymi pod względem ceny w zakresie odpowiedniej korygującej cech rynkowej można przyrównać do nieruchomości o funkcji zabudowy usługowej komercyjnej", gdyż rzeczoznawca nie przeprowadzał analizy rynku nieruchomości pod budownictwo usługowe komercyjne jak również nie dokonał w operacie żadnych porównań tych rynków (...).

Zdaniem odwołującego w opisie cech rynkowych występują liczne wady. Cecha nr 1 położenie nieruchomości: Opis oceny 1 - tj. "tereny podmiejskie i położone w miejscowościach przyległych" jest nieprawidłowy, gdyż rzeczoznawca jako rynek lokalny wskazał K. - zatem przedmiotem analizy nie są w ogóle nieruchomości o opisanym położeniu co w konsekwencji oznacza, iż żadna nieruchomość wskazana w operacie nigdy nie dostanie tej oceny. Cecha nr 2 przeznaczenie w planie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego lub studium - skoro deklarowane przez rzeczoznawcę przeznaczenie nieruchomości porównawczych oraz określony rodzaj rynku to MW to cecha przeznaczenia jest obojętna, gdyż wszystkie nieruchomości mają takie samo przeznaczenie. Abstrahując od powyższego wskazać należy, iż rzeczoznawca dla tej cechy rynkowej wskazał w opisie przeznaczenia zabudowa wielorodzinna o wysokiej, średniej i niskiej intensywności, którym to pojęciem przepisy z zakresu planowania przestrzennego nie posługują się. W przedmiotowym operacie szacunkowym z dnia 20 stycznia 2012 r. rzeczoznawca dodał opis cechy "tereny usług publicznych" co jest kolejną niekonsekwencją rzeczoznawcy, gdyż nie wskazuje ona w żadnym miejscu operatu, iż dokonuje porównań do nieruchomości również tego typu. Cecha 6 otoczenie i sąsiedztwo - opisy cech tu wskazane w większości są opisami położenia a nie otoczenia i sąsiedztwa (np. tereny peryferyjne stref śródmiejskich), ocena 2 opisana jest jako: "tereny podmiejskie, na obszarach rozluźnionej zabudowy mieszkaniowej" - z uwagi na okoliczność, iż rzeczoznawca jako rynek lokalny wskazał K. - zatem przedmiotem analizy nie są w ogóle nieruchomości o opisanym położeniu - pod miastem - co w konsekwencji oznacza, iż żadna nieruchomość wskazana w operacie nigdy nie dostanie tej oceny. Po analizie tabeli zawartej na stronie 14 operatu szacunkowego stwierdzić należy nadto, iż rzeczoznawca nieprawidłowo wskazał stany cech nieruchomości (w tym miejscu należy powtórnie zaważyć, że z uwagi na okoliczność, iż przedmiotem analizy w operacie miały być tylko nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne wskazane do porównań transakcje, które jak wynika z opisu na str. 13 i 14 mają inne przeznaczenie nie powinny być uwzględnianie). (...)

Zdaniem Gminy organ prowadzący postępowanie nie dokonał w sposób prawidłowy weryfikacji operatu szacunkowego mimo, iż wyjaśnienie i sprawdzenie przez organ administracyjny prawidłowości ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości w wycenie będącej podstawą decyzji odszkodowawczej (również poprzez odniesienie się do zgłoszonych zastrzeżeń) ma fundamentalne znaczenie dla oceny całego postępowania i wydanej decyzji.

Decyzją z dnia 26 października 2012 r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 26 kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ II instancji uznał zarzuty wskazane w odwołaniu za uzasadnione.

Odnosząc się do oceny prawidłowości sporządzonej w przedmiotowej sprawie wyceny nieruchomości tj. operatu szacunkowego wykonanego w dniu 20 stycznia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W., w pierwszej kolejności wskazano, że zgodnie z ugruntowanym w tej materii stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego - jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł, i skontrolować prawidłowość tego rozumowania" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt VIII S.A./Wa 74/07).

Organ przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1246/08, że obowiązkiem organu administracji, jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Ostatecznie o wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość decyduje organ. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. (...) Skoro przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami".

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że operat sporządzony dla potrzeb przedmiotowego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. w dniu 20 stycznia 2012 r., posiada szereg istotnych wad, które poddają w wątpliwość prawidłowość ustalonego na jego podstawie odszkodowania.

Zauważono, że § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawierający szczegółowe regulacje, określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu, zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne, już w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 sierpnia 2011 r. wskazywał jednoznacznie, iż przy określaniu wartości takich gruntów stosując podejście porównawcze, w pierwszej kolejności należy przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Regulacja ta znajdowała zastosowanie w każdym przypadku, gdy istniały i znane były ceny transakcyjne za nieruchomości, które już są zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod budowę tych dróg. Dopiero w przypadku braku takich transakcji wartość gruntu ustalało się w dwojaki sposób, w zależności od tego, czy dotyczyło to działek wydzielonych czy też zajętych pod drogi publiczne. Powyższe było także wielokrotnie potwierdzane w orzecznictwie sądowym (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10 w którym wskazano, iż przepis § 36 ust. 1 wskazuje zasadę określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest go stosować. Odstąpienie od jego zastosowania możliwe jest tylko w przypadku braku cen transakcyjnych tego rodzaju gruntów.).

Chronologia w zakresie sposobu sporządzania wyceny w odniesieniu do nieruchomości, przejętych pod drogi została co do zasady, utrzymana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 165, póz. 985), które weszło w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r. Wskazuje na to brzmienie § 36 ust 4 nowego rozporządzenia: "W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba ze określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych...". Obecne brzmienie omawianego rozporządzenia akcentuje ponadto, w § 36 ust. 1 konieczność ustalania przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami

Zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez rzeczoznawcę (strona 6 operatu) teren, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, w dniu 2 stycznia 2009 r., objęty był miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego podjętym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XXXI/398/07 z dnia 19 grudnia 2007 r. Zgodnie z tym aktem prawa miejscowego nieruchomość ta położona była na obszarze jednostki strukturalnej oznaczonej KD/GP - jako tereny dróg publicznych klasy głównej ruchu przyspieszonego z urządzeniami o przeznaczeniu podstawowym jak elementy dróg, obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu.

Tym samym zasadnym byłoby w pierwszej kolejności określenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, które były przedmiotem transakcji i dopiero po wnikliwym ustaleniu, iż rynek transakcji drogowych nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, zasadnym byłoby wzięcie do porównania transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Wobec powyższego zastrzeżenia budzi zawarte na stronie 8 operatu sporządzonego przez J. W. w dniu 20 stycznia 2012 r. (identyczne sformułowanie było zawarte także w operacie z dnia 14 października 2011 r.) arbitralne twierdzenie rzeczoznawcy, iż "obrót nieruchomościami pod drogi publiczne odbywa się na zasadach odbiegających od wymogów określania wartości rynkowych, a szczególności art. 151.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) tym samym ceny funkcjonujące w tym obrocie trudno uznać za ceny rynkowe spełniające wymogi art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnym jest zatem określenie wartości rynkowej nieruchomości z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych". Skoro bowiem prawodawca zmieniając rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zachował pierwszeństwo stosowania omówionej metody szacowania, to nie leży w kompetencji biegłego analiza racjonalności tej metody utrzymanej przez ustawodawcę w aktualnym rozporządzeniu. Co więcej - wydaje się rzeczą oczywistą, że zachowanie priorytetu tej zasady wyceny ma na uwadze przede wszystkim możliwość jej stosowania w dużych aglomeracjach miejskich do których należy takie miasto jak K.. W większych miastach mamy bowiem do czynienia z szeregiem inwestycji w zakresie budowy i modernizacji dróg. Trudno więc przyjąć prawną pozorność tej regulacji w odniesieniu do przedmiotowej sprawy, a o takiej można by ewentualnie mówić co najwyżej w odniesieniu do małych miejscowości w których funkcjonuje tylko jedna lub kilka dróg publicznych.

Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy nie dokonał wystarczająco dogłębnej analizy sektora rynku nieruchomości obejmującego grunty przeznaczone pod drogi publiczne w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych będących przedmiotem transakcji. W tym miejscu podkreślono, że również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, iż "brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych" (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 309/11 - Lex nr 1126278).

Wojewoda zaznaczył, że nie twierdzi, iż jeżeli tylko odnotowano transakcje nieruchomościami drogowymi, to bezwzględnie należy przyjąć je do porównania. Nieruchomości te bowiem przecież, po pierwsze muszą spełniać kryterium podobieństwa, po drugie zaś, stosownie do treści § 5 omawianego rozporządzenia transakcjom tym nie mogły towarzyszyć szczególne warunki zawarcia. Gdyby więc rzeczoznawca zawarł w operacie szczegółowe informacje o istniejących na badanym rynku transakcjach nieruchomościami drogowymi oraz uzasadnił w sposób przekonywujący niemożność wzięcia ich do porównania, wówczas wzięcie do porównania transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych mogłoby zostać uznane za zasadne. Z zawartego natomiast na stronie 8 operatu przez rzeczoznawcę i cytowanego powyżej stwierdzenia, jednoznacznie wynika, iż niejako "z góry" biegły przesądza o tym, iż generalnie obrót tzw. nieruchomościami rynkowymi nie ma charakteru rynkowego, co w efekcie w ogóle uniemożliwia oszacowanie wartości rynkowej w oparciu o wzięcie do porównań transakcji takimi nieruchomościami. Do wniosku takiego prowadzi także fakt, iż jak już wskazano w mieście K. liczba transakcji takimi nieruchomościami jest duża i nie sposób przyjąć, iż choćby kilka z nich nie zostało zawartych w warunkach, którym nie towarzyszyły szczególne warunki ich zawarcia.

Wojewoda podniósł także, że nawet gdyby przyjąć, iż biegły zasadnie wycenił wartość nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, to i tak dokonaną w ten sposób wycenę ocenić należałoby w sposób negatywny, na co słusznie wskazała strona odwołująca. Po pierwsze bowiem zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczególnych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodą analizy statystycznej rynku. Jak natomiast stanowi ust. 3 tego paragrafu przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

W kontekście powyższego na uwagę zasługuje fakt, iż choć w tabeli na stronie 10, gdzie zestawiono bazę nieruchomości porównawczych, przyjęte do porównania nieruchomości nr 8, 10, 12 i 16 zostały określone jako "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" (a tak określone przeznaczenie nie odbiega od przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości, tj. "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami wbudowanymi - MWU6" to już na stronie 13 określono je następująco: obiekt A tj. nr 8 - "tereny zabudowy usługowej 5U", obiekt B tj. nr 10 - "w przeważającej części tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej MU", obiekt C tj. nr 12 - "tereny usług nauki i kongresowo-wystawienniczych UN/UW", obiekt D tj. nr 16 - "tereny usług komercyjnych UC". Wobec powyższego wydaje się, iż tylko obiekt oznaczony literą B mógłby zostać ewentualnie uznany za spełniający kryterium podobieństwa w aspekcie przeznaczenia, w stosunku do wycenianej nieruchomości. Zawarte przy tym na stronie 13 operatu stwierdzenie biegłego, iż "przy doborze nieruchomości do porównań uwzględniono fakt, że nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o dużej intensywności zabudowy z usługami wbudowanymi pod względem ceny w zakresie odpowiedniej korygującej cechy rynkowej można przyrównać do nieruchomości o funkcji zabudowy usługowej komercyjnej Wojewoda uznał za co najmniej dyskusyjne, zwłaszcza, że rzeczoznawca nie przedstawił w tym przedmiocie żadnych analiz. Poza tym w ogóle nie wyjaśnił on, dlaczego nie było możliwe przyjęcie po prostu nieruchomości o takim przeznaczeniu, jakie mają grunty przyległe do nieruchomości wycenianej, tylko przyjmowanie nieruchomości o przeznaczeniu odmiennym, choć w opinii autora "o cenach zbliżonych".

Takie działanie (zaprezentowane także we wcześniejszym operacie z dnia 14 października 2011 r.) jak również zawarte w piśmie z dnia 5 stycznia 2012 r. stwierdzenie, iż "w tabeli nr l operatu na stronie 10 i 11 zestawione zostały transakcje uznane pierwotnie jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dopiero po wyborze transakcji do porównań szczegółowo określono ich przeznaczenie w planie co dało wyraz zapisom w tabeli opisu nieruchomości na stronie 13 uznano za sprzeczne z przytoczonym na wstępie niniejszego uzasadnienia orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i obowiązującym Krajowym Standardem Wyceny Podstawowym nr 3. Tym samym podniesione w tym zakresie przez stronę odwołującą zarzuty uznano za zasadne.

W opinii organu odwoławczego, omawiany operat istotnie zawiera także inne wady, na które wskazano w odwołaniu. Przede wszystkim są to nieścisłości oraz sprzeczności w zakresie opisu cech rynkowych, a także przypisanych im przez biegłego ocen. I tak, skoro rzeczoznawca jako rynek przyjmuje miasto K., to jako zupełnie nieuzasadnione ocenić należy ujęcie w ramach cechy "Położenie nieruchomości" oceny l1 (tj. przeciętne) o opisie "Tereny podmiejskie i położone w miejscowościach przyległych ". Wobec bowiem tak określonego rynku, ocena ta w praktyce nigdy nie będzie mogła być zastosowana. Przedstawione w tym zakresie przez biegłego wyjaśnienia (pismo z dnia 5 stycznia 2012 r.) nie zasługują na aprobatę w ocenie Wojewody.

Wojewoda podkreślił, że operat szacunkowy winien być logiczny, spójny, czytelny i przejrzysty. Niedopuszczalna jest więc sytuacja, w której zawarte są w nim pewne treści, a i tak w rzeczywistości mają się one nijak do tego, co w rzeczywistości na ten temat myśli biegły. Zdaniem organu odwoławczego co najmniej dyskusyjne wydaje się również przyjęcie cechy rynkowej "Przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego lub studium", której przypisano drugą co do wysokości wagę. Wojewoda podzielił podniesione w odwołaniu stwierdzenie, iż "skoro deklarowane przez rzeczoznawcę przeznaczenie nieruchomości porównawczych oraz określony rodzaj rynku to MW to cecha przeznaczenia jest obojętna, gdyż wszystkie nieruchomości mają takie samo przeznaczenie".

Kolejna sprzeczność występuje w przypadku cechy "Dostępność komunikacyjna", która w tabeli na stronie 12 posiada skalę ocen od 1 do 3, a tymczasem w tabeli na stronie 14 rzeczoznawca z niewiadomych przyczyn nieruchomości wycenianej, a także nieruchomościom A, C i D przypisuje ocenę 4, wykraczając tym samym poza stworzoną przez siebie skalę ocen. Cechę wycenianej

nieruchomości "Geometria i powierzchnia nieruchomości" ocenia on jako średnią (2), co ma się nijak do opisu takiej oceny tej cechy zawartego na stronie 12, zgodnie z którym przyznawana jest ona działce "o kształcie regularnym i powierzchni 0,5 ha - 0,1 ha". Tymczasem wyceniana nieruchomość ma przecież powierzchnię 0,0776 ha. Tego typu niespójności zdaniem Wojewody można w sporządzonej wycenie mnożyć. W ocenie organu odwoławczego dziwić musi brak reakcji organu I instancji i próby wyjaśniania, że w piśmie z dnia 5 stycznia 2012 r. rzeczoznawca majątkowy odpowiadając na zarzuty odnośnie operatu z dnia 14 października 2011 r. przyznał, iż "zgadzam się co oceny cechy rynkowej wyposażenie w sieci techniczne opis sieci technicznych na stronie 5 operatu ( w przedmiotowej sprawie jest to już strona 6) jest wynikiem błędu kopiowania, ale w tabeli na stronie 14 stan cechy jest prawidłowy", zaś w operacie z dnia 20 stycznia 2012 r. poprawiony został zapis, który w świetle powyższego stwierdzenia miał być prawidłowy (stan cechy "wyposażenie w sieci techniczne" zamiast na 4 został określony na 1), a pozostawiono bez zmian rzekomo błędny opis tej cechy na stronie 6 (zgodnie z którym " nieruchomość nie posiada uzbrojenia w sieci techniczne"). Tym samym nie zostało wyjaśnione, czy jest to rezultat omyłki popełnionej w piśmie z dnia 5 stycznia 2012 r. czy już w operacie z dnia 20 stycznia 2012 r.

W opinii Wojewody [...] nie bez znaczenia z punktu widzenia oceny prawidłowości sporządzonego operatu jest fakt, iż jak podnosi strona odwołująca, na przestrzeni kilkunastu miesięcy ten sam biegły oszacował wartość jednej nieruchomości na kwotę dwukrotnie wyższą niż poprzednio (w operacie szacunkowym z dnia 17 września 2010 r.), choć jak sam stwierdził, wzrost cen nieruchomości na badanym rynku w latach 2010 i 2011 był symboliczny. Należy tu podkreślić, iż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do oceny zasadności oszacowania wartości nieruchomości na taką czy inną kwotę. Nie zmienia to jednak faktu, iż tak ogromna zmiana wartości nieruchomości w przeciągu zaledwie kilkunastu miesięcy w wyżej określonych realiach rynku (brak istotnego wzrostu lub spadku cen), może wywoływać uzasadnione zaniepokojenie stron, zwłaszcza, że wówczas również określono wartość nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu odpowiadającemu przeznaczeniu gruntów przyległych. Sama zaś zmiana metody szacowania (z metody korygowania ceny średniej na metodę porównywania parami) nie może być uznana za wystarczające uzasadnienie dla tak rażącej zmiany wysokości odszkodowania.

Na marginesie zauważono także, że wątpliwości budzi fakt, iż w operacie z dnia 20 stycznia 2012 r. datę poziomu cen rynkowych określono na dzień 14 października 2011 r., nie zaś na dzień sporządzenia wyceny (20 stycznia 2012 r.). Powyższe może budzić wątpliwości co do aktualności przedmiotowej wyceny.

Mając zatem na uwadze powyższe stwierdzono, że operat szacunkowy z dnia 20 stycznia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. nie może zostać oceniony jako prawidłowy, a więc nie może być wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania, w związku z czym zachodzi konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, celem pozyskania nowego prawidłowego operatu szacunkowego, przy czym nowa wycena powinna uwzględniać regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz.985) w oparciu o który możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji.

Stwierdzono zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.7, art. 77, art. 80 K.p.a., co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się K. R., R. R., A. S., J. T., A. M. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 14 listopada 2012 r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji jako naruszających przepisy o postępowaniu administracyjnym (art. 75§ 1 i 77 K.p.a.) i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący wskazali, że do dnia 2 stycznia 2009 roku byli właścicielami kompleksu gruntów o łącznej powierzchni 2,4441 hektara. W dniu 19 grudnia 2007 roku teren ten objęty został (obecnie uchylonym) planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], a w dniu 2 stycznia wywłaszczono część przedmiotowej nieruchomości o łącznej powierzchni 0,3302 hektara (decyzja nr [...] Prezydenta Miasta K. znak: [...]).

Podniesiono, że głównym powodem uchylenia przez Wojewodę decyzji Starosty [...] było wskazanie, że operaty szacunkowe, na podstawie których organ I instancji ustalił wysokość należnego skarżącym odszkodowania, są wadliwe. Zdaniem skarżących operaty szacunkowe wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego inż. J. W. są wadliwe, jednakże nie z tego powodu, który został wskazany przez organ II instancji. Główną wadą tych operatów szacunkowych jest to, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny wywłaszczonego gruntu, nie wziął pod uwagę faktu, że teren ten stanowi jedną zwartą całość inwestycyjną, lecz dokonał wyceny wywłaszczonego terenu w taki sposób, jakby nieruchomość ta stanowiła 5 małych, odrębnych i niczym ze sobą nie powiązanych nieruchomości. Przyjęcie tak sporządzonych operatów szacunkowych przez organ I instancji doprowadziło do niezgodnej z prawem ingerencji w stan nieruchomości i miało bezpośredni wpływ na wysokość przyznanego wywłaszczonym odszkodowania. Wysokość należnego skarżącym odszkodowania ma być przecież ustalona według stanu wywłaszczonej nieruchomości zastanego w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Taka dezintegracja terenu skarżących doprowadziła do absurdalnego i nierzeczywistego stanu, w którym 1 metr kwadratowy tego samego terenu inwestycyjnego ma 5 różnych cen. Skarżący podkreślili, że ustalone przez organ administracyjny odszkodowanie ma odzwierciedlać rzeczywistą i możliwą do uzyskania na wolnym rynku cenę, a nie tworzyć nierealne sytuacje, które w obrocie cywilnoprawnym nie miałyby racji bytu.

Zdaniem skarżących błędem organu II instancji było pominięcie niepodważalnego dowodu w sprawie, jakim jest znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy sporządzony przez mgr inż. J. S. z dnia 28 lutego 2011 roku, aktualizowany we wrześniu 2011 roku. Operat ten został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie wywłaszczonych, jednak został poddany ocenie Komisji Opiniującej przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych. Skarżący podkreślili, że operat sporządzony przez mgr inż. J. S. zawiera wszelkie niezbędne analizy rynku nieruchomości i oceny transakcji tak pod drogi, jak budownictwo zawarte w formie opisowej i graficznej, a oszacowana tam wartość prawa własności opiewa na łączną kwotę 3 740 968 zł (1132,94 zł/m2), a fakt, że przedmiotowy operat posiada pozytywną ocenę najważniejszych małopolskich autorytetów w Stowarzyszeniu, uprawnia do stwierdzenia, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie będzie już lepszego dowodu, który po weryfikacji przez Komisję Opiniująca przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych przestaje być operatem prywatnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

W odpowiedzi na zarzuty skargi podano, że w ocenie Wojewody operat autorstwa mgr inż. J. S. nie może być wzięty pod uwagę, gdyż dotyczy innego przedmiotu, niż przedmiot postępowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem ww. opracowania jest nieruchomość składająca się z działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 3302 m 2 obr. [...] jedn. ewid. [...]. Tymczasem w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z dnia 1 października 2012r. nr [...] przedmiotem postępowania były jedynie działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 776 m2.

Podniesiono przy tym, że nie można założyć, iż wartość 1 m2 nieruchomości o powierzchni 776 m2 będzie automatycznie taka sama jak wartość 1 m2 nieruchomości o powierzchni 3302 m2. Takie założenie kłóci się bowiem z zasadami logiki i doświadczenia życiowego z zakresu wyceny nieruchomości. Każda z powyższych nieruchomości posiada bowiem przecież nie tylko inną powierzchnię, ale także zupełnie inne parametry w zakresie np. kształtu. Na jednej z nich mogą istnieć np. dodatkowe ograniczenia dotyczące zabudowy, podczas gdy na drugiej (mniejszej) ograniczeń tych brak itd. Wszystkie tego typu okoliczności wpływają na zindywidualizowany stan poszczególnych cech nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do szacowania, a w konsekwencji na przypisane im oceny, co w efekcie przedkłada się na końcową zróżnicowaną wartość nieruchomości.

Dodatkowo podniesiono, że oparcie się przez Wojewodę [...] w postępowaniu odwoławczym na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 28 lutego 2011 r. przez J. S., w sytuacji gdy nie był on w ogóle przedmiotem oceny ze strony organu I instancji stanowiłoby naruszenie zawartej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Naruszeniem powyższej zasady dwuinstancyjności byłaby również zmiana zakresu omawianych spraw wyznaczonego decyzjami organu I instancji poprzez wydanie jednej decyzji drugoinstancyjnej rozpatrującej odwołania od pięciu różnych decyzji Starosty [...].

W piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r. skarżący zawarli polemikę ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasada i jako taka nie może zostać uwzględniona, albowiem będąca jej przedmiotem decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też procesowego.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji ( innego aktu lub czynności ) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania , że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody z 26 października 2012 r. uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia 26 kwietnia 2012 r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod lokalizację drogi dla inwestycji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania.

Na wstępie podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia sygn. akt II OSK 961/11, z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10 – wszystkie orzeczenia dostępnie w bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobowiązany jest więc zbadać, czy organ prawidłowo dokonał oceny tego dowodu.

W niniejszej sprawie zasadniczy problem stanowi przyjęta przez rzeczoznawcę metoda określenia wartości nieruchomości i w konsekwencji ustalona wysokość odszkodowania.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela stanowisko Wojewody [...] wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż sporządzony na potrzeby przedmiotowej sprawy operat szacunkowy, został wykonany w sposób nieprawidłowy i jako taki nie może stanowić podstawy do szacowania wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 poz. 651 ze zm.) rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także standardami zawodowymi.

Przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), będący przepisem szczególnym, regulującym kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Powyższe wynika wprost z ust. 4 powołanego paragrafu, zgodnie z którą w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Chronologia ta obowiązuje także w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które weszło w życie w dniu 26 sierpnia 2011r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 98/11 wskazał, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne wynikającą z § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2011r. sygn. akt I SA/Wa 1573/11 stwierdzając, że zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka powinna być ich kolejność. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 10 marca 2011r. sygn. akt II SA/Bk 807/10 wskazując, że pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (§ 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Natomiast § 36 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie.

W operacie sporządzonym w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że z uwagi na to, iż obrót nieruchomościami pod drogi publiczne odbywa się na zasadach odbiegających od wymogów określania wartości rynkowych (...) zasadnym jest określenie wartości rynkowej nieruchomości z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca nie przedstawił przy tym żadnej analizy obrotu tymi nieruchomościami, w której wykazałby ewentualną nierynkowość tych ceny. Nie dokonał opisu istniejących nieruchomości drogowych, ani nie uzasadnił stosowną argumentacją dlaczego nieruchomości te nie mogą zostać porównane z nieruchomością, której dotyczy zaskarżona decyzja. Stwierdzenie rzeczoznawcy nie zostało w operacie potwierdzone żadnymi konkretnymi danymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 961/11, wyraził pogląd, który sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 rozporządzenia. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 sierpnia 2009r. sygn. akt I SA/Wa 688/09 stwierdzając, że biegły z uwagi na treść § 36 ust. 1 (...) nie ma prawa dokonać wyceny nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 bez wcześniejszego zbadania rynku pod kątem istnienia na nim transakcji, o których mowa w ust. 1 tegoż paragrafu. Taką decyzję mógł dopiero podjąć, ale po uznaniu (czemu winien dać wyraz w operacie), że takie transakcje na rynku nie wystąpiły.

W analizowanym operacie rzeczoznawca, arbitralnie przyjmując, iż ceny transakcyjne nieruchomości zajętych pod drogi nie miały charakteru cen rynkowych, dokonał analizy transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabytych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Z operatu wynika ponadto, że rzeczoznawca przyjął do porównania nie tylko nieruchomości określone jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ale także tereny zabudowy usługowej, czy też tereny usług komercyjnych. W ocenie Sądu takie postępowanie biegłego jest niedopuszczalne, a sporządzony operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, że biegły rzeczoznawca w operacie szacunkowym z dnia 17 września 2010 r. określił wartość tej samej nieruchomości na kwotę 114 830 złotych, a w operacie z dnia 20 stycznia 2012 r. na kwotę 218 198 złotych.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż omawiany operat jest wadliwy bowiem rzeczoznawca dokonał wyceny wywłaszczonego gruntu w taki sposób jakby, nieruchomość stanowiła 5 odrębnych nieruchomości podczas gdy, zdaniem skarżący, powinien potraktować cały teren jako jedną nieruchomość, stwierdzić należy, że jest to zarzut niezasadny. Przede wszystkim wskazać należy, że każda z działek ma założoną odrębną księgę wieczystą, a skład właścicielski działek o których piszą skarżący tj. nr [...], [...], [...], [...], [...] nie był takim sam w przypadku każdej z nich. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 181/05 pod pojęciem "nieruchomości gruntowej" w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozumie się grunt wraz z częściami składowymi (z wyłączeniem budynków i lokali), jeżeli jest odrębnym przedmiotem własności i może stanowić samodzielny przedmiot obrotu prawnego. Wyodrębnienie gruntu wymaga określenia granic zewnętrznych, co może nastąpić przez założenie dla niego księgi wieczystej. Założenie księgi wieczystej dla jednej działki czyni ją odrębnym przedmiotem własności w stosunku do innych gruntów tego samego właściciela, który może posiadać kilka działek sąsiadujących ze sobą. Tylko od właściciela zależy czy zachowa odrębność prawną nieruchomości sąsiadujących ze sobą. Istnienie wspólnej granicy i tego samego podmiotu własności nie stanowi prawnej podstawy połączenia nieruchomości, dla których są założone odrębne księgi wieczyste, lub tylko jedna z nich ma wpis w księdze wieczystej, a właściciel aprobuje taki stan. Traktowanie dwóch działek sąsiadujących ze sobą, mających jednego właściciela, jako jednej nieruchomości w sensie prawnym jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy żadna z tych działek nie posiada założonej księgi wieczystej. Tym samym uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienie z jedną nieruchomością, bowiem powołane działki nie zostały objęte jedną księgą wieczystą, a jak wskazano powyżej o tym, czy mamy do czynienia z jedną czy z wieloma nieruchomościami decyduje liczba ksiąg wieczystych dla niej urządzonych. Na marginesie zaznaczyć należy, że "Porozumienie o wspólnym działaniu i traktowaniu nieruchomości jako całość przy zabudowie, sprzedaży i dzierżawie" jakie zawarli między sobą skarżący w dniu 15 stycznia 2007 r. i na które się powołują, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, Wojewoda [...] prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa, co uzasadniało wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy także należycie uzasadnił swoją decyzję.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku .