Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 254/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi H. P. i Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. i Z. małżonków P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], nr KW [...], o powierzchni [...] m2.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. H. P., G. i H. A., G. i M. C., A. K., H. M. oraz I. M. wystąpili do Burmistrza Miasta Z. o podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w Z. Wnioskodawcy zgodnie wnieśli o dokonanie podziału nieruchomości gruntowej, będącej we współużytkowaniu wieczystym, przez wydzielenie i odłączenie jej części i umożliwienie założenia dla wydzielonej działki osobnej księgi wieczystej, w celu połączenia wydzielonej części zabudowanej (wg proj. nr [...]) z sąsiednią niezabudowaną działką nr [...] dla stworzenia całości gospodarczej przez wspólne zagospodarowanie w celu prawidłowego korzystania. Burmistrz Miasta Z., zgodnie ze złożonym wnioskiem, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości na działki o numerach: [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu wydanej decyzji Burmistrz stwierdził m.in., że podział dokonywany jest niezależnie od ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., a jego celem jest realizacja roszczeń do części nieruchomości (projektowanej działki [...]), która przeznaczona jest do połączenia z działką [...]. Równocześnie organ podziałowy zastrzegł, że zgodnie z art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla działek nieposiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (o nr [...] i [...]) należy przy ich zbywaniu zapewnić taki dostęp. Jak wynika z akt sprawy, na skutek jej niezaskarżenia decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2006 r.

Po upływie prawie 4 lat w dniu 11 stycznia 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął, przekazany przez Wojewodę [...] wniosek H. P. (jednego ze współużytkowników wieczystych przedmiotowej działki) zawierający prośbę o ponowne rozpoznanie sprawy odcięcia posesji wnioskodawcy w Z. od drogi z obrazą art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 29 stycznia 2010 r. Kolegium wezwało H. P. do sprecyzowania złożonego wniosku i wskazania, w którym z trybów żąda on weryfikacji przedmiotowej decyzji - w trybie stwierdzenia jej nieważności (art. 156 kpa) czy też wznowienia postępowania (art. 145 kpa). W odpowiedzi wnioskodawca wskazał, że w pierwszej kolejności (na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa) jego wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności części decyzji podziałowej m.in. z dnia [...] marca 2006 r. z uwagi na brak jednoznacznego i skutecznego zapisu zobowiązującego każdego nabywcę działki nr [...] do zapewnienia udziałów w prawie do tej działki stanowiącej drogę dla władających działkami przyległymi a nieposiadających dojazdu do swych nieruchomości. Wniosek ten obejmował także inne decyzje podziałowe, które doprowadziły do powstania działki ewidencyjnej nr [...], których skarżący nie był jednak stroną i które z powodu braku uprawnień strony postępowania wnioskodawcy nie zostały mu udostępnione. Na wniosek organu nadzoru w piśmie z dnia 26 lutego 2010 r. Burmistrz Miasta Z. przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy podziałowej (od 1995 r. do 2007 r.), w wyniku którego powstała m.in. działka ewidencyjna obecnie nr [...] (wykorzystywana faktycznie jako droga wewnętrzna nieprzewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która miała służyć do obsługi innych, wydzielonych w tym samym postępowaniu, działek nieposiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej) oraz nr [...] (która została wydzielona pod budowę [...] przylegająca do wydzielonej uprzednio wewnętrznej drogi dojazdowej), której dotyczy kwestionowana w trybie nadzoru decyzja podziałowa z dnia [...] marca 2006 r. Organ podkreślił, że dnia 24 lutego 2006 r. H. i Z. P. wraz z pozostałymi współużytkownikami wieczystymi działki nr [...], przedkładając mapę przyjętą do zasobu geodezyjnego, złożyli zgodny wniosek o zatwierdzenie podziału tej działki w trybie art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, w celu wydzielenia działki zajętej pod budynek wybudowany ze środków własnych przez państwa P., zniesienia współwłasności i w końcu połączenia działki pod tym budynkiem (dz. nr [...]) z działką sąsiednią nr [...], której granicę przekroczono przy budowie. We wskazanym wniosku wnioskodawcy zgodnie oświadczyli, że dzielona nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej przez wydzieloną wcześniej działkę nr [...]. W chwili zatwierdzania projektu tego podziału prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] przysługiwało upadłemu Przedsiębiorstwu [...]. W podstawie prawnej oraz treści kwestionowanej decyzji podziałowej organ powołał się na art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., zaś dokonany podział miał na celu nie zbycie, lecz jedynie zniesienie na zgodny wniosek współużytkowników wieczystych istniejącej współwłasności. Burmistrz podkreślił, że zarówno przed, jak i po dokonaniu podziału i zniesieniu współwłasności wieczyści użytkownicy dzielonej działki nr [...] (po podziale nr [...] i nr [...]) posiadali taki sam dostęp do działki nr [...] i poprzez nią do drogi punlicznej. Zatem sama decyzja podziałowa nr [...] nie miała żadnego wpływu na zmianę dostępu dzielonego gruntu do drogi publicznej, a tym bardziej na zmianę stanu prawnego działki nr [...], który nastąpił na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2007 r. sprzedaży osobie trzeciej (właścicielowi działki nr [...]) prawa użytkowania do działki nr [...], w którym to akcie nie zapewniono żadnych praw do korzystania z niej nie tylko Z. i H. P. (użytkownikom wieczystym działek nr [...] i nr [...]), ale także użytkownikom wieczystym działek nr [...] i nr [...], dla których działka nr [...] stanowiła jedyne połączenie z drogą publiczną. Burmistrz wyjaśnił, że taki stan prawny istnieje do dnia dzisiejszego. Przy czym stan faktyczny na gruncie nie wskazuje by właściciele [...] znajdujących się na działkach "odciętych" od drogi publicznej mieli jakiekolwiek problemy z korzystaniem z działki nr [...], bowiem nadal korzystają z tej drogi a jej właściciel nie stwarza ku temu żadnych przeszkód. Burmistrz podkreślił, że opisane wyżej postępowania podziałowe zakończone ostatecznymi decyzjami spowodowały nieodwracalne skutki prawne.

Zawiadomieniem z dnia 20 lipca 2010 r. organ nadzoru poinformował strony postępowania o wszczęciu na wniosek H. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Następnie po zapoznaniu się i przeanalizowaniu całości akt sprawy w kontekście obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji podziałowej przepisów prawa Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] zatwierdzającej podział opisanej nieruchomości, uznając ją za zgodną z prawem.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem H. i Z. P. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W jego uzasadnieniu wnioskodawcy wyjaśnili, że ich zdaniem decyzja Burmistrza jest nieprawidłowa, zaś ustanowienie służebności jest rozwiązaniem tymczasowym, nietrwałym i niepewnym.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ nadzoru stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Kolegium, wskazując na treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wyjaśniło, jaka jest istota postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Na poparcie tych wyjaśnień Kolegium powołało orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r. sygn. akt III SA 1134/96, publ. ONSA z 1998 r., Nr 3, poz. 101. Kolegium podkreśliło, że w tej sytuacji w niniejszej sprawie dla określenia, czy badana decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, istotne znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dniu wydania tej decyzji, tj. w dniu [...] marca 2006 r. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji podziałowej organ nadzoru stanął na stanowisku, że przedmiotowego podziału nieruchomości dokonano na podstawie art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści kwestionowanej decyzji podziałowej wskazano, że dla działek nieposiadających dostępu do drogi publicznej ([...]) należy przy ich zbywaniu zapewnić taki dostęp do drogi, o jakim mowa w art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że przedmiotowy podział został dokonany na zgodny wniosek współwłaścicieli działki nr [...], którzy we wniosku z dnia 24 lutego 2006 r. jako cel podziału działki wskazali połączenie wydzielonej zabudowanej części (działki nr [...]) z niezabudowaną działką nr [...] dla stworzenia całości gospodarczej służącej do prawidłowego korzystania. Kolegium przywołało treść art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i uznało, że analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że podział działki jest możliwy wówczas, gdy działki, które mają zostać wydzielone, będą miały dostęp do drogi. Za taki dostęp uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności albo ustanowienie służebności drogowych, gdy nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej, gdy działka powstająca w wyniku podziału nie graniczy z drogą publiczną jest bowiem dostępem pośrednim. Jednocześnie przewidziany wprost w powołanym przepisie pośredni dostęp do drogi publicznej opiera się na prawach rzeczowych, skutecznych "erga omnes", co uwzględniając regulację wprowadzoną w art. 93 ust. 3 powołanej ustawy, naprowadza, zdaniem organu nadzoru, na dążenie ustawodawcy do zapewnienia działkom powstałym z podziału nieruchomości przy ich zbyciu niezależnej od praw innych podmiotów możliwości dostępu do drogi publicznej. Przywołując treść art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Kolegium uznało, że za spełnienie zawartego w tym przepisie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepis ten stosuje się do podziału, w wyniku którego zapewnienie dostępu do drogi publicznej następuje poprzez ustanowienie służebności drogowych, przy czym decyzja o podziale nieruchomości ma charakter decyzji warunkowej, zaś warunek ten wiąże się z obowiązkiem ustanowienia służebności w przypadku zbycia wydzielonych działek. Ustanowienie służebności drogowej należy do kognicji sądów cywilnych, a zatem organ administracji nie ma prawnych możliwości wyznaczenia przebiegu drogi koniecznej, ale jest jedynie zobligowany do wydania decyzji pod warunkiem ich ustanowienia na nieruchomości objętej podziałem, w przypadku zbycia nowo wydzielonych nieruchomości. Zatem służebność drogi koniecznej może zostać ustanowiona wolą zainteresowanych stron w drodze czynności cywilnoprawnej, jaką jest zawarcie umowy o stosownej treści, bądź też na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, a zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości dokonuje się z równoczesnym zobowiązaniem właściciela lub użytkownika wieczystego do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Kolegium stanęło na stanowisku, że z analizy akt sprawy wynika, iż nowo powstałe działki nr [...] i [...] pozbawione są bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i taki dostęp może być wyznaczony w sposób pośredni poprzez ustanowienie odpowiednich służebności na mocy art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji podziałowej Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2006 r. Tym samym rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta Z. zatwierdzającej przedmiotowy podział. Jednocześnie Kolegium, w toku prowadzonego postępowania dokonało oceny kwestionowanej decyzji podziałowej w aspekcie istnienia wad określonych w art. 156 § 1 kpa i nie stwierdziło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Burmistrza Miasta Z. w oparciu o przesłanki wskazane w art. 156 § 1 kpa. Równocześnie odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ nadzoru zwrócił uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania była jedynie decyzja podziałowa Burmistrza Miasta Z. nr [...], co oznacza, że Kolegium nie może poddać ocenie innych uprzednio wydanych przez Burmistrza Miasta Z. decyzji podziałowych, jak również zobowiązać do udziału w postępowaniu nadzorczym innych osób, nie będących stronami postępowania nadzorczego. Kolegium nie może również ingerować, zważywszy na wnioskowy tryb wszczęcia postępowania podziałowego w niniejszej sprawie, w zasadność innych wniosków o podział nieruchomości i tym samym rozstrzygać kwestii prawidłowości wydzielenia drogi wewnętrznej. Tym samym żądanie skarżących co do przeprowadzenia postępowania dowodowego, obejmującego także inne decyzje podziałowe, nie może w tym postępowaniu nadzorczym zostać uwzględnione. Celem bowiem niniejszego postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena prawna decyzji podziałowej Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] pod względem zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia, nie zaś kwestia ustalenia sposobu dojazdu do nieruchomości skarżących.

Mając powyższe na uwadze organ nadzoru utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. i Z. małżonkowie P. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- rażące naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające m.in. na niezapewnieniu w postępowaniu administracyjnym dostępu do drogi w celu komunikacji z wydzielonymi działkami (m.in. art. 93 ust. 3 i art. 99),

- nieprawidłową wykładnię i zastosowanie powołanej ustawy niezgodnie m.in. z wyrokiem NSA z 14 października 2009 r. sygn. akt OSK 91/09 i uchwałą Sądu Najwyższego z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt. Ill CZP 34/09, przez wadliwe zobowiązanie skarżącego do próby ustanowienia w odrębnym postępowaniu cywilnym służebności, a nie usunięcia stwierdzonego uchybienia w postępowaniu administracyjnym wobec wszystkich kwestionowanych decyzji, które są nieważne z mocy prawa od początku (art. 58 § 1 kc w związku z art. 99 i art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w zakresie braku ustawowego dostępu do drogi.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji organu nadzoru w części dotyczącej braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie oraz poszerzoną argumentację na poparcie postawionych zarzutów, podkreślając, że nie kwestionują całej decyzji podziałowej, jako w znacznej części zgodnej z wnioskami współużytkowników wieczystych byłej działki nr [...], lecz jedynie tę część decyzji podziałowej, która dotyczy zapisów o nieskutecznym zapewnieniu dostępu do wydzielonej pod drogę działki nr [...] dla wydzielonych m.in. działek skarżących nr [...] oraz [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przedstawiony powyżej stan faktyczny Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organy rozpatrujące sprawę i znajdujący potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

W ocenie Sądu orzekającego spór w przedmiotowej sprawie dotyczy w istocie rozumienia treści, roli i znaczenia art. 93 ust. 3 w związku z art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Zdaniem skarżących przepisy te nakazują organom administracji publicznej zapewnienie dostępu do drogi każdej z działek powstałych w wyniku podziału dokonanego decyzją administracyjną wydana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpatrywanej sprawie skarżący domagają się takiej zmiany treści ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] zatwierdzającej podział działki nr [...] na działki o nr [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2, która zagwarantuje im dostęp poprzez działkę nr [...] do drogi publicznej. Skarżący stawiają decyzji podziałowej z dnia [...] marca 2006 r. zarzut nieważności, ponieważ w ich ocenie decyzja ta, której prawidłowości w innych elementach nie kwestionują, nie zapewnia ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Z brzmienia tych przepisów, które obowiązywały zarówno w dacie wydania decyzji podziałowej, jak i decyzji nadzorczych, jasno wynika, zdaniem Sądu orzekającego, że co do zasady formułują one generalny zakaz takiego dzielenia nieruchomości, który prowadziłby do powstania nowych działek niemających dostępu do drogi publicznej. Zakaz ten nie ma zastosowania w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6, czyli takich, które mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. W pozostałych przypadkach podział nieruchomości z wydzieleniem działek nieprzylegających do drogi publicznej jest dopuszczalny pod warunkiem, że wskazany zostanie sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla każdej z nowopowstałych działek. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej polega przede wszystkim na tym, że działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej działki na tę drogę (dostęp bezpośredni). Jeśli jednak taka możliwość nie zaistnieje, to wówczas ustawodawca przewidział dwa sposoby zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, tzw. pośredniego dostępu działki do drogi publicznej. Jednym z nich jest wydzielenie w trakcie podziału z powierzchni dzielonej nieruchomości, działki (lub działek) stanowiącej drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną. Drugim zaś sposobem, w przypadku braku możliwości wydzielenia z dzielonej działki drogi wewnętrznej, jest ustanowienie odpowiednich służebności drogowych dla wydzielonych działek (na działkach powstałych w wyniku podziału lub innych działkach). Ustanowienie takiej służebności jest natomiast sprawą cywilną, która co do zasady winna być przedmiotem porozumienia pomiędzy właścicielami (użytkownikami wieczystymi) odpowiednich nieruchomości. W przypadku braku możliwości osiągnięcia takiego porozumienia, kwestia możliwości ustanowienia na konkretnej nieruchomości tzw. służebności drogowej (drogi koniecznej – art. 145 Kc) może być rozstrzygnięta jedynie na drodze postępowania przed właściwym sądem powszechnym (art. 626 Kpc). Ustanowienie służebności drogowej nie należy więc do kompetencji organu administracji publicznej i dlatego nie może zostać dokonane w drodze władczego rozstrzygnięcia tego organu (w rozpatrywanej sprawie w decyzji podziałowej). W decyzji administracyjnej wydawanej zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami umieszcza się tylko zastrzeżenie o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu (nie wskazując na konkretne rozwiązania). Zamieszczone w ustawie zastrzeżenie zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu należy zatem odnosić do chwili, kiedy działki te będą zbywane. W chwili zatwierdzania podziału faktyczny dostęp działek wydzielanych do drogi publicznej nie musi być zapewniony, ale ich zbycie innej osobie możliwe będzie tylko przy jednoczesnym zapewnieniu ich faktycznego dostępu do drogi publicznej (bezpośredniego lub pośredniego). Zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości dokonuje się z równoczesnym zobowiązaniem właściciela lub użytkownika wieczystego do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 143/05, LEX nr 198981). Wymóg zapewnienia wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej jest niezależny od pozostałych wymogów, które w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkują możliwość dokonania podziału nieruchomości. Wymóg ten obowiązuje zarówno w przypadku dokonywania podziału nieruchomości zgodnie z planem miejscowym, jak i w przypadku dokonywania podziału w warunkach braku planu miejscowego (zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), albo też w sposób niesprzeczny z przepisami odrębnymi (o czym mowa w art. 94 omawianej ustawy). W przypadku dokonywania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego (w warunkach podanych w art. 95) także konieczne jest zapewnienie wydzielanej działce dostępu do drogi publicznej o ile działka ta ma stanowić samodzielną nieruchomość. Jeśli natomiast wydzielana działka gruntu ma zostać przyłączona do innej nieruchomości, to działka ta powinna uzyskać dostęp do drogi publicznej wraz z tą nieruchomością, do której jest przyłączana. Komentowany przepis art. 93 ust. 3 skorelowany jest z powołanym wcześniej art. 99, zgodnie z którym, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, to decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wydawana jest pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek służebności zostaną ustanowione (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 192/07, LEX nr 489584). Z omawianych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nowo powstałych działek obciąża właściciela (użytkownika wieczystego) dzielonej nieruchomości a nie organ administracji publicznej, którego obowiązkiem jest jedynie umieszczenie w decyzji podziałowej, zgodnie z treścią art. 99 powołanej ustawy, odpowiedniego zastrzeżenia, którego celem jest ochrona interesu ewentualnych przyszłych nabywców nowo powstałych działek.

W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z jej akt, przedmiotowy podział dokonywany był w szczególnym trybie określonym art. 95 ustawy, czyli niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Na dzień podziału dzielona działka nr [...] nie miała prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej, który faktycznie odbywał się i odbywa po działce (obecnie nr [...]), która do dnia dzisiejszego nie uzyskała prawnie charakteru drogi i nigdy nie stanowiła drogi publicznej. Podział dokonany został na zgodny wniosek współużytkowników wieczystych i w całości zgodnie z jego treścią. Skarżący twierdzili, że decyzja ta jest niezbędna w celu połączenia wydzielonej części zabudowanej (nr [...]) z sąsiednią niezabudowaną działką skarżących nr [...] dla stworzenia całości gospodarczej przez wspólne zagospodarowanie w celu prawidłowego korzystania. Wnioskodawcy nie odwołali się od kwestionowanej obecnie decyzji podziałowej i w ten sposób uzyskała ona walor ostateczności. W wyniku podziału wyodrębniono działki nr [...] oraz [...]. Działka, której użytkownikiem wieczystym są skarżący (nr [...]) ma powierzchnię [...] m2 i nie stanowi samodzielnej działki budowlanej. W przypadku zaś dokonywania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego (w warunkach podanych w art. 95) konieczne jest zapewnienie wydzielanej działce dostępu do drogi publicznej o ile działka ta ma stanowić samodzielną nieruchomość. Jeśli natomiast wydzielana działka gruntu ma zostać przyłączona do innej nieruchomości, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, to działka ta powinna uzyskać dostęp do drogi publicznej wraz z tą nieruchomością, do której jest przyłączana. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu orzekającego, biorąc pod uwagę omówiony stan prawny oraz faktyczny niniejszej sprawy, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że kwestionowana obecnie decyzja podziałowa Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2006 r. wydana została z naruszeniem prawa, które to naruszenie uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 kpa, co zasadnie i szczegółowo wyjaśnił organ nadzoru w uzasadnieniach wydanych orzeczeń.

Sąd podziela pogląd (zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod. red. G. Bieńka, LexisNexis 2011, s. 464-465 oraz 494), że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału jest zapewnienie nowotworzonym działkom dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3), m.in. poprzez ustanowienie innych służebności drogowych dla wydzielonych działek, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Z unormowaniem tym jest zsynchronizowana regulacja prawna, tj. art. 99, która przewiduje, że w sytuacji, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek służebności zostaną ustanowione. Taki zaś warunek zawiera kwestionowana decyzja podziałowa. W przypadku zaś, gdyby strona czynności prawnej podziału zaniechała tego obowiązku (wynikającego z art. 99 omawianej ustawy), nabywca nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej ma możliwość wystąpienia na drodze cywilnej z żądaniem ustanowienia drogi koniecznej na podstawie art. 145 Kc.

Ponadto zdaniem Sądu podnoszony obecnie przez skarżących zarzut braku w treści wydanego orzeczenia podziałowego rozstrzygnięcia w zakresie zapewnienia skarżącym dostępu do drogi publicznej po działce sąsiedniej (nr [...]), niezależnie od przedstawionej wyżej oceny prawnej jego zasadności, mogłyby być ewentualnie przez skarżących rozważany jako podstawa do złożenia odwołania od tej decyzji. Z tego jednak trybu skarżący nie skorzystali, akceptując treść zapadłej decyzji podziałowej, jako w całości zgodnej z ich wnioskiem. Poniesienie tego zarzutu obecnie i to w trybie nadzwyczajnym, jakim jest tryb nadzoru, nie może natomiast przynieść oczekiwanych przez skarżących rezultatów. Przypomnieć bowiem należy, co zasadnie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nadzoru, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest natomiast ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Dodatkowo odnosząc się do przedstawionych w skardze zarzutów wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy konkretna decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Dlatego też, jeśli w ocenie skarżących posiadają oni przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa i uważają, że niezbędne jest zbadanie w omawianym trybie innych wcześniejszych decyzji podziałowych, które doprowadziły do wydzielenia przedmiotowych działek nr [...], to winni oni rozważyć konieczność złożenia odrębnych wniosków, których przedmiotem będą zarzuty dotyczące każdej z tych decyzji indywidualnie. Prawidłowo zatem organ nadzoru zwrócił uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania była jedynie decyzja podziałowa Burmistrza Miasta Z. nr [...], co oznacza, że Kolegium nie mogło poddać ocenie innych uprzednio wydanych przez Burmistrza Miasta Z. decyzji podziałowych, jak również zobowiązać do udziału w postępowaniu nadzorczym innych osób, niebędących stronami postępowania nadzorczego.

Całkowicie niezasadny jest również zawarty w skardze zarzut orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2009 r. sygn. akt OSK 91/09 oraz uchwałą Sądu Najwyższego z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt. Ill CZP 34/09. Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 6 kpa organy administracji publicznej działają (i orzekają) na podstawie przepisów prawa, a nie na podstawie doktryny czy orzecznictwa, które są niewątpliwie w różnych, trudnych kwestiach bardzo pomocne, jednakże nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ta ogólna moc wiążąca orzeczenia sadowego dotyczy wyłącznie sprawy, która była przedmiotem rozpatrywania przez sąd. Każda indywidualna sprawa administracyjna, nawet podobna do wcześniej rozstrzygniętej, musi być niezależnie rozpatrzona przez organy administracji i ewentualnie sądy administracyjne bezpośrednio w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na fakt, że przywołane przez skarżących orzeczenia sądowe zapadły w odmiennych niż w rozpatrywanej sprawie stanach faktycznych i dotyczyły innych zagadnień prawnych. W wyroku z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się co do istnienia przymiotu strony właścicieli działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, zaś w uchwale z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt. Ill CZP 34/09 Sąd Najwyższy wypowiedział się w kwestii ważności umów przeniesienia własności wydzielonych działek zawartych bez spełnienia zapisanego w decyzji podziałowej warunku wynikającego z art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze wszystkie powyżej omówione okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również decyzja ją poprzedzająca, są zgodne z prawem.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.