Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2886/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, 171 i 190, art. 145 par. 1 lit. c oraz art. 151 i art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw z art. 3 par. 2, art. 151 i art. 141 par.4, art. 151 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 oraz art. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 378/12 w sprawie ze skargi G.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 378/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Warszawie oddalił skargę G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylającej decyzję własną z dnia [...] lutego 2005 r. i zobowiązującej G. M. do przedstawienia w terminie do 8 sierpnia 2005 r. inwentaryzacji oraz oceny technicznej dobudowanych, do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] na działce nr [...], schodów i tarasu oraz pomieszczenia gospodarczego pod tarasem.

W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., PINB w S. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 201, poz. 2016 ze zm.) nakazał G. M., rozebranie samowolnie dobudowanego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., wydaną w trybie wznowieniowym, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "K.p.a.") i art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, PINB w S. uchylił własną decyzję z [...] lutego 2005 r. oraz zobowiązał G. M. do przedstawienia w wyznaczonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. We wniosku o wznowienie postępowania, z dnia 11 kwietnia 2005 r., skarżąca podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. O decyzji tej dowiedziała się w dniu 23 marca 2005 r., z wystawionego upomnienia przez PINB w S. z dnia 17 marca 2005 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., po rozpoznaniu wniosku W. P., Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Białymstoku stwierdził nieważność decyzji PINB w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. Organ uznał, że w ocenianej decyzji naruszony został w sposób rażący przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nakładając na inwestora na podstawie tego przepisu obowiązek dostarczenia dokumentów organ nadzoru budowlanego tamował sobie możliwość nałożenia obowiązku określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. GINB utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy podzieli argumentację PWINB w Białymstoku oraz wskazał, że PINB w S. zastosował dwa różne tryby postępowania przewidziane w ustawie Prawo budowlane, co nie jest dopuszczalne. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących posiadania przez W. P. przymiotu strony postępowania, organ wskazał, że posiada ona prawo własności do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji i jest stroną przedmiotowego postępowania.

Wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., VII SA/Wa 843/09 WSA w Warszawie oddalił skargę G. M. na powyższą decyzję, uznając że rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane było nałożenie na inwestora przez PINB w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, zamiast orzeczenia obowiązku wykonania określonych czynności. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku ich dostarczenia nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 74/10 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. M., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w postępowaniu toczącym się przed sądem I instancji nie brali udziału J. K., C. Z. oraz M. M., mimo iż zostali oni uznani za strony postępowania nieważnościowego. W aktach sprawy brak było bowiem zwrotnych potwierdzeń odbioru przez wymienione osoby zawiadomień o terminie rozprawy sądowej odbywającej w dniu 15 września 2009 r. Zatem sąd I instancji pomimo wynikającego z art. 109 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązku odroczenia rozprawy z uwagi na nieprawidłowe zawiadomienie uczestników postępowania, rozpoznał sprawę i ogłosił wyrok. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że jest kwestią sporną charakter czynności, do których organ nadzoru budowlanego może, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązać inwestora w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W szczególności istotnym dla niniejszej spawy jest problem czy czynności te mają mieć charakter faktyczny, czy też mogą polegać również na sporządzeniu i przedstawieniu odpowiednich dokumentów, np. ocen technicznych czy też ekspertyz.

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa 261/11, po ponownym rozpoznaniu skargi G. M., WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] marca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PWINB w Białymstoku z dnia [...] lutego 2009 r. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego i bezspornego naruszenia prawa, kolidującego z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej. Sąd pokreślił, że w sytuacji gdy istniały wątpliwości co do wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to nie można uznać, iż przepis ten przy wydawaniu badanej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. został w sposób rażący naruszony. W konsekwencji, sąd a quo wskazał, że stwierdzenie nieważności badanej decyzji z dnia 21 czerwca 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane było nieuprawnione. Ponadto wskazano, że w toku postępowania administracyjnego popełniono błędy procesowe, takie jak niepoinformowanie o nim osób będących stronami postępowania. Uznał także, że organy orzekające co najmniej przedwcześnie przyjęły, że osoba, z której inicjatywy zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, ma przymiot strony w sprawie. Kwestia ta nie została zbadana w sposób należyty, bowiem organy wskazały jedynie, że wnioskodawczyni ma tytuł prawny do działki nr [...]. Nie wyjaśniły jednak zupełnie, na jakiej podstawie przyjęły, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania spornej dobudowy do budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. PWINB w Białymstoku, po rozpoznaniu wniosku W. P., ponownie stwierdził nieważność decyzji PINB w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. Organ wojewódzki wskazał, że wnioskodawczyni posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2005 r., bowiem jest współwłaścicielem działki nr [...], która to nieruchomość graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której zrealizowano sporną inwestycję bez pozwolenia na budowę. Ponadto stwierdzono, że w sprawie nie wystąpiła powołana we wniosku o wznowienie postępowania podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.. W konsekwencji organ nie był uprawniony do wznowienia postępowania i wydania decyzji o uchyleniu dotychczasowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zaskarżoną decyzją GINB po rozpoznaniu odwołania G. M., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podkreślając, że po wznowieniu postępowania administracyjnego właściwy organ administracyjny przeprowadza postępowanie określone w art. 149 § 2 K.p.a., czyli przeprowadza postępowanie co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ odwoławczy zgodził się, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła powołana we wniosku podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja źródłowa PINB w S. z dnia [...] lutego 2005 r., została przesłana skarżącej, a na kopercie widnieje adnotacja urzędu pocztowego "nie podjęto w terminie". Przesyłka ta była awizowana dwukrotnie. Skarżąca nie odebrała także zawiadomienia PINB w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. informującego strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu administracyjnym, albowiem w dniu 17 maja 2005 r. brała udział w oględzinach i podpisała protokół. Organ uznał zatem, że decyzja PINB w S. z dnia [...] lutego 2005 r. została doręczona skarżącej w trybie art. 44 K.p.a. jako dwukrotnie awizowana w dniach 11 lutego 2005 r. i 21 lutego 2005 r. Organ zaznaczył, że skarżąca przebywała w szpitalu dopiero od dnia 8 marca 2005 r. do dnia 22 marca 2005 r., a więc w zupełnie innym terminie, niż termin do odbioru przesyłki. Poza tym, jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie powiadomiła organu powiatowego o wyjeździe poza miejsce zamieszkania (za granicę). W świetle powyższych okoliczności, zdaniem GINB, PINB w S. nie był uprawniony do wydania decyzji o uchyleniu swojej dotychczasowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji uznać należało, że badana decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. naruszała w sposób rażący przepis art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Skoro bowiem w sprawie nie zaistniała wskazana przez skarżącą przesłanka wznowienia, organ nie mógł przejść do następnego etapu postępowania tj. merytorycznego badania decyzji rozbiórkowej z dnia [...] lutego 2005 r. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku podstawy prawnej decyzji PWINB w Białymstoku z dnia [...] października 2011 r., organ wyjaśnił że brak ten nie może w niniejszym przypadku skutkować jej uchyleniem.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniosła G. M. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzez niezgodne z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa 261/11 uznanie W. P. za stronę postępowania, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na wydaniu kolejnej decyzji, w sytuacji gdy w obiegu prawnym pozostaje decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa (bez udziału wszystkich stron postępowania), naruszenie art. 170 i art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym przez wydanie decyzji odwoławczej na podstawie nowego zarzutu naruszenia prawa istniejącego przed wszczęciem postępowania sądowego, zatem znanego zarówno Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jak i WSA w Warszawie, naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. polegające na zignorowaniu zarzutu podniesionego w odwołaniu, że decyzja organu wojewódzkiego nie posiada przywołanej podstawy prawnej, naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutu udziału w postępowaniu przed PWINB w Białymstoku pracownika podlegającego wyłączeniu z udziału w postępowaniu oraz naruszenie art. 127 § 1 K.p.a. polegające na nierozpatrzeniu pozostałych zarzutów podnoszonych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi sąd wojewódzki wyjaśnił, że wyłączony w sprawie może być pracownik, który brał udział w wydaniu orzeczenia organu I instancji, a następnie w wydawaniu orzeczenia na skutek złożonego odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.). Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Białymstoku – J. G., natomiast zaskarżona decyzja wydana została przez D. K. działającą w imieniu GINB. Sąd nie zgodził się także z pozostałymi zarzutami skargi, podkreślając że organy rozpoznając ponownie sprawę nie zmieniły zakresu postępowania. Zaznaczył także, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy były bowiem związane wcześniejszymi wyrokami sądów jedynie co do kwestii stanowiących przedmiot rozważań tych sądów. Ponadto sąd a quo uznał za prawidłowe ustalenia organów, że W. P. jest stroną postępowania. Jest ona bowiem współwłaścicielką działki nr [...], powstałej w wyniku scalenia działek nr [...] oraz [...] i bezpośrednio graniczy z działką o nr [...], na której zrealizowano sporną inwestycję. Z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że dostęp do tej części działki o nr [...], na której zrealizowano rozbudowę (dobudowę) następował przez działkę o nr [...]. W konsekwencji w chwili obecnej, po scaleniu działek, dostęp ten będzie się mógł odbywać tylko przez działkę o nr [...]. Zatem bezspornie wnioskodawczyni jest stroną postępowania. Sąd podzielił także całkowicie stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że PINB w S. w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. naruszył w sposób rażący art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wznowienia postępowania. We wniosku o wznowienie postępowania skarżąca wskazała, że nie otrzymała decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Jednakże z akt sprawy wynika, że decyzja ta została jej doręczona w trybie art. 44 K.p.a. Skoro więc w niniejszej sprawie nie zaistniała w stosunku do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. przesłanka wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to w konsekwencji brak było podstaw do wydania decyzji (jakiejkolwiek treści) w oparciu o art. 151 § 1 pkt. 2 K.p.a., zatem decyzja ta dotknięta była wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dodatkowo sąd wojewódzki uznał, że brak było w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do zastosowania art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Jeśli bowiem organ uznał, że w sprawie winien mieć zastosowanie tryb przewidziany w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane to winien był wszcząć odrębne postępowanie, umarzając uprzednio postępowanie toczące się w trybie art. 48 powołanej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. M. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

• naruszenie art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzez naruszenie zasady związania sądu oceną i wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny podjętą w postępowaniu kasacyjnym,

• naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzez naruszenie zasady związania Sądu i organów oceną i wskazaniami dokonanymi wcześniej przez WSA w Warszawie,

• naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1, art. 151 oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzez odstąpienie od kontroli (oceny) ustalonego przez organy stanu faktycznego,

• naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym w związku z naruszeniem przez organy art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na błędnej ocenie, że brak przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowił naruszenie prawa przez PINB w S.,

• naruszenie art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym polegające na wydaniu orzeczenia o rażącym prawa opartym na przywołaniu nowej przesłanki znanej WSA w Warszawie w chwili orzekania w sprawie IV SA/Wa 261/11, co narusza powagę rzeczy osądzonej,

• naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 151 oraz art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym w związku z naruszeniem przez organy art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na ocenie stanowiska organów nadzoru budowlanego, że W. P. jest w sprawie stroną postępowania,

• naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzez naruszenia przez organy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. polegające na błędnej ocenie, że pracownik organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji nie podlega wyłączeniu z postępowania administracyjnego,

• naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 i art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym polegające na odstąpieniu przez sąd od zbadania, czy w sprawie nie występuje rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu przez organy nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej, w sytuacji gdy postępowanie winno być zawieszone lub uznane za bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych.

Z obszernego uzasadnienia podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że Kasator uznaje, iż wyrokiem WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa 261/11 przesądzono brak podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa – art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Tym samym brak ma być podstaw do wywodzenia w dalszym ciągu, lecz z innych przyczyn, że decyzja PINB w S. z [...] czerwca 2005 r. była dotknięta rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ignorując ocenę prawną zawartą w ww. wyroku tak organy orzekające w sprawie, jak i WSA w Warszawie wyrokujący ponownie naruszyć mieli art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wyrokiem VII SA/Wa 261/11 zobowiązano organy do ustalenia statusu strony u W. P. Organy błędnie przyjęły, że posiada ona interes prawny w sprawie, przyjmując przy tym stan faktyczny, gdy idzie o tytuł do nieruchomości graniczącej z działką objętą źródłową decyzją, w dacie podejmowania decyzji nieważnościowej, nie zaś w dacie decyzji źródłowej. Błędnie miały ponadto kwalifikować organy charakter wykonanych robót budowlanych jako część budynku, nietrafne było zastosowanie reżimu samowoli budowlanej i nakazanie rozbiórki schodów i tarasu. Tych aspektów nie ocenić miał orzekający skarżonym kasacyjnie wyrokiem sąd wojewódzki.

Błędnie także oceniono, że nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, przy czym G. M. we wniosku o wznowienie podnosiła szereg argumentów, m.in. pozbawienie jej prawa z art. 10 § 1 K.p.a. Organ powiatowy nie poinformował jej o konieczności zawiadamiania organu o zmianie adresu, co czyni wątpliwym ustalenie, że skutecznie doręczono jej decyzję o nakazie rozbiórki. Wznowienie postępowania, w ocenie Kasatora "jest niejako oparte na uznaniu administracyjnym powziętym w wyniku rozważenia całości wniosku", co z kolei prowadzi do konkluzji, że "orzeczenie o rażącym naruszeniu w zakresie wznowienia nie jest oparte na prawie". Eksponując wyrok VII SA/Wa 261/11 wnioskuje się, że wyrokiem tym przesądzono, iż brak jest podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa orzeczeniem wznowieniowym. Odmienne ustalenia organów oraz ponownie orzekającego WSA w Warszawie uchybiać mają przepisowi art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Błędne są ustalenia organów, odnośnie przymiotu strony u W. P., skoro stała się ona współwłaścicielką działki nr [...], graniczącej z działką nr [...], w wyniku scalenia działki nr [...] i [...]. W chwili wydawania decyzji wznowieniowej działkę nr [...], na której wykonano roboty budowlane oddzielała od działki nr [...] działka [...] będąca ogólnie dostępną drogą. Tym samym w dacie podejmowania źródłowej decyzji wznowieniowej przez PINB w S. W. P. nie dysponowała tytułem prawnym do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Organy nadzoru nie ustaliły oddziaływania tej inwestycji na teren, do którego W. P. posiada tytuł uchybić miały art. 153 Ppsa oraz art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. upatruje się w tym, że po uchyleniu decyzji PWINB w Białymstoku z [...] lutego 2009 r., referentem w tej sprawie powinien być inny pracownik organu. Okoliczność tę zatajono odmawiając stronie informacji w tym aspekcie. Dodatkowo sąd wojewódzki miał nie zauważyć, że J. G. będący Podlaskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego jest organem, a nie pracownikiem, do niego mają zastosowanie przesłanki wyłączenia z art. 25 K.p.a., a nie art. 24 kodeksu.

Podniesiono ponadto, że sąd wojewódzki nie będąc związanym granicami skargi winien wziąć pod uwagę, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w Białymstoku decyzją z [...] września 2003 r. zezwolił Z. i G. M. na budowę budynku gospodarczego i dobudowę od strony podwórza schodów wewnętrznych z tarasem do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. Inwestorzy działali w zaufaniu, że ta decyzja uprawnia ich do wykonania przedmiotowych robót budowlanych.

W piśmie procesowym W. P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Uczestniczka uznaje decyzję GINB za prawidłową, a decyzję wznowieniową PINB w S. za wadliwą. Nietrafne mają być wywody skarżącej kasacyjnie, jakoby W. P. nie miała przymiotu strony, zawsze jej działka graniczyła z działką nr [...]. Przeprowadzone roboty budowlane nie mogą być zalegalizowane, jako sprzeczne z warunkami technicznymi, ponadto nie zasługuje na uwzględnienie tłumaczenie, że posiadanie zezwolenia konserwatora zabytków uprawniało do wykonania tych robót.

W piśmie procesowym z 30 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie raz jeszcze rekapituluje stan faktyczny sprawy, obszernie wywodzi jak w skardze kasacyjnej, że nie pouczono G. M. w toku postępowania o treści art. 44 K.p.a., co oznaczać ma, że nie doręczono jej skutecznie decyzji PINB w S. z [...] lutego 2005 r., a w konsekwencji zasadne miało być wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, a z kolei nietrafne stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Stwierdzono ponadto, że skoro postępowanie w sprawie skutecznego prawnie wznowienia postępowania uległo przedawnieniu, to orzekanie o rażącym naruszeniu prawa tego tytułu ma być niezgodne z prawem. Raz jeszcze wyeksponowano nakaz związania oceną prawną wyrażoną w wydanych w sprawie wyrokach sądu administracyjnego oraz wadliwym uznaniem, że W. P. była uprawniona do wniesienia podania o stwierdzenie nieważności decyzji wznowieniowej. Dodatkowo podtrzymano zarzuty skargi kasacyjnej, gdy idzie o nakaz respektowania przez organy przepisów o nakazie wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów art. 153, 171 i 190 Ppsa w aspekcie zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w orzeczeniu sądu, powagi rzeczy osądzonej wynikającej z wyroku prawomocnego, jak i związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadnie sąd wojewódzki przywołując wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2011 r., II OSK 74/10 zwrócił uwagę, że sąd kasacyjny ograniczył się w cyt. wyroku do zakwestionowania dopatrzenia się rażącego naruszenia prawa, na gruncie nieuprawnionej wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, prezentowanej poprzednio przez WSA w Warszawie wyrokiem VII SA/Wa 843/09 z 15 września 2009 r. Stosując się do wskazań zawartych w wyroku II OSK 74/10, WSA w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa 261/11 uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego, jednak nie przesądzając, aby organy te nie mogły rozpoznać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. z [...] czerwca 2005 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji nastąpiło z innych przyczyn niż te, które zostały wykluczone w wyrokach II OSK 74/10 i VII SA/Wa 261/11, jako mogące stanowić przesłankę rażącego naruszenia prawa. Te okoliczności wskazują, że WSA w Warszawie nie naruszył cyt. powyżej przepisów art. 153, 171 i 190 Ppsa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w powiązaniu z art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w aspekcie odmawiania W. P. przymiotu strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. z [...] czerwca 2005 r. Niesporne jest, że W. P. posiada tytuł prawny do działki bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], na której wykonano sporne roboty budowlane. Uczestniczka podnosi, że sposób ich wykonania nie uwzględnia wymaganej w przepisach wykonawczych do ustawy – Prawo budowlane, odległości od granicy jej działki. Ponadto w tym aspekcie nie znajduje zastosowania przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, albowiem cyt. przepis odnosi się do ustalania przymiotu strony w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzje organów nadzoru budowlanego, które były przedmiotem kontroli WSA w Warszawie nie zostały wydane w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, przeto legitymację strony należało ustalać biorąc pod uwagę art. 28 K.p.a. Wedle cyt. przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro W. P. jest współwłaścicielką działki bezpośrednio graniczącej z działką, na której wykonano sporne roboty, wywodząc że zrealizowano je w sposób sprzeczny z przepisami prawa, przeto była stroną uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w procedurze zmierzającej do zalegalizowania wykonanych robót. Dla posiadania tego przymiotu przez uczestniczkę nie ma znaczenia także i to, że w stosunku do stanu faktycznego z daty podejmowania decyzji przez PINB w S. [...] czerwca 2005 r. nastąpiły zmiany, gdy chodzi o numerację działek i stan własnościowy. Nie ulega wszakże wątpliwości, co zresztą przyznaje Kasator, że w dacie wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji W. P. była współwłaścicielką działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której wykonano samowolnie roboty budowlane. Swój interes prawny w sprawie uczestniczka czerpie z domagania się przywrócenia stanu zgodnego z prawem w aspekcie zachowania obowiązujących w przepisach odległości obiektu budowlanego od granicy działki sąsiedniej, do której posiada tytuł prawny.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Kasator wadliwie przy tym wywodzi, że decyzja, w wydaniu której brał udział pracownik podlegający wyłączeniu ma być "obarczona wadą nieważności". W K.p.a. obowiązek uwzględnienia konstrukcji wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu zabezpieczony jest sankcją wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. W myśl art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli "decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27". Z kolei art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który został w skardze kasacyjne przywołany stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Okoliczność, że wydana pierwotnie decyzja PWINB w Białymstoku z [...] września 2009 r. została uchylona w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a sprawa była przedmiotem ponownego rozpatrywania przez ten organ, nie skutkuje tym, że ponownie rozpoznając tę sprawę, pracownik tego organu byłby z mocy prawa wyłączony od udziału w ponownie prowadzonym postępowaniu. Per analogiam przywołać należy, że taką konstrukcję zakazu jakiegokolwiek udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy przepisy proceduralne przewidują, chociażby w odniesieniu do sędziego sądu administracyjnego. Z mocy art. 18 § 1 pkt 6a Ppsa sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzje lub postanowienie, jeżeli "w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie". Takiej jednak konstrukcji nie przewidziano w roztrząsanym przepisie Kodeksu. Treść art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie pozwala przeto na aprobatę wykładni, odnośnie tak rozumianej przesłanki wyłączenia pracownika, jaka została zaprezentowana w skardze kasacyjnej. Dodatkowym argumentem jest sięgnięcie do wykładni historycznej cyt. przepisu. Trafnie zwrócono uwagę, że brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ustalono nowelizacją kodeksu z 3 grudnia 2010 r. na mocy ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przed tą zmianą cyt. przepis stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której "brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". Dokonana zmiana cyt. przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. koresponduje z innymi korektami legislacyjnymi kodeksu, albowiem chociażby w ten sposób usunięto wątpliwości dotyczące nakazu wyłączenia pracownika organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Celem zatem analizowanego przepisu jest uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział. Taka sytuacja nie zachodziła w przedmiotowej sprawie, przeto tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienia Sąd nie podziela.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 Ppsa, a ponadto art. 151 i art. 141 § 4 Ppsa mający polegać na "odstąpieniu od kontroli (oceny) ustalonego przez organy stanu faktycznego". Uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu odnosi się do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych prezentowanej w orzeczeniach organów nadzoru budowlanego wydawanych w granicach sprawy. Rzecz jednak w tym, że przedmiotem kontroli w zaskarżonym wyroku była decyzja GINB wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania. Decyzja wydana w trybie art. 156 i n. K.p.a. odnosi się wyłącznie do kwestii zaistnienia jednej z tzw. wad kwalifikowanych decyzji administracyjnej. Jak wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku organy, a w ślad za nimi sąd I instancji, koncentrowały się na kwestii dopuszczalności orzekania przez PINB w S. w trybie wznowienia postępowania. Z tego względu kwalifikacja wykonanych robót budowlanych nie miała znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji GINB, w konsekwencji chybiony jest zarzut odstąpienia od oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 Ppsa, a ponadto art. 151 i art. 141 § 4 Ppsa przy uznaniu, że organy naruszyły art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. błędnie oceniając, że orzeczenie PINB w S. o wznowieniu postępowania narusza prawo. Niesporne jest, że G. M. w toku trwającego postępowania doręczono skutecznie w trybie art. 44 K.p.a. decyzję o nakazie rozbiórki. Z tego względu nie było podstaw do wydawania decyzji w trybie wznowienia, wywołanego wadliwie przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a motywowanego tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 oraz art. 3 § 1 Ppsa, mający polegać na odstąpieniu przez sąd I instancji od zbadania, "czy w sprawie nie występuje rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu przez organy nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej, w sytuacji gdy postępowanie winno być zawieszone lub uznane za bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych". W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że chociażby art. 151 Ppsa jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 151 Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504). Podobną uwagę odnieść należy do przywołanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, stanowiącego jedną z podstaw uwzględnienia skargi przez sąd wojewódzki, czy przepisu art. 3 § 1 Ppsa, wedle którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Niezależnie od tego, że wymienione przez Kasatora w tym aspekcie przepisy mają z natury swej ogólny i blankietowy charakter, co zdaje się wykluczać dopuszczalność uznania ich za wystarczającą podstawę zarzutu kasacyjnego bez bliższego powiązania z innymi przepisami postępowania, to jeszcze wieloznaczne jest stwierdzenie, jakoby przedmiotem kontroli sądu wojewódzkiego była "decyzja merytoryczna". Z uzasadnienia tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego zdaje się natomiast wynikać to, że strona skarżąca uznaje za wadliwe pominięcie faktu, że dysponowała decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku zezwalającą na budowę budynku gospodarczego oraz dobudowę schodów wejściowych z tarasem. Wbrew wywodom Kasatora ten aspekt sprawy nie miał znaczenia dla oceny legalności decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z [...] czerwca 2005 r.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, przeto oddalono ją na podstawie art. 184 Ppsa.