Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 724/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. O. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. O. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. Z. B. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatu samochodowego jako budynku usługowo-handlowo-biurowego wraz z infrastrukturą techniczną tj. miejsca postojowe, dojścia, dojazdy oraz budowie zjazdów publicznych (przebudowie istniejących zjazdów na zjazdy publiczne) na terenie działki 1845/36 obr. R., gm. R.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Decyzja ta została uchylona na mocy decyzji SKO z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że stronom nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, zaś decyzja była zbyt lakoniczna. Zwrócono także uwagę na brak wskazania dokładnego stanu faktycznego obszaru analizowanego (z analizy nie wynikał sposób ustalenia każdego z parametrów lecz jedynie podano średnią jednostkę danego parametru w obszarze) oraz na konieczność: rozróżnienia pomiędzy wskaźnikami powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej i ustalenia kierunku kalenicy głównej.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz decyzją z [...] września 2014 r. ([...]) ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia.

Również i ta decyzja została w administracyjnym toku instancji uchylona - na mocy decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2014 r. ([...]) - a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że w sposób niedopuszczalny zostały ustalone warunki zabudowy. Zarówno decyzja, jak i analiza nie spełniały wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolejną decyzją z dnia [...] września 2015 r. ([...]) Burmistrz ustalił warunki zabudowy. Także i ta decyzja została uchylona przez SKO decyzją z [...] listopada 2015 ([...]) z uwagi na brak uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz na brak wskazania w analizie budynków z zabudową mieszkaniową, a także powodów ustalenia takiej a nie innej wielkości powierzeni zabudowy oraz wysokości krawędzi elewacji frontowej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]) Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Jednakże SKO decyzją z [...] maja 2016 r. ([...]) uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazano na brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu właścicielom działki 1845/32. Podniesiono, że analiza w dalszym ciągu nie spełnia wymagań nałożonych dotychczasowymi wytycznymi zawartymi w decyzjach.

W dniu [...] grudnia 2016 r. ([...]) organ I instancji wydał pozytywną decyzję, która następnie została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z [...] lutego 2017 r. ([...]).

Wskutek złożonej skargi w sprawie orzekał WSA w Rzeszowie, który to wyrokiem z 31 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 490/17 uchylił decyzję I i II instancji wskazując, że analiza urbanistyczna jako zbyt ogólnikowa nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji, obszar analizowany nie wynika z decyzji a parametry: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - nie wynikają z analizy. Decyzje natomiast były zbyt lakoniczne.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz decyzją z dnia [...] maja 2018 r. ([...]) ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia. Jednakże i tak decyzja została uchylona na mocy decyzji SKO z [...] sierpnia 2018 r. ([...]). Kolegium wskazało na nieuwzględnienie wytycznych zawartych w ww. decyzjach a brak precyzyjnie wskazanych nr działek i parametrów zabudowy na poszczególnych działkach, nie pozwalał na wyprowadzenie wniosku co do warunków zabudowy na przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa warsztatu samochodowego z częścią usługowo-handlowo-biurową wraz z infrastrukturą techniczną, tj. miejsca postojowe, dojścia, dojazdy oraz budowy (przebudowy) zjazdów publicznych na terenie działki nr 1845/36 obr. R. w Gminie R. na rzecz Z. B.

Organ podał, że planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 - dalej zwanej: "u.p.z.p.").

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł brak uwzględnienia jego zastrzeżeń do planowanej inwestycji, a które mają wpływ na ustalenie warunków przez pryzmat wymogów ładu przestrzennego. Naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie błędnej linii zabudowy i § 5 cyt. rozporządzenia poprzez nieustalenie wskaźnika minimalnego. Uzasadnienie decyzji nie jest wystarczające. Brak uzasadnienia odstępstw analizy od określenia warunków powoduje, że decyzja rażąco narusza przepisy prawa materialnego i K.p.a.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W ocenie organu odwoławczego spełnione zostały wymogi do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Postępowanie przeprowadzono w sposób prawidłowy, a wydana decyzja odpowiada prawu.

Wskazano, że obszar analizowany został ustalony prawidłowo - w sposób jednoznaczny wynika to z analizy i części graficznej decyzji - i jest dostosowany do istniejącej zabudowy (z uwzględnieniem, że ma on pozwolić na ustalenie warunków planowanej zabudowy w harmonii z istniejącą a nie uniemożliwić zabudowanie działki jej właścicielom). Uwzględnia elementy konieczne do ustalenia elementów określonych w art. 61 u.p.z.p.

Organ zgodnie z § 3 rozporządzenia wyznaczył wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizy i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Podał, że z decyzji, wszystkich załączników oraz z całości akt sprawy jednoznacznie wynika, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (działka 1710/2) oraz drogi wewnętrznej (działka 1845/37). Linia zabudowy została określona przy tych granicach, przy czym wskazano jedynie, że obowiązująca linia zabudowy od działki 1845/37 zlokalizowana jest od 9m przy końcu działki graniczącym z działką 1853/30 do 11m przy końcu działki graniczącym z działką 1845/32. Jako nieznajdujący uzasadnienia organ uznał argument o błędnym podaniu numeracji działki - zamiast 1845/37 podano 1853/30. Wyjaśnił, że samo ustalenie dwóch obowiązujących linii nowej zabudowy w podobnych przypadkach uznawane jest przez judykaturę jako prawidłowe.

Odnośnie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu Kolegium wyjaśniło, że określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu poprzez wskazanie przedziału tej wielkości "do 40%" faktycznie hipotetycznie mogłoby spowodować sytuację, w której wskaźnik ten nie będzie odpowiadał średniej wielkości. Wyjaśniło jednakże, że przedmiotowe postępowanie określone jest wnioskiem wnioskodawcy, który chce zrealizować inwestycję określoną we wniosku, w tym w załączniku graficznym, który stanowi nierozerwalny element tego wniosku. Hipotetyczne założenie odwołującego nie będzie miało zastosowania przy realizacji inwestycji o parametrach wskazanych we wniosku (szerokość budynku 23m, długość 27m, przy parametrach działki 40m x 50m x 35m x 45m wyklucza ryzyko naruszenia ładu przestrzennego, o co obawia się odwołujący). SKO podkreśliło, że ustawodawca celowo powierzył sporządzenie projektu decyzji osobom o uprawnieniach urbanistycznych czy architektonicznych, gdyż posiadają one niezbędną wiedzę i doświadczenie w prawidłowym kształtowaniu ładu przestrzennego. Wskazało, że wskaźnik do 40% wynika z analizy.

W dalszej części podało, że szerokość elewacji frontowej - wskaźnik 28m z tolerancją do 20% przy średniej szerokości na obszarze analizowanym 33m wynika z analizy. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 7m i taki wskaźnik został ustalony z tolerancją do 10%. Z uwagi na różnorodne zadaszenie w obszarze analizowanym - dachy jedno-, dwu-, wielospadowe o kącie nachylenia średnim 23% oraz różnych kierunkach głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki z przewagą równoległych do drogi powiatowej tj. ul. Witosa, ustalono na tej podstawie kąt nachylenia połaci powyżej 18% z kierunkiem głównej kalenicy równoległym do drogi powiatowej i wysokością głównej kalenicy jako stanowiącej średnią wysokość głównej kalenicy - wynosi ona 7m i taki wskaźnik został ustalony z tolerancją do 10%.

Prawidłowo także organ I instancji ustalił powierzchnię biologicznie czynną.

Jako niezasadne Kolegium oceniło zarzuty odwołania. Uznało, że nie doszło do złamania żadnej z ogólnych zasad K.p.a.

W skardze G. O. zawnioskował o uchylenie powyżej opisanej decyzji, a także uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez niewskazanie w decyzji odległości linii zabudowy od drogi nr 1710/2 stanowiącej drogę powiatową. Zawarte w decyzji określenie jest niejednoznaczne, mogące prowadzić do samowolnego podejmowania decyzji przez inwestora, co mogłoby powodować naruszenie ładu przestrzennego.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia poprzez określenie wyłącznie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Skarżący wskazał, że nie został określony wskaźnik minimalny, a z analizy urbanistycznej nie wynika możliwość dopuszczenia określenia tych parametrów w odmienny sposób. Określenia zawarte w decyzji są mało precyzyjne, niedookreślone, co daje duże prawdopodobieństwo swobodnego podejmowania decyzji przez inwestora, nie wykluczając naruszenia ładu przestrzennego.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia poprzez brak wskazania w decyzji wysokości budynku. Wskazanie w decyzji wysokości "do 2 kondygnacji nadziemnych" może skutkować swobodą podejmowania decyzji i naruszeniem ładu przestrzennego.

Skarżący podniósł także, że udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do terenu inwestycji został wskazany wyłącznie jako określenie wskaźnika minimalnego, co w jego ocenie jest pojęciem niedookreślonym.

W odpowiedzi na skargę SKO zawnioskowało o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z mocy zaś art. 135 P.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję z dnia 19 lutego 2019 r. wykazała, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i dlatego nie mogą one pozostać w obrocie prawnym.

Nadto stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W rozpoznawanej sprawie już raz orzekał WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 31 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 490/17 uchylając decyzje organów obu instancji wskazał, że analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób zbyt ogólnikowy i nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji. Sama zaś decyzja, a w szczególności jej uzasadnienie było lakoniczne.

W ocenie Sądu w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nie uwzględniły wszystkich wytycznych wskazanych w wyżej przywołanym wyroku. Nadto przyjęte w analizie urbanistycznej, a wskazane w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskaźniki czy parametry nadal budzą wątpliwości.

Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945). Wszczęte zostało złożonym przez Z. B. wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: "budowa warsztatu samochodowego z częścią usługowo-handlowo- biurową wraz z infrastrukturą techniczną, tj. miejsca postojowe, dojścia, dojazdy oraz budowy (przebudowy) zjazdów publicznych na terenie działki nr 1845/36 obr. R. w Gminie R.".

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki wydania takiej decyzji określone zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., przy czym wymagane jest łączne ich spełnienie. Z uwagi na zaprezentowanie tych przesłanek przez organy obu instancji (w uzasadnieniu decyzji) brak jest konieczności ich powielania. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien spełniać warunki określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy zasadnie organ uznał, że planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Celem normy zawartej w tym przepisie jest bowiem zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza zawierająca część tekstową i graficzną.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 - zwane dalej w skrócie: "rozporządzeniem") w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Przez front działki - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W odniesieniu do planowanej inwestycji w analizie wskazano, że działka na której planowana jest inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez przebudowywane zjazdy z ul. [...] (dz. nr 1710/2) i z drogi serwisowej (nr 1845/37). W decyzji zaś w pkt V.1 wskazano, że dojazd do terenu inwestycji będzie odbywał się z drogi publicznej nr 1710/2 i dodatkowej jezdni drogi krajowej nr 94 zlokalizowanej w jej pasie drogowym na warunkach zarządcy drogi. Wątpliwości Sądu budzi w szczególności określony w decyzji zapis o dojeździe z "dodatkowej jezdni drogi krajowej nr 94 zlokalizowanej w jej pasie drogowym". Na podstawie dołączonych do decyzji organu I instancji map, stanowiących załącznik nr 1 i załącznik nr 3, nie sposób odczytać, którą działkę stanowi "droga krajowa nr 94".

W tym miejscu Sąd wskazuje, że wadliwym i i utrudniającym badanie analizy urbanistycznej jest posługiwanie się przez organ oznaczeniami działek raz poprzez wskazanie numerów działek a innym razem poprzez ich opisanie (np. droga krajowa, droga powiatowa). Tym bardziej, że na załączonych mapach, taki zapis jak "droga krajowa nr 94" nie został wkreślony.

Dalej należy stwierdzić, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału prowadzi do wniosku, że opracowana analiza urbanistyczna, której wyniki co do zasady powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy, sporządzona została wadliwie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy również nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 - Lex nr 1081838). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 - Lex nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 - Lex nr 1152855).

Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowa- nych (np. do 2 kondygnacji nadziemnych - podkreślić bowiem należy, iż kondygnacja w budynkach może mieć różną wysokość podawaną w metrach /por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2015 r., II SA/Łd 958/15/). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie.

Stosownie do § 4 rozporządzenia z 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Organ I instancji w decyzji w pkt II 1.1 wskazał: "obowiązująca linia zabudowy: od 9m (przy granicy z działką 1853/30) do 11m (przy granicy z działka 1845/32) od granicy z drogą nr 1710/2 stanowiącą drogę powiatową i 9m od granicy pasa drogowego drogi krajowej nr 94 (tj. min. 10,0 m od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni drogi krajowej - zgoda zarządcy". W ocenie Sądu tak określona linii zabudowy, a w zasadzie niezrozumiałe sformułowanie uniemożliwia dokonanie kontroli czy warunek ten został prawidłowo określony. Rację ma skarżący twierdząc, że zawarte w decyzji określenie jest niejednoznaczne i nasuwa wątpliwości co do interpretacji w jaki sposób linia zabudowy została wyznaczona. Co więcej zauważyć należy, że obowiązująca linia zabudowy musi wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej (z jej części graficznej). Tymczasem linia ta nie została wkreślona na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji a stanowiącej część graficzną analizy. Również i to nie pozwala Sądowi na zajęcie stanowiska czy obowiązująca linia nowej zabudowy została prawidłowo ustalona.

Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, to zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik ten w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W omawianej sprawie został on wyznaczony na poziomie do 40%. Tymczasem w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że średnia tego wskaźnika wynosi 25% (dla zabudowy mieszkaniowej i innej) oraz 36 % (dla zabudowy usługowej). Nie wyjaśniono ani w analizie ani w kwestionowanych w niniejszym postępowaniu decyzjach dlaczego przyjęto inny (wyższy wskaźnik) niż wynikający ze średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Brak w analizie wyjaśnienia tej kwestii nasuwa wątpliwości czy wskaźnik ten został prawidłowo ustalony. Sam organ II instancji odwołując się do analizy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji podał, że wskazanie wielkości do "40%" faktycznie hipotetycznie mogłoby spowodować sytuację, w której wskaźnik ten nie będzie odpowiadał średniej wielkości. Sąd zauważa, że możliwe jest, w zakresie tego wskaźnika, w konkretnym przypadku rozstrzygniecie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Jednakże musi to wynikać z analizy i wymaga szczegółowego uzasadnienia, które winno zostać zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Tego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Uwzględniając, że celem analizy jest określenie parametrów planowanego obiektu z punktu widzenia ładu przestrzennego, uzasadnienie takiego wyznaczenia parametru "do 40%" przy średniej 36 % (dla zabudowy usługowej), nie jest w przedmiotowym wypadku ani przekonujące, ani wystarczające.

W analizie winny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu (wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1720/09, CBOSA). Organ powinien dokonać kontroli analizy urbanistycznej pod tym względem. Nie jest w tym zakresie wystarczające uznanie, że skoro analizę sporządziła osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia i wiedzę fachową, to jest to wystarczające wskazanie na rzetelność tego opracowania.

Zasadnicze wątpliwości Sądu budzą także wielkości przyjęte dla szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z analizy urbanistycznej dotyczącej zabudowy usługowej (pkt 2.2) wynika, że szerokości elewacji frontowych budynków usługowych zawierają się w przedziale od 14,5m do 51m ze średnią wartością 33m. Dla ustalenia tych wartości w analizie urbanistycznej przyjęto m. in., że szerokość elewacji frontowej dla budynku usługowego (usługi motoryzacyjne) znajdującego się na działce nr 1853/23 wynosi 48 od strony drogi wewnętrznej z której odbywa się wjazd na działkę (od strony drogi serwisowej to 24,5m). Z cyt. wyżej § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że szerokość elewacji fontowej wyznacza się od strony frontu działki. Stosownie do zapisu § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Dokonana przez Sąd analiza załącznika nr 3 do decyzji (część graficzna analizy) wykazała, że wjazd (wejście) na działkę nr 1853/23 na której zlokalizowany jest budynek usługowy (usługi motoryzacyjne) odbywa się od strony drogi wewnętrznej tj. działki nr 1845/37. Tak zresztą podano w analizie urbanistycznej (pkt 2.2 lit. d). Analiza wykazała, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (zgodnie z zapisami § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia) jest węższa niż przyjęta szerokość 48m i wynosi 24,5m. Ani z analizy urbanistycznej jak również z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika, dlaczego wbrew zapisom cytowanych wyżej przepisów, przyjęto inną szerokość elewacji frontowej (dłuższy bok budynku, zamiast krótszego od strony działki, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę).

Przyjęte parametry szerokości elewacji frontowych wymagają szczegółowego uzasadnienia dla ich przyjęcia również z uwzględnieniem cech zabudowy, szczególnego położenia nieruchomości, jej konfiguracji względem innych działek. Organ I instancji pominął całkowicie jakimkolwiek uzasadnieniem przyjęte parametry, a Kolegium powtórzyło zapisy z analizy bez ich szczegółowego uzasadnienia.

Ponadto Sąd zauważa, że w stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w pkt. 2.1. przeprowadzona została analiza dotycząca zabudowy mieszkaniowej i innej. Wskazano tam, że w obszarze analizy na wymienionych działkach znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej oznaczone na załączniku nr 3 literami odpowiednio A - F, budynek oznaczony literą G to budynek gospodarczy, zaś oznaczony literą H - sklasyfikowany jako: pozostały budynek niemieszkalny. Tymczasem z analizy załącznika nr 3 do decyzji (część graficzna analizy), w szczególności z zapisów zawartych w Legendzie wynika, że budynki oznaczone literami A-H - to inne budynki niemieszkalne. Zapis ten stoi zatem w sprzeczności z zapisami części tekstowej analizy (gdzie wskazano, że budynki A-F to budynki mieszkalne). Nieścisłości te rzutują na rzetelność sporządzonej analizy urbanistycznej, a tym samym i na prawidłowość wydanych decyzji.

W związku z powyższym Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności związanych z kontynuacją funkcji usługowej oraz wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia) i wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ ten przede wszystkim przeprowadzi na obszarze wyznaczonym wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ponowną, wolną od wykazanych wyżej wad analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.

61 ust. 1-5 u.p.z.p. Następnie, stosownie do jej wyników wyda właściwe rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego w sprawie wniosku, pamiętając, że wyznaczenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadzie wyjątku musi wynikać z analizy, czyli być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł, zwrot kosztów wynagrodzenia adwokata w kwocie 480 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.