Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2819/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 §1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 31 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 1414/16 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 marca 2017r., sygn. akt III SA/Gl 1414/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015r. w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej w sprawie obrotu alkoholami.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła M.B., zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła, na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018r. poz. 1302), zwanej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z Dz. U. 153 nr 2, poz.1269), zwanej u.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2012r. poz. 1356), zwanej u.w.t.p.a.

- poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji SKO oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015r., wydanej z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w sytuacji gdy SKO wadliwie uznało, że skoro zezwolenie na sprzedaż alkoholu wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, to jedynie przedsiębiorca jest stroną takiego postępowania, pomimo że wszczęcie takiego postępowania przez danego przedsiębiorcę rzutuje na prawa i obowiązki innych osób, w tym współwłaścicieli nieruchomości, w której przedsiębiorca chce sprzedawać napoje alkoholowe, a zatem konieczne jest uzyskanie ich właśnie zgody;

- podczas gdy prawidłowo stosując powołane wyżej przepisy, WSA powinien był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015r. "wobec zaistnienia podstawy do uchylenia tych decyzji określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 6 pkt 2 u.w.t.p.a., a polegającej na tym, iż SKO nie uwzględniło faktu, że współwłaściciel nieruchomości wielorodzinnej jest stroną takiego postępowania, a jego udział i zgoda na wydanie decyzji nie może być zastąpiona zgodą zarządcy nieruchomości;

- naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015r., zamiast ich uchylenia;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a.

- poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji SKO oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015r., mimo że zachodziła ku temu podstawa określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a polegająca na tym, że SKO wadliwie uznało, iż w wypadku, gdy punkt sprzedaży alkoholu ma być usytuowany na nieruchomości na której posadowiony jest budynek wielorodzinny, a nieruchomość ta posiada zarządcę, to zgoda wyrażona przez zarządcę jest wystarczająca, w sytuacji gdy wyrażenie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie danej nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną i nie może być wyrażona w sposób skuteczny przez samego zarządcę; zaś w razie braku zgody wszystkich współwłaścicieli, władnym do decydowania w niniejszej sprawie jest sąd powszechny;

- podczas gdy prawidłowo stosując wskazane wyżej przepisy WSA powinien był uchylić zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015r., wobec zaistnienia podstawy do uchylenia tych decyzji określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust, 6 pkt 3 u.w.t.p.a., a polegającej na tym, że SKO nie uwzględniło faktu, że gdy punkt sprzedaży alkoholu ma być usytuowany na nieruchomości na której posadowiony jest budynek wielorodzinny, to zgoda na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie takiej nieruchomości jako przekraczająca zwykły zarząd powinna zostać wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko przez zarządcę działającego bez upoważnienia lub wbrew upoważnieniu współwłaścicieli;

- naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji SKO oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] marca 2015r., zamiast ich uchylenia;

3. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a.

- poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji SKO oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015r., mimo że zachodziła ku temu podstawa określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a polegająca na tym, że SKO wadliwie uznało, iż właściciel lokalu w danej nieruchomości wielorodzinnej nie ma interesu prawnego w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a także że nie jest potrzebna jego zgoda na wydanie takiej decyzji, pomimo że ustawa w powołanym art. 18 ust. 6 pkt. 3 przewiduje jego zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych w danym budynku, a więc przesądza o posiadanym przez niego interesie prawnym oraz konieczności uzyskania jego zgody na wydanie takiej decyzji;

- podczas gdy prawidłowo stosując wskazane wyżej przepisy, WSA powinien był uchylić zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015r., wobec zaistnienia podstawy do uchylenia tych decyzji określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w,t,p.a., a polegającej na tym, że SKO nie uwzględniło faktu, że właściciel lokalu w danej nieruchomości wielorodzinnej ma interes prawny w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a także że jest potrzebna jego zgoda na wydanie takiej decyzji, a jego zgoda i udział w postępowaniu nie może być zastąpiona zgodą wyrażoną przez zarządcę nieruchomości;

- naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji SKO oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] marca 2015r., zamiast ich uchylenia;

4. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a.

- poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana zaskarżona decyzja SKO, i w związku z tym brak uchylenia zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mimo wydania przez SKO decyzji bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potrzebnego do załatwienia sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji: godzącej w słuszny interes obywateli, mimo niewystarczającego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz mimo niepoinformowania skarżącej o toczącym się postępowaniu, co uniemożliwiło jej czynny udział w sprawie;

- podczas gdy WSA powinien był przeprowadzić kontrolę prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana decyzja SKO, i uchylić zaskarżoną decyzję SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wobec dopuszczenia się przez SKO naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, na braku wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a także na niepoinformowaniu skarżącej o toczącym się postępowaniu, co uniemożliwiło jej czynny udział w sprawie;

- naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji SKO, zamiast jej uchylenia;

5. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

- poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana decyzja SKO, i w związku z tym brak uchylenia decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), mimo przeprowadzenia przez SKO postępowania z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

- podczas gdy WSA powinien był przeprowadzić kontrolę prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana decyzja SKO, i uchylić decyzję SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., wobec dopuszczenia się przez SKO naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania, polegającego na tym, że skarżąca, będąca jedną ze stron postępowania, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co wynikało z wadliwego uznania, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, pomimo że przymiot ten jest jej należy na mocy art. 18 ust 6 pkt 3 u.w.t.p.a., a także artykułów kodeksu cywilnego, a mianowicie z prawa do nieruchomości o charakterze rzeczowym, tj. art. 140 k.c., a także prawa współwłasności części wspólnych nieruchomości, tj. art. 195 k.c., a jej udział w postępowaniu nie może być zastąpiony udziałem zarządcy nieruchomości;

- naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji SKO, zamiast jej uchylenia.

Na zasadzie art. 176 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, zgłaszając w tym miejscu wniosek o ich zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Istota sporu w tej sprawie, wokół której oscylują mające komplementarny charakter zarzuty kasacyjne, sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który - kontrolując zaskarżoną decyzję – uznał, że odpowiada ona prawu.

Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko zaskarżonego wyroku, że właściciel wielorodzinnego budynku mieszkalnego (położonego w K. przy ul. [...]) nie posiada przymiotu strony postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu; oraz, że zgoda zarządcy tego budynku na prowadzenie sprzedaży alkoholu w tym budynku zastępuje zgodę właściciela nieruchomości, choć jest to czynność przekraczająca zakres czynności zwykłego zarządu i dla jej skuteczności wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli. W konsekwencji podnosi ona, iż wadliwie uznał Sąd I instancji, że przeprowadzone w tej sprawie postępowanie dowodowe i wyjaśniające na okoliczność udzielenia zgody przez właściciela na sprzedaż alkoholu w tym budynku, co stanowi przesłankę materialną wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu, oraz pominięcie udziału właściciela w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jest prawidłowe.

Rozpoznając tak zakreśloną istotę sporu w sprawie – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaskarżonym wyroku nie wyrażono kwestionowanego skargą kasacyjną poglądu, że właściciel (współwłaściciel) nieruchomości nie jest stroną postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd I instancji – odwołując się do art. 140 i art. 195 k.k. oraz art. 28 k.p.a. - stwierdził po pierwsze, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym wynika nie tylko z przepisów administracyjnego prawa, ale również z przepisów materialnego prawa cywilnego, a po drugie, że "skarżąca jako właścicielka odrębnej nieruchomości (mieszkania znajdującego się w budynku, w którym znajduje się sklep z alkoholem prowadzony przez Uczestników postępowania sądowoadministracyjnego) oraz współwłaścicielka części wspólnych tej nieruchomości budynkowej niewątpliwie legitymowała się interesem prawnym w takim, a nie innym rozstrzygnięciu organu administracyjnego, będącym konsekwencją złożenia wniosków o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Sposób korzystania z lokalu sklepowego znajdującego się w budynku ponad wszelką wątpliwość oddziałuje bowiem na uprawnienia właścicielskie Skarżącej w stosunku do jej mieszkania oraz na wykonywanie przez nią prawa do współwłasności części wspólnych całego budynku. Jej interes prawny opiera się więc na art. 140 i 195 Kodeksu cywilnego". Wobec tego Sąd I instancji nie mógł dopuścić się zarzucanego mu naruszenia prawa, w tym niedokonania wszechstronnych ustaleń na okoliczność, że skarżąca jako strona postępowania nie brała czynnego udziału w postępowaniu i braku jest jej zgody. W tym zakresie zarzuty kasacyjne i towarzysząca im argumentacja skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co czyni skargę kasacyjną w tym zakresie bezskuteczną. W tych okolicznościach nie ma zatem podstaw do oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji co do statusu skarżącej - właściciela nieruchomości w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Podnieść też na marginesie trzeba, że w tej sprawie podstawę wznowienia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie domaga się uchylenia ostatecznej decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż alkoholu w lokalu położonym w budynku przy ul. [...] w K. W swojej argumentacji pomija jednak tę istotną okoliczność, że niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu zwykłym prowadzi jedynie do wznowienia postępowania, ale nie jest równoznaczny z obowiązkiem organu uchylenia – po przeprowadzeniu tego postępowania – decyzji ostatecznej. Nie prowadzi bowiem automatycznie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. To uzależnione jest od tego, czy wznowieniowe postępowanie wykaże wadliwość tej decyzji. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w tej sprawie, co jest przedmiotem oceny zarzutów kasacyjnych w zakresie wyrażenia skutecznej zgody przez zarządcę nieruchomości na sprzedaż alkoholu. Wobec tego przywołane w skardze kasacyjnej judykaty na okoliczność statusu współwłaściciela nieruchomości w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, zgodne ze stanowiskiem zaskarżonego wyroku, nie mogą podważać tegoż stanowiska. Na marginesie wskazać trzeba, że powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenie NSA w sprawie o sygnaturze akt II OSK 853/10 ma formę postanowienia (nie zaś wyroku) o umorzeniu postępowania kasacyjnego w przedmiocie pozwolenia na broń i zapadło w dniu 17 września 2010r. (nie zaś w dniu 15 września 2011r.). Nie normuje ono więc zagadnienia statusu właściciela w postępowaniu w sprawie zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

Nie podzielając stanowiska skargi kasacyjnej w zakresie bezskuteczności zgody zarządcy nieruchomości na sprzedaż alkoholu w tej nieruchomości – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgoda na tę sprzedaż w budynku wielorodzinnym została udzielona skutecznie przez wyznaczonego zarządcę sądowego. Normatywne pojęcie zarządu majątkiem wspólnym, w tej sprawie wspólną nieruchomością, choć nie zostało zdefiniowane w prawie polskim, jest w judykaturze i doktrynie definiowane szeroko jako całokształt czynności prawnych i faktycznych, które dotyczą tego majątku bezpośrednio lub pośrednio poprzez osiągnięty skutek gospodarczy, a koniecznych zarówno w toku normalnej eksploatacji, jak i w sytuacjach wykraczających poza ten tok, które obejmują sferę utrzymania, zabezpieczenia i eksploatacji rzeczy. Z punktu widzenia zarysowanego w sprawie sporu kluczowe znaczenie ma określenie charakteru czynności wyrażenia zgody na sprzedaż alkoholu, tj. czy wykracza ono – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie - poza zakres czynności przekraczających zwykły zarząd rzeczą, czy też jest to – jak przyjął organ, a za nim Sąd I instancji – czynność mieszcząca się w zakresie czynności zwykłego zarządu. Powszechnie w judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że granicę zarządu rzeczą wspólną wyznacza charakter czynności zarządu, a zaliczenie czynności do zwykłego czy przekraczającego zwykły zarząd wymaga każdorazowej oceny danego przypadku z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, a więc przedmiotu współwłasności, ustalonych zwyczajów w tym zakresie między współwłaścicielami oraz kontekstu planowanej czynności. Ta sama czynność może być bowiem w zależności od okoliczności zaliczona do czynności zwykłego zarządu lub do przekraczającej ten zakres. Przyjmuje się, że załatwianie bieżących spraw związanych z normalną eksploatacją rzeczy i utrzymywaniem jej w stanie niepogorszonym stanowi czynności zwykłego zarządu, pozostałe zaś należy uznać za czynności przekraczające ten zakres (zob. np. M. Fras (red.), M. Habdas (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Własność i inne prawa rzeczowe (art. 126 - art. 352), WKP 2018, Lex, wyrok NSA z 16 lipca 2010r., II OSK 906/09, Lex nr 706016, wyrok SN z dnia 15 kwietnia 2015r., IV CNP 36/14, Lex nr 1710381). W kontekście zaistniałego w sprawie sporu czynności prawne czy faktyczne, skutkujące zmianą dotychczasowego sposobu korzystania z rzeczy wspólnej są zatem czynnościami przekraczającymi zakres czynności zwykłego zarządu rzeczą. W konkretnej sprawie mogą jednak zaistnieć powody, aby określoną czynność, uznawaną zwykle za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, można zaliczyć do czynności mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu, czy nawet za czynność spoza zakresu zarządu rzeczą wspólną, gdy ich natura wskazuje na zwykłą bieżącą eksploatację rzeczy i utrzymanie jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2001r., IV SA 752/99, por. też wyrok SN z dnia 10 czerwca 1994r., II CRN 53/94, Lex nr 82294). W judykaturze przyjmuje się też, że wieloletnie korzystanie z rzeczy w określony sposób nie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli rzeczy na dalsze kontytuowanie dotychczasowego sposobu z rzeczy (por. wyrok SN z dnia 3 lutego 1964r., III CR 192/62, OSNC 1965/1/9); jak i wówczas gdy czynność dotyczy tej części wspólnej rzeczy, która nie przeszkadza korzystaniu z tej części rzeczy przez innych współwłaścicieli, według służącego im prawa (por. wyrok SN z dnia 25 września 1929r., I C 2428/28, OSN(C) 1929/2/162).

Podzielając te poglądy – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że czynność polegająca na wyrażeniu wnioskodawcy w osobach J. Sobala, W Sobala i K Sobala zgody na sprzedaż alkoholi w lokalu na spornej nieruchomości, będącej przedmiotem współwłasności kilku podmiotów, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a., nie zawsze mieści się w zakresie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością (lub jej częścią), a jedynie wówczas gdy prowadzi ona do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania tej nieruchomości (lub jej części). Taki wniosek znajduje pośrednio wsparcie w treści art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 737), normującym zarząd nieruchomością, stanowiącą wspólnotę mieszkaniową. Stosownie bowiem do tegoż przepisu czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności: zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej. Z niekwestionowanych skargą kasacyjną okoliczności faktycznych sprawy wynika, że będąca przedmiotem sporu nieruchomość, a ściślej lokal, objęty wnioskiem o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jest użytkowany od 2001r. jako sklep, w którym sprzedawany jest alkohol, zaś wniosek o zezwolenie na sprzedaż alkoholu był – w związku z czasowym charakterem zezwoleń na sprzedaż alkoholu - kolejnym wnioskiem o udzielenie spornego zezwolenia i miał na celu kontynuowanie dotychczasowej działalności gospodarczej przez wnioskodawcę, będącego jednocześnie właścicielem (wyodrębnionego) lokalu i współwłaścicielem spornej nieruchomości. Wobec tego nie sposób przyjąć, że sposób korzystania z części nieruchomości, tj. wyodrębnionego prawnie lokalu, w konsekwencji udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu uległ zmianie. Wręcz przeciwnie skarżąca kasacyjnie, podnosząc, że nie udzielała ona, ani jej ojciec w przeszłości zgody na ten rodzaj działalności gospodarczej, potwierdziła tym samym fakt dotychczasowego prowadzenia w tej części nieruchomości wspólnej spornej działalności gospodarczej. Nie bez znaczenia dla oceny ustawowego warunku zgody współwłaścicieli wspólnej nieruchomości w kontekście charakteru tej czynności (jako czynności zwykłego zarządu lub przekraczającego zwykły zarząd) ma również okoliczność usytuowania nieruchomości. Nieruchomość ta znajduje się bowiem na jednej z turystycznych ulic K., położonej w jego centralnej części, przy której znajduje się w bliskim sąsiedztwie wiele nieruchomości, w których znajdują się sklepy z alkoholem, czego skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje. Oczywistym jest, że takie usytuowanie budynku rodzi pewne niedogodności dla mieszkańców budynku czy sąsiednich budynków. Są one jednak konsekwencją charakteru miejsca położenia nieruchomości. W samym spornym budynku funkcjonuje też hotel i "hostel", również stwarzający pewne niedogodności dla mieszkańców budynku, w związku z generowanymi uciążliwościami przez gości hotelowych. Podnieść też trzeba, że ustawodawca odróżnia wymóg w postaci dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 6 pkt 2 u.w.t.p.a.) i wymóg zgody na zlokalizowanie punktu sprzedaży alkoholu w budynku wielorodzinnym (art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a.). Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie jest współwłaścicielem nieruchomości nie jest tożsama z tym, że wnioskodawca, będący również współwłaścicielem tej nieruchomości, nie spełnia warunku określonego art. 18 ust. 6 pkt 2 u.w.t.p.a., zwłaszcza gdy jest właścicielem wyodrębnionego lokalu, w którym jest prowadzona sprzedaż alkoholu.

Charakteru wyrażonej w okolicznościach tej sprawy zgody nie podważają odmienne poglądy zaprezentowane w przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykatach. Zapadły one bowiem w zupełnie innych okolicznościach faktycznych niż zaistniałe w tej sprawie. Przykładowo wskazać trzeba, że w stanie faktycznym ocenianym w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 września 2012r., III SA/Wr 183/12, współwłaściciele nieruchomości wspólnej nie ustanowili zarządcy nieruchomości, a wnioskodawca nie miał zgody wszystkich współwłaścicieli na rozpoczęcie działalności w zakresie sprzedaży alkoholu. Ponadto wyrok ten nie został poddany kontroli instancyjnej i wobec tego nie został zweryfikowany pogląd Sądu I instancji, że w pojęciu rażącego naruszenia prawa mieści się budzący liczne wątpliwości zwrot "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu". Z kolei wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 marca 2012r., III SA/Gd 508/11, zapadł w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a nadto został on uchylony wyrokiem NSA z dnia 3 grudnia 2013r., II GSK 1315/12. W wyroku tym NSA nie podzielił stanowiska organów i Sądu I instancji, że "brak (zgody) nie może być traktowany jako wada w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie NSA ten brak nie wpływa na tok postępowania w sprawie zezwolenia, gdyż wszczęcie tego postępowania może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy wniosek odpowiada wymogom określonym w ustawie i posiada prawem określone załączniki". Również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2010r., III SA/Gd (nie Gr) 371/10 zapadł w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, a nadto dotyczył strony postępowania, nie zaś zgody współwłaściciela nieruchomości na sprzedaż alkoholu.

Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie, kiedy twierdzi, że zarządca spornej nieruchomości nie mógł skutecznie wyrazić wnioskodawcy zgody na sprzedaż alkoholu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a. wymóg uzyskania zgody właściciela (lub współwłaścicieli) budynku wielorodzinnego jest wymagany gdy budynek ten nie ma ustanowionego zarządcy. Wskazuje na to zawarta w tym przepisie alternatywa wyrażona słowem "lub". A zatem – jak przyjmuje judykatura - dopiero "w razie niedokonania wyboru zarządu nieruchomości wspólnej uprawnienia właściciela do wyrażenia pisemnej zgody na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, przysługują współwłaścicielom nieruchomości wspólnej" (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 listopada 2006r., II GSK 218/06, Lex nr 289109). W tej sprawie skarżąca kasacyjnie pomija istotną okoliczność, że – wobec wieloletniego (długotrwałego) i głębokiego konfliktu między współwłaścicielami spornej nieruchomości – został dla niej ustanowiony zarządca sądowy. W aktach sprawy brak jest co prawda dokumentu dotyczącego ustanowienia zarządcy, jak i zakresu jego zadań, niemniej jednak skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ani faktu jego ustanowienia, ani zakresu jego umocowania, w tym umocowania do wyrażenia spornej zgody. Swoją argumentację opiera bowiem wyłącznie na zakresie pojęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, wymagającej zgody wszystkich współwłaścicieli. Zakres uprawnień i obowiązków zarządcy nie jest wprost określony w kodeksie cywilnym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 listopada 2012r., II CSK 141/12, LEX nr 1288627, wyjaśnił, że "z art. 203 k.c., określającego przyczyny, dla których konieczna była ingerencja sądu, wyprowadzić należy wniosek, że zarządca nie musi konsultować ze współwłaścicielami czynności zwykłego zarządu, skoro doszło do nieporozumień pomiędzy nimi w sprawach dotyczących zwykłego zarządu lub naruszeń zasad prawidłowego zarządzania. Na rozporządzenie przedmiotem współwłasności i dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd musi on uzyskać zgodę współwłaścicieli lub zezwolenie sądu (art. 935 § 3 k.p.c.)". Zadaniem zarządcy wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 203 k.c. jest przede wszystkim prowadzenie racjonalnej gospodarki nieruchomością, zastępuje on współwłaścicieli w wykonywaniu prawa i obowiązku współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (tak uchwała SN z dnia 10 października 2014r., III CZP 71/14, OSNC 2015/7-8/81). Zarządca dla właściwego wypełniania obowiązku prawidłowego prowadzenia gospodarki rzeczą wspólną został uprawniony do podejmowania potrzebnych w tym celu czynności, w granicach zwykłego zarządu, w szczególności do pobierania pożytków i przychodów, jakie rzecz przynosi, spieniężania ich, podejmowania działań skierowanych na osiąganie dochodu w ramach racjonalnej gospodarki, pokrywania wydatków związanych z utrzymaniem w należytym stanie przedmiotu współwłasności oraz przekazywania nadwyżki przychodów nad wydatkami współwłaścicielom, stosownie do ich udziałów w przedmiocie współwłasności oraz w terminach określonych przez sąd. Do zakresu tego uprawnienia należy również prowadzenie spraw, które przy wykonywaniu zarządu okażą się potrzebne. Chodzi tu o potrzebę rozwiązywania problemów związanych z administrowaniem, mających znaczenie dla uchronienia przedmiotu współwłasności przed uszkodzeniem lub utratą wartości, obniżeniem dochodu. Jego ustanowienie całkowicie wyklucza zatem uprawnienia współwłaścicieli w powyższych granicach. Tym samym wyłączone jest stosowanie art. 201 i 202 k.c. Współwłaściciele nie tylko zatem nie mogą dokonywać czynności zwykłego zarządu, ale nie mogą także zwracać się do sądu o upoważnienie do dokonania takich czynności (art. 201 k.c.) oraz o wydanie zakazu dokonania czynności zamierzonej przez zarządcę (art. 202 k.c.). Czynności prawne zwykłego zarządu podjęte przez współwłaścicieli po ustanowieniu zarządcy są nieważne (art. 58 § 1 k.c.), czynności procesowe dotknięte są bezskutecznością, a czynności faktyczne mogą stać się przyczyną powstania obowiązku odszkodowawczego (w takim wypadku naprawienia szkody przez zapłatę sumy pieniężnej lub przywrócenie stanu poprzedniego może dochodzić od współwłaścicieli zarządca sądowy) – tak np. G. Karaszewski, A. Stępień-Sporek, Komentarz do niektórych przepisów Kodeksu cywilnego, [w:] Zarząd majątkiem wspólnym. Komentarz, Opublikowano: WK 2016, Lex. W świetle tak ukształtowanych uprawnień zarządcy sądowego, jak i mając wskazane już okoliczności faktycznego sposobu dotychczasowego użytkowania nieruchomości uznać należało, że zarządca sądowy był uprawniony do wyrażenia zgodny na dalsze prowadzenie przez wnioskodawcę działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży alkoholu w lokalu, stanowiącym odrębną jego własność. W piśmie zarządcy sądowego z dnia 14 stycznia 2014r. stwierdził on wprost, że "nie stawia przeszkód w uzyskaniu koncesji, co należy rozumieć jako zgodę zarządcy". Nie zmienia faktu udzielenia tej zgody ostatni akapit tego pisma, stwierdzający, że "należałoby wziąć pod uwagę stanowisko współwłaścicieli nieruchomości, z uwagi na ewentualną możliwość immisji, która jednakże ma charakter osobisty i z natury rzeczy nie może być przedmiotem czynności zarządcy nieruchomości". Fakt występowania potencjalnych uciążliwości związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą we wskazanych wyżej warunkach nie stanowi przesłanki udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholi, zaś sama uciążliwość z uwagi na jej osobisty charakter podlega ochronie na gruncie prawa cywilnego (prawa sąsiedzkiego), nie zaś administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.