Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 806/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 i art. 105
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. P.-B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak:[...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat P. K., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 806/20

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. (znak Nr [...]) Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 i art. 105 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z e zm.) [dalej: ustawa - Prawo budowlane], po rozpatrzeniu odwołania J.P. od decyzji Starosty [...] z [...] r. (Nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego - warsztatu samochodowego orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Z akt sprawy wynika, że powołaną decyzją Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego - warsztatu samochodowego ze stanowiskiem diagnostycznym do 3,5 t, wraz z instalacjami wewnętrznymi i niezbędną infrastrukturą, do realizacji na działce nr ewid.: [...], obręb [...], gmina Z.. W ocenie organu pierwszej instancji stronami w postępowaniu zakończonym wyżej wymienioną decyzją byli: Ż. K. - inwestor i współwłaściciel działki inwestycyjnej, P. K. - współwłaściciel działki inwestycyjnej oraz właściciele działek, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji - w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, tj. nr ewid. 205/3, 206/4, 204/6 i 147/1. Skarżący J.P., nie posiada tytułu prawnego do żadnej z ww. działek i nie był uznany przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.P. podnosząc, że inwestycja koliduje z jego interesem i wielu mieszkańców sąsiedniego obszaru o charakterze rolniczym. Skarżący wskazał na brak miejscowego planu zagospodarowania terenu, naruszenie ładu przestrzennego, sprzeczność z przepisami ochrony środowiska, w tym nasilenie hałasu i emisję związków trujących, obniżenie wartości swoich nieruchomości, ingerencję w prowadzoną działalność kóz alpejskich i zarzucił organowi korupcję.

Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że najpierw odwołanie skarżącego wpłynęło w formie e-maila z 12 sierpnia 2020 r. Z uwagi na treść art. 63 § 1 i art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. organ wojewódzki 20 sierpnia 2020 r. wezwał skarżącego do podpisania treści wiadomości e-mail załączając przedmiotowy wydruk do niniejszego wezwania.

W dniu 26 sierpnia 2020 r. wpłynęło do Wojewody [...] pismo Starosty [...] z 20 sierpnia 2020 r. przekazujące akta sprawy wraz z odwołaniem J.P. z 6 sierpnia 2020 r., złożonym w tymże organie oraz z podpisem skarżącego. Powyższe odwołanie czyniło zadość art. 63 § 1 k.p.a., w związku z czym przedmiotem niniejszego postępowania jest odwołanie z 6 sierpnia 2020 r., złożone bezpośrednio w organie pierwszej instancji oraz wiadomość e-mail z 12 sierpnia 2020 r, uzupełnione o własnoręczny podpis skarżącego 2 września 2020 r.

Przechodząc do dalszych rozważań organ odwoławczy podniósł, że w świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium posiadania statusu strony postępowania, tj. wykaże, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego. Ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wiążą początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ewentualnie ogłoszeniem) decyzji organu 1 instancji (art. 129 § 2 k.p.a.), trudne jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja. W literaturze i orzecznictwie przyjął się pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W związku z powyższym, decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] r. weszła do obrotu prawnego 3 sierpnia 2020 r., kiedy została doręczona pierwszym stronom postępowania, tj. m.in. Ż.K., K.G. czy P.K. Jednocześnie, jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji, ostatnie doręczenie nastąpiło 17 sierpnia 2020 r. (doręczenie zastępcze w rozumieniu art. 44 k.p.a. do M. W.). Na tej podstawie organ stwierdził, że termin na wniesienie odwołania rozciągał się od 4 do 31 sierpnia 2020 r. Stąd złożone odwołania przez J. P., najwcześniej 6 sierpnia 2020 r., Wojewoda uznał za złożone w terminie przysługującym stronom.

W następnej kolejności, organ odwoławczy podjął rozważania czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. Kwestię podmiotowości stron w postępowaniach o pozwolenie na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., określającego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, i stanowiącym, że stronami postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenia art. 3 pkt 20 powołanej ustawy stanowią, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zgodnie z definicją obszaru oddziaływania obiektu, aby móc zostać uznanym za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę, planowana inwestycja musi wprowadzać, choćby potencjalne, ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu sąsiedniego. Biorąc pod uwagę powyższe organ doszedł do wniosku, że możliwość posiadania przymiotu strony - nawet w przypadku nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji - może być związana z przysługującym jej prawem własności, jednakże jedynie w przypadku wystąpienia w obrębie tej nieruchomości ograniczeń lub utrudnień w jej użytkowaniu, powstałych na skutek inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

Wojewoda wskazał, że J.P. nie został uznany za stronę przedmiotowego postępowania. Organ podniósł, że skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości nr ewid. 144/5 i 144/4 obr. [...], gm. Z.. Organ ustalił też, że najbliżej zlokalizowana, wschodnia granica ww. nieruchomości znajduje się po przeciwnej (zachodniej) stronie drogi powiatowej ul. [...], w odległości 11 m od granicy działki inwestycyjnej i w odległości 23 m od zachodniej - frontowej elewacji projektowanego budynku. Jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku usługowego - warsztatu samochodowego ze stanowiskiem diagnostycznym do 3,5 tony wraz z zapleczem biurowym, socjalnym oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. W części frontowej działki zlokalizowane zostały miejsca parkingowe dla samochodów osobowych- w sumie 6 szt. oraz miejsce do czasowego gromadzenia odpadów stałych z możliwością ich segregacji. Biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2019 poz. 1065) [dalej: warunki techniczne budynków], w tym § 19 określający minimalną odległości miejsc postojowych dla samochodów osobowych od np. okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym - 7 m oraz § 23 ust. 1 pkt 1 i 3 określające minimalne odległości miejsc do gromadzenia odpadów stałych - 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi czy od placu zabaw dla dzieci, boiska itp., obszar nieruchomości skarżącego – w ocenie Wojewody - nie mieści się w obszarze oddziaływania wynikającym z cytowanych przepisów prawa.

Podobnie Wojewoda uznał, że obszar oddziaływania wyznaczony na podstawie § 12, 13 czy 271-273, z uwagi na lokalizację projektowanego budynku 23 m od najbliżej położonej granicy działki nr ewid. 144/5, wysokość projektowanego budynku 5,73 m n.p.t. do najwyższego punktu dachu i maksymalną możliwą wysokość przesłaniania wynoszącą 5,73 m, a także określoną kategorię zagrożenia ludzi PM poniżej 1000MJ/m2 i ZLIII projektowanego budynku, nie obejmuje nieruchomości J.P. Z ww. przepisów maksymalne ograniczenia w zabudowie nieruchomości sąsiednich mogą wystąpić w odległości 20 m od projektowanego budynku (§ 271 warunków technicznych budynków), czyli w odległości mniejszej niż odległość projektowanego budynku od granicy nieruchomości skarżącego.

Pozostałe urządzenia, jak podziemny zbiornik retencyjny na wodę deszczową, szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 czy separator koalescencyjny, zlokalizowane zostały w głębi działki inwestycyjnej w odległościach przekraczających 50 m od nieruchomości J.P..

Wojewoda stwierdził ponadto, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie emituje szkodliwych wibracji, promieniowania, pola elektromagnetycznego czy hałasu. Z projektu budowlanego wynika, że kanał samochodowy, podnośnik nożycowy i inne elementy wyposażenia warsztatu i stacji diagnostycznej znajdują się wewnątrz budynku. Projekt nie obejmuje instalacji i urządzeń, które stanowić będą źródło ponadnormatywnej emisji hałasu. Ponadto, obiekt zaprojektowano przy drodze powiatowej, która w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia już jest źródłem hałasu.

Zdaniem organu odwoławczego powyższa analiza wskazuje, że brak jest przepisu prawa, z którego wynikałby interes prawny skarżącego w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Odnosząc się do argumentów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że fakt ewentualnego spadku wartości nieruchomości na skutek realizacji projektowanej inwestycji nie stanowi interesu prawnego tylko faktyczny. Spadek wartości działki w żadnym razie nie oznacza bowiem "ograniczenia w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Organ podkreślił, że projektowana inwestycja nie wpływa na środowisko generując obszar oddziaływania przekraczający granice działki inwestycyjnej. Interesu prawnego nie stanowią również podnoszone przez skarżącego zarzuty związane z ładem przestrzennym. W tym zakresie, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, badana jest zgodność z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy w przypadku jego braku, jak w badanej sprawie, z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak ustalenia w tym zakresie nie mogą stanowić o interesie prawnym skarżącego. Niewątpliwie każde zagospodarowanie terenu wpływa na krajobraz i w zasadzie każda realizacja jakiejkolwiek inwestycji niesie za sobą ryzyko pewnych utrudnień i uciążliwości dla osób funkcjonujących w jej pobliżu. Jednak przyznanie statusu strony, z uwagi na odczuwany dyskomfort z powodu projektowanej inwestycji, zgodnej ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności dla nieruchomości budowlanej stałoby w sprzeczności z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który przecież celowo ogranicza krąg osób będących stronami postępowania. Ochrona osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może zatem prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł J.P. ponawiając argumentację przedstawioną w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W toku postępowania pełnomocnik skarżącego wyznaczony z urzędu poparł skargę, wskazując, że sporna inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego w szczególności poprzez hałas i "lusterkowanie" światła słonecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 19 kwietnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 10 marca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strona uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 19 kwietnia 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia jej uchylenie w całości.

Przedmiotem rozpoznania jest decyzja Wojewody [...] z [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego - warsztatu samochodowego ze stanowiskiem diagnostycznym do 3,5 t, wraz z instalacjami wewnętrznymi i niezbędną infrastrukturą, do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina Z..

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze.

Na tle art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy organ odwoławczy ustali, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, przy czym sytuacja ta wystąpi m.in. wtedy, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony postępowania, tj. podmiot niebędący stroną (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z 1 lipca 2020 r., II SA/Gl 1/20).

Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania albo o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zastosowanie pierwszego może nastąpić jedynie wtedy, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie jest stroną postępowania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2020 r., IV SA/Wa 1264/19).

W niniejszej sprawie podstawą umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania J.P. było stwierdzenie przez organ II instancji, że wnoszący odwołanie nie miał statusu strony postępowania przed organem I instancji i w związku z tym wniesione przez niego odwołanie nie może zostać merytorycznie rozpoznane. Podstawą przyjęcia przez organ tego stanowisko było ustalenie, że nieruchomość wnoszącego odwołanie nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w postaci budowy warsztatu samochodowego, tym samym nie ma on interesu prawnego.

Tymczasem skarżący swój interes prawny wywodzi m.in. z faktu, że w związku z tą inwestycją nastąpi m.in. wzmożenie hałasu, pogorszenie naświetlenia, zahamowanie przepływu powietrza, spalinami, emisją gazów, zapachów chemikaliów.

Przechodząc zatem do rozważań merytorycznych wskazać należy w pierwszym rzędzie, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z szeroko rozumianego prawa materialnego, a interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawnych. Interes prawny to interes osobisty, indywidualny (konkretny), dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny (zob. m.in. wyroki NSA z 6 czerwca 2018 r., II OSK 1667/16; z 12 czerwca 2013 r., II OSK 411/12). Czym innym jest interes faktyczny, który istnieje w sytuacji, gdy dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego potwierdzić przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. np. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2019 r., II GZ 59/19).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 9 maja 2013 r., II GSK 330/12).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że stanowisko Wojewody [...] wyrażone w decyzji z [...] r., iż J. P. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wspomnianej wyżej inwestycji, a w konsekwencji nie posiada on legitymacji procesowej do złożenia odwołania, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, należy uznać co najmniej za przedwczesne.

Lektura akt dowodzi, że skarżący J.P. swój interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wywodzi z faktu bycia właścicielem nieruchomości nr ewid. 144/5, usytuowanej w zbliżeniu do terenu inwestycji - działki nr [...], znajdującej się przy ul. [...] w K., gm. Z.. Z akt sprawy wynika, że obie nieruchomości co prawda nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio. Jak jednak twierdzi skarżący jego nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, ponieważ będzie na nią oddziaływać hałas z warsztatu samochodowego, pogorszy się naświetlenie, nastąpi zahamowanie przepływu powietrza, pojawią się spaliny, emisja gazów, zapachów chemikaliów. Zatem źródłem interesu prawnego skarżącego są przepisy art. 140 i art. 144 k.c.

Z poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego ustaleń organu wynika, że najbliżej zlokalizowana, wschodnia granica nieruchomości skarżącego znajduje się po przeciwnej (zachodniej) stronie drogi powiatowej ul. [...], w odległości 11 m od granicy działki inwestycyjnej i w odległości 23 m od zachodniej - frontowej elewacji projektowanego budynku.

W dalszej kolejności organ, dokonując oceny możliwości oddziaływania budowanego obiektu na nieruchomość skarżącego, wskazał, że biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2019 poz. 1065) w tym § 19 określający minimalną odległości miejsc postojowych dla samochodów osobowych od np. okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym - 7 m oraz § 23 ust. 1 pkt 1 i 3 określające minimalne odległości miejsc do gromadzenia odpadów stałych - 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi czy od placu zabaw dla dzieci, boiska itp., obszar ww. nieruchomości skarżącego nie mieści się w obszarze oddziaływania wynikającym z cytowanych przepisów prawa. Podobnie, obszar oddziaływania wyznaczony na podstawie § 12, 13 czy 271-273, z uwagi na lokalizację projektowanego budynku 23 m od najbliżej położonej granicy działki nr ewid. 144/5, wysokość projektowanego budynku 5,73 m n.p.t. do najwyższego punktu dachu i maksymalną możliwą wysokość przesłaniania wynoszącą 5,73 m, a także określoną kategorię zagrożenia ludzi PM poniżej 1000MJ/m2 i ZLIII projektowanego budynku, nie obejmuje nieruchomości J.P. Z ww. przepisów maksymalne ograniczenia w zabudowie nieruchomości sąsiednich mogą wystąpić w odległości 20 m od projektowanego budynku (§ 271 warunków technicznych budynków), czyli w odległości mniejszej niż odległość projektowanego budynku od granicy nieruchomości skarżącego. Pozostałe natomiast urządzenia, jak podziemny zbiornik retencyjny na wodę deszczową, szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 czy separator koalescencyjny, zlokalizowane zostały w głębi działki inwestycyjnej w odległościach przekraczających 50 m od nieruchomości J.P.

Zdaniem Wojewody [...] zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie emituje szkodliwych wibracji, promieniowania, pola elektromagnetycznego czy hałasu. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że kanał samochodowy, podnośnik nożycowy i inne elementy wyposażenia warsztatu i stacji diagnostycznej znajdują się wewnątrz budynku. Projekt nie obejmuje instalacji i urządzeń, które stanowić będą źródło ponadnormatywnej emisji hałasu. Ponadto, obiekt zaprojektowano przy drodze powiatowej, która w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia już jest źródłem hałasu.

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, powyższe stanowisko należy uznać za błędne zważywszy na ugruntowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy w kwestii obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane).

Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12; z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11, z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 20 grudnia 2013 r., II OSK 841/13).

Do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu m.in. ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (vide: wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11; z 20 grudnia 2013 r., II OSK 841/13; z 21 sierpnia 2014 r., II OSK 449/13; z 8 września 2016 r., II OSK 3035/14, 26 stycznia 2021 r., II OSK 1985/19). Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, czy dopływu światła słonecznego, jak również możliwość zalewania wodami opadowymi, czy gruntowymi w związku ze zmianą ukształtowania terenu (vide: wyrok NSA z 16 października 2020 r., II OSK 2300/19).

Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest bowiem wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć czy tego rodzaju inwestycja będzie w inny sposób negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Sam tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie oznacza więc jeszcze, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podmioty te muszą bowiem zostać ograniczone w zakresie realizacji prawa do nieruchomości, do której mają tytuł prawny, w wyniku przyjętych w pozwoleniu na budowę lub projekcie budowlanym wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy zapewnione zostanie zachowanie wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a także czy jego lokalizacja jest zgodna z obowiązującymi na danym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności. Innymi słowy, właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, wedle którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organ przyjął, że w przypadku projektowanej inwestycji zachowane są normy techniczno-budowlane, a działka skarżącego nie znajduje się na terenie inwestycji ani w granicach obszaru oddziaływania inwestycji.

Co istotne, organ przyjął w tym zakresie za wiarygodne a zarazem miarodajne zapisy projektu budowlanego, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się wyłączenie w granicach terenu inwestycji, pomijając zupełnie podnoszone w toku postępowania kwestie oddziaływania hałasu z terenu projektowanego warsztatu samochodowego na nieruchomości sąsiednie i nie dostrzegając potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego o analizę hałasu oraz zweryfikowania zapisów projektu pod kątem poprawności wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji. W toku postępowania poprzedzającego udzielenie pozwolenia na budowę, co jasno wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane obowiązkiem organu jest zbadanie, czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska (...). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie uwadze organów obu instancji umknął fakt, że jedną z potencjalnych form oddziaływania na nieruchomości sąsiednie może być właśnie generowany z terenu inwestycji hałas a także wibracje, zakłócenia elektryczne, zanieczyszczenia powietrza, wody, gleby, pozbawienie możliwość korzystania z wody. Zatem przedmiotem zainteresowania organu i prowadzonego przezeń postępowania wyjaśniającego winno być zweryfikowanie i udokumentowanie w materiale aktowym sprawy czy w przypadku konkretnej inwestycji, w tym wypadku warsztatu samochodowego, zachowane zostaną normy hałasowe, czy też normy te nie zostaną zachowane. Organ winien wobec tego zbadać czy hałas z warsztatu samochodowego może oddziaływać na teren nieruchomości skarżącego w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, co ma decydujące znaczenie dla dokonania oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Zauważyć trzeba, że ustawodawca gwarantuje ochronę przed hałasem w art. 112 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219) i w wydanym, na podstawie art. 113 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 112), a rolą zatem organu w niniejszym postępowaniu było ustalenie, czy sporna inwestycja gwarantuje zachowanie norm hałasowych. Ustaleń w tym zakresie ewidentnie zabrakło, co świadczy o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. W tym miejscu zauważyć należy, iż w praktyce organ przyjął bezkrytycznie oświadczenie inwestora, że inwestycja nie będzie emitować hałasu, nie podejmując przy tym samodzielnej oceny czy zaplanowana inwestycja będzie emitować hałas. Zważyć należy, iż skoro inwestycja obejmuje obsługę pojazdów silnikowych i ma używać urządzeń warsztatowych to z natury rzeczy wiadomo, że będzie wytworzony hałas. Kluczowe zatem jest, że do uznania za stronę postępowania nie potrzeby wykazania, iż oddziaływanie nie będzie ponadnormatywne (a do tego zdaje się dążyć organ w swych wywodach).

Reasumując, zatem dopiero przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w tym aspekcie pozwoli organowi ustalić czy skarżący faktycznie posiada bądź nie posiada przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę i w rezultacie na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego przepisom obowiązującego prawa.

W konsekwencji poczynionych powyżej uwag za zasadne należało uznać także zarzuty naruszenia przepisów prawa postępowania, wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżącego z 9 maja 2022 r. Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły reguł postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające nie zostało bowiem przeprowadzone z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7 art. 77 § 1 i 80 kpa. W świetle tych zasad organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 kpa., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 kpa. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków musi zmierzać do zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego, związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.

Wobec faktu, iż organy bez głębszego uzasadnienia, w oparciu jedynie o – niepoparte żadnymi danymi – twierdzenie inwestora uznały, że w stosunku do nieruchomości nie można mówić o odziaływaniu inwestycji na jego nieruchomość, za zasadne należało uznać skazane zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia postepowania dowodowego, pozbawienia skarżącego prawa do uczestniczenia w postępowaniu i prawa do wypowiedzenia się w sprawie.

Odnosząc się natomiast do argumentu skarżącego co do spadku wartości nieruchomości, w ocenie Sądu ewentualny fakt takowego spadku wartości nie ma związku z prawnym ograniczeniem zagospodarowania tego terenu. Ogólnie rozumiane "uciążliwości i ograniczenia" nie stanowią podstawy do uznania, iż mamy do czynienia z wystąpieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowalne. Przepis ten nie upoważnia do posługiwania się kategoriami ogólnymi, ale wymaga wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki skarżącego ze względu na powstanie nowej zabudowy. W art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane ustawodawca powołuje się na przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14).

Wobec stwierdzonych uchybień Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 powoływanej ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Z uwagi na to, iż w sprawie skarżący był reprezentowany przez adwokata - pełnomocnika z urzędu, a koszty tej pomocy nie zostały opłacone, Sąd orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, na podstawie 250 powoływanej ustawy p.p.s.a. i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 18).

dc