Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 501/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 40,  art. 41
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł. (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Wójt Gminy O. na podstawie art. 40 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wydał zarządzenie nr[...], którym – w związku z dużym poborem wody z sieci wodociągowej na terenie Gminy O. spowodowanym długotrwałym brakiem opadów atmosferycznych – wprowadzono zakaz używania wody do celów innych niż socjalno-bytowe. Zarządzeniem tym zobowiązano wszystkich mieszkańców, zakłady pracy i instytucje z terenu Gminy O. do oszczędnego i racjonalnego korzystania z wody pitnej pod sankcją odpowiedzialności przewidzianą w przepisach szczególnych. W § 4 zarządzenia stwierdzono, że zarządzenie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji Rady Gminy.

W dniu [...] r. Rada Gminy O., powołując się na art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia zarządzenia nr [...] Wójta Gminy O. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia zarządzenia nr [...] Wójta Gminy O. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O.

Organ nadzoru wywiódł, że akt rady gminy zatwierdzający bądź odmawiający zatwierdzenia wydanego zarządzenia porządkowego posiada cechy aktu powszechnie obowiązującego – aktu prawa miejscowego, wobec powyższego koniecznym warunkiem wejścia w życie uchwały tego rodzaju jest jego publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podejmując zaś w dniu 7 września 2010 r. uchwałę Rada Gminy O. pominęła skierowanie jej do publikacji, co stanowi istotne naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Ponadto organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy O. bezpodstawnie zatwierdziła zarządzenie Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] r., ponieważ nie zostały spełnione jednocześnie obie przesłanki warunkujące wydanie przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Po pierwsze – jak zauważył Wojewoda – jedynym organem, który jest uprawniony do ograniczenia poboru wody jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), może on wprowadzić, w drodze rozporządzenia, czasowe ograniczenia w korzystaniu z wód, w szczególności w zakresie poboru wody lub wprowadzania ścieków do wód albo do ziemi oraz zmiany sposobu gospodarowania wodą w zbiornikach retencyjnych w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w celu zapobieżenia skutkom powodzi lub suszy. Żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa nie zawiera postanowień w zakresie możliwości ograniczenia poboru wody.

Po drugie – zdaniem organu nadzoru – w omawianym przypadku nie istniały okoliczności dające podstawę do wydania przepisów porządkowych. W wyjaśnieniach złożonych przez Przewodniczącą Rady Gminy O. wskazano, że utrzymanie w mocy zarządzenia podyktowane jest spadkami ciśnienia w sieci wodociągowej w okresie zwiększonych poborów i koniecznością utrzymania dostaw wody do odbiorców. Podkreślono również, że obecnie prowadzone są prace budowlane związane z przebudową stacji uzdatniania wody oraz części wodociągu. Zdaniem organu nadzoru, powyższe okoliczności nie stanowią realnego zagrożenia dla dóbr chronionych prawem, uzasadniającego wydanie przepisów porządkowych. Jak podkreślono, z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) wynika, że to na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym spoczywa obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Wady technologiczne sieci wodociągowej nie mogą stanowić podstawy do wydania przepisów porządkowych.

Pismem z dnia 27 października 2010 r. Wojewoda D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O., wnosząc o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze Wojewoda podał, że z analizy wskazanych w podstawie prawnej zarządzenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż aby wprowadzić określone normy w formie przepisów porządkowych muszą wystąpić jednocześnie dwie przesłanki. Wedle pierwszej – materia podlegająca unormowaniu nie może być uregulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Wedle drugiej – wprowadzenie określonych norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę wartości, o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione jednocześnie obie wskazane wyżej przesłanki, nie było zatem podstaw do wydania przez Wójta zarządzenia w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że organ nadzoru prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia zarządzenia Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. Z dniem doręczenia wyżej wymienionego rozstrzygnięcia nadzorczego (15 października 2010 r.) wstrzymane zostało, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wykonanie uchwały Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] r. W konsekwencji, zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, skarżone zarządzenie Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] r. utraciło moc obowiązującą.

W piśmie z dnia 3 lutego 2011 r. Wojewoda D. ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podkreślił, że gdyby przyjąć, iż w wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały nr [...] zatwierdzającej zarządzenie nr[...] , utraciło ono moc obowiązującą, to w okresie do utraty przez niego mocy obowiązującej, czyli do dnia [...] r., mogło ono wywołać określone skutki prawne. Dlatego też skarga ma na celu wyeliminowanie skutków sprzecznego z prawem aktu normatywnego, jakim jest zarządzenie nr[...] , od chwili jego podjęcia. Powołując się na poglądy doktryny wskazano, że tylko uchylenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały lub zarządzenia z mocą ex tunc czyni wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bezprzedmiotowym. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której organ samorządowy uniemożliwiłby wyeliminowanie z obrotu prawnego skutków prawnych podjętego aktu, przez jego uchylenie z mocą ex nunc. W istocie taka sytuacja wystąpić może w rozpatrywanym przypadku – oddalenie skargi będzie sankcjonować niezgodne z prawem wprowadzenie obowiązków i odpowiedzialności w tym zakresie. Wobec powyższego Wojewoda D. wskazał, że fakt, iż rozstrzygnięciem nadzorczym [...] stwierdzona została nieważność uchwały nr [...] zatwierdzającej zarządzenie nr[...] , nie ma znaczenia dla oceny zasadności skargi. Należy ją bowiem ocenić na płaszczyźnie skutków prawnych wywołanych samym zarządzeniem.

Postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Wr 702/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Wojewody D. o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy O. z dnia[...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że w przedstawionych niespornych okolicznościach uznać należy, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. spowodowało nie tylko utratę mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] r. od dnia jej podjęcia, lecz także z tą samą datą przestało obowiązywać zarządzenie porządkowe nr [...] Wójta Gminy O. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. – wobec braku skutecznego zatwierdzenia na sesji Rady Gminy (art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Skoro zatem skarga Wojewody D. na zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...] r. wniesiona została w dniu [...] r., czyli po wydaniu przez ten organ powołanego rozstrzygnięcia nadzorczego, to – w ocenie Sądu – oznacza, że w chwili wnoszenia w niniejszej sprawie skargi zaskarżone zarządzenie nie funkcjonowało w obrocie prawnym na skutek wydania wyżej wymienionego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wobec powyższego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie ma miejsce niedopuszczalność skargi z innych przyczyn, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej, iż za stwierdzeniem nieważności skarżonego zarządzenia porządkowego przemawia fakt obowiązywania zarządzenia do podjęcia w dniu [...] r. uchwały Rady Gminy O. nr[...] . Przyjmując, że w rozpatrywanej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia Wojewoda D. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Uzasadniając podniesiony zarzut Wojewoda wskazał, że przepis art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje sytuacji, w której zapada rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały zatwierdzającej przepisy porządkowe wydane przez organ wykonawczy gminy. Opisanej sytuacji nie można również utożsamiać z dyspozycją art. 41 ust. 4 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia, rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej. W przypadku zatem braku faktu odmowy zatwierdzenia nie istnieją żadne podstawy prawne, aby przyjąć, że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w tym zakresie wywołuje takie same skutki prawne, jak przewidziana przez art. 41 ust. 4 instytucja odmowy. W ocenie skarżącego, istnieje w tym zakresie luka prawna, która może zostać usunięta jedynie poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy O. z dnia [...] r. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt II OSK 1336/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 702/10.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy podniósł, iż zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy problemu funkcjonowania w obrocie prawnym i tym samym możliwości zaskarżenia w trybie nadzorczym zarządzenia Wójta Gminy O. wydanego na podstawie art. 41 ust. 2 powołanej ustawy w sytuacji, gdy na mocy zarządzenia zastępczego Wojewody została stwierdzona nieważność uchwały Rady Gminy O. zatwierdzającej powyższe zarządzenie.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 41 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera regulacji wprost odnoszącej się do sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy zatem w drodze wykładni, zwłaszcza systemowej i funkcjonalnej, ustalić, jakie skutki prawne wywołuje stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały zatwierdzającej zarządzenie porządkowe wójta. Konsekwencją wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego poprzez wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego (ze skutkiem ex tunc – art. 91 ust. 1 i ust. 5 w związku z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym) – jest brak zatwierdzenia zarządzenia porządkowego. Brak zatwierdzenia zarządzenia porządkowego – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – należy uznać za równoznaczny z odmową zatwierdzenia i w konsekwencji prowadzący do takich skutków prawnych, jak odmowa zatwierdzenia albo nieprzedstawienie do zatwierdzenia na najbliższej sesji. Utrata mocy wymaga jednak jeszcze określenia przez radę gminy terminu utraty mocy obowiązującej zarządzenia. Stwierdzenie nieważności uchwały zatwierdzającej powinno zatem skutkować określeniem przez radę terminu utraty mocy obowiązującej zarządzenia porządkowego. W aktach sprawy brak jest informacji, by do takiego określenia terminu doszło, nie wskazuje na ten fakt żadna ze stron. W sytuacji, gdy nie wiadomo z jaką datą (w jakim terminie) wskazane zarządzenie utraciło moc, a obowiązując mogło wywoływać skutki prawne co najmniej do daty uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały zatwierdzającej to zarządzenie, nie można uznać, by skarga Wojewody D. na zarządzenie porządkowe Wójta Gminy O. była niedopuszczalna (z innych przyczyn – art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zaskarżonym przez organ nadzoru zarządzeniem nałożono na jego adresatów wiele obowiązków zagrożonych sankcjami. Takie akty muszą być dookreślone, nie mogą zatem rodzić wątpliwości także co do czasu ich obowiązywania. Niedookreśloność aktów normatywnych narusza zasadę dobrej legislacji i zasadę pewności obrotu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podobnie jak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, przyjmuje się dopuszczalność zaskarżania aktów normatywnych, które w dacie zaskarżenia już nie obowiązywały, ale skutki prawne wywołały. Ustawowa sankcja utraty mocy obowiązującej zarządzenia porządkowego połączona została z wymogiem określenia terminu utraty tej mocy. Nieokreślenie tego terminu potwierdza zasadność zarzutów skargi kasacyjnej kwestionującej tezę o niedopuszczalności skargi organu nadzoru, mającej na celu jednoznaczne wyeliminowanie, ze skutkiem ex tunc, z obrotu prawnego zarządzenia porządkowego Wójta Gminy O.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak wyżej.

Pismem z dnia 30 września 2011 r. pełnomocnik Gminy O. wniósł o odrzucenie skargi i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko strona przeciwna – oświadczając, iż podziela wykładnię przepisów na gruncie niniejszej sprawy dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu uchylonego postanowienia – podjęła polemikę z twierdzeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w motywach postanowienia z dnia [...]r. sygn. akt II OSK 1336/11.

W odniesieniu do twierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż konsekwencją wydania prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego jest wyeliminowanie przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego, strona przeciwna wywodziła, że stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru skutkuje jedynie wstrzymaniem wykonania tego aktu. Akt organu gminy w obrocie prawnym funkcjonuje, lecz nie wywołuje skutków prawnych (nie obowiązuje), a Wojewoda nie ma kompetencji do uchylania aktów rady gminy.

Odnosząc się do twierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, że konsekwencją wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu poprzez wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego, jest brak zatwierdzenia zarządzenia porządkowego, strona przeciwna podała, że – w jej ocenie – dokonanie w wyniku wykładni ustalenia sprzecznego ze stanem faktycznym narusza zasady i dyrektywy wykładni. Wywiedzione w wyniku wykładni ustalenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku zatwierdzenia zarządzenia porządkowego – zdaniem strony przeciwnej – jest oczywiście sprzeczne z faktem podjęcia przez Radę Gminy O. uchwały o zatwierdzeniu zarządzenia porządkowego Wójta.

Strona przeciwna nie podzieliła też poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru uchwały zatwierdzającej powinno skutkować określeniem przez radę terminu utraty mocy obowiązującej zarządzenia porządkowego. Powołując się na art. 41 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, strona wywodziła, że Rada Gminy O. nie miała ustawowego obowiązku określenia terminu utraty mocy obowiązującej zarządzenia wójta, jeżeli podjęła uchwałę w przedmiocie zatwierdzenia tego zarządzenia. W opinii strony, brak jest ponadto podstaw do uznania, że wojewodzie przysługują władcze kompetencje w zakresie treści stanowionego przez radę prawa, a kompetencja organu nadzoru ogranicza się do oceny aktów organów samorządu terytorialnego wyłącznie w zakresie ich zgodności z prawem.

Stwierdzając, że okolicznością, która zaważyła na rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie był zarzut braku określenia przez Radę Gminy terminu utraty mocy obowiązującej zarządzenia porządkowego wójta, strona przeciwna podała, że w tym aspekcie podziela wykładnię art. 41 ustawy o samorządzie gminnym dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu uchylonego postanowienia z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stosownie zaś do art. 153 cytowanej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268).

Ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego wynika, że w sprawie niniejszej nie zaszły takie okoliczności. Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w postanowieniu z dnia [...] r. sygn. akt II OSK 1336/11, jest zatem wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu orzekającego obecnie w tej sprawie.

W motywach wymienionego wyżej postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny ustalając, jakie skutki prawne wywołuje stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały zatwierdzającej zarządzenie porządkowe wójta, wywiódł, że konsekwencją wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego poprzez wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego (ze skutkiem ex tunc – art. 91 ust. 1 i ust. 5 w związku z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym) – jest brak zatwierdzenia zarządzenia porządkowego, który należy uznać za równoznaczny z odmową zatwierdzenia i w konsekwencji prowadzący do takich skutków prawnych, jak odmowa zatwierdzenia albo nieprzedstawienie do zatwierdzenia na najbliższej sesji. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, że utrata mocy wymaga jeszcze określenia przez radę gminy terminu utraty mocy obowiązującej zarządzenia. Stwierdzenie nieważności uchwały zatwierdzającej powinno zatem skutkować określeniem przez radę terminu utraty mocy obowiązującej zarządzenia porządkowego. W aktach sprawy brak jest informacji, by do takiego określenia terminu doszło, nie wskazuje na ten fakt żadna ze stron. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zaskarżonym przez organ nadzoru zarządzeniem nałożono na jego adresatów wiele obowiązków zagrożonych sankcjami. Takie akty muszą być dookreślone, nie mogą zatem rodzić wątpliwości także co do czasu ich obowiązywania. Niedookreśloność aktów normatywnych narusza zasadę dobrej legislacji i zasadę pewności obrotu prawnego, a ustawowa sankcja utraty mocy obowiązującej zarządzenia porządkowego połączona została z wymogiem określenia terminu utraty tej mocy.

Wskazując na powyższe i wywodząc, że w sytuacji, gdy nie wiadomo z jaką datą (w jakim terminie) wskazane zarządzenie utraciło moc, a obowiązując mogło wywoływać skutki prawne co najmniej do daty uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały zatwierdzającej to zarządzenie oraz że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podobnie jak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, przyjmuje się dopuszczalność zaskarżania aktów normatywnych, które w dacie zaskarżenia już nie obowiązywały, ale skutki prawne wywołały, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga Wojewody D. na zarządzenie porządkowe Wójta Gminy O., mając na celu jednoznaczne wyeliminowanie, ze skutkiem ex tunc, z obrotu prawnego tego zarządzenia, podlega merytorycznemu rozpatrzeniu.

Mając na uwadze powyższą wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wiążącą zarówno dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jak i dla organu gminy, stwierdzić należy, że polemizujące z tą wykładnią wywody zawarte w piśmie z dnia [...] r. pełnomocnika Gminy O. wraz z wnioskiem o odrzucenie skargi nie podlegają w niniejszym postępowaniu uwzględnieniu, a poddawanie ich bliższej analizie – w sytuacji wiążącego charakteru przedstawionej wyżej wykładni prawa – jest zbędne.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy O. z dnia [...] r. nr [...] za prawidłowe uznać trzeba stanowisko Wojewody D., że zarządzenie Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] r. zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ nie zostały spełnione jednocześnie obie przesłanki warunkujące wydanie przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Zgodnie z unormowaniami zawartymi w art. 40 tej ustawy, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1), przy czym na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (ust. 2).

Po myśli ust. 3 tego artykułu, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Wedle zaś ust. 4 art. 40, przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

W myśl ust. 2 tego artykułu, w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia.

Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady.

Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu, w razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej.

Przywołując powyższe przepisy Wojewoda D. słusznie wywiódł, że z ich analizy wynika, że aby wprowadzić określone normy w formie przepisów porządkowych muszą wystąpić jednocześnie dwie przesłanki. Wedle pierwszej – materia podlegająca unormowaniu nie może być uregulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Wedle drugiej – wprowadzenie określonych norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę wartości, o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ nadzoru trafnie przy tym zauważył, że – w czasie podejmowania zaskarżonego zarządzenia porządkowego – jedynym organem uprawnionym do ograniczenia poboru wody – stosownie do obowiązującego wówczas art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) – był dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zgodnie bowiem z tym przepisem mógł on wprowadzić, w drodze rozporządzenia, czasowe ograniczenia w korzystaniu z wód, w szczególności w zakresie poboru wody lub wprowadzania ścieków do wód albo do ziemi oraz zmiany sposobu gospodarowania wodą w zbiornikach retencyjnych w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w celu zapobieżenia skutkom powodzi lub suszy. Żaden inny przepis powszechnie obowiązującego w czasie podejmowania zaskarżonego zarządzenia prawa nie zawierał postanowień w zakresie możliwości ograniczenia poboru wody.

Prawidłowo też Wojewoda D.uznał, że w omawianym przypadku nie istniały okoliczności dające podstawę do wydania przepisów porządkowych. Jak bowiem wskazano w wyjaśnieniach złożonych przez Przewodniczącą Rady Gminy O. (pismo z dnia 22 września 2010 r.), utrzymanie w mocy przez Radę Gminy zaskarżonego zarządzenia porządkowego podyktowane było spadkami ciśnienia w sieci wodociągowej w okresie zwiększonych poborów i koniecznością utrzymania dostaw wody do odbiorców. W wyjaśnieniach tych wskazano ponadto, że prowadzone są prace budowlane związane z przebudową stacji uzdatniania wody oraz części wodociągu. W tym stanie rzeczy należy zgodzić się z Wojewodą, że powyższe okoliczności nie stanowią realnego zagrożenia dla dóbr chronionych prawem, uzasadniającego wydanie przepisów porządkowych.

Podzielić zatem należy stanowisko organu nadzoru, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione jednocześnie obie wskazane wyżej przesłanki, nie było więc podstaw do wydania przez Wójta Gminy O. zaskarżonego zarządzenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając stwierdzone naruszenia prawa za istotne – stosownie do art. 147 § 1 i art. 200 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.