Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1465/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29, 35, 119 par. 1 art. 122, 125 par. 1; art. 126
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia H. S., na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.. znak [...]o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016), Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora S. J., uznał za niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. w celu wykonania izolacji pionowej ściany przyziemia od strony działki [...] oraz wykonania elewacji z cegły klinkierowej budynku pod następującymi warunkami: zajęcia pasa szerokości 1,5 m i długości 2,30 m wzdłuż ściany między posesją [...] i [...], wygrodzenia i oznakowania terenu prowadzenia robót na czas prowadzenia prac, składowania materiałów budowlanych na działce [...], z uwagi na toczące się postępowanie karne w sprawie zniszczenia ściany i ewentualne zabezpieczenie dowodów do oględzin, uzgodnienia terminu wykonania robót z właściwym wydziałem Sądu prowadzącym postępowanie karne, uporządkowania terenu i doprowadzenia do stanu pierwotnego po zakończeniu robót. Właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. [...] w dacie wydania tej decyzji był M. S. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r., VII SA/Wa 1301/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję organu odwoławczego, a wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r., II OSK 585/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. S.

Postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do M. S. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2006 r. zostało umorzone postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., ponieważ zobowiązany M. S. w tej dacie nie był już właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.

W przedmiotowej sprawie toczyło się również postępowanie z wniosku M. S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Wojewoda [...] - decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. - utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. H. S. i M. S. wnieśli w dniu [...] czerwca 2017 r. skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który - wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1478/17 - oddalił skargę. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 19 maja 2018 r. W postępowaniu tym Sąd nie wstrzymał wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. S J. i M. J. wystąpili do organu I instancji o wszczęcie egzekucji przeciwko aktualnej właścicielce nieruchomości (działki nr [...]) H. S. Upomnieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. zobowiązana została wezwana do dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone 4 stycznia 2018 r. Z uwagi na niewykonanie obowiązku przez zobowiązaną, Prezydent [...] wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanej w dniu [...] lutego 2018 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent [...] nałożył na H. S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 8000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienie to wraz z tytułem wykonawczym zostało doręczone zobowiązanej w dniu 6 lutego 2018 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. H. S. wniosła zażalenie na to postanowienie. W zażaleniu podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 1a pkt 15, 23 § 6, 35 i 35 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na niewstrzymaniu czynności egzekucyjnych w sytuacji, gdy podnoszone uprzednio przez dotychczasowego właściciela nieruchomości M Soraz także skarżącą okoliczności wskazywały na zasadność wniosków i stanowiska skarżących odnoszących się do wykazania braku okoliczności przemawiających za uznaniem zarzutów dłużników dotyczących braku materialnoprawnych przesłanek do stosowania art. 47 § 2 Prawa budowlanego;

2) art. 2 Konstytucji RP poprzez zignorowanie naruszania przez wiele lat praw skarżących w okresie tego okresu bez żadnego ustosunkowania się do podnoszonych przez skarżących zarzutów i jednocześnie preferowania prywatnego interesu właścicieli nieruchomości sąsiedniej,

3) art. 6-11 k.p.a. statuujących podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zaufania do organów państwowych i samorządowych czy baczenia, aby strona postępowania nie poniosła szkody i traktowania nas jako skarżących niejako przedmiotu postępowania, lecz podmiotu ze wszystkimi prawami stąd wynikającymi;

4) ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, której przepisów nie zastosowano w sprawie choć przesłanki po temu istniały w sprawie;

5) art. 22 ust. 2 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju [...] W. poprzez niezastosowanie zasady, że Prezydent [...] jest zwierzchnikiem służbowym pracowników jednostek organizacyjnych samorządu, poprzez naruszenie tego przepisu urzędnicy w załatwianiu niniejszej sprawy czuli się całkowicie nieodpowiedzialni. Zaniechanie prawidłowych działań doprowadziło do pomijania praw strony poprzez w istocie pozbawienie ochrony, co naruszyło również konstytucyjną (art. 32) zasadę równości wszystkich wobec prawa.

Wskazując na powyższe, wniesiono o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie nałożonej grzywny w celu przymuszenia oraz wszelkich czynności wykonanych w celu wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. Wojewoda [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ wskazał, że zgodnie z zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm. – dalej w skrócie u.p.e.a.) w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Z akt postępowania jednoznacznie wynika, że zobowiązana uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku nałożonego decyzją Prezydenta [...]. Powyższe wynika również z treści zażalenia.

Zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Prezydent [...] wydając objęte zażaleniem postanowienie nr [...]zastosował się do dyspozycji cytowanego przepisu.

Wojewoda wskazał, że w postępowaniach egzekucyjnych dotyczących robót budowlanych możliwe jest zastosowanie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12b u.p.e.a. tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. W przypadku obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest preferowanym środkiem egzekucyjnym. Przedmiotowa grzywna w wysokości 8.000 zł ma na celu skłonienie zobowiązanej do podjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązku we własnym zakresie. Ma na celu wywołanie odpowiedniej dolegliwości, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku.

Organ wskazał, że określona w treści zaskarżonego postanowienia decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. jest ostateczna w toku postępowania administracyjnego, a orzeczony obowiązek stał się wymagalny, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł i winien być wykonany przez zobowiązaną. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku, a wierzyciel prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem jego wyegzekwowania. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny nie ma prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie, tak więc dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja nr [...], organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania.

W ocenie Wojewody [...], organ I instancji zasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Grzywna nie jest karą, lecz środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku. Nie niesie ona dla zobowiązanej zbyt dotkliwych konsekwencji, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto według art. 126 ww. ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

W ocenie Wojewody, argumenty przedstawione przez skarżącą w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle obowiązujących przepisów nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. S., zaskarżając to postanowienie w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 1a pkt 15, art. 23 § 6, art. 35 i art. 35a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o ustroju [...], polegające na niepowstrzymaniu się przed prowadzeniem czynności egzekucyjnych w sytuacji, gdy decyzja [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie zaistniały przesłanki materialnoprawne do jej wydania; ponadto w przedmiotowej sprawie doszło do złamania zasady praworządności, proporcjonalności oraz zaprzestano ochrony prawa własności; w sprawie zademonstrowano, że faktycznie nie istnieje żadne zwierzchnictwo służbowe, a urzędnicy działają samowolnie, łamiąc przy tym podstawowe przepisy obowiązującego prawa, powyższe miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy;

2. art. 6, 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na rażącym naruszeniu przepisów obowiązującego prawa, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przejściu do porządku dziennego nad tym, że decyzja [...] została wydana w sytuacji, gdy nie ziściły się przesłanki materialnoprawne określone w art. 47 ust.2 ustawy Prawo budowlane, nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim ogólnych stwierdzeń o cechach dowolności, co ma niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności pomija ustosunkowanie się do istoty sprawy, przedstawionych przez skarżącą zastrzeżeń, wniosków i dowodów;

3. nie zastosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych, mimo że wystąpiły przesłanki w niej określone.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności postanowienia w całości, a na wypadek uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia - o jego uchylenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż między nieruchomościami skarżącej i inwestorów była wytyczona granica, a po niej przebiegało ogrodzenie, inwestorzy w sposób bezprawny wytyczyli granicę między nieruchomościami na nowo, nie występując o rozgraniczenie zgodnie z przepisami postępowania cywilnego. Organy administracji, nie dostrzegając zupełnie problemu sporności granic między nieruchomościami, wydały decyzje z zakresu prawa budowlanego na korzyść inwestorów, tym samym premiując ich działania bezprawne.

W ocenie skarżącej, przedmiotowa sprawa ma charakter precedensowy, gdyż decyzja nr [...] została wydana w sytuacji, gdy inwestor nawet nie próbował uzyskać zgody właściciela wejścia na teren jego nieruchomości, czyli nie był spełniony podstawowy warunek do wydania takiej decyzji. Zakres ingerencji w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej dotyczy tylko robót budowlanych, których realizacja będzie miała legalny charakter. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z działaniami nielegalnymi, gdyż nastąpiło samowolne, bez udziału sądu ustalanie przebiegu granicy przez inwestora.

Spory pomiędzy inwestorem i właścicielem sąsiedniej nieruchomości dotyczące wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości podlegają wyłącznej właściwości sądów powszechnych, dotyczą możliwości korzystania przez inwestora z cudzej własności. Skarżąca uważa, że najbardziej adekwatne do wymogów systemu prawa, a zwłaszcza konstytucyjnie określonych zasad ochrony własności, jest potraktowanie omawianej instytucji, czyli ewentualnego korzystania przez inwestora z terenu należącego do sąsiada, jako aspektów z zakresu stosunków sąsiedzkich podporządkowanych prawu cywilnemu. Trudno dopatrzyć się takiej argumentacji, która wskazywałaby na interes publiczny w dopuszczenia do orzekania w tym zakresie przez organy publiczne. Jako nieodpowiednie powinno się traktować istniejące orzecznictwo administracyjne ograniczające prawo korzystania z własnej nieruchomości przez sąsiada na rzecz inwestora na podstawie wymagającego wykładni przepisu art. 47 ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca podniosła, że w sprawie nie wszczęto czynności nadzorczych i nie wstrzymano działań (wniosek skarżącej powinien stanowić impuls do działań z urzędu), w sytuacji rażącego naruszenia przepisów prawa, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy i zagraża skarżącej niepowetowaną szkodą. Za tak poważne naruszenia prawa, jakie wystąpiły w przedmiotowej sprawie urzędnicy powinni ponieść odpowiedzialność na podstawie ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych.

Zaskarżone postanowienie powinno podlegać uchyleniu, ponieważ jest wadliwe w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obiegu prawnego.

Skarżąca podniosła, że postanowienie nie zostało należycie uzasadnione. Nie podano przyczyn, z powodu których przedstawionym przez skarżącą dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, właściwie zwyczajnie je pominięto. Kwestia ta została przemilczana. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie postanowienia w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Uzasadnienie postanowienia organu, zawiera ogólnikowe sformułowania o cechach dowolności. Naruszenie zasad ogólnych postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa, jest to oczywiste i bezsporne. Przepisów tych nie zastosowano w trakcie prowadzonego postępowania, a tym samym nie przekonuje skarżącej, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] maja 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Zgodnie zaś z art. 122 cyt. ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W związku z tym, że skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego na nią decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., upomnieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. zobowiązana została wezwana do dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanej [...] stycznia 2018 r. Z uwagi na niewykonanie obowiązku przez zobowiązaną, Prezydent [...] wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając tytuł wykonawczy nr [...]z dnia [...] stycznia 2018 r. Tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanej w dniu [...] lutego 2018 r. Wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny organ prawidłowo przyjął, że egzekucja (w kontekście art. 29 u.p.e.a.) jest dopuszczalna jako poprzedzona upomnieniem i uruchomiona prawidłowo wystawionym tytułem wykonawczym. Postanowienie tego organu zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, a wysokość orzeczonej przez organ grzywny nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2, nadto – została uzasadniona zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Podkreślenia wymaga, że grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania. Tym też, jak wynika z postanowień wydanych w sprawie, kierowały się organy orzekając o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego. Zaznaczyć należy, że grzywna jest środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku. W razie wykonania obowiązku istnieje możliwość jej umorzenia albo zwrotu. Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto - zgodnie art. 126 u.p.e.a. ustawy - na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. W odniesieniu do wysokości wymierzonej grzywny, wskazać należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa przesłanek wymiaru grzywny w celu przymuszenia, a jedynie wyznacza górne jej granice. Organ, mając na uwadze okoliczności danej sprawy, powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i to najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Określona w postanowieniu wysokość grzywny w celu przymuszenia 8000 zł odpowiada wskazanej ustawowej regulacji. Nie jest to kwota w górnej dopuszczalnej wysokości, gdyż – zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. - każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł.

Treść skargi wskazuje na to, że skarżąca kwestionuje przede wszystkim legalność decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., która jest ostateczna i prawomocna. Podnoszenie tego rodzaju zarzutów nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązany może skorzystać z dwóch odrębnych środków zaskarżenia, tj. z zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 u.p.e.a.) oraz z zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (wydanego na podstawie art. 119 u.p.e.a.), przy czym każdy z nich przysługuje jej na innym etapie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca, już po wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej pismem z dnia [...] lutego 2018 r. i w tym zakresie toczyło się odrębne postępowanie, które zostało zakończone postanowieniem Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2020 r., utrzymującym w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów. W odniesieniu natomiast do postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia strona powinna wykazać istnienie takich okoliczności, które pozwalałyby na stwierdzenie, że do nałożenia grzywny w celu przymuszenia doszło z naruszeniem prawa. W związku z powyższym sformułowane w skardze zarzuty, kwestionujące legalność decyzji z [...]grudnia 2004 r. i istnienie obowiązku w niniejszej sprawie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Nieuzasadnione są zarzuty skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 1a pkt 15 i art. 23 § 6 u.p.e.a. Przepis art. 1a pkt 15 ustawy zawiera definicję "wstrzymania czynności egzekucyjnych" przez co rozumie się wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. W myśl art. 23 § 6 ustawy organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Zgodnie z art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Organy sprawujące nadzór są jednocześnie organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 pkt 1). W tej sprawie organem sprawującym nadzór był Wojewoda [...], który wydając zaskarżone postanowienie, nie znalazł podstaw do wstrzymania z urzędu czynności egzekucyjnych z przyczyn wskazywanych przez skarżącą.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 35 u.p.e.a., wskazać należy, iż stosownie do art. 35 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 lipca 2020 r.) wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Przepisy art. 56 § 3, art. 57 § 1 i art. 58 stosuje się odpowiednio. Jeżeli ma być wszczęta egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym, z zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, to wówczas organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a. oraz wydane przez siebie postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a.). Jeżeli odpis tytułu został już wcześniej doręczony (art. 32 u.p.e.a), a więc egzekucja była wcześniej wszczęta, to organ egzekucyjny doręcza tylko postanowienie o nałożeniu grzywny. Niedopuszczalne jest doręczenie postanowienia o nałożeniu grzywny bez równoczesnego lub uprzedniego doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. W tej sprawie w dniu [...] stycznia 2018 r. wystawiono tytuł wykonawczy. Jednocześnie wydano postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zarówno tytuł wykonawczy, jak i postanowienie zostały doręczone zobowiązanej w dniu [...] lutego 2018 r., czyli w momencie, gdy nie było żadnych podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Zarzuty skarżąca wniosła [...]lutego 2018 r., a więc już po wydaniu i doręczeniu jej postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Ten środek egzekucyjny nie został zatem zastosowany w okresie zawieszenia postępowania. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że w dniu [...]lutego 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęło zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wobec tego organ odwoławczy był zobowiązany do rozpatrzenia tego zażalenia, złożonego przez stronę skarżącą w odniesieniu do wcześniej zastosowanego środka egzekucyjnego. Po zgłoszeniu zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie były podejmowane żadne nowe czynności egzekucyjne, rozpatrzono natomiast tylko zażalenie skarżącej na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, do czego organ odwoławczy był zobligowany.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 35 a u.p.e.a. jest niezrozumiały. Przepis ten stanowi, iż jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopuszczalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Przepis ten dotyczy egzekucji należności pieniężnych, a w tej sprawie przedmiotem egzekucji jest obowiązek o charakterze niepieniężnym.

Nietrafny jest zarzut skargi naruszenia przez organy art. 2 Konstytucji RP, poprzez niepowstrzymanie się przed prowadzeniem czynności egzekucyjnych w sytuacji, gdy decyzja [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co – w ocenie skarżącej - stanowiło naruszenie zasady praworządności. Zarzut ten dotyczy legalności decyzji z dnia [...]grudnia 2004 r., a tego typu zarzuty nie mogą być przedmiotem oceny organów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w tej sprawie przez organy przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., gdyż skarżąca upatruje naruszenia tych przepisów głównie w "niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przejściu do porządku dziennego nad tym, że decyzja [...] została wydana w sytuacji, gdy nie ziściły się przesłanki materialnoprawne określone w art. 47 ust.2 ustawy Prawo budowlane", a więc kwestionując przede wszystkim postępowanie prowadzone przed wydaniem decyzji z dnia [...]grudnia 2004 r. Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 w zw. z art. 18 u.p.e.a., gdyż organ ten w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się szczegółowo do zarzutów zobowiązanej podniesionych w zażaleniu, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zarzuty te okazały się niezasadne.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia w tej sprawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych, gdyż przepisy tej ustawy nie miały zastosowania w przedmiotowym postępowaniu.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.