Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 991/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15,  art.22,  art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skarg W. P., Z. P., M. Z., T. B., W. G., M. K. oraz Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) ze skargi Wojewody [...] – stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) odrzuca pozostałe skargi; 3) zarządza zwrot na rzecz skarżących W. P., Z. P., M. Z., T. B., W. G. oraz M. K. uiszczonych przez nich wpisów w kwotach po 300 (trzysta) złotych na rzecz każdego z nich.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w J. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum" w J.

Jako podstawę prawną aktu powołano przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze

(Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), stwierdzając nadto zgodność uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J.

Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] z dnia [...]r. Nr [...] poz. [...] i weszła w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia.

Pismem z dnia [...]r., które wpłynęło do organu w dniu [...]r. m.in. W.P., Z. P., M. Ż., T. B., W.G. i M. K., wezwali Radę Miejską w J. do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, polegającego na wprowadzeniu ustaleniami planu przewidzianej likwidacji istniejącego układu ulicznego, obsługującego rynek główny w J., zmianie przeznaczenia terenów będących obecnie ulicami, parkingami i placami zapewniającymi dostęp do istniejących obiektów – na tereny przeznaczone wyłącznie dla komunikacji pieszej (oznaczone w planie symbolem [...]), pozbawieniu dostępu do dróg publicznych terenów istniejącej wokół rynku zabudowy mieszkaniowo-usługowej, wskazując na sprzeczność zapisów planu z ustaleniami studium, w którym nie przewidziano przekształcenia układu komunikacyjnego obsługującego rynek, a także zarzucając brak określenia w planie parametrów i przebiegu dojazdów koniecznych i zasad połączenia z układem ulicznym oraz brak możliwości realizacji przewidzianych w planie parkingów podziemnych pod płytą rynku.

W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Miasta J. pismem z dnia [...] r. doręczonym w dniu [...] r. odmówił jego uwzględnienia.

Powołując się na bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dniu [...] r. W. P., Z. P., M. Ż., T.B., W. G. i M.K. wnieśli za pośrednictwem poczty skargi na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała zapadła bowiem z naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującym uwzględnienie przy sporządzeniu planu wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także z naruszeniem art. 9 ust. 4 tej ustawy z powodu sprzeczności z ustaleniami studium oraz art. 15 ust. 2 ustawy, z uwagi na brak w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania.

Ponawiając zarzuty zawarte w wezwaniu z dnia [...] r. skarżący zaakcentowali, iż zmiana sposobu obsługi komunikacyjnej, pozwalająca na wyłączenie rynku i części ul. P. z ruchu kołowego, nie została przewidziana w wiążących ustaleniach studium i doprowadziła do pozbawienia dostępu do dróg publicznych terenu istniejącej wokół rynku zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zmieniając nadto charakter rynku i jego funkcje, w tym jego unikalny i oryginalny układ architektoniczny. Skarżący zarzucili, że w miejsce zlikwidowanego układu, założono obsługę ciągów pieszo-jezdnych bez określenia parametrów dojazdów i ich powiązań zewnętrznych.

Za nieuzasadnione uznano też ustalenia dotyczące likwidacji dworca autobusowego lub zespołu przystanków w terenie [...] oraz wprowadzanie garaży wielopoziomowych po kwartałach starej śródmiejskiej zabudowy (na obszarze objętym ochroną konserwatorską). Brak też na tym terenie określenia zasad przebudowy systemu infrastruktury technicznej i ustaleń dla realizacji zamierzonych dwupoziomowych rozwiązań systemu garażowo-parkingowego i przejść podziemnych w rejonie kościoła i pod płytą rynku.

W odpowiedzi na powyższe skargi osób fizycznych Prezydent Miasta J. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...]r. Zdaniem organu, zmiana sposobu obsługi komunikacyjnej należy do zarządcy drogi, a ewentualny projekt przebudowy płyty rynku zależy od inicjatywy właścicieli nieruchomości i będzie przedmiotem postępowania budowlanego. Zdaniem organu, przewidziana przebudowa układu komunikacyjnego centrum została też przewidziana w studium, zaś plan został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Żadna z nieruchomości skarżących nie została też pozbawiona dostępu do dróg publicznych oraz powierzchni parkingowych.

Odrębną skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności jako sprzecznej z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 15 tej ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji, a także art. 2 Konstytucji i art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o okresach oddziaływania na środowisku (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Zdaniem Wojewody, brak jest zgodności ustaleń planu ze studium z powodu rozbieżności zasad obsługi komunikacyjnej. Ustalenia obowiązującego studium nie przewidują bowiem przekształcenia układu komunikacyjnego obsługującego [...]. Ulica [...] i jej przedłużenie przez rynek, będąca w studium klasy wyższej niż dojazdowa (nie określono jej klasy), w planie nie jest w ogóle drogą publiczną. Na pewnym odcinku ma oznaczenie [...] z dopuszczalnym przeznaczeniem jako "Komunikacja drogowa i parkingi", a na dalszych odcinkach – [...] i [...] z dopuszczalnym przeznaczeniem "place miejskie, pasaże handlowe, ciągi piesze i pieszo-jezdne" przez co nie zachowuje swojej funkcji ustalonej w studium jako ulica o określonej klasie, tworząca podstawowy układ komunikacyjny.

Nadto, organ nadzoru wskazał na brak obligatoryjnych elementów planu.

W kwestionowanej uchwale określono jedynie dopuszczane przeznaczenie terenów, bez określenia ich przeznaczenia podstawowego. Tym samym uchwała nie zawiera wiążących regulacji co do sposobu zagospodarowania terenu. Bez upoważnienia ustawowego w akcie prawa miejscowego zawarto zapisy w:

– § 6 ust. 4 lit. f – w zakresie słów "oraz wcześniejszym wykonaniu na koszt inwestora pełnej inwentaryzacji rysunkowej i fotograficznej" (podobnie np. § 8 ust. 4 lit. f),

– § 6 ust. 7 pkt 1 lit. c (podobnie § 9 ust. 7 pkt 1 lit. c),

– § 6 ust. 9 pkt 3 – w zakresie słów "wskazano oznaczone na rysunku planu obiekty konieczne do wyburzenia z uwagi na przebudowę układów komunikacyjnych".

Wojewoda zarzucił też posłużenie się w treści uchwały pojęciami w niej niezdefiniowanych ani też w żadnym akcie normatywnym, a to:

– zgeneralizowana płaszczyzna fasady (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. c)

– ponadprzeciętny ruchu samochodowy (§ 7 ust. 1 pkt 2 lit. a)

– garaż wielostanowiskowy (§ 10 ust. 10 pkt 1 lit. c)

– rozbudowy poziome (§ 6 ust. 2 pkt 2 lit. a).

Za bezpodstawne uznano też zawarcie w uchwale przepisów niejasnych, które nie formułują jednoznacznego wzorca nakazanych lub zakazanych zachowań (§ 6 ust. 10 pkt 1 lit. c). Do przedmiotowej uchwały nie dołączono też dokumentu, o którym mowa w art. 55 ustawy o udostępnieniu informacji. Wreszcie, dla terenów określonych w §§ 7 – 14 i § 16, Rada Miasta nie określiła w planie żadnych szczegółowych parametrów działek, podlegających podziałowi i scaleniu, takich jak: szerokości frontów działek lub ich powierzchnia, co jest obligatoryjnym elementem uchwały (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 602/08).

Z tych względów organ nadzoru wskazał na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewody Prezydent Miasta J. domagając się jej oddalenia wyjaśnił, że studium zawiera delegację do skonkretyzowania przebiegu i klas technicznych dróg na etapie planu miejscowego, w którym z kolei dla terenów oznaczonych symbolem [...], dopuszczono konieczne dojazdy związane z obsługą przylegających usług, co oznacza utrzymanie podstawowej funkcji drogi, jaka jest zapewnienie możliwości dojazdu.

W studium wprost zapisano też m.in. przebudowę i modernizację układu komunikacyjnego i systemów infrastruktury, nie wymieniając też ani rynku, ani

ul. [...] wśród głównego układu wewnętrznych ulic i wśród ważniejszych ulic wewnętrznych.

Zgodnie zaś z wyrokiem NSA dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07, zgodność planu miejscowego ze studium nie oznacza prostego przenoszenia ustaleń studium do planu.

Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, organ gminy wskazał na zapis § 5 ust. 1 uchwały, podnosząc że brak użycia słowa "podstawowe", gdy idzie o przeznaczenie terenu, nie może być uznany za uchybienie, bowiem obowiązek jego użycia nie wynika z żadnego przepisu. Brak też podstaw do przyjęcia, iż doszło do przekroczenia delegacji ustawowej przy formułowaniu zapisów planu i w tym zakresie stanowi on odwołanie od innych ustaw, zaś określenie obiektów przewidzianych do wyburzenia jest konsekwencją ustaleń o realizacji układu drogowego. Zdaniem Prezydenta Miasta, użyte w planie pojęcia są też jasne i czytelne, a ich wykładnia ma miejsce na etapie stosowania jego przepisów.

Za chybiony uznano też zarzut naruszenia art. 55 ustawy o udostępnieniu informacji... Ustawa ta, jak i rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), nie określa bowiem terminu i nie nakazuje doręczenia wojewodzie podsumowania do dokumentów planistycznych, które jednak zgodnie z wymogiem zostało przekazane Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu.

Nie podzielono też zarzutu, gdy idzie o brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, gdyż zapisy te zawarto wówczas, gdy dla danego terenu było to możliwe i potrzebne (§ 5 ust. 2 uchwały). Wreszcie, organ gminy wskazał na kosztowności całej procedury planistycznej i fakt opublikowania uchwały.

Powyższe skargi połączono zarządzeniem z dnia [...]r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07 (ONSA i WSA 2007/3/60), skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 101 ust. 3 usg), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Zdaniem NSA, o bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. W przypadku doręczenia odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, zaczyna zaś bieg termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi.

Z punktu widzenia terminowości wniesienia skargi, istotne jest jednak stwierdzenie, czy odpowiedzi na wezwanie może udzielić jakikolwiek organ gminy, czy też chodzi o stanowisko tego organu, który podjął zaskarżony akt. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 696/09 (Wspólnota 2009/30/26), samo pismo przewodniczącego rady o tym, że sprawa będzie rozpatrywana na najbliższej sesji, nie może być uznane za formalne udzielenie odpowiedzi. Dopiero uchwała rady gminy może mieć taki charakter.

Podobnie, w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 932/08 (LEX nr 518294) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że warunkiem formalnym wniesienia skargi w rybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest uprzednie wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, ale brak odpowiedzi czy też jej udzielenie przez podmiot niewłaściwy, prawa do skargi nie pozbawia.

Zdaniem składu orzekającego oznacza to, że w sytuacji wniesienia skargi na uchwałę rady gminy, tylko ten organ posiada kompetencje do wyrażenia stanowiska w formie uchwały w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (vide: postanowienie NSA z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1592/08 (LEX nr 511473), a także postanowienia WSA w Krakowie z dnia 20 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 364/08 (LEX nr 507304) i WSA w Bydgoszczy z dnia 1 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 460/09 (Wspólnota 2009/39/44). W konsekwencji, udzielenie odpowiedzi przez organ wykonawczy gminy, który nie posiada kompetencji do uchylania uchwał rady, nie ma znaczenia dla biegu terminu do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg.

Tymczasem w niniejszej spawie skarżący wezwali Radę Miejską w J. do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...]r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w J. w dniu [...] r.

Rada Miejska w J. nie zajęła jednak stanowiska w sprawie tego wezwania. Odpowiedzi na wezwanie udzielił co prawda Prezydent Miasta pismem z dnia [...]r., doręczonym skarżącym w dniu [...]r., jednak z jego treści wynika jednoznacznie, że było to stanowisko organu wykonawczego, który nie jest władny do uwzględnienia wezwania. Stąd też data doręczenia pisma Prezydenta nie ma znaczenia dla biegu 60-dniowego terminu do wniesienia skargi, liczonego od dnia [...]r. Zatem termin do wniesienia skarg przez osoby fizyczne, a to W. P., Z. P., M. Ż., T. B., W. G. i M. K. upłynął w dniu [...] r.

Ich skargi zostały zaś wniesione do sądu administracyjnego za pośrednictwem poczty w dniu 1 października 2009 r. (vide: koperta nadania skarg k. 12 akt sądowych).

W tej sytuacji powyższe skargi jako wniesione z uchybieniem terminu z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlegały odrzuceniu po myśli art. 58 § 1 pkt 2 tej ustawy. Orzeczenie o zwrocie uiszczonych przez skarżących wpisów w kwotach po 300 zł, oparto na przepisie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a cyt. ustawy.

Merytorycznemu rozpoznaniu podlegała zaś skarga Wojewody, której wniesienie po upływie terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest obwarowane żadnymi wymogami formalnymi ani terminem (vide: art. 33 ust. 1 usg).

Skarga Wojewody jest uzasadniona.

Z mocy art. 20 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy po twierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 114/08 (LEX nr 497581), pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność". Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy, w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Zdaniem sądu administracyjnego, zasadnie wskazał Wojewoda, że studium przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. nr [...], zmienioną następnie uchwałą z dnia [...] r. nr [...], nie przewidywało przekształcenia układu komunikacyjnego, obsługującego rynek. Co prawda, w studium jest ogólnie mowa o reurbanizacji śródmieścia (str. 10), budowie potencjału administracyjnego, instytucjonalnego i usługowego, renowacji rynku i jego otoczenia, budowie biblioteki i obwodnicy południowej centrum przebudowie i modernizacji układu komunikacyjnego, zaś w rozdziale VI studium, wśród głównego układu wewnętrznych ulic (pkt 3) i wśród ważniejszych ulic (pkt 3) nie wymienia się [...] i ul. [...] (str. 60 – 61), to jednak w treści jednoznacznie przewidziano, że rozwiązania te uzupełniają istniejący układ komunikacyjny o brakujące w tym układzie elementy.

W ppkt 4.4 (str. 61) przewidziano, że przebieg, potrzeby modernizacji i przebudowy oraz wyznaczenie nowych ulic dojazdowych i wewnętrznych pieszo-jezdnych obsługujących istniejącą i projektowaną zabudowę, powinien być rozwiązany w ustaleniach planu.

Część tekstowa studium nie może być jednak wykładana w oderwaniu od rysunku (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 33/08 ONSA i WSA 2009/4/72),

Tymczasem na rysunku nr [...] (kierunki zmian zagospodarowania przestrzennego), gdy idzie o tereny dróg, naniesiono w obrębie śródmieścia drogi i ulice publiczne istniejące do zachowania, przebudowy, modernizacji z wyłączeniem ulic klasy D. Zdaniem sądu administracyjnego, oznacza to, że w studium przewidziano w obrębie śródmieścia pozostawienie dotychczasowego układu dróg i ulic publicznych (bądź też ich przebudowę lub modernizację) a nie – likwidację dróg publicznych i zastąpienie ich ciągami pieszo-jezdnymi, bądź parkingami, jak to nastąpiło w postanowieniach § 16 ust. 1 pkt 1, § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a – d, § 17 ust. 6 pkt 1 lit. a planu.

W tym wypadku nie doszło więc jedynie do doprecyzowania zapisów studium, lecz do istotnej zmiany sposobu obsługi komunikacyjnej i przeznaczenia terenów (drogi i ulice, jako publiczne zastąpiono innymi formami komunikacji – ulica parkingowa o symbolu [...] oraz ciągi pieszo-jezdne o symbolu [...]).

Nie są to zatem przewidziane w studium drogi publiczne. Stąd też ustalenia planu miejscowego zakładające wyłączenie [...] i ulicy [...] z ruchu kołowego, stanowią jakościową zmianę w stosunku do przyjętego w studium układu komunikacyjnego w postaci dróg publicznych na tym terenie. Stwierdzenie Rady Miejskiej o zgodności planu z zapisami studium, było zatem błędne, co już z tych względów musiało skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tym zakresie nie ma żadnego prawnego znaczenia fakt, że organizacja ruchu drogowego należy do zarządcy drogi, a pozbawienie kategorii drogi publicznej wymaga podjęcia odrębnej uchwały w tym przedmiocie, czy też wreszcie podnoszone przez Gminę mniejsze znaczenie drogi publicznej po zrealizowaniu innych inwestycji drogowych.

Gdy zaś idzie o kolejny zarzut organu nadzoru co do braku określenia w uchwale podstawowego przeznaczenia terenu, co w ocenie organu pozbawia akt funkcji kształtowania i porządkowania terenu, wskazać przyjdzie, że wymagania zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego reguluje rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), które ustala m.in. wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu.

I tak, w świetle § 4 pkt 1 cyt. rozp. ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Nie ma więc mowy o przeznaczeniu podstawowym i uzupełniającym. Natomiast określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, dotyczy zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (§ 4 pkt 2 rozp.) oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (§ 4 pkt 5), a także sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania (§ 4 pkt 10) oraz terenów rekreacyjno-wypoczynkowych i imprez masowych (§ 4 pkt 12). Niewątpliwie więc Rada Miejska w J. naruszyła obowiązujące standardy przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego, posługując się terminem "dopuszczalne", gdy idzie o przeznaczenie terenów, a w niektórych wypadkach – "zakazane", to jednak uchybienia tego rodzaju w ocenie sądu nie wpłynęły na merytoryczną zawartość planu miejscowego.

Zatem nie powinny być oceniane jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy (brak określenia przeznaczenia terenów).

Wreszcie, dla usunięcia tego rodzaju naruszenia prawa wystarczające byłoby stwierdzenie nieważności jedynie określenia "dopuszczalne", bowiem w świetle tytułu rozdziałów uchwały, nie budzi wątpliwości, że chodzi w tym wypadku o określenie przeznaczenia terenów.

Zasadnie jednak Wojewoda wskazał na naruszenie art. 55 ust. 3 ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji... (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, w świetle których nie miałaby zastosowania do planów miejscowych, uchwalonych po jej wejściu w życie, co do których poprzednio podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Stąd też przyjąć należy, że obligatoryjnym załącznikiem planu miejscowego, uchwalonego po dniu [...] r. jest wymienione w ustawie pisemne podsumowanie (art. 55 ust. 3 w zw. z art. 46 pkt 1 ustawy).

Tymczasem dokumentu tego nie ma wśród załączników do zaskarżonej uchwały, wymienionych w § 2. Zatem nawet w sytuacji jeżeli podsumowanie takie sporządzono i przesłano organom wymienionym w art. 55 ust. 4 ustawy, to nie stanowi on obligatoryjnego elementu planu miejscowego, wynikającego z przepisu odrębnego, określającego zakres planu miejscowego w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wbrew stanowisku zajętemu w odpowiedzi na skargę, nie ma w tym wypadku znaczenia fakt, że dokumentu tego nie wymieniono w powołanym wyżej rozp. MI, wydanym na podstawie delegacji z art. 16 ust. 2 ustawy z 2003 r.

Co więcej, po wejściu w życie ustawy o udostępnianiu informacji..., znowelizowano ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie art. 147 ustawy, wprowadzając wymóg zaopiniowania projektu planu miejscowego z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu obowiązującym od dnia

15 listopada 2008 r.).

Tego rodzaju naruszenie (brak obligatoryjnych załączników planu) podważa zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w całości. Nadto, w piśmie z dnia [...]r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. wskazał na wymóg przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 pkt 1 ustawy z 2008 r.).

Wreszcie, w pełni należy podzielić zarzuty Wojewody co do poszczególnych postanowień zakwestionowanej uchwały. W świetle zakresu planu miejscowego, wymienionego w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak podstaw prawnych do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania pełnej inwentaryzacji rysunkowej i fotograficznej w przypadku zamiaru rozbiórki obiektów (§ 6 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 7 ust. 4 pkt 2 lit. f planu).

Bez podstawy prawnej wprowadzono też w uchwale zapis o ponoszeniu przez przedsiębiorcę górniczego roszczeń finansowych, wynikających z działalności górniczej (§ 6 ust. 7 pkt 1 lit. c, § 9 ust. 7 pkt 1 lit. c). Kwestie odpowiedzialności za szkody górnicze reguluje bowiem ustawa – Prawo geologiczne i górnicze, zaś przepisy rangi ustawowej nie mogą być ani powielane, ani modyfikowane aktem planu miejscowego.

Podobnie, bez podstawy prawnej w § 6 ust. 9 pkt 3 uchwały, wyznaczono obiekty konieczne do wyburzenia ze względu na przebudowę układów komunikacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II OSK 786/08, LEX nr 511479).

Bez podstawy prawnej w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c uchwały, wprowadzono też wymóg w uzyskania zgody sąsiada w procesie inwestycyjnym.

Zasadnie także organ nadzoru wskazał na naruszenie zasad prawidłowej legislacji, przewidzianych w rozp. Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), aczkolwiek uchybienie tym wymogom musi mieć przełożenie na uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Akt prawa miejscowego nie może posługiwać się pojęciami niezdefiniowanymi ani w tym akcie, ani też w żadnym innym akcie normatywnym, jeżeli nie jest to określenie powszechnie używane. Takimi zaś terminami posłużono się w zaskarżonej uchwale:

– zgeneralizowana płaszczyzna fasady (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. c),

– ponadprzeciętny ruch samochodowy (§ 7 ust. 1 pkt 2 lit. a),

– garaż wielostanowiskowy (§ 10 ust. 10 pkt 1 lit. d),

– rozbudowy poziome (§ 6 ust. 2 pkt 2 lit. a).

Niedopuszczalne jest też posłużenie się pojęciami niejasnymi i niejednoznacznie formułującymi nakazane lub zakazane zachowania, co miało miejsce w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. d, § 10 ust. 19 pkt 1 lit. d uchwały.

Skoro ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przewiduje udzielanie pozwoleń na budowę na podstawie planu miejscowego, bez potrzeby uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, zapisy aktu prawa miejscowego winny odpowiadać standardom wynikającym z przywołanego wyżej rozp. MI, tak aby na etapie stosowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie było wątpliwości co do znaczenia przepisu.

Tego rodzaju naruszenie należy zaś kwalifikować jako uchybienie zasadom sporządzania planu miejscowego.

Wreszcie, musiał odnieść skutek zarzut Wojewody co do pominięcia obligatoryjnego elementu planu zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.

Po myśli § 4 pkt 8 cyt. rozp. MI, ustalenia te powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Tymczasem zgodnie z tym wymogiem w zaskarżonej uchwale zawarto jedynie ustalenia co do terenu o symbolu MJ16 (§ 6 ust. 8 planu), co do którego wymagane jest przeprowadzenie takiej procedury, czyli terenu wyznaczonego w tym celu na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Natomiast co do pozostałych terenów, wymienionych w §§ 7 – 14 i § 16 uchwały, określenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, nastąpiło przez odesłanie do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w rozumieniu § 4 pkt 6 rozp. Nie są to jednak pojęcia tożsame. Chybiony jest też pogląd Gminy o braku konieczności formułowania zasad z § 4 pkt 8 rozp. dla wszystkich terenów objętych planem, a jedynie dla tych, dla których przewidziano wymóg podziału i scalania nieruchomości. Wszak wniosek taki nie wypływa z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, w którym mowa jest o nieruchomościach objętych planem miejscowym, a nie – wyznaczonych w planie jako wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, o których mowa w art. 22 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy. Przepis ten odsyła zaś do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Z kolei przepis art. 102 tej ustawy, przewiduje wszczęcie takiej procedury z urzędu (co koreluje z treścią art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających 50 % powierzchni gruntów, a w przypadku zabudowanych części nieruchomości – za zgodą wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Jednakże również w razie wystąpienia z wnioskiem, scalanie również musi mieć zakotwiczenie w planie miejscowym (vide: ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, G.Bieniek, St.Kalus, Z.Marmaj, E.Mzyk, Wyd. Lexis Nexis Sp. z o.o.,

W-wa 2005, str. 367).

Skoro zatem w planie nie zostały określone szczegółowe zasady scalania, to nie może dojść do przeprowadzenia takiej procedury z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych. Stąd też zasady te muszą być określone dla wszystkich terenów, objętych planem, a nie tylko dla tych, dla których gmina przewiduje taką konieczność w trybie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Co więcej, zdaniem sądu administracyjnego, zasady z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z 2003 r., dotyczą nie tylko postępowania scaleniowego z art. 101 i nast. ugn, ale także podziałów z ust. 92 tej ustawy (w poprzednim stanie prawnym wymóg określenia zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane wynikał z treści art. 10 ust. 1 pkt 7 uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Z tych wszystkich względów skarga Wojewody musiała odnieść skutek.

Nie ma bowiem żadnego znaczenia fakt opublikowania uchwały przez organ nadzoru, co nie wiąże się z ocena jego legalności. Sąd administracyjny nie był też władny uwzględnić kosztów procedury planistycznej. Wskazane wyżej naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, gdy idzie o jego merytoryczną zawartość, musiały skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości z mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z uwagi na fakt wejścia w życie aktu prawa miejscowego, brak było podstawy prawnej do zawarcia rozstrzygnięcia o niewykonalności uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 w zw. z art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.