Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2816/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego J. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także "SKO") utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., umarzającą postępowanie wszczęte postanowieniem NR [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wydanej przez Wójta Gminy [...] (dalej "Wójta"), ustalającej warunki zabudowy na rzecz [...] Sp. z o. o. ul. [...],[...][...] dla zabudowy określonej jako zabudowa magazynowa: budowa budynku składowo-magazynowego owoców i warzyw, zbiorników na ścieki socjalne i technologiczne, zjazdu z drogi gminnej oraz studni na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w miejscowości[...] , gm. [...]

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 6 marca 2017 r. J.N. (dalej "skarżący") wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2016 r., wskazując, że skutkiem przedmiotowej decyzji i ewentualnego powstania planowanej inwestycji, będzie fakt, iż jego nieruchomość - działka o numerze ewidencyjnym [...] oraz znaczne inwestycje na niej poczynione stracą na wartości rynkowej w drastyczny sposób. Swój interes prawny wywodzi on z prawa miejscowego, uchwały Rady Gminy [...] [...], która pełni rolę gwarancyjną utrzymania obecnego status quo zgodnego z tym prawem. Decyzja narusza też normy wynikające z art. 6 u.p.z.p., bezprawnie ogranicza prawa wynikające z art. 140 kodeksu cywilnego. Pogwałcenie tych przepisów stanowi naruszenie interesu prawnego, a jednocześnie jest rażącym naruszeniem prawa będącym wystarczającą przesłanką do unieważnienia przedmiotowej decyzji. Poza powyższym Pan J.N. podniósł, iż wydana decyzja prowadzi do wytworzenia permanentnego stanu zagrożenia, dezorganizacji dla normalnego funkcjonowania poprzez dojście, dojazd do jego nieruchomości, a czyni to poprzez ewidentne naruszenie normy prawnej wynikającej z § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690), burząc obecny stan zgodny z prawem. Prawo to gwarantuje możliwość w miarę swobodnego dostępu zgodnego z normą prawną do nieruchomości działki [...] we wsi [...]. Pozostawienie przedmiotowej decyzji w obiegu prawnym tworzy stan prawny nieznany obowiązującym przepisom prawa.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa pięć punktów, które muszą być łącznie spełnione, aby wydać decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z prawem. Decyzja narusza niemal wszystkie. Przy jej wydawaniu naruszono przepisy miejscowe - uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie terenów zurbanizowanych planując zabudowę na terenie co do którego nie uzyskano zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i naruszono normy formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz zagospodarowania terenu - art.61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p. Planowany magazyn swoją kubaturą znacznie przewyższa wszystkie zabudowania dostępne w zasięgu wzroku w tej okolicy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje również, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Pan J.N. uważa, że decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi w zakresie dostępu do drogi publicznej, ponieważ w tym przypadku dojazd powinien mieć szerokość co najmniej 5 metrów, a droga powinna być oświetlona, zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 Nr 75 poz. 690, § 14 ust. 2 i 3). Inwestycja winna być również skonfrontowana z Programem Ochrony Środowiska dla Gminy [...] - uchwała Nr [...].

W dniu 25 maja 2017 r. wpłynęło pismo skarżącego, który uzupełniając swój wniosek wskazał, że przymiot bycia stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika z jego obowiązku tolerowania bezprawnego działania, fizycznej niewygody i dyskomfortu nie wynikających z przepisów prawa a wręcz wynikających z działań wbrew prawu, naruszenia jego gwarancji wynikających z materialnego prawa, iż jego zamierzenia nie doznają uszczerbku, co wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wcześniejszych zapewnień urzędników gminy, wynika także z nieuchronnego grożącego skarżącemu postępowania sądowego o ograniczenie praw rzeczowych do nieruchomości poprzez ustanowienie drogi koniecznej na rzecz inwestora na jego nieruchomości.

2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. SKO umorzyło postępowanie w sprawie, stwierdzając brak po stronie skarżącego interesu prawnego.

3. Skarżący wniósł do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy.

III. Jak wskazano na wstępie, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., SKO ponownie rozpatrzyło sprawę, zakończoną własną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając wydane orzeczenie, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

Z jednolitego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że o kręgu stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy przesądza stopień i rodzaj uciążliwości inwestycji, który nie musi być ograniczony do działek wyłącznie bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami objętymi wnioskiem. Będą to jednak na ogół wyjątki od reguły, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie, co wynika najczęściej z uciążliwości planowanej inwestycji, jej oddziaływaniem na inne, nie objęte zamiarem inwestycyjnym, nieruchomości. Taki obszar oddziaływania planowanej inwestycji może mieć znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania, o ile oddziaływanie to jest regulowane przepisami prawa, a nie subiektywnymi odczuciami właściciela nieruchomości. Nie można a priori wykluczyć, że także właściciel działki bezpośrednio nie przylegającej do obszaru objętego zamiarem inwestycyjnym status taki będzie posiadał, ani że nawet właściciel działki sąsiedniej, z uwagi na charakter inwestycji, statusu tego będzie w konkretnej sprawie, w zależności od charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego, pozbawiony.

Zastosowanie powyższych kryteriów na gruncie spraw prowadzonych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy prowadzi do wniosku, że status strony w takim postępowaniu determinowany jest granicami oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2278/10, LEX nr 1134728). Co do zasady stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są więc właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być realizowana. Stronami takiego postępowania mogą być ponadto właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, o ile mieszczą się one w obszarze jej oddziaływania. Krąg stron postępowania ulega poszerzeniu w przypadku, gdy zamierzona inwestycja może oddziaływać ujemnie na otoczenie. Jednak istnienie przymiotu strony po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej jest uzależnione od tego, czy zamierzenie inwestycyjne może oddziaływać negatywnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa.

Nieruchomość skarżącego nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością objętą inwestycją, jak również nie znajduje się w zakresie oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego, stąd też skarżący nie jest legitymowany do udziału w tego rodzaju postępowaniu, którego zainicjowania domaga się.

Nie można również wywodzić interesu prawnego z obawy przed wystąpieniem przez inwestora z roszczeniem cywilnym o ustanowienie służebności przechodu i przejazdu. Tego rodzaju postępowanie nie zostało zainicjowane, a ponadto również jego wszczęcie pozostaje w zakresie wydarzeń przyszłych i niepewnych. Zauważyć należy, iż do działki Inwestora prowadzi droga, którą ma dostęp do swojej nieruchomości. Ponadto z dokumentów załączonych do akt sprawy (mapy stanowiące załącznik do decyzji administracyjnej) wynika bezspornie, iż droga prowadząca do nieruchomości Inwestora graniczy również z innymi nieruchomościami (po stronie wschodniej), które nie stanowią własności skarżącego i położone są po przeciwnej stronie jego nieruchomości. Ewentualna służebność może być zatem ustanowiona również na innych nieruchomościach i nie obejmować swoim zakresem działki stanowiącej własność skarżącego.

Za posiadaniem przez skarżącego interesu prawnego w sprawie nie przemawia również fakt, iż miał zostać on wprowadzony w błąd w trakcie udzielania mu ustnych informacji przez urzędników pracujących w urzędzie gminy oraz niezgodność planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem taki plan - na nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy - nie obowiązuje.

IV. Pismem z dnia 20 września 2017 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2017 r., zarzucając organowi wadliwą ocenę prawną stanu faktycznego sprawy.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja SKO oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego samego organu z dnia [...] czerwca 2017 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art.105 § 1 w związku z art.28 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2016 r., ustalającej warunki zabudowy na rzecz inwestora. Z te racji oba w/w orzeczenia nadzorcze należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków:

1. Wskazanymi na wstępie decyzjami SKO umorzyło jako bezprzedmiotowe postępowanie nadzorcze, wszczęte na wniosek skarżącego, a skierowane przeciwko decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz innego podmiotu, stwierdzając brak po stronie skarżącego legitymacji procesowej.

2. Zasady nabywania przez osoby trzecie statusu strony w postępowaniach administracyjnych, dotyczących ustalania warunków zabudowy dla inwestycji budowlanych, przedstawiają się następująco:

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie katalogują podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego w tym zakresie zastosowanie ma art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.

W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obok inwestora i właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej ustaleniami warunków zabudowy oraz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich mogą także być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O istnieniu interesu prawnego tych ostatnich podmiotów przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Stanowisko na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela.

O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką (nieruchomością) przewidzianą pod inwestycję, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku jest m.in. art. 140 i art. 144 k.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Stosownie bowiem do treści art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Wedle zaś art. 144 k.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązkowi właściciela odpowiada zatem - po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich - uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia. Także na gruncie ustawy przepis art. 6 ust. 2 przewiduje w równym zakresie zarówno prawo do zagospodarowania własnego terenu, jak też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób.

W każdej zatem sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ustalając krąg osób, które mają w niej interes prawny, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Pojęcie "oddziaływania" musi być przy tym rozumiane jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości. Dokonując oceny co do zakresu tego oddziaływania uwzględnić należy charakter planowanej inwestycji. Zasięg wskazanego obszaru podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nie tylko co do prawnej dopuszczalności stwierdzonych wpływów w zakresie poszczególnych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo wodne), ale także co do oddziaływania na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach sąsiednich oraz nieruchomościach, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji.

Ustalenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji i gabarytów projektowanego obiektu. Wprawdzie szczegółowe rozwiązania w zakresie określonym w decyzji o warunkach zabudowy ustala się w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, niemniej jednak należy zauważyć, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na tym kolejnym etapie postępowania, lecz już w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić również należy, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

3. Odnosząc w/w uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż obowiązkiem organu nadzorczego było uwzględnienie faktu, iż inwestycja w postaci budynku składowo - magazynowego owoców i warzyw ma powstać w bardzo bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, zabudowanej zabudową rekreacyjną. Stosownie do wywodów poczynionych wcześniej zaznaczyć należy, iż automatycznej przeszkody do przyjęcia, że działka skarżącego znajduje się w zasiągu oddziaływania planowanej inwestycji, nie stanowi sama ta okoliczność, iż działkę skarżącego i teren inwestycji rozdziela droga gruntowa. Co do zasady bowiem rozdzielnie dwóch, blisko siebie położonych działek gruntu wąskim, zaledwie kilkumetrowym pasem innego gruntu, nie stanowi gwarancji wyeliminowania ewentualnych uciążliwości wywoływanych przez inwestycję budowlaną, zrealizowaną na jednej ze w/w działek.

Powyższe założenie należy odnieść wprost do rozpatrywanej sprawy, w której: (-) droga rozdzielająca obie nieruchomości ma niewielką szerokość, (-) obie nieruchomości pozostają ze sobą w bezpośredniej bliskości, w tym na pewnym odcinku usytuowane są wprost naprzeciwko siebie (po różnych stronach drogi). Uwarunkowania te zdecydowanie upoważniają do przyjęcia, że działka skarżącego znajdzie się bezpośrednio w zasięgu co najmniej takich oddziaływań nowej inwestycji, jak emisja hałasu, czy też oddziaływania związane z obsługą komunikacyjną terenu inwestycji. Zaznaczyć w tym kontekście należy, iż w oczywisty sposób charakter planowanej inwestycji (budynek składowo – magazynowy owoców i warzyw) wyraźnie różni się od istniejącego sposobu zagospodarowania najbliższego otoczenia (niezabudowane grunty rolne oraz działka skarżącego zagospodarowana na potrzeby rekreacji), z czym łączy się perspektywa znacznego zwiększenia intensywności wykorzystania terenu inwestycji w stosunku do stanu dotychczasowego.

Nie przesądzając zatem na tym etapie sprawy, czy ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji było prawnie dopuszczalne (kwestia ta stanowi bowiem przedmiot postępowania nadzorczego), stwierdzić należy, że w/w okoliczności przemawiają za zagwarantowaniem skarżącemu możliwości ochrony własnego interesu prawnego w sprawie w rozumieniu art.28 k.p.a., znajdującego swoje źródło w uprawnieniu do ochrony sposobu wykonywania prawa własności własnej nieruchomości. Zwrócić w tym kontekście należy uwagę na orzecznictwo sądowe, akcentujące, że wystarczającą przesłanką do uznania interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości za wykazany jest sam fakt znalezienia się jego nieruchomości w polu oddziaływania nowej inwestycji. Nie zachodzi tym samym konieczność wykazywania, iż oddziaływanie to jest negatywne (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2347/15, publ. LEX: "Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego.").

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że wydane w sprawie decyzje SKO, stanowiące przedmiot skargi, są obciążone wskazanymi na wstępie naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego, co obliguje Sąd do ich wyeliminowania w obrotu prawnego.

4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, stwierdzającego posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w niniejszej sprawie, SKO przystąpi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wskazanej tam decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. dokona kontroli jej legalności według kryteriów wskazanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.200 p.p.s.a.