Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3025/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 30
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
article: § 37-39
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 822/17 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 822/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Starosta Krakowski orzekł o zmianie danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym dla obrębu [...] gmina Jerzmanowice - Przeginia polegającej na rozdzieleniu połączonych w działce nr [...] nieruchomości o odmiennym stanie prawnym. Z działki nr [...] o pow. [...]ha zostały wydzielone następujące działki ewidencyjne:

– działka nr [...] o pow. [...]ha, droga, brak informacji o założonej księdze wieczystej, we władaniu Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego,

– działka nr [...] o pow. [...]ha, odpowiada części działki ewidencyjnej nr [...] objętej księgą wieczystą [...] - własność K. P.,

– działka nr [...] o pow. [...]ha, odpowiada części działki ewidencyjnej nr [...] objętej księgą wieczystą [...] - własność K. P.,

– działka nr [...] o pow. [...]ha, odpowiada części działki ewidencyjnej nr [...] objętej księgą wieczystą [...] - własność K. P.,

na podstawie operatu technicznego Id pracy [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 15 lutego 2016 r. i dnia 27 października 2016 r. sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. R.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że w dniu 7 czerwca 2016 r. geodeta uprawniony postanowił wykonać czynności na gruncie w obecności powiadomionych stron postępowania i zweryfikować sposób ustalenia przebiegu granic wydzielanych działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Granice te zostały ustalone na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czyli archiwalnej mapy ewidencyjnej powstałej w roku 1976 obowiązującej do czasu wprowadzenia danych z operatu Id [...]. W czynnościach uczestniczyli: K. P., Z. L. - jako pracownik Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego oraz ksiądz J. M. Z czynności został spisany protokół ustalenia przebiegu granic. K. P. nie zgodził się z usytuowaniem następujących punktów granicznych i odcinków granic: 8n-500, 8n-158-502, 501-502, 502-7, 7-6, pkt 6, 503-6, 6-157, pkt 157, 503 do 504. Wyraził natomiast zgodę na następujące położenie punktów granicznych i odcinków granic: 500-501, 501-503. W sprawozdaniu technicznym podano, że kwestionowany punkt 8n przyjęto zgodnie z opisem powołanym w protokole ustalenia granic do operatu Id [...] str. 125 dot. działki nr [...]. W operacie powierzchnie wydzielanych działek nr [...], nr [...] i nr [...] obliczono analitycznie na podstawie pomiaru bezpośredniego, a powierzchnię działki nr [...] obliczono przez różnicę powierzchni.

Zdaniem organu I instancji, ze względu na brak innej dokumentacji przedstawiającej granicę pasa drogowego i przedmiotowych działek należy przyjąć, że położenie punktów 157, 158, 159 zostało właściwie ustalone. Wskazany do wykorzystania szkic nr 17 sporządzony przez geodetę uprawnionego L. K. do operatu Id [...] dotyczy działek nr: [...], [...], [...] położonych po przeciwległej stronie drogi i brak w nim nawiązania do granic działek nr: [...], [...], [...] obręb [...]. Pomiary w operacie technicznym Id [...] wykonano przy użyciu technik pomiaru satelitarnego GPS. Przy pomiarze dokonanym dnia 7 czerwca 2016 r. kontrolnie pomierzono dwa punkty osnowy geodezyjnej nr 1136, 1137 zaliczane do III klasy osnowy szczegółowej. Po wykonanym pomiarze obliczono odchyłki na punktach kontrolnych, które wynoszą 0,05 i 0,04m (wartość dopuszczalna to 0,12m).

Ponadto stwierdzono, że pomiar szczegółów terenowych w tym I grupy dokładności został na tyle wyczerpany przy sporządzaniu operatu Id [...], że wykonywanie kolejnych pomiarów przy obecnym materiale dowodowym jest niezasadne. Organ zauważył przy tym, że szkic sporządzony przez geodetę uprawnionego M. R. przedstawia jakie szczegóły terenowe zostały pomierzone i są nimi istniejące ogrodzenia, krawędzie dróg, chodników, rowy oraz istniejące przepusty. Podstawowym dokumentem archiwalnym możliwym do wykorzystania w niniejszym opracowaniu jest mapa ewidencyjna - pierworys z roku 1976, obowiązująca do czasu wprowadzenia danych z operatu Id [...]. W sporządzonym operacie etap II str. 11 znajduje się porównanie obowiązującej mapy ewidencyjnej z mapą nieobowiązującą (raster mapy sprzed odnowienia operatu ewidencji gruntów). Oprócz mapy ewidencyjnej jedynym dokumentem możliwym do wykorzystania jest szkic nr 145 do operatu Id [...], na podstawie którego obliczono metodą domiarów dane współrzędnych dla punktów 158, 159, 157. Punkty te wyznaczają granicę pasa drogowego i działek prywatnych nr [...], nr [...] i nr [...].

Organ I instancji zauważył, że wobec braku innych archiwalnych dokumentów umożliwiających wyznaczenie lub wznowienie położenia punktów granicznych przedmiotowych działek nr [...], nr [...] i nr [...] w stosunku do działki drogowej nr [...], należy przyjąć, że ustalenia dokonane w operacie Id [...] są wiarygodne, a spisany dnia 7 czerwca 2016 r. protokół ustalenia granic spełnia obowiązujące w tym zakresie wymagania formalne. Granice wydzielanych działek zostały ustalone na podstawie § 39 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów. Organ podał, że przedmiotem niniejszego postępowania ewidencyjnego aktualizującego operat ewidencji gruntów i budynków jest uwidocznienie odrębnych stanów własności w granicach działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina Jerzmanowice - Przeginia. W tym więc zakresie niniejsza decyzja prostuje zaistniały błąd w operacie ewidencji gruntów powstały w wyniku nie ujawnienia stanu wynikającego z ksiąg wieczystych lub innych dokumentów potwierdzających prawo własności.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. P.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] marca 2017 r.

W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ I instancji. W sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy oraz zapewniono czynny udział stronie na każdym etapie postępowania administracyjnego.

K. P. wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że w sytuacji jak miała miejsce w niniejszej sprawie, tj. w związku z ujawnieniem, że działka drogowa nr [...], będąca we władaniu Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego, zawiera części działek nr [...], nr [...] i nr [...] własności K. P., a więc nie spełnia definicji działki ewidencyjnej (nie jest jednorodna pod względem prawnym), wyodrębniono z działki nr [...] o powierzchni [...]ha 4 działki (o łącznej powierzchni [...]ha), w tym działkę drogową nr [...] o powierzchni [...]ha. Pozostałe 3 działki – nr [...] o powierzchni [...]ha, nr [...] o powierzchni [...]ha i nr [...] o powierzchni [...]ha wyodrębniono celem uzupełnienia powierzchni działek nr [...], nr [...] i nr [...] własności K. P., albowiem stanowiły w przeszłości integralną część tych działek, na co wskazuje także zbliżona po uzupełnieniu o nowe działki powierzchnia działek nr [...], nr [...] i nr [...] wskazana w Aktach Własności Ziemi.

Sąd zauważył, że powierzchnia działek nr [...], nr [...] i nr [...] wskazana w Aktach Własności Ziemi nie pokrywa się w pełni z powierzchnią tych działek ujawnioną w ewidencji i uzupełnioną o nowe działki nr [...], nr [...] i nr [...], niemniej jednak wydzielenie z działek za pomocą linii granicznych nastąpiło w wyniku analizy dokumentów i pomiarów z nich wynikających, a nie w wyniku dokonanego rozgraniczenia. Tymczasem powierzchnia każdej działki jest funkcją wyznaczenia granic działki w wyniku rozgraniczenia, a nie odwrotnie. Oznacza to, że w sytuacji spornych granic, a na taki spór wskazuje strona skarżąca, jedynie formalne rozgraniczenie administracyjne lub sądowe działek może skorygować powierzchnię tych działek.

Zwrócono uwagę, że przedmiotem sprawy była aktualizacja ewidencji dokonana z urzędu, wynikła z dostrzeżenia przez organ administracyjny swego błędu polegającego na wprowadzeniu do ewidencji działki drogowej nr [...], będącej we władaniu Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego, która zawierała części działek nr [...], nr [...] i nr [...] własności K. P., a więc nie spełniała definicji działki ewidencyjnej (nie była jednorodna pod względem prawnym). Aktualizacja ta, zdaniem Sądu, została dokonana zgodnie z przepisami prawa, na które prawidłowo wskazały organy obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. P., zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a to:

a) § 30 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 9 listopada 2011 r. (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), a to poprzez brak zakwestionowania operatu technicznego id. Pracy [...], pomimo iż został on wykonany bez odtworzenia zniszczonego geodezyjnego punktu osnowy oraz bez korzystania z oryginału szkicu terenowego pomiarów wykonanego w 1990 r. (szkic nr 122);

b) § 37-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez brak zakwestionowania pomiarów geodezyjnych przeprowadzonych bez odtworzenia punktu osnowy;

2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, 8 § 1, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji, w tym poprzez kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu geodezyjnego;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Wniesiono ponadto o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie. Nadto należy zwrócić uwagę, że koniecznym warunkiem uznania prawidłowo sformułowanego zarzutu jest wskazanie konkretnego przepisu, który został naruszony, a jeżeli przepis ma złożoną budowę tzn. składa się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych (np. ustępów, punktów) należy precyzyjnie wskazać zaskarżoną część przepisu, która została naruszona. Tym samym niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez ogólne odwołanie się do przepisu, który ma budowę złożoną, a nadto regulowane są w nim różne zagadnienia, czy też ogólne odwołanie się do kilku przepisów o złożonej budowie regulujących różne zagadnienia. Nadto należy jeszcze zwrócić uwagę, że niedopuszczalne jest za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego podważanie ustaleń faktycznych.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna oprócz wskazanych podstaw kasacyjnych zawierać ma również ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być zatem sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone.

To krótkie przypomnienie ogólnych zasad dotyczących wymogów jakie ma spełniać skarga kasacyjna stało się konieczne z uwagi na sposób w jaki sformułowana została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie.

Mianowicie w pkt 1 skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - § 30 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a to poprzez brak zakwestionowania operatu technicznego, pomimo iż został wykonany bez odtworzenia zniszczonego geodezyjnie punktu osnowy oraz bez korzystania z oryginału szkicu terenowego pomiarów wykonanego w 1990 r. oraz - § 37 -39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów poprzez brak zakwestionowania pomiarów geodezyjnych przeprowadzonych bez odtworzenia punktu osnowy.

Powołany § 30 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. ma następującą treść: Ust. 1. Geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych określających położenie tych znaków lub punktów granicznych w oparciu o osnowę pomiarową, jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych. Ust. 2. W przypadku niezachowania się osnowy pomiarowej, o której mowa w ust. 1, na skutek zniszczenia lub przemieszczenia jej punktów albo braku możliwości jej odtworzenia, geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się w oparciu o: 1) opisy topograficzne tych punktów granicznych lub 2) współrzędne tych punktów granicznych po ich uprzednim zharmonizowaniu w drodze matematycznej transformacji z układem odniesienia określonym przez punkty poziomej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy sytuacyjnej. Ust 3. Wznowione znaki graniczne lub wyznaczone punkty graniczne, po ich stabilizacji lub zamarkowaniu, podlegają ponownemu pomiarowi w oparciu o poziomą osnowę geodezyjną lub pomiarową osnowę sytuacyjną. Ust 4. Wyniki wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych zamieszcza się w protokole, o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy, zawierającym: 1) oznaczenie kancelaryjne zgłoszenia pracy geodezyjnej; 2) identyfikator oraz nazwę obrębu ewidencyjnego; 3) numery działek ewidencyjnych, do których należą wznawiane znaki graniczne lub wyznaczane punkty graniczne; 4) imię i nazwisko oraz numer świadectwa nadania uprawnień geodety sporządzającego protokół; 5) datę sporządzenia protokołu; 6) wskazanie przepisów, na podstawie których wykonane zostały czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych; 7) oznaczenie dokumentów, na podstawie których dokonano wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych; 8) imiona i nazwiska właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych lub innych władających ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków albo osób ich reprezentujących biorących udział w czynnościach wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych, a także osób prawidłowo zawiadomionych o tych czynnościach, ale nieobecnych podczas wykonywania czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych; 9) oznaczenie punktów granicznych objętych czynnościami wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych z uwzględnieniem oznaczeń tych punktów w operacie ewidencyjnym; 10) opis sposobu stabilizacji lub markowania punktów granicznych; 11) oświadczenia osób, o których mowa w pkt 8, dotyczące czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych; 12) szkic określający położenie wznowionych znaków granicznych lub wyznaczonych punktów granicznych w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych i trwałych szczegółów terenowych; 13) wzmiankę o odczytaniu dokumentu przed podpisaniem; 14) omówienie skreśleń i poprawek; 15) podpis geodety sporządzającego protokół oraz podpisy osób, o których mowa w pkt 8, na każdej stronie protokołu. Ust. 5. W przypadku gdy protokół wznowienia znaków granicznych lub protokół wyznaczenia punktów granicznych dotyczy znaków lub punktów granicznych związanych z wieloma nieruchomościami, podpisy osób, o których mowa w ust. 4 pkt 8, wymagane są na tych stronach protokołu, które zawierają informacje dotyczące znaków lub punktów granicznych związanych z nieruchomościami stanowiącymi ich własność, przedmiot użytkowania wieczystego lub innej formy władania ujawnionej w ewidencji, oraz na ostatniej stronie protokołu.

Z kolei powołane w zarzutach naruszenia prawa materialnego § 37-39 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków mają następującą treść: § 37 ust. 1. Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Ust. 2. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic.

§ 38 ust. 1. O czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia wszystkich właścicieli oraz użytkowników wieczystych tych działek, a także osoby władające tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania. Ust. 2. Zawiadomienie o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oprócz danych adresowych podmiotu, do którego jest ono kierowane, powinno zawierać następujące informacje: 1) dzień, godzinę i miejsce rozpoczęcia tych czynności; 2) oznaczenia i ewentualne dane adresowe działek ewidencyjnych, których będą dotyczyć te czynności, a także numery ksiąg wieczystych, jeżeli księgi takie są prowadzone dla tych działek; 3) pouczenie o konieczności posiadania dokumentu umożliwiającego ustalenie tożsamości osoby deklarującej swój udział w tych czynnościach oraz o tym, że udział w tych czynnościach leży w interesie podmiotu i że nieusprawiedliwione niewzięcie w nich udziału nie będzie stanowić przeszkody do ich przeprowadzenia. Ust. 3. Zawiadomienia o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych doręcza się podmiotom, o których mowa w ust. 1, za zwrotnym poświadczeniem odbioru lub za pokwitowaniem, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem. Ust 4. W przypadku gdy właściciele, użytkownicy wieczyści oraz władający, o których mowa w ust. 1, nie są znani lub nie jest znane ich miejsce zamieszkania, na wniosek wykonawcy starosta zamieszcza na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń starostwa powiatowego przez okres co najmniej 14 dni informacje, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3, z tym że ostatni dzień tego okresu powinien nastąpić nie później niż 8 dni przed wyznaczonym terminem rozpoczęcia czynności podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. § 39 ust 1. Ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Ust 2. W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Ust. 3. W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Ust 4. Ustalane punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała stabilizacja tych punktów może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych i może dotyczyć wyłącznie punktów ustalonych w oparciu o zgodne oświadczenie, o którym mowa w ust. 1. Ust. 5.

Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia. Ust. 6. Integralną częścią protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych są szkice graniczne, sporządzone przez wykonawcę, które zawierają: 1) adres położenia działek, których granice są ustalane; 2) usytuowanie punktów granicznych w stosunku do szczegółów terenowych położonych na ustalanych granicach lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie, takich jak budynki, ogrodzenia, słupy oraz miedze, przedstawione w sposób graficzny i doprecyzowane opisem lub danymi określającymi odległości tych punktów do szczegółów terenowych; 3) numery działek ewidencyjnych; 4) podpisy osób biorących udział w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic lub adnotację wykonawcy o odmowie złożenia podpisu;5) podpis osoby, która sporządziła szkic graniczny. Ust. 7. W przypadku gdy ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych odbywa się na podstawie zobrazowań lotniczych, satelitarnych lub ortofotomapy, informacje i podpisy, o których mowa w ust. 6, są treścią kopii tych zobrazowań lub ortofotomapy. Ust. 8. Informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył treść przepisów powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. § 30 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. i § 37-39 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., aby wskazać, że tak konstrukcja zarzutu jest nieprawidłowa. Po pierwsze nie wskazano rodzaju naruszenia prawa materialnego, po drugie powołano ogólnie wskazane przepisy podczas gdy przepisy te mają bardzo rozbudowaną treść tzn. nie tylko składają się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych, ale regulują wiele różnorodnych zagadnień, po trzecie uzasadnienie tego zarzutu ograniczające się do stwierdzenia, że pomiary geodezyjne z 2016 r. zostały wykonane nieprawidłowo, albowiem jeden punkt osnowy uległ zniszczeniu nie koresponduje i nie nawiązuje do sformułowanych zarzutów, a tym samym ich nie wyjaśnia i nie uzasadnia. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne.

Z kolei w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 8 § 1, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji, w tym poprzez kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu geodezyjnego oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że operat jako wykonany nieprawidłowo nie powinien być wykorzystany, podniesiono że geodeta i organy nie dysponowały oryginałami szkicu nr 122 z 1990 r., który jako materiał powinien być wykorzystany, podano również, że protokoły z przyjęcia granic nieruchomości z 1994 r., zostały przez skarżącego zakwestionowane, który kwestionuje podpisy ówczesnych właścicieli działek nr [...], [...], i [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji w świetle art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. oraz powołane wyżej przepisy prawa materialnego powinny skutkować uwzględnieniem skargi, tym samym Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na istotne cechy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To w oparciu o przepisy tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. Nadto zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga dla swej skuteczności zarówno wskazania, w jaki sposób doszło do tego naruszenia, jak również jaki to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy, jak bowiem wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko takie uchybienie przepisów postępowania może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie może się ograniczać do powtórzenia treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. iż uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ale wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna.

W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, 8 § 1, 77, 80 k.p.a. Powołany art. 1 ma następującą treść: § 1. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. § 2. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak więc powołany art. 1 § 2 stanowi, że kryterium w oparciu o które sądy administracyjne sprawują kontrolę jest zgodność z prawem. Naruszenie tego przepisu miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd dokonując kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosował inny rodzaj oceny (inne kryterium kontroli) niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, stąd też zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest niezasadny. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i stosownych przepisów dotyczących postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie w danej sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego była aktualizacja ewidencji gruntów i budynków, w postępowaniu tym mają zastosowanie nie tylko ogólne zasady i przepisy postępowania uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim szczególne przepisy dotyczące tego rodzaju postępowania uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wraz załącznikami do tego rozporządzenia. To przepisy szczególne regulują zasady wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków w tym rodzaje dokumentów mogących stanowić podstawę ich wprowadzenia, a także szczególne zasady sporządzania takich dokumentów jak operat. Tym samym, aby dokonać oceny poprawności prowadzonego postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków i sporządzonych w związku z tym postępowaniem dokumentów niezbędnym i zarazem koniecznym jest wskazanie przepisów szczególnych dotyczących ewidencji, które zdaniem skarżącego zostały naruszone. Oceny tej nie można bowiem dokonać wyłącznie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też w okolicznościach faktycznych tej sprawy oparcie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania na naruszeniu art. 1 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, bez wskazania jakie przepisy dotyczące postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków zostały naruszone powoduje, że tak sformułowany zarzut nie może być uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, nie okazał się uzasadniony. Wobec tego skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.