Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1531/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 26 marca 2014 roku sprawy ze skargi B. U. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz B. U. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. K. (PINB), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 w zw. z art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na B. obowiązek. obowiązek wykonania na obiekcie położonym w obowiązek. przy ul. T. 37 na działce nr [...], robót budowlanych polegających na: zamurowaniu otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej oraz rozbiórce schodów i zadaszenia nad schodami obsługującymi te drzwi – usytuowanych w szczycie budynku od strony sąsiedniej działki nr [...], a także na rozbiórce wykonanej na przedmiotowej działce nawierzchni utwardzenia do wielkości 12,9 m2 przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym; w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych, odbiegających w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w wydanym przez Starostę A. K. pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2004r. znak [...], do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ ustalił termin wykonania obowiązku do dnia [...] września 2010r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB, powołując się na czynności kontrole przeprowadzone w dniach [...] kwietnia i [...] maja 2007r. stwierdził, że roboty przy budowie budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego i zatwierdzającej go decyzji Starosty A. z dnia [...] maja 2004r.o pozwoleniu na budowę. Odstąpienia te polegały na wykonaniu: dodatkowych drzwi zewnętrznych w ścianie bocznej od strony północno-zachodniej (sąsiedniej działki nr [...]) oraz do ich obsługi schodów i zadaszenia nad tymi schodami (schody zmieniają plan zagospodarowania działki), a także na wykonaniu utwardzenia terenu ponad określoną w projekcie wielkość 12,9 m2 (wykonano ca 331m2). W celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora określone obowiązki. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...].06.2007r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Bd 660/7 oddalił skargę B. U. na to postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. znak [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego w związku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od doręczenia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych w zakresie zagospodarowania działki nr [...] z określeniem odległości od granic z sąsiednimi działkami nr [...] i [...] ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi, schodów i zadaszenia nad schodami budynku mieszkalnego z pokojami na wynajem zwróconych w stronę tych działek oraz powierzchni utwardzonych, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia w odpowiedniej specjalności i przynależącej do izby samorządu zawodowego. Na skutek zażalenia inwestora organ odwoławczy ponownie uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r., które jednak na skutek skargi B. U. zostało uchylone wyrokiem WSA w B. z dnia 21 stycznia 2009r. o sygn. akt II SA/Bd 898/08. Sąd podzielił stanowisko organu w zakresie zastosowanych przepisów prawa materialnego, niemniej uznał że wykazane przez organ odwoławczy błędy proceduralne organu I instancji mogły zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym, zatem nie stanowiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

WINB rozpatrując ponownie sprawę, postanowieniem z dnia 15 czerwca 2009r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa budowlanego, orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB z dnia [...] czerwca 2008r., dokonując jednocześnie sprostowania podstawy prawnej kontrolowanego postanowienia w zakresie dotyczącym przepisu art. 50 ust. 3 prawa budowlanego, którego to organ I instancji błędnie zdaniem organu odwoławczego nie przywołał. Z akt sprawy wynika, że w postanowieniu tym WINB podkreślił, że bezsprzeczny jest w sprawie fakt, iż przy realizacji przedmiotowej inwestycji zaistniały istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz, że wobec tego organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje do wszczęcia procedury naprawczej określonej w art. 51 prawa budowlanego, zmierzającej do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, która to zdaniem organu jest korzystna dla inwestora, gdyż wobec wymogu uzyskania zgody na użytkowanie, wykazanie istotnych odstępstw podczas obowiązkowej kontroli w trybie art. 59a prawa budowlanego wiąże się z wymierzeniem kary określonej w art. 59f prawa budowlanego. Organ II instancji wyjaśnił także, przywołując art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, że sprawa ewentualnego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych może być rozstrzygnięta przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla danej inwestycji, natomiast nie jest już możliwe uzyskanie zgody na odstępstwo od wskazanych przepisów po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ zwrócił również uwagę, że stwierdzone odstępstwo w przedmiocie przekroczenia powierzchni utwardzonej działki wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, gdzie powierzchnię zieloną określono na 645 m², a nawierzchnię utwardzoną na 12,9 m², tymczasem w sprawie wykonano utwardzenie w wymiarze 331 m². Skarga inwestora na powyższe postanowienie organu II instancji z dnia [...] czerwca 2009r., została oddalona wyrokiem WSA w B. z dnia 2 grudnia 2009r. o sygn. akt II SA/Bd 801/09. Z akt sprawy wynika, że również skarga kasacyjna inwestora na powyższy wyrok została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2011r. o sygn. akt II OSK 960/10.

W świetle przytoczonych okoliczności, zdaniem organu I instancji, zasadne było wydanie wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] maja 2010r. W ocenie organu niewykonanie przez inwestora nałożonego obowiązku obligowało go do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 prawa budowlanego. Jednocześnie organ podkreślił odnosząc się do wyrażonego przez inwestora w piśmie z dnia [...] marca 2010r. stanowiska o zasadności umorzenia przedmiotowego postępowania z uwagi na utratę ważności postanowienia z dnia [...] czerwca 2008r. o wstrzymaniu robót budowlanych z powodu nie wydania w terminie 2 miesięcy decyzji, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego, iż to decyzja administracyjna rozstrzyga merytorycznie sprawę, a nie postawienie. Nie wydanie przez organ w terminie 2 miesięcy decyzji spowodowane było działaniem inwestora polegającym na zaskarżaniu wszystkich aktów wydawanych przez organ, a okoliczność ta nie zmienia faktu, że sporny obiekt w dalszym ciągu narusza warunki techniczno-budowlane oraz warunki określone w prawomocnym pozwoleniu na budowę, w tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor nie wykonał także inwentaryzacji nakazanej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. Wykonanie obowiązków objętych tą decyzją umożliwi, jak wskazał organ, doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zakończenie postępowania i ubieganie się inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku. Jednocześnie organ wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia zaznaczył, iż w wydanej decyzji nie nakazał wykonania projektu zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ usunięcie stwierdzonych odstępstw doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z przepisami, zatwierdzonym projektem i posiadanym przez inwestora pozwoleniem na budowę. Takie rozstrzygnięcie w ocenie organu, jest korzystne dla inwestora, jako że nie naraża go na dodatkowe koszty związane z wykonaniem projektu zamiennego. Inwestor więc po usunięciu stwierdzonych odstępstw, których nie można jak podkreślił organ zalegalizować (w przypadku drzwi ze względu na warunki techniczne usytuowania budynków, a w przypadku utwardzenia terenu z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania terenu), przedstawi posiadany projekt i wówczas zostanie on zatwierdzony, a następnie zostanie udzielone pozwolenie na wznowienie robót - zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji PINB B. U. przedstawiła szereg zarzutów dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Podkreśliła, że postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2008 r., zgodnie z przepisem art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, utraciło ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia, drugiego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w tym samym stanie faktycznym i prawnym nie można wydać. Zdaniem inwestorski nie można było także w tej sytuacji wydać zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2010r., natomiast należało postępowanie w przedmiocie odstępstw od projektu budowlanego umorzyć jako bezprzedmiotowe.

K. – P. Wojewódzki Inspektor Budowlany w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 51 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję PINB z [...] maja 2010r. w części dotyczącej przyjęcia w podstawie prawnej art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i w tym zakresie orzekł o zastosowaniu w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB, nawiązując do zarzutów odwołania wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych nie rozstrzyga merytorycznie sprawy i że wobec tego należy uznać, że przedmiot postępowania, tj. dokonanie odstępstw od projektu nadal istnieje, a na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, co powoduje konieczność wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych przywracających obiekt budowlany do stanu zgodnego z projektem budowlanym. WINB podkreślił także, że skarżąca w związku z ciągłym zaskarżeniem wydawanych przez organy rozstrzygnięć oraz nie wykonaniem obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., znacząco przyczyniła się do zarzucanego PINB przekroczenia terminu wynikającego z art. 50 ust. 4 prawa budowlanego i braku możliwości wydania przez niego decyzji w okresie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. Odnośnie przyczyn zmiany podstawy prawnej decyzji WINB wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy robót budowlanych wykonanych, innych niż wykonane w warunkach istotnego odstępstwa, które reguluje art. 51 ust. 1 pkt 3 i dlatego konieczna była zmiana podstawy prawnej decyzji. Odnośnie zarzutu dotyczącego zamurowania otworu drzwiowego, organ wyjaśnił, iż wobec istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i naruszenia warunków technicznych usytuowania budynków inwestor został zobowiązany do jego zamurowania oraz, że to od inwestora zależy jakie użyje do tego materiały, co można uzgodnić przed wykonaniem prac. Wobec braku tychże drzwi w projekcie, projekt nie przewidywał schodów do ich obsługi oraz zadaszenia nad nimi. Są to więc, jak wskazał organ, elementy wybudowane przez inwestora poza zatwierdzonym projektem budowlanym, bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ podkreślił, że podważanie obecnie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2004 r., którego integralną częścią jest zatwierdzony projekt budowlany oraz rozwiązań projektowych, nie jest zasadne na etapie prowadzenia budowy. Po rozpoczęciu bowiem robót budowlanych inwestor dysponuje zatwierdzoną dokumentacją, a organ nadzoru bada zgodność realizowanej budowy z zatwierdzonym projektem. W kwestii zaś uwag i zarzutów inwestora dotyczących innych obiektów i budynków, organ wskazał, iż nie mają one wpływu na wydane rozstrzygnięcie dotyczące działki nr [...] oraz, że mogą one stanowić ewentualną przesłankę do podjęcia działań kontrolnych przez organy nadzoru.

B. U. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej jej decyzji PINB z dnia [...] marca 2010r. zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co spowodowało zdaniem strony bezprzedmiotowość postępowania i obarczenie wadą z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 i z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. wydanych w jego toku postanowień, a ponadto art. 32 Konstytucji RP, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania dotyczącego jej inwestycji oraz powtórzyła argumenty odwołania związane głównie z utratą mocy prawnej postanowienia PINB z dnia [...] czerwca 2008r. i związanej z tym bezprzedmiotowości postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Bd 1163/11 stwierdził nieważność decyzji K.- Wojewódzkiego. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2010r. w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, uznając że obie decyzje rażąco naruszają art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, iż zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zostało przez ustawodawcę obwarowane warunkiem, że decyzje, o których mowa w tym przepisie, muszą być podjęte w okresie 2 miesięcy, tj. w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Redakcja tego przepisu, a w szczególności wyraźne określenie w nim możliwości wydania decyzji przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu, wskazuje na powiązanie go z przepisami art. 50 Prawa budowlanego i uzasadnia twierdzenie, że stanowi on kontynuację postępowania wszczętego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. W ocenie sądu, jeżeli postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego utraci ważność z uwagi na upływ terminu, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 oraz nie zostanie wydana w tym terminie decyzja z art. 51 ust. 1 tej ustawy, zaistnieje podstawa do umorzenia postępowania wszczętego w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Wydanie natomiast decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego pomimo upływu tego terminu spowoduje nieważność tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru, pomimo wszczęcia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. trybu z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz utraty ważności tego postanowienia wskutek upływu terminu (art. 50 ust. 4), wydał po upływie prawie dwóch lat od wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r., decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tymczasem decyzji takiej, nie można było wydać z uwagi na wyraźne i jednoznaczne ograniczenie czasowe przez ustawodawcę zarówno ważności postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 50 ust. 4), jak i w związku z tym możliwości wydania decyzji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Na skutek skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 8 października 2013r. sygn. akt II OSK 1533/12 uchylił powyższy wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. NSA stwierdził, że podstawę uznania przez Sąd pierwszej instancji rażącego naruszenia przez organy administracyjne obu instancji art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiło błędne założenie, iż prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie było następstwem wydanego uprzednio postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r.). Art. 51 Prawa budowlanego odnosi się bowiem do dwóch sytuacji faktycznych. Pierwsza, na którą uwagę zwrócił Sąd pierwszej instancji, dotyczy regulacji czynności organu, będących bezpośrednim następstwem wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Druga zaś, zupełnie pominięta przez Sąd, przez konstrukcję ustępu 7 tego przepisu, odnosi się do robót budowlanych już "wykonanych". NSA podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy przede wszystkim istotne pozostaje to, iż żaden z organów, jak również inwestor nie poddawały w wątpliwość faktu fizycznego zakończenia robót budowlanych (co potwierdza materiał dowodowy). Fakt zakończenia robót budowlanych legł u podstaw wydania w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji właśnie na podstawie m.in. art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wprawdzie organ II instancji zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia, na jaką wskazał organ I instancji, wykreślając ją, to jednak przyczyny tego nie stanowiły odmienne ustalenia faktyczne, ale rozważania prawne odnośnie możności zastosowania tego przepisu i możliwości nałożenia na inwestora obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

NSA wskazał, że w art. 51 ust. 7 ustawy jest mowa o robotach budowlanych, które zostały już wykonane w sposób opisany w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a to nakazuje odnosić je do fizycznego ich zakończenia, a nie do zakończenia procesu inwestycyjnego w rozumieniu przepisów prawa. W przypadku zakończenia inwestycji istotny pozostaje również zakres odesłania odnośnie możliwości wydania decyzji w stosunku do takich robót, przewidziany w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie NSA, brak uwzględnienia powyższego rozróżnienia występującego na tle art. 51 Prawa budowlanego podważył ocenę Sądu pierwszej instancji odnośnie naruszenia przez organy tego przepisu. Zmiana stanu faktycznego na tle niniejszej sprawy została szczególnie wyeksponowana, bowiem pomiędzy wydaniem postanowienia opartego na art. 50 ust. 1 ustawy, a wydaniem kontrolowanej decyzji nastąpił znaczny upływ czasu i w sprawie tej nie było mowy o kontynuowaniu robót budowlanych, ale o ich zakończeniu.

NSA wskazał, iż powyższe okoliczności, winny stanowić przedmiot ponownej analizy sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który dokona całości jej oceny, w tym zasadności dokonanej przez organ II instancji zmiany podstawy prawnej, będąc związanym powyżej przedstawionymi poglądami.

Na rozprawie w dniu [...] marca 2014r. B. U. podtrzymała skargę i zawarte w niej zarzuty, wnosząc o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca stanowczo zakwestionowała wykładnię przepisów prawa i ocenę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013r. oraz uprzednich wyrokach sądów, które nie uwzględniły okoliczności, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wygasło, zatem nie mogły utrzymać takich rozstrzygnięć w mocy. Skarżąca podkreśliła, że roboty budowlane nie są kontynuowane od 7 lat, ale nie zostały też formalnie zakończone, a ona nie dysponuje protokołem odbioru robót. Strona podkreśliła, że budynek nie nadaje się do odbioru i użytkowania, co wynika z opinii biegłego w sprawie karnej oraz postanowienia Sądu Rejonowego. Skarżąca podkreśliła, iż w uchylonym powyższym wyrokiem NSA wyroku WSA w Bydgoszczy z 24 stycznia 2012r. Sąd dokonał prawidłowej analizy i oceny okoliczności sprawy, w szczególności zwrócił uwagę na fakt, że nie wynika, iżby organ prowadził w tej sprawie nowe postępowanie co do robót wykonanych. Skarżąca zarzuciła ponownie, iż w związku z wygaśnięciem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z 2008 r., brak podstaw do wydania dalszych decyzji. Art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie dotyczy istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, nie ma zastosowania do prac wykonanych w takich warunkach, gdyż wyraźnie wskazuje tylko ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, a pomija ust. 1 pkt 3.

Nadto skarżąca podniosła, iż w dniu [...] marca 2014r. nadała za pośrednictwem operatora pocztowego pismo procesowe zawierające jej obszerne stanowisko w sprawie i żąda aby Sąd zapoznał się z nim przed rozpatrzeniem sprawy.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w związku z zakończeniem robót budowlanych na obiekcie organ odwoławczy świadomie stasował jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ tylko on dotyczy istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i tylko ten przepis pozwala później na wydanie rozstrzygnięć w oparciu o art. 51 ust. 4 i 5 oraz nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Pełnomocnik podkreślił, iż sporny budynek o funkcji mieszkalnej i usługowej – pokoje na wynajem, należy do kategorii obiektów, które zgodnie z przepisami prawa wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa. Pełnomocnik stwierdził, że modyfikacja rozstrzygnięcia w stosunku do treści art. 51 ust. 1 pkt 3, poprzez pominięcie nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót, podyktowana była dbałością o dobro inwestora i nieponoszenie przez niego dodatkowych kosztów. W ocenie organu dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem konieczne jest bowiem wykonanie nakazanych w decyzji PINB obowiązków. Takie postępowanie wynika z ugruntowanej praktyki organu w podobnych sytuacjach. Pierwotny projekt budowlany jest wtedy przywracany, co nie rodzi zbędnych dodatkowych kosztów po stronie inwestora, które musiałby ponieść przy opracowaniu projektu budowlanego zamiennego dla takiej samej inwestycji. Z kolei treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego miała na celu wskazanie, iż nie mogą podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowić przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7, lecz wyłącznie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W dniu [...] marca 2014 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe skarżącej wraz z załącznikami, nadane [...] marca 2014r., w którym przedstawiła i obszernie uargumentowała (38 stron) krytyczne uwagi poszczególnych zarzuty dotyczące poszczególnych prawomocnych orzeczeń WSA w B. oraz NSA oraz stanowiska WINB w toku postępowania kasacyjnego w przedmiotowej sprawie. Skarżąca przedstawiła ponownie stanowisko w sprawie wraz z polemiką prawną wobec orzeczeń organów administracji oraz sądowoadministracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ administracji, możliwe jest jedynie wówczas gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W zakresie tak określonej kognicji Sąd zważył, że skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa, które skutkować musiało ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego, aczkolwiek z innych przyczyn niż zarzucane w skardze.

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie określa przedmiot sprawy administracyjnej rozstrzygniętej ostatecznie decyzją K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej "WINB") z dnia [...] sierpnia 2010r., którą organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. K. (PINB) z dnia [...] maja 2010r., w części dotyczącej przyjęcia w podstawie prawnej art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i w tym zakresie orzekł o zastosowaniu w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części.

Wskazać należy, że decyzją z 27 maja 2010r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 w zw. z art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na B. U. obowiązek wykonania na obiekcie położonym w obowiązek. przy ul. T. 37 na działce nr [...], robót budowlanych polegających na: zamurowaniu otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej oraz rozbiórce schodów i zadaszenia nad schodami obsługującymi te drzwi – usytuowanych w szczycie budynku od strony sąsiedniej działki nr [...], a także na rozbiórce wykonanej na przedmiotowej działce nawierzchni utwardzenia do wielkości 12,9 m2 przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym; w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych, odbiegających w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w wydanym przez Starostę A. K. pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2004 r. znak [...], do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ ustalił termin wykonania obowiązku do dnia [...] września 2010 r.

Na wstępie dalszych rozważań, mając na uwadze zarzuty skargi oraz stanowisko skarżącej wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2014r. i na rozprawie w dniu [...] marca 2014r., podkreślenia wymaga, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei, zgodnie z art. 170 ww. ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nadto, zgodnie z dyspozycją art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oznacza to, iż rozpoznając niniejszą sprawę ponownie Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 października 2013r. sygn. akt II OSK 1533/12. Również poprzednie prawomocne, a kwestionowane przez stronę wyroki sądów administracyjnych wiążą Sąd orzekający w niniejszej sprawie, co do tego co stanowiło przedmiot ich rozstrzygnięcia.

Będący w sprawie niniejszej podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie orzekania przez organy tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) wraz z art. 50 Prawa budowlanego reguluje tzw. tryb legalizacyjny, stosowany w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, wymienionych enumeratywnie w ust. 1 pkt 1-4 art. 50 Prawa budowlanego. Norma ust. 1 pkt 4 tego przepisu dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - właściwy organ, w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W myśl treści art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z treści przedstawionych wyżej regulacji wynika, że ustawodawca także do obiektów już zrealizowanych z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy) przewidział możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 ustawy). Podstawę prawną do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy stanowi art. 51 ust. 4 ustawy. Wydanie tej decyzji winno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do złożenia projektu budowlanego zamiennego.

Z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, iż przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też czy w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Kwestia wskazana w punkcie 3, w przypadku istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, ma zasadnicze znaczenie. Wskazać należy, że dla oceny, czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę są istotne nie ma znaczenia stopień zawinienia inwestora.

Projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która zgodnie z art. 36 a ust. 1 powinna być wydana przed realizacją robót. Oczywistym jest, iż organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa.

Istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane (przykładowo, sytuacja taka zaistnieje w razie zrealizowania budynku o parametrach naruszających ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego). Stanowisko, iż zobowiązanie przez właściwy organ inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, zajęły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 517/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 846/11 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego, po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego bądź odmawiającą jej legalizacji przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustawodawca nie przewidział zatem przy wydawaniu tych decyzji możliwości nałożenia na inwestora jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji. Jeżeli inwestor, zgodnie z nałożonym zobowiązaniem przedłoży projekt zamienny, organ, w myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego może jedynie zatwierdzić ten projekt.

Powyższe oznacza, że wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu i pozwolenia na budowę oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w at. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 794/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne pomiędzy stroną skarżącą i organami pozostaje, że roboty budowlane przy realizacji spornego obiektu budowlanego – budynku mieszkalnym z pokojami pod wynajem, na działce nr [...] w C. (realizowanego na podstawie decyzji S. A. z dnia [...] maja 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę) zostały zakończone na kilka lat przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Potwierdza to zarówno analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego (wpisy w dzienniku budowy, dokumentacja fotograficzna), jak i kilkukrotnie skarżąca, między innymi na str. 6 skargi. Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 8 października 2013r. wyeksponował, że postępowanie dotyczy robót budowlanych, które już zostały wykonane w sposób opisany w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie podkreślił, ze pomiędzy wydaniem postanowienia opartego na art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a wydaniem kontrolowanej decyzji nastąpił znaczny upływ czasu i w przedmiotowej sprawie nie było mowy o kontynuowaniu robót budowlanych, ale o ich zakończeniu. Wbrew zastrzeżeniom skarżącej wskazać należy, iż bez wpływu na powyższe pozostaje fakt niedokonania formalnego zgłoszenia zakończenia tych robót właściwemu organowi, czyli niezakończeniu procesu inwestycyjnego w rozumieniu przepisów prawa. Skarżąca potwierdziła również na rozprawie, że od wielu lat żadne roboty budowlane nie są prowadzone.

Nie budzi obecnie również wątpliwości, co zostało przesądzone na wcześniejszych etapach postępowania, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w ww. pozwoleniu na budowę, które polegały na wykonaniu:

- dodatkowych drzwi zewnętrznych w ścianie bocznej od strony północno-zachodniej (od strony działki nr [...]) oraz do ich obsługi schodów zewnętrznych okolicznościach zadaszenia nad tymi schodami,

- utwardzenia powierzchni działki 331m2 (ponad wielkość 12,90 m2 przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym).

Zaskarżoną decyzją WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. i poprzedzającą ją decyzją PINB w A. K. z dnia [...] maja 2010 r. został nałożony na skarżącą obowiązek wykonania do dnia [...] września 2010 r. robót budowlanych w postaci zamurowania otworu drzwiowego, rozbiórki schodów i zadaszenia oraz nawierzchni utwardzenia ponad wielkość 2,9 m2, w celu doprowadzenia wykonywanych na działce nr [...] robót budowlanych, odbiegających w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2004 r., do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podstawę prawną nałożenia tego obowiązku przez organ pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7, co organ drugiej instancji ograniczył do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skarżąca zasadnie wywodzi, że wskazane decyzje zostały wydane po wcześniejszym wstrzymaniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. prowadzenia robót budowlanych na przedmiotowej działce oraz nałożeniu na inwestora tym postanowieniem obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Postanowienie to zostało ostatecznie utrzymane w mocy przez WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., a podstawę prawną jego wydania stanowiły przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca obowiązku tego nie wykonała oraz, że postanowienie to zostało doręczone skarżącej w dniu [...] lipca 2008 r. Uwzględniając treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, że w sprawie istniały uzasadnione przesłanki do wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2009r. o sygn. akt II SA/Bd 801/09, i wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011r. o sygn. akt II OSK 960/10, publ. CBOiS). Biorąc pod uwagę powyższe, tj. orzeczenia wydawane w przedmiotowej sprawie oraz ich podstawy prawne, należy wskazać, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego). Wskazane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w myśl art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 (albo w art. 50a pkt 2 – przepis ten jednak w świetle okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy nie odnosi się do przedmiotu postępowania). Przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo też 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce tylko w enumeratywnie określonych w pkt 1-4 przypadkach oraz, że jest ono skuteczne w myśl art. 50 ust. 4 tylko przez okres dwu miesięcy, licząc od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W tym krótkim okresie organ powinien przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające, mające zasadniczo na celu umożliwienie organowi podjęcie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Należy zaznaczyć, że postępowanie naprawcze uregulowane przepisami art. 51 Prawa budowlanego ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodności z prawem, a środkiem prawnym do tego jest właśnie art. 50 Prawa budowlanego (patrz Sławomir Serafin Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, str. 392). Jeżeli zatem organ nadzoru po wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych nie wyda w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia stronie postanowienia o wstrzymaniu, w trybie art. 51, rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości i dalszych losów inwestycji, to jak wskazano wcześniej postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraci ważność, co oznacza brak zakazu prowadzenia dalszych robót i w efekcie możliwość ich wznowienia przez stronę bez żadnego aktu administracyjnego w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie oznacza to jednakże braku możliwości kontynuowania przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego mającego na celu doprowadzenie inwestycji wykonanej w warunkach określonych w art. 50 ust. 1, do stanu zgodnego z przepisami prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który podziela Sąd w niniejszej sprawie, zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3), organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (oraz w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu przywrócenia do stanu zgodnego z prawem) – tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej" (vide teza wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2010r. o sygn. akt II OSK 15/09 publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA w uzasadnieniu tego wyroku, dokonując wykładni przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego argumentował, że za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, że naruszenie inwestora przejawiające się w "istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", zostało przez ustawodawcę wskazane bezpośrednio w treści art. 51 Prawa budowlanego jako odrębna przesłanka uzasadniająca nałożenie na inwestora określonych nakazów (art. 51 ust. 1 pkt 3) niezależnie od tego czy dotyczy to sytuacji, gdy roboty budowlane były prowadzone i zostały wstrzymane postanowieniem czy zostały zakończone (art. 51 ust. 4). Przesłankę określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3 i jej następstwo wskazane w art. 51 ust. 4 ustawy należy traktować jako wyodrębnioną regulację, natomiast niefortunne sformułowanie, jakim te przepisy zostały poprzedzone: "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji..." ma w omawianym przypadku tylko takie znaczenie, że nakazuje uprzednie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót, jeżeli są one nadal wykonywane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Trafność wykładni, w myśl której art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stosuje się wprost zarówno do robót budowlanych dopiero wykonywanych oraz zakończonych, potwierdza dodatkowo treść odesłania zawartego w art. 51 ust. 7. Przewidziano w nim możliwość odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy do robót budowlanych "wykonanych". Zakres odesłania z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego został przez ustawodawcę w tym umyślnie zawężony do powołanych w nim przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, gdyż - w odróżnieniu od art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4 - mają one zastosowanie wprost wyłącznie do robót budowlanych nadal "wykonywanych" (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 bazują na przesłankach z art. 50 ust. 1 pkt 1-4).

Za stosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 Prawa budowlanego do robót budowlanych zakończonych opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny także m.in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1723/07, z 8 stycznia 2010r. sygn. akt II OSK 15/09, z 20 kwietnia 2011r. sygn. akt II OSK 1173/10, z 2 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 1715/10, z 8 lutego 2013r. sygn. akt II OSK 1890/11, z 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 687/12, z 18 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2233/12, z 25 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2286/12 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego (postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego).

Wprawdzie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, co podkreśla skarżąca i organ odwoławczy, istotnie stanowi, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane, jednakże przepis ten, jak wskazuje systematyka przepisu art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie odnosi się do sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę. Z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika natomiast jednoznacznie, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji poprzedza decyzja, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązanie do złożenia projektu zamiennego. Tym samym odmienna wykładnia art. 51 Prawa budowlanego, prezentowana przez skarżącą, oparta jedynie na brzmieniu ust. 7 tego artykułu, jest nieprawidłowa.

Podkreślenia przy tym wymaga, że tryb naprawczy określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, mający zastosowanie wówczas, gdy w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, przewiduje, po uostatecznieniu się decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, iż ustawodawca nie dopuścił do sytuacji, aby w obrocie prawnym obowiązywały dwie decyzje dotyczące tej samej inwestycji sprzeczne ze sobą. Wykładnia przepisów zastosowana przez organy orzekające w niniejszej sprawie do takiej sytuacji wprost by doprowadziła. Co do tej samej inwestycji obowiązywałaby bowiem zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę jak również decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdzająca wykonanie innych obowiązków niż te określone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Powyższe oznacza, iż nie było w okolicznościach sprawy konieczności prowadzenia sprawy wykonania przez inwestora robót budowlanych w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę niejako "od początku", niezależnie od upływu terminu ważności uprzednio wydanego na podstawie art. 50 postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu stosownych obowiązków. Niniejsze postępowanie jest prowadzone w tej samej sprawie, co do której zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, aczkolwiek na skutek zmiany okoliczności faktycznych i nowych ustaleń wymaga zastosowania innych rozstrzygnięć przewidzianych normami Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skarżącej, nawet w sytuacji gdyby początkowo wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 i 3, mimo tego, że roboty budowlane były już wykonane, nie odpadła obecnie podstawa prawna i kompetencja organów nadzoru budowlanego do prowadzenia i zakończenia stosowną decyzją postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 Prawa budowlanego. Nadal istnieje bowiem stan, w którym roboty budowlane w spornej części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż PINB w decyzji z dnia [...] maja 2010r., mimo wskazania właściwej podstawy prawnej tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, rozstrzygnął niezgodnie z dyspozycją powyższej normy prawnej. Przypomnieć bowiem należy, iż w przypadku gdy roboty budowlane zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W takiej sytuacji, jak już wyżej wskazano, nie istnieje podstawa do odstąpienia przez organ od nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Uznaniu i ocenie organu podlega to czy, w okolicznościach danej sprawy, istnieje też potrzeba wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Tymczasem PINB, z istotnym naruszeniem omawianego przepisu, ograniczył swoje rozstrzygnięcie do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania na obiekcie robót budowlanych polegających na:

- zamurowaniu otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej oraz rozbiórce schodów i zadaszenia nad schodami obsługującymi te drzwi – usytuowanych w szczycie budynku od strony sąsiedniej działki nr 186,

- rozbiórce wykonanej na przedmiotowej działce nawierzchni utwardzenia do wielkości 12,9 m2 przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym;

w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych, odbiegających w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w wydanym przez Starostę A. K. pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2004r. znak [...], do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ ustalił termin wykonania obowiązku do dnia [...] września 2010r. Jednocześnie, organ pierwszej instancji odstąpił od nakazania wykonania projektu budowlanego zamiennego wskazując, że wykazane odstępstwa po ich usunięciu doprowadza obiekt do stanu zgodnego z przepisami, zatwierdzonym projektem i posiadanym przez inwestora pozwoleniem na budowę. Powyższe PINB uzasadnił względem na korzyść dla inwestora, poprzez nienarażanie go na dodatkowe koszty związane z wykonaniem projektu zamiennego. Organ stwierdził, że inwestor po usunięciu nakazanych istotnych odstępstw, których nie można zalegalizować, przedstawi posiadany projekt i wówczas zostanie on zatwierdzony przez PINB i udzielone zostanie pozwolenie na wznowienie robót – zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Stwierdzić należy, że powyższe stanowisko pozostaje w sprzeczności z przepisami Prawa budowlanego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 oraz art. 36a ust. 2. Ustawodawca szczegółowo określił tryb postępowania naprawczego na poszczególnych jego etapach, rodzaje rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, a także konsekwencje niewykonania nakładanych w toku tego postępowania obowiązków. Podkreślenia wymaga, iż to inwestor odpowiada za to, że nie zrealizował inwestycji zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę lub przepisami prawa, w szczególności w przypadku istotnych odstąpień nie skorzystał z możliwości uprzedniego wystąpienia o zmianę decyzji. W tej sytuacji zupełnie niezrozumiałe i niedopuszczalne są dywagacje organów dotyczące odstąpienia od obowiązku nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego celem zaoszczędzenia inwestorowi ponoszenia związanych z tym wydatków. Ustawodawca nie przewidział także w ramach postępowania naprawczego, bo ewentualnych wykonaniu stosownych czynności i robót budowlanych, możliwości ponownego zatwierdzania przez właściwy organ pierwotnego projektu budowlanego, który wszakże stanowił integralną cześć decyzji o pozwoleniu na budowę uprzednim etapie inwestycyjnym.

Przypomnieć należy, ze zgodnie z przepisem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku natomiast wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, właściwy organ zobligowany jest do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2)

Sąd rozpoznający niniejsza sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2286/12, zgodnie z którym: "nie można rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Chodzi, bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuje pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym. W sytuacji zaś, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego."

Wobec powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego, również wydane zostało z istotnym naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, polegającym na ich błędnej wykładni, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji skarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Nadto stwierdzić przyjdzie, na co pośrednio zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z 8 października 2013r. o sygn. akt II OSK 1533/12, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji została również wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 1 K.p.a. W istocie bowiem analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i zastosowanego rozstrzygnięcia wskazuje, że WINB, pomimo powołania się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., nie uchylił decyzji organu pierwszej instancji ani w całości, ani w części, lecz w całości utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Czyli orzekł zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zastosowana przez organ odwoławczy konstrukcja polegała bowiem jedynie na sprostowaniu (wykreśleniu części), w jego ocenie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, poprzez wyeliminowanie z podstawy prawnej art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Takiej konstatacji mógł zatem ewentualnie dokonać organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Niezależnie od powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy zważyć również przyjdzie, iż organ pierwszej instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz bez dostatecznego uargumentowania swego stanowiska w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.) przedwcześnie i dowolnie stwierdził, że stwierdzonych istotnych odstępstw od projektu budowlanego i ustaleń pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu "nie można zalegalizować". W tym zakresie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazuje wyłącznie ogólnikowo "warunki techniczne usytuowania budynków – drzwi, utwardzenie terenu – miejscowy plan zagospodarowania terenu" organ nie wskazał jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego ani też faktycznego do takiego stwierdzenia. Organ nie powołał się na konkretne przepisy prawa uniemożliwiające doprowadzenie inwestycji w spornej części do stanu zgodnego z prawem, nie odniósł ich również do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. W szczególności brak rozważań co do możliwości zatwierdzenia dokonanych zmian projektu zagospodarowania działki.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. również pominął wyjaśnienie tych kwestii, co stanowi istotne naruszenia przepisów postępowania powoduje bowiem, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w stopniu umożliwiającym wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W szczególności wskazać przyjdzie, iż obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń i oceny co do każdego stwierdzonego istotnego odstępstwa, czy istnieje możliwość jego zatwierdzenia, bądź czy narusza i jakie konkretnie przepisy prawa. W szczególności nie wynika z analizy rozstrzygnięć organów aby poddały one jakiejkolwiek analizie w omawianym zakresie odstępstwo polegające na budowie schodów z daszkiem (które wszakże stanowią odrębne roboty budowlane od wykonania w ścianie otworu drzwiowego. Nadto organ nie wskazał jak jest powierzchnia zabudowy działki, i w jakim zakresie narusza ona ewentualnie obowiązujące w tym zakresie przepisy. Marginalnie należy wskazać, iż przepis § 14 ust. 2 pkt 10 lit. c uchwały nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia 10 października 2002r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach administracyjnych Miasta C. (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Nr 131, poz. 2556), na który w toku postępowania powoływał się organ stanowi, że dla terenów [1,2,3,4] MN w ramach wymogów z zakresu ochrony środowiska, powierzchnia biologicznie czynna nowo zabudowywanych działek nie może być mniejsza niż 75% ich powierzchni. Organ nie wskazał jednakże, czy sporna inwestycja zrealizowana przez skarżąca na działce nr [...] położonej w C. przy ul T. 37, odpowiada pojęciu "nowo zabudowywanej" działki, czyli jaki był stan działki przed sporną inwestycją. Dokonując wykładni tej normy prawa miejscowego organ uwzględnić winien treść analogicznych regulacji dla innych jednostek planistycznych w ww. uchwale, i zwrócić uwagę na istotne różnice w zapisach (np. § 23 ust. 2 pkt 9, § 24 ust. 2 pkt 10, § 25 ust. 2 pkt 8, § 26 ust. 2 pkt 6, § 28 ust. 2 pkt 11).

Jak wskazano celem prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 organ nadzoru powinien na wstępie ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy, czy też nie. Tylko w tym drugim przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. W innym wypadku, gdy organ stwierdzi, że wykonane prace z uwagi na aktualnie obowiązujące przepisy nie mogą zostać zalegalizowane, nakłada także obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem.

Zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie zaistniały podstawy faktyczne i prawne do wdrożenia przez organy nadzoru budowlanego procedury, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nie budzi bowiem wątpliwości, że inwestor wykonał roboty budowlane przy spornym obiekcie budowlanym w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z [...] maja 2004r. Taka sytuacja faktyczna uprawniała organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego. Należy jednak pamiętać, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa w tym także w zakresie ładu przestrzennego.

Podkreślenia wymaga, że sam fakt przedłożenia przez inwestora projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. W wyroku NSA z dnia 16 marca 2009r., II OSK 357/08, wyrażono trafny pogląd, iż organ administracji nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy jej stan faktyczny w omawianym zakresie nie został prawidłowo ustalony, co czyni rozstrzygnięcia organów wadliwymi (art. 7, art. 77 § 1 art. 80 K.p.a.) i przedwczesnymi, a stwierdzone naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść skarżonej decyzji winna bowiem wyznaczać zakres obowiązków inwestora oraz zakres projektu budowlanego zamiennego, które będą stanowiły podstawę dalszych ocen organu nadzoru budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zarzuty skargi koncentrujące się na wywodzeniu bezprzedmiotowości postępowania naprawczego w sprawie wykonanych przez skarżącą robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od udzielonego jej ostateczną decyzją administracyjna pozwolenia na budowę, są niezasadne. Nie można przypisać postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 Prawa budowlanego) takiego wiążącego charakteru co do rozstrzygnięcia o istocie niniejszej sprawy, jakie upatruje w nim skarżąca. Jej stanowisko co do nieważności skarżonej decyzji zostało nadto jednoznacznie zanegowane, wiążącym Sąd ponownie rozpoznający niniejszą sprawę, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013r. sygn. akt II OSK 1533/12 (art. 190 P.p.s.a.). Przedmiotowe postanowienie nie rozstrzyga o istocie sprawy, nie wiąże organów co do zakresu dalszego ustalania okoliczności sprawy i w konsekwencji możliwości szczegółowego ustalenia istoty i charakteru rzeczywistych odstępstw. Istotą tego rozstrzygnięcie jest wyłącznie czasowe wstrzymanie dalszych robót budowlanych w związku z samym faktem stwierdzenia, że roboty budowlane były prowadzone w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4. Treść tego postanowienia, a właściwie jego uzasadnienia nie wyznacza treści orzeczenia, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ani też nie wyznacza granic tego postępowania w takim aspekcie jak wskazał to WINB.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, w kontekście wskazywanych wyżej norm prawnych, pozostają także podnoszone przez skarżącą zastrzeżenia i zarzuty co do prawidłowości i legalności prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, które wcześniej zapadły w niniejszej sprawie.

Rozpatrując sprawę ponownie organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 153 i 170 P.p.s.a., uwzględni powyższą wykładnię i wskazania, jak również wskazania wynikające ze wcześniejszych prawomocnych wyroków w niniejszej sprawie .

Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego (uiszczonego wpisu od skargi - 500 zł).