Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 834/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 397/08 w sprawie ze skargi B. B. na uchwałę Zarządu Powiatu W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Powiatu W. w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Bk 397/08 stwierdził, że uchwała Zarządu Powiatu W. z [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że podstawę działania organizatora konkursu na dyrektora muzeum stanowią przepisy art. 16 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13 poz. 123 ze zm.) i art. 11 ust. 9 ustawy z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.). Zgodnie z pierwszym, w samorządowych instytucjach kultury, zamieszczonych w wykazie Min. Kultury i Dziedzictwa Narodowego, (co dotyczy również Muzeum w W.) wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu. W celu przeprowadzenia konkursu organizator powołuje komisję konkursową w określonym w ustawie składzie, tj.: 3 przedstawicieli organizatora, 2 przedstawicieli ministra właściwego do spraw kultury, 2 przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych oraz 2 przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania danej instytucji. Z powyższego wynika, że oprócz osób ściśle wskazanych w przepisie (pkt 1-3), w skład komisji konkursowej wchodzą osoby delegowane przez stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na zakres działania danej instytucji, czyli - uznaniowo wytypowane przez organizatora konkursu. Jeśli, w instytucji kultury nie działają zakładowe organizacje związkowe do komisji konkursowej powołuje się dwóch przedstawicieli załogi tej instytucji. Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy o muzeach w skład komisji konkursowej na stanowisko dyrektora muzeum wchodzi dwóch dodatkowych członków (przedstawicieli) wyznaczonych przez radę muzeum.

Jak wynika z treści rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 30 czerwca 2004 roku w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. Nr 154, poz.1629 ze zm.), Minister, w sposób dalece niedoskonały wywiązał się z ustawowego obowiązku określonego w art. 16 ust. 6 ustawy, albowiem rozporządzenie to nie określa sposobu powoływania komisji konkursowej. W ustępie 2 § 4 rozporządzenia powtórzono za ustawą, iż organizator konkursu występuje do właściwych organów i organizacji o wskazanie ich przedstawicieli, nie wyjaśniając bliżej, które z organów i organizacji należy uznać za "właściwe".

Skarżący kwestionuje stanowisko organizatora, że Zrzeszenie [...] jest stowarzyszeniem twórczym, wskazując przy tym na działające na terenie zakresu działania Muzeum w W. stowarzyszenia i organizacje "bardziej twórcze". Zarzut niewłaściwego skompletowania członków komisji konkursowej w okolicznościach faktycznych sprawy należy uznać za uzasadniony. Z akt sprawy nie wynika bowiem, kto i w jakim trybie wytypował "stowarzyszenia zawodowe i twórcze, do których wystąpiono o delegowanie przedstawicieli do komisji konkursowej. O wyborze adresata wystąpień organizatora konkursu z [...] sierpnia 2007 r. nie ma mowy w uchwale Zarządu Powiatu W. z [...] lipca 2007 r. w sprawie konkursu na dyrektora Muzeum [...] w W.; brak dokumentów świadczących o dyskusji na posiedzeniu Zarządu Powiatu W., do których instytucji należy zwrócić się celem delegowania kandydatów do prac w komisji konkursowej. Należy wnioskować, że podstawą wystąpień do określonych adresatów była podjęta wcześniej przez Zarząd Powiatu W. uchwała z [...] lipca 2007 r. w sprawie konkursu na dyrektora Muzeum [...] w W., jednak w pismach z [...] sierpnia 2007 r. organizator nie powoływał się, ani na treść tej uchwały, ani na żadne inne przepisy prawa dotyczące sposobu wyłaniania kandydatów do składu komisji.

Ze Statutu Zrzeszenia [...] wynika, że nie jest to stowarzyszenie zawodowe, ani - twórcze (por. Rozdział II Statutu - Cele i środki działania, § 6 - 8a; Rozdział III Członkowie, ich prawa i obowiązki § 6-14). Podobna uwaga odnosi się do Stowarzyszenia "Związek Muzeów [...]" (Rozdział I, § 1-11, Rozdział II § 12-16 Statutu Stowarzyszenia Związek Muzeów [...]), (oba statuty w aktach sprawy). I tym samym za uzasadnione uznać należy zarzuty skarżącego o naruszeniu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały art. 16 ust. 4 ustawy z o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Z przedstawionych Sądowi akt wynika, iż organizator konkursu badał i oceniał prawidłowość wyłaniania kandydatów do komisji konkursowej jedynie przez niektórych adresatów swego wystąpienia z dnia [...] sierpnia 2007 roku. W aktach brak informacji, czy w Muzeum [...] działały zakładowe organizacje związkowe, o jakich mowa w art. 16 ust. 4 pkt. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Natomiast z akt tych wynika, że o ile organizator konkursu nie ingerował w sposób wyłonienia kandydatów do komisji konkursowej przez Stowarzyszenie Związku Muzeów [...] (pismo Stowarzyszenia z [...].08.2008 r. w aktach adm.), Zrzeszenie [...] (pismo Zrzeszenia z [...].08.2007 r. w aktach adm.), Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (pismo Ministra z [...].08.2007 r. w aktach adm.), i Muzeum [...] (pismo Muzeum z [...].08.07 r. w aktach adm.), to ingerował, i to dwukrotnie, w sposób wyłonienia kandydatów do komisji konkursowej z ramienia Rady Muzeum. W aktach znajdują się dwa pisma Rady, oba podpisane "wz. Przewodniczącego Rady Muzeum" przez red. J., w których to pismach wskazano - raz, w dniu [...].08.2007 r.- pięć osób do komisji konkursowej, drugi raz - w dniu [...].09.2007 r. - dwie osoby, w tym - tym razem – A. J., który następnie został członkiem komisji konkursowej. Trudno ocenić, czy zgłoszenie osób z dnia [...].09.2007 roku nastąpiło zgodnie z regulaminem (Statutem) Rady Muzeum, gdyż podmiot zgłaszający kandydatów nie wskazywał trybu, w jakim zostali oni wyłonieni. W przypadku Rady Muzeum ingerencja organizatora konkursu w sposób wyłonienia kandydatów do komisji konkursowej pozostaje w rażącej sprzeczności z twierdzeniem zawartym w piśmie Zarządu Powiatu W. z [...].10.2007 r., w którym organizator konkursu stwierdził, że, cyt.: "Zarząd nie ma prawa kwestionowania kandydatur wskazywanych przez uprawnione podmioty" (końcówka pisma).

W przedłożonych przez organ aktach, znajduje się kwestionowana przez skarżącego uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu W., na treść której składają się: tytuł, powołanie przepisów prawnych, treść § 1 i 2 i uzasadnienie. Osnowę uchwały podpisało 4 członków Zarządu Powiatu W., natomiast uzasadnienie - Naczelnik Wydziału Kultury i Spraw Społecznych (Starostwa?) – T. F.. Zatem forma aktu nie odpowiada wymogom art. 13 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz - § 51 Statutu Powiatu W.. Przepisy te stanowią, że sprawy należące do kompetencji organu rozstrzygane są w formie uchwał. Uchwały Zarządu podpisują wszyscy członkowie Zarządu obecni na posiedzeniu. Skoro w aktach przedstawionych sądowi uchwała Zarządu Powiatu W. zawiera dwie strony, a strona 2 dokumentu to uzasadnienie stanowiące integralną część uchwały, to podpisanie uzasadnienia do aktu przez osobę niebędącą członkiem Zarządu Powiatu W. narusza przepisy § 51 ust. 3 i § 21 Statutu Powiatu W..

Nie można również podzielić stanowiska organu, według którego skarga jest bezprzedmiotowa, bowiem komisja konkursowa po zakończeniu swych prac uległa rozwiązaniu, co powoduje, że zaskarżona uchwała wywołała nieodwracalne skutki prawne. Powołanie niezgodnie z prawem komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kierownicze stanowisko w służbie cywilnej skutkuje bezpośrednio wadliwością działań takiej komisji i powoduje konieczność powtórzenia tej części konkursu.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Zarządu Powiatu W. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sądowi I instancji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 106, art. 133 § 1, art. 134 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na:

a) dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oparcie

rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach nie znajdujących odzwierciedlenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy ani przeprowadzonych dowodach oraz na zaniechaniu dokonania odpowiednich ustaleń,

b) niewskazaniu i niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu

wyroku, a zawarcie w uzasadnieniu uwag niedotyczących przedmiotu sprawy;

c) nierozpoznaniu sprawy w granicach skargi,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 13 i art. 82 u.s.p. oraz § 51 ust. 3 i § 21 Statutu Powiatu W. (Dz. Urz. Województwa P. z 2006 r., nr [...], poz. [...]) w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała naruszała powyższe przepisy i orzeczeniu, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 13 i art. 82 u.s.p. oraz § 51 ust. 3 i § 21 Statutu Powiatu W., polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem powyższych przepisów;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe

zastosowanie — art. 16 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 82 u.s.p., polegające na uznaniu, że skład komisji konkursowej został skompletowany niezgodnie z prawem i orzeczeniu, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Zarządu Powiatu W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędnie WSA przyjął, że Zrzeszenie [...] i Związek Muzeów [...] nie są stowarzyszeniami twórczymi ani zawodowymi. Pojęcia "stowarzyszenie twórcze" oraz "stowarzyszenie zawodowe" nie są kategoriami prawnymi (normatywnymi). Ustawa z 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.), ani inne przepisy powszechnie obowiązujące nie wyróżniają kategorii prawnej takich stowarzyszeń. Przymiot "stowarzyszenia twórczego" lub "stowarzyszenia zawodowego" (lub jego brak) nie może też wynikać jedynie z literalnego brzmienia statutu stowarzyszenia. Art. 10 Prawa o stowarzyszeniach, zawierający wymogi odnośnie treści statutu, nie przewiduje obowiązku umieszczania w nim określeń precyzujących charakter lub działalność stowarzyszenia lub zaliczających stowarzyszenie do określonej grupy czy kategorii. Przewiduje natomiast obowiązek opisania w statucie celów stowarzyszenia i sposobów ich realizacji. Przypisanie sobie przez stowarzyszenie określonej cechy w statucie (bez konkretnej podstawy prawnej) byłoby prawnie indyferentne. Samo nazwanie się stowarzyszenia "twórczym" lub "zawodowym" przez zapis w statucie nie nadaje mu takiego charakteru, podobnie brak takiego określenia w statucie nie oznacza, ze stowarzyszenie nie zalicza się do "twórczych" lub "zawodowych". Takie cechy stowarzyszeniu mogą zostać przypisane (lub odmówione) w oparciu o analizę jego celów statutowych w powiązaniu z rzeczywistą działalnością. Sąd I instancji) ograniczył się do poszukiwania w treści statutów obu stowarzyszeń określenia "twórcze" lub "zawodowe", a brak takich określeń stał się jedyną podstawą uznania, że Zrzeszenie [...] i Związek Muzeów [...] nie są stowarzyszeniami twórczymi ani zawodowymi. Skoro WSA inaczej niż Zarząd Powiatu przyjął, że wskazane stowarzyszenia nie są stowarzyszeniami twórczymi ani zawodowymi, to powinien takie ustalenia oprzeć na stosownym postępowaniu dowodowym, a swoje wnioski uzasadnić. Jeżeli natomiast WSA kwestionował ustalenia Zarządu Powiatu w tym zakresie, to również winien był poczynić odpowiednie ustalenia faktyczne. W obu sytuacjach konieczne byłoby, co najmniej przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie pozwalały zakwestionować odpowiednio twórczego i zawodowego charakteru Zrzeszenia [...] i Związku Muzeów [...]. Zarząd Powiatu w realizacji swoich zadań jako organizatora Muzeum z obydwoma podmiotami współpracuje od wielu lat, zasięga u nich prawem wymaganych opinii i stanowisk. Stąd twórczy i zawodowy charakter tych stowarzyszeń został ustalony przed laty i w aktach sprawy dotyczącej konkursu na dyrektora Muzeum nie ma wszystkich dokumentów potwierdzających te okoliczności. Podobnie nie ma wystarczających dokumentów, żeby te okoliczności zakwestionować. W uzasadnieniu brak jest rozważań Sądu na temat znaczenia pojęć "stowarzyszenie twórcze" i "stowarzyszenie zawodowe" i ich odniesienia do ,,Zrzeszenia" i ,,Związku". Powyższe uchybienia doprowadziły do błędnego rozstrzygnięcia sprawy i uznania, że skład komisji konkursowej był niezgodny z prawem.

WSA wbrew postanowieniom art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wyjaśnił w uzasadnieniu podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia w zakresie nieuznania Zrzeszenia [...] i Związku Muzeów [...] za stowarzyszenia twórcze i zawodowe, wskazał tylko że naruszony został art. 16 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Sąd ograniczył się do jednozdaniowych stwierdzeń (s. 8 uzasadnienia) opartych o treść statutów, nie odniósł się w żaden sposób do stanowiska i wyjaśnień Zarządu Powiatu w tych kwestiach, choć była to okoliczność przesądzająca o treści wyroku. W pozostałym zaś zakresie (opisanym poniżej) Sąd w ogóle nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, choć po opisaniu szeregu rzekomych nieprawidłowości uchwały Zarządu Powiatu Sąd stwierdził, że były one podstawą orzeczenia o podjęciu uchwały z naruszeniem prawa (s. 10 uzasadnienia). Braki w uzasadnieniu mają charakter istotnego naruszenia prawa, bowiem nie pozwalają na merytoryczne odniesienie się do stanowiska WSA i uniemożliwiają kontrolę instancyjną wyroku (wyrok NSA z 10.10.2007 r., II GSK 204/07, Lex nr 399211).

Sąd I zarzuca Zarządowi Powiatu brak w aktach sprawy informacji o tym, kto i w jakim trybie wytypował stowarzyszenia zawodowe i twórcze, do których zwrócono się o wytypowanie kandydatów do komisji konkursowej, czy też brak dokumentów o dyskusji na ten temat na posiedzeniu Zarządu Powiatu. WSA wskazał też na brak powołania treści uchwały lub przepisów prawnych w pismach, w których. Zarząd zwraca się o wytypowane przedstawicieli do komisji konkursowej. Rozważania te są pozbawione znaczenia dla przedmiotu sprawy, a ponadto czynią wobec Zarządu Powiatu bezpodstawne zarzuty, nieoparte na przepisach prawa. Przepisy nie przewidują obowiązku odnotowywania w aktach sprawy kryteriów wyboru konkretnych stowarzyszeń ani odtwarzania dyskusji Zarządu na ten temat. Podobnie żaden przepis nie określa treści wystąpienia o delegowanie kandydata do komisji konkursowej, w tym obowiązku powoływania aktów prawnych w takim wystąpieniu. Postawione Zarządowi Powiatu zarzuty są nie tylko niezasadne, ale zupełnie zbędne dla sprawy. Co więcej Sąd I instancji zupełnym milczeniem pominął wyjaśnienia Zarządu Powiatu w tych kwestiach przedstawione w pismach procesowych. Przy tym Sąd wcześniej w uzasadnieniu stwierdza, że w skład komisji wchodzą przedstawiciele stowarzyszeń (...) uznaniowo wytypowanych przez organizatora konkursu (strona 6 uzasadnienia in fine), a potem czyni zarzuty ze sposobu realizacji tego uznaniowego przecież prawa. Skoro przepisy powyższych kwestii nie regulują, to pozostawione one zostały swobodzie organizatora i nie można z tego tytułu czynić zarzutu, zwłaszcza, że nie leżało to w granicach skargi.

Również niezasadnie WSA stawia Zarządowi Powiatu zarzuty dotyczące badania prawidłowości wytypowania kandydatów do komisji konkursowej przez Radę Muzeum. Skoro Zarząd Powiatu miał wątpliwości, co do prawidłowości wytypowania kandydatów tylko przez ten podmiot, to tylko do tego podmiotu zwracał się z dodatkowym pismem. Zadziwiające jest czynienie Zarządowi zarzutu z dbałości o prawidłowy skład komisji konkursowej, zwłaszcza że te uwagi nie miały wpływu na treść wyroku. Sąd nie zgłębił natomiast przyczyny zmiany liczby przedstawicieli Rady Muzeum w komisji konkursowej, ograniczając się do stwierdzenia braku informacji na ten temat w aktach. Zarząd Powiatu wyjaśnił już w odpowiedzi na skargę przebieg i przyczynę dodatkowej korespondencji z Radą Muzeum oraz przyczynę zmiany liczby przedstawicieli w komisji konkursowej. Było to wynikiem wejścia w życie z dniem 31 sierpnia 2007 r. ustawy z 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o muzeach (Dz. U. nr 136, poz. 956), która zmniejszyła liczbę przedstawicieli Rady Muzeum w komisji konkursowej z 1/3 składu do 2 osób, bez regulacji przejściowej, która nakazywałaby stosowanie dotychczasowej treści do już rozpoczętej procedury konkursowej.

Bezprzedmiotowe i bezzasadne są zarzuty Sądu I instancji dotyczące rzekomego naruszenia Statutu Powiatu W. (§ 51 ust. 3 i § 21) oraz art. 13 u.s.p. Sąd przyjął, że uzasadnienie uchwały stanowi jej integralną część i powinno być podpisane przez organ wydający uchwałę. Jest to założenie błędne i nieznajdujące oparcia w przepisach. Zgodnie z obowiązującymi w Powiecie W. regulacjami uzasadnienia nie są integralną częścią uchwały Zarządu czy Rady Powiatu. Organy Powiatu podejmują merytoryczną treść uchwały - głosują nad treścią samej uchwały, a nie nad jej uzasadnieniem. Zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Starostwa Powiatowego uzasadnienia aktów prawnych Powiatu podpisują kierownicy komórek organizacyjnych Starostwa Powiatowego. Co więcej z przywołanego przez WSA § 21 Statutu (konkretnie ust. 2) wyraźnie wynika, że uzasadnienie dołącza się do projektu uchwały, ale co równie istotne przepis ten dotyczy uchwał Rady Powiatu, a nie Zarządu, więc powoływanie tego przepisu było zupełnie niezasadne. Zgodnie z § 51 ust. 3 członkowie Zarządu podpisują uchwałę, a nie jej uzasadnienie. Statut Powiatu nie reguluje kwestii uzasadniania uchwał Zarządu, jest to uregulowane w Regulaminie Organizacyjnym Starostwa. Zarzut naruszenia art. 13 u.s.p. nie przystaje do wskazanych przez Sąd uchybień formalnych uchwały, które dotyczyły podpisu pod uzasadnieniem. Przepis ten stanowi o zasadach głosowania uchwał.

Zakwestionowana przez WSA uchwała Zarządu Powiatu nie narusza art. 16 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wszyscy członkowie komisji konkursowej zostali powołani zgodnie z prawem. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, Zrzeszenie [...] jest stowarzyszeniem twórczym w rozumieniu art. 16 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy. Punktem wyjścia powinno być odczytanie, co oznacza określenie "stowarzyszenie twórcze" w rozumieniu tejże ustawy. W ocenie Zarządu Powiatu za twórcze można uznać 2 kategorie stowarzyszeń: 1. zrzeszające twórców, 2. prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Nie można wyprowadzać wniosku, że stowarzyszenie twórcze to wyłącznie stowarzyszenie zrzeszające twórców. W tej samej ustawie w art. 13 ust. 3 użyte jest sformułowanie "stowarzyszeń twórców". Stąd wniosek, że "stowarzyszenie twórcze" nie jest tożsame ze "stowarzyszeniem twórców", gdyż ta sama ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej używa obu tych określeń. Zrzeszenie [...] mieści się w obu tych kategoriach. Działalność kulturalna, wspieranie twórczości kaszubsko-pomorskiej, współpraca z instytucjami kultury oraz zrzeszanie twórców, to jedne z najistotniejszych sfer działalności Zrzeszenia [...]. W statutowych celach zrzeszenia zapisano m.in.: rozbudzanie szerokiej inicjatywy dla wszechstronnego rozwoju, kulturowego, społecznego i gospodarczego K., K., B. i całego P.; kultywowanie i rozwijanie specyfiki kulturowej tego obszaru; szerzenie w społeczeństwie znajomości tradycji [...]. Twórczy charakter Zrzeszenia [...] nigdy nie był kwestionowany. Zrzeszenie uczestniczyło we wszystkich pracach Muzeum na prawach stowarzyszenia twórczego i sam skarżący je wskazywał w takim właśnie charakterze. To właśnie Zrzeszenie [...] było założycielem Muzeum [...] w W., co było jednym z przejawów jego działalności w sferze twórczej.

Stowarzyszenie Związek Muzeów [...] ma charakter stowarzyszenia zawodowego muzealników. W § 1 statutu zapisano następujące cele: rozwijanie i propagowanie inicjatyw, postaw i działań sprzyjających rozwojowi muzealnictwa polskiego, tworzenie atmosfery zaufania i szacunku do dóbr kultury zgromadzonych w muzeach, upowszechnianie wiedzy o problemach muzealnictwa polskiego i obcego, a także przyczynianie się do wspierania i umacniania rangi zawodu muzealnika, integracja środowiska oraz wspieranie organizacyjne i rzeczowe osób fizycznych i jednostek organizacyjnych, które podejmują takie działania. Jak już wyżej wspomniano pojęcie "stowarzyszenie zawodowe" nie jest kategorią prawną, więc samookreślenie się stowarzyszenia mianem "zawodowego" w statucie lub brak takiego określenia nie przesądza o przymiocie "stowarzyszenia zawodowego" w rozumieniu ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Cele Związków Muzeów [...] pozwalają na traktowanie go jako stowarzyszenia zawodowego.

Poza zakresem niniejszej sprawy leżą również rozważania WSA na temat skutków orzeczenia o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa (s. 11 uzasadnienia). Sąd I instancji stwierdził, że "powołanie niezgodnie z prawem komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kierownicze stanowisko w służbie cywilnej skutkuje bezpośrednio wadliwością działań takiej komisji i powoduje konieczność powtórzenia tej części konkursu". WSA nie był uprawniony do przesądzania skutków orzeczenia o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa, bowiem może to stać się przedmiotem odrębnego postępowania, nie miał tu zastosowania art. 141 § 4 zdanie 2 p.p.s.a. Do tego WSA niezgodnie z prawem opisał skutki swojego orzeczenia. W myśl art. 82 ust. 2 u.s.p., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem; uchwała taka traci moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem; przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. WSA wskazał na konieczność powtórzenia "tej części konkursu", a k.p.a. przewiduje w takich wypadkach jedynie odszkodowanie. Konieczność powtórzenia określonej części konkursu zrównywałby orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem z orzeczeniem stwierdzającym nieważność uchwały, co byłoby wprost sprzeczne z art. 82 ust. 2 u.s.p. i art. 147 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przepisów prawa materialnego są trafne.

2. Na wstępie należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 13 u.s.p. przez błędną jego wykładnię jest zasadny. Dokonując interpretacji tego przepisu Sąd I instancji stwierdził, że uchwała Zarządu Powiatu W. z [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej "nie odpowiada wymogom art. 13 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym". Przytoczony przepis reguluje tryb procedowania przy podejmowaniu uchwał przez organy powiatu (ust. 1) oraz wprowadza domniemanie, że odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu zarządowi absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium (ust. 2). Treść tego przepisu nie daje żadnych podstaw do formułowania wniosku, że uzasadnienie stanowi integralną część uchwały organu samorządu powiatowego. Uchwała jest formą aktu normatywnego lub aktu o charakterze indywidualnym, podejmowanym w drodze głosowania przez kolegialny organ państwowy lub samorządowy. Zatem, pod pojęciem uchwały należy rozumieć jedynie to, co jest przedmiotem głosowania, a więc ich treść normatywną lub dyspozytywną. Uzasadnienia są sporządzane na etapie przygotowywania projektów uchwał i dlatego zasady ich podpisywania reguluje Regulamin Organizacyjny Starostwa Powiatowego w W..

3. Należy również podzielić zarzut naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepis ten określa skład komisji konkursowej powoływanej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w samorządowych instytucjach kultury, zamieszczonych w wykazie Min. Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zdaniem Sądu I instancji przepis ten został niewłaściwie zastosowany przy powoływaniu członków komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum [...] w W., ponieważ 1) w skład tej komisji weszły osoby nie będące przedstawicielami stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania tego muzeum i 2) naruszono sposób powoływania członków komisji konkursowej.

3.1. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w skład komisji konkursowej powołanej przez Zarząd Powiatu W. weszli przedstawiciele Zrzeszenia [...] i Stowarzyszenia "Związek Muzeów [...]". Zdaniem Sądu nie można ich uznać, ani za stowarzyszenie zawodowe, ani stowarzyszenie twórcze w rozumieniu art. 16 ust. 4 pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Sąd odwołał się w swej ocenie prawnej do celów statutowych obu stowarzyszeń, ale bliżej swego stanowiska nie uzasadnił.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić tej wykładni. Po pierwsze należy stwierdzić, że określenie "stowarzyszenie twórcze" zostało użyte w art. 16 ust. 4 pkt 4 ustawy w szerokim znaczeniu i obejmuje zarówno stowarzyszenia 1. zrzeszające twórców, jak i 2. prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Wziąwszy pod uwagę fakt, że skoro w tej samej ustawie (art. 13 ust. 3) użyto sformułowania "stowarzyszenie twórców", to ustawodawca odróżnia oba te rodzaje stowarzyszeń. Zrzeszenie [...] jest stowarzyszeniem twórczym w pierwszym z przedstawionych znaczeń. Dowodzą tego wszystkie cele wymienione w § 6 Statutu Zrzeszenia, a w szczególności cel wymieniony w punkcie 4 "kultywowanie i rozwijanie specyfiki kulturowej K., K., B. i całego P.". Jednocześnie należy podkreślić, że jest ono jak najbardziej właściwe do delegowania swych przedstawicieli do komisji konkursowej ze względu na zakres działania Muzeum [...] w W.. Najlepiej świadczą o tym zapisy na własnej stronie internetowej Muzeum, gdzie przyznaje się Zrzeszeniu palmę pierwszeństwa w utworzeniu tej placówki kulturalnej (Przełomowym okazała się inicjatywa Zrzeszenia [...]., szczególnie przynależącego do niego Klubu Młodych oraz oddziału w W.) i, z których wynika, że cele Zrzeszenia są w znacznej mierze zbieżne z działalnością Muzeum (W w. Muzeum najłatwiej bowiem prześledzić rozwój literatury k., powstanie k. języka literackiego i poznać osiągnięcia kulturowe K.. Często ogromnym odkryciem dla zwiedzających jest fakt, że istnieje przetłumaczony na język k. Nowy Testament i inne teksty religijne, prowadzona jest nauka języka k., że można zapoznać się z kilkoma różnymi słownikami polsko-k., k.-polskimi itp. Jednym zdaniem wyjątkowość W. Muzeum jest ściśle związana z rozwojem i pozycją k. jako zespołu specyficznych w skali P. i Polski wartości kulturowych, w tym szczególnie języka k.. ... Reasumując, W. Muzeum służy zachowaniu zabytków kultury duchowej K. i wszystkich P., a szczególnie jej piśmienniczych i muzycznych przejawów.).

Z kolei cele Związku Muzeów P. - wymienione w § 1 Statutu - pozwalają na traktowanie go jako stowarzyszenia zawodowego. Wystarczy tu wymienić takie cele, jak: rozwijanie i propagowanie inicjatyw, postaw i działań sprzyjających rozwojowi muzealnictwa polskiego, upowszechnianie wiedzy o problemach muzealnictwa polskiego i obcego, czy przyczynianie się do wspierania i umacniania rangi zawodu muzealnika, aby nie mieć wątpliwości, że wykładnia dokonana przez Sąd I instancji nie może być zaakceptowana.

3.2. Sposób powoływania członków komisji konkursowej został uregulowany w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 30 czerwca 2004 roku w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Stanowi on, że "W przypadku komisji, (...), organizator występuje do właściwych organów i organizacji o wskazanie ich przedstawicieli". Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że tryb ten został określony w sposób daleko oszczędny. Skoro jednak obowiązujące w tym względzie przepisy nie przewidują żadnych innych powinności organizatora konkursu, to nie można twierdzić, że naruszył on prawo, bo nie dopełnił obowiązku odnotowywania w aktach sprawy kryteriów wyboru konkretnych stowarzyszeń, nie udokumentował dyskusji Zarządu na ten temat, czy też nie powołał w treści wystąpienia o delegowanie kandydata do komisji konkursowej podstawy skierowania wystąpienia do konkretnego adresata. Skoro przepisy prawa powyższych kwestii nie regulują, to oznacza to, że pozostawione one zostały uznaniu organizatora i nie można mu z tego powodu czynić żadnych zarzutów, ponieważ nie znajdują one uzasadnienia w obowiązującym prawie.

Z kolei zmiana liczby przedstawicieli Rady Muzeum w komisji konkursowej była usprawiedliwiona wejściem w życie z dniem 31 sierpnia 2007 r. ustawy z 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o muzeach, która zmniejszyła liczbę przedstawicieli Rady Muzeum w komisji konkursowej z 1/3 składu do 2 osób. Z braku przepisów przejściowych organizator konkursu zobowiązany był tą zmianę uwzględnić.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przytoczonego przepisu Sąd uznał precedensowy charakter sprawy, usprawiedliwiający zasadność poszukiwania ochrony interesu prawnego skarżącego na drodze sądowej.