Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2261/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 118, art. 112 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Po 686/16 w sprawie ze skargi R. D., B. B., K. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2017r. sygn. akt II SA/Po 686/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. D., B. B. i K. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...], Starosta Poznański, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", oraz na podstawie art. 11a ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 2031 ze zm.), dalej powoływanej również jako "specustawa drogowa", po rozpatrzeniu wniosku z dnia 18 grudnia 2015r. Wójta Gminy Tarnowo Podgórne, udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz Wójta Gminy Tarnowo Podgórne, polegającej na budowie ul. M. w Przeźmierowie (ciąg pieszo – jezdny), włączenie w ul. W. następujących nieruchomości, bądź ich części położonych w gminie Tarnowo Podgórne, obręb Przeźmierowo, ark. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz określił: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznym, z określeniem ich kategorii (pkt I decyzji); linie rozgraniczające teren inwestycji (pkt II decyzji); warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt III decyzji); wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt IV decyzji) oraz zatwierdził podział nieruchomości (pkt V decyzji). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 18 grudnia 2015r. do Starosty Poznańskiego wpłynął wniosek Wójta Gminy Tarnowo Podgórne, w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. M. w Przeźmierowie (ciąg pieszo – jezdny) i włączenie w ul. W. Wniosek powyższy został następnie uzupełniony w dniu 22 stycznia 2016r. i spełniał, w ocenie organu I instancji, wszystkie wymagania formalno – prawne. W trakcie trwającego postępowania administracyjnego sprzeciw od planowanej inwestycji wniosły właścicielki działek nr [...] oraz nr [...], które nie zgodziły się na wybudowanie przedmiotowej inwestycji na działce stanowiącej ich własność. Odwołujące zakwestionowały zasadność inwestycji, biorąc pod uwagę dostępność dojazdu do ulicy M. poprzez ulicę P. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne – jako zarządca drogi – ustosunkował się do uwagi związanej z zaprojektowaniem inwestycji we wskazanej lokalizacji wyjaśniając, że inwestycja została podjęta na skutek wniosków mieszkańców ulicy M. Ze względu na istniejącą zabudowę (budynek nr [...] od ul. K.) wybrano połączenie ulicy M. z ulicą W. Dotychczasowy wjazd od ulicy P. nie zapewnia, w ocenie zarządcy drogi, bezpieczeństwa mieszkańcom ul. M., ze względu na niedostateczną szerokość tej drogi oraz brak możliwości jej poszerzenia. Połączenie ulicy M. z ul. W. było ujęte w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 15 marca 1984r. nr XXXI/118/84. Pismem z dnia 4 marca 2016r. Starosta Poznański poinformował właścicielki wnoszące uwagi do wniosku, o stanowisku zajętym przez zarządcę drogi, informując jednocześnie, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter wnioskowy, a organ I instancji jest uprawniony wyłącznie do sprawdzenia, czy złożony wniosek spełnia wymogi przewidziane prawem oraz przeprowadza postępowanie dążące do wydania decyzji. Nie posiada natomiast uprawnień do oceny zasadności i zakresu inwestycji. W ocenie Starosty, ponieważ złożony wniosek był kompletny, jego obowiązkiem było wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K. – właścicielka działki nr [...]oraz R. D., B. B. i K. S. – właścicielki działki nr [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści jednobrzmiących odwołań wskazano, że wydana decyzja stanowi zamach na własność z uwagi na wadliwy sposób wytyczenia drogi. Zdaniem odwołujących się dojazd do innych posesji jest zapewniony przez ul. P., natomiast ul. M. jest ulicą boczną. Wskazano również, że projektowana droga zmniejszy bezpieczeństwo mieszkańców.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2016r. w części wykazu autorów projektu budowlanego, zawartego w punkcie VII na stronie 4 decyzji Starosty Poznańskiego (wiersze 19 i 20 od góry strony) poprzez wykreślenie sprawdzającej, tj. mgr inż. B. R. oraz uchylił w całości punkt II.2. na stronie 2 decyzji Starosty Poznańskiego i orzekł w tym zakresie: "2. Zgodnie z art. 12 ust. 2 Ustawy, linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone niniejszą decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości, oznaczone linią ciągłą koloru czerwonego" natomiast w pozostałej części decyzję Starosty Poznańskiego utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę fakt, iż zgodnie z przepisami specustawy drogowej, to zarządca drogi samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno – wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości, konieczne stało się wezwanie pismem z dnia 19 maja 2016r. Wójta Gminy Tarnowo Podgórne (jako zarządcę drogi) do ustosunkowania się do uwag podniesionych w odwołaniach, w szczególności poprzez określenie, czy istnieje możliwość zmiany przyjętych rozwiązań projektowych w sposób uwzględniający żądania odwołań, a jeśli nie, to do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych żądań.

Wojewoda wyjaśnił następnie, że pismem z dnia 16 maja 2016r. A. K. uzupełniła wniesione odwołanie o argumenty dotyczące istniejącego zagospodarowania nieruchomości oraz ogrodzeń działek narożnych na ul. W., wnioskując o dokonanie wizji lokalnej i zbadanie zasadności budowy drogi, natomiast pismami z dnia 21 maja 2016r. R. D. i A. K. uzupełniły wniesione odwołanie o listę osób wyrażających poparcie dla ich stanowiska.

Wójt Gminy Tarnowo Podgórne pismem z dnia 25 maja 2016r. poinformował Wojewodę, że nie uwzględnia żądań odwołujących się oraz wyjaśnił, że na wniosek mieszkańców ul. M. w Przeźmierowie, którzy w chwili obecnej mają jedyny dojazd od ul. P., została podjęta decyzja o skierowaniu wyjazdu w ul. K. bądź w ul. W. Z uwagi na to, że od ul. K. nie ma możliwości wyznaczenia w linii prostej wyjazdu z ul. M. ze względu na stojący budynek nr [...], decyzją Wójta Gminy było połączenie ul. M. z ul. W. W miejscu tym budynki są oddalone od granicy 9m i 13m, więc będzie zachowana odległość od granicy 4m, zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2015r. poz. 1422 ze zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Ponadto Wójt Gminy Tarnowo Podgórne wyjaśnił, że istniejący wjazd od ulicy P. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XII/43/76 Rady Narodowej w Tarnowie Podgórnym z dnia 29 września 1976r. (Dz.Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu nr 12, poz. 98 z dnia 22 listopada 1976r.) oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr XXXI/118//84 z dnia 15 marca 1984r. (Dz.Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu Nr 4 poz. 33 z dnia 15 października 1984r.) był przeznaczony pod komunikację pieszą i jego parametry (długość ok. 85m) i szerokość (do 5m) oraz brak możliwości jego poszerzenia nie zapewniają bezpieczeństwa mieszkańcom ul. M. Połączenie ul. M. z ul. W. było ujęte w powyższych planach, jak również w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr XXXII48/92 z dnia 8 grudnia 1992r. (Dz.Urz. Woj. Poznańskiego Nr 1/93, poz. 5). Do pisma załączono wyrysy z powyższych planów.

W dniu 24 czerwca 2016r. A. K. i R. D. wskazały, iż Wójt Gminy Tarnowo Podgórne nie przedstawił szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych żądań, w szczególności skierowania ul. M. w stronę ul. G. na niezagospodarowanej działce w sąsiedztwie posesji położonej przy ul. G. [...]. Ponadto nie uzyskano odpowiedzi na pozostałe uwagi zgłoszone w odwołaniach. Strony zawnioskowały o zapoznanie się Wójta ze złożoną do akt listą mieszkańców przeciwnych budowie drogi. Dalej organ wskazał, iż w piśmie z dnia 29 czerwca 2016r. R. D. i A. K. wskazały, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować budowę drogi – Firmę E. E. Z., jednakże pełnomocnictwo na podstawie działał ów podmiot wygasło w dniu 29 lutego 2016r. Dla działek nr [...]i nr [...] wg zaświadczenia z Urzędu Gminy Tarnowo Podgórne nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań są to tereny o zabudowie jednorodzinnej; przepisy planów z roku 1976, 1984 i 1992, jakie wskazuje inwestor, są nieobowiązujące, a Gmina nie może dokonać wywłaszczenia bez uprzedniego dokonania zmian w planie miejscowym o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przywołał treść art. 11f ust. 1 specustawy drogowej wskazując, że wydana przez organ I instancji decyzja, poza pewnymi nieścisłościami określonymi w punkcie VII oraz punkcie II.2. zawierała wszystkie elementy przewidziane przepisami prawa. Odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów organ wskazał, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Wskazanie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej konkretnych nieruchomości, jako przechodzących na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, następuje wskutek wskazania tych nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi we wniosku. Ze względu na treść art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami – w tym na przykład od warunków wymienionych przez odwołujące, tj. zgody stron postępowania na zastosowanie przepisów specustawy drogowej; przedstawienia dowodów, że bezpieczeństwo mieszkańców jest zagrożone, ujęcia budowy ulicy w Planie Rozwoju Lokalnego czy rozważenia alternatywnego przebiegu drogi. Ponadto kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego nie jest przedmiotem rozstrzygania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bowiem zgodnie z art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 460 ze zm.) sprawy z zakresu planowania i budowy dróg, ich utrzymania i ochrony, w tym również organizacja ruchu i zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, należą do właściwości zarządcy drogi, którym w tym przypadku jest Wójt Gminy Tarnowo Podgórne. Przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ nie ma kompetencji do oceny przebiegu drogi pod względem możliwie najmniejszego stopnia ingerencji w prawo własności nieruchomości, na których ma być zlokalizowana droga, ani też do zmiany wnioskowanej lokalizacji drogi. O przebiegu drogi oraz przyjętych rozwiązaniach technicznych decyduje wyłącznie jej zarządca. W toku postępowania organ winien ocenić kompletność złożonego wniosku oraz ustalić, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy oraz zbadać, czy wnioskowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Co do przebiegu inwestycji jest natomiast tym wnioskiem związany. W związku z powyższym poza zakresem oceny organu odwoławczego znalazły się wszystkie te zarzuty, które opierały się na twierdzeniach o nieracjonalności projektu czy możliwości zmiany przebiegu drogi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie mógł również brać pod uwagę istnienia innego dojazdu, wskazywanego w odwołaniu. Niezależnie od powyższych uwag Wojewoda zwrócił uwagę, że Wójt Gminy Tarnowo Podgórne pismem z dnia 25 maja 2016r. szczegółowo wyjaśnił uwarunkowania przyjętych rozwiązań projektowych i stwierdził, że przeprowadzenie inwestycji w sposób odmienny od wskazanego we wniosku nie jest możliwe. Organ odwoławczy ustalił nadto, że prawdziwe są twierdzenia zarządcy drogi, iż od ul. K. nie ma możliwości wyznaczenia w linii prostej wyjazdu z ul. M.

Wojewoda podkreślił, że wbrew zarzutom odwołań, w niniejszej sprawie organ wydający decyzję nie naruszył konstytucyjnej zasady prawa do własności (art. 21 Konstytucji). Zgodnie ze specustawą drogową przejęcie własności nieruchomości nie jest przedmiotem orzekania, lecz skutkiem prawnym decyzji, przypisanym bezpośrednio przez ustawodawcę. Organ I instancji w sposób prawidłowy zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, czyniąc to na podstawie przepisów specustawy drogowej. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że prowadząc inwestycję w oparciu o przepisy tej ustawy, można realizować inwestycję drogową na obszarze, który w planie zagospodarowania przestrzennego miał zupełnie odmienne przeznaczenie.

W zakresie wyrażonego przez odwołujące stanowiska, iż pieszojezdnia nie jest rozwiązaniem poprawiającym bezpieczeństwo podniesiono, że przyjęte rozwiązanie stanowi przedłużenie istniejącego już odcinka ul. M., a zatem zaprojektowany odcinek stanowi jego kontynuację. Użyte w projekcie budowlanym określenie "ciąg pieszo – jezdny" jest określeniem zwyczajowym, dotyczącym ulicy bez wyodrębnionej jezdni lub chodników, o jakiej mowa w § 43 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zarówno wnioskodawca, jak i organ I instancji, wskazują jednak w sposób jednoznaczny, iż przedmiotem inwestycji jest droga gminna klasy D, określona zgodnie z nomenklaturą przyjętą w § 4 ust. 1 pkt 6 – 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Geometria projektowanej drogi została pozytywnie zaopiniowana pismem Starosty Poznańskiego z dnia 21 stycznia 2016r.

Odnośnie kwestii przeprowadzenia wizji lokalnej istniejącego zagospodarowania i sposobu korzystania z nieruchomości, poruszanych przez A. K. w piśmie z dnia 16 maja 2016r. wyjaśniono, że w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie rozpatruje się kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z pasem drogowym (w tym powstałych po podziale). Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, jeżeli przejęta z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia tej części nieruchomości, w imieniu i na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Kwestia ewentualnego wykupu części nieruchomości jest przedmiotem odrębnego postępowania i nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Ponadto Wojewoda zauważył, że w aktach sprawy znajdują się zdjęcia terenu przeznaczonego pod drogę, wykonane przez projektanta podczas wizji w terenie, przekazane do Starosty Poznańskiego pismem z dnia 19 stycznia 2016r., co zaprzecza zarzutowi o braku wiedzy na temat istniejącego zagospodarowania działek objętych inwestycją. Odnośnie zawartej w piśmie z dnia 29 czerwca 2016r. informacji o wygaśnięciu pełnomocnictwa podmiotu, który złożył wniosek o wydanie decyzji Starosty Poznańskiego wskazano, że w momencie złożenia wniosku pełnomocnictwo było ważne, natomiast po jego wygaśnięciu organ I instancji kierował korespondencję bezpośrednio do inwestora i to na jego rzecz została wydana decyzja. Fakt wygaśnięcia pełnomocnictwa w toku postępowania nie ma więc wpływu na prawidłowość decyzji Starosty Poznańskiego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. D., B. B. oraz K. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 23 ustawy w zw. z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.g.n.", poprzez brak uchylenia decyzji Starosty pomimo, że została ona wydana bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej; naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji Starosty, pomimo, że została ona wydana w postępowaniu, które było prowadzone na wniosek osoby nieuprawnionej – E. Z. przedłożyła pełnomocnictwo udzielone przez Zastępcę Wójta, który nie wykazał, że jest uprawniony do działania w imieniu Gminy; naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. polegający na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania; naruszenie art. 8 K.p.a. oraz naruszenie art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 118 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nie miał podstaw do badania zasadności dokonanego wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 maja 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. D., B. B., K. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2016r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że rolą organu orzekającego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Zgodnie z przepisami ustawy wojewoda lub starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Sąd I instancji podkreślił następnie związanie organu właściwego do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej przepisami specustawy drogowej, co oznacza, że podstawowym obowiązkiem organu jest sprawdzenie spełnienia wymogów formalnych przez wniosek zarządcy drogi i wykazanie, że realizacja inwestycji drogowej (obejmująca również wywłaszczenie nieruchomości) uzasadniona jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. Jednocześnie Sąd nadmienił, że zgodnie z art. 11 ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei powoduje, że nie bada się zgodności projektowanej budowy drogi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego co do utrzymania w swym zasadniczym zakresie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu I instancji, z pewnymi niezbędnymi w ocenie organu II instancji modyfikacjami wynikającymi z rozpatrzenia całokształtu sprawy i merytorycznego orzekania w II instancji, jest trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spełniał wszystkie wymagania formalno – prawne określone w art. 11d ust.1 specustawy drogowej. Również decyzja zezwalająca na realizację przedmiotowej inwestycji czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 ww. ustawy, bowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, w tym: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, mapę w odpowiedniej skali przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiące integralną część decyzji oraz wymagane opinie. Przy wydawaniu decyzji spełnione zostały również wymagania dotyczące udziału stron w postępowaniu, określone w art. 11 ust. 5 specustawy drogowej.

Sąd I instancji podkreślił, iż w toku prowadzonego postępowania – choć brak jest wprost takiego obowiązku – ustalono, że planowany przebieg drogi jest optymalny. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne pismem z dnia 25 maja 2016r. wyjaśnił bowiem, że od ul. K. nie ma możliwości wyznaczenia w linii prostej wyjazdu z ul. M. ze względu na stojący budynek nr [...]. Stąd konieczność połączenia ul. M. z ul. W., gdzie budynki są oddalone od granicy 9m i 13m, więc będzie możliwe zachowanie odległości 4m od granicy, zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co więcej istniejący wjazd od ulicy P. był przeznaczony pod komunikację pieszą i jego parametry (długość ok. 85m) i szerokość (do 5m) oraz brak możliwości jego poszerzenia nie zapewniają bezpieczeństwa mieszkańcom ul. M.

Przechodząc do poszczególnych zarzutów skargi Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 118 u.g.n. dotyczy postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego na podstawie przepisów rozdziału 4 u.g.n., które zgodnie z art. 112 ust. 1 tej ustawy, co do zasady stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Równocześnie, zgodnie z art. 2 pkt 11 u.g.n. ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Z odesłań zawartych w art. 15 ust. 5 oraz art. 23 specustawy drogowej nie wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Przepis art. 12 ust. 5 specustawy drogowej odsyła bowiem do przepisów o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Czynności te są zaś regulowane przepisami art. 128 – 135 u.g.n. oraz przepisami wykonawczymi, nie zaś art. 118 tej ustawy. Sąd I instancji wyjaśnił, iż w myśl art. 23 specustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy u.g.n. W rozdziale 3 specustawy drogowej zatytułowanym: Nabywanie nieruchomości pod drogi, nie są regulowane czynności poprzedzające wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale następujące po złożeniu wniosku w tym zakresie. Zgodnie zaś z art. 118 ust. 1 u.g.n., rozprawę administracyjną należy przeprowadzić po złożeniu wniosku, a przed wydaniem decyzji. Sąd I instancji podkreślił następnie, że pozyskiwanie przez podmioty publicznoprawne praw własności do nieruchomości lub ich części znajdujących się w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi o wywłaszczeniu tego prawa od podmiotu, któremu prawo to przysługiwało, jednak o ile na gruncie u.g.n. wywłaszczenie dokonywane jest w drodze decyzji administracyjnej, to według regulacji specustawy drogowej przejęcie własności nieruchomości nie jest przedmiotem orzekania, lecz skutkiem prawnym decyzji, przypisanym bezpośrednio przez ustawodawcę. Stąd też w toku postępowania nie ma obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na podstawie art. 118 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego pełnomocnictwa do zainicjowania postępowania Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa właściwy zarządca drogi. Zarządcą dróg w odniesieniu do dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W przedmiotowej sprawie Zastępca Wójta działając z upoważnienia Wójta Gminy Tarnowo Podgórne udzielił pełnomocnictwa E. Z. Kompetencje zastępców Wójta Gminy Tarnowo Podgórne zostały określone w zarządzeniu Nr 44/2012 Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 1 marca 2012r. Po wygaśnięciu pełnomocnictwa (co nastąpiło w trakcie prowadzonego postępowania) organ I instancji kierował korespondencję bezpośrednio do zarządcy drogi i to na jego rzecz została wydana decyzja. Tym samym zarzuty w powyższym zakresie Sąd I instancji uznał za bezzasadne.

Nadto w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało szczegółową analizę przebiegu postępowania oraz wyczerpującą informację o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, iż nie uwzględnienie żądań skarżących w toku postępowania administracyjnego, nie świadczy o tym, że żądań tych organ nie badał. W szczególności organ odwoławczy wypowiedział się co do zasadności odjęcia prawa własności części nieruchomości należącej do skarżących, przy czym nie był on obowiązany do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Podobnie, za bezzasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 K.p.a.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodła R. D. zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 23 specustawy drogowej w zw. 118 ust. 1 u.g.n., poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego, w sytuacji gdy Wojewoda błędnie utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z uwagi na to, że decyzja Starosty Poznańskiego została wydana pomimo nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a przeprowadzenie takiej rozprawy było obligatoryjne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że przepis art. 23 specustawy drogowej nie upoważnia do odpowiedniego stosowania przepisów Rozdziału 4 u.g.n. – "Wywłaszczanie nieruchomości". Przypomniano, że zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna dotychczasowy właściciel nieruchomości, na której prowadzona ma być inwestycja pozbawiony jest własności, a własność nabywa Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, co oznacza, że sytuacja prawna obywatela, właściciela nieruchomości, w obu przypadkach jest bardzo podobna, gdyż w obu przypadkach na skutek decyzji administracyjnej (choć w jednym przypadku pośrednio, a w drugim bezpośrednio) właściciel zostaje pozbawiony własności nieruchomości. Trudno zatem przyjąć, że racjonalny ustawodawca tak dalece rozbieżnie uregulowałby sytuację prawną właścicieli, że w trybie wywłaszczenia przewidzianym w u.g.n. konieczne byłoby przeprowadzenie rozprawy, a w trybie przewidzianym w specustawie drogowej przeprowadzenie takiej rozprawy nie byłoby konieczne. Wyrażona w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ochrony własności w związku z zasadą wynikającą z art. 64 i z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości prawa, musi skutkować przyjęciem, że norma wyrażona w art. 32 specustawy drogowej, odsyłając do odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. obejmuje swoją dyspozycją także odpowiednie stosowanie art. 118 u.g.n., a zatem także w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów specustawy drogowej konieczne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, a taka rozprawa nie została przeprowadzona.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej podniesiono, iż zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i sądy wojewódzkie uprawnione są do dokonania "rozproszonej kontroli konstytucyjnej" (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2017r. sygn. akt II SA/Po 1034/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), a zatem winny stosować, wynikającą z art 8 ust 2 Konstytucji RP, ustrojową zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Skarżącą zaznaczyła, że kwestia odpowiedniego stosowania art. 118 u.g.n. do postępowanie w trybie specustawy była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 18 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 321/09 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) wskazał, że przepis art 118 ust 1 u.g.n. mający zastosowanie w związku z odesłaniem zawartym w art 23 specustawy drogowej wprowadza wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchyleniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie pełnomocnikowi wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z skarżącej urzędu, która to pomoc nie została opłacona nawet w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zarzuca Sądowi I instancji wyłącznie obrazę art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 23 specustawy drogowej i art. 118 ust. 1 u.g.n. poprzez zaakceptowanie rozstrzygnięć organów administracji pomimo nieprzeprowadzenia w toku postępowania rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy – zdaniem skarżącej – rozprawa administracyjna była obligatoryjnym elementem tegoż postępowania. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wypada wskazać, iż przepis art. 23 specustawy drogowej jasno podaje, iż stosowanie przepisów u.g.n. winno mieć miejsce w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 tejże ustawy, zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Nie może natomiast ulegać wątpliwości, iż kwestia nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy specustawy drogowej została unormowana w tejże ustawie. Wszak przepisy specustawy drogowej zamieszczone w ww. Rozdziale 3, jednoznacznie stanowią, iż decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone ww. decyzją stanowią linie podziału nieruchomości, a oznaczone w tej decyzji nieruchomości lub ich części z dniem jej uostatecznienia stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa – w odniesieniu do dróg krajowych bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego – w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości, a dodatkowo określa termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz pomieszczeń (art. 12 ust. 1 – 4 i art. 16 specustawy drogowej).

Skoro zatem nabywanie nieruchomości pod drogi zostało unormowane w Rozdziale 3 specustawy drogowej, to brak jest podstaw do tego aby twierdzić, iż – poprzez przepis art. 23 tejże ustawy – do nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy tejże ustawy, winny znaleźć zastosowanie przepisy u.g.n. Przepis art. 23 specustawy drogowej zawiera bowiem wyłącznie normę o charakterze odsyłającym, zgodnie z którą przepisy u.g.n. mogą znaleźć zastosowanie tylko w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 specustawy drogowej. Powyższe zapatrywanie koresponduje z przepisem art. 2 u.g.n. stanowiącym, iż ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności specustawy drogowej (art. 2 pkt 11 u.g.n.). Oznacza to, że jeśli specustawa drogowa ma własny przedmiot regulacji, to przepisy u.g.n. nie mogą mieć zastosowania w materii objętej specustawą drogową (vide: wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016r. sygn. akt II OSK 2844/15; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 1414/07 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe pozostaje w zgodzie z celami specustawy drogowej, a więc z ułatwieniem i przyśpieszeniem realizacji inwestycji drogowych poprzez znaczące uproszczenie procedur ich przygotowania i realizacji (vide: projekt ustawy, nr druku 858 Sejmu RP IV kadencji, a także projekt zmiany ustawy, nr druku 854 Sejmu RP V kadencji, www.sejm.gov.pl ).

Nie można zatem podzielić zapatrywania skarżącej kasacyjnie o istnieniu w toku postępowania uregulowanego przepisami specustawy drogowej przestrzeni prawnej, w której do nabycia nieruchomości pod drogi winien mieć zastosowanie przepis art. 118 ust. 1 u.g.n. Akceptacja przez Sąd I instancji nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku nabywania nieruchomości pod drogę nie stanowi zatem naruszenia prawa mogącego być podstawą krytycznej oceny zaskarżonego wyroku.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (art. 258 – 261 P.p.s.a.).