Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2077/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Zwrócono wpis sądowy
Powołane przepisy: article: art. 182 par. 2 art. 189 w zw zart. 58 par. 1 pkt 6 w z w. z art. 52 par. 1 i 2 art. 206 i 232 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA NSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 2/19 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić S. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) zł z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 2/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stwierdził, że: 1. Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddalił; 4. zasądził od Gminy T. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki wskazał na następujące ustalenia faktyczne.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zakończone wydaniem decyzji z [...] maja 2013 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] października 2012 r.

Skarżący, [...] grudnia 2018 r., złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie, opisując bieg postępowania w sprawie.

W ocenie sądu wojewódzkiego, skarga była zasadna, a w sprawie nie budzi wątpliwości fakt wyczerpania przez S. W. trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] maja 2013 r.

Sąd wojewódzki, rozważając czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a. należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji – w ocenie sądu – nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia fakt, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Sąd wojewódzki wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, pomiędzy złożeniem ostatecznego w swej treści wniosku ([...] listopada 2012 r.) a wydaniem decyzji [...] maja 2013 r., minęło prawie 6 miesięcy. W tym czasie, pomiędzy sporządzeniem analizy urbanistycznej wraz z projektem odmownej decyzji (sporządzonej [...] grudnia 2012 r.) a zawiadomieniem stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, które sporządzono dopiero [...] lutego 2012 r., upłynęło 37 dni, w trakcie których organ nie udokumentował podejmowania jakiejkolwiek czynności. W lutym 2012 r. wystąpiono również do Starosty o uzgodnienie odmownej decyzji w sprawie warunków zabudowy. W sytuacji gdy takie uzgodnienia nie są wymagane dla odmownej decyzji o warunkach zabudowy, okres oczekiwania pomiędzy wystąpieniem o uzgodnienie ([...] lutego 2012 r.) a uzyskaniem odpowiedzi ([...] marca 2013 r.), obejmujący niespełna 2 miesiące, w takcie których organ nie udokumentował podejmowania jakiejkolwiek czynności, dowodzi wadliwego działania organu pierwszej instancji. Przygotowany, ponowny projekt decyzji odmownej (podobnie jak projekt z [...] grudnia 2012 r.) wskazuje, że działki objęte wnioskiem stanowią grunty rolne klasy III o powierzchni łącznej [...] ha, wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha. Okoliczność ta była udokumentowana w aktach sprawy [...] listopada 2012 r.

Wobec powyższego, zdaniem sądu wojewódzkiego, organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania, jednak przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie stanu faktycznego sprawy sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina T., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) w zw. z art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, 2 pkt 1, ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji kiedy przedmiotem rozstrzygania była skarga S. W. na przewlekłe załatwianie sprawy przez Wójta Gminy T. w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania Nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal usługowo-magazynowo-biurowych na terenie działek nr [...],[...] i [...] położonych w miejscowości S., a więc w sprawie, której załatwienie wymaga specyfiki postępowania, gromadzenia stosownych dokumentów, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie uprawnionej do wykonywania zawodu urbanisty; w sytuacji kiedy inwestycja dotyczy działek stanowiących użytki rolne klasy III, wymagane jest uzgodnienie z właściwym organem, tj. ze starostą, także wtedy, gdy ma zostać wydana decyzja odmawiająca wydania decyzji o warunkach zabudowy, przy czym taki tryb procedowania wykształcił się dopiero z upływem czasu w orzecznictwie zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu,

2. art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 3, 36 § 1 i 37 § 1 pkt 2, § 6 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że wójt prowadził postępowanie przewlekle, że postępowanie nie cechowała należyta dynamika, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, podczas gdy zdaniem organu wszystkie czynności były prowadzone w sposób efektywny, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powiadamiał stronę podając przyczyny zwłoki, i że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 10 § 1, 61 § 4, 75 § 1 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach i nieznajdujących uzasadnienia w aktach sprawy.

Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd wojewódzki pobieżnie i niestarannie ocenił materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie dokumentacja załączona do wniosku strony, jak również przepisy, mające zastosowanie w sprawie, pozwalają na stwierdzenie, że przedmiotowa sprawa jest szczególnie skomplikowana. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone pogłębioną analizą, a jej projekt podlega czasochłonnym uzgodnieniom.

Skarżący kasacyjnie nie podzielił także stanowiska sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, przytaczając przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych na poparcie swojej tezy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Ponadto, na podstawie art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia. Jak wynika z postanowienia składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, LEX nr 3067911, istotne przy tym jest to, że wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął się zagadnieniem czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca łączy wniesienie ponaglenia ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących taką instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony, polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna, ograniczająca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego, wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a., jak również przemawiają za nią racje systemowe i funkcjonalne. Skoro zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową.

Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (tak samo jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a więc załatwienie sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia, taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Natomiast upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (czy na bezczynność organu) po jego zakończeniu (jak w zaskarżonym wyroku), uzyskaniem wyroku uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia.

W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona załatwiona. Pogląd taki, w odniesieniu do bezczynności organu, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Wskazano w niej, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stanowisko to, wobec przywołanych wcześniej rozważań, należy odnieść także do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie (tak jak w sprawie, w której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Decyzja Wójta Gminy, z [...] maja 2013 r., odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, stała się ostateczna, a skargę do sądu wniesiono po upływie ponad pięciu lat od zakończenia tego postępowania ([...] grudnia 2018 r.). Pismo skarżącego z [...] października 2018 r., oznaczone jako ponaglenie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być więc uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., a którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w postanowieniu. O kosztach, w pkt 2 i 3, orzeczono na podstawie art. 206 i 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.