Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3873/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J[...], S[...] i V[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 974/17 w sprawie ze skargi J[...], S[...] i V[...] na decyzję Wojewody M[...] z dnia 9 czerwca 2017 r. nr WS[...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r., II SA/Kr 974/17 oddalił skargę J[...], S[...] i V[...]na decyzję Wojewody M[...] z dnia 9 czerwca 2017 r. znak WS[...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K[...] z dnia 10 listopada 2016 r. nr GS[...], odmawiającą zwrotu działek nr 410/5 o powierzchni 2[...]m2, nr 4[...]o powierzchni 348 m2 i nr 5[...] o powierzchni 186 m2 z obrębu 5[...], jednostki ewidencyjnej Śródmieście, objętych księgą wieczystą nr K[...].

Skargę kasacyjną od tegoż wyroku wywiedli J[...], S[...] i V[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

a) art. 8 ustawy zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz.U.1952.4.25) w związku z art. 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w czasie wojny 1939 – 1945 r. (Dz.U.1948.20.138), w związku z art. 22 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U.R.P.1934.86.776) przez nieuwzględnienie i w konsekwencji przyjęcie, iż w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 12 stycznia 1954 r. nr L[...], cel wywłaszczenia nie został w ogóle wskazany – wskazano zaś wyłącznie adresata decyzji – beneficjenta wywłaszczenia i w efekcie błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany jeszcze przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu,

b) art. 1 w związku z art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w czasie wojny 1939 – 1945 r. (Dz.U.1948.20.138) przez błędne utożsamienie pojęcia "zajęcia nieruchomości na określone cele" z pojęciem "wykorzystywania na te cele" oraz z pojęciem "zrealizowania celu wywłaszczenia" i w efekcie błędne przyjęcie, iż do realizacji celu wywłaszczenia doszło jeszcze przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości,

c) art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2010.102.651 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w efekcie nieuzasadnioną aprobatę stanowiska organu, iż cel wywłaszczenia dokonanego w 1954 r. miał podwójny charakter, którym było wywłaszczenie "na wspólne potrzeby przedsiębiorstwa państwowego Poczta Polska Telefon i Telegraf oraz Państwowej Komunikacji Samochodowej, a w efekcie błędne przyjęcie, iż na przedmiotowej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia,

d) art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż wnioskodawcom nie przysługuje roszczenie o zwrot objętych niniejszym postępowaniem nieruchomości.

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. polegające na błędnym braku uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy wskazanych w pkt I. przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 107 k.p.a. co stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji,

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 153 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 681/09 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2010 r., II SA/Kr 459/10,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak przeanalizowania wszystkich ze zgłoszonych w skardze zarzutów, brak skonfrontowania podniesionych w skardze zarzutów z ustaleniami faktycznymi sprawy i zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym,

d) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem dowodów w postaci: pisma Dyrekcji Okręgu Poczt i Telegrafów z dnia 6 kwietnia 1950 r., pisma Dyrekcji Okręgu Poczt i Telegrafów w Krakowie z dnia 24 sierpnia 1950 r. złożonych do akt sprawy jako załącznik do pisma z dnia 24 sierpnia 2016 r., pisma Prezydium Rady narodowej w Krakowie z dnia 20 listopada 1957 r. i oparcie ustaleń w zakresie celu wywłaszczenia wyłącznie na wybiórczej analizie treści protokołu dochodzenia komisyjnego z dnia 21 marca 1953 r., co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i przyjęciem, iż:

• cel wywłaszczenia został zrealizowany jeszcze przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu, pomimo iż zgodnie z treścią pisma Dyrekcji Okręgu Poczt i Telegrafów z dnia 6 kwietnia 1950 r. występującej z wnioskiem o wywłaszczenie podmiot żądający wywłaszczenia planował na przedmiotowej nieruchomości oraz na terenie nieruchomości z nią sąsiadujących budowę zajezdni samochodowej dla Pocztowego Urzędu Przewozowego, budowę składnicy materiałów pocztowych i teletechnicznych oraz domów mieszkalnych dla pracowników Okręgu Poczt i Telegrafów, a tymczasem zgodnie z treścią protokołu dochodzenia komisyjnego z dnia 21 marca 1953 r. w dniu tym nieruchomość była niezabudowana i do dnia 20 listopada 1957 r., zgodnie z pismem Prezydium Rady Narodowej w Krakowie, cel ten nie został zrealizowany,

• wywłaszczenie zostało dokonane na cele Państwowej Komunikacji Samochodowej – Oddział w Krakowie, mimo iż z wniosku o dokonanie wywłaszczenia oraz z decyzji wywłaszczeniowej wynika, iż celem wywłaszczenia była realizacja na nieruchomości budowy zajezdni samochodowej dla Pocztowego Urzędu Przewozowego, budowy składnicy materiałów pocztowych i teletechnicznych oraz domów mieszkalnych dla pracowników Okręgu Poczt i Telegrafów,

e) art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy w zakresie wskazanym powyżej.

Mając na uwadze powyższe zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości I przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Regulacja ta nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocenę zasadności zarzutów procesowych wypada rozpocząć od tych, które skierowane zostały wobec podstawy faktycznej wyrokowania. Autor skargi kasacyjnej zarzucając wadliwość ustalenia stanu faktycznego sprawy wskutek pominięcia określonych dowodów, jako naruszony wskazuje art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzucając natomiast brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego skutkującego błędnym ustaleniem stanu sprawy, przywołuje jako naruszony art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Tak skonstruowane zarzuty nie nadają się do efektywnej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie przyjętej przez Sąd I instancji podstawy faktycznej wyrokowania. Należy bowiem pamiętać, że Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia, wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, a do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszone zostały przez sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi natomiast do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Z punktu widzenia powyższych uwag bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten co do zasady stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a wyrok może być wydany także na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2/56 – 60; wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 1381/04, ONSAiWSA 2006/1/14; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I GSK 67/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza bowiem zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym. Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Natomiast pominięcie, podczas ustalania okoliczności sprawy, niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia tegoż przepisu lecz regulacje odnoszące się gromadzenia i oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego, a zatem chociażby art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Tak sformułowany zarzut nie został jednak w badanej skardze kasacyjnej postawiony, choć zarzut kasacyjny sformułowany w tym zakresie wskazuje na pominięcie przy ustalaniu podstawy rozstrzygnięcia sprawy konkretnych dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Skoro zatem skarga kasacyjna nie przywołuje okoliczności mogących wskazywać na naruszenie dyspozycji art. 133 § 1 p.p.s.a., to zarzut naruszenia tegoż przepisu uznać wypada za chybiony. Jednocześnie sposób sformułowania tegoż zarzutu uniemożliwia w toku postępowania kasacyjnego ocenę poprawności ustalenia podstawy faktycznej wyrokowania.

Wadliwość sformułowania zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. uniemożliwia z kolei w postępowaniu kasacyjnym ocenę zarzutu braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy. Sąd administracyjny – co do zasady – nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito i nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada natomiast, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (vide: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008/2/31). W postępowaniu przed sądem dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). W razie przeprowadzenia takiego dowodu przez sąd administracyjny do postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy uzupełniające postępowanie dowodowe nie zostało jednak przeprowadzone przez Sąd I instancji, a tym samym nieadekwatnie do okoliczności sprawy postawiony został zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Jednocześnie należy skonstatować, iż tak sformułowany zarzut uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli poprawności oceny dowodów przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego, a wyłącznie dowody przeprowadzone przez organy administracji były podstawą rozstrzygnięcia sprawy.

Powyższe uwagi, wskazujące na brak możliwości dokonania efektywnej kontroli w toku postępowania kasacyjnego kwestii tyczących prawidłowości ustaleń stanowiących podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku, prowadzą aktualnie do petryfikacji ustaleń faktycznych leżących u podstaw kontrolowanego wyroku. Nie pozwala to obecnie przyjąć w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym innych okoliczności faktycznych za podstawę rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonych działek gruntu, niż te wskazane przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów procesowych należy zauważyć niezasadność zarzutu naruszenia art. 153 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości związanie w toku dalszego postępowania sądem o prawnej wartości niniejszej sprawy wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 681/09 oraz w wydanym w jego następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2010 r., II SA/Kr 459/10. Dla możliwości analizy postawionego zarzutu kasacyjnego niezbędne jest przytoczenie owej oceny prawnej i będących jej konsekwencją wskazań co do dalszego postępowania. W ocenie prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny podniesiono, iż z przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r., nie wynika, aby wywłaszczeniu podlegały wyłącznie nieruchomości, na których cel użyteczności publicznej został już uprzednio zrealizowany. Należało bowiem rozróżnić zajęcie nieruchomości na określone cele od wykorzystywania na te cele i zrealizowania określonego celu. Samo zajęcie nieruchomości na określony cel nie oznaczało, że już w chwili wywłaszczenia nieruchomość była faktycznie wykorzystywana na ten cel, a w konsekwencji, że cel ten został zrealizowany. Sąd podkreślił, że zajęcie na określony cel stanowi przejaw zamiaru określonego korzystania z nieruchomości, natomiast wykorzystywanie zgodne z zamierzonym celem jest faktyczną realizacją uprzednio podjętego zamiaru. W konsekwencji wskazano, że w przypadku żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie ww. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. ma zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., II SA/Kr 459/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji odwołując się do ww. stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w ramach wskazań co do dalszego postępowania stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, "organy administracji winny mieć (...) na uwadze, że w niniejszym przypadku nie można odrzucić zastosowania przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym należy zbadać i wyjaśnić wszystkie te okoliczności, które przez przepis ten, tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 powoływanej ustawy o gospodarce nieruchomościami określone zostały jako przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W pierwszym rzędzie chodzi tutaj o ustalenie celu wywłaszczenia spornej nieruchomości oraz jej ewentualnej zbędności na cel wywłaszczenia". Analiza powyższej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania jasno wskazuje, iż w dotychczasowym postępowaniu przesądzono jedynie o możliwości domagania się przez dawnych właścicieli zwrotu przedmiotowych działek w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Rozstrzygnięcie o zasadności takiego żądania winno być natomiast poprzedzone ustaleniami faktycznymi wskazującymi na wypełnienie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w tym przepisie. Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego, po sformułowaniu ww. oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające prowadzące do ustalenia przesłanek zastosowania w niniejszej sprawie art. 136 ust. 3 u.g.n., to wypada skonstatować bezzasadność zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 153 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Natomiast poprawność dokonanych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji trafność ich subsumpcji do hipotezy art. 136 ust. 3 u.g.n., nie stanowi przedmiotu badanego aktualnie zarzutu.

Na kanwie powyższych uwag za nietrafny należy także uznać zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Regulacje te stanowią o funkcji sądów administracyjnych i określają kryterium sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Powyższe regulacje nie mają charakteru procesowego ale ustrojowy. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć powyższe przepisy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej, zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. albo oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji mógł naruszyć ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycjom. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej, była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ugruntowane jest zapatrywanie, iż przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (vide: R.Hauser, M.Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W-wa 2015 r., str. 574). Przesłanką zastosowania tegoż przepisu jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Przyjmuje się zgodnie, że art. 135 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną. W takich sytuacjach naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, W-wa 2008, s. 336-337; wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., I FSK 205/18; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., I FSK 568/16; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 2093/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia sprawy (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano na tego rodzaju wadliwość, zaś z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika podstawa faktyczna i prawna wyrokowania. Należy dodatkowo dostrzec, iż ewentualne wady uzasadnienia, które nie przekreślają możliwości kontroli kasacyjnej zaskarżonego aktu, choćby wskazujące na nieskonfrontowanie zarzutów strony z okolicznościami faktycznymi sprawy, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, iż naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać chociażby na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196).

Spośród zarzutów naruszenia prawa materialnego tylko zarzuty naruszenia art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 u.g.n. wskazują na ich "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie". Przy czym analiza tych zarzutów nie wskazuje w czym autor kasacji dostrzega wadę w interpretacji tych przepisów bądź niewłaściwe ich zastosowanie w ustabilizowanych okolicznościach faktycznych sprawy, a zatem takich, które nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjne. Należy także dostrzec, iż zarzut kasacyjny I.c) został postawiony wyłącznie ze względu na "nieuzasadnioną aprobatę stanowiska organu, iż cel wywłaszczenia dokonanego w 1954 r. miał podwójny charakter", którym było wywłaszczenie na wspólne potrzeby przedsiębiorstwa państwowego Poczta Polska Telefon i Telegraf oraz Państwowej Komunikacji Samochodowej, co prowadziło do przyjęcia, iż na przedmiotowej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Tak postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego powiązany jest wyłącznie z ustaleniami okoliczności faktycznych sprawy tyczącymi realizacji na przedmiotowych działkach celu dokonanego wywłaszczenia, które autor kasacji uważa za wadliwie. Sformułowanie w taki sposób zarzutu naruszenia prawa materialnego jest oczywiście błędne, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei zarzut kasacyjny I.d) dodatkowo nie odpowiada prawdzie gdy wskazuje, że przepisy art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 u.g.n. były rozumiane i stosowane przez Sąd I instancji w taki sposób, że skarżącym "nie przysługuje roszczenie o zwrot objętych niniejszym postępowaniem nieruchomości". Kwestia roszczenia o zwrot wywłaszczonych działek gruntu – o czym była już mowa – pozostała rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 681/09 i nie mogła być skutecznie podważana w toku późniejszego postępowania. Z okoliczności sprawy nie wynika także aby stanowisko to było kwestionowane.

Odnosząc się do zarzutu I.a) należy zauważyć, iż decyzja wywłaszczeniowa z dnia 12 stycznia 1954 r. nr L.SaIV/59/195/53 zawiera wadę prawną z punktu widzenia wymagań formułowanych przez art. 22 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem. Nie zawiera bowiem określenia celu wywłaszczenia z podaniem rodzaju projektowanych robót, a jedynie mówi ogólnie o przeznaczeniu na cele Dyrekcji Okręgowej Poczty i Telekomunikacji w Krakowie. Kwestie te trafnie zauważono w motywach zaskarżonego wyroku, co jednak nie przeszkodziło Sąd I instancji w zaakceptowaniu ustalenia tegoż celu dokonanego w toku postępowania administracyjnego. Prawidłowość tego ustalenia faktycznego – o czy już była nowa – nie może zostać podważona w toku oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ponadto ustalenie celu wywłaszczenia nastąpiło przez odwołanie się do określonych okoliczności faktycznych sprawy i przez to nie może stanowić naruszenia art. 22 ust. 2 ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej. Ponadto przedmiotem aktualnego postępowania nie jest ocena legalności decyzji wywłaszczeniowej z dnia 12 stycznia 1954 r., która weszła do obrotu prawnego i – co istotne w niniejszej sprawie – wywołała skutki wywłaszczeniowe.

Z kolei zarzut kasacyjny I.b) jakkolwiek nie wskazuje na formę naruszenia art. 1 w związku z art. 2 ww. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., to jego treść wskazuje na zarzucaną błędność wykładni a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania. Kwestie wzajemnych relacji takich pojęć jak: "zajęcia nieruchomości na określone cele" i wykorzystywania na te cele", w kontekście zrealizowania celu wywłaszczenia, były przedmiotem analizy dokonanej w toku niniejszego postępowania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 681/09. Wówczas odwołując się wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., SK 43/07 (OTK-A 2008/10/175), wskazano, że z brzmienia przepisów dekretu dnia 7 kwietnia 1948 r. wynika, że akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Z jednej strony przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na te cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele. To prowadziło do wniosku, że nie można wykluczyć sytuacji, w której nieruchomości wywłaszczone na podstawie ww. dekretu, nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej. Pozwoliło to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozróżnić na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 i 2 tegoż dekretu pojęcie "zajęcie nieruchomości na określone cele" od "wykorzystywania na te cele" i "zrealizowania określonego celu" oraz wskazać, że samo zajęcie nieruchomości na określony cel nie oznaczało, że już w chwili wywłaszczenia była ona faktycznie wykorzystywana na ten cel, a w konsekwencji, że cel ten został zrealizowany. Powyższe, na gruncie oceny tego, czy stronie wywłaszczonej na podstawie przepisów dekretu dnia 7 kwietnia 1948 r. przysługuje roszczenie z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., prowadziło do stanowiska, iż "zajęcie na określony cel stanowi przejaw zamiaru określonego korzystania z nieruchomości, natomiast wykorzystywanie zgodne z zamierzonym celem jest faktyczną realizacją uprzednio podjętego zamiaru". W konsekwencji powinnością organów stała się konieczność wyjaśnienia, czy w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia. Z treści art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., ale także z wiążącej w niniejszym postępowaniu oceny prawnej odnoszącej się do tych regulacji, nie wynika jakiekolwiek ograniczenie w możliwości realizacji celu wywłaszczenia. Skoro przepisy ww. dekretu obejmowały bardzo różne sytuacje, to fakt zrealizowania celu wywłaszczenia bądź też jego niezrealizowania, winien wynikać z okoliczności konkretnej sprawy. Przepisy art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. jako normy materialne, nie ograniczały możliwości ustalenia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.