Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 31/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 132 par. 1 i art. 133
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi A w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Opolu z dnia 9 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji uchylającej decyzję o zwrocie dotacji i umorzeniu postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję Wójta Gminy Turawa z dnia 26 października 2015 r. wydaną na podstawie art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - dalej jako: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A w [...] (dalej określane jako strona lub skarżący) od decyzji tegoż Wójta z dnia 5 października 2015 r. w przedmiocie zwrotu części dotacji podmiotowej. Równocześnie Kolegium umorzyło postępowanie prowadzone w trybie art. 132 § 1 k.p.a.

Powyższą decyzję poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

W dniu 5 października 2015 r. Wójt Gminy Turawa wydał decyzję w przedmiocie zwrotu, w terminie 15 dni od daty otrzymania decyzji, przez organ prowadzący [...] tj. Stowarzyszenie A w [...], części dotacji podmiotowej w kwocie 106 356,60 zł udzielonej B w [...] w latach 2010-2014, a wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, z przyczyn podanych w uzasadnieniu.

Od powyższej decyzji Stowarzyszenie wniosło odwołanie, domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania przed organem I instancji. Sformułowało szereg zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. (niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów); art. 7, 8, 9, 10, 15, 73, 78, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. (niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym wobec niepowiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie, a także zgłoszenia wniosków dowodowych). W odniesieniu do kwestii merytorycznych zarzuciło niewłaściwą wykładnię art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty podnosząc, że nie ziściła się dyspozycja wynikająca z wymienionych przepisów, a stan sprawy nie potwierdza, że dotację wydano niezgodnie z przeznaczeniem. W obszernym uzasadnieniu odwołania sformułowano też wnioski dowodowe w zakresie dotyczącym przeprowadzenia oględzin [...], przesłuchania świadka, włączenia wskazanych dowodów.

Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia od decyzji z dnia 5 października 2015 r. Wójt Gminy Turawa decyzją z dnia 26 października 2015 r. [data decyzji z uwzględnieniem postanowienia z dnia 10 listopada 2015 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej] wydaną na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podał w uzasadnieniu, że w odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia procedury administracyjnej, w tym art. 10 k.p.a. określający zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz odpowiednich przepisów prawa materialnego. Uznając za uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Wójt Gminy stwierdził spełnienie przesłanek do zastosowania art. 132 § 1 k.p.a. i do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji.

We wniesionym od decyzji autokontrolnej z dnia 26 października 2015 r. odwołaniu z dnia 6 listopada 2015 r. Stowarzyszenie A w [...], reprezentowane przez Prezesa Zarządu [przedłożono uchwałę Zarządu nr [...] obejmującą m.in. umocowanie wymienionego do podpisania odwołania w imieniu Zarządu] zarzuciło naruszenie art. 132 § 1 k.p.a., domagając się uchylenia decyzji autokontrolnej i umorzenia postępowania w I instancji jako bezprzedmiotowego. Podniosło, że skarżona decyzja narusza kodeksowe zasady dokonywania samokontroli - nie uwzględnia bowiem w całości odwołania oraz narusza zakaz reformationis in peius. Brak umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji, o co wnoszono, jest bowiem rozstrzygnięciem na niekorzyść strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdzając, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, decyzją opisaną na wstępie uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 26 października 2015 r. i umorzyło postępowanie w trybie art. 132 § 1 k.p.a. przed Wójtem Gminy Turawa. Przytaczając treść ww. przepisu, zgodnie z którym, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, Kolegium stwierdziło, że przepis ten uprawnia organ I instancji do uwzględnienia odwołania w ramach tzw. samokontroli jedynie w przypadku, gdy zasługuje ono w całości na uwzględnienie. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przy ocenie, czy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, należy uwzględniać zarówno wnioski odwołania co do zaskarżonej decyzji, jak i merytoryczną treść żądania. Oznacza to, że organ I instancji jest związany i zarzutami odwołania i wnioskami w nim zawartymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 403/09 – dostępny, podobnie jak wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przytaczane w tym uzasadnieniu, na stronie internetowej www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Nadto podniosło, że wedle stanowiska sądów administracyjnych niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji (wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1320/13 i WSA w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 675/10). Analizując więc zaskarżoną decyzję autokontrolną z punktu widzenia wskazanych przesłanek zastosowania art. 132 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy Turawa naruszył ww. przepis wskutek oczywistego nieuwzględnienia zarzutów i wniosków odwołania w całości. Zwróciło uwagę, że strona podniosła w odwołaniu szereg zarzutów merytorycznych i procesowych (co opisano powyżej), z których wywodziła, iż dochodzenie zwrotu dotacji oświatowej jest nieuzasadnione w świetle regulacji art. 252 ustawy o finansach publicznych, a to winno skutkować umorzeniem postępowania w I instancji w całości. Nadto zarzucała naruszenie zasad dochodzenia do prawdy obiektywnej wobec nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i zaniechanie szeregu czynności dowodowych. Tymczasem organ I instancji przyjął – jako jedyną i zarazem wystarczającą przesłankę zastosowania art. 132 § 1 k.p.a. - możliwość uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Jak podkreśliło Kolegium, taki zarzut istotnie został przez stronę podniesiony, ale nie był on jedynym zarzutem odwołania. W świetle takich okoliczności Wójt Gminy Turawa bezspornie naruszył omawiany przepis, o czym jednoznacznie świadczy ograniczenie się tylko do uchylenia decyzji z dnia 5 października 2015 r., podczas gdy strona dodatkowo wnosiła o umorzenie, jako bezprzedmiotowego, całości postępowania przed organem I instancji. Powyższe uchybienia dawały podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Jednocześnie Kolegium Odwoławcze stwierdziło konieczność umorzenia postępowania wynikającego z zastosowania trybu określonego w art. 132 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego. Wskazując na orzecznictwo sądowe stwierdziło, że wobec upływu siedmiodniowego ustawowego terminu liczonego od dnia, w którym organ I instancji otrzymał odwołanie, określonego w art. 133 k.p.a., Wójt Gminy Turawa nie jest już uprawniony do podjęcia czynności w ramach samokontroli (wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1690/11; WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 54/10). Tym samym zachodzi bezprzedmiotowość tego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie ma materialnoprawnych podstaw do rozstrzygnięcia sprawy wywołanej odwołaniem strony w formie decyzji administracyjnej przez Wójta Gminy Turawa, która mogłaby być wydana w postępowaniu autokontrolnym.

Końcowo Kolegium poinformowało, że odwołanie z dnia 19 października 2015 r. od decyzji Wójta Gminy Turawa z dnia 5 października 2015 r. w przedmiocie zwrotu przez organ prowadzący [...], tj. Stowarzyszenie A w [...], części dotacji podmiotowej w kwocie 106 356,60 zł wraz z odsetkami, udzielonej B w [...] w latach 2010-2014, a wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, zgodnie z właściwością zostanie rozpatrzone w odrębnym postępowaniu przez Kolegium.

We wniesionej na tę decyzję skardze, w której Stowarzyszenie domagało się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie umorzenia postępowania administracyjnego w całości, podniesiono zarzuty naruszenia:

1) przepisów prawa procesowego: art. 7, 8, 9, 11, 80 i art. 132, 133 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy,

2) norm prawa materialnego: art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu wskazano, że SKO wydało decyzję w sprawie nie mając kompletnych akt postępowania, a w szczególności dysponowało niekompletnym odwołaniem, które zawierało istotne informacje dla ustaleń faktycznych. Już tylko z tego powodu jego decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Postępowanie w trybie samokontroli nie korzysta z ulg w stosowaniu przepisów ogólnych procedury administracyjnej. Naruszono prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 k.p.a.), gdyż organ II instancji miał wyrywkowy pogląd na sprawę. SKO powinno poprosić organ I instancji o komplet akt, w szczególności dowodów z dokumentów dołączonych do odwołania, a następnie wszystko ocenić i wydać decyzję drugoinstancyjną. Każda inna kolejność narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania i prawo do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazano na art. 8, art. 9, art. 11, art. 133 k.p.a. Z uwagi na niekompletność akt przekazanych organowi odwoławczemu naruszono też art. 80 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko dysponując kompletnym odwołaniem SKO było w stanie ocenić całokształt materiału dowodowego w sprawie.

Wskazując na niemożność umorzenia jedynie postępowania autokontrolnego stwierdzono, że konstrukcja przyjęta przez SKO jest niezrozumiała w kontekście art. 138 k.p.a. i w realiach tej sprawy. Decyzja Wójta Gminy Turawa o uchyleniu swojej pierwotnej decyzji co do zasady była właściwa i zgodna z art 132 k.p.a., zabrakło tylko elementu umorzenia całego postępowania. Powinno w niej znaleźć się jeszcze umorzenie – co wynika z wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 889/10. Sama lektura załączników do odwołania już daje podstawę do wydania orzeczenia uchylającego decyzję I instancji i umorzenia postępowania w całości zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. W tym stanie faktycznym i prawnym Kolegium winno było zreformować decyzję i postępowanie umorzyć w całości, zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Po 1320/13 "Rozstrzygnięcie wydane w trybie samokontroli powinno być zawsze korzystne dla strony odwołującej się, jednak niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej ograniczającej się do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia".

Stowarzyszenie wniosło, aby Sąd konwalidował postępowanie i umorzył postępowanie administracyjne w całości, gdyż cierpi społeczność lokalna, a nikt niczego nie ukradł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień i innych aktów z zakresu administracji publicznej (jeśli ustawy nie stanowią inaczej). Tym samym badają, czy organy wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego w sposób mający lub mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dający podstawę do wznowienia postępowania albo wreszcie czy nie doszło do naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: [p.p.s.a.]. Przy czym, w myśl art. 134 § 1 tej ustawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach i według wymienionych kryteriów Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które nakazywałyby jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego, mocą której uchylono decyzję organu I instancji wydaną w trybie art. 132 § 1 k.p.a. i równocześnie umorzono postępowanie prowadzone przez organ I instancji w oparciu o wskazany przepis, a zatem tzw. postępowanie autokontrolne toczące się przed tym organem w związku z wniesionym odwołaniem.

Przepis art. 132 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że odwołanie to zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Ustawodawca przewidział w powołanym przepisie wyjątek od zasady związania organu I instancji własną decyzją, a jednocześnie wyznaczył podstawy i granice tej autokontroli. Od nowej decyzji służy stronom odwołanie i skarżący skorzystał z tego środka prawnego.

Możliwość zastosowania art. 132 § 1 k.p.a. jest uzależniona od spełnienia dwóch przesłanek: formalnej – wniesienia odwołania przez wszystkie strony (lub w przypadku wniesienia odwołania przez jedną ze stron istnienie zgody pozostałych), oraz materialnej – uznanie przez organ I instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie.

Dlatego w sytuacji, gdy spełniony jest warunek formalny, organ I instancji przed podjęciem decyzji co do zastosowania art. 132 § 1 k.p.a. obowiązany jest ocenić prawidłowość własnej decyzji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu. Przy czym ewentualne wydanie decyzji autokontrolnej jest możliwe w określonych granicach czasowych, a mianowicie w terminie 7 dni od dnia, w którym organ I instancji otrzymał odwołanie, co wynika z treści art. 133 k.p.a.

Zasadność samego uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzji autokontrolnej Wójta Gminy Turawa z dnia 26 października 2015 r. nie jest przez stronę kwestionowana i nie budzi też zastrzeżeń Sądu. Kolegium Odwoławcze w ślad za przywołanym w uzasadnieniu skarżonej decyzji orzecznictwem sądów administracyjnych trafnie stwierdziło, że w postępowaniu autokontrolnym przy ocenie, czy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, należy uwzględniać zarówno wnioski odwołania co do zaskarżonej decyzji jak i merytoryczną treść żądania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 403/09). Oznacza to, że organ I instancji jest związany zarzutami odwołania i wnioskami w nim zawartymi. Odwołanie zasługuje na uwzględnienie wyłącznie wtedy, gdy organ I instancji uzna żądanie strony zawarte w odwołaniu za usprawiedliwione w całości. Niedopuszczalne jest natomiast w omawianym postępowaniu zarówno wyjście poza zarzuty i wnioski odwołania, jak i nierozważenie wszystkich tych wniosków i zarzutów lub pominięcie niektórych z nich. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, uwzględnienie odwołania w całości oznacza, że należy zgodzić się przede wszystkim z zawartym w odwołaniu żądaniem strony co do jego treści i zakresu, np. żądaniem uchylenia decyzji i umorzenia postępowania czy żądaniem zmiany decyzji przez przyznanie uprawnienia określonej treści. Organ I instancji może więc uchylić lub zmienić zaskarżoną decyzję w taki sposób, aby odzwierciedlało to treść i zakres żądania odwołującego. Natomiast jeśli organ I instancji uzna, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie jedynie w części, wówczas nie może skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 132 § 1 k.p.a., lecz jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu (por. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2004 r., str. 580-581).

W kontrolowanej sprawie, jak to trafnie oceniło Kolegium dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji stosując przepis art. 132 § 1 k.p.a. w ramach instytucji autokontroli nie uwzględnił wszystkich wniosków zawartych w odwołaniu, a jedynie ich część. Pominął bowiem, co jednoznacznie wynika z treści decyzji z dnia 26 października 2015 r. zestawionej z treścią odwołania, zawarty w tymże odwołaniu wniosek strony o umorzenie postępowania administracyjnego, a zatem całego postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Innymi słowy, odwołanie strony zmierzało w kierunku nie tylko wytknięcia uchybień procesowych w prowadzonym postępowaniu (naruszenie art. 10 k.p.a. i innych przepisów procesowych), ale także podważenia merytorycznej zasadności decyzji określającej obowiązek zwrotu dotacji, czego następstwem było żądanie nie tylko uchylenia skarżonej decyzji z dnia 5 października 2015 r., ale także umorzenia postępowania w całości. Tymczasem z treści decyzji Wójta Gminy Turawa z dnia 26 października 2015 r. (autokontrolnej) wynikało bezspornie, że uwzględniając jedynie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. organ ten uchylił wprawdzie skarżoną odwołaniem decyzję, ale pominął żądanie umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, o co wyraźnie wnosiła strona w odwołaniu. Dodatkowo analiza treści zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 5 października 2015 r. (orzekającej o zwrocie części dotacji) wskazuje jednoznacznie, iż organ ten uwzględnił tylko jeden z licznych procesowych zarzutów podniesionych w odwołaniu, w żaden sposób nie odnosząc się też do zarzutów naruszenia prawa materialnego, które w ocenie strony miały uzasadniać umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego. Zatem w realiach tej sprawy organ I instancji, jeśli zamierzał skorzystać z regulacji zawartej w art. 132 § 1 k.p.a., mógł jedynie uchylić własną decyzję i umorzyć postępowanie, gdyż taki był wniosek odwołującego. W przeciwnym razie podstaw do zastosowania wskazanego przepisu nie było, co obligowało ten organ do przekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Stwierdzić zatem należy, iż prawidłowe ustalenie przez Kolegium braku podstaw do wydania przez Wójta Gminy decyzji na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. z uwagi na jedynie częściowe uwzględnienie żądań zawartych w odwołaniu w pełni uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia 26 października 2015 r.

Równocześnie Kolegium Odwoławcze trafnie wskazało na dalszą wadę decyzji wydanej w trybie samokontroli, a mianowicie, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej ograniczającej się jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 286/11 i z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1320/13; WSA w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 675/10 i WSA w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 402/09 oraz A. Wróbel [w]: Komentarz do art. 132 k.p.a., 2013 r., wyd. LEX). We wskazanych orzeczeniach oraz piśmiennictwie przyjmuje się, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 132 § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne wydanie jedynie decyzji kasacyjnej, albowiem takie rozstrzygnięcie nie załatwia sprawy administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna ma co do zasady rozstrzygać sprawę co do istoty w całości lub w części lub w inny sposób kończyć sprawę w danej instancji (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1690/11).

Jeśli natomiast chodzi o istotne dla tej sprawy (ze względu na zarzuty skargi) zagadnienie, jakie rozstrzygnięcie winno łączyć się z uchyleniem takiej decyzji, to w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko, iż w takiej sytuacji organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji prowadzone w trybie art. 132 k.p.a. I tak w wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 703/07 stwierdzono, że skoro organ I instancji nie uwzględnił odwołania w całości, to przepis art. 132 k.p.a. nie mógł być zastosowany, a postępowanie takie powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. także wyroki WSA: z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1234/08; z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 450/13; z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 515/09 czy też z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 994/13). W tym ostatnim wyroku wskazano, że tego rodzaju rozstrzygnięcie jest konieczne z uwagi na brak kompetencji organu I instancji do ponownego podjęcia decyzji autokontrolnej po upływie terminu określonego w art. 133 k.p.a. Również w wyroku NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 560/07 stwierdzono, że wskazany termin jest terminem ustawowym i po jego upływie wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji (por. także wyroki WSA: z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1690/11; z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 54/10). Podobny pogląd prezentuje A. Wróbel [w]: Komentarz aktualizowany do art. 133 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2015 r. Dostrzec należy co prawda, że zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie, prezentowane jest odmienne w tym względzie stanowisko dopuszczające możliwość wydania decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. po upływie siedmiodniowego terminu, ale zastrzeżone jest to tylko do sytuacji, gdy przekroczenie terminu nie jest nadmierne czy też rażące (por. wyrok z dnia 16 lutego 2010 r., I OSK 1206/09). W okolicznościach tej sprawy wydanie kolejnej tego rodzaju decyzji przez organ I instancji (w następstwie uchylenia decyzji autokontrolnej z dnia 26 października 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia) nosiłoby już znamiona nadmiernego przekroczenia tego terminu (od wpływu odwołania w dniu 19 października 2015 r. do doręczenia skarżonej tu decyzji organu odwoławczego w dniu 21 grudnia 2015 r.). Tym samym, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielając przytoczony wyżej nurt orzeczniczy aprobuje pogląd Kolegium o konieczności umorzenia przez organ odwoławczy, po uprzednim uchyleniu decyzji autokontrolnej, postępowania prowadzonego w trybie art. 132 § 1 k.p.a. przed Wójtem Gminy Turawa. Zarzuty skargi podważające taki sposób rozstrzygnięcia należy więc ocenić jako bezzasadne.

Co do zarzutu braku umorzenia całego postępowania istotne jest zwrócenie uwagi, że odwołanie wniesione od decyzji wydanej na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. może służyć dla oceny zgodności z prawem, tak pod względem formalnym jak i merytorycznym, decyzji autokontrolnej. Nie inicjuje ono natomiast postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji, do której ta decyzja autokontrolna się odnosi (tu: z dnia 5 października 2015 r.). Kompetencja organu odwoławczego, w związku z przekazaniem odwołania na decyzję wydaną na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., obejmowała więc prawidłowość wydania tej decyzji, tj. z dnia 26 października 2015 r., gdyż dopiero po rozstrzygnięciu tej kwestii zasadnym stałoby się przekazanie (bądź nie) odwołania od decyzji z dnia 5 października 2015 r. orzekającej o zwrocie dotacji. W związku z odwołaniem wniesionym na decyzję autokontrolną organ odwoławczy obowiązany był ocenić trafność tego (a nie innego) rozstrzygnięcia, a zatem badaniu przez Kolegium podlegała kwestia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 132 § 1 k.p.a. Skoro organ stwierdził wadliwe podjęcie decyzji na tej podstawie prawnej, to prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji. Tak samo zasadnie umorzył postępowanie prowadzone na podstawie ww. przepisu, gdyż upłynął ustawowy termin do wydania decyzji autokontrolnej, wynikający z art. 133 k.p.a. Biorąc pod uwagę to, że wymieniony termin jest terminem zawitym i skutkiem jego przekroczenia jest niemożność wydania decyzji na podstawie art. 132 k.p.a., to jedyną czynnością, jaką organ I instancji mógł podjąć po upływie tego terminu jest czynność materialno-techniczna przekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Za zasadnością umorzenia postępowania autokontrolnego (a nie całego postępowania pierwszoinstancyjnego), wobec upływu siedmiodniowego terminu, opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., II OSK 1999/10 stwierdzając, że wskutek upływu terminu, o którym mowa w art. 133 k.p.a., postępowanie autokontrolne stało się niedopuszczalne, a w konsekwencji bezprzedmiotowe (por. też wyroki WSA: z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 400/09; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1690/11). Dopiero uchylenie decyzji autokontrolnej i umorzenie postępowania organu I instancji w tym zakresie aktualizuje kompetencję organu odwoławczego do rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwotnej (por. wyrok z dnia z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Po 994/13), po uprzednim przekazaniu przez organ I instancji odwołania od tej właśnie decyzji, wraz z aktami sprawy. Zatem przeciwne stanowisko skarżącego, podważające zasadność umorzenia postępowania autokontrolnego, pomija konsekwencje płynące z upływu terminu wskazanego w art. 133 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty wówczas, gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania uchyli decyzję organu I instancji i stwierdzi, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe. Jednakże, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w ramach rozpatrywania odwołania od decyzji wydanej w trybie samokontroli nie miał takiego obowiązku, a zatem brak odniesienia się przez niego do zarzutów merytorycznych (co do zasadności obowiązku zwrotu dotacji) i nieprzeprowadzenie pełnej analizy zgromadzonej w tym zakresie dokumentacji nie może być poczytany za tego rodzaju naruszenie prawa procesowego, które skutkować by musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skoro Kolegium Odwoławcze zastosowało formę rozstrzygnięcia prawnie dopuszczalną, co wynika z wyżej omówionego i podzielanego przez Sąd orzecznictwa, to brak jest podstaw do wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Natomiast do wskazywanego przez stronę umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego może ewentualnie dojść na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji z dnia 5 października 2015 r. i wówczas będą podlegały ocenie wszystkie zarzuty merytoryczne, sformułowane w odwołaniu z dnia 19 października 2015 r.

Zatem, jak zasadnie stwierdziło Kolegium, po wyeliminowaniu skarżoną decyzją z obrotu prawnego decyzji wydanej w trybie autokontroli nie będzie już przeszkód w rozpatrzeniu przez organ odwoławczy odwołania od decyzji z dnia 5 października 2015 r., po przekazaniu akt sprawy.

Natomiast zawarte w skardze żądanie umorzenia postępowania administracyjnego przez Sąd jest całkowicie chybione, albowiem stanowiłoby to w istocie zastąpienie organu odwoławczego w obowiązku skontrolowania "pierwotnej" decyzji Wójta z dnia 5 października 2015 r. Sąd w postępowaniu zainicjowanym skargą na decyzję wydaną w wyniku samokontroli, nie powinien zastępować organu odwoławczego (art. 15 k.p.a.) – por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1064/11.

Mając powyższe rozważania na względzie i nie dopatrując się w kontrolowanej sprawie tego rodzaju naruszeń prawa, które skutkować by musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.