Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1683/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 221, art. 238 par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 6.
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. U.-A. "A." Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 194/18 w sprawie ze skargi P. U.-A. "A." Sp. z o.o. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zakazu wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę P. U. – A. A. sp. z o.o. w B. (dalej: Skarżąca), na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: SKO), z dnia [...] stycznia 2018r., wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniu 8 listopada 2017 r., Skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie z urzędu, postępowania administracyjnego, w przedmiocie wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej, w zakresie odbierania odpadów komunalnych, od właścicieli nieruchomości, przez podmiot, U. K. "B." M. M. w Ł. oraz wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej, prowadzonego przez Prezydenta Miasta B., w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przedsiębiorcy M. M., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą U. K. "B." M. M. w Ł..

Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przez M. M..

W uzasadnieniu wskazał, że Skarżącej nie przysługuje przymiot strony, wskazując na brzmienie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.).

Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej SKO, postanowieniem z dnia 26 stycznia 2018 r., utrzymało powyższe postanowienie w mocy.

SKO wskazało, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania przez organ I instancji było uznanie, że Skarżąca nie jest stroną postępowania, którego wszczęcia żąda. Podkreśliło, że zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest interes prawny lub obowiązek, który powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego – materialnego. Skarżąca natomiast nie wykazała interesu prawnego, nie wskazała normy prawnej mającej źródło w przepisach prawa materialnego. Takiej normy nie stwierdziło również SKO.

SKO podkreśliło przy tym, że w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie, musi ono pochodzić od strony, aby mogło zostać zainicjowane.

Na powyższe postanowienie skargę złożyła Skarżąca, a Sąd I instancji po jej rozpoznaniu, wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018r. skargę oddalił.

W uzasadnieniu wskazał, iż podstawę prawną wydanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie jego wszczęcia, (o którym mowa w art. 61 k.p.a.) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organy administracji publicznej obu instancji, czyniąc podstawą swoich rozstrzygnięć art. 61a § 1 k.p.a. uznały, że żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu nie będącego stroną w sprawie.

Wskazał, że art. 28 k.p.a., stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymacja procesowa strony, winna być ściśle powiązana z przedmiotem postępowania i rozumiana jako możność udziału danego podmiotu w określonym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w konkretnej sprawie. Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest interes prawny lub obowiązek. Interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji Postępowanie administracyjne dotyczy zatem jedynie uzyskania potencjalnych uprawnień danego podmiotu lub nałożenia na niego potencjalnych obowiązków, zaś owa potencjalność wyraża się w pojęciu interesu prawnego. Skonkretyzowanie uprawnienie lub obowiązek pojawia się dopiero w momencie wydania kończącej postępowanie, ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu I instancji, interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków, których adresatem może być wyłącznie osoba wskazana przez tą normę.

Odnosząc się do subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej strony, wskazał, iż w dniu 3 grudnia 2010 r., dokonana została nowelizacji k.p.a. polegająca na dodaniu art. 61a k.p.a. Z tego tez względu nie znajduje ona obecnie racji bytu ani oparcia w przepisach prawa, a mając na uwadze brzmienie powyższego przepisu, została wykluczona.

Podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że sądy w przeważającej części opowiadają się za przyjęciem koncepcji obiektywnej. Wskazał, iż stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym, między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy, może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej.

Zaznaczył również, iż od pojmowanego w wskazany sposób, interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania, w zakresie podjęcia stosownych czynności, przez organ administracji Podmiot mający interes faktyczny może żądać więc od organów administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa, chroniących sferę interesów tego podmiotu.

Zaznaczył, iż posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może być natomiast uzasadniony, zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości. Źródłem interesu prawnego nie mogą być także zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a więc nie powinno się go wywodzić m.in. z umów, regulaminów, czy z toczących się w innych sprawach, postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych, czy karnych, a także z zapadłych, w ramach tych postępowań, orzeczeń, które same w sobie nie stanowią źródła interesu prawnego.

W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego, aby móc skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 64 ust. 1 i art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz.U. 2017r poz. 2168 zez m., dalej u.s.d.g.) przedsiębiorca może wykonywać działalność regulowaną jeżeli spełnia warunki szczególne, po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności regulowanej, dokonywanego na wniosek przedsiębiorcy. Zgodnie natomiast z art. 73 u.s.d.g. organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wykreśla wpis przedsiębiorcy na jego wniosek, a także po uzyskaniu informacji o zgonie przedsiębiorcy lub po uzyskaniu informacji z CEIDG albo z KRS o wykreśleniu przedsiębiorcy. Z kolei w warunkach opisanych w art. 71 ust. 1 u.s.d.g. właściwy organ wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności regulowanej objętej tym wpisem, która to decyzja stanowi na mocy art. 71 ust. 3 u.s.d.g. podstawę wykreślenia z urzędu wpisu przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej.

Jak wskazał, zasady prowadzenia działalności regulowanej uzależniły dokonanie wpisu do rejestru tej działalności, jak również jego wykreślenie, od inicjatywy przedsiębiorcy jako osoby zainteresowanej (poza przypadkami wykreślenia wpisu z urzędu, określonymi w art. 71 ust. 3 i 4 u.s.d.g.). Powyższe znajduje oparcie i wynika z przyjętej w art. 6 ust. 1 .s.d.g. zasady swobody gospodarczej, zgodnie z którą podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych w ustawie. Składając wniosek o wykreślenie istniejącego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, wnioskujący przedsiębiorca inicjuje postępowanie administracyjne w tej sprawie, zaś jego interes prawny znajduje oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. W związku z tym, że wpis do rejestru działalności regulowanej dotyczy określonego przedsiębiorcy, w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności objętej wpisem i w konsekwencji do wykreślenia tego wpisu, stroną postępowania może być tylko ten przedsiębiorca i to niezależnie od tego czy wykreślenie następuje na wniosek przedsiębiorcy, czy z urzędu. Tylko on posiada bowiem chronione w płaszczyźnie prawnej uprawnienie do żądania dokonania wpisu lub jego wykreślenia. Nie ma przy tym znaczenia, czy postępowanie administracyjne jest prowadzone z urzędu, tj. z inicjatywy organu administracji publicznej, czy na wniosek strony. Wystarczające jest, że istnieje przepis prawa materialnego stwarzający po stronie organu kompetencje, zarówno do prowadzenia postępowania względem konkretnego przedsiębiorcy, jak i wydania rozstrzygnięcia.

Skarżąca natomiast nie posiada interesu prawnego, mającego źródło w normie prawnej uprawniającej ją do bycia stroną postępowania, o którego wszczęcie wnioskuje. W oparciu bowiem o wskazane regulacje u.s.d.g., brak jest podstaw do przyjęcia, że z wnioskiem o zarejestrowanie, czy o wykreślenie określonej działalności regulowanej, mogą skutecznie wystąpić osoby trzecie, których sytuacji prawnej, ów wpis lub wykreślenie bezpośrednio nie dotyczy. Brak jest związku pomiędzy normą prawa materialnego, a sytuacją prawną takiego podmiotu, konkretyzującego się w tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na jego sytuację materialną. Jedynie zatem przedsiębiorca, którego przedmiotowy wpis dotyczy, może być stroną postepowania zmierzającego do wydania decyzji o zakazie wykonywania przez niego działalności objętej wpisem w rejestrze działalności regulowanej, czyli posiada status strony w takim postępowaniu administracyjnym. Inne podmioty, także i te figurujące w tym samym rejestrze, nie mają prawnie zagwarantowanego interesu podważania dokonanej przez właściwy organ czynności, którą jest wpis dotyczący innego podmiotu. Prawidłowe w tym zakresie stanowisko organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia, ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji więc nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania

Uznał przy tym, iż argumenty podnoszone przez Skarżącą, mające na celu uznanie jej za stronę wnioskowanego postępowania, świadczyć co najwyżej mogą o interesie faktycznym, który niewątpliwie posiada. Nie wskazuje ona na normę prawa materialnego, z której wywodzi przysługujące jej uprawnienie wszczęcia postępowania, lecz powołuje się na hipotetyczną korzyść, którą mogłaby uzyskać w niepewnej przyszłości, pod warunkiem wykreślenia M. M. z rejestru działalności regulowanej i jednoczesnego wygrania przez Skarżącą ponownie ogłoszonego postępowania przetargowego. Podnoszona przez Skarżącą ta okoliczność, stanowi okoliczność przyszłą, czysto teoretyczną i przypuszczalną, a do tego obwarowaną warunkami, których spełnienie w dużej mierze nie zależy od Skarżącej.

Wskazał również, że interesu prawnego Skarżącej nie można wywodzić z art. 93 i 179 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych ( t.j. Dz.U. 2017r. poz. 1579, 2018, dalej: p.z.p.), z tego względu, że, zawarte w tej ustawie środki ochrony prawnej oraz instytucje umożliwiające kontrolę udzielania zamówień publicznych, znajdują zastosowanie jedynie w postępowaniu o udzielnie zamówień publicznych, które jest postępowaniem odrębnym i mającym inne cele od tego, którego wszczęcia żąda skarżąca. Przepisy p.z.p., nie zawierają żadnej normy prawnej, z której Skarżąca mogłaby wywodzić swoje uprawnienia lub obowiązki, wymagające skonkretyzowania w postępowaniu administracyjnym. Przemawiają one jedynie za niewątpliwym interesem faktycznym Skarżącej.

Od powyższego wyroku Skarżąca wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

I. na podstawie art, 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018r. poz. 1302 ze zm, dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.d.g., obecnie art. 2 ustawy z dnia 30 marca 2018r. prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 30 marca poz. 646), poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że artykuł ten nie stanowi normy prawa materialnego pozwalającej uznać Skarżącą, za stronę w niniejszym postępowaniu, podczas gdy gwarantuje on przedsiębiorcom podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na równych prawach, zaś przyjęcie, że podmiot wpisany do Rejestru Działalności Regulowanej, a nie spełniający ku temu przesłanek, nie narusza zasady równego traktowania przedsiębiorców, w stosunku zarówno do Skarżącej jak i innych podmiotów wykonujących taką samą działalność gospodarczą,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 93 i 179 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, 2018.), poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że artykuły te nie stanowią normy prawa materialnego pozwalającej uznać Skarżącą za stronę w niniejszym postępowaniu oraz, że mają one tylko zastosowanie w stosunku do postępowań dotyczących zamówień publicznych;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 20 oraz 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997.78.483) w zw. z art. 9c oraz 9j ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, 2056, 2361, 2422, z 2018 r. poz. 650. - dalej u.c.p.g), w zw. z art. 6 ust. 1 oraz 71 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 4, pkt 5, ust 3 oraz art. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r, w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz.U.2013.122 - dalej Rozporządzenie), poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a., w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Skarżąca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy Skarżąca ma interes prawny i jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw, z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w szczególności brak wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego Skarżąca wg Sądu nie ma przymiotu, strony oraz dlaczego w przedmiotowej sprawie nie może być zastosowana subiektywna teoria strony,

Wobec powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje Skarżąca nadto, zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, za nie zasadne należało uznać zarzuty określone w punkcie I.a I.c.

Należy podkreślić, że interes prawny jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródłem jest więc norma prawa materialnego, na podstawie której, w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień i obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny w celu ochrony jego uprawnień i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (por. M. Bogusz - Zaskarżanie decyzji administracyjnej do NSA, 1997, a także T. Woś - Postępowanie sądowoadministracyjne, 1996,). Interes prawny można wywodzić więc tylko z treści normy prawa materialnego, dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być natomiast wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95 - OSP z 1997 r. Nr 4, poz. 83 A)". Interes ten musi być przy tym osobisty, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić i znajdować uzasadnienie w przepisach prawa materialnego, jak również musi być realny i aktualny.

Zauważyć należy że art. 6 u.o.s.g. jest przepisem ustrojowym i zawiera odesłanie do innych przepisów określających warunki podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, które ten charakter potwierdzają (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 114/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą musi się zatem liczyć z warunkami i faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które jednak wynikają z innych przepisów prawa. Przepis art. 6 u.o.d.g. nie jest więc przepisem prawa mogącym stanowić podstawę do skutecznego wywodzenia interesu prawnego, przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą. W konsekwencji więc, jeżeli wskazane uchybienia, istniejące po stronie wskazanego podmiotu "B.", ewentualne mogły wpływać na możliwość prowadzenia przez Skarżącą działalności gospodarczej, to w świetle powyższych uwag, Skarżąca nie może wywodzić legitymacji, z przywołanego w podstawie kasacyjnej przepisu – art. 6 k.p.a. - jak również z przepisów Konstytucji RP. Wskazać przy tym należy, iż ewentualne naruszenie interesu Skarżącej, związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej, w niniejszej sprawie, ma wyłącznie charakter naruszenia interesu faktycznego, na co wskazał Sąd I instancji.

Podkreślić należy również, że skarga kasacyjna, w zakresie podniesionego zarzutu I.c, wskazuje na naruszenie poszczególnych przepisów np. art. 20 Konstytucji RP, który dotyczy społecznej gospodarki rynkowej, czy art. 32 Konstytucji RP, który stanowi o równości wobec prawa i prawa do równego traktowania przez władze publiczne, jednakże nie zawiera uzasadnienia naruszenia wskazanych przepisów, poza ogólnym przytoczeniem, czego niektóre z tych przepisów dotyczą. Z tego też względu zarzuty te nie mogą być poddane ocenie, a w konsekwencji są one nie uzasadnione.

Nie uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 93 i art. 179 p.z.p.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 6 p.z.p., zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli wystąpiła istotna zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej przewidzieć. Natomiast, zgodnie z brzmieniem art. 179 ust. 1 p.z.p. środki ochrony prawnej określone w niniejszym dziale przysługują wykonawcy, uczestnikowi konkursu, a także innemu podmiotowi, jeżeli ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów niniejszej ustawy.

Podkreślić należy, że w art. 179 ust. 1 p.z.p. jest mowa o interesie, a nie interesie prawnym. Interes prawny musi wynikać z obowiązujących przepisów prawa materialnego, a interes może mieć charakter faktyczny. Interes faktyczny zachodzi natomiast wtedy, gdy wykonawca jest zainteresowany uzyskaniem zamówienia, lecz nie może tego poprzeć przepisami prawa.

Przepis art. 179 p.z.p. wiąże możliwość skorzystania ze środków ochrony prawnej, z ochroną interesu wykonawcy, który to interes realizuje się przez możliwość uzyskania zamówienia wskutek wniesienia odwołania. Interes w uzyskaniu zamówienia badany jest w momencie wniesienia odwołania. Brzmienie art. 179 p.z.p., wskazuje, iż chodzi o posiadanie jakiegokolwiek interesu, w tym istnienie uzasadnienia prowadzenia postępowania odwoławczego, wynikającego z dążenia do uzyskania korzystniejszych warunków zawarcia umowy, ale interesu nakierowanego na uzyskanie zamówienia, którego wykonawca nie uzyskałby, gdyby zaniechał wniesienia środka ochrony prawnej (zob. wyrok KIO z 26.01.2011 r., KIO 93/11, LEX nr 717983). Interes w uzyskaniu zamówienia musi dotyczyć prowadzonego (jeszcze trwającego) postępowania, a nie hipotetycznej możliwości uzyskania zamówienia w innym, postępowaniu (zob. wyroki KIO: z 14.01.2013 r., KIO 2887/12, LEX nr 1271691; z 18.10.2012 r., KIO 2142/12, LEX nr 1227209).

Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, zawarte w p.z.p. środki ochrony prawnej oraz instytucje umożliwiające kontrolę udzielania zamówień publicznych, znajdują zastosowanie jedynie w postępowaniu o udzielnie zamówień publicznych, które jest postępowaniem odrębnym i mającym inne cele od tego, którego wszczęcia żąda Skarżąca. Możliwość zaś ewentualnego unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia w przypadkach opisanych w art. 93 ust. 1 pkt 6 p.z.p., stanowi zdarzenie obecnie nieistniejące, które może wystąpić dopiero w przyszłości

Natomiast interes prawny, co należy podkreślić i przypomnieć, musi być osobisty, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić i mieć uzasadnienie w przepisach prawa materialnego. Zawsze przy tym, musi być realny i aktualny. Nie można bowiem przyznać legitymacji do występowania w charakterze strony temu, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami przyszłymi, które w jego ocenie mogą wystąpić dopiero później. Tym samym nie można ze wskazanych przepisów, wywieść, iż dotyczą one interesu prawnego Skarżącej.

Nie uzasadniony okazał się również zarzut określony w punkcie II.c., to jest naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw, z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego Skarżąca nie ma przymiotu strony oraz, dlaczego nie może być zastosowana subiektywna teoria strony

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do zarzutu oparcia się Sądu I instancji na obiektywnej teorii strony, a nie subiektywnej teorii legitymacji i nie przytoczenia w tej mierze orzecznictwa i stanowiska doktryny,

Wskazać więc należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39).

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków, a uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom Skarżącej, odniósł się do subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej strony, wskazując w tej mierze stosowne orzeczenia sądowe, przytoczył również argumentację przemawiającą za zastosowaniem obiektywnej teorii strony. Natomiast, negowanie przez Skarżącą, oparcia się Sądu I instancji na tej argumentacji, nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanego w zarzucie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt. I GSK 330/14).

Wobec uznania powyższych zarzutów, przedstawionych w skardze kasacyjnej za nie uzasadnione, w konsekwencji, za nie uzasadnione należało uznać również zarzuty określone w punkcie II.a i II b.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca zawarła również wywody, co do tego, iż podstawą prawną zainicjowanego przez Skarżącą postępowania są przepisy działu VIII k.p.a., dotyczące skargi powszechnej. Podniosła, iż legitymacja Skarżącej do skutecznego złożenia wniosku wynika z art. 221 k.p.a.

W tym kontekście należy podkreślić, iż przedmiotem skargi powszechnej wniesionej na podstawie przepisów działu VIII k.p.a., może być m.in. naruszenie praworządności lub interesów Skarżącej. Skarga ta wnoszona w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi.

Skarga powszechna jest środkiem obrony interesów jednostki, których naruszenie nie daje jednak podstaw, do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a postępowanie to nie podlega kontroli sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienie NSA z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.