Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 261/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 18/18 w sprawie ze skargi G. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie uregulowania stosunku służbowego postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; II. odstąpić od zasądzenia od G. C. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 marca 2018r., sygn. akt IV SAB/Gl 18/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. C. (dalej równiej jako strona skarżąca lub funkcjonariusz) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej równiej jako organ lub D.I.A.S.) w przedmiocie uregulowania stosunku służbowego, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. do wydania decyzji dot. stosunku służbowego strony skarżącej- G. C. (pkt 3) oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia [...] 2017 r. strona skarżąca wezwała D.I.A.S. do przedłożenia propozycji zatrudnienia. Podniosła w nim, że nie otrzymała propozycji zatrudnienia, co w jej ocenie stanowi "przejaw dyskryminacji" wobec jej wieku. Nadto zaznaczyła, że przebieg jej 26-letniej służby był dotychczas oceniany dobrze, ma wykształcenie wyższe administracyjne, a także wyraża wolę pełnienia służby w dalszym ciągu.

W odpowiedzi z dnia [...] 2017 r. organ poinformował funkcjonariusza, że nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej (dalej również jako K.A.S.), gdyż mocą art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej jako p.w.K.A.S.) jego stosunek służbowy wygasa z dniem [...] 2017r. Równocześnie poinformowano stronę skarżącą, że miejscem wykonywania obowiązków do dnia wygaśnięcia stosunku służbowego będzie Oddział Celny Osobowy Port [...] w Delegaturze Ś. Urzędu Celno - Skarbowego w K. Uposażenie oraz stanowisko pozostają bez zmian.

Pismem z dnia [...] 2017 r. funkcjonariusz wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa zarzucając naruszenie art. 167 ust. 7 p.w.K.A.S. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą jego niezastosowaniem, polegającą na braku przedstawienia mu propozycji służby, albowiem - jak zaznaczył - w jego ocenie przepis ten nakłada na organ prawny obowiązek złożenia odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do [..] 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby czego dowodzi zawarty w nim zwrot "składają".

Pismem z dnia [...] 2017 r. organ poinformował stronę skarżącą, że w piśmie poprzedzającym wezwanie, czyli w piśmie z dnia [...] 2017 r., wskazano, że nie otrzymała propozycji służby i jej stosunek służbowy wygasa z dniem [...] 2017 r.

Strona skarżąca w dniu [...] 2017 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na "decyzję administracyjną o zwolnieniu (...) z Służby Celno-Skarbowej wyrażonej w dokumencie z dnia [...] 2017 r. (...)" kwestionując zachowanie organu wobec jej stosunku służbowego po zmianach legislacyjnych wprowadzonych p.w.K.A.S., zarzucając:

po pierwsze - naruszenie art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 7 i art. 60 Konstytucji RP poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji o zwolnieniu jej ze służby w formie pisma informującego o wygaśnięciu służby z dniem [...] 2017 r. (a nie decyzji administracyjnej sformułowanej wprost) w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych (merytorycznych) do jej zwolnienia i tzw. "wygaszenia" albowiem w myśl przepisów art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 p.w.K.A.S. przeprowadzenie takiego procesu "wygaszenia" nie jest możliwe, a jednocześnie nie zaistniały przesłanki z art. 144, art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej jako u.K.A.S.) dające podstawę do jego zwolnienia z służby,

po drugie - nieważność procesu wygaszającego jej stosunek służbowy bez decyzji wobec niezgodności z Konstytucją RP zwłaszcza, że sformułowane w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. przesłanki są niepełne, nieostre i nie dające się obiektywnie sprawdzić (zweryfikować),

po trzecie - obrazę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to:

a) art. 138 § 1 w zw. z art. u art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) poprzez brak nadania "wydanej decyzji" odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do negatywnego sposobu rozpatrzenia jej wezwania (w tym dokładnego rozpatrzenia każdego z sformułowanych w wezwaniu zarzutów),

b) art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez brak udziału strony w postępowaniu odwoławczym, co uniemożliwiło jej wypowiedzenie się w sprawie i końcowe zapoznania z materiałami sprawy (w tym uniemożliwienie złożenia wniosków i dowodów).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, alternatywnie o oddalenie. Organ podniósł, iż niezłożenie w ogóle propozycji pracy/służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., obecnie t. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako u.p.p.s.a.), nie jest to również inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. nie stanowi bowiem wykonywania władzy publicznej przez organ administracyjny, z tego też względu w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowanie art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji postanowieniem z dnia 7 listopada 2017 r. dopuścił Związek Zawodowy [...] w O. (dalej również jako Z.Z.[...]) do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Z.Z.[...] poparł w całości złożoną skargę wskazując, że złożone stronie skarżącej przez organ pismo z dnia [...] 2017 r., informujące o wygaśnięciu stosunku służbowego, stanowi na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.K.A.S. w istocie decyzję administracyjną zwalniającą ze służby.

W piśmie procesowym z dnia [...] 2017 r. strona skarżąca w uzupełnieniu do skargi oświadczyła, że jest to skarga na decyzję organu zwalniająca ją ze służby, ponieważ w jej ocenie "milczenie organu i brak propozycji dalszej służby lub pracy w K.A.S. jest decyzją, gdyż rozstrzyga co do istoty sprawę czyli zwalnia skarżącego ze służby".

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. pełnomocnik organu oświadczył, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja wygaszająca stosunek służbowy, zaś strona skarżąca, w obecności swojego pełnomocnika, oświadczyła, że składa skargę na milczenie organu w zakresie niewydania decyzji zwolnienia jej ze służby.

Na ogłoszeniu wyroku w dniu 22 stycznia 2018 r. Sąd Wojewódzki postanowił otworzyć na nowo zamknięty przewód sądowy, po czym zakreślił sprawę w rep. SA z uwagi na zmianę przedmiotu zaskarżenia ze skargi "na informację o wygaśnięciu stosunku służbowego w służbie celnej" na bezczynność w zakresie uregulowania stosunku służbowego strony skarżącej. Obecny na posiedzeniu pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że strona skarży bezczynność organu w zakresie uregulowania jej stosunku służbowego.

Na rozprawie w dniu 5 marca 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze oraz w pismach kierowanych do Sądu, strona skarżąca podtrzymała skargę i wszystkie pisma kierowane w sprawie, pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę, zaś pełnomocnik uczestnika podtrzymał stanowisko wywodzone przez stronę w skardze i pismach kierowanych do Sądu.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 2018 r., Sąd Wojewódzki wskazał w pierwszej kolejności, że przedmiotem skargi jest bezczynność D.I.A.S. polegająca na braku czynności procesowych w sprawie uregulowania stosunku służbowego strony skarżącej po wejściu w życie p.w.K.A.S.

Odnosząc się do przedstawionego stanu faktycznego Sąd pierwszej instancji wskazał, iż strona skarżąca przed reformą administracji skarbowej pełniła służbę jako funkcjonariusz celny, a począwszy od [...] 2017 r. jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej. Fakt ten posiada w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, ponieważ status prawny funkcjonariusza celnego regulowany był i jest w drodze decyzji administracyjnej, a zatem w drodze aktu administracyjnego. Oznacza to zarazem, że wszelkie zmiany w zakresie tak ukształtowanego statusu prawnego funkcjonariusza mogą być dokonywane w dwojaki sposób, albo w drodze decyzji administracyjnej zmieniającej status takiej osoby lub uchylającej go, albo też w drodze ustawowej, przy czym wówczas sam przepis ustawy musiałby stwierdzać, że dany akt administracyjny przestaje obowiązywać (dany stosunek prawny zostaje rozwiązany).

Dalej Sąd Wojewódzki wywodził, że stosunek prawny wiążący funkcjonariusza celnego z organem administracji skarbowej może być zmieniony lub uchylony w drodze konkretnego przepisu ustawy, bez konieczności podejmowania przez organ administracji jakichkolwiek działań. Może być on uchylony mocą postanowień konkretnego przepisu ustawy z niezbędnością wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji administracyjnej leżącej u jego podstaw, natomiast jeżeli ustawodawca zamierza wprowadzać do jego treści jakiekolwiek zmiany, mocą czynności organu administracji publicznej, wówczas obowiązany jest zastosować taką prawną formę działania organu, przy wykorzystaniu, której możliwa będzie weryfikacja zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego. Skoro zawiązanie tego stosunku prawnego nastąpiło w drodze decyzji, to wszelkie zmiany w tym zakresie będą wymagały analogicznej prawnej formy działania organu administracji publicznej.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż dokonując analizy wygaśnięcia stosunku pracy funkcjonariuszy celnych i powinności organów w tym zakresie nie można pominąć, że ustawodawca jednoznacznie w art. 170 ust. 3 p.w.K.A.S. unormował, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei w jego ust. 4 jednoznacznie ustanowił, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, pracownikom oraz funkcjonariuszom przysługują świadczenia należne odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej w rozumieniu ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3.

W tych okolicznościach poza sporem winno być, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby musi nastąpić po skutecznym doręczeniu decyzji o zwolnieniu ze służby. Tym samym organ właściwy zobowiązany był - mocą art. 170 ust. 4 p.w.K.A.S. - wydać funkcjonariuszowi decyzję i doręczyć ją stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o służbie celnej (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1799 ze zm.) w zw. z art.159 pkt 3 p.w.K.A.S.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ nieprawidłowo uznał, że de facto nie musiał wydać decyzji o wygaśnięciu stosunku pracy. Przepisy p.w.K.A.S. nie wskazują skutków prawnych wygaśnięcia stosunku pracy odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy uchylanej. Tym samym, skoro wygaśnięcie stosunku pracy stosownie do treści art. 170 ust. 1 p.w.K.A.S. nie stanowi samodzielnie przesłanek utraty prawa do uprawnień nabytych mocą ustawy uchylanej, a wręcz w tym zakresie ustawodawca odsyła do jej uregulowań, to wydanie w tym przedmiocie decyzji jest jedyną prawną formą rozwiązania stosunku służby.

Jednocześnie wobec braku w tym zakresie regulacji nie może budzić wątpliwości, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość, następuje co do zasady na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Ten alternatywnie zbudowany przepis mieści w sobie dwie normy prawne przewidujące stwierdzenie wygaśnięcia decyzji – z mocy odrębnego przepisu – i wówczas mamy do czynienia z obowiązkiem organu wygaszenia decyzji – lub w wyniku dokonanej przez organ oceny zasadności umorzenia ze względu na interes społeczny lub interes strony postępowania, co ziściło się w przedmiotowej sprawie.

Zestawiając przy tym przywołane wyżej przepisy art. 170 ust. 1 p.w.K.A.S. i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz dokonując oceny możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na art. 170 ust. 1 p.w.K.A.S. Sąd Wojewódzki stwierdził, że w treści tego ostatniego przepisu nie można upatrywać ani samodzielnej przesłanki materialnoprawnej wygaszenia decyzji, jak to wywodził organ, ani przewidzianego art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i towarzyszącego bezprzedmiotowości warunku szczególnego przepisu prawa nakazującego wygaśnięcie decyzji (stosunku służby). Ustawodawca wskazał bowiem wyłącznie, że stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach K.A.S., o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze zakres regulacji art. 170 ust. 1 i art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., należy uznać, że przepisy te mają podwójny niejako charakter, i są ze sobą sprzężone następstwem, bowiem przede wszystkim art. 165 ust. 7 ustawy wskazuje organ właściwy do przedstawienia propozycji pracy, a w przypadku jej braku uruchamia przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy stosownie do treści art. 170 ust. 1, co z kolei dowodzi kompetencyjnego charakteru tych norm. Natomiast możliwość realizacji określonego tą normą prawną działania wyłącznie dla organu, który wg uznania (kryteriów wyłącznie mu znanych, a zatem niepoddających się kontroli) sugeruje procesowy ich charakter. W żadnym jednak razie art. 170 ust. 1 p.w.K.A.S. nie można traktować jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcia decyzji mocą której wykreowano stosunek służbowy.

Ostatecznie Sąd Wojewódzki zajął stanowisko, iż podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie może być samodzielnie art. 170 ust. 1 p.w.K.A.S., lecz podstawą tą jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. O ile art. 170 ust. 1 p.w.K.A.S. kreuje bezwzględny obowiązek właściwego organu stwierdzenia jego wygaśnięcia stosunku służby w sytuacji uznania braku przedstawienia propozycji służby, to już z kolei wobec braku zawarcia w nim przesłanek ziszczających o warunku wygaśnięcia stosunku służby nie może samodzielnie tworzyć nowego stosunku prawnego w ramach jednej, ciągłej i niezmiennej sytuacji prawnej z wiążącym, gdyż nie rozwiązanym, stosunkiem prawnym. Nie do zaaprobowania jest pogląd, że brak propozycji pracy w sytuacji unormowanej w p.w.K.A.S. skutkujący wygaśnięciem jest poza jakąkolwiek kontrolą zwłaszcza, że rozwiązanie stosunku służbowego takowej kontroli jest poddane.

Sąd pierwszej instancji, z uwagi na treść art. 149 § 1a u.p.p.s.a., stwierdził ponadto, że bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa, bowiem brak czynności organu nie wynikał ze złej jego woli, a z uwagi na nowe instytucje i regulacje ustawowe jakie wprowadziła ustawa p.w.K.A.S. Ustawodawca wprowadził nieznaną dotąd instytucję "propozycji zatrudnienia", a brak praktyki co do rozumienia jej istoty oraz charakteru procesowego spowodował zaistniałą w sprawie praktykę, że jej brak "wygasza" ex lege stosunek służby. Nowa i nieznana instytucja procesowa – stanowi, zdaniem składu orzekającego Sądu Wojewódzkiego, swoistego rodzaju usprawiedliwienie bezczynności – co powodowało ocenę, iż przedmiotowa bezczynność nie miała rażącego charakteru.

Sąd pierwszej instancji wskazał na zakończenie, iż w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ obowiązany będzie stosownie do ustaleń zawartych w uzasadnieniu jego wyroku przedłożyć skarżącemu stosowną propozycję służby bądź rozwiązać ją w sposób zgodny z prawem. W przypadku bowiem przedstawienia propozycji służby stanie się ona mocą art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S. decyzją, od której ewentualnie skarżący będzie mógł wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W przypadku, gdyby skarżący nie przyjął przedłożonej mu propozycji, wówczas organ ten będzie zobowiązany do wydania decyzji przewidzianej w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., mocą której wygaszony zostanie stosunek administracyjnoprawny łączący skarżącego z organem administracji (decyzja o wygaśnięciu decyzji kształtującej stosunek prawny funkcjonariusza celnego). Z uwagi na fakt, iż przewidziane w przedmiotowej ustawie terminy już minęły, zatem organ administracji skarbowej obowiązany będzie do podejmowania działań w ramach ogólnych reguł rządzących jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 u.p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku zamiast postanowienia o odrzuceniu skargi w sytuacji, gdy organ nie miał obowiązku podjęcia działań we wskazanych przez Sąd pierwszej instancji formie i trybie i brak jest w niniejszej sprawie przedmiotu postępowania administracyjnego,

b) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 u.p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego, a tym samym możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego,

c) art. 134 § 1 u.p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) poprzez wydanie orzeczenia wykraczającego poza granice przedmiotowej sprawy, w konsekwencji nieprawidłową kontrolę działalności organu administracji publicznej i wadliwe zastosowanie środka określonego u.p.p.s.a.,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w stwierdzeniu, iż organ w razie nieprzyjęcia przez stronę skarżącą propozycji służby zobowiązany będzie do wydania decyzji przewidzianej w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.,

e) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 u.p.p.s.a. przez wydanie wyroku wbrew zgromadzonemu materiałowi zawartemu w aktach sprawy i w związku z tym nieprawidłowe przedstawienie stanu sprawy, a także przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienie na podstawie ustaleń niezgodnych z zebranym materiałem oraz przedstawienie wskazań co do dalszego postępowania bez uwzględnienia zgromadzonego materiału,

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4 p.w.K.A.S. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że organ właściwy zobowiązany był wydać funkcjonariuszowi decyzję o zwolnieniu ze służby co stanowi przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby podczas gdy dla wygaśnięcia stosunku służbowego nie jest wymagane wydanie jakiegokolwiek aktu, gdyż następuje ono z mocy prawa i jest ściśle powiązane z niezłożeniem propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, a w przypadku jej złożenia powiązane z oświadczeniem o odmowie przyjęcia propozycji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a w przypadku nieuznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.

Związek Zawodowy [...] nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo braku zgody stron na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Sąd na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm., dalej jako ustawa COVID-19) rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Przewodniczący uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku odpowiedzi pełnomocnika strony skarżącej oraz Związku Zawodowego [...] na pismo Sądu dotyczące możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządzeniem z dnia 6 grudnia 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.

Zgodnie z art. 189 u.p.p.s.a., jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, bowiem trafne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie podważenia właściwości sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, jak też wadliwego określenia przedmiotu sporu jako dotyczącego ustalenia czy organ był zobowiązany do wydania decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego strony skarżącej. Nie ulega wątpliwości, iż pierwotnym przedmiotem skargi było określane przez stronę skarżącą mianem "decyzji" pismo organu z dnia 6 czerwca 2017 r. informujące, że nie otrzymała ona propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w strukturach K.A.S. w ramach p.w.K.A.S., a także, iż na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.K.A.S. jej stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego strona skarżąca w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie zmieniła tak określonego przedmiotu skargi na bezczynność organu polegającą na braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, lecz ostatecznie jej pełnomocnik, do protokołu na posiedzeniu w dniu 22 stycznia 2018 r. oświadczył, że "strona skarży bezczynność organu w zakresie uregulowania jej stosunku służbowego", co następnie sama strona skarżąca i jej pełnomocnik podtrzymali na rozprawie w dniu 5 marca 2018 r. Sąd Wojewódzki w swoich rozważaniach szeroko odnosił się do kwestii konieczności wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służby jako jedynej prawnej formy rozwiązania stosunku służby, jednakże we wskazaniach co do dalszego postępowania wskazywał w pierwszej kolejności na obowiązek przedłożenia stronie skarżącej stosownej propozycji służby bądź rozwiązania jej w sposób zgodny z prawem. Abstrahując w tym miejscu od oceny okoliczności ponownej rejestracji w dniu [...] 2018 r. tej samej sprawy pod inną sygnaturą i symbolem, bez wezwania pełnomocnika organu do złożenia odpowiedzi do zmodyfikowanej skargi, czy też od wskazania na czym miało w istocie polegać złożone na rozprawie w dniu 5 marca 2018 r. oświadczenie o podtrzymaniu przez stronę skarżącą skargi i wszystkich pism kierowanych w sprawie (analogicznie również przez jej pełnomocnika i uczestnika postępowania, a także przez pełnomocnika organu w stosunku do odpowiedzi na skargę), zgodzić się należy z zarzutami skargi kasacyjnej, iż w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia art. 134 § 1 u.p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia wykraczającego poza granice przedmiotowej sprawy, jak też do naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przedstawienie stanu sprawy oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kontekście zredagowanych wskazań co do dalszego postępowania.

Rację należało również przyznać organowi, który trafnie wnioskował, że skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., skoro kontrolowana sprawa w przedmiocie przedłożenia stronie skarżącej stosownej propozycji służby nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pojawiające się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania p.w.K.A.S. w podobnych sprawach, zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "p.w.K.A.S. wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zdanie pierwsze p.w.K.A.S.). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.K.A.S.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.K.A.S. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia".

W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stanął również na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę".

Opierając się na wspomnianych wywodach zasadnym jest stwierdzenie, że skoro propozycja nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia funkcjonariuszowi przez organ nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a.

Z wyżej przedstawionego stanowiska wynika zatem, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Przyjęte regulacje p.w.K.A.S. nie stanowią, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez D.I.A.S. miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. Nieprzedstawienie funkcjonariuszowi propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.K.A.S. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego - wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.K.A.S. - rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Skoro więc żądana przez skarżącego czynność organu w postaci przedstawienia propozycji służby nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., a właściwość sądu administracyjnego nie wynika w tej sprawie również z żadnego przepisu szczególnego (art. 3 § 3 u.p.p.s.a.), to skarga na bezczynność w tym zakresie nie może skutkować merytorycznym jej rozpatrzeniem.

W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż ponoszenie przez stronę skarżącą skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji byłoby nie do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych, w szczególności wobec podjęcia uchwały w sprawie I OPS 1/19 już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku.