Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 597/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135, art. 200, art. 205 § 2 i art. 209, art. 211
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 119 § 1, art. 7 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska(spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020r. znak: [...] w przedmiocie grzywny nałożonej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji I. uchyla zaskarżone postanowienie, I. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2020 nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] października 2019r. nr [...] nakładające na A. K. grzywnę w celu przymuszenia.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Postanowieniem z [...] października 2019r. (nr wskazany na wstępie) Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt Gminy", "organ I instancji") nałożył na A. K. (dalej: "skarżący") grzywnę w kwocie 8 000,00zł (słownie: osiem tysięcy złotych) i wezwał do jej uiszczenia w terminie do dnia 30 listopada 2019 r. Ponadto Wójt Gminy wezwał Skarżącego do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019r. Nr [...] w terminie do 30 listopada 2019r.

Pismem z 19 listopada 2019r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Wójta Gminy.

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. (nr wskazany na wstępie) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ II instancji"), na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm. - dalej: u.p.e.a.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że Wójt Gminy prawidłowo zastosował art. 119 § 1 i art. 122 § 1 u.p.e.a. oraz, że w niniejszej sprawie podmiotem zobowiązanym na podstawie ostatecznego orzeczenia (decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019r. nr [...]) do wykonania nałożonego tym orzeczeniem obowiązku był A. K. Podkreślił, że organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym przez zobowiązanego, nadto organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji, gdyż sprawa dotycząca oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek nie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, w ocenie Kolegium, w sytuacji gdy ostateczna decyzja została skierowana do właściciela nieruchomości to postępowanie egzekucyjne nie może być skierowane do innego podmiotu np. jak w niniejszej sprawie do najemcy, bowiem to nie on jest związany prawomocną decyzji organu. Kolegium wskazało również, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest nakładany w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku administracyjnego i w omawianej sprawie jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Zauważono również, że w przypadku wykonania obowiązku, na wniosek zobowiązanego, ściągnięte lub uiszczone grzywny w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części postanowieniem organu egzekucyjnego.

Reasumując, Kolegium kontrolując zaskarżone postanowienie nie stwierdziło naruszeń prawa, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Pismem z dnia 5 marca 2020 r. A. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., (nr wskazany na wstępie), zaskarżając przedmiotowe postanowienie w całości. W skardze zarzucono naruszenie:

1. art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez bezzasadne uznanie, że grzywna w wysokości określonej w postanowieniu Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] stanowi środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla skarżącego bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla zastosowania tego środka egzekucyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 i w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez brak przywołania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji okoliczności uzasadniających wysokość grzywny nałożonej w drodze postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. Nr [...], co uniemożliwia dokonanie kontroli sposobu rozumowania organów w tym zakresie i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak analizy i oceny, czy obowiązek wykonania czynności do której zobowiązany został skarżący, mógł być z powodu jego charakteru spełniony przez inną osobę za zobowiązanego, co mogło mieć wpływ na zastosowanie wobec Skarżącego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia;

Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości. Wniesiono również o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowo- administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że w toku postępowania zarówno przed Wójtem Gminy [...] (jako organem egzekucyjnym) jak i przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] (jako organem II instancji), pełnomocnik Skarżącego podnosił, iż decyzja z dnia [...] marca 2019 r. jak i postanowienie z dnia [...] października 2019 r. zostały skierowane do osoby, która nie powinna być ich adresatem. W sposób wyczerpujący stanowisko to zostało zaprezentowane w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] listopada 2019 r., w którym podkreślono, iż to nie właściciel działki nr [...] w [...] dopuścił się naruszeń o których mowa w art. 234 ustawy Prawo wodne, a tylko w takim przypadku właściciel może być adresatem tego rodzaju decyzji. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, iż wszelkimi kwestiami związanymi z działką, jej utrzymaniem i zagospodarowaniem zajmował się jej najemca.

Podniesiono również, że skarżący nie kwestionuje podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia organu I instancji tj. art. 119 § 1 u.p.e.a. Jednak podnosi, że niedopuszczalne jest postępowanie organów, które w żaden sposób nie wyjaśniają, dlaczego w danej sprawie zastosowały właśnie grzywnę w celu przymuszenia, ani dlaczego grzywna ta została ustalona w takiej, a nie innej wysokości.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Podkreślenia wymaga, iż funkcją postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Aby osiągnąć ten cel organ stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.), za pomocą których zapewnia wykonanie obowiązków publicznoprawnych. W świetle art. 7 § 2 u.p.e.a. obowiązkiem organów egzekucyjnych jest stosowanie środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego.

Katalog środków egzekucyjnych, możliwych do zastosowania w celu przymusowego wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, zawarty jest w dziale III u.p.e.a.

Przepisy u.p.e.a. nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Dokonując więc wyboru środka egzekucyjnego ograny egzekucyjne powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić celowość i uciążliwość dla zobowiązanego.

Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności, w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe.

Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

W orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt. II OSK 1642/06).

Z przywołanych wyżej przepisów oraz orzeczeń wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej powinno mieć miejsce jedynie wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie, uchylając się od ich wykonania. W doktrynie wskazuje się natomiast, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, jeżeli obowiązek stał się wymagalny, a zobowiązany nie podjął rzeczywistych działań zmierzających do jego wykonania (por. Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VII, komentarz do art. 6, Opublikowano: WK 2015).

Zauważyć również należy, że w myśl art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Wskazać zatem należy, iż w sprawie ma zastosowanie m. in. art. 7 k.p.a., stanowiący, że organ winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a następnie uzasadnić zajęte stanowisko. Obowiązek ten wynika także z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Uzasadnienie postanowienia powinno zatem zawierać konkretne wskazanie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia, w oparciu o zebrany i przyjęty w sprawie materiał dowodowy.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że rację ma skarżący podkreślając, że organy winny wskazać w uzasadnieniu na zasadność nałożenia grzywny oraz jej wysokość po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Podkreślić bowiem należy, że Skarżący ma prawo wiedzieć dlaczego wobec niego został zastosowany ten a nie inny środek egzekucyjny oraz dlaczego w takiej a nie innej wysokości. Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie uznaniowe w zakresie wymiaru grzywny (jej wysokości) winno być szczególnie starannie uzasadnione, tak by adresat, a w dalszej kolejności Sąd mógł zweryfikować, czy wszelkie podniesione przez strony okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane należytej ocenie. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07 (dostępne na stronie - https://cbois.nsa.gov.pl), że "Brak wyjaśnienia przestanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Zatem organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Natomiast o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, aczkolwiek i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego."

Sąd zauważa również, że termin wskazany na uiszczenie grzywny oraz na wykonanie obowiązku, który został określony w postanowieniu o nałożeniu grzywny powinien uwzględniać realia danej sprawy i być obiektywnie możliwym do spełnienia. Tymczasem w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] października 2019r., które zostało odebrane przez skarżącego w dniu 13 listopada 2019r. – jak wynika z kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach, Wójt Gminy [...] zakreślił termin 30 listopada 2019r. do uiszczenia grzywny nałożonej tym postanowieniem oraz do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji tegoż organu z [...] marca 2019r. nr [...]. Przy czym co należy podkreślić wskazany termin upłynął nim organ odwoławczy rozpoznał zażalenie wniesione od tego postanowienia. Zażalenie stosownym postanowieniem zostało rozpoznane dopiero w dniu [...] stycznia 2020r., co oznacza, że dopiero z tą datą postanowienie stało się ostateczne a tym samym, że skarżący był zobowiązany do jego wykonania. Przy czym co również należy podkreślić, a czego nie zauważył organ odwoławczy, samo postanowienie określające termin 30 listopada 2020r. na realizację obowiązku nałożonego ww. decyzją z [...] marca 2019r. jak również obowiązku uiszczenia grzywny w dacie kiedy organ odwoławczy rozpoznawał zażalenie w zakresie w jakim określano termin było już niewykonalne, bowiem wskazany w nim termin dawno minął.

W toku dalszego postępowania administracyjnego, w razie uznania przez organ zasadności nałożenia grzywny, organ będzie zobowiązany ustalić i wyczerpująco uzasadnić wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia Skarżącego do wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji Wójta Gminy z [...] marca 2019 r.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż w odniesieniu do zarzutu Skarżącego, iż decyzja zobowiązująca do określonego zachowania i postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zostać skierowane do najemcy nieruchomości, Sąd podziela stanowisko organu II instancji. Organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Sprawa dotycząca oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek nie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej. Decyzje ostateczne - zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k p a. - mogą być uchylane lub zmieniane tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym przedmiotem niniejszego postępowania mogło być wyłącznie postępowanie egzekucyjne.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

O kosztach orzeczono w myśl art. 200, art. 205 § 2 i art. 209, art. 211 p.p.s.a. oraz § 2 ust. pkt. 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) tj. 100 zł, a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) tj. 480 zł oraz równowartość poniesionej przez skarżącą opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).