Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 334/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi T. S. i J. S. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. – obszar planistyczny O. oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2011 r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. (obszar planistyczny O.), obejmującego obszar o powierzchni 320,25 ha, w tym m.in. działki o numerach [...], stanowiące współwłasność J. S. i T. S. Działki powyższe przylegają do siebie, położone są na terenie oznaczonym na rysunku symbolem 4.5 Zn, R, ZL i zostały w przedmiotowym planie przeznaczone do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień, tworzące podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), dalej: "u.s.g.", wezwali Radę Gminy w J. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez stwierdzenie nieważności tej uchwały w odniesieniu do ww. działek, w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 4.5 Zn, R, ZL przeznaczającego tereny do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień, tworzące podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem. Wskazali, że przedmiotowe działki są w całości, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, nieruchomościami rolnymi, które są w ten sposób użytkowane. W planie, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, działki te w części określone są jako leśne, co nie jest zgodne ze stanem prawnym i rzeczywistym. Organy sporządzając plan korzystały z nieaktualnej mapy. Nadto wprowadzony w § 51 planu zakaz zabudowy narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy J. Na terenach o funkcjach rolniczych studium dopuszcza możliwość zabudowy związanej z produkcją rolniczą, podczas gdy plan w sposób jednoznaczny bez żadnych wyjątków wprowadził zakaz zabudowy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Rada Gminy J. uchwałą z dnia [...] września 2013 r. nr [...] nie uwzględniła wezwania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku T. S. i J. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek stanowiących ich własność. Skarżący zarzucili:

1. wydanie uchwały w części dotyczącej należących do skarżących nieruchomości o nr ew. gr. [...] (tj. § 51 ust.1 ww. uchwały) z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." oraz z art. 140 Kodeksu cywilnego, dalej: K.c., poprzez brak zgodności zapisów tego planu, w rozumieniu ustawy planistycznej sprzed jej zmiany w dniu 21 października 2010 r., z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], polegający na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy na nieruchomościach skarżących, podczas gdy studium dopuszcza realizację obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania,

2. wydanie uchwały z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 5 i art. 16 u.p.z.p. w zw. z § 10 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz.1587), poprzez uchwalenie planu w oparciu o nieaktualną mapę zasadniczą w odniesieniu do nieruchomości skarżących, w sytuacji gdy z ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych wynika, iż działki o nr ew. gr. [...] są nieruchomościami rolnymi, podczas gdy kopia mapy zasadniczej stanowiąca podkład, na którym wykonano rysunek planu (Załącznik nr 1) wskazywała fragmenty ww. działek jako leśne - niezgodność ta jest uchybieniem mającym istotny wpływ na zawarte w planie ustalenia, gdyż de facto wyłącza możliwość wykorzystania nieruchomości skarżących w dotychczasowy sposób nakazując zachowanie istniejącego na tych działkach lasu, którego już na tych nieruchomościach nie ma,

3. wydanie uchwały z rażącym naruszeniem § 10 ww. rozporządzenia w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu w oparciu o nieaktualne materiały planistyczne, tj. mapę zasadniczą, która powinna być aktualna na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, podczas gdy już w 2008 r. na ww. nieruchomościach skarżących nastąpiła zmiana w operacie ewidencji gruntów poprzez usunięcie klas o użytku leśnym na nieruchomościach o nr ew. gr. [...] (Załącznik nr 1 i 2),

4. naruszenie art. 17 pkt 6 w zw. z art. 28 u.p.z.p. polegające na uchwaleniu planu po dokonaniu uzgodnień poczynionych na podstawie nieaktualnych materiałów planistycznych, tj. mapy zasadniczej będącej jednym z podstawowych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu skutkujące stwierdzeniem jego nieważności zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Uzgodnienia planu miały miejsce w 2010 r., podczas gdy zmiany w ewidencji gruntów wprowadzono w 2008 r., a zatem organ gminy miał wystarczająco dużo czasu, aby przygotować do uzgodnień aktualne materiały,

5. naruszenie art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2 oraz 32 u.p.z.p., poprzez ustalenie przeznaczenia w planie części działek należących do skarżących jako lasów, podczas gdy zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym nieruchomości te są od 2008 r. nieruchomościami rolnymi,

6. naruszenie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na bezprawnym i nieuzasadnionym ustaleniu przeznaczenia części nieruchomości jako "istniejących lasów i zadrzewień przeznaczonych do zachowania z dopuszczeniem wyłącznie zabiegów pielęgnacyjnych", w sytuacji braku na tym terenie istniejących lasów oraz zakazu wykorzystywania części przedmiotowych nieruchomości do prowadzenia szeroko pojętej działalności rolniczej,

7. naruszenie art. 140 K.c. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego, poprzez nieuzasadnione ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżących, które to ograniczenie musi być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały,

8. wydanie uchwały z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. zasady sporządzania planu, polegającym na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie bez jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżących właścicieli nieruchomości i tym samym niezgodnym z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczeniu prawa własności skarżącego.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1123/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących działek o numerach geodezyjnych [...], znajdujących się na obszarze oznaczonym symbolem 4.5 Zn, R, ZL - w części opisowej i graficznej tej uchwały. Podniesiono, że wymogi formalne skargi zostały spełnione i skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, gdyż są współwłaścicielami działek o nr [...] położonych na obszarze objętym postanowieniami planu. Sąd wskazał, że w aktach planistycznych znajduje się dokumentacja potwierdzająca spełnienie przez Radę Gminy w J. wszystkich obowiązków, wynikających z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Sąd stwierdził jednak, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w zakresie zastosowania nieprawidłowej mapy. Mapa wykorzystana do celów planistycznych nie była mapą zasadniczą ani katastralną, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 rozporządzenia. Na poparcie tego stanowiska Sąd wskazał, iż w odpowiedzi na skargę organ przyznał, że ponieważ w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. dostępna była jedynie mapa ewidencji gruntów w skali 1:5000, to Gmina zleciła wykonanie mapy zasadniczej specjalnie dla potrzeb planu i prace planistyczne były prowadzone na podstawie mapy z dnia [...] lipca 2008 r. Sąd stwierdził, że skoro mapa wykonana na zlecenie nie została złożona w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, to nie jest to mapa pochodząca z zasobów geodezyjnych i kartograficznych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2023/14 - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Gminy J. - uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że rację ma strona skarżąca, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął stan nie znajdujący potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA zaznaczył, że organ gminy do skargi kasacyjnej dołączył oryginały dokumentów, w tym mapy zasadniczej w skali 1:1000 (osiem arkuszy) z klauzulą z dnia [...] sierpnia 2008 r. na arkuszach potwierdzającą przyjęcie mapy do zasobu powiatowego pod numerem [...]. W tej sytuacji mapa wykonana na zlecenie, która została przyjęta do zasobu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. i uzyskała stosowne klauzule mogła zostać wykorzystana w procedurze planistycznej. NSA podkreślił, że wykorzystanie - w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - do sporządzenia planu miejscowego urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie oznacza obowiązku sporządzenia części graficznej panu miejscowego na urzędowych kopiach map. Wymóg ustawowy z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. jest spełniony, jeśli rysunek planu miejscowego został sporządzony na dokumentach odpowiadających w swej treści urzędowym kopiom tych map, w tym sporządzonych z wykorzystaniem technik komputerowych oraz urzędowych kopii tych map nadesłanych organom gminy w formie elektronicznej. NSA zalecił Sądowi pierwszej instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 764/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 51 pkt 2 ppkt 6 lit. a w zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania obejmującym działki nr [...]znajdujące się na obszarze oznaczonym symbolem 4.5 Zn, R, ZL w części opisowej i graficznej tej uchwały (pkt 1 wyroku), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2 wyroku), zasądził od Rady Gminy J. na rzecz skarżących T. S. i J. S. kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku). Sąd za zasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie, w jakim skarżący wskazali, że zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] na terenie, na którym położone są ich działki dopuszczalna była zabudowa obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania. Sąd podkreślił, że przepis § 51 pkt 2 ppkt 6 dla terenów oznaczonych symbolami 4,5 Zn, R, ZL, a więc terenów, na których znajdują się działki rolne, w tym także działki skarżących, będące działkami rolnymi wprowadza zakaz wszelkiej zabudowy, a więc także dopuszczalnej przez postanowienia Studium. W tym zakresie § 51 pkt 2 ppkt 6 zaskarżonej uchwały jest zatem niezgodny ze Studium. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że ustalenia studium w zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki skarżących, są bardzo ogólne i zostały doprecyzowane w uchwale. W ocenie Sądu wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy na tym terenie, w tym także wskazanej w studium, należy uznać za brak zgodności postanowień uchwały ze studium. W tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wskazanym w sentencji wyroku. Za niezasadne Sąd uznał natomiast żądanie dotyczące stwierdzenia nieważności także tych postanowień uchwały, które zdaniem skarżących zmieniły przeznaczenie ich działek, wskutek czego nie mogą być one wykorzystywane na cele rolnicze. Sąd wskazał, że działki stanowiące własność skarżących o nr [...] położone są na terenie oznaczonym na planie symbolem 4,5 Zn, R, ZL, ZN – zieleń naturalna, R – tereny rolnicze, ZL – tereny lasów. Paragraf 51 pkt 2 określający warunki użytkowania tych terenów w ppkt 4 wskazuje, że utrzymuje się dotychczasowy sposób użytkowania gruntów rolnych, głównie jako łąk i pastwisk. Zdaniem Sądu tego rodzaju zapisy nie wykluczają dalszej możliwości uprawy tych działek w sposób w jaki skarżący użytkują je dotychczas. Wprowadzając tego rodzaju zapisy, co do użytkowania terenów, na których znajdują się działki skarżących, organ działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego. Nie doszło więc do ograniczenia prawa własności skarżących w sposób nie wynikający z przepisów prawa w zakresie określającym sposób korzystania rolniczego z nieruchomości objętych planem. Sąd wskazał także, że zarzuty skarżących dotyczące sporządzenia planu z wykorzystaniem nieprawidłowej mapy zostały ocenione w postępowaniu ze skargi kasacyjnej jako niezasadne i stosownie do art. 190 p.p.s.a., Sąd w tym zakresie jest tą oceną związany, co wyklucza ponowną ich ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ponownie rozpoznający sprawę w zakresie zarzutów niebędących uprzednio przedmiotem rozpoznania.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli T. S. i J. S. oraz Rada Gminy J.

W skardze kasacyjnej T. S. i J. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w części oddalającej skargę. Skarżący zarzucili:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania części wsi O. (obszar planistyczny O.) w zakresie całości § 51, pomimo, iż pozostawienie postanowień dotyczących terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem" 4.5 Zn, R, ZL w kształcie dotychczasowym powoduje, iż postanowienia te są nadal niezgodne z obowiązującym studium, albowiem nie dają możliwości lokalizowania zabudowy na ww. terenie,

2) art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej w zw. z art. 140 K.c., poprzez zaaprobowanie przez Sąd przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Gminę J. polegające na bezprawnym i nieuzasadnionym ustaleniu przeznaczenia części nieruchomości jako "istniejących lasów i zadrzewień przeznaczonych do zachowania z dopuszczeniem wyłącznie zabiegów pielęgnacyjnych" w sytuacji gdy nieruchomości skarżących są nieruchomościami rolnymi, a wprowadzony zapis o "utrzymaniu dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów rolnych" nie pozwala na wykorzystywanie przedmiotowych nieruchomości do prowadzenia szeroko pojętej działalności rolniczej, w tym również nie dopuszcza działań możliwych do realizacji na tym terenie, a przewidzianych w obowiązującym na tym terenie studium tj. m. in. w zakresie realizacji zabudowy,

3) art. 140 K.c. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust 3 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi w części i tym samym naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżących, które to ograniczenie musi być zgodne z normami konstytucyjnymi.

II. na podstawie art. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi w części, podczas gdy Sąd powinien stwierdzić nieważność uchwały z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Rady Gminy J. w całości § 51 dotyczącego działek, stanowiących własność J. i T. S., albowiem stwierdzenie nieważności § 51 pkt 2 ppkt 6 lit. a w zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy i przesłaniania widoków i pozostawienie brzmienia § 51 w pozostałej części powoduje, iż nadal mamy do czynienia z niezgodnością postanowień planu ze Studium; uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], gdyż nadal brak jest możliwości realizacji zabudowy w oparciu o ten plan na terenie działek należących do skarżących,

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie stwierdzenie nieważności postanowień ww. aktu prawa miejscowego w zakresie całości § 51 ust. 1 i 2, albowiem ich pozostawienie w obiegu prawnym powoduje, że w tej części są one także niezgodne z obowiązującym na tym terenie studium,

3) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewykonaniu przez Sąd w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały, co przyczyniło się do oddalenia skargi w części, a z motywów zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wynikają przedstawione klarownie, spójnie i logicznie przyczyny zaakceptowania przez Sąd zgodności z prawem pozostałych postanowień § 51 planu miejscowego, którego treść nadal zawiera dalej idące uregulowanie wykraczające poza zapis ze studium, a usunięcie wyłącznie zapisu § 51 pkt 2 ppkt 6 lit. a w zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy i przesłaniania widoków nie powoduje, że przedmiotowe postanowienia są zgodne ze studium.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że od lat prowadzą gospodarstwo rolne, zaś nieruchomości znajdujące się na terenie obowiązującego planu także wykorzystywane są do tego celu. Podniesiono, że podjęte przeszło pięć lat temu działania właścicieli nieruchomości zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] na działce o nr ew. [...] zmieniającą istniejący użytek leśny na użytek rolny (decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] zatwierdzono aktualizację użytków i gleboznawczej klasyfikacji gruntów na ww. działce) oraz decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] na działce o nr ew [...] także zmieniającą istniejący użytek leśny na użytek rolny (decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] zatwierdzono aktualizację użytków i gleboznawczej klasyfikacji gruntów na ww. działce), miały na celu doprowadzenie stanu faktycznego na gruncie do zgodności z przepisami prawa oraz poprawę warunków użytkowania pozostałych gruntów rolniczych. Na działce o nr ew. [...] użytek leśny był już zlikwidowany i na terenie tym prowadzono zasiewy zbóż, z kolei na działce o nr ew. [...] istniały jedynie pojedyncze zadrzewienia śródpolne, które także zostały usunięte. Obie nieruchomości od tego czasu są użytkowane wyłącznie rolniczo i z tego tytułu T. i J. S. uzyskują dopłaty unijne z Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa. Zdaniem skarżących tego typu przeznaczenie nieruchomości wiąże się nie tylko z możliwością siewu zbóż bądź stosowania innych form rolniczego użytkowania przedmiotowego terenu, ale także z możliwością realizacji obiektów rolniczych, stanowiących niezbędny element efektywnego i racjonalnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Tymczasem oddalenie zaskarżonym wyrokiem skargi w części pozbawiło skarżących szansy na efektywne i racjonalne prowadzenie gospodarstwa rolnego. Skarżący zauważyli, że wprawdzie Sąd podzielił stanowisko skarżących co do niezgodności wprowadzonego w części § 51 tego planu zakazu zabudowy i przesłaniania widoków i stwierdził nieważność kwestionowanej uchwały w zakresie § 51 pkt 2 ppkt 6 lit. a, to jednakże uszło uwadze Sądu, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. zakazu nie spowodowało, że pozostałe postanowienia tego paragrafu, odnoszące się do nieruchomości stanowiących ich własność, stały się przez to zgodne ze studium. Skarżący stwierdzili, że analizując treść tego paragrafu nie sposób - jak uczynił to Sąd - z jego zapisów wyczytać przyznania uprawnienia do realizacji jakiejkolwiek zabudowy. Wskazuje na to przeznaczenie terenu opisane w § 51 (tj. do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień, tworzący podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem), jak i zapis § 51 ust. 2 pkt 4 planu wprowadzający nakaz utrzymania dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów rolnych, głównie jako łąk i pastwisk. Oznacza to, zdaniem skarżących, że w przypadku, gdy ich nieruchomości były wykorzystywane wyłącznie jako grunty orne i łąki, to dalej będą mogli je wykorzystywać wyłącznie w dotychczasowy sposób. Pozostawienie w obiegu prawnym pozostałych postanowień § 51 planu powoduje, że w oparciu o zapisy tego paragrafu, nawet z wyeliminowanym zapisem dotyczącym zakazu zabudowy, skarżący zostaną pozbawieni możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy, w tym przede wszystkim zabudowy dopuszczonej zapisami studium. Ponadto o niezgodności zapisów ww. przepisu ze studium w pozostałym zakresie świadczy także brak wskazania w kwestionowanym przepisie obowiązkowych elementów, które miejscowy plan powinien zawierać zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący powołali się na art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podnieśli, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, zaś § 51 planu - odnoszący się do działek skarżących - wskazania tego rodzaju parametrów nie zawiera. Treść § 51, która pozostała w obiegu prawnym, prowadzi do ograniczenia prawa własności skarżących w sposób nie wynikający z przepisów prawa w zakresie określającym sposób korzystania rolniczego z nieruchomości objętych planem. Skarżący zaznaczyli nadto, że plan miejscowy nie może tak istotnych kwestii, jaką jest możliwość realizacji bądź nie zabudowy na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pozostawiać rozstrzyganiu w drodze dokonywania interpretacji przez organy stosujące prawo miejscowe. Skarżący, powołując się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08 wskazali, że w przypadku braku takiej czytelności kwestionowany zapis planu nie może się ostać w obrocie prawnym i powinien zostać wyeliminowany. Zdaniem skarżących uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd oddalając skargę w części wskazał podstawę prawną wyroku tj. art. 151 p.p.s.a., ale nie wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących częściowe oddalenie skargi było wynikiem braku szczegółowej analizy całej sprawy, albowiem Sąd nie powinien był ograniczyć się do oceny zgodności ze studium wyłącznie jednego zapisu planu, ale rozważyć czy usunięcie z obiegu prawnego § 51 pkt 2 ppkt 6 lit. a jest wystarczające do usunięcia stwierdzonej niezgodności postanowień planu ze studium. Konsekwencją braku takich rozważań jest pozostawienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami niezgodnymi ze studium, co ogranicza prawo własności skarżących w stopniu wykraczającym poza przyznane gminie prawo kształtowania przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Rada Gminy J. zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J., podczas gdy wprowadzony zakaz zabudowy w skarżonej uchwale dla terenów wskazanych w skardze zgodnie z postanowieniami studium leży na obszarze strefy intensywnej urbanizacji metropolii b., tj. strefy oznaczonej numerem 1, w obszarze leśnym (ust. 4) oraz obszarze trwałych użytków zielonych i wód płynących (ust. 5) i zapisy planu są zgodne i precyzują zapisy studium, natomiast orzeczenie zawarte w wyroku jest sprzeczne z kierunkiem rozwoju określonym w studium;

2) art. 9 ust 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie sprzeczności ustaleń m.p.z.p. z ustaleniami studium, w zakresie zakazu realizacji nowej zabudowy, poza obiektami niezbędnymi do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania, pomimo że takie postanowienie studium dotyczy zupełnie innego obszaru, niż obszar na których położony jest teren objęty zakresem skargi, gdyż wskazany zapis dotyczy ust. 1 obszarów gospodarki rolnej, które leżą w strefie rolno -osadniczej, czyli strefie nr 2, podczas gdy działki skarżących leżą na terenie intensywnej urbanizacji metropolii b., czyli strefie nr 1 i powołany w wyroku oraz uzasadnieniu wyroku zapis studium nie dotyczy obszaru, na których leżą działki skarżących;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik:

1) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie sprzeczności ustaleń m.p.z.p. z ustaleniami studium, w zakresie zakazu realizacji nowej zabudowy, poza obiektami niezbędnymi do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania, pomimo że Gmina nie naruszyła zasad sporządzania studium i postanowienia m.p.z.p. w zakresie objętym skargą nie są sprzeczne z postanowieniami studium, które na terenie na którym są położone działki skarżących określa położenie obszarów leśnych oraz obszarów trwałych użytków zielonych i wód płynących, a zapisy studium nie dość że nie przewidują zabudowy terenu, to przewidują taki kierunek rozwoju obszaru, z którym m.p.z.p. jest zgodny, a wręcz stanowi jego kontynuację i precyzowanie, przewidując odpowiednie zakazy i ograniczenia, mające na celu realizację założeń przewidzianych w studium;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnie z zebranym w sprawie materiale dowodowym, polegającym na stwierdzeniu, że skarżona uchwała narusza we wskazanym w wyroku zakresie, postanowienia studium, podczas gdy z przedstawionych dla sądu materiałów obejmujących studium w części tekstowej i graficznej wynika, że postanowienia dotyczące warunkowego dopuszczenia zabudowy do obszarów rolnych leżą na obszarze strefy 2, natomiast działki skarżących mieszczą się w zakresie oznaczonym w części graficznej jako strefa 1.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że treść wyroku nie znajduje potwierdzenia w przedstawionym materiale dowodowym zawierającym treść tekstową i graficzną postanowień studium. Podkreślono, że w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 15 lutego 2016 r. wskazano, że działki skarżących leżą poza obszarem wielofunkcyjnego rozwoju na obszarze trwałych użytków zielonych, elementów ciągów przyrodniczych i istniejących wód powierzchniowych oraz w niewielkim zakresie na obszarze leśnym. Oba te obszary leżą w strefie leśnej. Zgodnie z tekstową treścią studium kierunkiem rozwoju obszarów leśnych jest zachowanie istniejącej gospodarki leśnej; dolesień i zalesień gruntów marginalnych w oparciu o operaty urządzeniowe lasów państwowych i prywatnych oraz plany miejscowe na potrzeby zalesień, z dopuszczeniem zachowania terenów obsługi produkcji leśnej. Dla obszarów trwałych użytków zielonych i wód płynących (tworzące system lokalnych korytarzy ekologicznych) - do zachowania jako tereny otwarte w ekstensywnym użytkowaniu, z możliwością realizacji obiektów "małej retencji" zbilansowanych z zasobami zlewni, z dopuszczeniem penetracji turystycznej i rekreacji, wynikającej z chłonności terenu oraz odporności terenu z antropopresję. Przy takich postanowieniach studium wprowadzenie zakazu zabudowy nie tylko nie stoi w sprzeczności z postanowieniami studium, lecz umożliwienie zabudowy, w tym zabudowy jednorodzinnej, stałoby w sprzeczności z przeznaczeniem przewidzianym w tym akcie prawnym. Z tych względów zaskarżony wyrok rażąco narusza przepis art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i powinien zostać uchylony. Organ wskazał, że postanowienie dotyczące zakazu realizacji nowej zabudowy, poza obiektami niezbędnymi do produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania, nie jest postanowieniem odnoszącym się do działek skarżących i dotyczy obszaru gospodarki rolnej. Stwierdzenie tej okoliczności wymaga zastosowania studium w wersji graficznej. Działki skarżących leżą w górnej części wersji graficznej studium, oznaczonej jako strefa 1, gdzie nie przewidziano obszaru gospodarki rolnej. Taki kierunek rozwoju został natomiast przewidziany w strefie 2 części graficznej planu, lecz nie dotyczy on działek skarżących. Z powyższych względów, zdaniem Rady, rozstrzygnięcie Sądu w zakresie, w którym stwierdza nieważność planu, w zakresie w jakim wprowadza zakaz zabudowy obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania obejmującym działki nr [...] znajdujące się na obszarze oznaczonym symbolem 4,5 Zn,R,Z1 w części opisowej i graficznej tej uchwały, jest niezgodne z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz treścią studium.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r. wydanym w sprawie II OSK 1379/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. NSA uznał za zasadny zarzut postawiony przez T. S. i J. S. dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Za usprawiedliwiony uznano także zarzut Rady Gminy J. o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Stwierdzono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i w istocie zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano, że

studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium - art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 października 2010 r. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną – "rozdziału" ustaleń pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08 - ONSAiWSA 2009/4/72, LEX nr 510231).

NSA podniósł, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż Rada Gminy J. na żądanie Sądu pierwszej instancji przedstawiła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalone uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] – zarówno część tekstową, jak i część graficzną studium. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest powołania jakichkolwiek postanowień studium i nie ma żadnego odniesienia do części graficznej studium, w tym Sąd pierwszej instancji nawet nie określił w jakiej części graficznej studium położone są działki stanowiące własność skarżących. Jest to istotne w niniejszej sprawie, gdyż T. S. i J. S. wywodzą z postanowień studium odmienne wnioski niż organ. Natomiast Rada Gminy J. podnosi, że kierunek rozwoju, na jaki wskazują skarżący i Sąd pierwszej instancji jest przypisany strefie 2 części graficznej studium podczas, gdy działki skarżących leżą w strefie 1. Sąd pierwszej instancji nie ustalił, w której strefie leżą działki T. S. i J. S. i jaki był tym terenom przypisany kierunek zagospodarowania. Nadto Sąd pierwszej instancji lakonicznie powołuje § 51 zaskarżonego planu i nie dokonuje oceny całego § 51 zaskarżonego planu w aspekcie studium. Z uwagi na naruszenie tych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podał, że nie może wypowiedzieć się w zakresie zarzutów merytorycznych postawionych w skargach kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem należytej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, gdyż nie odniósł się do części tekstowej i części graficznej planu i nie dokonał ich porównania z częścią tekstową i częścią graficzną studium. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uniemożliwiającym jego merytoryczną kontrolę. W istocie Sąd pierwszej instancji uchylił się od kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje:

Rozpoznając niniejszą sprawę po raz trzeci w pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718) zwanej: p.p.s.a.: sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nawiązując do powyższego unormowania, należy w pierwszej kolejności wskazać, że część zarzutów skargi została przesądzona, jako niezasadna, w poprzednich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dotyczy to wyjaśnienia kwestii sporządzenia planu w oparciu o aktualną mapę zasadniczą i w oparciu o aktualne materiały planistyczne. Zatem ta problematyka (stanowiąca zarzuty z punktów 2, 3, 4, 5 skargi) pozostaje już poza kognicją aktualnie orzekającego składu sędziowskiego. Nie budzi także wątpliwości okoliczność spełnienia przez skarżących wymogów formalnych, umożliwiających skuteczne wniesienie skargi do Sądu, o jakim stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446 t.j.), czyli wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do złożenia skargi i posiadanie legitymacji skargowej, uzależnionej od wykazania naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.

Zachowanie powyższych wymogów, przez skarżących, również podlegało kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w tym zakresie nie wyraził zastrzeżeń.

Pozostałym zadaniem Sądu, rozpoznającym po raz trzeci niniejszą sprawę, było rozstrzygnięcie zarzutów wymienionych w pkt 1, 6, 7, 8 skargi, tj:

1) wydania uchwały (§ 51 ust. 1), w części dotyczącej nieruchomości skarżących o nr geod. [...] z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. poprzez brak zgodności zapisów planu z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...].04.2006r. nr [...], polegającym na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działkach skarżących podczas, gdy Studium dopuszcza realizację obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w Studium do rozwoju zainwestowania;

6, 7, 8) naruszenia art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegającego na bezprawnym ustaleniu przeznaczenia części nieruchomości jako "istniejących lasów i zadrzewień przeznaczanych do zachowania z dopuszczeniem zachowania wyłącznie zabiegów pielęgnacyjnych" w sytuacji braku na tym terenie lasów oraz zakazu wykorzystywania części nieruchomości do prowadzenia działalności rolniczej. Naruszenie władztwa planistycznego, wynikające z art. 140 k.c. w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegało, zdaniem skarżących, na nieuzasadnionym ograniczeniu ich prawa własności, a także wydaniu uchwały z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak wyważenia interesu skarżących, zastosowania zasady równości i proporcjonalności.

Jeśli chodzi o ogólne zasady pojęcia "zgodności" planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, to trafną kwintesencję tego zagadnienia zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5.02.2013r. – II OSK 2473/12 (publ. LEX nr 1358505), stawiając następujące tezy, które Sąd orzekający w pełni podziela:

1. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze Studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność".

2. Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

3. To gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

4. Ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

5. Organ planistyczny ma oczywiście obowiązek uwzględniania walorów przyrodniczych, kulturowych i estetycznych przestrzeni, jednak nie może to jednocześnie skutkować naruszeniem zasady zgodności rozwiązań zawartych miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zapisami zawartymi w Studium.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy niezbędnym było porównanie części tekstowej ( § 51 ust. 1) i graficznej planu miejscowego z odpowiednią częścią tekstową i graficzną Studium w celu stwierdzenia zgodności zapisów planu ze Studium.

Kierując się zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 1.03.2017r. (II OSK 1379/16), Sąd przeanalizował oryginalną część graficzną oraz tekstową Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...].04.2006r. i porównał te dokumenty z częścią tekstową i graficzną uchwały nr [...] Rady Gminy w J. z dnia [...].05.2011r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. (obszar planistyczny O.) w aspekcie położenia działek skarżących o nr [...]. Należy zaznaczyć, że oryginał części graficznej Studium został udostępniony Sądowi na rozprawę z dniu [...].08.2017r. i okazany stronom (protokół k. 311) , a następnie został zwrócony pełnomocnikowi organu. Nie mniej jednaj na stronie 214 akt sądowych znajduje się Studium graficzne w skali mniejszej niż oryginał, gdzie usytuowanie działek o nr [...] zaznaczono prostokątem, a także w wersji powiększonej fragmentu studium na k. 310 akt sądowych.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że działki skarżących położone są wg Studium w strefie nr 1 tj. w strefie intensywnej urbanizacji metropolii b. na obszarach leśnych i trwałych użytkach zielonych i wód płynących (tworzących system lokalnych korytarzy ekologicznych), opisanych w pkt 1 ppk 4, 5 części tekstowej Studium (k.213). W strefie tej nie przewidziano żadnej zabudowy.

Działki o nr [...] z pewnością nie leżą w strefie oznaczonej nr 2 rolno-osadniczej, w której to istnieje "zakaz realizacji nowej zabudowy poza obiektami niezbędnymi do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonym w studium do rozwoju zainwestowania." Skoro działki skarżących znajdują się w strefie nr 1 Studium (co też zgodnie przyznały strony na rozprawie k. 310), to odpowiednikiem tej strefy w planie zagospodarowania wsi O. jest obszar oznaczony symbolem 4.5 Zn,R.Zl gdzie położone są działki nr [...]., a opisany w § 51 planu teren przeznacza się "do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień tworzące podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem" (ust. 1 § 51). W § 51 ust. 2 ustala się warunki użytkowania terenów (chodzi tu o tereny leśne i rolne), gdzie w ppk 4 nakazano: "utrzymać dotychczasowy sposób użytkowania gruntów rolnych, głownie jako łąk i pastwisk", a w ppk 6a wprowadzono: "zakaz zabudowy i przesłaniania widoków".

Należy zauważyć, że Studium obejmuje obszar całej Gminy J., a nie tylko wieś O. – (której dotyczy sporny plan). Strefa rolno-osadnicza, oznaczona nr 2, wg Studium jest położona w obrębie innych wsi niż O., na terenie: J., wsi J., O., W. Strefa nr 2 Studium nie odpowiada zapisom spornego planu, który należy rozważać tylko w obrębie strefy nr 1 Studium. Oznacza to, że strefa nr 1 Studium odpowiada obszarowi wyszczególnionemu nr § 51 planu (część opisowa) i symbolom 4.4. Zn, R ZL; 4.5 Zn,R.Zl (tu są zlokalizowane działki skarżących uwidocznione w części graficznej planu).

Sąd nie dopatrzył się niezgodności spornej części planu ze Studium bowiem w obu aktach nie przewidziano możliwości jakiejkolwiek zabudowy (nawet rolniczej), co odpowiadało założeniom planistycznym, a mianowicie stworzenia systemu lokalnych korytarzy ekologicznych). Z zapisów § 51 planu wynika, że skarżący mogą wykorzystywać działki w sposób rolniczy, skoro działki te uzyskały charakter rolniczy wskutek zmiany lasu na użytek rolny decyzjami Starosty Powiatowego w B. z dnia [...].05.2008r. i [...].12.2008r. (k.10-13 akt sadowych). Wbrew twierdzeniom skarżących, zalesianie powtórne tych działek nie wynika z § 51 planu, bowiem przepis ten odnosi się nie tylko do działek leśnych, ale również o charakterze rolniczym.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Skoro nie istnieje niezgodność zapisów planu z zapisami Studium w obrębie działek skarżących, to rozważyć należało, w następnej kolejności, czy nie nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy oraz naruszenie, zaskarżona uchwałą, prawa własności skarżących.

Wskazać należy, że naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego wiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 796/12, CBOSA). W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy planistycznej). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Koncepcja władztwa planistycznego oznacza przy tym, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego.

Konstytucja RP dopuszcza bowiem w art. 64 ust. 3 możliwość ograniczenia praw właścicielskich. Jest to możliwe jednakże na podstawie przepisów ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej - w stosunku do chronionej wartości - ingerencji w sferę praw i wolności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wprowadzają przepisy szeregu ustaw. Między innymi taką ustawą, która dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z własności nieruchomości jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 183/05, niepublik.).

Spójny z tymi regulacjami pozostaje również art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

W świetle powyższego i mając na uwadze przepis art. 3 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzić należy, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne.

Jednakże w tej sprawie Sąd nie stwierdził, aby uchwała ingerowała w prawo własności skarżących w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego. Z treści skargi wynika, że skarżący oczekiwali zapisu w postanowieniach planu zezwalającego na zabudowę choćby zagrodową (budynku mieszkalnego, zabudowy gospodarczej) zaś ustalenia planu nie dopuszczają żadnej zabudowy. Przeznaczenie działek o nr [...] przed uchwaleniem planu było takie samo jak po jego uchwaleniu, czyli zapisy planu nie zmieniły przeznaczenia nieruchomości. Oznacza to, że istota prawa własności skarżących nie została naruszona, ponieważ mogą oni rozporządzać nieruchomością i z niej korzystać w sposób dotychczasowy, czyli rolniczy. Skoro działki skarżących przed uchwaleniem planu nie miały przeznaczenia budowlanego, to uprawnienia skarżących, po uchwaleniu planu zostały zachowane. O naruszeniu interesu prawnego skarżących oraz nadmiernej ingerencji w ich prawo własności można by mówić, gdyby sytuacja była odwrotna tj. gdyby uchwalenie planu spowodowało zmianę przeznaczenia działek budowlanych na tereny rolno-leśne lub inne - mniej korzystne dla właściciela. Taka zmiana jednak nie zaistniała.

Końcowo należy podkreślić, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych (vide wyroki NSA z dnia 1.12.2010r. – sygn. akt II OSK 1947/10, z dnia 23.06.2010r. – sygn. akt II OSK 834/10), lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.