Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 867/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 136 i art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Janusz Furmanek sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2152/12 w sprawie ze skargi Ś. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 lipca 2012 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Ś. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 180 (sto osiemdziesiąt ) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2152/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ś. Zarządu Melioracji I Urządzeń Wodnych w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Ś. z dnia 9 lipca 2012 r., nr ..., w przedmiocie ustalenia warunków prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, uchylił zaskarżoną decyzję.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia 9 lipca 2012 r., nr ..., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zw. dalej GDOŚ, po rozpatrzeniu odwołania T. B. i O. P., zw. dalej uczestnikiem albo Towarzystwem, od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., z dnia 14 listopada 2011 r., nr ..., ustalającą, na podstawie art. 118 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), warunki prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych w ramach prac konserwacyjnych na rzece C. W., uchylił - na podstawie art.138 § 2 k.p.a. - decyzję RDOŚ i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja GDOŚ zapadła w przedstawionym niżej stanie faktycznym: pismem z dnia 13 maja 2011 r. Ś. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. wniósł do RDOŚ o uzgodnienie warunków realizacji prac konserwatorskich na rzece C. W. w km ... - ..., ...-...(ureg.) oraz w km ...-... w miejscowościach P., R. P., O., R., P., C. W., H. Gm. S. K. i miejscowości S. Gm. R., polegających na wykoszeniu skarp z roślinności na powierzchni 98160 m²; wycięciu krzewów rosnących na skarpach, usunięciu 28 drzew (śr. 10-15 cm) rosnących na skarpach, odmuleniu mechanicznym dna warstwą 40 cm na długości 16360 mb; rozplantowaniu urobku (grubością około 20 cm) z odmulenia długością 2424 mb na terenie przyległym do rzeki, tuż przy górnej krawędzi skarpy rzeki; rozbiórce tam bobrowych, wysiewie traw na rozplantowanym urobku. Decyzją z dnia 14 listopada 2011 r. RDOŚ ustalił warunki prowadzenia planowanych robót.

T. B. i O. P. wniosło do GDOŚ odwołanie od decyzji RDOŚ, podnosząc w szczególności, że ustalone warunki wykonania prac są nieprecyzyjne i mogą być niewykonalne. Podniesiono, że zgoda na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie szkodzić środowisku wymaga uprzedniego rozwiania wszystkich racjonalnych wątpliwości co do tego szkodliwego oddziaływania, a dane wskazane w zaskarżonej decyzji nie pozwalają jednoznacznie wykluczyć negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Po rozpatrzeniu odwołania Towarzystwa od decyzji RDOŚ zaskarżoną obecnie decyzją z 9 lipca 2012 r., nr ..., GDOŚ orzekł jak wskazano na wstępie. Uzasadniając zaskarżoną decyzję GDOŚ wskazał w szczególności, że planowane roboty (m.in. odmulanie dna rzeki warstwą 40 cm) mają charakter regulacji wód polegającej na kształtowaniu przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta cieku naturalnego.

W świetle § 3 ust.1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), zw. dalej rozporządzeniem, prace polegające na regulacji wód należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Na dopuszczalność zakwalifikowania robót jako regulacji wód w rozumieniu rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie ma wpływu kwalifikacja robót na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz.145). Z racji tego, że prace polegające na regulacji wód w rozumieniu rozporządzenia stanowią przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, realizacja tego przedsięwzięcia wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art.71 ust.2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji).

Odmulanie dna cieku, tj. usuwanie namułów nagromadzonych w związku z brakiem bieżącej konserwacji, stanowi odtworzenie stanu pierwotnego, które nie jest już bieżącą konserwacją. Są to roboty melioracyjne, polegające w świetle art.70 ust.1 Prawa wodnego, na regulacji stosunków wodnych. Stanowisko RDOŚ, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest wymagana w niniejszej sprawie, jest zdaniem organu odwoławczego wadliwe.

Organ odwoławczy podał, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowej wizji w terenie. RDOŚ dokonał jedynie ogólnikowej oceny dopuszczalności planowanych robót.

Uchybienia decyzji RDOŚ powodowały zdaniem organu odwoławczego konieczność jej uchylenia i przekazania organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ś. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. wniósł do Sądu skargę na decyzję GDOŚ, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 67 Prawa wodnego (Dz.U. z 2012 r., poz. 145) przez wadliwe uznanie, że planowane prace utrzymaniowe na rzece C. W. są regulacją wód.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki wskazał, że skargę na decyzję odwoławczą Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należało uwzględnić, albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji nie wykazano bowiem w sposób dostateczny, że w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki upoważniające organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Z tej racji zaskarżoną decyzję GDOŚ należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego kontrola legalności zaskarżonej decyzji GDOŚ wymagała wzięcia pod uwagę następujących aspektów prawnych, związanych ze stosowaniem art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co Sąd Wojewódzki poparł stosownym wywodem prawnym.

W nawiązaniu do powyższego Sąd stwierdził, że ustawowe przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, bez związku z art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Aktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne, o których mowa w tym przepisie.

Postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego dotyczyło wydania przez RDOŚ zezwolenia, o którym mowa w art.118 ustawy o ochronie przyrody. W toku tego postępowania wystąpiła konieczność ustalenia, czy wydanie decyzji będącej przedmiotem wniosku skarżącego wymaga uprzedniego uzyskania przez skarżącego decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Analizie poddać zatem należało:

1. Prowadzenie robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych, oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych, następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala warunki prowadzenia robót (art.118 ust.1 ustawy o ochronie przyrody).

2. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art.71 ust.2 ustawy o udostępnianiu informacji).

3. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art.72 ust.1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody).

4. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się budowle przeciwpowodziowe, z wyłączeniem przebudowy wałów przeciwpowodziowych polegającej na doszczelnieniu korpusu wałów i ich podłoża, w celu ograniczenia możliwości ich rozmycia i przerwania w czasie przechodzenia wód powodziowych, a także regulacja wód lub ich kanalizacja rozumiana jako zagospodarowanie wód umożliwiające ich wykorzystanie do celów żeglugowych (§ 3 ust 1 pkt 65 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji GDOŚ doprowadziła do następujących wniosków:

Zasadniczą kwestią przy rozpatrywaniu przez GDOS odwołania od decyzji RDOS było ustalenie, czy planowane przez skarżącego roboty należy zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art.71 ust.1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji. Co do zasady stwierdzenie, że przedmiotowe roboty należą do tego rodzaju przedsięwzięć musi prowadzić do wniosku, że przed uzyskaniem pozwolenia, którego dotyczy kontrolowane postępowania, o którym mowa w art. 118 ustawy o ochronie przyrody, skarżący musi uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu ustalenia GDOŚ we wskazanym wyżej zakresie nie są dostatecznie wyczerpujące, w związku z czym stanowisko organu odwoławczego odnośnie tego, że niniejsza sprawa dotyczy przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest przedwczesne.

Sąd nie przesądza niniejszym, że końcowe wnioski organu są bezspornie wadliwe, stwierdza natomiast, że na obecnym etapie sprawy wnioski te nie posiadają dostatecznego oparcia w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

W zaskarżonej decyzji nie wykazano w sposób dostateczny, że planowane prace stanowią regulację wód w rozumieniu § 3 ust.1 pkt 65 rozporządzenia z 2010 r.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że cytowany przepis rozporządzenia posługuje się pojęciem "regulacja wód" w kontekście umożliwienia wykorzystywania wód do celów żeglugowych. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że celem planowanych prac nie jest poprawa warunków żeglugowych, a usunięcie z koryta rzecznego naniesień, które w efekcie powodują podtapianie pobliskich użytków rolnych.

W świetle powyższych okoliczności Sąd Wojewódzki uznał, że w sprawie doszło do wskazanego na wstępie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, powodującego konieczność wyeliminowania decyzji GDOŚ z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł GDOŚ, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ II instancji nie wykazał w sposób dostateczny, że w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki upoważniające ten organ do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy zarówno z uzasadnienia uchylonej przez Sąd Wojewódzki decyzji, jak i akt sprawy wynika, że organ I instancji nie wyjaśnił trzech najistotniejszych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, tym samym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przez organ I instancji ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co stanowiło uchybienie przez ten organ przepisom postępowania (k.p.a.), uzasadniające przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę Sądu Wojewódzkiego na podstawie akt sprawy, że organ II instancji nie wykazał w sposób dostateczny, że w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki upoważniające ten organ do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy zarówno z uzasadnienia uchylonej przez Sąd I instancji decyzji, jak i akt sprawy wynika, że organ I instancji nie wyjaśnił trzech najistotniejszych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, tym samym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co stanowiło uchybienie przez ten organ przepisom postępowania (k.p.a.), uzasadniające przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że organ II instancji nie wykazał w sposób dostateczny, że planowane prace stanowią regulację wód w rozumieniu § 3 ust 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), zw. dalej rozporządzenie Rady Ministrów, i tym samym wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy podstawą przekazania sprawy do ponownego rozparzenia sprawy było przede wszystkim niewyjaśnienie przez organ I instancji zgodności planowanych prac z zakazami wynikającymi z § 4, w szczególności pkt 4 i 5, rozporządzenia nr ... Wojewody Ś. z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. z 2005 r., Nr 156, poz. 1950, ze zm.), zw. dalej jako rozporządzenie Wojewody Ś., oraz nie wyjaśnienie przez organ I instancji stanu faktycznego w zakresie występowania na terenie planowanych prac gatunku podlegającego ścisłej ochronie gatunkowej - włosienicznika wodnego (ewentualnie innych), których to kwestii Sąd I instancji nie objął w ogóle kontrolą, a które stanowiły wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, tym samym Sąd Wojewódzki naruszył także art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skargę należało oddalić;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c zw. z art. 136 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ II instancji nie wykazał w sposób dostateczny, że planowane prace stanowią regulację wód w rozumieniu § 3 ust 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów i tym samym wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy właśnie to fakt, że kwestii tej, oraz przede wszystkim zakresu sprawy wskazanego w poprzednim zarzucie kasacyjnym nie wyjaśnił organ I instancji, stanowiło podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, gdyż nie mieściło się w zakresie jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, tym samym Sąd Wojewódzki naruszył także art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skargę należało oddalić;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej, że zgodnie z § 3 ust 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów przedsięwzięciem potencjalnie mogącym znacząco oddziaływać na środowisko jest jedynie regulacja wód jeżeli związana jest z zagospodarowaniem wód umożliwiającym ich wykorzystanie do celów żeglugowych, podczas gdy wymóg ten dotyczy jedynie kanalizacji za czym przemawia także prowspólnotowa wykładnia przepisów prawa krajowego, bowiem przedmiotowy przepis: transponował pkt 10 lit. f załącznika II dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE L 175 z 5 lipca 1985 r., s. 40, ze zm.) - (obecnie zastąpionej s. 1-21), zw. dalej dyrektywą ocenową, który mówi o budowie śródlądowych dróg wodnych niewymienionych w załączniku I, pracach kanalizacyjnych i przeciwpowodziowych, (jako o przedsięwzięciach wymagających przeprowadzenia screeningu, w związku z art. 4 ust. 2 dyrektywy ocenowej), który nie ogranicza prac polegających na regulacji wód w żadnym zakresie, czego skutkiem było błędne wskazanie, przez Sąd Wojewódzki, organowi odwoławczemu by wyjaśnił czy planowane prace związane są z celami żeglugowymi.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Zarzuty naruszeń przepisów postępowania, a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. mają usprawiedliwione podstawy.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. polegający na błędnej ocenie Sądu Wojewódzkiego, iż organ II instancji nie wykazał w sposób dostateczny, że w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki upoważniające ten organ do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest zasadny.

Organ II instancji wykazał, iż organ I instancji nie wyjaśnił trzech uznanych przez niego za najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Na mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak wynika z ww. przepisu czynności dowodowe, prowadzone przez organ II instancji w takim zakresie, w jakim uzna to za konieczne zakresie, mogą być wykonane przez ten organ lub też przez zlecenie czynności. Nawet jednak w przypadku powierzenia wykonania określonych czynności dowodowych organowi pierwszej instancji, organ drugiej instancji zachowuje pełną kontrolę zarówno formalną jak i materialną nad wykonaniem powierzonych konkretnych czynności dowodowych. Nie dochodzi wówczas do zmiany właściwości instancyjnej, co ma niewątpliwy wpływ na respektowanie zasady szybkości postępowania.

Jeśli jednak organ II instancji wskazuje, jak w tej sprawie, uzasadnioną potrzebę wyjaśnienia określonych okoliczności, bez wyjaśnienia których, nie jest możliwa ocena, czy zastosowanie znajdzie określony przepis prawa, a zatem subsumcja stanu faktycznego pod określoną normę prawną, a w konsekwencji również możliwość odniesienia się stron do materiału niezbędnego do rozpoznania sprawy, oznacza to, że bez naruszenia zasady dwuinstancyjności nie będzie możliwe rozpoznanie sprawy. W takich okolicznościach uzasadnione może być uchylenie decyzji organu I instancji i ponowienie postępowania.

Pogląd wyrażony w zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., że podstawą przekazania sprawy do ponownego rozparzenia sprawy było przede wszystkim niewyjaśnienie przez organ I instancji zgodności planowanych prac z zakazami wynikającymi z § 4, w szczególności pkt 4 i 5, rozporządzenia nr ... W. Ś. jest zasadny. Obszernie wywiedziono w zaskarżonej decyzji niedostatki w zakresie oceny przez organ I instancji ewentualnych skutków wynikających z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy pod kątem, czy zamierzone prace należało zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Organ II instancji, zasadnie wskazując na ww. problem wskazał, że od wyniku tej oceny zależało rozstrzygnięcie sprawy.

Nie okazał się natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej, że zgodnie z § 3 ust 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów przedsięwzięciem potencjalnie mogącym znacząco oddziaływać na środowisko jest jedynie regulacja wód jeżeli związana jest z zagospodarowaniem wód umożliwiającym ich wykorzystanie do celów żeglugowych nie został sformułowany w sposób właściwy. Wskazano bowiem w skardze kasacyjnej jako podstawę tego zarzutu naruszenie przepisów postępowania wymieniając obok przepisu materialnego art. 141 § 4 i 153 p.p.s.a. Tak sformułowany zarzut mógłby zostać postawiony, gdyby Sąd Wojewódzki w sposób wadliwy proceduralnie odniósł się do analizy przepisu prawnomaterialnego. Tymczasem Sąd Wojewódzki przeprowadził analizę § 3 ust 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów dochodząc do określonych wniosków z zakresu stosowania prawa materialnego. Natomiast organ II instancji dokonał własnej oceny prawnomaterialnej okoliczności sprawy formułując tezę, wywodzoną również z treści § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia i pośrednio z pkt 10 lit. f załącznika II dyrektywy ocenowej, iż wszelkie prace określane jako regulacja wód zmieniające warunki hydrotechniczne, których celem jest poprawa warunków korzystania z wód i ochrona przeciwpowodziowa, niezależnie od tego, czy pracom takim zostanie przypisana występująca w prawie wodnym nazwa utrzymanie wód, czy też regulacja wód stanowią przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl art. 71 ust 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji (...) wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Tezy tej nie podzielił Sąd Wojewódzki stwierdzając, iż organ nie wykazał, że planowane prace stanowią regulację wód w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia, a zatem przedwczesne jest przesądzanie, iż wnioskodawca miał obowiązek uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd wskazał także, że pojęcie regulacji wód użyte w tym przepisie rozumiane jest jako zagospodarowanie wód umożliwiające ich wykorzystanie do celów żeglugowych.

Jak z powyższego wynika, skarżący kasacyjnie nie zgadza się z interpretacją literalną wymienionego przepisu zaprezentowaną przez Sąd Wojewódzki podając jednocześnie własne jego rozumienie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zatem, że skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie wykładnię wymienionego przepisu, dokonaną przez Sąd Wojewódzki, jednakże zamiast zarzut postawić w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. formułuje go w sposób niepozwalający zająć stanowiska odnośnie rozumienia ww. przepisu. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zatem podstaw do zajęcia w tej kwestii stanowiska.

Uwzględniając to co powiedziano wyżej należało ocenić, że Sąd Wojewódzki pominął w ocenie zaskarżonej decyzji te okoliczności, które wskazywały na konieczność ponowienia postępowania, skoncentrował natomiast swoje rozstrzygnięcie jedynie na poglądzie dotyczącym rozumienia § 3 ust 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów, chociaż, jak wskazuje na to skarżący kasacyjnie, nie musi to być jedyny sposób rozumienia tego przepisu, gdyż prawo wspólnotowe bynajmniej nie stawia na pierwszym miejscu wykładni literalnej przepisów, lecz kwestie systemowe i celowościowe, a także zasady prawa wspólnotowego, w tym zasadę przezorności. Oceniając znaczenie konkretnego, implementowanego do systemu prawa polskiego przepisu wspólnotowego, nierzadko sięgać należy do treści dyrektywy, a także jej preambuły, czy uzasadnienia, a nawet do tekstów źródłowych dyrektywy promulgowanych w innych językach wspólnotowych.

W konsekwencji powyższych uwag, podzielić również należało zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ przepis ten stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Dodać należy, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska wyspecjalizowanemu organowi ochrony środowiska, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwarza temu organowi pełną możliwość przeprowadzenia ocen niezbędnych do tego, aby ustalić, czy podjęcie zamierzonych prac nie będzie naruszało przepisów prawa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny ulega uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a..