Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2801/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7, art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 61, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 409/12 w sprawie ze skargi F.K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz F.K. kwotę 1227 (słownie: tysiąc dwieście dwadzieścia siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 409/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę F.K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] marca 2012r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2012r., Lubelski WINB w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania F.K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...] i nakazał F.K. i W.B. dokonać rozbiórki części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr A położonej w Łukowie przy ul. M., w której zlokalizowana jest klatka schodowa poprzez rozbiórkę: konstrukcji dachu klatki schodowej wraz z pokryciem, ścian zewnętrznych klatki schodowej, biegu trzech schodów o wymiarze 0,30 x 0,15m, biegu ośmiu schodów o wymiarze 0,22 do 0,29 x 0,20 m, biegu ośmiu schodów o wymiarze 0,27 do 0,29 x 0,16 m, biegu czterech schodów o wymiarze 0,30 x 0,16 m, spocznika o wymiarze 1,35 x 2,06 m, spocznika o wymiarze 1,50 x 2,10 m, spocznika o wymiarze 2,28 x 1,70 m, spocznika o wymiarze 1,07 x 1,50 m celem usunięcia istniejącego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem F.P. i W.B., współwłaścicieli przedmiotowego budynku informującym o nieodpowiednim stanie technicznym części tego budynku – "przybudówki" stanowiącej zewnętrzną klatkę schodową. W toku oględzin w dniu 7 czerwca 2006r. potwierdzono zły stan budynku i postanowieniem z dnia [...] października 2006r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm.) nałożono na ówczesnych współwłaścicieli F.K., F.P. i W.B. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej części tego budynku w zakreślonym terminie, jednak obowiązku tego nie wykonano. W toku ponownych oględzin w dniu 29 lutego 2008r. stwierdzono, że stan techniczny budynku uległ znacznemu pogorszeniu. Następnie 1 lipca 2008r. złożono ekspertyzę techniczną m.in. A.S. z Zakładu Remontowo – Budowlanego "[...]" Sp. z o.o. w Łukowie, z której wynikało, że elementy konstrukcyjne klatki schodowej są w złym stanie technicznym i nie nadają się do remontu, lecz powinny być rozebrane. Również z opinii opracowanej we wrześniu 2010r. przez dr inż. P.S. z Biura Opinii i Ekspertyz Sądowych sporządzonej na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Łukowie wynikało, że klatka schodowa przedmiotowego budynku nie jest utrzymana w dobrym stanie technicznym i istnieje zagrożenie jej zniszczeniem. Niepoddanie jej gruntownej przebudowie w trybie pilnym spowoduje dalszą jej destrukcję włącznie z zawaleniem.

Mając na uwadze przedstawione opinie organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2011r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazał współwłaścicielom dokonanie rozbiórki części budynku, w której znajduje się klatka schodowa, jednak decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji przeprowadził w dniu 19 grudnia 2011r. kontrolę przedmiotowego budynku, podczas której ustalono, że obecnie współwłaścicielami są F.K. i W.B., a następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane organ I instancji nakazał rozbiórkę części budynku mieszkalnego (...), w której zlokalizowana jest klatka schodowa, w skład której wchodzi: bieg trzech schodów o wymiarze 0,30 x 0,15m, bieg ośmiu schodów o wymiarze 0,22 do 0,29 x 0,20 m, bieg ośmiu schodów o wymiarze 0,27 do 0,29 x 0,16 m, bieg czterech schodów o wymiarze 0,30 x 0,16 m, spocznik o wymiarze 1,35 x 2, 06 m, spocznik o wymiarze 1, 50 x 2, 10 m, spocznik o wymiarze 2, 28 x 1, 70 m, spocznik o wymiarze 1, 07 x 1, 50 m – w zakreślonym terminie.

W odwołaniu od tej decyzji F.K. podnosił, że ekspertyza z 2008r. jest dowodem prywatnym i istnieją rozbieżności pomiędzy nią a opinią z 2010r., sporządzoną na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Łukowie, do czego organ się nie odniósł i w tej sytuacji organ powinien powołać z urzędu biegłego. F.K. wskazał na postanowienie Sądu Rejonowego w Łukowie z dnia 8 marca 2011r., wydane w sprawie karnej, z którego – jego zdaniem - wynika, że przedmiotowy budynek nie stwarza bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia oraz podniósł, że drugi współwłaściciel – W.B., z którym jest w konflikcie, zmierza w ten sposób do uzyskania pozwolenia na przebudowę klatki schodowej do prowadzenia działalności gospodarczej, na co on się nie zgadza.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie podzielił stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowa część budynku jest w złym stanie technicznym, stwarzającym zagrożenie życia lub zdrowia i wymaga rozbiórki, co potwierdziła zarówno ekspertyza A.S., posiadającego stosowne uprawnienia w branży konstrukcyjnej, jak i opinia dr inż. P.S., który stwierdził, że "prowadzenie prac naprawczych nie będzie mogło odbyć się bez rozbiórki tej części obiektu". W tej sytuacji organ odwoławczy na podstawie uchylił decyzję organu I instancji i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr A położonej w Łukowie przy ul. M., w której zlokalizowana jest klatka schodowa poprzez rozbiórkę: konstrukcji dachu klatki schodowej wraz z pokryciem, ścian zewnętrznych klatki schodowej, biegu trzech schodów o wymiarze 0,30 x 0,15m, biegu ośmiu schodów o wymiarze 0,22 do 0,29 x 0,20 m, biegu ośmiu schodów o wymiarze 0,27 do 0,29 x 0,16 m, biegu czterech schodów o wymiarze 0,30 x 0,16 m, spocznika o wymiarze 1,35 x 2, 06 m, spocznika o wymiarze 1,50 x 2,10 m, spocznika o wymiarze 2,28 x 1,70 m, spocznika o wymiarze 1,07 x 1,50 m celem usunięcia istniejącego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł F.K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił przede wszystkim naruszenie przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2011 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), bowiem organ odwoławczy nakazał rozbiórkę większej części budynku, niż organ I instancji, nie wskazując jednocześnie na rażące naruszenie prawa bądź rażące naruszenie interesu społecznego, co mogłoby usprawiedliwiać odstępstwo od tego zakazu. Poza tym skarżący podniósł, że stan budynku nie uzasadniał rozbiórki, lecz ewentualnie remont, tym bardziej, że skarżący jako współwłaściciel nie wyraża zgody na rozbiórkę. Organ powinien też dokładnie określić w decyzji zakres stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego obiektu oraz termin ich likwidacji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Sąd I instancji wskazał, iż podstawą materialnoprawną decyzji był przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazując na treść tego przepisu Sąd I instancji wyjaśnił, iż konstrukcja normy prawnej, zawartej w tym przepisie, a w szczególności użyty w niej zwrot: "...właściwy organ wydaje decyzję nakazującą..." wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 pkt 1-3 ustawy, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym określenie sposobu, uzasadnione okolicznościami sprawy, należy do organu. W ocenie Sądu I instancji powołany przepis nie wyklucza usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. Rozbiórka obiektu jest najbardziej dotkliwym środkiem, ale o ile zostanie ustalone, że obiekt zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, a jednocześnie nie ma możliwości usunięcia tego zagrożenia w inny sposób – organ może nakazać rozbiórkę w koniecznym zakresie. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd I instancji podkreślił, iż bezspornie przedmiotowa zewnętrzna klatka schodowa jest w złym stanie technicznym i stan ten się pogarsza, a jednocześnie nie nadaje się ona jedynie do robót naprawczych. Potwierdziły to dwie niezależne ekspertyzy - sporządzona w 2008r. na zlecenie współwłaścicieli przez Zakład Remontowo – Budowlany "[...]" Sp. z o.o. w Łukowie /k. 73 akt admin./ oraz opinia dr inż. P.S. z lipca – września 2010r. sporządzona w postępowaniu karnym /k.200 akt admin./. Biegły dr inż. P.S. wprawdzie stwierdził, że "nie można jednoznacznie wskazać czy stan techniczny budynku mieszkalnego usytuowanego w Łukowie przy ul. M. stanowi bezpośrednie niebezpieczeństwo zdarzenia zagrażającego życiu lub zdrowiu wielu osób albo mieniu w wielkich rozmiarach (co wypełniałoby znamiona przestępstwa z art. 164 § 1 k.k.)", to jednak wskazał, że "niewątpliwie w wyniku niekorzystnych zdarzeń (np. ulewne deszcze) może dojść do jego zniszczenia w części obejmującej klatkę schodową, a nie poddanie tej części gruntownej przebudowie w trybie pilnym powodować będzie jej dalszą destrukcję, łącznie z zawalaniem" - biegły wprost potwierdził realne zagrożenie jej zniszczeniem. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego miał więc podstawy do nakazania rozbiórki przedmiotowej klatki, skoro istnieje realne zagrożenie jej zawaleniem się, a jednocześnie brak jest innych sposobów usunięcia tego zagrożenia. Jak bowiem wskazano w opinii /k.180/ "prowadzenie prac naprawczych polegających także na wykonaniu posadowienia pośredniego nie będzie mogło się odbyć bez rozbiórki tej części obiektu. (...) prowadzenie takich prac bez rozbiórki obecnej klatki schodowej byłoby zarówno nieuzasadnione ekonomicznie, jak również skomplikowane pod względem technicznym (zabezpieczenia biegów, podestów, dachu itp.). Sąd I instancji stwierdził, iż skoro celem unormowania art. 66 ustawy Prawo budowlane jest zapobieganie nieprawidłowemu, zagrażającemu życiu i zdrowiu (lub mieniu) użytkowaniu obiektów budowlanych, a takie zostało wykazane w toku postępowania, to zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy nie naruszył zakazu reformationis in peius, gdyż organy obu instancji nakazały rozbiórkę "części budynku mieszkalnego, w której zlokalizowana jest klatka schodowa", z tą różnicą, że organ II instancji wskazał ponadto w sentencji, co wchodzi "w skład" tej klatki. Bezspornie przedmiotowa zewnętrzna klatka schodowa stanowi wyraźnie wyodrębnioną część, która może być samodzielnie, niezależnie od pozostałej części budynku, przedmiotem ogólnie sformułowanego nakazu rozbiórki. Szczegółowe wskazanie przez organ odwoławczy poszczególnych robót w ramach tego nakazu nie świadczy więc o jego rozszerzeniu, lecz stanowi jego dopuszczalne doprecyzowanie. W ocenie Sądu I instancji nawet jednak gdyby uznać, że organ odwoławczy naruszył zasadę reformationis in peius, to pomimo lakonicznego uzasadnienia wynika z niego, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję kierował się szczególnie ważnym interesem społecznym – bezpieczeństwem życia i zdrowia ludzi, które jest zagrożone złym i pogarszającym się stanem technicznym tej części budynku, w tym w szczególności jego ścian konstrukcyjnych. Jak wynika z akt sprawy, klatka schodowa usytuowana jest bowiem w pobliżu ruchliwej, uczęszczanej ulicy, a zatem zagrożenie dotyczy nie tylko osób korzystających z klatki (w szczególności właścicieli), ale również osób przemieszczających się w pobliżu tego budynku. W tej sytuacji nakazanie rozbiórki jedynie wewnętrznej części klatki (bez ścian i dachu) - niezależnie od tego, że byłoby to "skomplikowane pod względem technicznym", jak stwierdził biegły - stanowiłoby rażące naruszenie interesu społecznego, które uprawnia organ odwoławczy do orzekania wbrew zakazowi reformationis in peius (art. 139 k.p.a.). Sąd I instancji odnosząc się do złożonych w toku rozprawy sądowoadministracyjnej dowodów: postanowienia Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 29 marca 2012r. umarzającego postępowanie karne z art. 91 a Prawa budowlanego w stosunku do F.K. oraz postanowienia Sądu Okręgowego w Lublinie utrzymującego w mocy orzeczenie Sądu I instancji stwierdził, że nie mają one znaczenia prawnego dla oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście zastosowanych przez organy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Umorzenie bowiem postępowania karnego z uwagi na brak faktycznych podstaw oskarżenia (art. 339 § 3 pkt 2 i art. 340 § 1 k.p.k.) uzasadnione zostało nie udowodnieniem oskarżonemu intencjonalnego zachowania na gruncie art. 61 ustawy Prawo budowlane, za takie Sądy obu instancji nie uznały prawa do odwoływania się od decyzji administracyjnych wydawanych przez nadzór budowlany.

Z powyższych względów Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył F.K. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

- art. 66 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane;

oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego nie wskazania przepisów techniczno-budowlanych jakie mają zastosowanie w warunkach rozpoznawanej sprawy i przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym,

- art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i naruszenia przez organ II instancji art. 139 k.p.a.

- art. 134 § 1 i art. 145 § pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji, a co najmniej ich uchylenia, gdyż decyzje te rażąco naruszały prawo ponieważ zostały wydane bez podstawy prawnej, tj. opierały się na art. 66 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, który w niniejszej sprawie nie mógł stanowić podstawy podjętego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż niniejszej sprawie istnieje spór co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu, przy czym zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i przed Sądem I instancji nie zostały ustalone przepisy techniczno budowlane mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powinno wyraźnie wynikać, na jakiej podstawie prawnej nałożony został na stronę określony w niej obowiązek, w tym jakich wymogów techniczno - budowlanych nie spełnia przedmiotowy obiekt. Organ odwoławczy pominął milczeniem zarzuty strony w tej kwestii, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a., a Sąd I instancji nie zauważył tego uchybienia i nie odniósł się do stawianych w tej kwestii zarzutów strony, czym naruszył art. 141 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie dostrzegł istotnych uchybień procesowych i wydał zaskarżony wyrok w oparciu o stan faktyczny, który budzi wątpliwości co ma decydujący wpływ na wynik sprawy. Podniesiono, iż brak jest jednoznacznych dowodów na to, że przedmiotowy obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska oraz że jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Wątpliwości w tym zakresie mogła rozwiać opinia biegłych sporządzona na zlecenie organu lub co najmniej odniesienie się do zastrzeżeń formułowanych przez skarżącego dotyczących treści sporządzonej na zlecenie W.B. opinii. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z zestawienia rozstrzygnięcia organu administracyjnego pierwszej instancji z rozstrzygnięciem, organu II instancji wynika, że zaskarżoną decyzją organ II instancji nałożył na stronę nakaz rozbiórki większej części budynku aniżeli wynikało to z decyzji PINB w Łukowie z dnia [...] grudnia 2011 r. Skarżący wyjaśnił, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nakazującej rozbiórkę, powinno precyzyjnie określać zakres rozbiórki. Musi z niego wynikać wprost i jednoznacznie treść obowiązku nałożonego na adresata decyzji bez możliwości różnej interpretacji. W ocenie skarżącego określenie "klatka schodowa" nie jest precyzyjne i nie może zostać uznane za zgodne z dyspozycją art. 107 k.p.a., a pisanie o dopuszczalności "ogólnie sformułowanego nakazu rozbiórki", uznać należy za nieporozumienie. Wobec powyższego organ II instancji, rozszerzając rozstrzygnięcie o kolejne elementy klatki schodowej naruszył zasadę reformationis in peius określoną w art. 139 k.p.a. Odnośnie zarzutu błędnej wykładni art. 66 ustawy Prawo budowlane podniesiono, iż wskazany przepis nie upoważnia organu administracji do nakazywania rozbiórki obiektów użytkowanych przez właścicieli, bez wyjaśnienia czy właściciel ma zamiar usunąć istniejące stany naruszenia porządku prawnego w budownictwie. Jeśli właściciel uzna, że dokona tego w drodze remontu lub odbudowy to brak jest podstaw prawnych do nakazania rozbiórki obiektu przez organ nadzoru budowlanego. Organ może jedynie wydać decyzję na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, określić realny termin wykonania robót i kontrolować ich wykonanie. Wskazano, iż powyższe stanowisko znalazło uznanie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na obydwu podstawach wynikających z art. 174 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została oparta częściowo na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie podkreślić należy, iż w ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd I instancji winien zwrócić uwagę, iż organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję orzekał reformatoryjnie i zmienił przedmiot postępowania administracyjnego, tym samym, w tym zakresie postępowanie stało się jednoinstancyjne, co narusza art. 15 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a organ drugiej instancji uchylił tę decyzję i wydał nową decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 tej ustawy, od której strony nie miały już możliwości złożenia odwołania. W takiej sytuacji, kiedy organ odwoławczy zauważy, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji, została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić tę decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, jednocześnie wskazując właściwy przepis w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie ulega zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 28 marca 2006 r., II OSK 664/05, z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 640/07, z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OSK 2369/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl).

Zarówno art. 51 jak i art. 66 ustawy Prawo budowlane odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Różnica polega między innymi na tym, że art. 50 i 51 tej ustawy odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 ustawy Prawo budowlane odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku. Rozstrzygnięcie o rozbiórce obiektu budowlanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest rozwiązaniem ostatecznym i może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy nie ma możliwości doprowadzenia robót budowlanych czy to do stanu poprzedniego, bądź do stanu zgodnego z prawem.

Natomiast art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nałożenia w drodze decyzji obowiązku usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym. Przepis ten znajduje się w rozdziale 6 Prawa budowlanego stanowiącym o utrzymaniu obiektów budowlanych. Znajdujący się w tym rozdziale art. 61 określa podmiot zobowiązany do utrzymania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Obowiązki te wynikają z mocy prawa, a związane są z właściwym zapewnieniem użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska. Użytkowany obiekt budowlany powinien być utrzymywany w należytym stanie technicznym i estetycznym, celem niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia się jego właściwości technicznej, zwłaszcza w zakresie spełniania wymagań stawianych obiektowi. Zatem naruszenie obowiązków związanych z należytym utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego powoduje sankcje określone w art. 66 ustawy Prawo budowlane. Nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego może nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, co wynika wprost z treści art. 61 w zw. z art. 66 tej ustawy.

Zarzut braku precyzji nałożonych w decyzji obowiązków w żadnym wypadku nie uzasadnia naruszenia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię. Natomiast zgodzić się należy z poglądem zaprezentowanym w niniejszej skardze kasacyjnej, iż wskazany przepis nie upoważnia organu administracji do nakazywania rozbiórki obiektów użytkowanych przez właścicieli, bez wyjaśnienia czy właściciel ma zamiar usunąć istniejące stany naruszenia porządku prawnego w budownictwie. Bowiem jeśli właściciel uzna, że dokona tego w drodze remontu lub odbudowy to brak jest podstaw prawnych do nakazania rozbiórki obiektu przez organ nadzoru budowlanego. Organ może jedynie wydać decyzję na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, określić realny termin wykonania robót i kontrolować ich wykonanie.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy winna być uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadzało się jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (tak m.in. w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1269/09, dostępne na http://: orzecznictwo.nsa.gov.pl).

Zważywszy na fakt, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, to okoliczność ta stanowi przesłankę wynikającą z art. 66 ustawy Prawo budowlane, co z kolei wymaga poprowadzenia pełnego, dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego w sprawie. W tej sytuacji zalecić należy organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania w ramach art. 66 ustawy Prawo budowlane w tym rozważenie wnikliwie rodzaju obowiązków, które doprowadzą do odpowiedniego stanu technicznego części obiektu i w ramach tych czynności mogą być prowadzone prace rozbiórkowe, ale powinny one wynikać z ekspertyzy technicznej, gdyż może zachodzić konieczność rozebrania pewnych elementów klatki schodowej w celu ponownego wykonania elementów odpowiadającym zasadom bezpieczeństwa użytkowania.

Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie ma naruszeń postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę F.K..

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., na zasądzone koszty składają się:

500,00 zł – wpis od skargi,

100,00 zł - opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku

250,00 zł – wpis od skargi kasacyjnej,

17,00 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa,

360,00 zł – zwrot kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).