Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1156/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 2 pkt. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 631
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 667/18 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze Służby Więziennej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od skarżącego A. D. na rzecz organu Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt III SA/Łd 667/18) oddalił skargę A. D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z [...] maja 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze Służby Więziennej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego [...] na podstawie art. 104 § 1, art. 107 K.p.a. w związku z art. 96 ust. 2 pkt 6 oraz art. 218 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 631 ze zm. - zwanej dalej ustawą o Służbie Więziennej) zwolnił plutonowego A. D. ze służby w Służbie Więziennej w związku z nieobecnością w służbie spowodowaną chorobą, trwającą nieprzerwanie przez okres powyżej dwunastu miesięcy od dnia 28 lutego 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w okresie od 28 lutego 2017 r. do 26 lutego 2018 r. skarżący był nieprzerwanie niezdolny do pełnienia służby na skutek choroby. W dniu 27 lutego 2018 r., tj. po zakończeniu zwolnienia lekarskiego, skarżący stawił się do służby w Zakładzie Karnym [...], nie informując uprzednio przełożonego o zakończonej chorobie. Z uwagi na niezdolność do służby powyżej 30 dni spowodowaną chorobą, został skierowany do Zakładu Opieki Zdrowotnej Medycyny Pracy Służby Więziennej w L. na badania kontrolne, celem uzyskania zaświadczenia o braku przeciwwskazań do pełnienia służby na wskazanym stanowisku. Do dnia 9 kwietnia 2018 r. skarżący nie przedłożył Dyrektorowi Zakładu Karnego przedmiotowego zaświadczenia. Ponadto ustalono, że w dniu 2 czerwca 2017 r. został skierowany do Rejonowej Komisji Lekarskiej w L. podległej Ministrowi do Spraw Wewnętrznych w celu ustalenia zdolności do służby w Służbie Więziennej. W dniu 2 marca 2018 r. do Zakładu Karnego wpłynęło orzeczenie ww. Komisji, z którego wynika, że po wykorzystaniu dwunastomiesięcznego zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby skarżący nie odzyskał zdolności do wykonywania obowiązków służbowych. Wskazano, że rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby oraz na potrzebę udzielenia urlopu zdrowotnego na okres dwóch miesięcy. W dniu 6 kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego z wnioskiem o udzielenie na podstawie art. 115 ustawy o Służbie Więziennej urlopu zdrowotnego na okres wskazany w orzeczeniu Rejonowej Komisji Lekarskiej. Dyrektor Zakładu Karnego, biorąc pod uwagę trudną sytuację w dziale ochrony, tj. występowanie siedmiu wakatów w powyższym pionie służby i uwzględniając realne możliwości zrealizowania przyjęć do służby na wakujące stanowiska, mając na uwadze w pierwszej kolejności zabezpieczenie właściwego toku służby, odmówił udzielenia wnioskowanego urlopu zdrowotnego.

Podsumowując, organ l instancji stwierdził, że nie można dopuścić funkcjonariusza do służby bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwskazań do jej pełnienia. Samo natomiast stawienie się do jednostki po zakończonej absencji chorobowej, bez zaświadczenia lekarskiego o zdolności zdrowotnej do wykonywania służby nie stanowi przerwania okresu nieobecności trwającej nieprzerwanie od dnia 28 lutego 2017 r. Z dniem 28 lutego 2018 r. upłynął termin dwunastu miesięcy nieobecności w służbie z powodu choroby.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. D.

Decyzją z [...] maja 2018 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 96 ust. 2 pkt 6 oraz art. 218 ust. 1 pkt 3, art. 3 i 4 ustawy o Służbie Więziennej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej wskazuje jedynie na nieobecność w służbie spowodowaną chorobą, trwającą nieprzerwanie przez okres dwunastu miesięcy, nie wskazując okoliczności ani przyczyn absencji chorobowej. Tym samym decyzja o zwolnieniu ze służby w Służbie Więziennej na tej podstawie w żaden sposób nie jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Ponad roczna absencja chorobowa funkcjonariusza powoduje konieczność realizowania jego zadań i obowiązków służbowych przez innych funkcjonariuszy Służby Więziennej. Powoduje to również konieczność podejmowania działań związanych z zabezpieczeniem prawidłowego toku pełnienia służby w dziale ochrony i nie pozostaje również bez wpływu na bezpieczeństwo jednostki. Organ I instancji, podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, kierował się zatem w pierwszej kolejności ważnym interesem służby, nie zaś słusznym interesem obywatela, czy zasadami współżycia społecznego.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że przerwanie biegu okresu wskazanego w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej może nastąpić w przypadku ustalenia zdolności funkcjonariusza Służby Więziennej do pełnienia służby. Samo stawienie się w jednostce funkcjonariusza po długotrwałym zwolnieniu chorobowym i skierowanie go przez przełożonego na obligatoryjne badania do lekarza medycyny pracy w sytuacji, gdy brak jest zaświadczenia lekarskiego o ustaniu przyczyny zaprzestania służby z powodu choroby, nie stanowi podstawy przerwania biegu okresu, o którym mowa w art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie podał, jaki środek dowodowy został pominięty w sprawie. Nie są nimi z pewnością raporty skarżącego, w których informuje przełożonego o stawiennictwie w jednostce i oczekiwaniu na przydzielenie obowiązków służbowych, których organ nie mógł mu zresztą przydzielić. Dyrektor Zakładu Karnego wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku skierowania skarżącego po nieobecności spowodowanej chorobą, dłuższej niż 30 dni do lekarza medycyny pracy, jednakże w świetle ww. orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej z 26 lutego 2018 r. skarżący nie uzyskał zaświadczenia potwierdzającego odzyskanie zdolności do pełnienia służby. Nadto organ l instancji wszechstronnie i wnikliwie rozważył zebrany materiał dowodowy i dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanki warunkującej zastosowanie przepisu art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób analityczny przedstawiono ustalenia faktyczne i motywy, które legły u podstaw podjęcia rozstrzygnięcia oraz prawidłowo zinterpretowano zastosowany w sprawie przepis.

Skargę na powyższą decyzję złożył A. D., zarzucając jej naruszenie art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 8, art. 77 § 4 i art. 136 K.p.a. Ponadto skarżący wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z historii choroby na okoliczność braku przeciwwskazań do pełnienia służby przez skarżącego, zwrócenie się do Dyrektora Zakładu Karnego o nadesłanie dokumentacji dotyczącej wypadku przy pracy skarżącego, opinii służbowej za ostatni okres pełnienia służby, wyjaśnienie, jaki był stan zatrudnienia w jednostce na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, czy występowały braki kadrowe, w jaki sposób na czas nieobecności funkcjonariusza została rozwiązana sytuacja kadrowa w jednostce, czy sytuacja kadrowa zmieniała się przed lub po zwolnieniu funkcjonariusza przed 28 kwietniem 2018 r. na okoliczność braku podstaw do zwolnienia skarżącego w sytuacji, gdy stan jego zdrowia dawał podstawę do przyjęcia, iż będzie zdolny do służby po zakończeniu urlopu zdrowotnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. wniósł o odrzucenie skargi z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia lub jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.).

Na wstępie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga została wniesiona w terminie zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 53 § 4 P.p.s.a. Następnie, Sąd wskazał, że możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej zachodzi wówczas, gdy: nieobecność w służbie spowodowana jest chorobą i trwa nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że okres 12 miesięcy nie odnosi się do choroby, ale do trwającej nieobecności w służbie. Przepis nie odwołuje się do 12 miesięcznego okresu choroby, ale do okresu nieprzerwanej nieobecności funkcjonariusza w służbie, która to nieobecność wynikała z jego choroby.

Przywołując opisane na wstępie niesporne okoliczności faktyczne sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że stawienie się skarżącego 27 lutego 2018 r. w miejscu pracy bez odpowiednich, ważnych badań lekarskich nie oznacza, że przerwaniu uległ okres nieobecności w służbie funkcjonariusza, skoro służby tej funkcjonariusz nie pełnił i pełnić nie mógł bez uprzedniego przedstawienia aktualnych badań profilaktycznych lub orzeczenia właściwej komisji lekarskiej. Prawidłowo zatem uznały organy orzekające w sprawie, że nieobecność skarżącego w służbie trwała przez nieprzerwany okres 12 miesięcy i była wynikiem choroby. To z powodu choroby skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim, a następnie w związku z długotrwałością tej choroby przed upływem okresu 12 miesięcy nie był w stanie przedstawić odpowiednich dokumentów o stanie zdrowia, które umożliwiały mu powrót do służby. Nie jest przy tym kwestią najistotniejszą, czy okoliczność ta była w jakikolwiek stopniu zawiniona przez skarżącego. Ma ona charakter obiektywny i może niewątpliwie wpływać na jednostkę, w której funkcjonariusz służbę winien pełnić.

Uzasadniając decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w trybie art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej, organ I instancji wskazał również na przesłanki, które, w ocenie Sądu pierwszej instancji, pozwalały mu na podjęcie takiego rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Długotrwała nieobecność w służbie niewątpliwie obciąża innych funkcjonariuszy ponadwymiarową pracą oraz dezorganizuje wykonywanie ustawowych zadań. Ponad roczna absencja chorobowa funkcjonariusza powoduje, jak wskazał organ odwoławczy, konieczność realizowania jego zadań i obowiązków służbowych przez innych funkcjonariuszy. Powoduje to również konieczność podejmowania działań związanych z zabezpieczeniem prawidłowego toku pełnienia służby w dziale ochrony i nie pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo jednostki. Skarżący pełnił służbę na stanowisku oddziałowego w dziale ochrony, a wobec powyższego, argument wpływu nieobecności funkcjonariusza, przez tak długi okres, na bezpieczeństwo jednostki jest w pełni uzasadniony a przede wszystkim bardzo istotny zważywszy na miejsce pełnienia służby przez skarżącego. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego wskazany przez organ interes społeczny utożsamiany z interesem służby nie jest pozorny.

Użycie w przepisie art. 96 ust. 2 ustawy zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie funkcjonariusza Służby Więziennej w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Oznacza to przyznanie organowi przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Analizując oba te pojęcia, Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony i sprowadza się do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydając zaskarżoną decyzję, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony. Wskazał na trudności w wykonywaniu zadań nałożonych na Służbę Więzienną, wynikające z braków kadrowych i realną potrzebę wzmocnienia stanu osobowego Działu Ochrony Zakładu Karnego, związaną z występowaniem w analizowanym okresie siedmiu wakatów. W celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań przez tę jednostkę organizacyjną niezbędne było uzupełnienie stanu etatowego. Sposób uzasadnienia decyzji uznaniowych, w których organy obu instancji przedstawiły problemy kadrowo-organizacyjne, nie daje podstaw do zarzucenia organom dowolności działania. Organy, wydając kwestionowane decyzje, kierowały się dobrem służby i przez ten pryzmat oceniały interes skarżącego. W sprawie interes funkcjonariusza nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym, tzn. dobrem Służby Więziennej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 31 marca 1998 r. sygn. akt K 24/97 podkreślił, że sprawowanie służby publicznej musi być ujmowane nie tylko w kategoriach przywilejów, lecz raczej w kategoriach posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne. Organy, powołując się na konieczność zabezpieczenia interesu społecznego, słusznie odwołały się przede wszystkim do względów natury organizacyjnej.

Nadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosunek funkcjonariusza Służby Więziennej jest administracyjnym stosunkiem służbowym, który cechuje wzmożona ochrona jego trwałości. Nie ma ona jednak charakteru absolutnego. W przypadku choroby zapewnia się funkcjonariuszowi ochronę przed przedwczesnym zwolnieniem go służby. Ustalone przez ustawodawcę gwarancje dotyczą jednak tylko 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Po upływie tego okresu dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego i to niezależnie od tego czy funkcjonariusz jest nadal chory, czy też deklaruje on chęć powrotu do służby z uwagi na odzyskanie zdolności fizycznych i psychicznych do wykonywania zadań służbowych. Nie wymaga natomiast szczególnego dowodzenia fakt, że każda długotrwała choroba funkcjonariusza negatywnie wpływa na funkcjonowanie komórek organizacyjnych SW i możliwość sprawnego realizowania zadań, jakie zostały przypisane tej formacji. Z uwagi na charakter tej służby i miejsce jej pełnienia przez skarżącego, zapewnienie efektywności jej funkcjonowania leży w żywotnym interesie społecznym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie naruszył prawa materialnego ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej ustosunkował się do podnoszonych przez stronę zarzutów oraz wskazał przesłanki, którymi kierował się przy wydaniu tej decyzji. Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i wydał decyzję zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze treść art. 7 K.p.a., organ dokonał wyważenia i uzasadnił przyjęcie interesu społecznego, który wynika z konieczności zabezpieczenia prawidłowego toku pełnienia służby w dziale ochrony Zakładu Karnego i nie pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo jednostki. Tym samym zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organ prawidłowo ustalił, że uwzględniając datę zaprzestania służby przez skarżącego z powodu choroby należy stwierdzić, że zaprzestanie przez skarżącego służby z powodu choroby trwało ponad 12 miesięcy i miał możliwość zastosowania rozwiązania, które dopuszcza art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej.

Za nieuzasadniony uznał natomiast Sąd pierwszej instancji zarzut, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję na kilka dni przed terminem odzyskania przez skarżącego sprawności zdrowotnej. W ocenie skarżącego, gdyby organ uwzględnił jego wniosek i udzielił mu urlopu zdrowotnego na okres 60 dni, jak to sugerowała Komisja lekarska, to termin ten upływał 28 kwietnia 2018 r. a zaskarżona decyzja została wydana [...] kwietnia 2018 r. Zdaniem jednak Sądu po upływie okresu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego i to niezależnie od tego czy funkcjonariusz jest nadal chory, czy też deklaruje on chęć powrotu do służby z uwagi na odzyskanie zdolności fizycznych i psychicznych do wykonywania zadań służbowych. Jednak bardzo istotne i konieczne do zaakcentowania jest to, że Komisja Lekarska, orzekając iż skarżący nie odzyskał zdolności do służby po okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim do dnia 26 lutego 2018 r. i widząc potrzebę udzielenia skarżącemu urlopu zdrowotnego na dalsze 60 dni wskazała, że jest to I część urlopu zdrowotnego. Może to sugerować, że wskazany okres 60 dni mógł okazać się niewystarczający do odzyskania sprawności zdrowotnej przez skarżącego. Sam skarżący do skargi załączył zaświadczenie o stanie zdrowia dopiero z 15 czerwca 2018 r. i to jednostki medycznej nieuprawnionej do oceny stanu zdrowia funkcjonariuszy Służby Więziennej. Nie jest również kwestią najistotniejszą, czy nieobecność funkcjonariusza w służbie z powodu choroby była w jakimkolwiek stopniu zawiniona przez skarżącego. Okoliczność nieprzerwanej nieobecności w służbie przez okres 12 miesięcy ma bowiem charakter obiektywny. Istotne natomiast jest to, że absencja przez tak długi okres wpływać może niewątpliwie na jednostkę, w której funkcjonariusz służbę winien pełnić. Organy nie kwestionowały przyczyny nieobecności skarżącego w służbie przez wskazany okres i co sam podkreślał skarżący przez cały ten czas ustawowej ochrony przed ewentualnym zwolnieniem wypłacały skarżącemu wynagrodzenie w pełnej wysokości.

Na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oraz na zakres koniecznego postępowania dowodowego nie ma również wpływu przebieg dotychczasowej służby skarżącego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący nie wykazał, jaki wpływ na wynik sprawy, miał zarzut lakonicznego rozpoznania wniosku o udzielenie urlopu zdrowotnego dopiero w decyzji o zwolnieniu ze służby. Najistotniejsze z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji miało ustalenie nieobecności w służbie skarżącego trwającej przez okres ponad 12 miesięcy.

Bezpodstawne okazały się także zarzuty skargi naruszenia art. 77 § 4 i art. 136 K.p.a. jak również Sąd pierwszej instancji oddalił zgłoszone wnioski dowodowe na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., bowiem w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Sąd zauważył także, że w piśmie z 30 marca 2018 r. skarżący został poinformowany o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, z czego skarżący skorzystał w dniu 30 marca 2018 r. i nie złożył żadnych wniosków dowodowych. Wśród materiałów zgromadzonych w sprawie były również te dotyczące sytuacji kadrowej w Dziale Ochrony Zakładu Karnego. Natomiast w ramach kognicji sądu nie mieści się ocena załączonego do skargi dokumentu wydanego 15 czerwca 2018 r. zaświadczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia służby przez skarżącego tym bardziej, że zaświadczenie to nie zostało wystawione przez organ uprawniony do oceny stanu zdrowia funkcjonariuszy SW.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ orzekający w sprawie nie uchybił przepisom art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem w sposób wszechstronny rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonał prawidłowej oceny przesłanki warunkującej zastosowanie przepisu art. 96 ust. 2 pkt 6. Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono ustalenia faktyczne i motywy, które legły u podstaw podjęcia rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 prawa o ustroju sadów administracyjnych poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Sąd meriti przepisów postępowania, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego, błędną jego analizę i błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na przyjęciu, że skarżący spełnił przesłanki uzasadniające zwolnienie go ze Służby Więziennej, mimo że z okoliczności towarzyszących sprawie wynika, iż takowe przesłanki nie zostały spełnione, a sam interes służby nie został dostatecznie uzasadniony,

2. art. 134 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 7 oraz art. 8 K.p.a. co doprowadziło do nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności poprzez przedłożenie prymatu ogółu społeczeństwa ponad ważny interes strony, prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający ustalenie i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy ze względu na ważny interes strony skarżącej, pominięcie faktu prowadzenia postępowania przez organy w sposób wybiórczy i wyjątkowo szybki,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, w związku z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez brak dopuszczenia dowodów z dokumentacji dotyczącej wypadku skarżącego, opinii służbowej dot. skarżącego, brak zwrócenia się o udzielenie informacji dot. faktycznej sytuacji – kadrowej w jednostce,

4. prawa materialnego, tj. w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niewłaściwe zastosowanie art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej poprzez błędne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten mógł stanowić podstawy prawnej zwolnienia skarżącego ze Służby Więziennej ze względu na ważny interes służby, pomimo braku przesłanek uzasadniających takie zwolnienie.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, ewentualnie uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób uznać, aby w interesie służby było zatrudnienie nowego funkcjonariusza, w którego trzeba zainwestować, przeszkolić i cały czas istnieje ryzyko, że dana osoba nie zostanie ostatecznie zatrudniona, podczas gdy po udzieleniu urlopu do dyspozycji byłby doświadczony funkcjonariusz, którego dotychczasowa służba przebiegała wzorowo, jest osobą sprawdzoną, która otrzymuje propozycje awansów. Nadto istotne jest również to, że skarżący udał się na zwolnienie lekarskie w związku ze zdarzeniem, które miało miejsce podczas pełnienia służby, zaś ze zwolnień lekarskich korzystał wcześniej sporadycznie. Również w związku ze zwolnieniem ze służby skarżący będzie zobowiązany do zwrotu udzielonej mu pomocy finansowej na zakup mieszkania.

Konkludując, skarżący stwierdził, że z uwagi na wcześniej pełnione przez niego funkcje, doświadczenie i uznanie przełożonych oraz współpracowników, w interesie służby było niewątpliwie pozostawienie na stanowisku skarżącego, w szczególności w obliczu faktu, że w jednostce pozostawały wakaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Oceniając przedmiotową skargę kasacyjną w powyższych granicach, przede wszystkim zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie był kwestionowany fakt dwunastomiesięcznej, nieprzerwanej absencji chorobowej skarżącego oraz to, że skarżący po jej upływie nie przedstawił aktualnego zaświadczenia o braku przeciwwskazań do pełnienia służby. Okoliczności te były natomiast kluczowe dla oceny możliwości zastosowania przez organy art. 96 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, który przede wszystkim odnosi się do stanu zdrowia funkcjonariusza. Zgodnie z nim, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku "nieobecności w służbie spowodowanej chorobą, trwającej nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy". Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, mimo dość dużej ochrony trwałości stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej z uwagi na jego usprawiedliwioną, ciągłą nieobecność w służbie z powodu choroby, to jednak ochrona ta została ograniczona do okresu 12 miesięcy. Po upływie tego okresu decyzja o ewentualnym zwolnieniu funkcjonariusza ze służby należy do właściwego organu. Przepis ten stanowi instrument kształtowania polityki kadrowej w tej Służbie w sposób umożliwiający zapewnienie jej prawidłowego funkcjonowania. Możliwość jego zastosowania została pozostawiona uznaniu administracyjnemu organu, które oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, zatem czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Zarówno bowiem pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły jednak interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1858/17 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ w art. 7 K.p.a. ustawodawca nie określił hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony, to w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej (wyrok SN z 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93, OSNCP 1994/9/181). Z tych też powodów szczególnie istotną rolę spełnia uzasadnienie decyzji uznaniowej, które pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (M. Jaśkowska. Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych. ZNSA z 2010 r., nr 5 – 6 , str. 175; wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 599/08).

Zwrócić również należy uwagę na ograniczony zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji uznaniowych, która nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10, z 12 października 2011 r. sygn. akt I OSK 474/11 i 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3001/21).

Wskazując na powyższe, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że organ w sposób wyczerpujący przedstawił powody, dla których zwolnił skarżącego ze służby w związku z jego nieobecnością w służbie spowodowaną chorobą, trwającą nieprzerwanie przez okres powyżej dwunastu miesięcy. Co istotne przy tym, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organ nie dokonał prostego "przedłożenia prymatu ogółu społeczeństwa ponad ważny interes strony", ale jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dokonał jego wyważenia. Organ uwzględniając charakter i specyfikę służby na stanowisku zajmowanym przez skarżącego, przede wszystkim eksponował konieczność prawidłowego zapewnienia bezpiecznego działania Służby Więziennej, na co składały się braki kadrowe, konieczność obciążenia innych funkcjonariuszy ponadwymiarową pracą, możliwością wzmocnienia stanu osobowego poprzez jego uzupełnienie, ale przede wszystkim dalsza niezdolność do wykonywania obowiązków przez skarżącego. Organy administracyjne orzekające w sprawie dokonały przy tym oceny argumentacji przedstawionej przez stronę, wyważając również jej ważny interes, w szczególności możliwość udzielenia dalszego urlopu zdrowotnego i możliwość powrotu do służby nieokreślonej jednak żadnym konkretnym terminem. Tym samym słusznie uznał Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku, że wydając kontrolowane decyzje organy w sposób wszechstronny rozważyły cały materiał dowodowy sprawy i dokonały prawidłowej oceny istnienia przesłanki warunkującej zastosowanie przepisu art. 96 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, nie uchybiając przepisom postępowania, w tym przepisom wymienionym w zarzutach skargi kasacyjnej, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 1 i 2).

Za nieuprawnioną polemikę należało z kolei uznać argumentację zgłoszoną w skardze kasacyjnej o konieczności "zainwestowania" w nowo zatrudnionych funkcjonariuszy służby. Po pierwsze bowiem sąd administracyjny, jak zostało to już powyżej stwierdzone, nie ocenia celowości wydania decyzji uznaniowej. Po drugie zaś przyjąć można założenia, że organ, podejmując zaskarżoną decyzję, miał świadomość jak wygląda proces rekrutacyjny do prowadzonej przez niego służby i jakie wiążą się z nim konsekwencje i ryzyka. Mimo tego to właśnie w ten sposób zdecydował się na zapewnienie bezpiecznego funkcjonowania służby. Z tego też punktu widzenia bez znaczenia dla oceny legalności kontrolowanych w sprawie decyzji było żądanie ustalenia sytuacji kadrowej w jednostce, której ocena nie należy do sądu administracyjnego ale do organu.

Bez znaczenia pozostawały także okoliczności, na skutek których funkcjonariusz stał się niezdolny do służby, jak również przebieg i ocena jego służby czy wreszcie konsekwencje powstałe na skutek zwolnienia funkcjonariusza, skoro nie zostały one wymienione jako przesłanki art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej.

Z tej też przyczyny niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. (zarzut 3) oraz art. 96 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej (zarzut 4).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).

-----------------------

wn

roz

roz

pos