Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1288/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 182 § 2, art. 183 § 1-2, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 928/17 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę w całości, 3. zasądza od R. G. na rzecz Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Gdańsku 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 928/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. G. (skarżąca) na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], a także zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu 19 kwietnia 2017 r. ogłoszono postępowanie konkursowe poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia ogólnostomatologicznego na obszarze: [...], na okres od 1 września 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. Wpłynęło 7 ofert, na 9 miejsc udzielania świadczeń, w tym oferta R. G. Wszystkie oferty zostały zweryfikowane pod względem spełnienia warunków formalnych. Komisja konkursowa wezwała 3 oferentów, w tym R. G. do uzupełnienia braków formalnoprawnych. Oferenci uzupełnili braki formalne w wyznaczonym terminie. Weryfikacja oferentów (wizytacja) została przeprowadzona u 2 oferentów. W części jawnej postępowania wezwano oferentów do złożenia wyjaśnień. Do części niejawnej postępowania zakwalifikowano 7 ofert (9 miejsc udzielania świadczeń). Następnie Komisja konkursowa podjęła decyzję o przeprowadzeniu negocjacji i w konsekwencji o wyborze 5 ofert. Do negocjacji nie zaproszono 2 oferentów, którzy uzyskali najniższą ocenę w kryteriach niecenowych i jednocześnie najniższą cenę łączną w kryteriach niecenowych i cenowych. Najwyżej oceniona oferta uzyskała łącznie 73,000 punkty (za kryteria niecenowe 63,000 punktów, za kryteria cenowe 10,000 punktów), zaś ostatnia z wybranych ofert łącznie 45 punktów (za kryteria niecenowe 40,000 punktów, za kryteria cenowe 5,000 punktów). Natomiast R. G. otrzymała za kryteria niecenowe 31,000 punktów, za kryteria cenowe 10,000 punktów - łącznie 41,000 punktów i nie została zaproszona do negocjacji z uwagi na uzyskanie małej ilości punktów w kryteriach niecenowych, co wynikało z dokonanych przez Komisję konkursową zmian w systemie informatycznym, udzielonych przez oferenta niektórych odpowiedzi. W postępowaniu zaplanowana wartość zamówienia to 706.600,00 zł, a wartość wybranych ofert wyniosła 705.800,00 zł, co stanowi 99,89 % wartości określonej w ogłoszeniu. Świadczenia w tym zakresie zostały zabezpieczone.

Od zapadłego rozstrzygnięcia R. G. złożyła odwołanie wskazując na nieuprawnione działanie Komisji konkursowej polegające na zdegradowaniu jej do pozycji lekarza niespecjalisty i wskazała, że zasadne byłoby uwzględnienie punktów za specjalizację ogólną. Przede wszystkim nie zgodziła się z dokonaną zmianą udzielonych odpowiedzi na pytania ankietowe. Podniosła, że wykonuje zawód lekarza od 24 lat, a tytuł specjalisty uzyskała w 2005 r., tzw. nowym trybem. Poza tym wskazała, iż komisja konkursowa w sposób nieuprawniony przyznała dodatkowe punkty jej konkurentom za posiadanie aparatu RTG oraz kryterium ciągłości. Zakwestionowała odrzucenie punktu dotyczącego jednostek prowadzących staże dla lekarzy stomatologów.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po zapoznaniu się z treścią odwołania i przebiegiem postępowania konkursowego oddalił odwołanie podkreślając, że oferta została przyjęta do postępowania konkursowego, a ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny ofert.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła R. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia, 2017 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, że skarżąca nie spełniała wymagań do przyznania złożonej przez nią ofercie, w przeprowadzonym przez OW NFZ w Gdańsku konkursie ofert w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne, dodatkowych punktów rankingujących w kategorii personel, z uwagi na legitymowanie się tytułem lekarza dentysty specjalisty,

2. Załącznika Nr 7 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., zwanej również "ustawą"), poprzez:

- niewłaściwe przyjęcie, iż złożona przez skarżąca oferta nie powinna otrzymać dodatkowych punktów rankingujących w kategorii personel, z uwagi na legitymowanie się tytułem lekarza dentysty specjalisty,

- niewłaściwe, niezgodne z rozporządzeniem przygotowanie ankiety konkursowej, gdyż pytanie 1.2.1.2. ankiety było sformułowane w ten sposób, iż dodatkowe punkty rankingujące oferta mogła uzyskać w sytuacji gdy oferent wykaże "Czas pracy lekarza dentysty, który posiada specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty w dziedzinie stomatologii ogólnej z co najmniej 10 letnim stażem", natomiast jak wynika z pkt. 1.1 Załącznika nr 7 ocenianym dodatkowo warunkiem był "lekarz dentysta, który posiada specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty w określonej dziedzinie medycyny, zwany dalej "lekarzem dentystą specjalistą", w dziedzinie stomatologii zachowawczej lub stomatologii zachowawczej z endodoncją - 100% czasu pracy poradni,

3. § 17 ust. 2a Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. poz. 1980 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie dodatkowych 6 punktów A, za wykonanie co najmniej 200 procedur (ICD-9) z zakresu 23.0301 rentgenodiagnostyka do 2 zdjęć wewnątrzustnych w okolicznościach, gdy w/w podmiot leczniczy nie posiadał w swoich zasobach aparatu RTG, co w dalszej konsekwencji powodowało, iż nie mógł wykonać przedmiotowej procedury,

4. art. 134 ustawy poprzez naruszenie zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji na skutek przyznania dodatkowych 6 punktów A, za wykonanie co najmniej 200 procedur (ICD-9) z zakresu 23.0301 rentgenodiagnostyka do 2 zdjęć wewnątrzustnych w okolicznościach, gdy w/w podmiot leczniczy nie posiadał w swoich zasobach aparatu RTG, co w dalszej konsekwencji powodowało, iż nie mógł wykonać przedmiotowej procedury,

5. art. 148 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 142 ustawy poprzez nie przyznanie ofercie skarżącej dodatkowych punktów w kryterium jakość - personel,

6. art. 154 ust. 6 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisu i niezasadne utrzymanie w mocy własnej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżony wyrokiem uwzględnił skargę uznając ja za zasadną w zakresie zarzutu wskazującego, że niezasadnie zostało przyznane 6 punktów A za wykonanie procedur z zakresu rentgenodiagnostyki w sytuacji, gdy podmiot ten nie posiada aparatu RTG, i dlatego też - zdaniem skarżącej - nie mógł on wykonać przedmiotowej procedury. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd I instancji wskazał, że biorący w przedmiotowym konkursie udział "A", wskazał trzy miejsca udzielania świadczeń:

- [...].

Zgodnie z § 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm., dalej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r.), miejsce udzielania świadczeń stanowi - pomieszczenie lub zespół pomieszczeń w tej samej lokalizacji, powiązanych funkcjonalnie i organizacyjnie w celu wykonywania świadczeń gwarantowanych.

Bezsporne było w sprawie, że A nie posiada aparatu RTG. Takimi aparatami dysponują natomiast [...], a więc dwa inne miejsca wykonywania świadczeń. Nie była również w sprawie kwestionowana liczba wykonanych procedur z zakresu rentgenodiagnostyki (2700) w ciągu ostatnich 24 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie przez "A".

Zdaniem Sądu I instancji, każde z trzech miejsc udzielania świadczeń, tj.: [...], podlegało odrębnej ocenie oraz odrębnej punktacji w przedmiotowym postępowaniu konkursowym. Przy czym, ocena ta oraz punktacja odnosiły się nie tylko do spornego warunku, ale były dokonywane w stosunku do każdego z warunków objętych wymogami tego konkursu. Skoro każde z tych trzech miejsc udzielania świadczeń było oceniane i punktowane oddzielnie, to oznaczało zaś, że każde było traktowane jako samodzielna oferta. W konsekwencji też: [...] uzyskała 55,000 punktów, [...] 67,000, zaś A 45,000 punktów. Uprawnione było zatem stanowisko, że każde z trzech miejsc udzielania stanowiło "kontr-ofertę" w stosunku do wszystkich pozostałych ofert, jak również, względem siebie. Zaś ocena spełnienia przez każde z tych miejsc określonego warunku nie może być dokonywana poprzez pryzmat jego spełnienia przez inne miejsca lub w powiązaniu z nimi. Ocena warunku i w konsekwencji przyznanie punktów rankingowych za jego spełnienie, powinna dotyczyć konkretnego miejsca realizacji świadczenia. Niewątpliwie wymaga tego zasada równości i uczciwości. Fundusz jest bowiem zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegającym się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Dlatego też Sąd I instancji nie zgodził się z organem, który powoływał się m.in. na brzmienie warunku, które nie określa, że wykonanie określonej liczby procedur winno być oceniane odrębnie dla każdego miejsca udzielania świadczeń.

Ponadto, przyjęcie takiego stanowiska w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, w którym dokonano ocen oddzielnie dla każdego miejsca udzielania świadczeń, stawiałoby oferentów posiadających jedno miejsce udzielania świadczeń w gorszej sytuacji od oferentów posiadających więcej niż jedno miejsce świadczenia. Pozwalałoby, bowiem na uzyskanie dodatkowych punktów, mimo że dane miejsce udzielania świadczenia określonego warunku nie spełniało, tylko z tego powodu, że warunek ten został spełniony przez inne miejsce.

W ocenie Sądu I instancji, sporny warunek należy odczytywać jako wymóg rzeczywistego wykonywania zdjęć z zakresu rentgenodiagnostyki w miejscu udzielenia świadczeń, a nie ich wykonywania (lub możliwości wykonania) w innym miejscu, zwłaszcza w miejscu, które jest objęte inną ofertą biorącą udział w tym samym konkursie.

Konstatując, A otrzymała 45,000 punktów i wyprzedziła skarżącą, która uzyskała 41,000 punktów. Tym samym uzyskanie 6 dodatkowych punktów z tytułu spornego warunku nie było obojętne dla wyniku rozstrzygnięcia (45,000 - 6,000 = 39,000).

Wobec tych rozważań Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a interes prawny skarżącej doznał uszczerbku w wyniku tego naruszenia, co oznacza że naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący spowodowało, że świadczeniodawca został pozbawiony możliwości zawarcia umowy.

Niezależnie od poczynionych uwag WSA uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania w pozostałym zakresie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji dotyczące zachowania zasady ciągłości w stosunku do [...], które przed zmianą miejsca udzielania świadczeń realizowało umowę od 2007 r. przy ul. [...] oraz w kwestii nie prowadzenia przez skarżącą staży w ramach szkolenia specjalistycznego, a także argumentację na ich poparcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (skarżący kasacyjnie), zaskarżając go w całości, zarzucając mu - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z:

- art. 134 ustawy;

- przepisem punktu 3.2 Tabeli nr 1 - leczenie stomatologiczne, przedmiot postępowania: świadczenia ogólnostomatologiczne, kryterium: jakość, kategoria: realizacja wybranych świadczeń - w załączniku nr 7 WYKAZ SZCZEGÓŁOWYCH KRYTERIÓW WYBORU OFERT WRAZ Z WYZNACZAJĄCYMI JE WARUNKAMI ORAZ PRZYPISANĄ IM WARTOŚCIĄ W RODZAJU LECZENIE STOMATOLOGICZNE rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016r. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...], podczas gdy w toku postępowania konkursowego oraz postępowania odwoławczego przed Organem nie doszło do naruszenia:

- przepisu art. 134 ustawy w żaden sposób a w szczególności poprzez naruszenie zasady uczciwej konkurencji i zasady równego traktowania oferentów, gdyż Komisja konkursowa postępowała jednolicie w stosunku do wszystkich oferentów w trakcie całego postępowania konkursowego w tym przy weryfikowaniu prawdziwości i poprawności danych zawartych w ofercie oraz punktacji ofert;

- przepisu punktu 3.2 Tabeli nr 1 - leczenie stomatologiczne, przedmiot postępowania: świadczenia ogólnostomatologiczne, kryterium: jakość, kategoria: realizacja wybranych świadczeń - w załączniku nr 7 WYKAZ SZCZEGÓŁOWYCH KRYTERIÓW WYBORU OFERT WRAZ Z WYZNACZAJĄCYMI JE WARUNKAMI ORAZ PRZYPISANĄ IM WARTOŚCIĄ W RODZAJU LECZENIE STOMATOLOGICZNE rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w żaden sposób a w szczególności poprzez przyznanie dodatkowych punktów A sp. z o.o. w miejscu udzielania świadczeń: [...] za wykonanie procedur, gdyż punkty te zostały przyznane zasadnie i w sposób prawidłowy.

Sąd nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego i prawnego sprawy i przyjął za prawdziwe ustalenia sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a tym samym w wyniku naruszenia wskazanych przepisów postępowania Sąd wydał wadliwy wyrok uwzględniający skargę i uchylający decyzje Organu. Prawidłowe ustalenie stanu sprawy, w oparciu o materiał dowodowy, którym Sąd dysponował, musiałoby prowadzić do stwierdzenia braku naruszenia przepisów art. 134 ustawy oraz przepisu punktu 3.2 Tabeli nr 1 - leczenie stomatologiczne, przedmiot postępowania: świadczenia ogólnostomatologiczne, kryterium: jakość, kategoria: realizacja wybranych świadczeń . W załączniku nr 7 WYKAZ SZCZEGÓŁOWYCH KRYTERIÓW WYBORU OFERT WRAZ Z WYZNACZAJĄCYMI JE WARUNKAMI ORAZ PRZYPISANĄ IM WARTOŚCIĄ W RODZAJU LECZENI STOMATOLOGICZNE rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. i tym samym do oddalenia skargi.

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 134 ust. 1 ustawy - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w trakcie postępowania konkursowego zaistniała sytuacja, w której doszło do naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania poprzez przyznanie dodatkowych 6 punktów A sp. z o.o. w miejscu udzielania świadczeń: [...] za wykonanie procedur z zakresu 23.0301 rentgenodiagnostyki do 2 zdjęć wewnątrzustnych, podczas gdy Komisja konkursowa w sposób równy traktowała wszystkich oferentów i oceniła oferty z zastosowaniem jednolitych kryteriów oraz nie naruszyła zasad uczciwej konkurencji;

2) przepisu punktu 3.2 Tabeli nr 1 - leczenie stomatologiczne, przedmiot postępowania: świadczenia ogólnostomatologiczne, kryterium I: jakość, kategoria: realizacja wybranych świadczeń: "Wykonanie ciągu ostatnich 24 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące, w których ogłoszono postępowanie - co najmniej 200 procedur (ICD-9) z zakresu 23.0301 rentgenodiagnostyki do 2 zdjęć wewnątrzustnych" - w załączniku nr 7 WYKAZ SZCZEGÓŁOWYCH KRYTERIÓW WYBORU OFERT WRAZ Z WYZNACZAJĄCYMI JE WARUNKAMI ORAZ PRZYPISANĄ IM WARTOŚCIĄ W RODZAJU LECZENIE STOMATOLOGICZNE rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że Komisja konkursowa nie powinna była przyznać dodatkowych punktów A sp. z o.o. w miejscu udzielania świadczeń: [...], w związku z brakiem aparatu RTG w złożonej w postępowaniu konkursowym ofercie w tej lokalizacji, podczas gdy kryterium niniejsze premiuje jakość wykonanych świadczeń wynikającą z liczby wykonanych świadczeń a nie wiąże punktacji z miejscem ich udzielania,

3) przepisu punktów 2.2 i 2.3 Tabeli nr 1 - leczenie stomatologiczne, przedmiot postępowania: świadczenia ogólnostomatologiczne, kryterium I: jakość, kategoria: sprzęt i aparatura:

"2.2 Aparat RTG do zdjęć wewnątrzustnych - w miejscu udzielania świadczeń - 3 punkty dodatkowe

2.3 Cyfrowy aparat RTG do zdjęć wewnątrzustnych - w miejscu udzielania świadczeń — 2 punkty dodatkowe " w załączniku nr 7 WYKAZ SZCZEGÓŁOWYCH KRYTERIÓW WYBORU OFERT WRAZ Z WYZNACZAJĄCYMI JE WARUNKAMI ORAZ PRZYPISANĄ IM WARTOŚCIĄ W RODZAJU LECZENIE STOMATOLOGICZNE rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r., poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że warunek realizacji wybranych świadczeń, o którym mowa w pkt 2) powyżej, jest punktowany wyłącznie w sytuacji dysponowania aparatem RTG w miejscu udzielania świadczeń, a tym samym brak traktowania ww. przepisu jako odrębne, równoprawne kryterium w kategorii jakość, pomimo faktu, że kategoria: sprzęt i aparatura medyczna jest osobną kategorią oceny w kryterium jakości.

W związku z powyższym wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał skarżony wyrok, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

ewentualnie w przypadku nie stwierdzenia naruszenia przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncertuje się zasadniczo na dwóch płaszczyznach:

Pierwszej - czy oferta skarżącej powinna otrzymać dodatkowe punkty rankingowe w kryterium: jakość, kategoria: personel, z uwagi na legitymowanie się tytułem lekarza stomatologa dziecięcego, a tym samym czy prawidłowo dokonano zmian w systemie informatycznym odpowiedzi ankietowej na "żadna z powyższych".

Drugiej - czy zasadnie zostało przyznanie 6 punktów A za wykonanie procedur z zakresu rentgenodiagnostyki w sytuacji, gdy podmiot ten nie posiada aparatu RTG.

Oceniając pierwszą kwestię sporną WSA stwierdził, że "...postępowanie w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w przedmiotowej sprawie dotyczyło świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologicznego. Zatem do uzyskania dodatkowych punktów rankingowych uprawniało posiadanie w ramach ocenianego warunku, konkretnych specjalizacji określonych w punktach 1.1.-1.7. załącznika 7 rozporządzania. Posiadanie specjalizacji w dziedzinie stomatologii dziecięcej uprawniałby do uzyskania dodatkowych punktów w konkursie, którym przedmiot postępowania stanowiło: świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży czy też świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży udzielane w dentobusie.

Niewątpliwie skarżąca spełnia wymóg legitymowania się tytułem specjalisty w dziedzinie stomatologii dziecięcej, jednak nie posiada tytułu specjalisty, jaki był wymagany w przedmiotowym konkursie, a który uprawniał do uzyskania dodatkowych punktów z tego tytułu. Należało więc podzielić stanowisko organu reprezentowane w tym zakresie.“

Stanowisko to nie została zakwestionowana i nie jest przedmiotem rozpoznania w ramach wniesionej skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do drugiej kwestii Sąd I instancji uznał, że "...Sporny warunek należy odczytywać, jako wymóg rzeczywistego wykonywania zdjęć z zakresu rentgenodiagnostyki w miejscu udzielenia świadczeń, a nie ich wykonywania (lub możliwości wykonania) w innym miejscu, zwłaszcza w miejscu, które jest objęte inną ofertą biorącą udział w tym samym konkursie.“ Konsekwencją takiego stanowiska było przyjęcie przez Sądu I instancji, że sprawie doszło do naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a interes prawny skarżącej doznał uszczerbku w wyniku tego naruszenia, co oznacza, że naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący spowodowało, że świadczeniodawca został pozbawiony możliwości zawarcia umowy. Przyznanie 6 punktów A za wykonanie procedur z zakresu rentgenodiagnostyki w sytuacji, gdy podmiot ten nie posiada aparatu RTG spowodowało, że przychodnie ta uzyskało 45 punktów i wyprzedziła skarżącą, która uzyskała 41 punktu. Uzyskanie dodatkowych 6 punktów z tytułu spornego warunku, w ocenie WSA, nie było obojętne dla wyników rozstrzygnięcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej wskazane stanowisko Sądu I instancji jest błędne. Zgodnie z punktu 3.3.2 Tabeli nr 1 - leczenie stomatologiczne, przedmiot postępowania: świadczenia ogólnostomatologiczne, kryterium: jakość, kategoria: realizacja wybranych świadczeń - załącznika nr 7 WYKAZ SZCZEGÓŁOWYCH KRYTERIÓW WYBORU OFERT WRAZ Z WYZNACZAJĄCYMI JE WARUNKAMI ORAZ PRZYPISANĄ IM WARTOŚCIĄ W RODZAJU LECZENIE STOMATOLOGICZNE rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. za spełnienie kryterium - Wykonanie w ciągu 24 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie - co najmniej 200 procedur (ICD-9) w zakresie 23.0301 rentgenodiagnostyka do 2 zdjęć zewnątrzustnych - otrzymuje się 6 punktów. Tak ukształtowane kryterium wskazuje, że premiowany jest świadczeniodawca (oferent), który w wyżej określonym okresie wykonał świadczenia w ilości nie mniejszej niż wyżej wskazano. Kryterium to związane jest ze świadczeniodawcą nie zaś z miejscem, w którym udziela on świadczeń. Dlatego zgodzić należy się z skarżący kasacyjnie, że sporne kryterium w realizacji wybranych świadczeń, zostało sformułowane w sposób ogólny - odnoszący się do oferenta, jako całości, a nie do poszczególnych miejsc udzielania świadczeń.

Wskazać należy, że w sytuacji, gdy uzyskanie punktów za spełnienie danego kryterium powiązane jest z miejscem udzielania świadczeń, to fakt ten jest wyraźnie wskazany w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. W przypadku leczenia stomatologicznego, oferent otrzymuje dodatkowe punkty za posiadanie aparatu RTG w miejscu udzielania świadczeń. W myśl uregulowania zawartego w punkcie 2.2.2. Tabeli nr 1 - załącznika nr 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. za posiadanie aparatu RPG do zdjęć wewnątrzustnych - w miejscu udzielania świadczeń - oferent może otrzymać 2 punkty, zaś za posiadanie cyfrowego aparatu RPG do zdjęć wewnątrzustnych - w miejscu udzielania świadczeń -przewidziane są 3 punkty (pkt 2. 2.3. Tabeli nr 1 -załącznika nr 7 ww. rozporządzenia). W przypadku kryterium określonego w punkcie 3.3.2. Tabeli nr 1 - załącznika nr 7 ww. rozporządzenia wymóg rzeczywistego wykonania zdjęcie w zakresie rentgenodiagnostyki nie został powiązany z miejscem udzielania świadczeń. Dlatego też nie można poczytywać za błąd przyznanie A, odnośnie miejsca udzielania świadczeń to jest [...], dodatkowych 6 punktów za spełnienie kryterium opisanego w punkcie 3.3.2. Tabeli nr 1 - załącznika nr 7 Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r.

W rozpoznawanej sprawie A Sp. z o.o. w G. (dalej A) wskazał trzy miejsca udzielania świadczeń: [...]. Jak zaznaczył Sąd I instancji w sprawie bezsporne było, że [...] nie posiada aparatu RTG. Takimi aparatami dysponują natomiast [...], a więc dwa inne miejsca wykonywania świadczeń. Nie była również w sprawie kwestionowana liczba wykonanych procedur z zakresu rentgenodiagnostyki (2700) w ciągu ostatnich 24 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie przez A. Niekwestionowanym faktem był także, że A odnośnie miejsca udzielania świadczeń to jest [...] nie otrzymał punktów z tytułu w posiadanie aparatu RTG do zdjęć wewnątrzustnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Zauważyć należy, że uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (skarżącej) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może nastąpić, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi, zatem dojść do ujawnienia i wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z punktacją, będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Przyjąć należy, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy, zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu, zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania. W ocenie NSA, w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. Ubiegający się o zawarcie umów mieli zapewnione równe traktowanie, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Organ wnikliwie, rzetelnie i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r., uznając, że A w przypadku [...] spełnił kryterium opisane w punkcie 3.3.2. Tabeli nr 1 - załącznika nr 7 ww. rozporządzenia.

W tej sytuacji postawione Sądowi I instancji zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione.

W związku z powyższym, wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. W tym miejscu należy przypomnieć, że skarżąca nie zakwestionowała stanowiska Sądu I instancji wskazującego, że nie posiada tytułu specjalisty, który uprawniałby ją do uzyskania dodatkowych punktów z tego powodu w prowadzonym konkursie. Nie kwestionowała także oceny WSA, że brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania poza przypadkiem wskazanym w uzasadnieniu wyroku. Ustalony stan faktyczny sprawy i prawidłowa jego ocena oraz powyższe okoliczności dają podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzję jest prawidłowa.

Mając wskazane wyżej okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę wniesioną do Sądu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 r. z późn. zm.).