Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1235/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Międzychodzie na uchwałę Rady Gminy Komorniki z dnia 26 października 2017 r., nr XLIII/420/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki w rejonie ulic: Wiśniowej, Stanisława Nowaka i Ks. Piotra Wawrzyniaka oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1235/17

Uzasadnienie

[...]i [...]Sp. z o.o. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XLIII/420/2017 Rady Gminy Komorniki z dnia 26.10.2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki w rejonie ulic: Wiśniowej, Stanisława Nowaka i Ks. Piotra Wawrzyniaka wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej w Komornikach przy ulicy Wiśniowej (stanowiącej działkę [...]), a więc nieruchomości znajdującej się na terenie, dla którego uchwalony został plan zagospodarowania przestrzennego.

Procedurę planistyczną rozpoczęto w oparciu o uchwałę nr XXVIII/291/2016 Rady Gminy Komorniki z dnia 24.11.2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki w rejonie ulic: Wiśniowej, Stanisława Nowaka i Ks. Piotra Wawrzyniaka. Projekt planu był wykładany jednokrotnie. Do planu nie zgłoszono uwag.

Na terenie, dla którego uchwalano miejscowy plan, obowiązywał dotychczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki położonej pomiędzy ul. Ks. Wawrzyniaka i ul. Stanisława Nowaka na podstawie uchwały Rady Gminy Komorniki nr LI/437/2014 z dnia 26.06.2014 r. zgodnie z którym przeznaczeniem obszaru jest teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zabudową usługową oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w Komornikach uchwalony uchwałą Rady Gminy Komorniki nr XXXV/244/[...] z dnia 30.03.19[...] r.

Na terenie, dla którego uchwalano miejscowy plan, obowiązywało studium przyjęte uchwałą Rady Gminy Komorniki nr LII/348/10 z dnia 25/10.2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komorniki. W studium obszar planu został określony jako teren działalności gospodarczej o profilu ogólnym: produkcyjnym, usługowym i magazynowo-składowym i o zabudowie intensywnej.

Skarżąca [...]na podstawie decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 05.06.2013 r. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbierania i składowania odpadów na terenie działki nr [...] przy ulicy Wiśniowej w Komornikach, której skarżący są współwłaścicielami. Realizuje ona budowę budynku socjalno-warsztatowo- biurowego wraz z bazą przeładunkową dla samochodów zbierających odpady. Aktualnie realizowany jest pierwszy etap tej inwestycji polegający na budowie budynku biurowo-warsztatowo-socjalnego w oparciu o decyzję nr [...]z dnia 25.01.2017 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydanej jeszcze na podstawie uprzednio obowiązującego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr LI/437/2014 Rady Gminy Komorniki z dnia 26.06.2014 r. W projekcie budowlanym stanowiącym podstawę do wydania tej decyzji wskazano, iż budynek służyć ma obsłudze pojazdów przeznaczonych do wywozu odpadów i w tym celu został podzielony na pomieszczenie obsługi pojazdów (część warsztatowa) i część biurowo - socjalną (projekt budowlany pkt 2 charakterystyki obiektu). Projekt budowlany zakładał nowe zagospodarowanie terenu, poprzez wydzielenie pola dla parkingu dla pojazdów przewożących odpady i bazy przeładunkowej oraz budynku (projekt budowlany - pkt 1 projektowane zagospodarowanie działki).

Możliwość zbierania odpadów na terenie nieruchomości położonej przy ulicy Wiśniowej, dz. [...] jest kluczowa dla prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. Wprowadzenie zakazu lokalizowania przy ulicy Wiśniowej [...] w Komornikach punktów zbierania odpadów jednocześnie eliminuje skarżącą z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego w sektorze zbiórki odpadów.

Skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały, gdyż powoduje ona zmianę zagospodarowania przestrzennego ich nieruchomości objętej zaskarżonym planem w stosunku do poprzednio obowiązującego planu. Zaskarżona uchwała zakazuje obecnie lokalizacji punktów zbiórki odpadów, w tym z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (§ 6 uchwały), choć na podstawie poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego taka działalność była dopuszczona. Godzi więc bezpośrednio w interesy skarżących. Ich prawo własności oraz prawo do prowadzenia działalności gospodarczej doznały wskutek wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego poważnego ograniczenia. Skarżący posiadają więc interes prawny w zaskarżeniu nowego planu.

Zakaz lokalizowania punktów zbiórki odpadów na terenie objętym planem wymusza na skarżących zmianę sposobu korzystania z nieruchomości, skoro nie mogą prowadzić działalności zgodnej z dzisiejszym profilem. Stanowi ograniczenie możliwości inwestycyjnych na tej nieruchomości, zwłaszcza w kontekście realizowanej już inwestycji budowlanej, mającej ścisły związek z prowadzoną działalnością zbiórki odpadów. To na tej nieruchomości skarżąca może wykonywać swoją działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów, gdyż posiada decyzję Starosty Poznańskiego zezwalającą na zbiórkę odpadów określonego rodzaju.

Interes prawny skarżących jest niewątpliwy, realny i aktualny (por. wyrok TK z 4.11.2003 r., sygn. akt: SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4; wyrok NSA z 01.12.2015 r., sygn. akt: II FSK 817/14). Każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 03.02.2017 r.. sygn. akt: II OSK 1667/15).

Zarzucono, że zaskarżona uchwala została wydana z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.) poprzez brak zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z brzmienia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż rada gminy ma w pierwszej kolejności ustalić, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Kwestię zgodności zapisów planu co do przeznaczenia terenu z postanowieniami studium jako wiążącymi na etapie opracowania planu należy zaliczyć do zasad planistycznych.

Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad gospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (tak m.in. w wyroku NSA z 12.06.2014 r., sygn. akt: II OSK 66/13; wyrok NSA z 10.11.2016 r., sygn. akt: II OSK 296/15).

Zgodnie z postanowieniami studium obszar planu został określony jako teren działalności gospodarczej o profilu ogólnym: produkcyjnym, usługowym i magazynowo-składowym o zabudowie intensywnej. Na tych terenach można sytuować obiekty produkcyjne, składy, magazyny, obiekty handlowe, budynki administracyjno-biurowe, obiekty usługowe, bazy logistyczne, stacje paliw, obiekty towarzyszące wymienionym formom działalności, sieci i urządzenia techniczne, drogi, stacje energetyczne wysokich napięć. Dotychczasowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie naruszał ustaleń studium.

Tymczasem w zaskarżonym planie miejscowym zakazuje się lokalizacji obiektów przeznaczonych do zbiórki odpadów i prowadzenia działalności w tym zakresie, tj. wcześniej dopuszczonej na podstawie zapisów studium i poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego.

Studium, choć nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego stanowić powinny konsekwencję ustaleń studium. Organy gminy dysponując władztwem planistycznym mogą zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, lecz jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Zaskarżony plan narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Zarzucono także naruszenie art. 17 pkt 1, 9 i 11 u.p.z.p. poprzez brak ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, brak wyłożenia projektu planu i brak umożliwienia zainteresowanym podmiotom zgłaszania uwag do projektu planu. Zgodnie z art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. organ zobowiązany jest do ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości zarówno o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, jak i projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kwestionowali, że ogłoszenia miały faktycznie miejsce.

Skarżący nie mogli wziąć czynnego udziału w procedurze uchwalania planu, gdyż nie mieli świadomości o przygotowywanej zmianie kierunku zagospodarowania przestrzennego przy ulicy Wiśniowej w Komornikach. W ich ocenie w tym przypadku organ winien był bezpośrednio doręczyć im pisemne zawiadomienia. Obowiązek taki nie wynika wprost z art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. Niemniej jednak taką jego interpretację należy przyjąć, aby uznać, iż osiągnięty został cel wynikający z norm zawartych ww. przepisach. Skarżący nie są bowiem mieszkańcami gminy Komorniki. Posiadają siedzibę/miejsce zamieszkania poza gminą Komorniki. Skarżąca, prowadząca działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów na działce nr [...], posiada siedzibę działalności poza granicami gminy Komorniki (Deszczno). Zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego godzi wyłącznie w interesy skarżących, bowiem już z uzasadnienia do uchwały nr XXVIII/291/2016 Rady Gminy Komorniki w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. części wsi Komorniki w rejonie ulic: Wiśniowej, Stanisława Nowaka i Ks. Piotra Wawrzyniaka wynikało, iż do planu przystępuje się w celu wprowadzenia zakazu lokalizacji zakładów zajmujących się zbieraniem, przetwarzaniem i składowaniem odpadów. Organ musiał mieć świadomość, iż zmiana planu może godzić wyłącznie w interesy skarżącej. Pomimo tego nie zapewnił jej udziału w procedurze planistycznej poprzez zawiadomienie jej o przystąpieniu do sporządzenia planu lub o wyłożeniu jego projektu.

Dalej zarzucono naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zgodności zaskarżonego planu z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. W myśl art.15 ust. 1 u.p.z.p. w uzasadnieniu planu przedstawia się w szczególności informacje o sposobie realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p., o zgodności z wynikami analizy oceny aktualności studium i miejscowych planów, o wpływie na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Elementy te zostały w uzasadnieniu częściowo pominięte. Wprawdzie organ w uzasadnieniu zawarł informację o zgodności z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p., tj. z analizą aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Komorniki oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to jednak zgodności takiej dopatrzeć się nie można, skoro nowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny od poprzedniego wprowadza zakaz usytuowania na terenie objętym planem zakładów zbiórki odpadów.

Zarzucono nadto naruszenie art. 2, art. 20, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i brak należytego uzasadnienia ograniczenia prawa własności oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Radzie przysługuje wprawdzie kompetencja do ustalania kierunków zagospodarowania przestrzennego w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz jej realizacja może odbywać się jedynie w granicach wynikających z Konstytucji RP. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prywatną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga wykazania, że gmina stanowiąc o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie nadużywa władztwa planistycznego. Organ w uzasadnieniu do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien wyjaśnić przesłanki, którymi kierowała się gmina przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. (wyrok NSA z dnia 17.11.2016 r., sygn. akt: II OSK 311/15. Takiego wyjaśnienia brak jednak w zaskarżonej uchwale. Brak jest faktycznych motywów organu przyjęcia kierunku zagospodarowania.

Prawo własności nieruchomości jest chronione przez art. 64 Konstytucji RP, zaś wszelkie ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych winny być przeprowadzane w granicach określonych normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności). W art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza się wprost, że ustalenia planu kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Plan zakazuje lokalizowania w jego obszarze punktów zbiórki odpadów i zbierania odpadów w tym: z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, a więc dokładnie takich, jakie skarżąca zbiera w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na działce nr [...]. Zakaz oznacza brak możliwości zakończenia budowy budynku socjalno-biurowego, warsztatu, parkingu i bazy przeładunkowej. Skarżąca nie ma możliwości przeniesienia się ze swoją działalnością w inne miejsce na terenie gminy Komorniki, bowiem kierunki zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają na prowadzenie działalności zbiórki odpadów w innej lokalizacji.

Zaskarżony plan zakazując lokalizacji punktów zbiórki odpadów przy ulicy Wiśniowej w Komornikach narusza zasady wolności działalności gospodarczej, gdyż uniemożliwia skarżącej kontynuowanie działalności gospodarczej w zakresie zbiórki odpadów z wykorzystaniem nieruchomości stanowiącej własność skarżących.

W myśl art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wprowadzony w tym planie zagospodarowania przestrzennego zakaz narusza też zasadę ochrony prawa nabytych i interesów w toku.

Nowy plan narusza interesy skarżącej, która podjęła decyzję o rozpoczęciu prowadzania działalność związanej ze zbiórką odpadów w tej lokalizacji, a następnie o zrealizowaniu budowy budynku biurowego, warsztatu, parkingu oraz bazy przeładunkowej, licząc na możliwość wykonywanie tej działalności w przyszłości.

Zarzucono naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie kierunków zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej uchwale w sposób uniemożliwiający realizację zamierzenia inwestycyjnego na podstawie ostatecznej decyzji nr [...]Starosty Poznańskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nowy plan czyni inwestycję skarżącej bezprzedmiotową. Wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności przez skarżącą w dotychczasowym zakresie stoi w sprzeczności z jej uprawnieniem zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego wynikającym z art. 28 ust. 1 p.b.

Rada Gminy Komorniki w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komorniki, przyjęte Uchwałą Nr LII/3 4 8/2010 Rady Gminy Komorniki z dnia 25 października 2010 r. zostało zmienione Uchwałą Nr XXXV/355/2017 Rady Gminy Komorniki z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie: uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego gminy Komorniki.

Odpowiadając na zarzuty wskazano, że zgodność zaskarżonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, nie budzi wątpliwości. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Komorniki obszar objęty zaskarżonym planem stanowi teren działalności gospodarczej o profilu ogólnym: produkcyjnym, usługowym i magazynowo-składowym P i o zabudowie intensywnej. Z kolei przeznaczenie tego obszaru w planie to teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej, oznaczony symbolem P/U.

W studium na przedmiotowym terenie można sytuować obiekty produkcyjne, składy, magazyny, obiekty handlowe, budynki administracyjno-biurowe, obiekty usługowe, bazy logistyczne, stacje paliw, obiekty towarzyszące wymienionym formom działalności, sieci i urządzenia techniczne, drogi, stacje energetyczne wysokich napięć. Zapisy miejscowego planu w §10 pkt 1 ustalają lokalizację budynków i obiektów: produkcyjnych, składowych, magazynowych oraz obiektów im towarzyszących, takich jak: zbiorniki przemysłowe, portiernie, place składowe, z zastrzeżeniem § 6 pkt 2 i 3 (który stanowi o zakazie lokalizacji: krematoriów oraz składowisk odpadów, punktów selektywnej zbiórki odpadów i stacji przeładunkowych odpadów oraz punktów zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz stacji demontażu pojazdów oraz o zakazie zbierania odpadów w tym: z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), za wyjątkiem zbierania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytwarzania), budynków administracyjno-biurowych, budynków i obiektów usługowych z wyłączeniem obiektów handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, budynków zamieszkania zbiorowego jak: hotele, motele, hostele, pensjonaty, dojść i dojazdów, miejsc postojowych, obiektów i urządzeń małej architektury, obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, urządzeń budowlanych, obiektów stacji bazowej telefonii komórkowych.

Studium dopuszcza wysokość budynków nie większą niż 16 m. Zapisy miejscowego planu w §10 pkt 5 lit. a) ustalają wysokość maksymalnie 16,0 m dla budynków i obiektów. Studium wskazuje, że na cele zabudowy można przeznaczać nie więcej niż 60% powierzchni działki budowlanej. W §10 pkt 9 zaskarżonego planu ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy wynoszącą 60% powierzchni działki budowlanej. Studium ustala, że na cele powierzchni terenu biologicznie czynnej należy przeznaczać nie mniej niż 20% powierzchni działki budowlanej. W §10 pkt 10 planu ustalono minimalną powierzchnię biologicznie czynną wynoszącą 20% powierzchni działki budowlanej. Występuje więc zgodność w tym zakresie.

Studium wskazuje, że pozostałe parametry należy określać w miejscowych planach stosownie do profilu działalności z uwzględnieniem potrzeb ochrony środowiska i zabudowy sąsiedniej. Ustalając inne parametry miejscowego planu kierowano się potrzebami ochrony środowiska i zabudowy sąsiedniej. W § 6 zaskarżonej uchwały określono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu: zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego; zakaz lokalizacji: krematoriów oraz składowisk odpadów, punktów selektywnej zbiórki odpadów i stacji przeładunkowych odpadów oraz punktów zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz stacji demontażu pojazdów; a także zakaz zbierania odpadów w tym: z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), za wyjątkiem zbierania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytwarzania. Ponadto w przypadku realizacji obiektów zamieszkania zbiorowego ustalono nakaz zachowania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określonych w przepisach prawa.

Wzięto pod uwagę zagospodarowanie terenów sąsiednich. Na południe od obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, przy ul. S.Nowaka i ul. Fabianowskiej usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a najbliżej u zbiegu ulic: Wiśniowej, S.Nowaka i Fabianowskiej jest zlokalizowany budynek mieszkalny jednorodzinny na dz. nr ewid. [...]. Ponadto przy ul. Fabianowskiej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone są oprócz terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej tereny również P/U - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej.

Podkreślono, iż w studium gminy Komorniki brak jest szczegółowych zapisów dotyczących dopuszczenia lokalizacji obiektów przeznaczonych do zbiórki odpadów i prowadzenia działalności w tym zakresie. W studium nie wskazuje się konieczności dopuszczenia lokalizacji wymienionego powyżej przedsięwzięcia. Powyższe jest dopuszczone jedynie na zasadzie nie zakazywania realizacji przedsięwzięcia. W związku z tym gmina może zakazać m.in. zbierania odpadów. Wprowadzone zakazy w zagospodarowaniu nieruchomości, przewidziane w uchwale wyłączają jedynie niektóre rodzaje dopuszczalnych rodzajów działalności. Można je określić jako uciążliwe i niebezpieczne dla ludzi i środowiska. Powyższe nie może stanowić o niezgodności uchwalonego planu ze studium.

W myśl wyroku NSA z dnia 12.07.2012 r., sygn. akt: II OSK 1108/12 zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium. (...) Ustalenia zaskarżonego planu są zgodne z w/w szczegółowymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego dla terenu P w studium. Zarzut o braku zgodności miejscowego planu ze studium jest bezzasadny, skoro ustawa nie wymaga dosłownej zgodności powyższych dokumentów. Wskazuje jedynie na to, aby ustalenia planu nie naruszały ustaleń studium. Tak jest w przypadku zaskarżonej uchwały.

Wójt Gminy Komorniki przeprowadził procedurę sporządzenia planu miejscowego zgodnie z art. 17 u.p.z.p. oraz art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Obwieszczenia o przystąpieniu do prac nad planem zamieszczone były na tablicach ogłoszeń, prasie i w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Komorniki. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu zagospodarowania zamieszczono w Gazecie [...]ej w dniu 14 grudnia 2016 r. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia tego planu miejscowego było wywieszone na tablicy ogłoszeń dniach od 14 grudnia 2016 r. do 8 czerwca 2017 r. Ponadto zostało ono umieszczone na urzędowej stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Komorniki dniu 14 grudnia 2016 r. W Ogłoszeniu i Obwieszczeniu podany został termin składania wniosków, tj. do 05 stycznia 2017r. W terminie przyjmowania wniosków wpłynęły dwie uwagi mieszkańców, których jedna została częściowo uwzględniona, a druga w całości.

Projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 11 sierpnia 2017 r. 12 września 2017 r., w siedzibie Urzędu Gminy Komorniki w Wydziale Planowania Przestrzennego i Gospodarki Gruntami. Obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i terminie dyskusji publicznej zamieszczone były na tablicach ogłoszeń, w prasie i w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Komorniki. Ogłoszenie o wyłożeniu publicznego wglądu projektu m.p.z.p. z terminem dyskusji publicznej zamieszczone zostało w Gazecie [...]ej" w dniu 27 lipca 2017 r. Obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu m.p.z.p. z terminem dyskusji wywieszone było w dniach od 27 lipca 2017 r. do 27 września 17 r. Obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu zostało zamieszczone na urzędowej stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Komorniki w dniu 27 lipca 2017 r.

W trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zorganizowano dyskusję publiczną w dniu 4 września 2017r. w siedzibie urzędu, w której nikt nie wziął udziału. W terminie przyjmowania uwag nie wpłynęła żadna uwaga.

Z powyższego wynika, że w pracach nad zaskarżonym planem zapewniono udział społeczeństwa. Wszystkie wymogi zawarte obowiązujących przepisach zostały spełnione. Wójt nie miał obowiązku powiadamiania o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu wszystkich osób zainteresowanych. Do jego obowiązków nie należy sprawdzanie, którzy właściciele działek faktycznie zamieszkują teren gminy Komorniki.

Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu otwarcie wykazała cel przystąpienia. Przystąpienie do prac miało na celu dobro mieszkańców gminy oraz zmianę w zagospodarowaniu terenów gminnych dla racjonalniejszego wykorzystania terenu. Twierdzenie, iż niewielki obszar objęty planem wykluczał istnienie innych zainteresowanych udziałem w procedurze planistycznej jest całkowicie błędny. Na obszarze planu usytuowane są nieruchomości, których właścicielami są inne osoby, niż tylko skarżący.

W ocenie organu zarzut braku zgodności m.p.z.p. z wynikami analizy jest bezzasadny. W uzasadnieniu do uchwały zostały zawarte informacje wskazane w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., czyli: o sposobie realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p., dotyczące zgodności z wynikami analizy oceny aktualności studium i miejscowych planów oraz o wpływie na finanse publiczne, w tym budżet gminy.

Zgodność z wynikami analizy o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. nie polega na zgodności wcześniej obowiązującego planu z uchwalonym planem. Zgodność ta dotyczy zgodności uchwalonego planu z wykonaną analizą aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Komorniki oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, której wyniki zostały zawarte w uchwale Rady Gminy Komorniki Nr LIV/476/2014 z dnia 23 października 2014 r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Komorniki oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Na terenach tych można sytuować obiekty produkcyjne, składy, magazyny, obiekty handlowe, budynki administracyjno-biurowe, obiekty usługowe, bazy logistyczne, stacje paliw, obiekty towarzyszące wymienionym formom działalności, sieci i urządzenia techniczne, drogi, stacje energetyczne wysokich napięć. Przy czym, nie określone w studium zasady zabudowy oraz parametry dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, należy każdorazowo określić w miejscowym planie dostosowując je do istniejących warunków terenowych: środowiskowych i przestrzennych

Do sporządzenia przedmiotowego planu przystąpiono w celu wprowadzenia zakazu lokalizacji na analizowanym obszarze inwestycji związanych z prowadzeniem gospodarki odpadami. Powyższy obszar zlokalizowany jest w niewielkiej odległości od centrum wsi Komorniki, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przewidzianych w studium pod zabudowę osiedleńcza mieszaną oraz w bliskim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Na pozostałym obszarze (przewidzianym w tym rejonie pod tereny działalności gospodarczej o profilu ogólnym zrealizowane zostały hale magazynowe i obiekty usługowe. Inwestycje związane z prowadzeniem gospodarki odpadami winny być realizowane poza zlokalizowanym w pobliżu terenem zabudów) mieszkaniowej oraz poza centrum wsi.

W uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały wskazano, że "W uchwale miejscowe plany, które obowiązywały dla przedmiotowego obszaru, zostały uznane za aktualne, jednak dla zabezpieczenia interesu publicznego i zapewnienia przestrzegania zasad ochrony środowiska podjęto prace nad zmianą ww. planu".

Opracowanie nowego miejscowego planu miało na celu korektę dotychczasowych zapisów dotyczących zasad zagospodarowania terenu, o wprowadzenie zakazu lokalizacji na tym obszarze zakładów zajmujących się zbieraniem, przetwarzaniem i składowaniem odpadów, gdyż zasady zabudowy oraz parametry dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, należy każdorazowo określić w miejscowym planie dostosowując je do istniejących warunków terenowych: środowiskowych i przestrzennych.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego przez organ, braku należytego uzasadnienia ograniczenia prawa własności oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej, wyjaśniono, że w myśl wyroku WSA z 22.05.2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 25[...]/14 władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków -budowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p.) W jego zakres wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów w sposób odbierany przez nie jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie zranić władztwa planistycznego. Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Koncepcja władztwa planistycznego zakłada więc nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, ze rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie 'przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 197 - 1[...], powoływany już wyrok NSA z 26 lutego 2008r.r. sygn. akt II OSK1765/07 i z dnia 26.04.2017 r., sygn. akt: II OSK 2162/15, , wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, CBOSA)".

Artykuł 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. nakazuje określenie w planie zasad ochrony środowiska, przyrody krajobrazu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Obszar, jakiego dotyczy zaskarżona uchwała znajduje się w miejscowości Komorniki, będącej dużą wsią podmiejską, o cechach miejskich. Sąsiedztwo stanowią tereny w dużej części zabudowane, przede wszystkim zwartą zabudową przemysłowo-usługową. W odległości ok. 188 m na południe od działki skarżących nr ewid. [...] usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wprawdzie w części teren ograniczony ulicami ks. Malinowskiego, S.Nowaka, Fabianowską i Polną stanowi obecnie pola uprawne, jednak biorąc pod uwagę bliskość węzła autostradowego oraz miasta Poznania i szybkie tempo rozwoju gminy Komorniki, jedynie kwestią czasu jest, kiedy i ten obszar zostanie zabudowany. Duża część terenu będzie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, łącząc osiedla mieszkaniowe lokalizowane za zachód od ul. ks. Malinowskiego i na wschód od ul. Fabianowskiej. Przeznaczenie tego obszaru w studium to tereny osiedleńcze mieszane, na których można sytuować: budynki mieszkalne, garaże, budynki gospodarcze, usługowe, budynki infrastruktury społecznej i technicznej, obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, obiekty rzemieślnicze, drobne hurtownie i inne nieuciążliwe obiekty działalności gospodarczej, drogi wewnętrzne i lokalne.

W świetle powyższego zakaz lokalizacji krematoriów oraz składowisk odpadów, punktów selektywnej zbiórki odpadów i stacji przeładunkowych odpadów, punktów zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz stacji demontażu pojazdów oraz zakaz zbierania odpadów w tym: z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), za wyjątkiem zbierania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytwarzania, jest uzasadniony.

Ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 73 ust. 3 wskazuje, że "W obrębie zwartej zabudowy miast i wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych". Z uwagi na art. 73 ust. 3a ww. ustawy, uchwalony plan nie zawiera takiego zakazu, ale jak wskazuje zapis §13 pkt 4 zaskarżonej uchwały: "przy lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii przemysłowych należy uwzględnić wymagania dotyczące bezpieczeństwa określone w przepisach odrębnych, ponadto przy lokalizacji zakładów o zwiększonej ilości zapotrzebowania na wodę do celów przeciwpożarowych, również należy uwzględnić wymagania przepisów odrębnych".

Odnośnie zarzutu dotyczącego ograniczenia prawa własności podzielono pogląd zawarty w wyroku NSA z 09.12.2014 r., sygn. akt II OSK 1285/13, że ochrona interesu indywidualnego poprzez ochronę prawa własności nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w przeciwnym wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego .Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych, zaś władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi uwzględniać zasady nie tylko ładu przestrzennego, lecz i zasady proporcjonalności oraz ochrony takich wartości jak np. prawo własności, lecz w relacji do ochrony interesu publicznego w zakresie ochrony środowiska, jak i równowagi przyrodniczej na danym terenie.

Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią podstawę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej (wyrok NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 379/11 i z z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1515/11, publ. CBOSA). Gmina ma ustawowe podstawy do realizacji tzw. władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) w formie aktu prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy, z tym, że władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Ograniczenia wolności działalności gospodarczej mogą zostać wprowadzone ze względu na ważny interes publiczny, a więc zwłaszcza ze względu na przesłanki wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. ochronę bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronę środowiska, zdrowia publicznego, wolności i praw innych osób (wyrok TK z 16 października 2014 r., SK 20/12).

Ograniczenie prawa własności dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 mówiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, i zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw tych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania m.p.z.p., w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.

Działalność polegająca na zbieraniu odpadów nie mieści się zarówno w przeznaczeniu zabudowy techniczno-produkcyjnej, jak i usługowej. W myśl załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), stanowi odrębną kategorię przeznaczenia terenu, która winna być oznaczona innym kolorem i symbole "O".

Według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr LI/347/2014 z 26 czerwca 2014 r.), który przestał obowiązywać i zaskarżonego planu przedmiotowa działka oznaczona była jako tereny P/U - jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zabudową usługową, gdzie m.in. dopuszcza się lokalizację budynków zamieszkania zbiorowego jak: hotele, motele, hostele, pensjonaty.

W zaskarżonym planie wprowadzono w § 6 pkt 3 "zakaz zbierania odpadów w tym z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączają: glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) za wyjątkiem zbierania odpadów przez ich wytwórcę. w miejscu ich wytwarzania", to znaczy naturalnie towarzyszące prowadzeniu innego rodząju zasadniczej (podstawowej) działalności usługowej bądź produkcyjnej.

Zatem Gmina doprecyzowała przeznaczenie w m.p.z.p. i w § 6 określiła w sposób nie budzący wątpliwe jakie zakazy obowiązują na tym terenie. Zakazy te są związane z ważnym interesem publicznym. Organ działał w interesie mieszkańców gminy Komorniki, a szczególnie ludzi mieszkających i bliskiej odległości od działki nr ewid. [...] i pracujących nieopodal. Podjęte działania miały na celu ochronę ich zdrowia i życia, a także środowiska, w jakim przebywają.

W myśl art. 35 u.p.z.p. "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania". Jak wyjaśnia NSA w wyroku z dnia 26.04.2017 r., sygn. akt: II OSK 2162/15: "Oznacza to, że co do zasady plan miejscowy nie może być podstawą. obowiązku zaprzestania prowadzenia na nieruchomości działalności rozpoczętej przed wejściem w życie planu miejscowego, jeżeli plan zmienia sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Zatem. jeżeli skarżący przed wejściem w życie zaskarżonego planu miejscowego rozpoczął na nieruchomości prowadzenie działalności, która obecnie jest sprzeczna z ustaleniami tego planu, to nie ma obowiązku jej zaprzestania. Ustalenia planu miejscowego działają na przyszłość".

Zarzut braku możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego na podstawie statecznej decyzji nr [...]Starosty Poznańskiego o zatwierdzeniu i udzieleniu pozwolenia na budowę jest więc nieuzasadniony.

Przepisy prawa nie przewidują obowiązku analizy i uwzględnienia pozwoleń na budowę, wydanych dla danego obszaru przy uchwalaniu m.p.z.p. (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 24.10.2017 r., sygn. akt II SA/Łd 399/17 i WSA w Krakowie w Krakowie w wyrokach z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. II SA/Kr 710/13 i z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 663/08). Wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę osób zagospodarowania terenu pozostaje w mocy i inwestor jest władny wykonywać przyznane w uprawnienia w okresie ważności tej decyzji. Zatem brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów do uwzględniania później tych decyzji w studium czy w m.p.z.p., bowiem obrocie prawnym funkcjonują one niezależnie względem siebie.

Z opisu do projektu budowlanego wynika, iż projektowany budynek, który obecnie jest realizowany, nie służy do działalności związanej z samymi odpadami, tzn. do przeładunku odpadów, czy sortowania. Natomiast ma służyć do obsługi samochodów (mycie, naprawa itp.) związanych z prowadzoną działalnością oraz obsługą pracowników i biurami. Inwestor występując o pozwolenie na budowę jasno określił, jakie funkcje będą w budynku. Stąd trudno się zgodzić z poglądem skarżących, że nie może realizować swojego zamierzenia budowlanego.

Zgodnie z ww. decyzją Skarżący mogą prowadzić działalność zgodnie z obowiązującymi przepisami, również mogą uczestniczyć w procedurach przetargowych na dotychczasowy zasadach.

W dniu 17.08.2017r. Wójt Gminy Komorniki wydał decyzję o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu instalacji odzysku odpadów, punktu przeładunku złomu, odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości oraz stacji przeładunku odpadów komunalnych. Inwestor wnioskując określił, iż przedsięwzięcie w założeniu ma polegać na prowadzeniu działalności związanej ze zbieraniem i przeładunkiem złomu oraz odpadów komunalnych, biodegradowalnych, odpadów będących zmiotkami ulicznymi i odpadami żywnościowymi. Skarżący planują budowę budynku, który będzie służył jako baza magazynowo-transportowa z instalacją odzysku odpadów.

Dla terenu, na którym jest planowane powyższe przedsięwzięcie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego ustaleniami działka nr ewid. [...] przeznaczona jest pod teren obiektów produkcyjnych składów i magazynów z zabudową usługową (P/U). Planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami zaskarżonego i obowiązującego planu miejscowego.

W myśl art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz.1227, z późn. zm., dalej u.i.o.ś.) właściwy organ co do zasady wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Z regulacji tej wynika wprost, że w przypadku obowiązywania na danym obszarze planu zagospodarowania przestrzennego wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla nowej inwestycji możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy dane przedsięwzięcie jest zgodne z planem.

Niniejsze przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jest planowane na obszarze przewidzianym jako teren obiektów produkcyjnych składów i magazynów z zabudową usługową (P/U), a polega na gospodarce odpadami. Stwierdzenie zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogłoby zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy dane tereny zostałyby przeznaczone w w/w dokumencie planistycznym zgodnie z zapisami ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587), jako tereny infrastruktury technicznej gospodarowanie odpadami (O). :Potwierdzają to wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13.07.2016r., sygn. IV SA/Po 236/16, WSA we Wrocławiu z dnia 21.11.2012r., sygn. III SA/Wr 357/12, NSA z 24.04.2015r., sygn. II OSK 2389/13, a także z 15.05.2014r., sygn. II GSK 391/13, publ. CBOSA)

Skarżący błędnie określili, że uchwalony plan miejscowy ingeruje w ostateczną decyzję pozwolenia na budowę dla "budynku biurowo-warsztatowo-socjalnego", gdyż taki budynek nie jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem uchwalenie zaskarżonej uchwały umożliwia realizację zamierzeń inwestycyjnych, dla których skarżący uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę oraz prowadzą działalność na podstawie decyzji z 05.06.2013r. - zezwalającą na zbieranie odpadów wg wyszczególnionych kodów dla odpadów.

Inwestor załączył plan zagospodarowania terenu z listopada 2017r. z projektowaną bazą przeładunkową, mimo, że nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu instalacji odzysku odpadów, punktu przeładunku złomu, odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości oraz stacji przeładunku odpadów komunalnych.

Z załączonego planu zagospodarowania działki wynika, że obecnie realizowany jest budynek biurowo-warsztatowo-socjalny, a skarżący w tym budynku planuje bazę magazynowo-transportową instalacją odzysku odpadów, dla której otrzymał odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu instalacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zmiana ustawy o samorządzie gminnym i postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 01.06.2017 r. usunęła z trybu skargowego, wymóg uprzedniego wezwania organu do usunięcia skutków naruszenia prawa, zaś zgodnie z nowym brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę - co do zasady - wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 07.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw znowelizowane przepisy art. 52 i art. 53 stosuje się do aktów i czynności organów dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 07.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. W konsekwencji w związku z podjęciem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 26.10.2017 r. do terminu wniesienia skargi stosować należy znowelizowany przepis art. 53 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a. - skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Termin ten został dochowany.

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.). Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako, że podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p.").

Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 6[...]/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) stwierdzono, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

Mając na uwadze żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały należy wskazać, że na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068[...]6 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami u.p.z.p .

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Naruszenie prawa przez studium bądź plan miejscowy może przybrać m.in. formę naruszenia zasad jego sporządzania.

W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego, podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Przy naruszeniu zasad ich sporządzania, także tylko istotne ich naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352).

Jak wspomniano, zgodnie z art. 28 ust.1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr XLIII/420/2017 Rady Gminy Komorniki z dnia 26.10.2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki w rejonie ulic: Wiśniowej, Stanisława Nowaka i Ks. Piotra Wawrzyniaka. Zaskarżona uchwała w § 6 pkt 2 zakazuje m.in. lokalizacji składowisk odpadów, punktów selektywnej zbiórki odpadów i stacji przeładunkowych odpadów, a w § 6 pkt 3 zakazuje zbierania odpadów w tym: z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej za wyjątkiem zbierania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu uch wytwarzania. W uzasadnieniu uchwały organ wprost wskazał, że nowy plan miał na celu zakaz lokalizacji składowisk odpadów. Poprzedni plan miejscowy z 2014 r. zezwalał na taką inwestycję. Skarżącej odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na składowaniu, odbieraniu, odzysku odpadów, ze względu na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Uwzględniając przedmiot regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale należy wskazać, że podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 1 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Artykuł 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę. Artykuł 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z kolei w art. 17 u.p.z.p. określono szczegółową procedurę dotyczącą postępowania rady gminy po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).

W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto zestawienie obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem w planie określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym

przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury

współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i

infrastruktury technicznej;

11)sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii ponowienia procedury planistycznej w związku z uwagami do projektu planu, interpretując przepis art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny tych uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, to jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętymi zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (por. wyroki NSA z dnia 1 lipca 2010 r. sygn.. II OSK 905/10, z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08, publ.CBOSA).

Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie Sąd wskazuje, iż w rozpatrywanym przypadku została ona dochowana.

Zarzuty dotyczące braku ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, braku wyłożenia planu i brak umożliwienia zainteresowanym zgłaszania uwag do projektu są bezzasadne. Z akt sprawy wynika, że obwieszczenia o przystąpieniu do prac nad planem zamieszczone były na tablicach ogłoszeń, prasie i w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Komorniki. Ogłoszenie o przystąpieniu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczone zostało w Gazecie [...]ej w dniu 14 grudnia 2016 r. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było wywieszone na tablicy ogłoszeń dniach od 14 grudnia 2016 r. do 8 czerwca 2017 r. W Ogłoszeniu i Obwieszczeniu podany został termin składania wniosków, tj. do 5 stycznia 2017r. W terminie przyjmowania wniosków wpłynęły dwie uwagi mieszkańców, których jedna została częściowo uwzględniona, a druga została przez Wójta Gminy Komorniki uwzględniona w całości. Projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 11 sierpnia 2017 r. 12 września 2017 r., w siedzibie Urzędu Gminy Komorniki w Wydziale Planowania Przestrzennego i Gospodarki Gruntami. Obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i terminie dyskusji publicznej zamieszczone były na tablicach ogłoszeń, w prasie i w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Komorniki. Ogłoszenie o wyłożeniu publicznego wglądu projektu m.p.z.p. z terminem dyskusji publicznej zamieszczone zostało w Gazecie [...]ej w dniu 27 lipca 2017 r. Obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu m.p.z.p. z terminem dyskusji wywieszone było w dniach od 27 lipca 2017 r. do 27 września 2017 r. W trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zorganizowano dyskusję publiczną w dniu 4 września 2017r. w siedzibie urzędu, w której nikt z zainteresowanych nie wziął udziału. W terminie przyjmowania uwag nie wpłynęła żadna uwaga. Jak wynika z powyższego w pracach nad miejscowym planem zapewniono udział społeczeństwa.

Skarżący w zasadzie sami w skardze przyznali, że powyższa procedura planistyczna została dochowana przez organ. Swój zarzut naruszenia procedury planistycznej uzasadniali przede wszystkim tym, że nie byli pisemnie zawiadamiani o wszczęciu procedury planistycznej i jej przebiegu. Przyznali, że przepisy ustawy planistycznej nie nakładają na organ takiego obowiązku. Jednak z uwagi na to, że ich siedziba i miejsce zamieszkania są położone poza Komornikami, a plan obejmuje niewielki obszar i dotyka niewielu podmiotów, podnosili, iż organ powinien ich zawiadamiać pisemnie o poszczególnych etapach postępowania planistycznego. Sąd nie podziela stanowiska skarżących w tym zakresie. Organ przeprowadził procedurę planistyczną zgodnie z art. 17 u.p.z.p. Przepis ten nie przewiduje indywidualnego, pisemnego informowania właścicieli działek objętych projektem m.p.z.p. A skoro organ nie był zobligowany do indywidualnego zawiadamiania skarżących, to nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia procedury.

Odnośnie zarzucanego braku szczegółowych informacji dotyczących terminów ogłoszenia w uzasadnieniu uchwały należy wskazać, że takie informacje nie są niezbędne do umieszczenia w uzasadnieniu uchwały.

Zarzut dotyczący niezgodności zaskarżonego planu ze studium uwarunkowań jest bezzasadny. Rację ma organ, że studium nie zawiera szczegółowych zapisów dotyczących dopuszczenia lokalizacji obiektów przeznaczonych do zbiórki odpadów i prowadzenia działalności w tym zakresie. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż studium wiąże co do ogólnych wytycznych jeżeli założenia polityki przestrzennej gminy są w takim stopniu oznaczone, natomiast gdy stopień szczegółowości jest większy, to wówczas konieczna jest zgodność w takim kształcie tego aktu pianistycznego z uchwalanym planem miejscowym (wyrok NSA z 03.07.2014 r., sygn. akt: II OSK 240/13). W studium na stronie 58 w ust. 7 pkt 5 wskazano, że pozostałe parametry należy określać w m.p.z.p. stosownie do profilu działalności z uwzględnieniem potrzeb ochrony środowiska i zabudowy sąsiedniej. Wprowadzenie zakazu lokalizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami (przedsięwzięcie znacząco oddziaływujące na środowisko) jest zgodne z tym zapisem w studium uwarunkowań.

Niezasadny jest także zarzut niezgodności zaskarżonego m.p.z.p. z wynikami analizy. Organ wykonawczy gminy ma obowiązek przygotowywania, w oparciu o sporządzane analizy stanu zagospodarowania terenu i jego zgodności z postanowieniami studium oraz planu, przyszłych rozwiązań planistycznych. Ma też obowiązek przekazania radzie gminy wyników analiz. Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Jak już wcześniej wskazano zakaz lokalizacji inwestycji związanych z gospodarką odpadami jest zgodny ze studium.

W przypadku skargi na plan miejscowy sąd administracyjny kontroluje, czy organ planistyczny dokonał wymaganych przepisami prawa uzgodnień z właściwymi organami, czy została zachowana procedura uzgodnieniowa oraz czy organ planistyczny uwzględnił prawidłowo dokonane uzgodnienia (pozytywne i negatywne - odmowa uzgodnienia). Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na plan miejscowy, nie posiada jednak kompetencji do kontroli merytorycznej uzgodnień projektu planu przez właściwe organy czy też przyczyn odmowy dokonania takiego uzgodnienia. W kontrolowanym przypadku wymagane uzgodnienia zostały uzyskane przez organ.

Zarzut dotyczący przekroczenia władztwa planistycznego jest bezzasadny. Organ uzasadnił dlaczego ogranicza prawo własności i wolności prowadzenia działalności gospodarczej związanej z gospodarką odpadami. Organ wskazał, że wykluczył możliwość realizacji inwestycji szkodliwych dla środowiska. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jednoznacznie wskazano, że opracowanie zaskarżonego planu miało na celu korektę dotychczasowych zasad zagospodarowania terenu o wprowadzenie zakazu lokalizacji na tym obszarze zakładów zajmujących się zbieraniem, przetwarzaniem i składowaniem odpadów.

Zarzut skarżących dotyczący ograniczenia ich prawa własności jest bezzasadny bowiem konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyroki NSA z: 13.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3355/14, z 17.11.2016 r., sygn. II OSK 311/15, z 28.10.2016, sygn. akt II OSK 165/15, z 11.01.2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, z 8.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1322/15, dostępne w LEX). Zasada ta w ocenie Sądu orzekającego została zachowana w niniejszym przypadku.

W ocenie Sądu orzekającego wspomniana zasada proporcjonalności nie została przez organ przekroczona. Oczywistym jest, że doszło w tym przypadku do zderzenia interesu indywidualnego skarżących z szerszym interesem społeczności lokalnej. Należy podkreślić, że miejscowość Komorniki położono jest w bezpośrednim sąsiedztwie Poznania. Mimo statusu wsi dominuje i dynamicznie rozwija się tam zabudowa mieszkaniowa. Teren objęty planem jest stosunkowo nieduży. W jego sąsiedztwie zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z dużym prawdopodobieństwem jej dalszego rozwoju. Zrozumiały jest więc brak aprobaty Rady dla prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu, przetwarzaniu i składowaniu odpadów na obszarze już istniejącej i planowanej dalszej intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Działalność taka jest bowiem uciążliwa dla mieszkańców, zmniejsza komfort zamieszkiwania, a w skrajnych przypadkach może stanowić zagrożenie dla ich zdrowia. Zważywszy na istotny interes społeczności lokalnej polegający na prawie do zamieszkiwania na obszarze na którym nie występuje działalność gospodarcza wpływająca negatywnie na środowisko, komfort zamieszkiwania i zdrowie mieszkańców organ był uprawniony do ograniczenia prowadzenia na tym terenie specyficznej działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów.

Co istotne, w świetle zachowania zasady proporcjonalności, organ słusznie wskazał, że zmieniony plan nie ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, tj. użytkowania już zrealizowanych budynków, oraz nie powoduje utraty ważności wydanych już decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że inwestor ma wybór i możliwość zabudowania terenu w sposób ustalony w uzyskanych wcześniej pozwoleniach albo na podstawie nowego, zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zachodzi zatem jakiekolwiek ograniczenie w dotychczasowych uprawnieniach skarżących, którzy w tym zakresie mogą kontynuować zagospodarowanie nieruchomości stanowiących ich własność w sposób określony już uzyskanymi decyzjami.

Uwadze skarżących umknęła bowiem treść art.35 u.p.z.p. stanowiącego, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być zagospodarowane do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich dotychczasowego zagospodarowania, czego jednak w zaskarżonym planie nie uczyniono. Dlatego też jedynie od woli skarżących zależy, czy swoje nieruchomości objęte zaskarżonym planem zagospodarują zgodnie z normami zaskarżonego planu, czy zgodnie z uzyskanymi już pozwoleniami i zgodami. Rację ma organ wskazując, że plan nie uniemożliwia i nie ogranicza korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

W przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ustalono innego tymczasowego sposobu zagospodarowania, w związku z tym teren może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy, o ile jest użytkowany zgodnie z przepisami odrębnymi, w szczególności ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawem budowlanym. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże się i nie skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego wydanych pozwoleń na budowę. Inwestor (skarżący) posiada ważne pozwolenie na budowę, zgodnie z którym może realizować planowane budynki.

W zakresie posiadania decyzji nr [...]o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę należy wskazać, że wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę sposób zagospodarowania terenu pozostaje w mocy i inwestor jest władny wykonywać przyznane ww. uprawnienia w okresie ważności tej decyzji. Skarżąca może zrealizować uprawnienia wynikające z ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Z opisu w projekcie budowlanym wynika, że budynek ma służyć obsłudze pojazdów przeznaczonych do wywozu odpadów. Obsługa wykonywana na obszarze projektowanym to przede wszystkim mycie, naprawa, montaż elementów pojazdów oraz zapewnienie miejsca postojowego. W tym zakresie możliwe jest zbudowanie przedmiotowego budynku. Brak jest w tym zakresie sprzeczności z § 6 zaskarżonego planu, który zakazuje prowadzenia zbierania odpadów. Nie zakazuje natomiast szeroko rozumianej obsługi pojazdów. Prowadzenie tam działalności związanej z gospodarką odpadami jest jednak odrębną kwestią. Takie przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydania takiej decyzji odmówiono skarżącej z uwagi na fakt, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z m.p.z.p.

Zaskarżona uchwała nie zawiera zapisu o uchyleniu dotychczasowego planu (uchwała z 2014 r.). Tak więc obiegu prawnym istnieją dwa równorzędne akty prawa miejscowego dotyczące tego samego obszaru, jednak sprzeczne ze sobą w zakresie lokalizacji inwestycji związanych z gospodarką odpadami. Brak uchylenia poprzedniej uchwały z 2014 r. jest sprzeczny z § 15 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 poz. 283), jednak odpowiada ogólnej zasadzie "lex posteriori derogat legi priori". Intencją organu było uzupełnienie zaskarżoną uchwałą dotychczasowego planu miejscowego, co jest dopuszczalne.

Z powyżej wskazanych powodów, ponieważ Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, ani istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.