Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 844/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6, 7 i 9, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. G. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2018 r. nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Z. G., reprezentowany przez r.pr. Ł. O., pismem z 17 sierpnia 2018 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie miejscowości S. i B., z dnia [...] 2018 r. nr [...].

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018r. poz. 1945 ze zm.) przez przekroczenie granic władztwa planistycznego. Według strony przepisy dotyczące planowania przestrzennego zostały wykorzystane do rozstrzygnięcia konkretnej, jednostkowej kwestii, którą jest planowana na działkach nr [...], [...], [...], obręb B., gmina C., inwestycja w postaci budowy obiektów inwentarskich do realizacji chowu indyków. Obszar objęty planem miejscowym w zdecydowanej większości zajmują tereny wchodzące w skład Gospodarstwa Rolnego Z. G., a z komentarza Burmistrz Gminy C. do uwag zgłaszanych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie miejscowości S. i B. wynika, iż celem ustanowienia zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko było uniemożliwienia realizacji planowanej przez niego inwestycji, na którą uzyskał decyzję środowiskową. W rzeczywistości ten plan miejscowy jest skierowany wprost do nieruchomości wchodzących w skład Gospodarstwa Rolnego Z. G.. Przekroczenie władztwa planistycznego Gminy C. polega więc na wykorzystaniu aktu prawa miejscowego do rozstrzygania konkretnych i jednostkowych kwestii. Organy Gminy C. posłużyły się planem miejscowym niczym decyzją administracyjną. W ten sposób nie tylko naruszyły normy ustrojowe, ale również w zasadniczy sposób ograniczyły możliwości obrony swoich praw przez Z. G..

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 2 oraz art. 74 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 kodeksu cywilnego poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Z faktem, iż obszar objęty skarżonym planem w zdecydowanej większości dotyczy obszaru zajmowanego przez Gospodarstwo Rolne Z. G., związany jest również zarzut nieproporcjonalnego ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości Z. G. w stosunku do nieruchomości sąsiednich. W uzasadnieniu do przedmiotowego planu nie wyjaśniono, dlaczego akurat na obszarze oznaczonym symbolem 1R i 2R wprowadzono całkowity zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz budynków mieszkalnych, skoro na sąsiednich terenach taka zabudowa jest realizowana.

Na zakończenie skarżący wyjaśnił, iż posiada interes prawny do złożenia skargi na ww. uchwałę Rady Miejskiej w C. jako współwłaściciel terenu objętego przedmiotowym planem miejscowym.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w C. (dalej w skrócie: "Rada") wniósł o oddalenie skargi w całości.

Pełnomocnik Rady wyjaśnił, iż plan miejscowy obejmuje obszary nie tylko należące do skarżącego, ale również do osób trzecich. Nie sposób zatem uznać za zasadny zarzutu skarżącego, iż plan miejscowy został wykorzystany do rozstrzygnięcia konkretnej, jednostkowej kwestii. Organ nie ograniczył również skarżącemu w żaden sposób możliwości obrony swoich praw, gdyż na uchwałę rady miejskiej w przedmiocie planu miejscowego, tak samo jak na ostateczną decyzję w sprawie warunków zabudowy, stronie przysługuje skarga do Sądu Administracyjnego, z czego skarżący skorzystał.

Dalej powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzające możliwość wprowadzenia ograniczeń lub zakazów lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Pełnomocnik wskazał też, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika jakimi przesłankami kierował się organ przyjmując zapisy planu zakazujące lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W szczególności wskazano, że do opracowania planu przystąpiono w związku z koniecznością zabezpieczenia dobrych bonitacyjnie gleb na potrzeby upraw polowych, bez prawa zabudowy inwestycjami mogącymi zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym mieć niekorzystny wpływ na znajdującą się w niedalekiej odległości zabudowę mieszkaniową we wsiach S. i B.. Przed przystąpieniem do sporządzania planu miejscowego opracowano również "Analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów pól uprawnych w gminie C. i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.". W przedmiotowym opracowaniu szczegółowo przeanalizowano niekorzystny wpływ inwestycji polegających na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP na sąsiadujące tereny mieszkaniowe, co uzasadniło przystąpienie do opracowania planu miejscowego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zatem organ ustalając ograniczenia w tym zakresie działał na podstawie i w granicach prawa. Organ ustalił interesy poszczególnych podmiotów i wartości, które winny podlegać ochronie. Zgodnie z art. 15 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W uzasadnieniu uchwały wskazane zostało że "w wyniku przeprowadzonych analiz zdecydowano się na opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części wsi S. i B.. Opracowanie planu stało się konieczne ze względu na otrzymywane sygnały od mieszkańców wsi oraz zwracających się z prośbą o zabezpieczenie terenów rolniczych przed budową dużych ferm hodowlanych. W planie wprowadzono zapisy zakazujące realizacji tego typu inwestycji i ustalenia takie są zgodne z interesem publicznym." Jedynym celem jaki przyświecał organowi przyjmując zapisy o zakazie lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko była jedynie troska o zdrowie mieszkańców gminy i ochronę środowiska naturalnego.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 5 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i jej zarzuty. Podniósł, że nieruchomości skarżącego nie znajdują się w bezpośredniej bliskości terenów zwartej zabudowy mieszkaniowej – miejscowości B..

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do zarzutu podjęcia prac nad planem w sytuacji, gdy znane były zamierzenia inwestycyjne skarżącego pełnomocnik podniósł, że ze względu na koszty opracowania planów miejscowych oraz budżet Gminy C., która jest gminą niewielką, do pracy nad planami niejednokrotnie przystępuje się dopiero wtedy, gdy istnieje taka konieczność. Taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kognicja sądu administracyjnego obejmuje także rozpatrywanie spraw na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej – art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 – dalej w skrócie: "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97- dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej wskazać należy, że od dnia 1 czerwca 2017 r. doszło do zmiany p.p.s.a. oraz u.s.g., zgodnie z ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (29 stycznia 2018 r.) w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy p.p.s.a. i u.s.g. obowiązujące po dniu 1 czerwca 2017 r., co oznacza, że przed wniesieniem skargi nie było wymagane uprzednie wezwanie Rady Miasta C. do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale również jego naruszenie. Naruszenie tego interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09 - dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Naruszenie to musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy, jak przyjmuje orzecznictwo sądowo-administracyjne, oznacza zatem istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu.

W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia sąd administracyjny czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) i jest konsekwentnie przez sądy administracyjne prezentowany (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14 - dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podziela go w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie.

Na gruncie niniejszej sprawy strona skarżąca wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Z. G. jest współwłaścicielem działek o nr [...], [...] i [...], obręb B., gmina C., objętych postanowieniami planu miejscowego ustanowionego zaskarżoną uchwałą, która przepisem § 16 wprowadza, zakaz lokalizacji na tych terenach przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Niewątpliwie ograniczenie to świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego – jego uprawnień właścicielskich - tym bardziej, iż skarżący wykazał, że planuje na będących jego własnością nieruchomościach realizację inwestycji w postaci budowy fermy drobiu, która z uwagi na swą skalę stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza jednak automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej w skrócie: "u.p.z.p." ), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga okazała się zasadna, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można bowiem w świetle powołanych przepisów kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Ponadto, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Poprzez "trybu sporządzania planu miejscowego" – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określonych ramach Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Nie stwierdził także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności.

Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, iż z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż planem objęty jest teren o powierzchni ok. 91 ha, zlokalizowany wzdłuż drogi powiatowej nr 3911P relacji G.- S.-B., dla którego wyznaczono jednostki terenowe oznaczone symbolem 1R, 2R, RM, RU, ZL oraz KDW. Dla terenu oznaczonego symbolem 1R i 2R, ustalono przeznaczenie na teren rolniczy (§ 3 zaskarżonej uchwały) na którym dopuszczono lokalizację urządzeń i obiektów związanych z prowadzoną działalnością rolniczą z zastrzeżeniem § 16 uchwały, prowadzenie upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych, przeznaczenie terenu pod użytki zielone i wprowadzono zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych i budynków mieszkalnych (§ 5 uchwały). W § 16 ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem pkt 1 i 2, w których dopuszczono inwestycje celu publicznego w zakresu łączności publicznej oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i ustalono zakaz lokalizacji biogazowi.

Skarżący podnosi, iż organ gminy wykroczył poza kompetencje wynikające z władztwa planistycznego poprzez ustalenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie jego działek. Wskazał, iż tereny objęte planem w zdecydowanej większości obejmują tereny wchodzące w skład należącego do niego gospodarstwa rolnego i do sporządzania planu miejscowego przystąpiono z uwagi na planowane przez skarżącego przedsięwzięcie (fermę drobiu) mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Do skargi załączono m.in. potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Burmistrza Gminy C. z [...] 2017r, która ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów inwentarskich do chowu indyków z obsadą 3381 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą, na działkach o nr [...], [...] i [...], obręb B., gm. C..

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy i do dyspozycji faktycznych. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 - dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, Rada Miasta wykazała, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżącego uzasadniają względy interesu publicznego, związane z wyłączeniem realizacji inwestycji oddziaływujących na środowisko.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, iż do opracowania planu przystąpiono w związku z koniecznością zabezpieczenia dobrych bonitacyjnie gleb na potrzeby upraw polowych, bez prawa zabudowy inwestycjami mogącymi zawsze znaczącą lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym mającymi niekorzystny wpływ na znajdującą się w niedalekiej odległości zabudowę mieszkaniową we wsiach S. i B.. W tym miejscu zauważyć należy, iż ustalenia przeznaczenia działki skarżącego na tereny rolnicze z zakazem lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie naruszają założeń obowiązującego na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. przyjętego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] 2015 r. Nr [...] Z części III Studium określającej kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy w pkt 4 wskazano, że na obszarze gminy dominuje gospodarka rolna, oparta na kompleksach gruntów rolnych wysokich klas, zaś rolnictwo, w tym przetwórstwo owocowo – warzywne zaliczane było do podstawowych funkcji gminy. W świetle diagnozy stanu gminy i analizy jej predyspozycji i możliwości oraz uwarunkowań przyrodniczych, społecznych, gospodarczych i politycznych uznano, że istniejące funkcje winny być kontynuowane, z tym że winny one ulec ukierunkowaniu na zrównoważony rozwój oraz winny zostać w znacznym stopniu zaktywizowane. Powinny też ulec przewartościowaniu, w celu pobudzenia rozwoju gminy. Funkcja rolnicza winna ulec przewartościowaniu w kierunku wprowadzania proekologicznych form gospodarowania, dostosowania produkcji rolnej do potrzeb rynku. Dalej wskazano, że podstawową funkcją gminy C. będzie m.in. nowoczesne rolnictwo, z pożądanym dużym udziałem rolnictwa ekologicznego i dobrze wykształconym przetwórstwem owocowo – warzywnym. W części III Studium (pkt 10. Kierunki rozwoju działalności gospodarczej, ppkt 10.1. Pożądane kierunki rozwoju rolnictwa) wskazano, że podstawową funkcją w zakresie rolnictwa jest nowoczesne rolnictwo, a przemiany i przebudowa rolnictwa i wsi powinny zmierzać m. in. w kierunku przebudowy struktury gospodarstw indywidualnych w kierunku gospodarstw efektywnych, a w odniesieniu do hodowli zwierząt rozwijać się w kierunku wzrostu produkcji bydła z uwagi na naturalne bogate zaplecze paszowe w postaci licznych terenów łąkowych, utrzymania produkcji trzody chlewnej, z wykluczeniem rozwoju ferm bezściółkowych i wprowadzaniu hodowli uzupełniających takich jak: hodowla koni, kóz, owiec, królików, pszczół i jedwabników. W tym samym punkcie wskazano jednak, że przemiany, przebudowa rolnictwa i wsi powinna również zmierzać w kierunku ekologizacji produkcji rolniczej, ograniczenia negatywnych skutków oddziaływania rolnictwa na środowisko np. poprzez nadmierna nawożenie. Dalszy rozwój rolnictwa powinien zostać ukierunkowany na prowadzeni gospodarki rolnej dostosowanej do naturalnych siedlisk. Ma to tyle istotne znaczenie, iż jak wynika z części III Studium pkt 3 (Kierunki rozwoju przestrzennego) pkt 3.1. (Strefy funkcjonalno – krajobrazowe) w strefie upraw polowych C wskazano, że gospodarowanie w przestrzeni postępować będzie w kierunku kontynuacji, aktywizacji i rozwoju rolnictwa – upraw rolnych i hodowli z preferencją dla nie intensywnych form hodowli jako kierunków wzbogacających krajobraz, a nie uciążliwych dla środowiska.

Zatem przeznaczenie gruntów należących do skarżącego przewidziane w zaskarżonej uchwale zgodne jest z przeznaczeniem tych terenów określonych w ww. Studium ( "pola uprawne oraz "treny łąk i pastwisk"). Mimo wprowadzenia zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zachowano przeznaczenie rolnicze. Zatem nie pozbawiono skarżącego jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, poprzez wykorzystanie nieruchomości do produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych. Wprowadzone zaskarżoną uchwała ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości nie przekreślają jego dotychczasowego przeznaczenia, a tym bardziej nie pozbawiają właściciela nieruchomości możliwości korzystania z jego prawa.

Również wprowadzone ograniczenie w możliwości zabudowania gruntów oznaczonych symbolami 1R i 2R budynkami mieszkalnymi i obiektami tymczasowymi, nie może być traktowane jako nieproporcjonalne ograniczanie możliwości zabudowy nieruchomości należących do skarżącego. Jak wskazano wyżej, uchwalając zaskarżony plan miejscowy organ gminy kierował się koniecznością ochrony dobrych bonitacyjnie gleb na potrzeby upraw polowych, co zgodne jest z ogólnymi celami planowania i zagospodarowania przestrzennego - art. 1 ust. 2 pkt u.p.z.p. Realizacja tego celu może niewątpliwie wymagać ograniczenia sprzecznych z nim sposobów użytkowania przedmiotowych gruntów, w tym m.in. uniemożliwiać przekształcenia tych gruntów w tereny mieszkalne. Podkreślić należy, że w przedmiotowym planie miejscowym nie wyłączno całkowicie możliwości zabudowy terenów oznaczonych symbolem 1R i 2R zastrzegając jedynie, aby obiekty i urządzenia lokalizowane na tych terenach związane były z działalnością rolniczą, a więc z funkcją dominującą na tym terenie.

Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP).

Jeszcze raz podkreślić należy, iż ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ze swej istoty ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, lecz nakazuje także uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także potrzeby interesu publicznego - art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9. Prawo własności, mimo że chronione przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, nie będąc prawem absolutnym, podlega ograniczeniom i prawną dopuszczalność jego ograniczenia przewidują w szczególności zapisy analizowanej w niniejszym stanie faktycznym u.p.z.p., przyznające gminom władztwo planistyczne.

Odnosząc się do zarzutu, iż uchwalając zaskarżoną uchwałę Rada Miasta w rzeczywistości rozstrzygnęła indywidualną sprawę skarżącego, bowiem znaczny obszar trenu objętego postanowieniami uchwalonego planu miejscowego stanowi własność skarżącego, zauważyć należy, iż żaden z przepisów ustawy nie zakreśla minimalnych granic obszaru, jakim może zostać objęty plan (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2829/12 - dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O ile przeprowadzenie całej procedury planistycznej w stosunku do niewielkiego obszaru może budzić określone wątpliwości z punktu widzenia ekonomiki takiego postępowania, to zauważyć należy, że sądy administracyjne nie są uprawnione do badania działań organów gminy przez pryzmat ich zasadności. Nie tylko godziłoby to w zasadę samodzielności gminy, ale wykraczało poza kryterium, według którego sądy administracyjne kontrolują działalność organów. Brak jest też przepisów ustawy, które uniemożliwiałby uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, których właścicielem jest jeden podmiot. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, taki podmiot nie jest pozbawiony możliwości zaskarżenia takiego aktu, a nadto nie jest pozbawiony możliwości zgłaszania uwag i wniosków w toku procedury planistycznej. Stąd całkowicie niezrozumiałym jest podnoszony w tym zakresie zarzut.

Na marginesie zaznaczyć także warto różnicę pomiędzy indywidualną decyzją w przedmiocie warunków zabudowy (art. 61 u.p.z.p.), która stanowi jedynie potwierdzenie, iż planowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu nie narusza ładu przestrzennego istniejącego na danym obszarze, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który pozytywnie i władczo określa granice wykonywania prawa własności nieruchomości położonych na obszarze jego obowiązywania. W planie miejscowym oprócz tego, że organ wprowadza uregulowania wynikające z przepisów szczególnych obowiązujących na danym obszarze, to również posiada uprawnienia kształtujące, których nie może realizować organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy (por. wyrok WSA z 6 lutego 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 1278/14 - dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.