Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 832/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starzy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A S.A. w W. na decyzję Burmistrza S. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty rocznej za usługi wodne oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. zatytułowanym "Informacja w sprawie wymiaru opłaty za usługi wodne" z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 272 ust. 22 ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), dalej: "P. w.", a także mając na uwadze oświadczenie z dnia [...] marca 2018 r., ustalił dla [...] S.A. w W., wysokość opłaty rocznej za usługi wodne - zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości oznaczonej jako: działka nr [...], położona w obrębie [...], gm. S., w wysokości: [...] zł, przyjmując, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach - zgodnie z art. 272 ust. 8 ustawy - Prawo wodne oraz zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502).

[...] S.A. w W. pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. złożyła reklamację dotycząca wysokości ustalonej pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. opłaty za usługi wodne, podnosząc, iż przywołane przez Burmistrza przepisy art. 272 ust. 8 ustawy - Prawo wodne określają, że podstawą wyliczenia ma być wielkość utracona powierzchni biologicznie czynnej ponad 70%.

W związku z powyższym Spółka wniosła o ponowne ustalenie wysokości opłaty uwzględniające ww. wartość graniczną.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 273 ust. 6 ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), orzekł o oddaleniu reklamacji [...] S.A. w W. na wysokość opłaty za usługi wodne - zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, na terenie działki nr [...], położonej w obrębie [...], gm. S., ustanowionej w Informacji Burmistrza Miasta z dnia [...] kwietnia 2018 r.; znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, że kierując się treścią art. 269 ust. 1 pkt 1 oraz art. 272 ust. 22 ustawy - Prawo wodne, po przeanalizowaniu ewidencji gruntów zlokalizowanych na terenie gminy S. pozostającej w zasobach Urzędu, w dniu [...] marca 2018 r. wystosowano do [...] S.A. w W. pisemną prośbę o złożenie oświadczenia w sprawie wykonywania na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gm. S., o powierzchni całkowitej: 26 813 m˛ i powierzchni zabudowanych gruntów (Ba i Bi): 26 813 m˛, robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej.

Odpowiadając na przedmiotowe wezwanie, pismem [...] marca 2018 r. - wiceprezes zarządu [...] S.A. w W. przedłożył stosowne oświadczenie, wskazując, iż:

powierzchnia uszczelniona na terenie ww. nieruchomości wynosi: 19 682,99 m˛,

* powierzchnia biologicznie czynna na terenie ww. nieruchomości stanowi: 7 130,01 m˛,

* na terenie ww. nieruchomości nie znajdują się urządzenia służące do retencjonowania wody,

* nieruchomość znajduje się poza obszarem ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej,

* [...] S.A. w W. posiada pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód - odprowadzanie do rzeki N. w obrębie istniejącego jazu w km 15+500 podczyszczonych wód opadowych z terenu zabudowy przemysłowej przynależnej do H. S. w [...] zlokalizowanej przy ul. [...], tj. z działki nr [...], obręb [...], gmina S., a także wykonanie wylotu do rzeki [...] w obrębie jazu w km 15+500 na działkach nr [...], położonych w obrębie [...], gmina S. (decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2010, znak: [...]).

Na podstawie dokonanego w tym zakresie rozeznania ustalono, że na terenie ww. nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej wyłączono około 74 % ogólnej powierzchni przedmiotowej działki, co przy uwzględnieniu powyżej wskazanych uwarunkowań, stanowiło uzasadnienie do zakwalifikowania [...] S.A. w W. do grona podmiotów zobowiązanych do uiszczania opłaty za usługi wodne - zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Zasady i sposób ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne - zmniejszenie naturalnej retencji terenowej - reguluje treść art. 270 ust. 7 i art. 272 ust. 8 Prawa wodnego, zgodnie z którymi opłatę tę stanowi iloczyn następujących składowych:

. jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne uzależnionej od zastosowania kompensacji retencyjnej określonej w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502) wynoszącej w tym przypadku - 0,50 zł za 1 m˛ na 1 rok (z uwagi na brak na ww. nieruchomości urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem),

. wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej - wynoszącej w tym wypadku: 19 682,99 m˛,

. czasu wyrażonego w latach - opłatę ustala się w pierwszej kolejności za cały rok, następnie dokonuje się jej podziału na cztery części, z których każda winna być uiszczana raz na kwartał.

Uwzględniając powyższe uwarunkowania, ustalono dla [...] S.A. w W. wartość rocznej opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości: [...] zł, a następnie [...] kwietnia 2018 r. pisemnie poinformowano przedstawicieli spółki o jej wysokości i sposobie naliczenia.

Odnosząc się do złożonej w sprawie reklamacji, Burmistrz Miasta stwierdził, że mając na uwadze istotę wprowadzonego przepisu oraz aktualnie obowiązujące interpretacje prawne, w tym oficjalne stanowisko zajęte w tej sprawie przez przedstawicieli [...] Wody [...], 70 % powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej stanowi jedynie próg, którego przekroczenie skutkuje obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty. Sama opłata naliczana jest jednak za tę cześć powierzchni nieruchomości, która faktycznie została wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej, a nie jedynie za część nieruchomości stanowiącą wielkość ponad 70 % powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej - ustawodawca wskazuje explicite, że opłatę tę uiszcza się za utraconą powierzchnię biologicznie czynną, nie wprowadzając w tym zakresie żadnych dodatkowych rozróżnień.

W skardze do Sądu [...] S.A. w W. wniosła o uchylenie w całości decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm. - dalej: "Prawo wodne" lub "Ustawa") poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w ustaleniu przez organ administracji wysokości "opłaty za usługi wodne" - zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gm. S. w wysokości: [...] zł, podczas gdy katalog usług wodnych zawarty przepisie art. 35 ust. 3 ww. Ustawy nie wymienia usługi, będącej przedmiotem nałożonej na skarżącą opłaty, a także poprzez uznanie, iż opłata przewidziana w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1) ustawy - Prawo wodne odnosi się do inwestycji zakończonej, podczas gdy w przepisie tym ustawodawca wyraźnie posłużył sformułowaniem "na skutek wykonywania", a zatem odnosi się do procesów trwających, nie zakończonych, a nadto, iż dotyczy nieruchomości znajdujących się na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej - bez wskazania, że należy to rozumieć jako zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych;

2) przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 8 ustawy - Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię i obliczenie przez organ administracji wysokości opłaty, biorąc za podstawę tych obliczeń wartość procentową powierzchni zajętej przez cały budynek posadowiony na działce, mimo że z przepisu art. 272 ust. 8 ustawy Prawo wodne nie wynika, że przyjmuje się całą powierzchnię zabudowaną do obliczenia stawki opłaty za zmniejszenie retencji gruntu, a jedynie mowa jest o "utraconej powierzchni biologicznie czynnej", która winna być rozumiana jako wartość przewyższająca 70% przedmiotowej nieruchomości;

3) przepisu art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. nr 1257) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji ustalenie istnienia obowiązku uiszczenia opłaty za zmniejszenie retencji gruntu mimo nieprecyzyjnej i niejasnej regulacji podstawy prawnej powyższej opłaty w ustawie - Prawo wodne, istnienia sprzeczności pomiędzy przepisami i nieprecyzyjnego określenia sposobu obliczania opłaty, co skutkowało przyjęciem przez organ najmniej korzystnego dla skarżącej wariantu do obliczenia należnej kwoty i wydania decyzji w tym przedmiocie.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca Spółka podniosła, iż w jej ocenie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne dotyczące powyższej opłaty są nieprecyzyjne, nie korelują ze sobą, pozostawiając wiele luk, które winny zostać interpretowane na korzyść strony skarżącej, nadto pozostają w sprzeczności także z innymi aktami prawnymi, służąc - w ocenie skarżącej - jedynie celowi fiskalnemu. Skarżąca zakwestionowała tak zasadę, jak i wysokość opłaty ustalonej za 2018 rok, co mimo złożonej reklamacji nie zostało dostatecznie wyjaśnione przez organ.

Skarżąca odwołała się do zamieszczonego na stronie internetowej [...] [...] materiału pomocniczego dla gmin w sprawie ustalania opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, w którym przedstawia się "niewiążące stanowisko wyjaśniające najczęściej pojawiające się wątpliwości". Co istotne - w materiale tym wskazano, że "Prawo wodne nie zawiera definicji legalnej pojęć, którymi posługuje się cytowany wyżej przepis, co oznacza, że definiując je należy odwołać się do definicji wypracowanych w innych gałęziach prawa oraz do ich słownikowego znaczenia". W dalszej części opracowania jednak, pomimo cytowanych definicji słownikowych poszczególnych pojęć, autor opracowania dokonał ich rozszerzenia, bądź uzupełnienia o dodatkowe pojęcia lub zwroty bez uzasadnienia takiego zabiegu.

Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy - Prawo wodne, regulujące sporną opłatę, budzą wiele wątpliwości interpretacyjnych. W szczególności spowodowane jest to brakiem definicji ustawowych i rozszerzającej wykładni tych przepisów przez organy je stosujące. Skarżąca została w konsekwencji zaliczona do kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia powyższej opłaty, z czym jednak konsekwentnie się nie zgadza.

W pierwszej kolejności wskazano, że przepis art. 269 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi, że opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Dokonując wykładni powyższego przepisu należy w szczególności dostrzec jego sprzeczność z przepisem art. 35 ust. 3 ustawy, w którym ustawodawca wskazuje enumeratywnie zamknięty katalog "usług wodnych". Zgodnie zatem z przepisem art. 35 ust. 3 usługi wodne obejmują: pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód, uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję, odbiór i oczyszczanie ścieków, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych, korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, odprowadzanie do wód lub do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych.

Z kolei w myśl rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU), usługi stanowią: wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarczych prowadzących działalność o charakterze produkcyjnym, tzn. usługi dla celów produkcji nietworzące bezpośrednio nowych dóbr materialnych oraz wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarki narodowej oraz na rzecz ludności, przeznaczone dla celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej i ogólnospołecznej.

Z powyższych klasyfikacji zdaniem skarżącej wyraźnie wynika, iż opłata, którą reguluje przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie może być traktowana jako opłata za usługę, bowiem żadnego rodzaju usług nie dotyczy. Na powyższy problem zwróciła uwagę Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej w opinii do projektu rządowego ustawy - Prawo wodne, co jednak nie zostało uwzględnione na etapie procesu legislacyjnego - sprzeczność nie została bowiem wyeliminowana z aktu prawnego. Jedną z konkluzji powyższej opinii jest cyt.:

"(...) proponowany przedmiot opłaty nie stanowi usługi wodnej w rozumieniu ustawy, przez co jej wprowadzenie nie jest wymagane w ramach konieczności uzupełnienia transpozycji art. 9 ramowej Dyrektywy Wodnej, przewidującego zasadę zwrotu kosztów za usługi wodne. Ustawodawca ma oczywiście swobodę w zakresie kształtowania podatków i innych danin publicznych, należy jednak zauważyć, iż przedmiot obciążenia opłatą nie stanowi usługi w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU)" - podkr. A.G.-A.

Co równie istotne, w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy użyto określenia "wykonywania robót lub obiektów budowlanych". Forma rzeczownika odczasownikowego słowa wykonywać wskazuje zdaniem skarżącej na trwający, niezakończony proces, jest to forma niedokonana, co nie powinno być przez organ stosujący przepis modyfikowane w procesie wykładni przepisów prawa, bowiem zabieg taki jest nieuprawniony. Jednak już w pierwszym zdaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wskazuje na istnienie obowiązku określania wysokości opłaty "na skutek wykonywania (wykonania) na nieruchomości (...)", jednak ustawodawca nie użył formy dokonanej "wykonanie", zatem w ocenie skarżącej jej użycie jest błędnym, faktycznie prawotwórczym działaniem organu powołanego do stosowania prawa, a nie jego stanowienia. Organ dokonał w toku wykładni modyfikacji przepisu, do czego nie jest uprawniony.

Skarżąca podkreśliła, że wprowadzona przez ustawę opłata nie realizuje założeń Dyrektywy Wodnej i nie spełnia kryterium "usługi wodnej", ani w rozumieniu tejże ustawy, ani też cytowanego rozporządzenia.

Skarżąca wskazała ponadto, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu znaleźć można niezrozumiałą argumentację, cyt.: "Mając na uwadze istotę wprowadzonego przepisu oraz aktualnie obowiązujące interpretacje prawne, w tym oficjalne stanowisko zajęte w sprawie przez przedstawicieli [...] Wody [...], która to instytucja, zgodnie z art. 299 ust. 5 Prawa wodnego, otrzymuje 90% dochodów z tytułu opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, wskazać należy, że 70% powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej stanowi jedynie próg, którego przekroczenie skutkuje obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty."

Powyższy fragment uzasadnienia w ocenie skarżącej nie precyzuje, co stanowi istotę wprowadzonego przepisu. Zdaniem skarżącej, zastosowanie reguł wykładni systemowej i celowościowej prowadzi do wniosku, iż wprowadzenie opłaty nie może być interpretowane jako realizacja Dyrektywy Wodnej, nie stanowi również, rodzaju obowiązkowej opłaty za świadczone przez określone podmioty usługi. Skarżąca podkreśla, że nie jest odbiorcą żadnych dodatkowych usług wskazanych w art. 35 ust. 3 ustawy, a jedyny cel, jaki zdaje się służyć nowo wprowadzonej opłacie to zwiększenie dochodowości Wód [...], co zresztą wprost wynika z ustawy i na co również powołał się organ w uzasadnieniu swojej decyzji.

Burmistrz Miasta, w odpowiedzi na podstawowy zarzut złożonej przez Spółkę reklamacji dotyczący niezrozumiałego naliczania opłaty rocznej od całej powierzchni zabudowanej wskazał, że "70% powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej stanowi jedynie próg, którego przekroczenie skutkuje obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty. Sama opłata naliczana jest jednak za tę część powierzchni nieruchomości, która faktycznie została wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej, a nie jedynie za część nieruchomości stanowiącą ponad 70% powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej", jednak w ocenie skarżącej taka wykładnia przepisu nie znajduje uzasadnienia. Skoro bowiem sam organ podkreśla, że wartość 70% powierzchni jest tylko "progiem" zaliczenia podmiotów do kręgu zobowiązanych z tytułu spornej opłaty, to tym bardziej przemawia za stosowaniem opłaty od wartości przekraczającej ów "próg", nie zaś od całej powierzchni. Taka interpretacja przepisu jest zdecydowanie właściwsza, bowiem w przeciwnym razie już niewielkie przekroczenie, choćby o setną część procentowo określonej w ustawie powierzchni, skutkować będzie obowiązkiem ponoszenia wysokich opłat liczonych od całej powierzchni.

W świetle powyższej argumentacji, wobec licznych niejasności związanych z wykładnią i w konsekwencji stosowaniem nowej regulacji prawnej, w przekonaniu skarżącej należy zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenie zasady In dubio pro libertate, która wyrażona zastała w przepisie art. 7a § 1 k.p.a. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 1197/17): państwo nie powinno osiągać korzyści z wprowadzenia niejasnych przepisów, mogąc stosować je w taki sposób, który byłby najkorzystniejszy z punktu widzenia interesów państwa. Należy zgodzić się, iż funkcją art. 7a k.p.a. jest zwiększenie ochrony praw strony przez ograniczenie negatywnych skutków nieprecyzyjnego formułowania przepisów prawa (Przybysz, Piotr Marek. Art. 7 (a). W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2018)". W niniejszej sprawie nie sposób pominąć, że wprowadzona opłata nie stanowi ekwiwalentu za żadną usługę, stanowi zaś - w myśl przepisu art. 299 ust. 5 Ustawy - w 90% przychód Wód [...], a w 10% dochód budżetu właściwej gminy. Jest to zatem, zdaniem skarżącej, przejaw działań ukierunkowanych na osiąganie korzyści przez Państwo poprzez wprowadzenie niejasnych przepisów w zakresie czy i w jaki sposób winny być ustalane tzw. "opłaty od deszczu". Trudno się dziwić wreszcie, że wprowadzenie ustawy, a wraz z nią kolejnej opłaty związanej z samym prawem własności nieruchomości budzi tak wielkie kontrowersje i uzasadniony sprzeciw podmiotów zaliczających się do kręgu zobowiązanych ponosić powyższe opłaty. De lege ferenda należy wskazać na potrzebę doprecyzowania, czy wręcz zmiany nowo wprowadzonych do systemu prawa przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "P.p.s.a.").

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; (dalej: "p.w."). Jej wejście w życie stanowiło realizację obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 - 73 z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 - 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.

W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku.

Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy P.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Korzystanie z usług wodnych wiąże się zatem z obowiązkiem uiszczania opłat i stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami co oznacza, że ma za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają podmioty. Ustawą tą wprowadzono m.in. nowe regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi.

Zgodnie z art. 34 pkt 4 p.w., jako szczególne korzystanie z wód kwalifikowane jest wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Okoliczności te nie zostały uwzględnione w katalogu usług wodnych, określonych w przepisie art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, jednak już w przepisie szczególnym - art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji, traktowane jest jako usługa wodna. Z woli zatem ustawodawcy opisany stan oddziaływania na środowisko wodne należy kwalifikować jako usługę podlegającą odpłatności.

Stosownie do postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty są:

. odpowiednia powierzchnia i lokalizacja nieruchomości,

. wykonywanie określonych czynności na terenie nieruchomości,

. wyłączenie oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej.

Zgodnie z art. 270 ust. 7 ustawy, wysokość opłaty za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3 500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej zależy odpowiednio od wielkości powierzchni uszczelnionej, rozumianej jako powierzchnia zabudowana wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej oraz zastosowania kompensacji retencyjnej.

Jedną zatem z przesłanek uzasadniających uiszczenie opłaty jest ustalenie przez organ, że ponad 70% powierzchni nieruchomości o pow. większej niż 3500 m˛ zostało wyłączone z powierzchni biologicznie czynnej. Tego ustalenia w niniejszej sprawie organ dokonał na podstawie danych podanych przez stronę. Organ słusznie zatem nie widział podstaw do kwestionowania tego parametru, a skarżąca nie wskazywała na jakiekolwiek nieprawidłowości w zakresie udzielonej informacji.

Tym samym zarzut, zgłoszony na rozprawie, a dotyczący braku samodzielnego wyliczenia powierzchni wyłączenia, czy braku weryfikacji danych o zajętej, uszczelnionej powierzchni, bez żadnych merytorycznych argumentów, w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia.

Skarżąca kwestionowała również wielkość opłaty, uznając ewentualnie zasadność jej ponoszenia za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej w zakresie przekraczającym 70% powierzchni nieruchomości zajętej, przez wyłączenie powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Jej zdaniem nie ma podstaw do obciążania opłatą za obszar do 70% powierzchni uszczelnienia.

Takiego stanowiska Sąd nie podziela. Z literalnego brzmienia art. 269 ust. 1 pkt 1 wynika, że opłatę pobiera się za zmniejszenie retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Istotą opłaty jest zwrot kosztów usług wodnych i korzystania z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem, mając na uwadze koszty środowiskowe. Negatywne oddziaływanie środowiskowe nie obejmuje tylko nadwyżki uszczelnienia gruntu ponad wskazaną w przepisie wielkość 70% powierzchni. To całkowita wielkość powierzchni uszczelnienia wpływa na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Im jest ona większa, tym oddziaływanie jest mniej korzystne. Zgodnie z wolą ustawodawcy, minimalną powierzchnią, za którą nie pobiera się opłat jest powierzchnia nie przekraczająca 70%. Oznacza to, że 70% powierzchni stanowi minimalny obszar, a po osiągnięciu tego parametru powierzchni, ustala się opłatę. W iloczynie danych do obliczania opłaty, uwzględnia się wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej. Stosownie do art. 272 ust. 8 ustawy - Prawo wodne wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach.

Nie ma więc logicznego i funkcjonalnego uzasadnienia do interpretacji cytowanego przepisu zgodnie z wolą skarżącej.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, iż opłatę ustala się tylko za wykonywanie robót budowlanych lub obiektów, a nie za wykonane już roboty lub obiekty trwale związane z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji.

Takie rozumowanie kłóci się z istotą i celem opłaty jako instrumentu ekonomicznego racjonalizacji użytkowania zasobów i kompensaty strat w środowisku, wyrażonych w wymienionej dyrektywie. Strata w środowisku powstaje nie tylko w momencie trwania robót budowlanych, lecz przede wszystkim po ich wykonaniu. Nieuzasadnione są twierdzenia, że skoro skarżąca nie wykonuje żadnych robót budowlanych oraz obiektów trwale związanych z gruntem, to tym samym nie powinna uiszczać opłaty. Jeżeli możliwe jest nałożenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji w czasie prowadzenia robót budowlanych, pod warunkiem ziszczenia się przesłanek ustawowych, to tym bardziej możliwe jest określenie takiej opłaty po wybudowaniu obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem i mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Przepis art. 298 ustawy - Prawo wodne precyzyjnie określa podmiot zobowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne. Stosownie do art. 298 ustawy Prawo wodne opłatę za usługi wodne obowiązane są ponosić:

1) podmioty korzystające z usług wodnych;

2) osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:

a) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych,

b) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych,

c) użytkownikami wieczystymi gruntów,

d) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego

- które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji.

Strona skarżąca spełnia warunki podmiotu zobowiązanego do poniesienia przedmiotowej opłaty.

Niewątpliwie skarżąca korzysta z usługi wodnej za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. To z kolei oznacza, że skarżąca obowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne. Nie może być zatem mowy o wskazywanych w skardze naruszeniach ustawy - Prawo wodne.

W stosunku do opłat wynikających z ustawy - Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). System opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 P.w.) co oznacza, że ma za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Skarżąca wskazywała na konieczność zastosowania zasady przyjaznej interpretacji przepisów. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wprowadzona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r., w postaci przepisu art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta ma na celu urzeczywistnienie tych samych wartości co zasada konstytucyjna poprawnej legislacji. Niewątpliwie wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa" ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasnych przepisów. W ocenie jednak Sądu, ustalenie znaczenia zastosowanych przepisów nie nastręczało takich trudności, których nie można usunąć na podstawie ogólnych reguł wykładni, bez narażenia strony na nadmierne czy sprzeczne z założeniami i celami dyrektywy (implementowanej do krajowego porządku prawnego w postaci ustawy Prawo wodne) dolegliwości.

Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.