Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 584/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 352/20 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 352/20 oddalił skargę I. B.j na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, znak: [...], utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na dopłatę do czynszu.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 18 października 2019 r. I. B. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie m.in. o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dopłatę do czynszu.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Prezydent Miasta Lublin odmówił skarżącej przyznania zasiłku celowego, motywując rozstrzygnięcie brakiem współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej oraz odmową wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W wyniku wniesionego przez I. B. odwołania w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, które decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie odmawiające przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego z przeznaczeniem na dopłatę do czynszu.

Organ drugiej instancji, odwołując się do przepisów ustawy o pomocy społecznej, wskazał, że skarżąca wnioskiem z dnia 18 października 2019 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lublinie o udzielenie od miesiąca września 2019 r. wsparcia w postaci dopłaty do czynszu, zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w wysokości 150,00 zł miesięcznie, skierowania do otrzymywania pomocy żywnościowej, refundacji kosztów poniesionych na zakup leków od 29 czerwca 2019 r. w kwocie 375,22 zł, ubezpieczenie zdrowotne finansowanie ze środków publicznych.

W celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia sytuacji dochodowej wnioskodawczyni, w dniu 25 października 2019 r. i dnia 6 listopada 2019 r. w asyście policji pracownicy socjalni wizytowali miejsce zamieszkania I. B. Z uwagi na nieobecność wnioskodawczyni nie doszło do sporządzenia wywiadu. Również wielokrotne próby kontaktu telefonicznego okazały się bezskuteczne.

W dniu 28 października 2019 r. I. B. wezwana została do zgłoszenia się w siedzibie organu, celem ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub nawiązania kontaktu telefonicznego. Ww. pismo nr [...] doręczone zostało stronie w dniu 13 listopada 2019 r. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 19 listopada 2019 r. strona zadeklarowała obecność w miejscu zamieszkania w dniu 25 listopada 2019 r. w godzinach 9-11 oraz 27 listopada 2019 r. w godzinach 9-11. W dniu 25 listopada 2019 r. I. B. złożyła pismo w którym poinformowała o tym, że dnia 25 listopada 2019r. nie będzie obecna, wyznaczając termin wizyty pracownikom socjalnym na dzień 28 listopada 2019 r. w godzinach 9-11. W dniu 26 listopada 2019 r. pracownik socjalny wraz z funkcjonariuszem Policji wizytował po raz kolejny miejsce zamieszkania I. B., jednak nikogo nie zastali. W piśmie złożonym w MOPR w dniu 27 listopada 2019 r. strona poinformowała o nieobecności w miejscu zamieszkania w dniu 27 listopada 2019 r. W dniu 29 listopada 2019 r. I. B. przekazała informację, że nie będzie dostępna w miejscu zamieszkania dla celów wywiadu środowiskowego w dniu 29 listopada 2019 r. Dodatkowo wskazała, że gdy jej sytuacja zmieni się poinformuje o tym organ.

W ocenie organu odwoławczego, przy tego rodzaju ustaleniach faktycznych, bezsporne jest, iż strona wielokrotnie przekładała termin wywiadu środowiskowego, co ukierunkowane było na uniemożliwienie ustalenie aktualizacji sytuacji materialno-bytowej.

Organ podkreślił przy tym, że jak wynika z formularza aktualizacji wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 28 listopada 2019 r. przez pracownika socjalnego bez udziału strony w oparciu o materiał dowodowy jakim dysponuje organ, analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji świadczyć może o zmianie sytuacji dochodowej I. B. w stosunku do ustaleń poczynionych w pierwszej połowie 2019 r. Za tym, iż strona posiada źródło dochodu przemawiać mogą dołączone przez nią faktury wystawione przez placówki medyczne [...] i [...] z dnia 28 października 2019 r., 18 listopada 2019 r. oraz 7 listopada 2019 r. potwierdzające, iż korzysta z odpłatnych usług medycznych. Wizyta prywatna w [...] dnia 28 października 2019 r. płatna w wysokości 120,00 zł, wizyta stomatologiczna w dniu 18 listopada 2019 r. - płatna w kwocie 50,00 zł, wizyta w [...] z dnia 14 listopada 2019 r. - płatność 79,00 zł, wizyta w Centrum Stomatologicznym [...] z dnia 7 listopada 2019 r. - płatność 30,00 zł. W dacie ww. wizyt lekarskich strona objęta była ubezpieczeniem zdrowotnym, co dawało możliwość korzystania z bezpłatnej pomocy medycznej. Ponadto na podstawie informacji wygenerowanych z systemu Sepi Miejskiego Urzędu Pracy organ ustalił, że I. B. nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna. W oparciu o informacje uzyskane od matki wnioskodawczyni D. B. stwierdzono, że matka nie udziela jej wsparcia finansowego, z wyjątkiem ponoszonych wszystkich rachunków za mieszkanie przy ul. [...].

Z uwagi na powyższe ustalenia, w ocenie Kolegium, zasadne było przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Pomimo podejmowanych w tym kierunku przez organ działań, w tym dostosowania się do wyznaczanych przez I. B. terminów, wyłącznie stwarzane były pozory podjęcia współpracy. Strona wyznaczała pracownikom socjalnym termin i godzinę w jakich mogli dokonać ustaleń, a pomimo gotowości pracowników organu do sporządzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, za każdym razem w wyznaczonej przez nią dacie odwoływała możliwość wizytowania. Z tego względu nie doszło do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, co uniemożliwiło ustalenie kryterium dochodowego.

Organ podkreślił przy tym, że decyzję administracyjną w przedmiotowej sprawie wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby albo w miejscu jej pobytu w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną (§ 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego - Dz. U. z 2016 r., poz. 1406). Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub / osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy, co wynika z § 2 ust. 4 rozp. Pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc domagać się złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia (art. 107 ust. 5). W związku z powyższym to na stronie spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a otrzymanie pomocy społecznej wymaga odpowiedniego zachowania, którego wyrazem jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej. Natomiast niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a za takie wypada uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Kolegium za bezzasadny uznało zarzut błędnego rozpoznania wniosku złożonego w dniu 18 października 2019 r. o udzielenie wsparcia w postaci dopłaty do czynszu w wysokości 166,31 zł, który zdaniem strony dotyczył zasiłku okresowego, a nie celowego, gdyż strona nie precyzowała rodzaju świadczenia o które wnosi. Ponadto w odwołaniu strona wskazuje, że w przypadku uwzględnienia podniesionych zarzutów, na podstawie złożonego wniosku domaga się przyznania zasiłku celowego.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez I. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. B.

Sąd stwierdził, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 107 ust. 4 zd. 2 u.p.s. Przedmiotem wniosku skarżącej i rozstrzygnięcia organów był zasiłek celowy. Przesłanki przyznania zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.) wskazują jednoznacznie, że jest to świadczenie doraźne, a nie stała forma pomocy. Zasiłek celowy ma służyć zaspokojeniu konkretnej, niezbędnej potrzeby bytowej, nie jest stałą formą wsparcia tak jak zasiłek stały (art. 37 u.p.s.). Potrzeba przyznania pomocy doraźnej zawsze wymaga potwierdzenia jej aktualności, dlatego też w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku celowego konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacja (por. podobnie wyrok WSA w Białymstoku z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bk 27/19).

W związku z tym, pomimo przeprowadzenia wywiadów środowiskowych w czerwcu 2019 r. i w październiku 2019 r. (z zastrzeżeniem, że w świetle wyjaśnień samej skarżącej ten drugi wywiad był przeprowadzony bez jej udziału), po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku celowego, konieczna była aktualizacja wywiadu. Przesądza o tym treść art. 107 ust. 4 zd. 1 u.p.s., jak również konieczność ustalenia aktualności potrzeby udzielenia tego konkretnego wsparcia na rzecz skarżącej. W tej sytuacji wtórnym w istocie argumentem, choć również potwierdzającym konieczność przeprowadzenia aktualizacji wywiadu, był fakt ponoszenia przez skarżącą wydatków na świadczenia opieki zdrowotnej ze środków prywatnych, pomimo, że w tym okresie (październik i listopad 2019 r.) była jeszcze objęta decyzją z [...] października 2019 r. potwierdzającą jej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Sąd nie kwestionował argumentów skarżącej, podniesionych w piśmie z 1 listopada 2020 r., że nawet w okresie objęcia prawem do świadczeń finansowanych ze środków publicznych zachodzi niekiedy konieczność skorzystania ze świadczeń sfinansowanych ze środków własnych beneficjenta. Tym niemniej jednak kwestie te były istotne dla oceny sytuacji bytowej i finansowej skarżącej i powinny zostać wyjaśnione właśnie w toku wywiadu środowiskowego, do którego przeprowadzenia nie doszło wyłącznie z winy skarżącej.

Zarzut naruszenia art. 107 ust. 4 u.p.s. Sąd I instancji uznał za niezasadny.

W ocenie tego Sądu, wbrew argumentom podniesionym w skardze i w piśmie procesowym skarżącej z 1 listopada 2020 r., wywiadu środowiskowego nie przeprowadzono z przyczyn leżących wyłącznie po stronie skarżącej, przy czym przyczyny te nie były okolicznościami usprawiedliwionymi, lecz świadczą o braku realnej woli współpracy skarżącej z organem pomocy społecznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca – I. B., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ w na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone nie doprowadziły do wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co spowodowane było niedopełnieniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. nieprzeprowadzeniem aktualizacji rodzinnego środowiskowego brakiem dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej i całkowitym pominięciem słusznego interesu skarżącej, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skarżąca celowo i świadomie utrudniała przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie jej sytuacji materialno-bytowej

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 9 i 79a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone nie dokonały należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych skutkujących odmową przyznania świadczenia, a mianowicie nie pouczyły jej o treści art. 107 ust. 4a u.p.s. tj. konsekwencjach braku współdziałania z pracownikiem socjalnym (w tym braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego) - jedynie w oparciu o fakt, iż skarżąca szeroko korzysta ze wsparcia udzielanego ze środków pomocy społecznej;

C) art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 10 § 1, 79a § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone nie zapewniły skarżącej czynnego udziału w postępowaniu wobec nie zawiadomienia jej o zakończeniu postępowania w sprawie i nie zakreślenia 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym uniemożliwiono skarżącej wskazanie powodów niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego we wskazanych przez organ terminach oraz usprawiedliwienia dokonywanej przez nią zmiany terminów wywiadu;

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy administracji publicznej poczyniły ustalenia polepszenia sytuacji materialno-bytowej skarżącej na podstawie przedłożonych przez nią faktur za leczenie na łączną kwotę 279 zł, podczas gdy okoliczność ta w żaden sposób nie może być stwierdzona jedynie na tej podstawie, a jednocześnie organ I instancji wskazał na brak działań własnych skarżącej do zmiany i poprawy jej sytuacji dochodowej;

e) art. 151 p.p.s.a. zw. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy administracji publicznej całkowicie pominęły istotne okoliczności:

- przeprowadzenia aktualizacji wywiadu z matką skarżącej,

- przeprowadzenia w dniu 27 czerwca 2019 m. oraz 2 października 2019 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ze skarżącą w innych sprawach przez pracownika socjalnego;

II. naruszenie prawa materialnego tj. art. 107 ust. 4a w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) poprzez ich błędne zastosowanie w stosunku do skarżącej pomimo tego, iż zachowaniu jej nie sposób przypisać jakiegokolwiek utrudniania czy też uniemożliwiania przeprowadzenia aktualizacji wywiadu oraz braku współpracy z pracownikiem socjalnym.

W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 i rozpoznanie skargi.

Nadto na podstawie art. 203 p.p.s.a. żądano zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie wpłynęła.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna oparta została na dwóch podstawach tj. naruszeniu przepisów postępowania, które - w ocenie autora skargi kasacyjnej - miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz na naruszeniu prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów procesowych, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnio wymienione zarzuty. Co do zasady bowiem, dopiero przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych - w toku postępowania (stosowania przepisów proceduralnych) – za podstawę zaskarżonego orzeczenia umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżąca w skardze kasacyjnej podniosła, że organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone nie doprowadziły do wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut powyższy jest chybiony. Sąd I instancji nie popełnił błędu, uznając prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez orzekające w sprawie organy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, iż w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny nie dopuszczając się naruszenia wskazanych zasad postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że decyzję w przedmiocie zasiłku celowego musi poprzedzać postępowanie zmierzające do ustalenia sytuacji materialnej, osobistej, osoby, która ubiega się o pomoc. Wywiad środowiskowy jest zaś w takim postępowaniu dowodem szczególnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z ustaleniami poczynionymi przez organy. Zebrane przezeń dowody pozwoliły stwierdzić, że to skarżąca na wskutek pozorowania możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, doprowadziła do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ustalenia za właściwe.

Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 728 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego przeprowadzenie skarżąca uniemożliwiła. Natomiast w myśl art. 107 ust. 1, to właśnie rodzinny wywiad środowiskowy jest dowodem przeprowadzanym w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Szczególna waga tego dowodu wynika także z unormowania art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej. Przepisy art. 107 ust. 5b pkt 1-19 wymieniają dokumenty, na podstawie których, w trakcie wywiadu środowiskowego, ustala się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby. Regulacja ta określa rzeczywisty zakres postępowania dowodowego wynikający z przeprowadzenia dowodu z rodzinnego wywiadu środowiskowego, a także elementy niezbędne do wydania decyzji o przyznaniu świadczenia.

W doktrynie i orzecznictwie zostało przyjęte, że utrudnianie lub uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Niemniej takie zachowanie świadczeniobiorcy może stanowić również samodzielną podstawę odmowy udzielenia pomocy. Należy zauważyć, że specyfika postępowania wyjaśniającego w sprawie o świadczenia z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy, którego rolą jest wprowadzenie pracownika w swoją trudną sytuację życiową. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy wnioskodawca stwarza pozory współpracy z organem, może stanowić podstawę skutecznego zarzutu wobec wnioskodawcy, że nie współdziała w przezwyciężeniu własnej trudnej sytuacji życiowej i w konsekwencji być powodem odmowy przyznania świadczenia.

Skarżąca zarzuciła także, że Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. zw. art. 10 § 1, 79a § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone nie zapewniły skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Ten zarzut również należy uznać za bezzasadny.

Możliwość wzięcia przez wnioskodawcę aktywnego udziału w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego oznacza możliwość ustosunkowania się do szeregu okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W świetle dyspozycji art. 7 k.p.a., zgodnie z którą, z urzędu lub na wniosek stron organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, również w sprawach z zakresu pomocy społecznej nie można całej inicjatywy dowodowej przerzucać na organ prowadzący postępowanie. W sytuacji, gdy wnioskodawca uważa określoną okoliczność za istotną, powinien współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Skarżąca zarzuciła, że uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (m.in. wyrok NSA z: 2 lutego 2011 r., sygn. I OSK 575/10, Lex 1070853; 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1279/09, Lex 746442). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że skarżąca nie wymieniła w skardze żadnych czynności, których mogłaby dokonać przed organami administracji, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do składania wniosków, bowiem kluczowym i niezbędnym w niniejszej sprawie była konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, którego ze względu na postawę skarżącej, organ nie mógł przeprowadzić.

Podobnie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 9 i 79a § 1 k.p.a., iż organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone nie dokonały należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych skutkujących odmową przyznania świadczenia.

Treść przepisu art. 9 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto do czuwania nad tym, aby strony i osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Lublinie pismem z 28 października 2019 r. poinformował I. B. o konieczności przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego.

Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, trafnie ocenił, iż organ spełnił swój obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a., informując o okolicznościach prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw strony.

Nie można podzielić także zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a, polegającego na tym, że organy administracji publicznej poczyniły ustalenia polepszenia sytuacji materialno-bytowej w związku z przedłożeniem przez skarżącą faktur na wydatki - 279 zł. Przedłożenie faktur przez skarżącą, rzeczywiście mogłoby mieć wpływ na taką decyzję organu, jednak stwierdzenie takie, mogłoby nastąpić jedynie w momencie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który by potwierdził polepszenie sytuacji materialno-bytowej lub ją zanegował. Organ wskazał, że podstawą do wydania decyzji było nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego z wyłącznej winy skarżącej, na marginesie wskazując, że wywiad należało przeprowadzić, gdyż istniała możliwość poprawy sytuacji materialno-bytowej I. B. Ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w pełni zrozumiała i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Nietrafnie także zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającego na oddaleniu skargi pomimo, że organy administracji publicznej całkowicie pominęły fakt przeprowadzenia aktualizacji wywiadu z matką skarżącej, a także przeprowadzenia w dniu 27 czerwca 2019 oraz 2 października 2019 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ze skarżącą w innych sprawach przez pracownika socjalnego.

O potrzebie aktualizacji w niniejszej sprawie wywiadu środowiskowego mógł świadczyć zgromadzony materiał dowodowy w postaci faktur za usługi medyczne, co w konsekwencji mogło nasuwać przypuszczenie o zmianie sytuacji materialnej wnioskodawczyni w stosunku do wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z wnioskodawczynią w dniu 27 czerwca 2019 r. oraz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego telefonicznie z matką wnioskodawczyni w dniu 2 października 2019 r. ( przy czym skarżąca zwróciła uwagę, że był to wywiad przeprowadzony bez jej udziału). Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnienie powyższych kwestii mogłoby nastąpić, gdyby wnioskodawczyni nie unikała kontaktu z pracownikami pomocy społecznej. Z przyczyn powyższych zarzut naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że organ pierwszej instancji jako podstawę odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy wskazał brak współdziałania skarżącej polegający na odmowie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, co uniemożliwiło ustalenie jej rzeczywistej sytuacji i obligowało organ do wydania decyzji odmownej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii przyczyn nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego i oceny Sądu, że organ podjął właściwe, niezbędne kroki w celu jego przeprowadzenia.

Skarżąca nietrafnie również zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 107 ust. 4a w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez ich błędne zastosowanie pomimo tego, że zachowaniu skarżącej nie sposób przypisać jakiegokolwiek utrudniania czy też uniemożliwiania przeprowadzenia aktualizacji wywiadu oraz braku współpracy z pracownikiem socjalnym.

Nie można się zgodzić z tą argumentacją skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s., rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenie z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu (art. 107 ust. 4 u.p.s.). Nie budzi wątpliwości, że wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym środkiem dowodowym, jaki w postępowaniu o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej powinien być przeprowadzony. W toku ustalania sytuacji rodzinnej dochodowej i majątkowej wykorzystuje się dokumenty wymienione w art. 107 ust. 5b u.p.s., nie są to jednak dowody, jakie mogą zastąpić wywiad środowiskowy. Wadliwe są wobec tego twierdzenia skargi kasacyjnej, że zachowaniu skarżącej nie można przypisać cech uniemożliwiających przeprowadzenie wywiadu. Organ bowiem, wielokrotnie próbował ustalić istotne dla sprawy okoliczności. Sytuację niedopuszczenia pracowników socjalnych można usprawiedliwić w przypadkach obiektywnych przeszkód do przeprowadzenia wywiadu, takich jednak w sprawie nie stwierdzono. Skarżąca posiada miejsce zamieszkania oraz nie przedstawiła zaświadczenia zdrowotnego, które uniemożliwiło by możliwość kontaktu .

Zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s., niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Brak zgody na przeprowadzenie wywiadu lub uniemożliwienie jego przeprowadzenia stanowi zatem przesłankę odmowy przyznania świadczenia. Ponieważ zgoda na przeprowadzenie wywiadu wyraża się w sposób konkludentny, przez przystąpienie do przeprowadzania wywiadu, zatem także brak zgody może zostać wyrażony w sposób dorozumiany, przez unikanie kontaktu, odmowę wpuszczenia do mieszkania, odmowę udzielania odpowiedzi, odmowę przedstawienia dokumentów. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu nie musi być zwerbalizowane i wprost zakomunikowane, ważne jest, aby postawa ubiegającego się o świadczenie skutecznie uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu. Okoliczności faktyczne opisane w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji potwierdzają, że zachowanie skarżącej stało na przeszkodzie do przeprowadzenia wywiadu. Jednocześnie nie podała ona żadnych konkretnych przyczyn uzasadniających przyjętą praktykę, nie uzasadniają jej także okoliczności znajdujące potwierdzenie w materiale sprawy. Gołosłowne są w tym zakresie także twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżąca twierdzi, że przed wydaniem decyzji odmownej organ winien ustalić, z jakich przyczyn nie doszło do przeprowadzenia wywiadu. Organ takie ustalenia poczynił stwierdzając, że powodem była postawa skarżącej. Ani twierdzenia skargi kasacyjnej, ani materiał sprawy nie dostarczają informacji o innych powodach, w szczególności niezależnych od skarżącej. Opisane zachowanie skarżącej zasadnie zostało zakwalifikowane jako przejaw braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, albowiem skutecznie przeprowadzenie takiego wywiadu uniemożliwiono.

Trzeba przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. podstawą do odmowy przyznania świadczeń może być brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Odmowa przeprowadzenia wywiadu może być zakwalifikowana jako wyraz braku współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Skoro skarżąca swoim zachowaniem skutecznie uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, a żadne okoliczności nie uzasadniają jej zachowania, to stan taki jest wyrazem braku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji wnioskodawczyni. Brak możliwości przeprowadzenia wywiadu ze względu na postawę strony, uniemożliwia organowi dokonanie koniecznych ustaleń będących podstawą wydania decyzji pozytywnej dla strony postępowania czyli przyznania zasiłku celowego. Przeprowadzenie wywiadu wymaga współpracy ze strony beneficjenta pomocy społecznej i jej brak jest wyrazem naruszenia obowiązku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej.

Wobec uznania, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art.182 §2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.