Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 907/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 4 ust 2 pkt 6
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

﻿Sygn. akt II SA/Kr 907/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę Nr XVI/134/2016 Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Książ Wielki stwierdza nieważność § 23 ust. 1, § 23 ust. 2 i § 23 ust. 3 a także § 23 ust. 4 w zakresie zwrotu "placów gier i zabaw, " zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Miechowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XVI/134/2016 Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Książ Wielki, zaskarżając ją w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w § 23 ust. 3 i 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do ww. uchwały i w tym zakresie domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa w:

I. § 23 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Książ Wielki stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm. – dalej też jako: u.c.p.), polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej i wprowadzenie generalnego zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy itp. zakaz ten nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów-przewodników, co stanowi naruszenie przez Radę Gminy w Książu Wielkim kompetencji przyznanej przez art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.;

II. § 23 ust. 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Książ Wielki stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p., polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej i wprowadzenie generalnego zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, co stanowi naruszenie przez Radę Gminy w Książu Wielkim kompetencji przyznanej przez art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał na wstępie, że zakres regulacji zaskarżonego regulaminu wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p., przytaczając następnie treść pkt 6 ww. przepisu. W dalszej kolejności podano, że z uwagi na treść art. 52 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga ta nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, ani też nie była ograniczona żadnym terminem. Podkreślono również, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić akty prawa miejscowego, stanowiące źródła powszechnie obowiązującego prawa, jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z brzmienia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z poźn. zm. – dalej jako: u.s.g.), a nadto zaznaczono, że oznacza to, iż materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Wyjaśniono bowiem, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a tym samym nie mogą one normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, jak też nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej, gdyż przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. W tym zakresie Prokurator przywołał treść art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g.

Mające na względzie powyższe w ocenie Prokuratora, Rada Gminy w Książu Wielkim podjęła uchwałę Nr XVI/134/2016 z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku, w której zawarte zostały unormowania dwukrotnie taką delegację przekraczające. Zdaniem Prokuratora, w przedmiotowej uchwale doszło do istotnego naruszenia prawa w § 23 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Książ Wielki stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p., polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej i wprowadzenie generalnego zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy itp. zakaz ten nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów-przewodników, co stanowi naruszenie przez Radę Gminy w Książu Wielkim kompetencji przyznanej przez art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zwrócił bowiem uwagę, że nie jest dopuszczalne wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren (w tym obiekt użyteczności publicznej), lecz do kompetencji Rady Gminy należy ustalenie sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, żeby ich pobyt na tym terenie nie był obarczony uciążliwością oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Podkreślono bowiem, że ustanowienie takiego zakazu jest daleko idące i w istocie może ograniczać swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych, co powoduje, iż Rada Gminy normuje zagadnienia wykraczające poza materię ustawową.

Jednocześnie w ocenie Prokuratora, w podobny sposób należy odnieść się do istotnego naruszenia prawa w § 23 ust. 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Książ Wielki stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p., polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej i wprowadzenie generalnego zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci. Zdaniem Prokuratora, powyższe w tożsamy sposób stanowi naruszenie przez Radę Gminy w Książu Wielkim kompetencji przyznanej przez art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. Dlatego też podkreślono, że z uwagi na charakter i ilość uchybień w zaskarżonej uchwale celowe jest stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Książu Wielkim, reprezentowana przez Wójta, wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż w jego ocenie należy uznać je za nieuzasadnione, zaś argumenty przywołane na ich poparcie za całkowicie chybione. W tym zakresie na wstępie organ zwrócił bowiem uwagę, że nie ulegało wątpliwości, iż rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Podkreślono również, że literalne brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. nie wyklucza kompetencji rady gminy do kształtowania obowiązków posiadaczy zwierząt domowych poprzez wprowadzenie stosownych zakazów, gdyż ustawodawca zobligował organy gminy do przyjęcia regulacji, które będą w pełni zabezpieczać takie wartości jak zdrowie i życie ludzi.

W ocenie organu, nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem Prokuratora, że organ przekroczył delegację ustawową wskazaną w ww. przepisie. Podniesiono bowiem, że postanowienia dotyczące zakazów wyprowadzania zwierząt na tereny przeznaczone do użyteczności publicznej, a także na tereny placów gier i zabaw oraz piaskownic są spełnieniem dyspozycji tego przepisu, gdyż określają obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie utrzymania czystości i porządku poprzez wprowadzenie zakazu wprowadzania ich na tereny szczegółowo określone w kwestionowanych postanowieniach Regulaminu. Zdaniem organu, wskazywanie obowiązków może być realizowane poprzez nakazy jak i zakazy, zaś wprowadzenie zwierząt domowych na tereny użyteczności publicznej, w tym na tereny placów zabaw dla dzieci może nie tylko stanowić uciążliwość dla ludzi, ale może również stwarzać dla nich niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia. W tym natomiast zakresie organ zwrócił uwagę, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Jednocześnie w ocenie organu, postanowienia § 23 ust. 3 i 4 Regulaminu nie stanowią zbyt daleko idącej swobody gminy w zakresie kompetencji do nakładania obowiązków na posiadaczy zwierząt domowych. Zdaniem organu, sformułowane w nich zakazy nie naruszają bowiem zasady państwa prawa oraz nie godzą w żadne prawa obywatelskie. Wyjaśniono przy tym, że organ wprowadzając do Regulaminu postanowienia o takiej właśnie treści kierował się względami bezpieczeństwa osób przebywających w przestrzeni publicznej, zaś kwestionowane zakazy stanowią wyraz szczególnej dbałości o ochronę życia i zdrowia mieszkańców gminy, zwłaszcza dzieci, które przebywają na placach zabaw.

Dodatkowo podkreślono, że na etapie opiniowania zaskarżonego Regulaminu, inspektor sanitarny nie wniósł do jego projektu żadnych zastrzeżeń, a nadto, że przyjęte przez Radę Gminy regulacje nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru i funkcjonują w obrocie prawnym od dnia ich wejścia w życie w pełni zapewniając realizację obowiązków Gminy Książ Wielki wynikających z ww. ustawy. Tym samym w ocenie organu, nie ulega wątpliwości, iż kwestionowane postanowienia Regulaminu są zasadne, gdyż wypełniają one zamierzenie ustawodawcy w zakresie ochrony bezpieczeństwa publicznego, nie przekraczając przy tym kompetencji wynikającej z treści z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 t.j.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 wskazana ustawa stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" (publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa.

Skarga jest uzasadniona z przyczyn i w zakresie wskazanym poniżej.

Zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego"; przy czym na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy: "2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;". Teren gminy, o którym jest mowa ww. wskazanej podstawie prawnej koresponduje z pojęciem terytorium w znaczeniu jednostki podziału terytorialnego kraju, o którym jest mowa w art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.2019.506 t.j., w brzmieniu: "1. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium". Z kolei pojęcie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku należy rozumieć szeroko zgodnie z semantycznym znaczeniem tego zwrotu, przy czym prawodawca lokalny powinien precyzować w akcie prawa miejscowego atrybuty terenu/kategorie terenu, z którym wiąże określone obowiązki podmiotów prawa a to z uwagi na wartości związane z ochroną tych terenów.

Przy korzystaniu z omawianego z upoważnienia prawotwórczego prawodawca lokalny powinien mieć na uwadze wymóg nie przekraczania granicy upoważnienia ustawowego a także wymóg wyważania konstytucyjnych i ustawowych wartości tym w szczególności powinności humanitarnego traktowania zwierząt (humanitaryzm wobec zwierząt), aprobaty wartości kryjących się pod samorealizacją osób będących właścicielem czy też posiadaczem psa (samorealizacja człowieka i wolność wynikająca z prawa własności), nieograniczania wolnościowych praw podmiotowych osób fizycznych bez szczególnego prawnie wymiernego kryterium tylko dlatego, że poruszają się po terenach wspólnego użytku z psem (wolność poruszania się) z wartościami o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trzeba w tym miejscu wskazać, że w myśl art. 31 Konstytucji RP dotyczącego wolności: " 1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej.2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

W kontrolowanej uchwale/Załączniku znajduje się § 23, zgodnie z jego treścią:

Do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy, należy:

1. Prowadzenie psów na uwięzi, a psów zagrażających otoczeniu i psów ras uznawanych za agresywne oraz ich mieszańców dodatkowo w kagańcu,

2. Stały skuteczny dozór nad psami i innymi zwierzętami domowymi (zwolnienie psów ze smyczy jest dozwolone wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem),

3. Niewprowadzanie psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy itp.; zakaz ten nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników,

4. Niewprowadzanie psów i innych zwierząt domowych na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci.

5. Niedopuszczanie do kąpania psów i innych zwierząt domowych w miejscach wykorzystywanych do kąpieli.

6. Usuwanie zanieczyszczeń pozostawionych przez psy i inne zwierzęta na terenach przeznaczonych do użytku publicznego; obowiązek ten nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników.

7. Niedopuszczanie do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe.

Sąd stwierdził nieważność ze skargi Prokuratora § 23 ust. 1, § 23 ust. 2 i § 23 ust. 3 a także § 23 ust. 4 w zakresie zwrotu "placów gier i zabaw, " zaskarżonej uchwały w zakresie jej Załącznika stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Książ Wielki, co oznacza, że w pozostałym zakresie skarga została oddalona. Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności § 23 ust. 3 i 4 ww. Regulaminu.

1.Sąd stwierdził nieważność § 23 ust. 1 zaskarżonej uchwały/Regulaminu w brzmieniu: "1. Prowadzenie psów na uwięzi, a psów zagrażających otoczeniu i psów ras uznawanych za agresywne oraz ich mieszańców dodatkowo w kagańcu", przez co wyeliminował obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy o treści/brzmieniu jak wyżej uznając, że wskazana norma zobowiązująca narusza m.in. wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności a także zasadę humanitarnego traktowania zwierząt. Stwierdzenie nieważności w omawianym zakresie wystąpiło nie z uwagi na zarzut Prokuratora, lecz z uwagi na fakt, że przez wniesienie skargi Prokurator uruchomił sądową kontrolę nad zaskarżonym aktem prawa miejscowego, gdyż zgodnie z art. 134 p.p.s.a. : § 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a".Trzeba zacząć od tego, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt: "1. Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę". Jednocześnie w art. 5 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca wprowadził obowiązek humanitarnego traktowania, stanowiąc, że każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania. Z kolei w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt: "3. Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna". Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu analizowany i przywołany powyżej przepis § 23 ust. 1 w brzmieniu jak wyżej kontrolowanego Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ww. art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W tym miejscu Sąd zaznacza, że prawo podustawowe powinno być zgodne z ustawą. Naruszenie tej zasady przez akt prawa miejscowego stanowi w kontrolowanym przypadku rażące/istotne naruszenie prawa, gdyż to ustawodawca wyważył wartości ustanawiając taką jak przywołana a nie inną treść art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Nie jest więc prawotwórczym zadaniem gminy mieszczącym się w upoważnieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości kreowanie bardziej rygorystycznych wersji normatywnych tego ustawowego przepisu. Zdaniem Sądu brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W Komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń, autorstwa Wojciecha Kotowskiego, stwierdzono, że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Należy przy tym zauważyć - za autorem ww. Komentarza - że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Także w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 NSA wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. W świetle powyższego, generalny nakaz prowadzenia psów na uwięzi, a psów zagrażających otoczeniu i psów ras uznawanych za agresywne oraz ich mieszańców dodatkowo w kagańcu może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności a powyższa konstatacja wykazuje, że ta proporcjonalność nie ma miejsca przy tak a nie inaczej sformułowanej normie prawnej. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia kontrolowanego Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, i w rezultacie prowadzące potencjalnie do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. (Tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r. II SA/Gd 886/18, por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15).

Jednocześnie trzeba zauważyć, że w kontrolowanym przepisie prawodawca lokalny posłużył się nieostrym zwrotem stwarzającym stan braku precyzji i niepewności prawnej niedopuszczalny państwie prawnym w brzmieniu "psów zagrażających otoczeniu i psy ras uznawanych za agresywne oraz ich mieszańców". Pojęcie "ras psów uznawanych za agresywne" posiada wymiar normatywny i wykaz ww. ras psów uznawanych za agresywne obejmujący wskazane w nim rasy psów został zawarty w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne, które zostało wydane na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Nie wiadomo zatem w jakim celu prawodawca lokalny posłużył się zamiast tylko tego wymiernego pojęcia swoistą "zbitką" pojęciową, w której jest mowa nadto o psach zagrażających otoczeniu i mieszańcach ww. ras. Właściciele psów "mieszańców" na tle tego analizowanego zwrotu posiadają bowiem niedookreśloną sytuację prawną, polegającą na braku jasnego kryterium od kiedy zaczyna się i kończy pojęcie mieszańca w rozumieniu omawianej normy. Jest to istotne z uwagi na zakres odpowiedzialności i obowiązków wynikających dla właścicieli takich psów typu "mieszaniec" z kontrolowanego aktu prawa miejscowego. Wskutek użytego zwrotu kontrolowany przepis zatracił precyzyjność regulacji prawnej, przez którą należy rozumieć możliwość dekodowania z przepisów jednoznacznych norm prawnych (a także ich konsekwencji) za pomocą reguł interpretacji przyjmowanych na gruncie określonej kultury prawnej. Innymi słowy, nakaz określoności przepisów prawnych powinien być rozumiany jako wymóg formułowania przepisów w taki sposób, aby zapewniały dostateczny stopień precyzji w ustaleniu ich znaczenia i skutków prawnych. W tym miejscu należy przywołać wyrażoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Zasada ta nakłada obowiązek optymalizacji w procesie stanowienia prawa. Ustawodawca powinien dążyć do możliwie maksymalnej realizacji wymogów składających się na tę zasadę. Tym samym stopień określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu. Z powyższych względów na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził nieważność Załącznika nr 1 do uchwały Nr XVI/134/2016 Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 30 sierpnia 2016 r. w zakresie treści § 23 ust. 1 brzmieniu jak wyżej.

2.Sąd stwierdził nieważność § 23 ust. 2 zaskarżonej uchwały/Regulaminu w brzmieniu : "2. Stały skuteczny dozór nad psami i innymi zwierzętami domowymi (zwolnienie psów ze smyczy jest dozwolone wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem)" przez co wyeliminował obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy - o treści/brzmieniu jak wyżej uznając, że przytoczony przepis wykracza poza granice upoważnienia ustawowego naruszając m.in. hierarchię źródeł prawa przez regulacje kwestii uregulowanych w ustawie a nadto w ocenie Sądu jego forma, w której prawodawca lokalny posłużył się nawiasem wprowadza stan braku precyzji regulacji i stanowi wyraz niepoprawnej legislacji. Stwierdzenie nieważności w omawianym zakresie wystąpiło nie z uwagi na zarzut Prokuratora, którego nie było w tym zakresie, lecz z uwagi na fakt, że przez wniesienie skargi Prokurator uruchomił sądową kontrolę nad zaskarżonym aktem prawa miejscowego, gdyż zgodnie z art. 134 p.p.s.a.: § 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a".W tym miejscu trzeba wskazać na treść upoważnienia ustawowego, zgodnie z którym według art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy o czystości i porządku: "2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;". Wobec przytoczonej treści upoważnienia ustawowego zakres i przedmiot regulacji ww. przepisu aktu prawa miejscowego należy ocenić jako przekraczający granice upoważniania ustawowego, gdyż prawodawca lokalny wkracza w nim w sferę prawa własności nieruchomości rozstrzygając normatywnie o możliwości zwolnienia psów ze smyczy jako dozwolonej wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Przepis ten wkracza w sferę prywatnoprawną statusu właścicieli psów i innych zwierząt domowych. Poza tym przeważającym argumentem należy też wskazać, że omawiany przepis nie kategoryzuje zwierząt pod względem stopnia zagrożenia jakie mogą stwarzać w związku z czym nie spełnia wymogów zasady proporcjonalności. Jednocześnie wykluczyć dostęp osób trzecich do nieruchomości, na której przebywa wolno puszczony pies lub inne zwierzę - można w inny sposób niż tylko przy pomocy odpowiednio oznakowanej tabliczki ze stosownym ostrzeżeniem. Użyty przez prawodawcę lokalnego nawias, w który ujął treść kontrolowalnego przepisu w brzemieniu "(zwolnienie psów ze smyczy jest dozwolone wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem)" budzi uzasadnione w ocenie Sądu wątpliwości, czy jest to wypowiedź o charakterze normatywnym, czy tylko pewien postulat, kierunek działania. Co najistotniejsze treść wkracza w materię ustawową uregulowaną w art. 10a ustawy o ochronie zwierząt zgodnie z którym: "3. Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.4. Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście". W tej sytuacji kontrolowany przepis stanowi w pewnym zakresie powtórzenie regulacji ustawowej zakłócając tym samym hierarchię źródeł prawa. Z prostego porównania treści przytoczonych powyżej przepisów bezsprzecznie wynika, że w kontrolowanym zakresie treść § 23 ust. 2 Regulaminu w brzmieniu "zwolnienie psów ze smyczy jest dozwolone wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej" stanowi przetworzone powtórzenie brzmienia art. 10a ustawy o ochronie zwierząt. W myśl zasad rządzących hierarchiczną budową źródeł prawa odzwierciedloną w art. 87 Konstytucji niedopuszczalne jest aby akt pod ustawowy powtarzał treść regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP:"1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. 2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". Takie jak opisane powyżej naganne działanie prawotwórcze prawodawcy lokalnego wprowadza chaos do systemu źródeł i brak pewności prawnej co do rangi przepisu wprowadzającego nakaz niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), stanowiąc tym samym rażące naruszenie prawa. Jednocześnie § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Dz.U.2016.283 t.j. stanowi, iż "1. Ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach." - to w konsekwencji tym bardziej akt prawa miejscowego nie może w swojej regulacji powtarzać norm ustawy. Wskazane uchybienia prawu posiadające walor rażącego naruszenia prawa naruszającego konstytucyjny porządek prawny w przedmiocie hierarchii źródeł prawa - uzasadniają w ocenie Sądu wyeliminowanie kontrolowanego przepisu z obiegu prawnego przez stwierdzenie nieważności.

Ponadto treść § 23 ust. 2 zaskarżonej uchwały/Regulaminu pozostaje w sprzeczności z treścią art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zgodnie z którym "Zabrania się trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu. Długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m". Jak wynika z treści kontrolowanego przepisu w przypadku nieruchomości nienależycie ogrodzonej prawodawca lokalny nie dopuszcza bowiem zwolnienia psów ze smyczy. Okoliczność ta także przemawia za zasadnością stwierdzenia nieważności ww. przepisu.

3.Sąd stwierdził nieważność § 23 ust. 3 zaskarżonej uchwały/Regulaminu w brzmieniu: "3 Niewprowadzanie psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy itp.; zakaz ten nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników" przez co wyeliminował obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy - o treści/brzmieniu jak wyżej. Wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek jak wyżej doprowadza do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe - a to w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej, z "wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy itp.; zakaz ten nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników" - które to wyłączenie in fine (zakaz ten nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników) jako sformułowane za wąsko pozostaje nadto powtórzeniem treści obowiązujących ustaw. Kontrolowany przepis narusza stanowiąc istotne naruszenie prawa obowiązki wynikające z treści art. 6 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, Dz.U.2019.1696, zgodnie z którym "Minimalne wymagania służące zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami obejmują:1) w zakresie dostępności architektonicznej: d) zapewnienie wstępu do budynku osobie korzystającej z psa asystującego, o którym mowa w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 i 1495). Narusza także stojące wyżej w hierarchii źródeł prawa dopuszczenia wynikające z przepisów o psach służbowych.

Mając na uwadze treści upoważnienia ustawowego trzeba stwierdzić, że prawodawca lokalny z pojęciem terenów wspólnego użytku dla potrzeb kontrolowanego przepisu utożsamił obiekty użyteczności publicznej. Chcąc zdekodować to pojęcie należy przyjąć, że w tym szerszym zakresowo pojęciu mieszczą się także budynki użyteczności publicznej. Przepisy w zasadzie nie definiują, tego czym jest miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Zajmuje się tym doktryna i orzecznictwo. Zawierają jednak definicję budynku użyteczności publicznej dla potrzeb Prawa budowalnego. Zgodnie z rozporządzeniem ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, za budynek taki uważa się budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny. W związku z powyższym należy uznać, że przy wszelkich wątpliwościach o zaliczeniu danego obiektu do kategorii użyteczności publicznej decyduje w pierwszej kolejności zaspokajanie zbiorowych i powszechnych, a nie indywidualnych lub grupowych potrzeb społecznych. Z kolei za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej uznaje się np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej. A zatem z treści kontrolowanego przepisu wynika obowiązek niewprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy itp. - na przykład, co podkreśla Sąd, na teren dworca autobusowego, czy na teren dworca kolejowego - co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. Odpowiednio to samo dotyczy przykładowo obiektów drogowych, parków i obszarów zieleni miejskiej mieszczących się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej wobec których prawodawca lokalny nie wyważył wartości związanych z wprowadzonym obowiązkiem.

Niezależnie od powyższych ocen z treści kontrolowanego w tym miejscu ww. przepisu w żaden sposób nie wynika, że prawodawca lokalny zastanawiał się nad pojęciem obiektów użyteczności publicznej pod kątem tego w jaki sposób charakter, kategoria danego terenu może także pozytywnie lub negatywnie determinować przedmiotowe dla Regulaminu obowiązki właścicieli i posiadaczy psów użytku skoro generalnie wskazuje wszystkie obiekty użyteczności publicznej z ułomnymi w świetle prawa przedmiotowymi i podmiotowymi wyjątkami, o czym już było powyżej. Zdaniem Sądu powstaje bowiem uzasadnione aksjologią konstytucyjnego pojęcia dobra wspólnego pytanie, czy pomocniczo, subsydiarnie to nie rodzaj, kategoria terenu wspólnego użytku, to czemu służy i jego pierwszoplanowa funkcja/funkcje, i kto tam przede wszystkim przychodzi aby z niego korzystać – nie determinuje także kierunku i proporcji regulacji podejmowanych przez prawodawcę lokalnego. Sąd nie wyklucza sformułowania nawet zakazu na podstawie istniejącego w sprawie upoważnienia ustawowego, ale taki zakaz powinien być zweryfikowany wobec danego rodzaju obiektów użyteczności publicznej wymogami konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zastosowane wyłączenia przedmiotowe i podmiotowe tylko pozorują wyważanie przez organ prawotwórczy wskazanych tam wartości. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził nieważność § 23 ust. 3 zaskarżonego Regulaminu.

4.Sąd stwierdził nieważność § 23 ust. 4 zaskarżonej uchwały/Regulaminu w ten sposób, aby w obiegu prawnym pozostawić następującą normę "Do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy, należy: Niewprowadzanie psów i innych zwierząt domowych na teren piaskownic dla dzieci". Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że nie wyklucza wprowadzenia przez organ prawotwórczy pewnych obowiązków czy wręcz zakazów na podstawie omawianego i powyżej wskazanego upoważnienia prawotwórczego do uchwalenia przedmiotowego Regulaminu i regulowania w nim przez pryzmat szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy: "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;". W przekonaniu Sądu obowiązek danego podmiotu prawa może mieć postać określonego nakazu lub odpowiednio zakazu powstrzymania się od pewnych czynności. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wprowadzenie takiego obowiązku/zakazu powinno stanowić wynik bardzo starannego wyważenia przez prawodawcę lokalnego wartości, którymi z jednej strony w szczególności są powinność humanitarnego traktowania zwierząt (humanitaryzm wobec zwierząt), aprobata wartości kryjących się pod samorealizacją osób będących właścicielem czy też posiadaczem psa (samorealizacja człowieka i wolność wynikająca z prawa własności), nieograniczanie wolnościowych praw podmiotowych osób fizycznych bez szczególnego prawnie wymiernego kryterium tylko dlatego, że poruszają się po terenach wspólnego użytku z psem (wolność poruszania się). Z drugiej strony powinny być wzięte pod uwagę wartości, o których stanowi zacytowany powyżej art. 31 Konstytucji RP. Takiego prawidłowego w ocenie Sądu wyważenia powyższych wartości prawodawca lokalny dokonał formułując obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy w postaci niewprowadzania psów i innych zwierząt domowych na teren piaskownic dla dzieci. Co więcej zdaniem Sądu utrzymany, zaakceptowany obowiązek w zakresie jak wyżej wypełnia wymogi zasady proporcjonalności, gdyż bezsprzecznie eliminuje zagrożenia i uciążliwości dla osób przebywających na terenie piaskownicy związane z potencjalnym faktem przebywania na terenie piaskownicy psów i kotów. Zasadnicza funkcja piaskownicy jaką jest umożliwienie z zasady dzieciom i towarzyszącym im osobom bawienie się w piasku i piaskiem bezsprzecznie koliduje z pobytem na tym terenie psów i innych zwierząt, gdyż nawet wymóg usuwania nieczystości z terenu wspólnego użytku tj. z piaskownicy, nie eliminuje zagrożeń jakie wynikają dla zdrowia i bezpieczeństwa użytkowników piaskownicy z faktu podjęcia na terenie piaskownicy przez psa określonych czynności fizjologicznych m.in. związanych z oddaniem kału lub moczu. Pozycja przybierana przez użytkowników piaskownicy przez potencjalne zmniejszenie dystansu odległości od psa zdecydowanie umożliwia i zwiększa ryzyko ew. pogryzienia, czy podrapania użytkownika terenu piaskownicy przez psa. Zarazem Sąd wyeliminował z treści omawianego przepisu inne tereny nim wskazane nie dlatego, żeby potencjalne sformułowanie przedmiotowego obowiązku wyprowadzania na nie psa czy innych zwierząt domowych nie było możliwe - lecz dlatego, że tereny te zgodnie z wymogami przyzwoitej jasnej legislacji powinny być doprecyzowane w przepisie/w przepisach w sposób nie budzący wątpliwości jakiego terenu dotyczy zakaz.

Sąd wyeliminował z kontrolowanego przepisu zwroty, które konstytuowały ten obowiązek w zakresie "placów gier i zabaw". Ten ostatni zwrot w ocenie Sądu oznacza się nieokreślonością tekstu prawa i brakiem precyzji regulacji prawnej, gdyż nie zapewnia w dostatecznym stopniu precyzji ustalenia znaczenia i skutków prawnych kontrolowanego przepisu. Z treści przepisu nie wynika jak jest rozumiany teren tychże placów gier i zabaw. Adresat normy w przypadku nieogrodzonego terenu placów gier i zabaw nie będzie wiedział, w którym miejscu przestrzeni ten teren się zaczyna, a zatem redakcja przepisu nie wykazuje odpowiedniej precyzji i może powodować skutki niepewności stanu prawnego nie do przyjęcia w państwie prawnym. Sformułowanie zatem przepisu o takiej redakcji stanowi istotne naruszenie prawa.

Mając na uwadze wszystkie powyższe stwierdzenia i działając podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z istotnymi naruszeniami prawa szczegółowo wskazanymi powyżej - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne SWSA Jacka Bursy do wyroku z dnia 8.11. 2019r.

Nie zgadzam się z poglądem, aby istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w wyroku z dnia 8.11.2019 roku. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "ustawa"), który stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Kwestionowane nakazy wymienione w § 23 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały, sprowadzają się do obowiązków osób utrzymujących psy, do wyprowadzania ich na uwięzi, a psów zagrażających otoczeniu i należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras dodatkowo także w kagańcu oraz do sprawowania tych osób stałego skutecznego dozoru nad psami i innymi zwierzętami domowymi, poprzez uprawnienie tych osób do zwolnienia psa ze smyczy na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowaną tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. W mojej ocenie tylko tak określone obowiązki wymienione w § 23 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, mogą prowadzić do skutecznej realizacji przez gminę w/w celów ustawy tj. do ochrony ludzi przed zagrożeniem i uciążliwością psów. Zachowania nawet spokojnych psów nigdy nie są możliwe do przewidzenia, na co niejednokrotnie wskazują doniesienia medialne. Ponadto w miejscach publicznych, zarówno dzieci, jak i dorośli czy to jeżdżą na rowerach, rolkach, hulajnogach, czy też biegają. Tego rodzaju zachowanie, niejednokrotnie wyzwala w psach agresję, a bardzo często prowadzi do obszczekiwania, czy biegnięcia za szybko poruszającą się osobą. Takie zachowanie psa jest niewątpliwie, co najmniej uciążliwe dla osoby, która jest obszczekiwana lub goniona przez psa. W przypadku małych dzieci, może w nich budzić silny lęk. Ponadto ktoś może na przykład nie życzyć sobie aby być obwąchiwanym przez obcego psa, czy aby obwąchiwane było jego dziecko, a zachowanie psa, które z jego perspektywy jest jedynie wyrazem zaciekawienia, dla innego człowieka może być uciążliwe. Tego rodzaju sytuacje są natomiast do uniknięcia tylko wtedy, gdy pies znajduje się na smyczy. Podkreślić przy tym należy, że właściciel psa nie musi prowadzać go na smyczy krótkiej. Na rynku dostępne są smycze regulowane o znacznej długości, które z jednej strony zapewniają psom dużą swobodę ruchu, a nawet możliwość biegania, a z drugiej dają możliwość szybkiego i skutecznego zapanowania nad psem, który z różnych przyczyn staje się groźny lub uciążliwy dla ludzi. Co się tyczy psów zagrażających otoczeniu i należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras, to obowiązek prowadzenia ich na smyczy i w kagańcu również jest w pełni uzasadniony. Są to psy silne, często naturalnie agresywne i to, że istnieje realna możliwość nagłego wyrwania się takiego psa spod panowania właściciela (np. zajętego rozmową, który ma uwagę skupioną na czymś innym niż jego pies) oraz duże ryzyko groźnego pogryzienia, uzasadniają obowiązek, aby tego rodzaju psy były prowadzane zarówno na smyczy jak i w kagańcu. Dlatego nakazy wyrażone w § 23 ust. 1 zaskarżonej uchwały należy z jednej strony ocenić, jako będące w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nie skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostające w proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli psów. Analogicznie należy ocenić obowiązki wymienione w § 23 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Wiele nieruchomości prywatnych przylega bowiem do terenów publicznych (chodniki, drogi, parki), a osoby na nich przebywające, w tym w szczególności dzieci, mają prawo czuć się w takim terenie wolne od zagrożenia jakie mogą stanowić psy, wybiegające z czyjejś posesji i próbujące ich w różny sposób atakować. Szczególnie, że właściciel posesji jeśli chce posiadać psa, a nie chce lub nie może jej ogrodzić, może wybudować dla psa tzw. kojec lub stosowny wybieg. Kwestia ogrodzenia i wskazanego zabezpieczenia i oznaczenia jest też o tyle uzasadniona, że w przypadku nieruchomości przylegających do terenów publicznych, brak tych elementów uniemożliwia ustalenie, gdzie kończy się teren publicznie dostępny, a zaczyna teren prywatny. Umieszczenie natomiast stosownego oznaczenia, nie jest zarówno trudnym do zrealizowania obowiązkiem i nie może być uznane za obowiązek niewspółmierny.

W zakresie zakazów wymienionych w § 23 ust. 3 (obiekty użyteczności publicznej) i w § 23 ust. 4 (place gier i zabaw), na wstępie warto odwołać się do poglądów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 3084/17. Co prawda wyrokiem tym stwierdzono nieważność przepisu uchwały w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z ogrodu miejskiego, którym zakazano wprowadzania do ogrodu psów, niemniej jednak związane to było przede wszystkim z tym, że zdaniem NSA jeśli odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślenia natomiast wymaga, że w uzasadnieniu tego wyroku, przedstawiono także poglądy odnośnie zakresu obowiązywania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W szczególności wskazano, że: "prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń co do miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego". Na tej płaszczyźnie rozważań podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała nie wprowadza generalnego zakazu, czy zakazów dla właścicieli zwierząt, lecz określa szereg nakazów określonego postępowania, które nie są powiązane z żadnymi zakazami wstępu oraz zawiera dwa kwestionowane zakazy wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej (z wyjątkami określonymi w przepisie) oraz m.in. na teren placów zabaw i gier, ponieważ tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie ograniczają zatem w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż place zabaw i gier, czy budynki użyteczności publicznej stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami. Podkreślenia też wymaga, że zakaz dotyczy obiektów użyteczności publicznej, a nie terenów publicznych, czego nie można utożsamiać. Zakaz określony w § 23 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który zabrania wprowadzania zwierząt do budynków użyteczności publicznej (z wyjątkami w nim określonymi), jest jedynym możliwym rozwiązaniem prawnym, dającym osiągnąć ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi przez zwierzęta. Jeśli chodzi o psy, nie ma realnego i zgodnego z prawem sposobu, aby nie szczekały, gdyż żaden kaganiec temu nie zapobiegnie. Natomiast szczekanie w pomieszczeniu zamkniętym, jest niezwykle uciążliwe zarówno dla pracowników świadczących tam pracę, jak i osób z zewnątrz. Już samo warczenie psa może wywołać znaczny i uzasadniony dyskomfort u osób, które się tam znajdują oraz lęk u małych dzieci, które np. są z rodzicem, załatwiającym urzędową sprawę. Co się natomiast tyczy kotów i innych zwierząt futerkowych, to ich sierść jest źródłem silnych alergenów, na które uczulonych jest wiele osób. Biorąc pod uwagę, że również w tym wypadku nie ma realnego i zgodnego z prawem sposobu, aby w pomieszczeniach zamkniętych, zabezpieczyć osoby postronne przed działaniem tych alergenów, jedynym skutecznym sposobem, dającym osiągnąć ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością zwierząt dla ludzi w budynkach użyteczności publicznej, jest ustanowienie nakazu nie wprowadzania tam zwierząt. Dlatego również ten kwestionowany zapis, należy ocenić jako zgodny z prawem. Co się tyczy zakazów określonych w § 23 ust. 4 zaskarżonej uchwały, na placach zabaw i gier, przebywają dzieci i to wielokrotnie w wieku nawet od kilku czy kilkunastu miesięcy. Dzieci te mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu zabaw, które powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów i odchodów zwierzęcych. Natomiast nawet samo fizyczne usunięcie zwierzęcych odchodów nie zapobiega skażeniu terenu, szczególnie jeśli chodzi o odchody płynne, których w całości usunąć się nie da. W przypadku psów pojawia się dodatkowa uciążliwość, związana z ich szczekaniem. Żaden kaganiec nie jest w stanie uniemożliwić psu szczekania, czy warczenia, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. O ile osoba dorosła zdaje sobie sprawę, że pies uwiązany na smyczy i w kagańcu, mimo agresywnego ujadania, nie jest dla niego groźny, o tyle małe dziecko takiej świadomości już nie posiada i w miejscu gdzie powinno się czuć bezpiecznie i spokojnie się bawić, będzie odczuwało lęk. Hałas związany ze szczekaniem jest także uciążliwy dla małych dzieci, które śpią w wózkach. Na placach zabaw niejednokrotnie przebywają rodzice z kilkorgiem dzieci, z których starsze bawi się na placu zabaw, a młodsze śpi w wózku. Szczekanie psów może prowadzić do sytuacji, że z powodu wybudzenia się i płaczu niemowlęcia, rodzic z dziećmi zmuszony będzie do opuszczenia placu zabaw i tak naprawdę to on, a nie właściciel zwierzęcia, zmuszony będzie do opuszczenia miejsca, w którym chce przebywać z dziećmi, i które z zasady stworzone jest z myślą właśnie o dzieciach, a nie o zwierzętach. Ponieważ powyższych zagrożeń i istotnych uciążliwości, nie da się wyeliminować inaczej, niż poprzez ustanowienie nakazu nie wprowadzania zwierząt na teren placów zabaw i gier, postanowienia § 23 ust. 4 zaskarżonej uchwały, należy ocenić jako zgodne z prawem. Podsumowując należy wskazać, że wprowadzona regulacja, zarówno ta, która została zaskarżona przez Prokuratora, jak i ta, która w niezaskarżonej części została unieważniona w wyroku, jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na właścicieli zwierząt. Podkreślenia bowiem wymaga, że wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren, co do zasady nie ogranicza swobód obywatelskich właścicieli zwierząt, co do poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a jedynie wymaga od nich, aby w ściśle określonych miejscach, przebywali bez zwierząt, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem, ani nie jest trudne do osiągnięcia. Dlatego też wszystkie postanowienia zaskarżonej uchwały, co do których stwierdzono nieważność, moim zdaniem należy ocenić jako nie przekraczające upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy i Konstytucji RP, wyrażone w wystarczająco precyzyjny sposób oraz nie naruszające zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji).

Z powyższych przyczyn skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. SWSA Jacek Bursa