Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 423/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art.10, art.28, art.77 par. 1, art.78, art.80, art. 81, art.107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2, pkt 6, pkt 7, pkt 7a, art. 28, art.48, art.52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art.151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w K. M.S. sprawy ze skargi W.N. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją nr [...] z 29 marca 2016 r., znak: [...], nakazał inwestorowi W. N., działającemu pod firmą A. Spółka Jawna w K., rozbiórkę rozbudowy kiosku handlowego o powierzchnię zabudowy 8,50 m2, położonego przy [...] w K. na działce nr [...] obręb [...], zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj.:

- części frontowej od strony północno-zachodniej,

- części tylnej od strony południowo-wschodniej,

- wykuszu bocznego na ścianie od strony południowo-zachodniej,

- podjazdu do głównego wejścia w kiosku handlowym przed ścianą frontową od strony północno-zachodniej o powierzchni około 4,40 m2.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), dalej "P.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] listopada 2015 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne dotyczące przebudowy pawilonu handlowego firmy A. na [...] w K., podczas których ustalono następujący stan faktyczny: "pawilon handlowy firmy A. znajduje się na [...] i w dniu kontroli pełni funkcję handlową tj. piekarnio-cukiernia. Pawilon został przebudowany i rozbudowany, co stwierdzono w ramach możliwej oceny wizualnej (...), wewnątrz pawilonu znajduje się sala sprzedaży i zaplecze socjalne oraz witrynka kawowa (lada)."

Pismem z 23 grudnia 2015 r. znak: [...] Wydział [...] Urzędu Miasta K. poinformował organ I instancji, że w podsystemie RISS nie odnotowano zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji budowlanej.

W piśmie z 31 grudnia 2015 r. znak: [...] Wydział Skarbu Miasta - [...] Urzędu Miasta K. – poinformował organ I instancji m.in., że A." Spółka Jawna jest dzierżawcą części działki nr [...] obręb [...], będącej własnością Gminy Miejskiej Kraków, w obszarze o pow. 0,0036 ha zagospodarowanym kioskiem handlowym wraz z obrysem jego dachu (...), na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...]08.2004 r. na czas nieoznaczony, z przeznaczeniem na cel - handel. Zgodnie z warunkami umowy dzierżawy dzierżawca nie może dokonać zmiany sposobu użytkowania przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego. Ponadto w umowie wskazano, że dzierżawiona nieruchomość znajduje się w granicach obszaru pomnika historii "Kraków historyczny zespół Miasta" (...) i wszelka zmiana wizerunku kiosku wymaga uzyskania opinii Głównego Architekta Miasta, Głównego Plastyka Miasta oraz Miejskiego Konserwatora Zabytków".

Za pismem z 26 lutego 2016 r. znak: [...] Wydział Skarbu Miasta, [...] przesłał organowi I instancji kserokopię decyzji nr [...] znak: [...] z 4 września 1995 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego kiosku oraz zaświadczenia znak: [...] z 3 października 1997 r. w przedmiocie niezgłoszenia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Analizując szkic wykonany w trakcie kontroli [...] listopada 2015 r. i wyrys z mapy ewidencyjnej organ wywnioskował, że powierzchnia zabudowy kiosku handlowego uległa zmianie w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z wyrysem aktualna powierzchnia zabudowy kiosku wynosi około 28,7 m2, a kiosk zmienił swoje pierwotne gabaryty.

Organ zamieścił szereg zdjęć obrazujących stan kiosku przed (2014 r.) i po rozbudowie (2015 r.), zaznaczając dobudowane części obiektu.

Organ przywołał art. 28, art. 3 pkt 7 i art. 48 P.b. Wskazał, że podmiot naruszający prawo, w tym art. 28 P.b., ponosi ryzyko skutków w postaci przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa.

Dalej organ wskazał, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka wdrożenia postępowania legalizacyjnego – zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Organ przywołał § 31 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze – Kalwaryjska" uchwalonego uchwałą nr LXXXVIII/1306/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2013 r., poz. 6826), dalej "m.p.z.p.".

W. N. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Wnioski, zarzuty i ich uzasadnienie zostały powielone w skardze do Sądu i zostaną omówione poniżej.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z 25 stycznia 2017 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji właściwie zastosował przepisy P.b. oraz K.p.a. Następnie organ odwoławczy uznał krąg stron postępowania ustalony przez organ I instancji za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje on tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Przedmiotem postępowania są samowolne roboty budowlane polegające na rozbudowie, położonego przy [...] w K. na działce o nr ewid.[...] obręb [...], kiosku handlowego o powierzchnię zabudowy 8,50 m2. Organ odwoławczy stwierdził, że z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż inwestor W. N. wykonywał roboty budowlane polegające na rozbudowie kiosku handlowego o powierzchnię zabudowy 8,50 m2 w latach 2014-2015. Zatem powyższe roboty budowlane rozpoczęto i zakończono pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

Organ przywołał art. 3 pkt 6 P.b. Wskazał, że w ramach powyższych robót budowlanych inwestor wykonał rozbudowę szczegółowo opisaną w sentencji decyzji I instancji.

Stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b.: roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Analizując wyjątki określone w art. 29-31 P.b. organ wskazał, że rozbudowa przedmiotowego kiosku handlowego trwale połączonego z gruntem za pomocą wylewki betonowej stanowi rozbudowę obiektu budowlanego, na której wykonanie inwestor winien był uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę.

Dalej organ podał, że z analizy pisma Wydziału [...] Urzędu Miasta K. z dnia 23 grudnia 2015 r. wynika, że inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę uzyskanym przed przystąpieniem do wykonywania przedmiotowych robót budowlanych.

Z uwagi na obowiązujące od dnia 1 stycznia 2017 r. zmiany w zakresie procedur dotyczących prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b., na mocy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255) - w tym zmieniającej P.b. - cyt: "W sprawach o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą." Postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte w chwili przeprowadzonej przez PINB kontroli ([...] listopada 2015 r.) tj. przed terminem określonym w art. 35 w/w ustawy, cyt.: "Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. (...)", dlatego należy w niniejszej sprawie zastosować przepisy art. 48 P.b. w brzmieniu po wspomnianej nowelizacji.

Organ wskazał, że w przypadku wykonania przez inwestora robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę zastosowanie znajdzie tryb uregulowany w art. 48 P.b.

Powołane przepisy świadczą o tym, iż organ nadzoru budowlanego jest władny do wszczęcia procedury legalizacyjnej dopiero w przypadku ustalenia, że zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami odrębnymi, w tym przepisami techniczno-budowlanymi.

Swoje tezy organ poparł przywołanymi orzeczeniami sądów administracyjnych.

Zdaniem organu z analizy m.p.z.p. wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest w obszarze KP.1 o podstawowym przeznaczeniu pod istniejący plac miejski. Jak wynika z § 31 powyższego planu na przedmiotowym obszarze zakazuje się lokalizacji kiosków handlowych.

Zatem, według organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie odstąpił od legalizacji robót budowlanych polegających na przedmiotowej rozbudowie kiosku handlowego i wydał decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowej części obiektu budowlanego.

Organ przywołał art. 52 P.b. Wskazał, że z poglądu ugruntowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w pierwszej kolejności zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego jest inwestor posiadający tytuł prawny do obiektu budowlanego. Jak wynika z pisma z 31 grudnia 2015 r. znak: [...] Wydziału Skarbu Miasta - [...] Urzędu Miasta K. - inwestor W. N. posiada umowę dzierżawy zawartą w dniu [...] sierpnia 2004 r. na czas nieoznaczony z właścicielem działki tj. Gminą Miejską K.. Ponadto jak wynika z powyższego pisma właściciel działki o nr ewid.[...] obr. [...] nie wyrażał zgody na zmianę wizerunku kiosku, położonego w obszarze pomnika historii "Kraków historyczny zespół Miasta", bez uzyskania opinii Głównego Architekta Miasta, Głównego Plastyka Miasta oraz Miejskiego Konserwatora Zabytków.

W. N. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. obrazę przepisów prawa materialnego polegającą na naruszeniu:

1. art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 2 P.b. poprzez zaniechanie uznania za naruszenie ww. przepisu niewydanie przez PINB postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu powinno skutkować w pierwszej kolejności wydaniem postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz zobowiązaniem do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów celem doprowadzenia ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem;

2. art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 P.b. poprzez nieuznanie za naruszenie ww. przepisu zaniechania przez PINB wezwania do przedłożenia dokumentów celem doprowadzenia ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem i wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych, celem w pierwszej kolejności oceny, czy możliwe jest doprowadzenie ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem;

3. art. 48 ust. 1 i 2 P.b. w. zw. z § 31 ust. 2 pkt 2 ppkt c uchwały nr LXXXVIII/1306/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2013 r. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie za prawidłowe nakazanie rozbiórki rozbudowy obiektu, opierające się na przyjęciu, że rozbudowa przedmiotowego budynku nie może zostać zalegalizowana mimo, że spełnione zostały dwa warunki, o których mowa w ww. przepisie, tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w tym z warunkami technicznymi, podczas gdy przedmiotowej rozbudowy nie można uznać za "lokalizację kiosku handlowego", a jedynie za jego rozbudowę, co przesądzało o możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem;

II. obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik postępowania, polegającą na naruszeniu:

1. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 6, art. 10, art. 28 i art. 126 K.p.a., poprzez niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń faktycznych oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, a które to naruszenie polegało na zaniechaniu dokonania prawidłowych ustaleń przez przyjęcie przez PINB, że doszło do rozbudowy przez stronę przedmiotowego obiektu oraz że obiekt stanowi samowolę budowlaną polegającą na lokalizacji kiosku handlowego, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego powinno prowadzić do wniosku, że w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych zmieniona została jedynie stolarka, a powierzchnia zabudowy kiosku nie uległa zmianie i że wykonane prace dotyczyły istniejącego kiosku handlowego, a nie posadowienia nowego obiektu, jak i brak należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na skutek czego nie został w sposób należyty ustalony stan faktyczny umożliwiający prawidłowe określenie konsekwencji prawnych rozbudowy kiosku handlowego;

2. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, bez dokonania jakiejkolwiek weryfikacji, że przeprowadzone prace budowlane miały charakter lokalizacji kiosku handlowego, podczas gdy w rzeczywistości wymieniona została jedynie stolarka.

W oparciu o sformułowane powyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, względnie o stwierdzenie ich nieważności.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że decyzje w sprawie są błędne, ponieważ po pierwsze nie doszło do zmiany parametrów obiektu, a po drugie zachodziły przesłanki do skorzystania z procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2 P.b.

Tymczasem organ, nie wzywając do przedłożenia dokumentów, ani nie czekając na ich dostarczenie przez inwestora, arbitralnie stwierdził brak spełnienia przesłanek uprawniających do zastosowania procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2 P.b. i w konsekwencji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę.

Zdaniem skarżącego organ powinien dokonać weryfikacji istnienia przesłanek legalizacji na podstawie dokumentacji, do przedłożenia której zobowiązać powinien inwestora zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. Nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Dopiero przedłożenie dokumentów, o których mowa w postanowieniu, umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej.

Skarżący przywołując orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że dokonanie zgłoszenia samowoli budowlanej powinno uruchamiać postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej.

Podniósł również, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z m.p.z.p. nie wyklucza przebudowy czy też rozbudowy istniejących obiektów, a jedynie w § 31 ust. 2 pkt 2 ppkt 2 zakazuje lokalizacji kiosków handlowych, co rozumieć należałoby jako budowę nowych obiektów, a nie modernizację tych istniejących. Zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym zrealizowana rozbudowa i przebudowa dotyczyła istniejącego obiektu handlowego.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 8 maja 2017 r. (k. 17 akt sądowych), stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, skarżący W. N. wskazał, że skargę i odwołanie składał w imieniu własnym, bowiem to on sam, a nie spółka jawna, był stroną postępowania administracyjnego. Wskazał, że decyzje były kierowane do niego osobiście, a spółka została wykreślona z KRS z dniem 11 lutego 2016 r.

Na rozprawie 4 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że W. N. nie jest osobą, do której powinien być kierowany nakaz rozbiórki, gdyż nie był wykonawcą robót budowlanych oraz nie przysługuje mu do obiektu żadne prawo. Dlatego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Prokurator, który zgłosił udział w niniejszym postępowaniu sądowym, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w niej zarzuty są niezasadne, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego dotycząca rozbiórki - zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej - rozbudowy kiosku handlowego o powierzchnię zabudowy 8,50 m2.

Sąd stwierdza, że organy administracji, na bazie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, trafnie wskazały jako materialną podstawę rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że inwestor nie dokonał zgłoszenia budowy (rozbudowy), ani nie wystąpił o pozwolenie na budowę - rozbudowę, a istniejący legalnie w stanie istniejącym do 2014 r. kiosk handlowy funkcjonował na podstawie decyzji nr [...] znak: [...] z 4 września 1995 r. o pozwoleniu na budowę, niezgłoszenia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego udokumentowanego zaświadczeniem znak: [...] z 3 października 1997 r. oraz zgodnie z umową dzierżawy zawartą [...] sierpnia 2004 r. na czas nieoznaczony.

Sporne są:

- ocena zakresu wykonanych robót budowlanych i ich kwalifikacji na gruncie P.b.,

- wykładnia § 31 ust. 2 pkt 2 lit. c m.p.z.p., zgodnie z którym odnośnie terenu placu oznaczonego symbolem KP.1 o podstawowym przeznaczeniu pod istniejący plac miejski - w zakresie sposobu zagospodarowania zakazuje się lokalizacji kiosków handlowych,

- wykładnia art. 48 P.b. i ocena prawidłowości przebiegu postępowania legalizacyjnego,

- prawidłowe wskazanie podmiotu zobowiązanego do wykonania rozbiórki.

Zdaniem skarżącego nie doszło do zmiany parametrów obiektu, bowiem nie dokonano jego rozbudowy, a jedynie wymiany stolarki. Po drugie zachodziły przesłanki do skorzystania z procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2 P.b. ponieważ rozbudowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, na etapie postępowania sądowego skarżący W. N. podniósł, że nakaz nie powinien być skierowany do niego, ponieważ nie był wykonawcą robót budowlanych oraz nie dysponuje tytułem prawnym do obiektu.

Zdaniem organów doszło do nieuprawnionej rozbudowy kiosku handlowego, co jest zakazane przepisami planu i uniemożliwiało procedowanie postępowania legalizacyjnego.

W sporze tym rację mają organy administracji.

Na wstępie należy wskazać, że ogólną zasadą statuowaną art. 28 ust. 1 P.b. jest, że jakikolwiek roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W art. 29 P.b. ustawodawca wyliczył taksatywnie wyjątki od ww. zasady.

W tym kontekście należało dokonać oceny przeprowadzonych robót budowlanych, z czego organy wywiązały się prawidłowo. Analiza materiału fotograficznego, szkicu wykonanego w trakcie kontroli [...] listopada 2015 r., wyrysu z mapy ewidencyjnej, a także jego porównanie z treścią zaświadczenia z 1999 r. jednoznacznie wskazują, że kiosk handlowy został zmodernizowany (przebudowany) i rozbudowany.

W szczególności zgodnie z zaświadczeniem z 1999 r. kiosk miał powierzchnię zabudowy 20,22 m2, natomiast po przebudowie i rozbudowie osiągnął wymiary: 6,65m x ok. 4,17m, czyli ok. 28,7 m2, razem z wykuszem na ścianie południowo-zachodniej.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Stosownie do pkt 7 roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei w myśl pkt 7a przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja polegała na przeprowadzeniu robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie kiosku handlowego. Organ słusznie wskazał przy tym, że rozbudowa została trwale połączona z gruntem za pomocą wylewki betonowej.

Trafnie zatem organy zakwalifikowały część przeprowadzonych robót budowlanych jako rozbudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. i nie zmienia tego faktu nazwanie przez skarżącego robót wymianą stolarki, co miałoby świadczyć, że ich dokonanie nie podlegało obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b. budynkiem jest taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Rozbudowana część niewątpliwie posiada ww. cechy budynku, zatem inwestor winien był na wykonanie przedmiotowej inwestycji, stanowiącej rozbudowę obiektu budowlanego, uzyskać uprzednio pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 28 P.b., bowiem budowa taka nie jest wymieniona w art. 29 P.b.

Należy przy tym wskazać, że nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżącego oparte na twierdzeniu, że w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych zmieniona została jedynie stolarka, a powierzchnia zabudowy kiosku nie uległa zmianie. Takie stanowisko jest całkowicie sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Co więcej, skarżący w jednym z zarzutów sam formułuje twierdzenie, że "przedmiotowej rozbudowy nie można uznać za lokalizację kiosku handlowego", a w uzasadnieniu skargi wskazuje, że zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym zrealizowana rozbudowa i przebudowa dotyczyła istniejącego obiektu handlowego.

W konsekwencji organy trafnie zastosowały w sprawie art. 48 P.b.

Postępowanie w trybie ar. 48 P.b. dotyczy sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację w postaci pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11, LEX nr 1219065).

Jak słusznie podnosił skarżący, zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b., legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, jeśli nielegalna budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Skarżący pominął jednak pozostałą treść ww. przepisu, to jest uzależnienie możliwości legalizacji samowoli od zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego.

Trafnie też wskazał skarżący, że w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 48 ust. 2 P.b., nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych warunków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Taka sytuacja w sprawie nie miała jednak miejsca, na skutek niezgodności wykonanej rozbudowy z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy bowiem podkreślić, że postępowanie w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Najpierw organ nadzoru budowlanego wstępnie rozstrzyga o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej, stwierdzając fakt budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Ocenia, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tylko uznając legalizację za dopuszczalną – stosownie do poczynionych wstępnie ustaleń – organ może i powinien nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie niezbędnej dokumentacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1607/14).

W przypadku braku zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego legalizacja obiektu nie jest możliwa (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 marca 2011 r., II SA/Ke 39/11, LEX nr 1098914). Gdy ustalenia tych aktów w sposób jednoznaczny wykluczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien wydać na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. nakaz rozbiórki bez wszczynania postępowania legalizacyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2010 r., II SA/Gl 457/10, LEX nr 752818).

Interpretując mające zastosowanie w sprawie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wskazać, że zgodnie z § 31 ust. 2 pkt 2 lit. c m.p.z.p., na [...] leżącym w obszarze oznaczonym symbolem KP.1 zakazano w ogóle lokalizacji jakichkolwiek kiosków handlowych.

Legalność działania kiosku handlowego skarżącego była możliwa ze względu na § 5 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., umiejscowionego w Rozdziale II - Zasady zagospodarowania terenów obowiązujące na całym obszarze planu, w myśl którego w zakresie zagospodarowania terenów ustalono możliwość dotychczasowego sposobu wykorzystania terenów do czasu zagospodarowania ich zgodnie z ustaleniami planu.

Z kolei stosownie do § 7 ust. 2 pkt 2 lit. e m.p.z.p., ustanawiającym zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, dóbr kultury współczesnej oraz krajobrazu kulturowego, dopuszczono, w zakresie zasad dotyczących zabudowy, prowadzenie takich robót budowlanych w odniesieniu do legalnie istniejących w dniu uchwalenia planu obiektów budowlanych, których szczegółowe parametry i wskaźniki zabudowy są przekroczone, które nie powodują zwiększania naruszenia tych ustaleń, za wyjątkiem robót budowlanych polegających na lokalizacji wind i klatek schodowych zewnętrznych oraz ocieplenia budynków.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że przepisy m.p.z.p. dopuszczają pod ww. warunkami przebudowę, natomiast zakazana jest jakakolwiek rozbudowa kiosków handlowych na obszarze KP.1.

W konsekwencji organ nie mógł, zgodnie z art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 2 P.b., wydać postanowienia w przedmiocie nakazania wstrzymania robót budowlanych, a także nie było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia w zakreślonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 P.b. celem legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.

Jak wyżej wskazano, legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest jedynie w przypadku zgodności obiektu budowlanego, powstałego wskutek samowolnych, nielegalnych robót budowlanych, z przepisami planistycznymi.

Niewątpliwie w niniejszym postępowaniu rozbudowa ta jest sprzeczna z uregulowaniami m.p.z.p., co w konsekwencji musiało doprowadzić do wydania decyzji o rozbiórce wykonanej samowoli budowlanej. Decyzje organów podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 1999 r., sygn. IV SA 69/97, wyrok WSA w Białymstoku z 3 listopada 2015 r. sygn. II SA/Bk 503/15).

Podstawą legalności funkcjonowania kiosku handlowego w kształcie istniejącym do 2014 r. była decyzja nr [...] z 4 września 1995 r. o pozwoleniu na budowę, okoliczność niezgłoszenia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, a także obowiązująca nadal umowa dzierżawy z [...] sierpnia 2004 r. Powyższe nie tylko determinuje legalność istnienia kiosku, ale również wyznacza granice jego funkcjonowania.

Zatem, jako że zgodnie z zaświadczeniem z 1999 r. kiosk miał do 2014 r. powierzchnię zabudowy 20,22 m2, natomiast po przebudowie i rozbudowie osiągnął wymiary: 6,65m x ok. 4,17m, czyli ok. 28,7 m2, zatem organ musiał orzec rozbiórkę.

Nie może zmienić tej oceny wskazany w umowie dzierżawy z [...] sierpnia 2004r. obszar o pow. 0,0036 ha (36 m2), ponieważ tak opisany obszar dotyczy powierzchni obrysu dachu, a nie powierzchni budynku.

Organ prawidłowo opisał w sentencji decyzji I instancji części kiosku przeznaczone do rozbiórki. Jednocześnie trzeba podkreślić, że rozbiórka ma doprowadzić do stanu poprzedzającego nielegalne roboty budowlane tak, aby gabaryty obiektu po rozbiórce nie przekraczały wymiarów kiosku, jakie miał przed przeprowadzeniem samowolnych robót budowlanych.

Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącego W. N., że nie jest on osobą, do której powinien być kierowany nakaz rozbiórki, gdyż nie był wykonawcą robót budowlanych oraz nie przysługuje mu do obiektu żadne prawo, Sąd stwierdza, że jest to stanowisko błędne.

Zgodnie z art. 52 P.b. podmiotem zobowiązanym na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 48 P.b. jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Nie budzi zatem wątpliwości, że nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 maja 2011 r., sygn.VII SA/Wa 71/11, LEX nr 1128927).

Jak stwierdził sam skarżący W. N. w piśmie z 8 maja 2017 r. (k. 17 akt sądowych), to on sam, a nie spółka jawna, był stroną postępowania administracyjnego, bowiem decyzje były kierowane do niego osobiście, a spółka została wykreślona z KRS z dniem 11 lutego 2016 r.

Wykreślenie z KRS podmiotu o nazwie ""A." Spółka Jawna" potwierdzają informacje dostępne na stronie https://ems.ms.gov.pl/krs, wskazujące, że datą uprawomocnienia wykreślenia jest 4 marca 2016 r.

Skoro, jak wskazano wyżej, podstawą funkcjonowania kiosku handlowego w kształcie istniejącym do 2014 r. jest m.in. obowiązująca nadal umowa dzierżawy z [...] sierpnia 2004 r., której stroną była "A." Spółka Jawna w K., to z okoliczności sprawy wynika, że po wykreśleniu spółki z KRS z dniem 11 lutego 2016 r., następcą prawnym spółki, wstępującym w jej prawa i obowiązki, jest W. N., kontynuujący działalność kiosku handlowego na terenie działki należącej do Gminy Kraków. Kiosk nadal działa, a odwołanie i skarga nakierowane były na merytoryczne zwalczenie niekorzystnych dla skarżącego decyzji.

Taką ocenę potwierdza działanie skarżącego i jego pełnomocnika, którzy jeszcze 29 stycznia 2016 r. przedłożyli organowi pełnomocnictwo wystawione przez W. N., działającego w imieniu "A." Spółka Jawna w K., do działania przed organami administracyjnymi w tej sprawie oraz sądami administracyjnymi. Z kolei w swej skardze W. N. stwierdził, że umocowanie dla pełnomocnika podtrzymuje.

Skarżący ani w odwołaniu, ani w skardze nie kwestionował, że jest właściwie określoną stroną postępowania, a zatem inwestorem i dysponentem przedmiotowego kiosku. Oświadczenie pełnomocnika na rozprawie jest, zdaniem Sądu, nakierowane jedynie na uniknięcie konsekwencji dokonanej samowoli budowlanej.

Opisanie zaś w decyzjach podmiotu zobowiązanego jako W. N., działający pod firmą "A.". Spółka Jawna w K., miało na celu doprecyzowanie formy organizacyjnej, w której działał inwestor w chwili dokonywania samowoli. Nakaz rozbiórki jest, czego nie kwestionował sam W. N., kierowany właśnie do niego.

Podsumowując, wbrew zarzutom skargi, organy w niniejszej sprawie stosownie do treści art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81 K.p.a. podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny. Zebrane w sprawie dokumenty i zdjęcia pozwoliły na wyprowadzenie trafnych wniosków. Dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności (art. 80 i 107 § 3 K.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Nie jest zatem zasadny zarzut, że w sprawie organ dopuścił się niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W związku z powyższym, w zestawieniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym należy stwierdzić, że tezy skarżącego są gołosłowne i nie znajdują oparcia w faktach, a zarzuty naruszenia prawa materialnego (P.b. i m.p.z.p.) są bezzasadne. W okolicznościach niniejszej sprawy to, że wynik przeprowadzonego postępowania administracyjnego jest niezgodny z oczekiwaniami skarżącego nie może być przyczyną stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Końcowo warto podkreślić, że celem regulacji z art. 48 P.b. nie jest stosowanie represji, ale dążenie do przywrócenia obiektu do poprzedniego, zgodnego z prawem stanu (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2011 r., VIII SA/Wa 976/10, LEX nr 1099038).

Nie ma tez podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w zakresie nałożenia na skarżącego W. N. nakazu rozbiórki. P.p.s.a. przewiduje stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z kolei zgodnie z art. 156 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził żadnej z wymienionych wyżej przesłanek nieważności zaskarżonych decyzji.

Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że wydając zaskarżone decyzje organy administracji postąpiły zgodnie z prawem, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia innych niż wskazane w skardze przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów materialnoprawnych, dlatego też Sąd oddalił skargę, orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a..