Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1164/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Ostrołęki i E. Ż. – R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2102/11 w sprawie ze skargi Miasta Ostrołęki na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. Ż. – R. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z 22 lipca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miasta Ostrołęki E. Ż.-R.

W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że E. Ż.-R. jest radną Rady Miasta Ostrołęki, wybraną ponownie w wyborach samorządowych, przeprowadzonych w dniu 21 października 2010 r. Jednocześnie zajmuje stanowisko Dyrektora Banku Polskiej S. S.A. w Warszawie Oddział w Ostrołęce. Od dnia 1 maja 2008 r. Bank Polskiej Spółdzielczości S.A. w Warszawie Oddział w Ostrołęce, wyłoniony w drodze przetargu nieograniczonego, prowadzi obsługę bankową Miasta Ostrołęki. Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu. Zdaniem Wojewody, przepis ten obejmuje zakresem normatywnym nie tylko prowadzenie działalności (na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat), lecz również różne formy prawno-organizacyjne związane z działalnością gospodarczą, tj. zarządzanie, przedstawicielstwo czy też pełnomocnictwo. Tak więc zakaz zarządzania taką działalnością należy interpretować jako zakaz sprawowania zarządu nad działalnością gospodarczą w szerokim tego słowa znaczeniu. Ustawowy zakaz łączenia prowadzonej działalności z wykonywaną funkcją publiczną ma szeroki zakres i obejmuje zarówno zarządzanie samodzielne, jak też w ramach kolegialnego organu, w charakterze pracownika, jak też w innym charakterze odpłatnie i nieodpłatnie.

W kontekście powyższego Wojewoda uznał, że wykonywanie obsługi finansowej jednostki samorządu, m.in. przechowywanie środków pieniężnych danego podmiotu w ramach łączącej jednostkę samorządu oraz bank umowy rachunku bankowego przez jeden z oddziałów banku, w którym funkcję dyrektora sprawuje radny, wypełnia przesłankę "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy", o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji radny jest zobowiązany do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej lub zarządzania taką działalnością w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez właściwą radę gminy najpóźniej w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ww. ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W związku z kontynuowaniem przez radną E. Ż.-R. zatrudnienia na stanowisku Dyrektora Oddziału Banku Polskiej S. S.A. w O., Wojewoda Mazowiecki pismem z 23 maja 2011 r. nr [...], doręczonym w dniu 26 maja 2011 r., wezwał Radę Miasta Ostrołęki do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu radnej E. Ż.-R. w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Rada Miasta Ostrołęki, wbrew wezwaniu Wojewody Mazowieckiego, podjęła w dniu [...] czerwca 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej. Uznając, że w ustawowym terminie 30 dni Rada Miasta Ostrołęki nie podjęła stosownej uchwały, przed podjęciem zarządzenia zastępczego, organ nadzoru zwrócił się do radnej E. Ż.-R. o udzielenie wyjaśnień dotyczących okoliczności związanych z przesłankami wymienionymi w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jednak radna nie złożyła wyjaśnień. W takich okolicznościach, w ocenie Wojewody, zaistniała przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej E. Ż.-R., określona w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy – Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Dlatego też, po bezskutecznym upływie trzydziestodniowego terminu do wygaszenia mandatu radnej przez Radę Miasta Ostrołęki, organ nadzoru podjął zarządzenie zastępcze, stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnej.

Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że w sprawie E. Ż.-R., radnej Rady Miasta Ostrołęki poprzedniej kadencji, rozstrzygał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 7 maja 2010 r. II SA/Wa 131/10 oddalił skargę Miasta Ostrołęki na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2009 r. [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej. Skarga kasacyjna, złożona przez Miasto Ostrołęka od powyższego orzeczenia, została wyrokiem z 10 lutego 2011 r. II OSK 1719/10 oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powyższe zarządzenie zastępcze Miasto Ostrołęka uczyniło przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miasta nie podjęła w wyznaczonym terminie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej; art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2, 6, 11 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, poprzez naruszenie zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych, podlegającej ochronie sądowej, polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy Rada Miasta, zgodnie ze swoimi kompetencjami, podjęła uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej; art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 85 i 87 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez naruszenie zasady sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności, polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała Rady Miasta w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej, której legalność nie została zakwestionowana; art. 190 ust. 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, polegające na błędnym uznaniu, że jedyną prawnie dopuszczalną treścią uchwały podjętej na podstawie tego przepisu jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, oraz że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej; art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że radna E. Ż.-R. prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy.

Wskazując na wymienione uchybienia, Miasto Ostrołęka wniosło o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, przedstawiając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumenty, jakich użył w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2012 r. II SA/Wa 2102/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Ostrołęki na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z brzmieniem art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 (ust. 1a).

W myśl art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego w takim przypadku stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2). W przypadku tym, przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu, należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień (ust. 3). Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (ust. 6).

W świetle art. 98a ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. Nr 106, poz. 679 ze zm.), w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że radna Miasta Ostrołęki E. Ż.-R., zajmując stanowisko Dyrektora Oddziału Banku Polskiej S. S.A. w Warszawie Oddział w Ostrołęce, który jednocześnie prowadzi obsługę bankową Miasta Ostrołęki, naruszyła dyspozycję art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wprowadza generalny zakaz obejmowania lub sprawowania mandatu radnego gminy, który prowadzi działalność sam lub z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, zarządza taką działalnością, jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej zarządzaniu.

Zgodnie z art. 5 ust. 4 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.), bank prowadzi działalność gospodarczą. W sprawie nie jest sporne, że na podstawie umowy za wynagrodzeniem Oddział Banku, w którym radna pełni funkcję Dyrektora, świadczy usługi bankowe dotyczące zgromadzonych na prowadzonym przez niego rachunku środków finansowych jednostki samorządu terytorialnego. Bank zatem prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jednostki samorządu terytorialnego, natomiast radna E. Ż.-R., współtworząca kadrę kierowniczą Banku Polskiej S. S.A. zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. Nr 119, poz. 1252 ze zm.), ma pełnomocnictwo do składania oświadczeń woli w imieniu Banku. W świetle art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radna E. Ż.-R., będąc Dyrektorem Oddziału Banku, jest więc pełnomocnikiem w zarządzaniu działalnością gospodarczą, jaką zajmuje się Bank, który – prowadząc rachunek bankowy Miasta Ostrołęki – wykorzystuje mienie komunalne tej jednostki samorządu terytorialnego, w rozumieniu tego przepisu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lutego 2011 r. OSK 1719/10 (publ. Lex nr 1027003), radny nie może równocześnie pełnić funkcji dyrektora oddziału banku, w którym gmina trzyma swoje pieniądze.

Radna E. Ż.-R. obowiązana była do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radną w powyższym terminie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, Rada Miasta Ostrołęki winna stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnej, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu wskazanego terminu, wobec treści art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ww. ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa. Ponieważ Rada tego nie uczyniła, a wręcz przeciwnie – na wezwanie Wojewody Mazowieckiego – podjęła uchwałę odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej, organ nadzoru miał podstawy do wydania zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnej w trybie art. 98a ust. 1 i 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2011 r. II OSK 823/11 (publ. Lex nr 852731) uznał, że podjęcie uchwały o odmowie wygaszenia mandatu burmistrza nie stoi na przeszkodzie do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu tego mandatu z uzasadnieniem, że rada nie podjęła odpowiedniej uchwały. Z kolei w wyroku z 6 kwietnia 2011 r. OSK 150/11 (publ. Lex nr 826130) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym podjęcie uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu powoduje, że zostaje spełniony warunek wyznaczony w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – bezskuteczny upływ terminu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu – co daje podstawy do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego. Oznacza to, że nie jest wyłączona dopuszczalność wydania zarządzenia zastępczego od stwierdzenia nieważności uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni te tezy podziela.

W tym stanie rzeczy, podjęte przez Wojewodę Mazowieckiego zarządzenie zastępcze, stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnej Miasta Ostrołęki E. Ż.-R., należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny wobec treści rozstrzygnięcia.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Miasto Ostrołęka i E. Ż.-R. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzutach naruszenia:

1) art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym przyjęciu, że Rada Miasta nie podjęła w wyznaczonym terminie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego,

2) art.24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających poprzez błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie,

3) art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym poprzez niezastowanie.

Drugi zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów naruszenia prawa podniesionych w skardze na zarządzenie zastępcze Wojewody.

Na tych podstawach wnosili o:

1) uchylenie w całości zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2011 r., nr [...],

2) uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

3) zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Podjęcie uchwały przez radę gminy odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu powoduje, że zostaje spełniony warunek wyznaczony w art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym – bezskuteczny upływ terminu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu – co daje podstawę do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego. Oznacza to, że nie jest wyłączona dopuszczalność wydania zarządzenia zastępczego od stwierdzenia nieważności uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 24f ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prawidłowość tej wykładni wynika z rozwiązań prawnych ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.), która w art. 5 ust. 4 expressis verbis stanowi, że banki prowadzą działalność gospodarczą. Z tożsamości czynności bankowych wyliczonych w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Nr 119, poz. 1252) oraz art. 2 pkt 1 tej ustawy, który stanowi o poddaniu banków spółdzielczych regulacji ustawy – Prawo bankowe wynika, że Bank Polskiej S. S.A. w Warszawie Oddział w Ostrołęce prowadzi działalność gospodarczą. Bank ten prowadzi, jak prawidłowo ustalił Sąd w zaskarżonym wyroku działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jednostki samorządu terytorialnego, której E. Ż.-R., będąc Dyrektorem Banku Polskiej S. S.A. w Warszawie Oddział w Ostrołęce, jest radną. W sprawie jest bezsporne, że na podstawie umowy za wynagrodzeniem, Bank świadczy usługi bankowe dotyczące zgromadzonych na prowadzonym przez niego rachunku środków finansowych jednostki samorządu terytorialnego jaką jest Miasto Ostrołęka. Oznacza to, że ten Bank prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. O dysponowaniu tymi środkami decyduje w ramach zwykłego zarządu burmistrz, zaś w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd – rada miasta, w skład której wchodzi radna, będąca jednocześnie Dyrektorem tego Banku. Radni, zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinni kierować się dobrem wspólnoty samorządowej, traktować swoje obowiązki rzetelnie i uczciwie (art. 23a ust. 1 tej ustawy).

Jedną z funkcji jaką wykonuje radny jest także funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem dobra wspólnoty jaką stanowią mieszkańcy. Radny reprezentuje zatem interes wspólnoty, ale będąc jednocześnie Dyrektorem Banku musi dążyć do zabezpieczenia interesu gospodarczego Banku. Prowadzi to do konfliktu interesów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2010 r. II OSK 2054/10).

Należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym gminy, a używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Wynika to z tego, że zakres przedmiotowy działalności bankowej obejmuje w szczególności "wykorzystanie" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym środków finansowych budżetu gminy przez bank obsługujący rachunek bankowy gminy. Nie ma wątpliwości, że bank odniesie tym większą korzyść finansową, im większe będą środki finansowe otrzymane do "wykorzystania" od obsługiwanej gminy. Należy więc w pełni podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że bank "prowadzący" rachunek bankowy gminy "wykorzystuje mienie tej gminy" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2008 r. II OSK 63/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r. II OSK 718/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2010 r. II OSK 2054/10). Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających. Potwierdza on, że stanowisko dyrektora banku jest stanowiskiem kierowniczym, co ma znaczenie przy decydowaniu o wykorzystaniu środków zgromadzonych na rachunkach bankowych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku odpowiada w pełni prawu. Nieustosunkowanie się do wyprowadzonego w skardze do sądu zarzutu konstytucyjnej samodzielności samorządu terytorialnego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Samodzielność samorządu terytorialnego, chroniona konstytucyjnie, nie daje podstaw do wyprowadzenia dopuszczalności uchylenia konstytucyjnych gwarancji rzetelności włazy publicznej, do której systemu należy samorząd terytorialny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.