Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 198/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. R. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] listopada 2018 r. znak: [...], wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2008 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trzech szamb szczelnych oraz budynku usługowego, na działce nr ew. [...] we wsi K., gm. [...].

Pismem z 2 kwietnia 2009 r. (data wpływu) G. J. (właścicielka działki sąsiadującej z ww. nieruchomością przeznaczoną pod inwestycję) wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda [...] ("Wojewoda") decyzją z [...] stycznia 2010 r., nr [...], odmówił z ww. wniosku stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2008 r.

GINB decyzją z [...] maja 2010 r., nr [...], uchylił ww. decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Następnie, Wojewoda decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty.

Dalej, GINB decyzją z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję Wojewody z [...] marca 2012 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyżej przywołanej decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że postępowanie prowadzone było z wniosku osoby nie mającej interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2569/12, oddalił skargę G. J. na ww. decyzję GINB z [...] sierpnia 2012 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1992/13 uchylił wyrok WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt. VII SA/Wa 2596/12 oraz decyzję GINB z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedwcześnie uznał, że z projektu budowlanego nie wynika by swoim zakresem obejmował on jakiekolwiek podwyższenie terenu działki nr [...], które mogłoby powodować zmianę istniejącego obecnie nachylenia terenu. Wskazał przy tym, że na stronie 4 projektu budowlanego tom III - Projekt konstrukcyjno-budowlany budynku usługowego znajduje się następujący zapis: "Rzędne powierzchni terenu na którym posadowiony jest obiekt wahają się w granicach od 110,50 m do ok. 109,5 m. Posadowienie fundamentów przyjęto na jednakowym poziomie, a więc różnice w wysokościach należy uzupełnić wykonując nasypy budowlane z mechanicznym ich zagęszczeniem do wysokości wskaźnika zagęszczenia Is = 0,97. Poziom terenu przylegającego do obiektu powinien być równy górnej rzędnej konstrukcji +/- 0,000 = 110,50 m n.p.m.". Zapis ten nie został wzięty pod uwagę przez Sąd I instancji oraz organ odwoławczy przy ocenie, czy skarżącej kasacyjnie przysługuje status strony postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Przytoczony zapis jest niejasny, jednakże co najmniej sugeruje on, że w związku z realizacją obiektu budowlanego będą wykonywane roboty polegające na wyrównaniu poziomu gruntu, co z kolei mogło skutkować skierowaniem wód opadowych na nieruchomość należącą do skarżącej kasacyjnie.

Następnie, po ponownym rozpatrzeniu odwołania G. J. od decyzji Wojewody z [...] marca 2012 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2015 r., znak: [...], uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2012 r., nr [...], i umorzył postępowanie organu I instancji. GINB ponownie przyjął bowiem, że G. J. nie jest stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2110/15, uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2015 r., znak: [...], przesądzając, że wnioskodawczyni niniejszego postępowania ma przymiot strony w sprawie, albowiem inwestycja może mieć wpływ na zagospodarowanie jej nieruchomości (sąsiedniej) o nr ew. [...].

W związku z wyrokiem WSA w Warszawie z 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2110/15, po ponownym rozpatrzeniu odwołania G. J., GINB decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2012 r., nr [...], w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2008 r., nr [...], w zakresie dotyczącym trzeciego szamba szczelnego i w tej części stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2008 r., nr [...]. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2012 r., nr [...].

Względem powyższej decyzji GINB z [...] sierpnia 2017 r., w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z [...] marca 2012 r., G. J. wniosła skargę do WSA w Warszawie, a Sąd ten prawomocnym wyrokiem z 17 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2365/17, uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z [...] marca 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona w zakresie, w jakim wskazuje na rażące naruszenie prawa w kontekście charakteru budynku "usługowego" posadowionego na podstawie spornej decyzji budowlanej oraz zmiany stosunków wodnych, jaka wynikać będzie z zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Ocena dokonana przez GINB w części zakwestionowanej nie była więc prawidłowa, co czyniło koniecznym wyeliminowanie decyzji tego organu w części z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a.").

I tak, Sąd wskazał w tej kwestii, że zatwierdzając projekt i udzielając pozwolenia na budowę Starosta [...] rażąco naruszył obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 3 pkt 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i zapisami planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. (uchwała Rady Gminu [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]) oraz wskazanym w uchwale w sprawie planu zagospodarowania rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], w sprawie [...] – [...] z [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. 2006 r., Nr [...], poz. [...]).

Sąd podniósł, że nie może być jakichkolwiek wątpliwości, że w projekcie budowlanym (tom III, str. 4) wskazano, iż rzędne powierzchni terenu na którym posadowiony jest obiekt wahają się w granicach od 110,50 m do ok. 109,5 m. Posadowienie fundamentów przyjęto zatem na jednakowym poziomie, a więc różnice w wysokościach należy uzupełnić wykonując nasypy budowlane z mechanicznym ich zagęszczeniem do wysokości wskaźnika zagęszczenia Is=0,97. Poziom terenu przylegającego do obiektu powinien być równy górnej rzędnej konstrukcji +/- 0,000=110,50 m n.p.m. Jednocześnie w projekcie zagospodarowania terenu (tom I, str. 21) nie wskazano, poza istniejącymi dotychczas warstwicami terenu (izohipsami), żadnych danych umożliwiających chociażby szczątkowe porównanie, w jaki sposób będzie wyglądał teren przyległy do budynku po wykonaniu nasypów, jak i cała działka w ogólności, w tym w jaki sposób odprowadzana będzie woda opadowa z tego terenu. Stwierdził przy tym, że o ile nie widzi rażącego naruszenia prawa w samym wyprowadzeniu fundamentów i posadzki budynku na poziom wyższym niż istniejący poziom terenu działki, celem zabezpieczenia budynku przed zalewaniem wodami z czym łączy się również potrzeba "obsypania" gruntem tak powstałych różnic w poziomach terenu wokół samego budynku (aby fundamenty nie pozostawały odkryte), o tyle "całkowity brak nie tyle precyzyjnego co jakiegokolwiek wskazania na jakim obszarze (a ściślej na jakiej szerokości wokół budynków) miałoby to nastąpić uniemożliwiał i uniemożliwia obecnie weryfikację zgodności projektu z planem miejscowym i przepisami technicznymi (zwłaszcza zaś z § 29 warunków technicznych)".

W efekcie Sąd przyjął, że taki zapis projektu, w ogóle nie zweryfikowany przez organ pod kątem zgodności z planem i przepisami technicznymi, otwiera nieuzasadnioną możliwość dowolnego odwoływania się przez inwestora jak i jakąkolwiek inną osobę (np. kontrolujących zgodność wykonania inwestycji) do tak zatwierdzonego projektu jako umożliwiającego podniesienie w istocie całego terenu, a przez to skierowanie wód opadowych niezgodnie z ich dotychczasowym kierunkiem, przez co naruszony zostanie przepis § 29 warunków technicznych. I dalej Sąd podniósł, że wprowadza to daleko idącą dowolność w interpretacji zapisów projektu, co w połączeniu z wymogami wskazanymi w § 8 ust. 3 pkt 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa.

WSA w Warszawie stwierdził jednocześnie, że skutki społeczno-gospodarcze jakie w tym zakresie wywołuje kwestionowana w trybie nieważności decyzja budowlana są przy tym nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. "Całkowity luz interpretacyjny zapisów decyzji, przy jednoczesnym braku precyzyjnych wskazań co do kierunku odprowadzania wód z terenów innych niż dach budynku "usługowego" pozwala na dowolną, ze szkodą dla strony skarżącej, interpretację obowiązków związanych z utrzymaniem stosunków wodnych w niezmienionym zakresie.

Dalej, analizując sprawę, Sąd stwierdził ponadto, że rażąco naruszony został także art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w kontekście § 5 pkt 2 lit. c) ww. planu miejscowego.

Z zapisów wskazanej jednostki redakcyjnej planu wynika, że możliwość lokalizowania obiektów usługowych na tym terenie możliwa jest o tyle, o ile chodzi o usługi świadczone bezpośrednio na rzecz ludzi, a więc wprost z ich udziałem na co wskazuje przykładowe wymienienie takich zawodów jak krawiec, fryzjer, kaletnik. Jednocześnie plan dopuszcza, niejako antycypując przyszłe zmiany w dziedzinie usług, także możliwość wykonywania innych usług jednakże o podobnym charakterze do wskazanych, a zatem drobnych. "(...) o ile działalność inwestora w zakresie prowadzenia salonu sprzedaży elektronarzędzi nie mogła budzić większych wątpliwości, iż mieści się w ramach § 5 pkt 2 lit c) tiret drugie planu, o tyle jednoznaczne i uzasadnione wątpliwości budzi i powinna była budzić w dacie zatwierdzania decyzji budowlanej kwestia lokalizowania na tym terenie "usług" w postaci de facto montażu kanałów wentylacyjnych, osprzętu i oprzyrządowania do klimatyzacji i wentylacji. W ocenie Sądu jednoznacznie należy stwierdzić jest to dziedzina z zakresu produkcji (lekkiej) a nie usług świadczonych bezpośrednio na rzecz ludności. Przesądza o tym również opis projektu wskazujący, iż w pomieszczeniu "produkcyjnym" zostaną umieszczone stoły montażowe". W kontekście powyższego, niedostrzeżenie a wręcz zignorowanie na etapie oceny projektu przez Starostę tej rozbieżności co do zgodności projektu z planem miejscowym w zakresie możliwości ulokowania na tym terenie zakładu w istocie produkcyjnego, wskazuje na rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie wskazanych wcześniej przepisów prawa. Nie jest w tym przypadku jakimkolwiek "uzdrowieniem" tej sytuacji poprawienie projektu przez projektanta w drodze wykreślenia (i to niekonsekwentnego) wskazań, iż powstający obiekt to obiekt częściowo produkcyjny i pozostawienie zapisu o jego usługowym charakterze.

Na skutek tego wyroku Sądu, zapadła wskazana na wstępie decyzja GINB z [...] listopada 2018 r., znak: [...], którą organ uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2012 r. nr [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2008 r. nr [...] (tj. bez trzeciego szamba) i w tej części stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji GINB wskazał, że kierując się art. 153 p.p.s.a. wziął pod uwagę wskazania zawarte w ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie. Uznał tym samym, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2008 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) w zw. z § 8 ust. 3 pkt 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133), § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), § 8 pkt 6 lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] poz. [...]), § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 ww. rozporządzenia nr 21 Wojewody [...] oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 5 pkt 2 lit c ww. miejscowego planu, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podał przy tym, że WSA w Warszawie w wyroku z 17 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2365/17 wskazał iż "(...) Dokonując utwardzenia terenu (chodzi tu zwłaszcza o teren drogi oznaczonej na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu nr 6, ale również i parkingów) inwestor w istocie zmienił sposób odprowadzania wód opadowych na niedozwolony. (...) w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P b. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i § 8 pkt 6 lit. b) planu miejscowego oraz § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia Wojewody [...]. Skutki społeczno-gospodarcze jakie w tym zakresie wywołuje kwestionowana w trybie nieważności decyzja budowlana są przy tym nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. (...) Rażąco naruszony został także art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w kontekście § 5 pkt 2 lit. c) planu miejscowego. (...) W kontekście powyższego, niedostrzeżenie a wręcz zignorowanie na etapie oceny projektu przez Starostę tej rozbieżności co do zgodności projektu z m.p.z.p. w zakresie możliwości ulokowania na tym terenie zakładu w istocie produkcyjnego, wskazuje na rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie wskazanych wcześniej przepisów prawa. (...)"

Niezależnie od wskazanych powyżej naruszeń prawa, GINB dokonał następnie weryfikacji kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2008 r., nr [...], z przepisami ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie dopatrując się innych uchybień.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] listopada 2018 r., skarżący – B. R.wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

-art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i przyjęcie za podstawę stan faktyczny niezgodny z rzeczywistym, wobec bezkrytycznego przyjęcia i uznania, że dowody przedstawione przez G. J. w postaci załączonych zdjęć, rzekomo potwierdzają naruszenie przez inwestora art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego,

-art. 7 k.p.a. poprzez niedziałanie z uwzględnieniem interesu skarżącego wobec uznania, że decyzja Starosty z [...] listopada 2008 r. jest nieważna jako wydana z naruszeniem prawa, co skutkuje ograniczeniem praw właściciela do realizacji zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z projektem budowlanym,

-art. 8 k.p.a. poprzez działanie wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie skarżącego do organów administracji architektoniczno-budowlanej, czego wyrazem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty z [...] listopada 2008 r., wydanej na podstawie sprawdzonego przez organ projektu, przyjmując za udowodnione twierdzenia G. J., nie weryfikując tych twierdzeń opinią biegłego z zakresu hydrologii, co jest sprzeczne z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron postępowania,

-art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie czynności w postaci opinii biegłych na okoliczność ustalenia czy rzędne terenu na działce [...], po zakończeniu inwestycji, uległy zmianie i czy wybudowany budynek usługowy wywołuje zmianę stosunków wodnych, negatywnie oddziałując na działkę nr [...],

-art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 3 pkt 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 8 pkt 6 lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2007 r., § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia nr 21 Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany został wykonany z naruszeniem ww. przepisów, podczas gdy wymagany zakres projektu budowlanego został uwzględniony przez projektantów i inwestora,

-art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w kontekście § 5 pkt 2 lit. c ww. planu miejscowego poprzez przyjęcie, że wykonywanie w budynku usługowym działalności polegającej na wykonywaniu czynności montażu wentylacji i klimatyzacji, gdy dalsza część prac wykonywana jest bezpośrednio w miejscu zamieszkania osób fizycznych, nie może być zakwalifikowane do usług, a tym samym zmienia charakter tego wycinak działalności inwestora, podczas gdy rzeczywiście jest to działalność usługowa.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że uzasadnienie skarżonej decyzji stanowi powtórzenie twierdzeń i wywodów zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 17 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2365/17. Nawet gdyby się zgodzić z zawartą w ww. wyroku oceną w części dotyczącej nierzetelnej oceny projekty budynku mieszkalnego i budynku usługowego, co skarżący kwestionuje, to i tak uchybienia organu, o ile wystąpiły, należałoby ocenić jako nieistotne, zaś według skarżącego, nie powinny skutkować nieważnością decyzji.

W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, że sporna inwestycja została zakończona i oddana do użytkowania oraz, że nie spowodowała spiętrzenia spływu wód z działki [...] w stronę działki [...], co ma potwierdzać załączona do skargi opinia hydrologiczna.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r., znak: [...], wydaną w trybie nadzorczym, stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie zakończone tą decyzją wszczęte zostało na wniosek uczestniczki postępowania i dotyczyło decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trzech szamb szczelnych oraz budynku usługowego, na działce nr ew. [...] we wsi K. gm. [...]. W toku tego postępowania, trwającego od 2009 r., zapadło wiele rozstrzygnięć organów obu instancji, a także wyroków, w tym tut. Sądu i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W efekcie, w wykonaniu wytycznych wynikających z wyroku NSA z 19 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1992/13, przesądzono ostatecznie w niniejszej sprawie, że wnioskodawczyni postępowania (zarazem właścicielka nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z inwestycją) jest stroną w sprawie, mogła tym samym skutecznie uruchomić postępowanie nadzorcze dotyczące ww. pozwolenia na budowę (v. wyrok tut. Sądu z 26 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2110/15). Stąd też organ odwoławczy (kwestionujący dotychczas przymiot strony G. J.) obowiązany był rozpatrzyć merytorycznie jej odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2012 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2008 r. Uczynił to decyzją z [...] sierpnia 2017 r., którą to uchylił w części ww. decyzję Wojewody, a orzekając w uchylonej części stwierdził nieważność badanego pozwolenia na budowę w zakresie dotyczącym trzeciego szamba szczelnego, natomiast w pozostałej części podtrzymał decyzję Wojewody. Stwierdzając nieważność w części decyzji Starosty wskazał na rozbieżność pomiędzy jej sentencją a projektem zagospodarowania terenu przewidującym dwa, a nie trzy szamba szczelne. W pozostałym zakresie GINB nie dopatrzył się żadnych wad skutkujących koniecznością zastosowania art. 156 § 1 k.p.a.

Obecnie kontrolowana przez Sąd decyzja, zapadła po uchyleniu prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 17 lipca 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2365/17, ww. decyzji GINB z [...] sierpnia 2017 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2012 r. nr [...].

Orzekając ponownie w sprawie na skutek tego wyroku i w zakresie uchylonym przez Sąd, GINB obowiązany był zastosować się do oceny i wytycznych co do dalszego postępowania wynikających z tego orzeczenia.

Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd zauważa przy tym, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełni oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Dodać należy, że przepis art. 153 ww. ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Przy czym, ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Żadna z tych okoliczności, czyniąca oceną Sądu zawartą w wyroku z 17 lipca 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2365/17 nieaktualną, nie wystąpiła, a zatem pogląd w nim wyrażony, wiązał GINB przy wydawaniu decyzji [...] listopada 2018 r., jak również tut. Sąd badający orzeczenie tego organu (wydane w takich okolicznościach).

Uwzględniając powyższe, w istocie - mając na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w ww. wyroku z 17 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2365/17, Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych, jak i prawa materialnego, w szczególności jednak nie stwierdził, aby doszło do naruszenia cyt. powyżej art. 153 p.p.s.a., jak i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że w powołanym wyroku tut. Sąd kontrolując w zaskarżonej części poprzednią decyzję GINB, uznając ją w tej części za wadliwą, przesądził ostatecznie i prawomocnie, że w sprawie należy zastosować art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego wobec niewywiązania się organu architektoniczno-budowlanego z obowiązków określonych w tych przepisach, i niedostrzeżenia, że projekt zagospodarowania terenu był "niekompletny", zaś projekt budowlany w części dotyczącej budynku usługowego (w zakresie przeznaczonym pod produkcję) - niezgodny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał w sposób precyzyjny na dostrzeżone nieprawidłowości, przepisy prawa w ten sposób naruszone, a także skutki wywołane tymi nieprawidłowościami. Uzasadnienie Sądu zawierające tę ocenę jest nie tylko rozbudowane, ale też przesądzające o konieczności zastosowania (z ww. powodów) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec takiej oceny Sądu, GINB prawidłowo zaskarżoną na obecnym etapie decyzją z 15 listopada 2018 r. (uwzględniając dotychczasowy przebieg postępowania i pozostający do załatwienia zakres sprawy), uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2012 r. (w zakresie w jakim pozostawała ona nadal w obrocie prawnym), a orzekając co do istoty stwierdził nieważność badanego pozwolenia na budowę z [...] listopada 2008 r. (w zakresie pozostałym, tj. bez trzeciego szamba). Słusznie powołał się orzekając w ten sposób na ocenę i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z ww. wyroku. Był nim związany, jako że wyrok ten uprawomocnił się; nadto – nie doszło do zmiany stanu prawnego czy okoliczności sprawy czyniących ww. wyrok Sądu nieaktualnym (warto dostrzec, że charakter postępowania nadzorczego wymaga odniesienia się do stanu faktycznego i prawnego z daty badanego w tym trybie aktu, co też uczynił Sąd w wiążącym wyroku, a art. 156 i nast. k.p.a. od tego czasu nie uległy zmianie). Skoro zaś Sąd w ww. wyroku przesądził o konieczności zastosowania z dwóch przyczyn art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to organ orzekając na skutek tego wyroku, obowiązany był podzielić ten pogląd w całości. W innym razie winien był w odpowiednim do tego czasie wnieść skargę kasacyjną; niemniej taka nie została wywiedziona przez żadną ze stron, a wobec tego ocena Sądu wyrażona w ww. wyroku z 17 lipca 2018 r. musiała być w sprawie uwzględniona. Sąd stwierdza, że taka też ocena wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji GINB.

Sąd stwierdza w konsekwencji, że z tego też powodu nie mogły odnieść zamierzonego skutki zarzuty podniesione w skardze; Sąd odczytuje je jako polemikę ze stanowiskiem Sądu wynikającym z ww. wyroku z 17 lipca 2018 r. - wiążącego w sprawie tak organy administracji publicznej, jak i każdy sąd administracyjny orzekający w tej sprawie. Przebieg niniejszego postępowania, okoliczności mające w nim miejsce, a przede wszystkim ww. art. 153 p.p.s.a. nie pozwalają zaś na tym etapie, kwestionować oceny wyrażonej w tym wyroku; do tego służył odrębny tryb, który jednak nie został w sprawie uruchomiony. Wskazywanie więc obecnie na błędną ocenę Sądu zawartą w wyroku z 17 lipca 2018 r., nie może mieć miejsca i nie mogło w efekcie prowadzić w niniejszej sprawie do uwzględnienia skargi.

Na koniec Sąd raz jeszcze zauważa, że Sąd w wyroku z 17 lipca 2018 r. (a za nim GINB w zaskarżonej decyzji), wskazał na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 3 pkt 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zapisami planu zagospodarowania przestrzennego wsi J.(uchwała Rady Gminu [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]), jak i w związku ze wskazanym w uchwale w sprawie planu zagospodarowania rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], w sprawie [...] – [...] z [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, a to wobec całkowitego braku w projekcie zagospodarowania terenu wskazania ewentualnego zakresu podniesienia terenu inwestycji, co uniemożliwiało weryfikację tego projektu w kontekście zgodności z planem miejscowym, ww. rozporządzeniem Wojewody (wprowadzającym zakaz ingerencji w naturalne ukształtowanie terenu) i warunkami technicznymi. W tym też kontekście Sąd wskazał na możliwą dowolność interpretacji zapisów projektu, uznając, że wskazana nieprawidłowość musi być z tej przyczyny uznana za kwalifikowaną. Biorąc to pod uwagę nie można - zdaniem Sądu - zarzucić GINB błędnego zakwestionowania (zaskarżona decyzją) - pozostającej dotychczas w obrocie prawnym - decyzji Starosty; nieprawidłowość dostrzeżona w ww. wyroku dotyczy bowiem całego terenu inwestycji – projektu zagospodarowania terenu; nie można więc było przyjąć, że w jakiejś części badane pozwolenie na budowę mogłoby się ostać; poza tym należy podnieść, że Sąd w ww. wyroku dopatrzył się negatywnych skutków naruszenia w dowolności interpretacji zapisów projektu; w takiej zaś sytuacji żadnego znaczenia dla oceny tego naruszenia (dokonania jego gradacji) nie mogły mieć okoliczności związane już z realizacją inwestycji.

Sąd dostrzega nadto, że niezależnie od ww. wadliwości, Sąd w ww. wyroku z 17 lipca 2018 r. (a za nim GINB) wskazał na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w kontekście § 5 pkt 2 lit. c) ww. planu miejscowego. Wskazał w tej materii, że plan miejscowy na obszarze obejmującym działkę inwestycyjną dopuszcza usługi, ale świadczone bezpośrednio na rzecz ludzi, a do takich nie można zaliczyć montażu kanałów wentylacyjnych, osprzętu i oprzyrządowania do klimatyzacji i wentylacji, a projektowany budynek usługowy w części przeznaczono pod taką działalność. Z przyczyn powyżej już przedstawionych, zwalczanie tego poglądu Sądu na tym etapie nie mogło mieć miejsca.

Zatem, Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 czy art. 84 k.p.a., jak i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, czy też art. 153 p.p.s.a.

Sąd jeszcze raz dostrzega, że dla prawidłowości kontrolowanej obecnie w tej sprawie decyzji istotne znaczenie miał ten ostatni przepis i przywoływany wielokrotnie wyrok tut. Sądu z 17 lipca 2018 r. Z uwagi na ocenę zawartą w tym wyroku, GINB nie mógł bowiem wydać innego rozstrzygnięcia; nadto - z uwagi na charakter postępowania nadzorczego, nie zachodziła podstawa do uzupełniania niniejszego postępowania o nowe dowody, w tym o opinię biegłego do spraw hydrologii.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.