Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2251/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej G. T. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] września 2020 r. decyzję nr [...], mocą której na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", odmówił wyłączenia stosowania wobec G. T. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister nadmienił, że G. T. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ww. ustawy. W uzasadnieniu wniosku przedstawiła przebieg swojej służby. Wskazała, że służbę na rzecz totalitarnego państwa pełniła krótkotrwale. Po 1990 r. służbę wykonywała rzetelnie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1538/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Akta wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu w dniu 4 sierpnia 2020 r.

W decyzji z dnia [...] września 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nadmienił, iż z akt sprawy wynika, że G. T. została zwolniona ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] lutego 2010 r. i ma określone prawo do emerytury oraz do renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, z tym, że wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącego informację o przebiegu służby wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] sierpnia 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 3 lata, 11 miesięcy i 15 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 26 lat, 6 miesięcy i 11 dni (od dnia [...] sierpnia 1983 r. do dnia [...] lutego 2010 r.).

Z kopii akt osobowych nie wynika, aby strona nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. przekazał informacje dotyczące służby. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że była funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Wielokrotnie zwiększano jej wysokość uposażenia zasadniczego oraz dodatku służbowego, awansowano ją na kolejny stopnień służbowy, nagradzano pieniężnie, jak również pozytywnie opiniowano. W aktach sprawy nie zawarto informacji o wymierzonych wobec wnioskującej karach dyscyplinarnych. Brak jest dokumentów potwierdzających udział G. T. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jej życia i zdrowia.

Minister podkreślił, że po zapoznaniu się z całością akt pełnomocnik strony zwrócił się do Komendy Głównej Policji o ponowną analizę zgormadzonego w materiału. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Komendant Główny Policji poinformował, że brak jest podstaw do zrewidowania jego stanowiska oraz informacji o przebiegu służby przesłanej do Ministerstwa.

MSWiA nadmienił, że przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Minister podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Po dokonaniu wykładni językowej zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr [...], w dniu [...] grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże przedmiotowa poprawka - o której mowa powyżej - nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle powyższego należy stwierdzić, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

W oparciu o wykładnię językową organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.

Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" {Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN. 2005 r.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też organ stwierdził należy, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" Minister ocenił jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. W tym miejscu organ przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot, stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia."

Przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych na podstawie przepisu art. 8a nie należy pominąć rezultatów przeprowadzonej przez NSA wykładni systemowej ustawy zaopatrzeniowej. W wyroku NSA wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1895/19 wskazano bowiem, że: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem »służby na rzecz totalitarnego państwa« jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego."

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres służby G. T. wynosi 26 lat, 6 miesięcy i 11 dni, zaś okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 3 lata, 11 miesięcy i 15 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w prawomocnym wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1538/19, wskazał, że "biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby skarżącej wynosi 26 lat, 6 miesięcy i 11 dni, uznać należy, że służba przez okres 3 lat 11 miesięcy i 15 dni na rzecz państwa totalitarnego obejmująca wyłącznie okres, w którym skarżąca nie wykonywała żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której była przypisana, była służba krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy." Tym samym organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister nie kwestionuje również rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez G. T. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Tym samym uznano, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W kontekście analizy wystąpienia w sprawie szczególnego przypadku w pierwszym rzędzie organ stwierdził, iż G. T. była świadoma przyjęcia jej do służby w Służbie Bezpieczeństwa. Świadczy o tym podanie z dnia [...] czerwca 1983 r. - karta 1, sygn. akt [...] - "zwracam się z uprzejma prośbą o przyjęcie mnie do pracy w Służbie Bezpieczeństwa Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej [...]"

W trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa była funkcjonariusz została awansowana na stopień kaprala, co wskazuje na to, że była zaangażowana w realizację powierzonych zadań. W szczegółowych sprawozdaniach z przebiegu pracy wskazano, że: "[...] G. T. jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, koleżeńskim i uczynnym, chętnie udzielającym pomocy innym. (...) Należy do koła [...] oraz [...]. (...) Postawa etyczno - moralna nie budzi zastrzeżeń. (...) W trakcie procesu adaptacji ukończyła eksternistyczny kurs podoficerski organizowany przez Wojewódzki Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] w maju 1985 roku. Jako jedna z najlepszych zdała egzamin w wynikiem bardzo dobrym. Wykazuje chęć dalszego podnoszenia swoich kwalifikacji resortowych", "posiada skrystalizowany światopogląd materialistyczny oraz cechuje ją właściwa postawa etyczno – moralna".

Minister podkreślił, że wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie powyżej wskazanego okresu pełnienia przez wyżej wymienioną służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli strony, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Na utożsamianie się z systemem totalitarnym przez stronę postępowania wskazuje również członkostwo w [...]. W tym miejscu organ podkreślił, że [...] powstała w 1976 r. i zrzeszała ludzi w wieku od 15 do 35 lat. Narodziła się z połączenia [...],[...] i [...]. Głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). [...] był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. [...] działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Głównymi celami i zadaniami Związku, wynikającymi ze statutu [...], było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, [...] realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. W całokształcie działalności [...] ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR. Natomiast PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego.

Zdaniem Ministra nie bez znaczenia dla istoty sprawy pozostaje fakt że G. T. w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa za pozostawanie funkcjonariuszem sumiennym i zdyscyplinowanym o nienagannej postawie moralno-etycznej została mianowana funkcjonariuszem stałym.

Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do wystąpienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, organ podkreślił ponadto, że służba G. T. po 1990 r. nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza rzetelną - poprawną ich realizację. Świadczą o tym opinie służbowe sporządzone przez przełożonych w latach: 1990-2008: "(...) wykonuje zadania zgodnie z zakresem czynności i uprawnieniami zgodnie z wymaganiami na zajmowanym stanowisku". W żadnym z dokumentów opisujących stopień realizacji zadań przez ww. nie wskazano, by jej zaangażowanie oraz poziom zaawansowania realizacji zadań wykraczałyby poza normatywny zakres oraz nie charakteryzował się on szczególnym zaangażowaniem i wyróżniał G. T. na tle pozostałych funkcjonariuszy.

W dokumentacji przekazanej przez Komendanta Głównego Policji odnoszącej się do przebiegu służby strony nie wskazano, by ww. została odznaczana orderami/odznaczeniami państwowymi oraz odznakami/medalami resortowymi. W trakcie służby G. T., nie wykonywała zadań i obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia, które umożliwiłyby wydanie w stosunku do niej dokumentacji, która pozwoliłaby na podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Reasumując, organ stwierdził, że całokształt służby ww., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., i przyjęta przez zainteresowaną określona postawa wobec ówczesnego sytemu państwowego i zaangażowanie w służbę na rzecz Służby Bezpieczeństwa oraz realizację powierzonych zadań po 1990 r., tj. w Policji na poziomie niewyróżniającym byłą funkcjonariusz od innych, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie kwalifikują sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

G. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...].

Wskazanej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie:

- art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku sygn. akt II SA/Wa 1538/19, co do oceny prawnej dokonanej przez Sąd i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie;

- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego i pominięcie, iż skarżąca ma stwierdzone prawo do policyjnej renty inwalidzkiej z tytułu chorób wynikłych ze służby.

Skarżąca podkreśliła, że w trakcie służby w SB (3 lata i 11 miesięcy) urodziła dwójkę dzieci i przebywała na urlopach macierzyńskich i wychowawczych przez około 2 lata, wobec czego jej rzeczywista służba na rzecz państwa totalitarnego wynosi 1 rok i 11 miesięcy. W trakcie służby pracowała na stanowisku podrzędnym jako sekretarka oraz w biurze paszportów. Wszystkie znaczące awanse, w tym na oficera i kolejne stopnie oficerskie, nagrody otrzymywała po 1990 r. jako policjant.

Skarżąca zaznaczyła, że 1990 r. jako funkcjonariusz Policji o najwyższym zaufaniu oddelegowana została do ochrony Papieża Jana Pawła II podczas wizyty w Polsce w strefie 0.

Zdaniem skarżącej organ dokonał błędnej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, bowiem dowolnie przyjął, że "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć jako przesłankę odrębną i niezależną w stosunku do przesłanek wymienionych w ust. 1 pkt 1 i 2 jako dodatkowe okoliczności, które musi spełnić skarżąca. Literalne brzmienie ust. 1 wskazuje, iż przez szczególnie uzasadniony przypadek należy rozumieć łączne spełnienie przesłanek określonych w pkt 1 i 2 tego ustępu, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż skarżąca nie może skorzystać z uprawnień wynikających z powyższego przepisu. Ponadto organ wprowadził dodatkowe pozaustawowe kryterium wykluczające stosowanie przepisu art. 8a, przynależności do [...] i [...].

Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1538/19.

W powołanym wyroku Sąd uznał, że Minister naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., ponieważ nie rozważył dostatecznie, czy w przypadku skarżącej spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku", nieprawidłowo też przyjął, że służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia.

W ponownym postępowaniu organ stwierdził, że służba skarżącej przed 31 lipca 1990 r. była służbą krótkotrwałą. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił jednak wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej ze względu na to, iż skarżąca była świadoma przyjęcia do służby w Służbie Bezpieczeństwa, w trakcie tej służby została awansowana na stopień [...] i ukończyła eksternistyczny kurs podoficerski organizowany przez WUSW w [...] w maju 1985 r., należała do [...], a ponadto służba skarżącej po 1990 r. nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza rzetelną –poprawną ich realizację, skarżąca nie została odznaczona orderami/ odznaczeniami państwowymi oraz odznakami/ medalami resortowymi. Organ podkreślił też, iż kolejnym argumentem przemawiającym za stanowiskiem, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić występowania "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest fakt, że w trakcie służby G. T. nie wykonywała zadań i obowiązków z narażeniem zdrowia i życia.

Jak już podkreślono, ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku jest wiążąca zarówno dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i Sądu. Oznacza to, że Sąd orzekający w tej sprawie (w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku) kontroluje, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku i nie może formułować własnych ocen prawnych w tej sprawie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (np. wyrok SN z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101, wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1962/17, LEX nr 2476040). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie (w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania) stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących służby skarżącej i w konsekwencji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1538/19.

We wskazanym wyroku WSA w Warszawie wyjaśnił, że ocena Ministra w zakresie "szczególnie uzasadnionego przypadku", przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające stronę skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy. Minister nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które – zdaniem organu – nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącej i jej osiągnięć w służbie choć także te okoliczności wskazała jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie odniósł się również do konkretnych okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą, które – w jej ocenie – winny być wzięte pod uwagę przy ocenie tej przesłanki. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku Sąd tym samym uznał za całkowicie dowolną. Zdaniem Sądu nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2020 r. nie pozwala na przyjęcie, że wskazane powyżej kwestie zostały przez organ w sposób należyty wyjaśnione i rozpatrzone. Nadal brak jest ustaleń co do rodzaju wykonywanych przez skarżącą czynności w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa, tj. od [...] sierpnia 1986 r. do [...] lipca 1990 r.

Kwestia ta winna zostać przez organ wyjaśniona i poddana gruntownej analizie, gdyż to właśnie rodzaj wykonywanych działań w tym okresie ma zasadnicze znaczenie dla oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skarżąca konsekwentnie twierdzi, iż w trakcie służby w organach Służby Bezpieczeństwa pracowała na stanowisku sekretarki, w tym w biurze paszportów. Twierdzenia skarżącej nie zostały jednak zweryfikowane przez organ.

Sąd zauważa ponadto, iż poza ogólnymi stwierdzeniami odnoszącymi się do służby skarżącej po 1990 r. brak jest konkretów odnoszących się do tej służby. Organ ograniczył się w tym zakresie do przytoczenia opinii Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r., podtrzymanej pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., jednak nie ocenił w sposób należyty wskazanych tam okoliczności.

Wadliwe jest także, w ocenie Sądu, odwołanie się do członkowska skarżącej w [...] w kontekście braku przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Okoliczność ta – zdaniem Sądu – nie ma wpływu na ocenę sprawy, tym bardziej, że skarżąca nie pełniła żadnych funkcji w tej organizacji i była jej szeregowym członkiem.

Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do przekonania, że skarga G. T. jest uzasadniona, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał należycie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1538/19 i w ten sposób naruszył art. 153 p.p.s.a.

Organ ponownie rozpatrując sprawę, powinien przede wszystkim zweryfikować ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności zaś wyjaśnić, w jaki sposób skarżąca była zaangażowana w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, odnieść się do zarzutów skargi podniesionych w tym zakresie oraz w zakresie aktywności politycznej skarżącej w okresie jej służby przed transformacją ustrojową, następnie zaś ponownie dokonać oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanek wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, określonych w art. 8a ust. 1 tej ustawy, kierując się wykładnią tego przepisu przyjętą przez Sąd w poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.