Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 751/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 50 ust. 1, art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 560/16 sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla w całości zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz J. B. kwotę 1570 złotych (słownie: tysiąc pięćset siedemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 751/17

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 50 ust.1, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej u.p.z.p., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o z siedzibą w P. ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającą na budowie elektroenergetycznej sieci średniego napięcia, przewidzianą do realizacji na częściach działek nr [...],[...], art. 11, obręb S. i nr [...],[...], ark 44, obręb K. położonych w P. przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ podał, że zakres inwestycji obejmuje realizację elektroenergetycznej sieci kablowej średniego napięcia (SN-15kV) o długości ok. 125m, na częściach w/w działek oraz wolno stojącego złącza kablowego (ZKSN-15kV) o wymiarach: szer. 1.9m, dł. 1,58m, wys. 1.63m, na części działki nr [...]. Planowana inwestycja jest położona na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oceniając, czy jest to inwestycja celu publicznego organ uznał, że pojęcie takiej inwestycji nie może być interpretowane wyłącznie na podstawie art. 2 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ zawarta w nim definicja tego rodzaju inwestycji wykracza poza granice przepisów dotyczących stricte zagospodarowania przestrzennego. Odsyła ona do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. - dalej u.g.n.)., wskazując na szczególny charakter tej inwestycji wynikający z realizacji określonych tą ustawą celów. Organ wskazał na treść art. 2 ust. 2 i art. 6 pkt 2 u.p.z.p. i stanowisko NSA ( wyrok z dnia 5 lipca 2011r., II OSK 672/11), zgodnie z którym inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. Zdaniem organu analiza zakresu inwestycji przedstawiona we wniosku wykazała, że budowa odcinka linii energetycznych stanowić będzie rozbudowę istniejącej sieci, z której korzystać będą mogli wszyscy okoliczni mieszkańcy i inne podmioty. Zatem objęte wnioskiem przedsięwzięcie mieści się w zakresie celów wskazanych w art. 6 u.g.n. i jest inwestycją, której lokalizację ustala się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ podał, iż z analizy wynika, że:

- inwestycja jest sytuowana w części w terenie, dla którego jest opracowywany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Rejon Węzła Spławie". Zgodnie z opinią Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z 18.10.2013 r., która jest jednostką właściwą do sporządzania planów, planowana inwestycja polegająca na budowie linii kablowej SN-15kV wraz ze złączem kablowym nie jest sprzeczna z głównymi założeniami projektu planu,

- przebieg sieci przewidziany jest przez działki oznaczone w ewidencji gruntów jako "dr:, "B" i "R",

- działki objęte wnioskiem stanowią własność Miasta Poznania oraz osób fizycznych,

- w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Poznania wnioskowany teren zlokalizowany jest na obszarze przewidzianym pod zabudowę usługową oraz ulicę klasy zbiorczej,

- inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z uwagi na powyższe organ uznał, że planowana inwestycja ze względu na swój charakter i lokalizację nie stworzy negatywnych skutków przestrzennych i nie będzie naruszać wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do uwag J. B. organ podał, że planowana inwestycja – budowa sieci kablowej SN-15kV wraz ze złączem - mieści się w zakresie zastosowania art. 6 ust. 2 u.g.n., jako realizacja sieci elektroenergetycznej średniego napięcia, co powoduje, że spełniona jest pierwsza z przesłanek zakwalifikowania jej jako realizacji celu publicznego. Inwestycja spełnia również drugą z przesłanek, jaką jest określone w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy, związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty zalicza się również zaopatrzenie w energię elektryczną. Tym samym realizacja wnioskowanej inwestycji o długości ok. 125m, służąca zasilaniu w energię elektryczną działki budowlanej jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Planowana inwestycja niezależnie od tego, do ilu odbiorców ma być dostarczona energia, należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Nie może stać na przeszkodzie uznaniu za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. to, że inwestycja w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości.

Organ wyjaśnił również, że tytuł prawny do nieruchomości na cele budowlane jest przedmiotem badania dopiero na następnym etapie postępowania administracyjnego – ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem sprzeciw strony, z tej przyczyny, jako właściciela jednej z nieruchomości objętej wnioskiem, nie może stanowić przesłanki do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ podał, że wystąpił do właściwych jednostek z wnioskiem o uzgodnienie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja została wydana po uzgodnieniu z Zarządem Dróg Miejskich, zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p.

Po rozpatrzeniu odwołania J. B., decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ podał, że inwestycje związane z przesyłaniem energii uznać należy za inwestycję celu publicznego należącą do spraw służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności, które są niezbędne do funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Skoro planowana inwestycja stanowi "przewody i urządzenia służące do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej", to z woli samego ustawodawcy realizować będzie cel publiczny. Dodatkowo żaden przepis u.p.z.p. ani u.g.n. nie wskazuje, że inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym, w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności. Wskazana inwestycja będzie funkcjonowała w układzie sieci elektroenergetycznej jako instalacji połączonych i ze sobą współpracujących, będzie dostępna dla grupy osób, które spełniając konkretne warunki staną się jej użytkownikami. Nadto żaden przepis nie wymaga, aby inwestycja celu publicznego była realizowana wyłącznie na gruntach stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego czy też Skarbu Państwa. W konsekwencji należy uznać, że ustalenie lokalizacji konkretnej inwestycji – realizującej na mocy przepisu prawa cel publiczny i służącej lokalnej społeczności – musi nastąpić w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ podał, że nawet uznając, że inwestycja stanowi wyłącznie przyłącze w rozumieniu § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, które miałoby służyć jednemu odbiorcy, to także budowa takiego przyłącza sieci energii elektrycznej, umożliwiająca pobór energii jednemu odbiorcy (końcowemu), stanowi realizację celu publicznego. Okoliczność wcześniejszego wydania warunków przyłączenia do sieci energetycznej działki nr [...] dla podmiotu prywatnego – obejmującego budowę złączy kablowych ZK-SN 15kV na działce inwestora przy granicy z ulicą [...] – nie wyklucza możliwości wystąpienia z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie sieci kablowej SN 15kV, przez gestora sieci elektroenergetycznej m.in. na tej nieruchomości.

Organ wskazał, że wydanie decyzji dla tej inwestycji nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, na których będzie zrealizowana. Nie wkracza bowiem ona w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenie korzystania z nieruchomości, czy zmiana wartości nieruchomości związane z konsekwencjami wydania takiej decyzji umożliwiają żądanie odszkodowania lub wykupienia nieruchomości. Nie stanowią one jednak przesłanki do wydania decyzji odmownej. Decyzja ta ani po stronie inwestora ani po stronie właściciela nieruchomości nie skutkuje rozszerzeniem, czy też ograniczeniem praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. B. podniósł zarzut naruszania art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne – stanowiące li tylko "przyłącze" w rozumieniu § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego zasilające konkretny budynek – stanowi "inwestycję celu publicznego" o znaczeniu lokalnym, a także art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez dokonanie oceny sprawy przez pryzmat ogólnych tylko stwierdzeń wynikających z orzecznictwa sądów administracyjnych i bez odniesienia się do rzeczywistej charakterystyki projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, które poza tym, że dotyczy energetyki, nie ma nic wspólnego z realizacją celów publicznych, choćby o znaczeniu lokalnym (dotyczy ona prywatnego przyłącza do konkretnego obiektu).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 15 listopada 2015 r. uczestnik postępowania [...] sp. z o.o wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu uczestnik podał, że odstąpił od realizacji przyłączenia, które było przyczyną postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja, którą planowano zlokalizować na nieruchomości skarżącego J. B., nie będzie realizowana. W tym stanie rzeczy postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pierwszej kolejności wyjaśnił, że odstąpienie od realizacji inwestycji przez [...] sp. z o.o. nie wywołało skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowego, co uzasadniałoby jego umorzenie, tym bardziej, że skarżący nie cofnął skargi. Sąd zobligowany był zatem do rozpoznania skargi.

Sąd zauważył, że w sprawie wyjaśnienia wymagało, czy wnioskowana inwestycja polegająca na budowie elektroenergetycznej sieci średniego napięcia przewidziana do realizacji na częściach działek nr [...],[...], ark 11, obręb S. i nr [...],[...], ark 44, obręb K. położonych w P. przy ulicy [...] stanowiła inwestycję celu publicznego, czy prywatne przyłącze do urządzenia pomiarowego indywidualnego odbiorcy.

Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego" to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Cele, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. to budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zasadnie twierdził organ, czego w zakresie poglądów ogólnych nie kwestionował także skarżący, że inwestycje związane z przesyłaniem energii uznać należy za inwestycję celu publicznego należącą do spraw służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności, które są niezbędne do funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Zasadnie też wskazał organ, że żaden przepis u.p.z.p. ani u.g.n. nie wskazuje, że inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym, w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności. Nadto żaden przepis nie wymaga, aby inwestycja celu publicznego była realizowana wyłącznie na gruntach stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego czy też Skarbu Państwa.

Inwestycja, zgodnie z wnioskiem, polegała na budowie sieci kablowej SN-15kV wraz ze złączem kablowym ZKSN – 15kv. Linia kablowa SN- 15kV miała wynosić 125m. Na działce [...] (część) miała przebiegać linia kablowa, a na działce [...] (część) linia kablowa + złącze).

Dnia 3 czerwca 2008 r. skarżący otrzymał od [...] sp. z o.o. warunki przyłączenia biurowca na działce [...] do sieci elektroenergetycznej. W tych warunkach w zakresie dotyczącym urządzeń przedsiębiorstwa energetycznego wskazano: pobudować złącze kablowe ZK-SN 15kV wyposażone w trzy pola liniowe na działce inwestora przy granicy z ul. [...] i do zasilania złącza ZK-SN należy wykonać przelotowe wcięcie w kabel SN-15v relacji MST 715 a MST 1600. (k. 5 akt administracyjnych). W aneksie z 19.09.2013 r. [...] podała, że na działce klienta (dz. [...]) pobudować należy złącze kablowe SN-15kV wyposażone w trzypolową rozdzielnicę a dla zasilania projektowanego złącza SN-15kV wykonać przelotowe wcięcie w kabel miedzy stacjami MST-715 i MST-1600. (k. 27 akt administracyjnych). W zakresie dotyczącym urządzeń wskazano na pobudowanie stacji transformatorowej15/04kv, mocą i typem przystosowaną do potrzeb, wyposażoną po stronie SN w pole zasilające, pole pomiarowe, pole transformatorowe, komorę transformatorową i rozdzielnię na 0,4kV, w/w stację zasilić kablem SN o izolacji12/20kV i przekroju technicznie i ekonomicznie uzasadnionym ze złącza ZK-SN. Jako miejsce dostarczenia energii elektrycznej wskazano głowicę kablową w polu liniowym złącza kablowego (pkt III warunków przyłączenia), a jako miejsce przyłączenia wskazano projektowane złącze kablowe ZN-SN (pkt I warunków przyłączenia). Na mapie (k. 11 akt administracyjnych) i w projekcie (k. 121 akt administracyjnych) zaznaczono projektowane wolnostojące złącze kablowe ZKSN, projektowaną linię kablową SN-15kV o długości 125m (linia czerwona przerywana) od złącza do wcięcia przelotowego w istniejącą linię kablową SN-15kV relacji MST – 715 – MST -1600, znajdującego się na działce nr. [...] i obszar oddziaływania inwestycji. W aktach znajduje się również projekt elewacji projektowanego złącza (k. 32 akt administracyjnych). Decyzją objęto wnioskowaną budowę elektroenergetycznej sieci średniego napięcia SN-15kV.

Zgodnie z definicją sieci zawartą w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, sieci to instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. W art. 3 pkt 11a i 11b tej ustawy zdefiniowano pojęcie sieci przesyłowej i sieci dystrybucyjnej. Siecią przesyłową jest sieć elektroenergetyczną najwyższych lub wysokich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu przesyłowego, natomiast siecią dystrybucyjną - sieć elektroenergetyczną wysokich, średnich i niskich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu dystrybucyjnego.

W rozpoznawanej sprawie sporny odcinek projektowanej linii kablowej od złącza do wcięcia przelotowego w istniejącą linię kablową o długości 125m jest linią średniego napięcia SN-15kV. Łączy się on z istniejąca linią kablową sieci elektroenergetycznej o takim samym średnim napięciu SN-15kV. Połączenie następuje poprzez wcięcie przelotowe w istniejącą linię. Z tego wynika, że projektowana linia kablowa jest kolejnym odcinkiem istniejącej sieci elektroenergetycznej, a tym samym, jak i pozostała istniejąca sieć stanowi inwestycję celu publicznego. To, że kończy się złączem dla projektowanej inwestycji nie stanowi w świetle powyższego powodu do uznania jej za niestanowiącej elementu sieci. Nie ma bowiem w takiej sytuacji żadnych przesłanek, by uznać, że w tej części ma ona służyć wyłącznie obiektom budowlanym na działce [...] i żadne podmioty poza tym odbiorcą nie mogą korzystać i nie będą mogły korzystać z przesyłanej tą drogą energii. To, że na dany moment projektowania sieci ma ona ograniczony zasięg nie oznacza, że jest wyłączona z sieci elektroenergetycznej. Sieć, jak wynika z przytoczonej wyżej definicji to instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego.

Zgodnie z § 12 ust. 8 w/w rozporządzenia miejsce przyłączenia to punkt w sieci, w którym przyłącze łączy się z siecią, a to dla konkretnej inwestycji może być w różnym miejscu. Nie ma więc znaczenia sama długość projektowanej inwestycji a przyjęte rozwiązanie techniczne. W rozpoznawanej sprawie w pkt I warunków przyłączenia z 3 czerwca 2008 r., zaktualizowanych aneksem z 19 września 2013 r. (k. 5 i 27 akt administracyjnych) miejscem przyłączenia jest projektowane złącze kablowe ZK-SN. W tym więc miejscu prywatne przyłącze dla działki [...] łączy się z siecią. W pkt II warunków przyłączenia, co wynika także z projektu na k. 11, złącze to ma być zlokalizowane na działce [...] w granicy z ul. [...]. W tym więc miejscu kończy się przyłącze a zaczyna sieć – linia kablowa średniego napięcia połączona w miejscu wcięcia do istniejącej linii kablowej relacji MST-715-MST-1600.

Z tych względów uznanie inwestycji polegającej na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej SN-15kV za inwestycję celu publicznego, zdaniem Sądu I instancji, było w pełni uzasadnione. Linia kablowa średniego napięcia 15kV na odcinku projektowanym o długości 125m nie stanowi części zwykłego, prywatnego przyłącza, jak twierdził skarżący.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd zauważył, że organ II instancji słusznie wskazał, że wydanie warunków przyłączenia dla skarżącego jako inwestora biurowca na działce [...] nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji. Nie obejmuje ona bowiem wszystkich wskazanych w tych warunkach ustaleń, a tym samym nie wyklucza ustalenia, że dla spełnienia warunków przyłączenia przedsiębiorstwo energetyczne będzie musiało wybudować nowy odcinek sieci elektroenergetycznej, co stanowi inwestycję celu publicznego.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jacek Baranowski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzuty naruszenia:

1) art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez:

- nieprawidłowe przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne, stanowiące li tylko "przyłącze" w rozumieniu § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego zasilające konkretny budynek na podstawie wystawionych przez [...] sp. z o.o. warunków przyłączenia stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

- ustalenie, że o publicznym charakterze projektowanego przyłącza świadczą jego parametry techniczne, przy pominięciu uwarunkowań inwestycji oraz tego, że jednoznacznie ma ona służyć tylko jednemu odbiorcy;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i niedostrzeżenie naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to organy nie zwróciły uwagi, że inwestor planujący zrealizować inwestycję na działce nr [...] jednocześnie ubiegał się o warunki przyłączenia indywidualnego budynku, a przyłącze absolutnie nie miało w zamyśle stanowić fragmentu ogólnodostępnej sieci energetycznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że linia kablowa, której dotyczy postępowanie jest linią realizowaną według indywidualnych "warunków przyłączenia", wydanych na wniosek konkretnego inwestora, według zamówionej przez niego mocy, a zrealizowanie tej linii stanowić ma docelowo podstawę zawarcia umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. Trudno zatem przyjąć, aby zamówione przez inwestora przyłącze miałoby stanowić inwestycje celu publicznego. Przyłącze to budowane jest i finansowane przez prywatnego inwestora i nie stanowi elementu sieci elektroenergetycznej. Nieumocowane jest stwierdzenie przez Sąd I instancji, że nie ma żadnych ograniczeń, by do projektowanej części sieci średniego napięcia dokonano również wcięcia przelotowego i rozbudowano sieć, by projektowany element mógł w przyszłości posłużyć do innych celów niż tylko do obsługi projektowanego biurowca. Stwierdzenie to jest tylko pozornie przekonujące, dlatego, że dotyczy linii przyłącza średniego napięcia, które potocznie może być postrzegane jako służące wielu odbiorcom. Gdy oprzeć się na wiedzy profesjonalnej postrzeganie inwestycji jest zupełnie inne. Na działce [...] inwestor złożył zamówienie indywidualne na prywatne przyłącze średniego napięcia, co nie jest niczym niezwykłym.

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji obu instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego oraz postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

W piśmie z dnia 30 stycznia 2017 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2015 r. ustalająca lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającą na budowie elektroenergetycznej sieci średniego napięcia, przewidzianą do realizacji na częściach działek nr [...],[...], art. 11, obręb S. i nr [...],[...], ark 44, obręb K. położonych w P. przy ul. [...].

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii błędnego zakwalifikowania przez Sąd I instancji, w ślad za organami administracji publicznej, że planowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n.

Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi art. 50 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie miejscowego planu, a w przypadku jego braku, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie teren spornej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Przepis ten w pkt 2 wymienia natomiast wśród celów publicznych budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że sporna inwestycja należy do katalogu, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Wątpliwości budzi natomiast, czy inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, w myśl art. 2 ust. 5 u.p.z.p., co determinuje możliwość zaliczenia danej inwestycji do przedsięwzięć będących inwestycjami celu publicznego.

Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wymaga, aby inwestycja mającą być zaliczona do inwestycji celu publicznego miała co najmniej znaczenie lokalne lub ponadlokalne, a ma takie, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia, tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na wąskie zdefiniowanie pojęcia inwestycji celu publicznego, ale także odmienne skutki, jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreśla się, iż wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 395-396, także wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., II OSK 520/15).

Pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Nie można jednak przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń służy celom publicznym – interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398. Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy nie wskazują, aby zamierzenie inwestycyjne realizowane miało być w celu innym niż interes inwestora. Z okoliczności sprawy wynika, że inwestycja miała służyć w swym założeniu wyłącznie celom obsługi projektowanego biurowca, czego dowodem jest m.in. pismo [...] sp. z o.o. z dnia 26 czerwca 2015 r. (k. 141 akt adm.), z którego wyraźnie wynika, że celem prowadzonego zadania inwestycyjnego jest "przyłączenie do sieci elektroenergetycznej biurowca w m. P. ul. [...]", co ma nastąpić na podstawie "zawartej przez [...]sp. z o.o. z podmiotem przyłączanym umowy o przyłączenie do sieci".

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skargi kasacyjnej, że celem planowanej inwestycji jest wyłącznie zaopatrzenie w energię elektryczną konkretnego inwestora, a nie mająca za zadanie zaspokojenie potrzeb lokalnych budowa czy rozbudowa sieci elektroenergetycznej.

Brak elementu w postaci "celu publicznego", niezależnie od parametrów technicznych inwestycji, musi przesądzić o tym, że sporna inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, w konsekwencji czego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n., co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Jako że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego – Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2015 r. ustalającą lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającą na budowie elektroenergetycznej sieci średniego napięcia, przewidzianą do realizacji na częściach działek nr [...],[...], art. 11, obręb S. i nr [...],[...], ark 44, obręb K., położonych w P. przy ul. [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.