Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 916/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: Art. 10e
journal: Dz.U. 2018 poz 511
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
article: Par. 5  ust. 14
journal: Dz.U. 2007 nr 230 poz 1694
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych
article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi S. M-M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z 27 czerwca 2019 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. M. – M. (dalej: "skarżąca") od pisma Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (dalej: PCPR) z dnia [...] 2019 r., nr [...] informującego o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 8 kwietnia 2019 r. do PCPR wpłynął niepodpisany wniosek skarżącej o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.

Dyrektor PCPR pismem z dnia 7 maja 2019 r. poinformował wnioskodawczynię o negatywnym rozpatrzeniu wniosku z powodu tego, że skarżąca korzystała z tej formy wsparcia w 2016 r.

Skarżąca odwołała się od ww. pisma wskazując, że nie było podstaw do negatywnego rozstrzygnięcia, a ponadto powinno ono zapaść w formie decyzji.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 czerwca 2019 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uznano, że Dyrektor PCPR nie wydał w przedmiocie odpowiedzi na wniosek skarżącej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, ponieważ brak jest przepisu prawa, który upoważniałby go do jej wydania. Organ powołał się na § 4 ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. Nr 230, poz. 1694). W konsekwencji przyjęto, że skoro w sprawie nie została wydana decyzja, to stronie nie przysługuje prawo wniesienia odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia.

W skardze na powyższą decyzję skierowaną do tut. Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 104 § 1 k.p.a. w zakresie niesprecyzowanej i niedookreślonej przez ustawę o rehabilitacji oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania, przez nie przyjęcie przez SKO, że właściwą formą jest decyzja administracyjna a zatem, że załatwienie wniosku następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Zakwestionowała również i w całości prawidłowość rozstrzygnięcia - informacji o nieprzyznaniu dofinansowania z 7 maja 2019, znak: [...], polegającą na naruszeniu:

1) przepisów prawa materialnego:

- art. 10 e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji w zw. z § 4 ust 1, § 5 ust 11-13 i § 6 ust 3 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy spełnione zostały wszystkie warunki konieczne do otrzymania dofinansowania, art. 10 d ust 8 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu przez organ własnych preferencji przy przyznawaniu dofinansowania, nie znajdujących oparcia w przepisach powszechnie obowiązujących;

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez wprowadzanie dyskryminujących kryteriów rozpatrywania wniosków osób niepełnosprawnych, ubiegających się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusach rehabilitacyjnych;

- art. 68 Konstytucji RP oraz art. 26 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez bezpodstawną odmowę przyznania dofinansowania przy spełnianiu określonych prawem kryteriów;

2) prawa procesowego:

- art. 107 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w braku pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała zarówno treść rozstrzygnięcia, jak i jego formę twierdząc, że powinno ono zostać wydane w formie decyzji. Na poparcie swoich argumentów przedstawiła wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302) dalej: "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku , gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od wydanej przez organ pierwszej instancji pisemnej informacji z 7 maja 2019 r., którą organ nie uwzględnił wniosku skarżącej o dofinansowanie kosztów uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON.

Sprawa o takim samym przedmiocie była rozstrzygana min. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 785/18, a także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 67/19. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela zawartą w tych wyrokach argumentację i przyjmuje ją za własną.

Oceniając prawidłowość stanowiska organu należy w pierwszej kolejności przywołać treść przepisu art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Instytucję procesową niedopuszczalności odwołania, o której mowa w tym przepisie należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i przepisy szczególne. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania od aktu nie mającego charakteru decyzji administracyjnej, bowiem stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy od wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej.

Według organu informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, o której mowa w § 5 ust 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. (Dz.U. 2007 r. Nr 230, poz.1694) stanowi czynność lub akt inny niż decyzja administracyjna, w efekcie czego organ zakwalifikował powiadomienie z dnia 7 maja 2019 r. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącej, jako zwykłe pismo informacyjne, a nie decyzję administracyjną, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą odwołania od ww. pisma.

Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga zatem ustalenia, jaki charakter prawny ma akt podejmowany w sprawie wniosku o przyznanie dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, a mianowicie rozstrzygnięcie, czy stanowi on decyzję administracyjną, czy też zwykłe pismo informacyjne, które nie podlega zaskarżeniu.

Zagadnienie kwalifikacji charakteru aktu podejmowanego w sprawie przyznania dofinasowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie nie było jednomyślne. W jednej grupie orzeczeń prezentowano stanowisko, wedle którego nie istnieje żaden akt prawny, który przewiduje wydanie decyzji w tego typu sprawach (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Ol 410/11, LEX nr 1258710, wyrok WSA w Kielcach z 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 399/08, LEX nr 533602). W konsekwencji uznawano, że negatywne rozpatrzenie wniosku w przedmiocie dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON załatwiane jest w formie zwykłego pisma informacyjnego.

Jednak dominującą i utrwaloną już jest linia orzecznicza, która prezentuje pogląd odmienny, a mianowicie, że akt podejmowany w sprawie wniosku o przyznanie przedmiotowego dofinansowania stanowi decyzję administracyjną (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2015 r., sygn. IV SA/Po 1014/14, LEX nr 1807895, wyroki WSA w Bydgoszczy z 3 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Bd 643/13, LEX nr 1432722 i z 9 lutego 2012 r. sygn. II SA/Bd 1046/11 LEX nr 1253297, wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2013 r. sygn. IV SA/Gl 232/12 LEX nr 1296354).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje to drugie stanowisko i zasadniczy tok rozważań zawarty w tych ostatnich orzeczeniach .

Odniesienie się do spornego zagadnienia wymaga w pierwszej kolejności wskazania, że warunki przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ustawodawca określił w art. 10e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2018.511), warunkując uprawnienie do tego świadczenia od spełnienia kryterium niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego. Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 10d ust. 8 pkt. 2 powołanej ustawy określa wskazane wyżej rozporządzenie w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. W myśl § 5 ust. 14 tego rozporządzenia centrum pomocy rodzinie w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, zgodnie z ust. 15 § 5 wskazanego rozporządzenia, zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości; 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania; 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna; 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania.

Zdaniem Sądu analiza przytoczonych przepisów w kontekście konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawego oraz zasady prawa do sądu i sprawiedliwego procesu, a także z uwzględnieniem określonych w art. 8 i 9 cytowanej ustawy celów rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych, formą której wsparcia jest m.in. turnus rehabilitacyjny (art. 10 pkt 2 ustawy), prowadzi do wniosku, że w przypadku o którym mowa w § 5 ust 14 rozporządzenia, mamy do czynienia z decyzją administracyjną rozstrzygającą wniosek o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, pomimo użytego w tym przepisie zwrotu "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku". Przepis art. 104 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje wprost pojęcia "decyzja", niemniej jednak w art. 107 k.p.a. wymienia elementy formalne decyzji. Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego, stanowiącym oparte na przepisach prawa zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie, który wydany został w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i który odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a. O tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, treść przepisu będącego podstawą działania organu. Nie zawsze bowiem określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji administracyjnej, a nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem jego kwalifikacji. Przepisy prawa mogą nie wskazywać wyraźnie decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Istotnym jest zatem, aby istniała norma prawa materialnego, która określała sprawę administracyjną i organ właściwy do władczego i zewnętrznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego przepis nie wyznaczał expressis verbis formy załatwienia sprawy w postaci decyzji administracyjnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 232/13, publ. http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji należy stosować w sytuacji, kiedy z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić w drodze konkretyzacji normy prawnej, uprawnienia lub obowiązki jednostki, dla którego nie została przewidziana wprost forma działania organu w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, CBOSA). Choć prawo materialne administracyjne, konstytuując normy stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie to ma mieć formę decyzji administracyjnej, mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, że w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. ( zob. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 232/12, publ. http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od tego za decyzyjną formą załatwienia sprawy administracyjnej przemawia, wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), prawo jednostki do procesu oraz do sprawiedliwości proceduralnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że prawo do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym wnioski i roszczenia były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury, że nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą. Nadto zasada demokratycznego państwa prawnego wymaga, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej, a więc gwarantowały stronom i uczestnikom postępowania m.in. prawo do przedstawiania i obrony swoich racji, oraz zaskarżania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane art. 78 Konstytucji RP (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12; uchwała NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04; wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05, publ. http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro więc działania władcze organów powinny być wykonywane w takich formach, które stwarzają jednostce możliwość obrony jej interesów w postępowaniu gwarantującym zachowanie standardów procesowych, a zachowanie takich standardów najpełniej gwarantuje decyzyjna forma rozstrzygania sprawy administracyjnej, a nie ma tych standardów w razie przyjęcia innej (niż decyzja) formy konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki, zatem koniecznym jest, w świetle wskazanych wyżej praw jednostki wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa, aby w sytuacji, gdy ustawa nie wskazuje wyraźnie formy prawnej działania organu, lecz wynika z niej kompetencja organu do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej jednostki, obowiązywała decyzyjna forma rozstrzygnięcia takiej sprawy. Domniemanie załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej jest uzasadnione również w świetle konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), gdyż w przypadku, gdyby rozstrzygnięcie organu administracji było podejmowane poza jakąkolwiek procedurą, możliwość skontrolowania przez sąd administracyjny legalności takiego rozstrzygnięcia de facto by nie istniała. (por. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 3 grudnia 2013 r., II Sa/Bd 643/13, publ. http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle poczynionych uwag stwierdzić należy, że kierowana do strony poza jakąkolwiek procedurą informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego, o którym mowa w § 5 ust. 14 powołanego rozporządzenia jako akt władczy i jednostronny organu, rozstrzygający o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania jej za decyzję administracyjną. Zatem pomimo, że wskazany przepis wyraźnie nie stanowi, iż rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, to jednak domniemanie decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej oraz prawa do sądu i sprawiedliwego procesu osoby ubiegającej się o przedmiotowe świadczenie, każe opowiedzieć się za decyzyjną postacią rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego. Uprawnienie skarżącej do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego wynika bowiem z przytoczonych na wstępie rozważań przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i rozporządzania w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, zaś kompetencja orzekającego w sprawie organu do jednostronnego i władczego wypowiedzenie się w kwestii tego uprawnienie wprost z § 5 ust. 14 powołanego rozporządzenia.

Bezspornie organy administracyjne dysponują określonymi, przyznanymi w konkretnej wysokości funduszami na realizację zadań, w tym na zadania z § 4 rozporządzenia i winny rozdzielić je jak największej liczbie uprawnionych. Nie budzi też wątpliwości, że w zależności od stopnia niepełnosprawności mogą wiązać się większe, czy mniejsze koszty turnusów rehabilitacyjnych i rzeczą organów jest dostosowanie środków do faktycznych potrzeb uprawnionych. Oznacza to, że zarówno przyznanie, jak i rozmiar dofinansowania będzie zawsze przedmiotem uznania organu, jednak prawo do takiego dofinansowania jest wyraźnie określone w przytoczonych przepisach i wiąże się z zaistnieniem przesłanek pozytywnych – stwierdzenie niepełnosprawności.

W takich okolicznościach nie można dopuścić do sytuacji, aby w demokratycznym państwie prawnym, wniosek skarżącej o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego, mający znacznie dla realizacji jej praw, byłby rozpatrywany poza procedurą, co zaistnieje w przypadku braku rozstrzygnięcia takiego wniosku w formie decyzji. Tym bardziej, że rozstrzygnięcie to oparte jest na uznaniu administracyjnym i nieostrych kryteriach wyboru. Oceny tej nie zmienia kwestia wskazania - w § 5 ust. 14 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych – formy pisemnej powiadomienia wnioskodawcy o sposobie rozpatrzenia jego wniosku o dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego . Wskazanie przez prawodawcę pisemnej formy jako prawnej formy działania organu administracji – w przypadku rozstrzygania przez organ o publicznoprawnym uprawnieniu jednostki – nie wyklucza decyzyjnej formy działania.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w art. 107 k.p.a. zostały określone niezbędne elementy decyzji, do których między innymi należą: oznaczenie organu administracji państwowej, data wydania decyzji, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 (OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169), wyjaśnił, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich konstytutywnych elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Wszystkie te niezbędne elementy pozwalające uznać pismo za decyzję administracyjną posiada pismo z 7 maja 2019 r. skierowane do skarżącej.

Dodatkowo warto zwrócić uwagę na brzmienie art. 107 § 2 k.p.a., zgodnie z którym przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Oznacza to, że przepisy prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego, mogą upoważniać lub obligować organ administracji publicznej do zamieszczania w decyzji administracyjnej dalszych elementów poza wskazanymi w art. 107 § 1. Zdaniem sądu takim przepisem szczególnym jest w analizowanej sprawie jest przepis § 5 ust. 15 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, wskazujący na to , że "informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinasowanie" powinna zawierać takie elementy, jak : imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości, informację o wysokości przyznanego dofinasowania, informację o wysokości przyznanego świadczenia dla opiekuna i uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinasowania. Te szczególne elementy, zwłaszcza obowiązek sporządzenia uzasadnienia w przypadku nieprzyznania dofinasowania przemawiają dodatkowo za tym, że informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego jako akt władczy i jednostronny organu, rozstrzygający o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania jej za decyzję administracyjną.

Konkludując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że w sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 134 k.p.a., na skutek potraktowania rozstrzygnięcia organu I instancji jako zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji art. 10e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i § 5 ust. 14 rozporządzenia, w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, stanowiących podstawę materialnoprawną do orzekania w formie decyzji w sprawie dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.

Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, dokonana oceny, jaki charakter ma opisane wyżej pismo Dyrektora PCPR, z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska. Konieczne też będzie zbadanie kwestii skuteczności złożenia wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym przez skarżącą i w zależności od wyników tego badania – podjęcie stosowanego rozstrzygnięcia.

Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.