Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1043/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 64 par. 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 2 lit. a
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Dorota Chobian (spr.) Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 20 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 633/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "T. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę P. M. – wspólnika spółki cywilnej T. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku i orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Relacjonując przebieg postępowania w sprawie, Sąd I instancji podał, że spółka cywilna T. A., zarejestrowana pod odrębnym numerem w ewidencji producentów rolnych, złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej na rok 2009. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania tej płatności, wskazując, że skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, to z uwagi na treść art. 29 i art. 30 k.p.a. nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnych. Kierownik ARiMR stwierdził także, że skoro wspólnicy spółki cywilnej T. A. są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników. Organ w związku z tym uznał, że w takiej sytuacji postępowanie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględniając skargę P. M. – wspólnika spółki cywilnej T. A. - wskazał, że organy, wydając decyzję o umorzeniu postępowania, dopuściły się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 k.p.a., nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków, określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Sąd ten podkreślił to, że wcześniej Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa wbrew przepisom art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zmianami) nadała spółce cywilnej numer identyfikacyjny producenta rolnego i konsekwentnie używała tego numeru określając w ten sposób wnioskodawcę w "spersonifikowanym" wniosku przesłanym zainteresowanym. Działanie takie wprowadziło w błąd zainteresowanych wspólników spółki cywilnej, utwierdzając ich w przekonaniu co do tego, że spółka jest podmiotem traktowanym jako producent rolny. Wykorzystanie tego błędu w celu wydania niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia, pozbawiającego ich nawet możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku, stanowiło naruszenie wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa Konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń było wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a.

Natomiast Sąd ten podzielił pogląd organów co do tego, że wnioskodawcą w sprawie o przyznanie płatności bezpośredniej nie może być spółka cywilna. Nie posiada ona bowiem osobowości prawnej, brak jest także przepisów szczególnych, które stosownie do art. 30 § 1 k.p.a. dawałyby jej możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego. W szczególności nie sposób doszukać się takich przepisów nadających podmiotowość administracyjnoprawną spółce cywilnej w przepisach dotyczących pomocy dla rolników opartej na przepisach Unii Europejskiej. Zdolność taką mają nie spółki cywilne, a grupy osób fizycznych i/lub prawnych prowadzące (wspólnie) działalność rolniczą, w tym związane węzłem obligacyjnym w postaci umowy spółki cywilnej. Jednak sama taka spółka cywilna nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat, odrębny od swoich wspólników traktowanych z osobna czy też traktowanych jako grupa osób.

Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z:

a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 29, art. 61 § 1, art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (dalej: rozporządzenie 1782/2003) oraz w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika,

b) art. 29, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez Sąd, instytucja nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemająca statusu rolnika,

c) art. 33 k.c. i art. 1 k.c. oraz w związku z art. 30 k.p.a. i 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu,

d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złożył wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wytycznymi płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych,

e) art. 6 i 7 k.p.a. oraz w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotu postępowania wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, tj. wspólnika spółki cywilnej, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik wyrażą zgodę,

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem – grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności OB.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.

Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten w stanie prawnym wiążącym dla sprawy stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99).

W tej sprawie Sąd I instancji w pełni zaaprobował pogląd organów, że wnioskodawcą o przyznanie płatności bezpośredniej nie może być spółka cywilna. Różnica w stanowiskach organów i Sądu polega na tym, że według Sądu I instancji, tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a, wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany zarówno przez skarżący organ, jak i Sąd I instancji, że spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12. Zgodnie z podjętą uchwałą w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, przysługuje spółce cywilnej.

Przenosząc treść tej uchwały na przepisy materialnoprawne, mające zastosowanie w tej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zmianami, dalej ustawy o płatnościach) płatności obszarowe oraz płatność od krów i owiec są przyznawane na wniosek rolnika. Przepis ten zatem przesądza, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. Stosownie do art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003 "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu powyższego przepisu, a zatem nie sposób jej odmówić statusu rolnika, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W tej sprawie, o czym już była mowa, wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2009 złożyła spółka cywilna T. A. W świetle niekwestionowanych ustaleń spółka zarejestrowana jest w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Była zatem uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośredniej w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nadto WSA przyjął, że ta sama wadliwość występuje w decyzji organu I instancji i w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. także i ją wyeliminował ją z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji organów obydwu instancji wyprowadzonym przez Sąd I instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie.

W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.