Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1533/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 137, art. 216 ust. 1, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 84 § 1, art. 76 § 1, art. 80, art. 77 § 1, art. 76 § 3, art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 7 marca 2011 r. W. K. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej we wsi [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...]ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Nieruchomość ta, stanowiąca cześć d. działki nr[...], została nabyta od B. K. i E. K. przez Skarb Państwa –[...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] października 1979 r., Rep. A nr [...]. Do aktu notarialnego dołączono decyzję Urzędu [...] z dnia [...] marca 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego eksploatacji kopalin gliny w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1988 r., nr[...], Naczelnik Miasta i Gminy [...] orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania [...] do nieruchomości państwowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr[...], położonej we wsi[...], gmina [...].

W dniu 11 kwietnia 2011 r. do wniosku W. K. o zwrot nieruchomości dołączyli E. K., R. K. i J. K., jako pozostali spadkobiercy zmarłego w dniu [...] marca 1983 r. B. K.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomość położonej we wsi[...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]o pow. [...]ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Organ wskazał, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia zakończyły się przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał na zaistnienie nowych okoliczności w sprawie stwierdzając, że wniosek złożony przez W. K. o wznowienie postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1988 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania [...] ma bezpośredni wpływ na treść decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego dowodu przez organy obu instancji.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu opisanej nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1988 r.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił uchylenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1988 r. w sprawie wygaśnięcia prawa użytkowania [...] do nieruchomości państwowej o pow. [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów nr działek[...], położonej we wsi [...], gmina[...], woj. [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości, uznając, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...].

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. podjął zawieszone uprzednio postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz E. K., W. K., J. K. i R. K. wywłaszczonej nieruchomości położonej we wsi [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że zwrot nieruchomości jest możliwy pod warunkiem spełnienia przesłanek wynikających z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej: u.g.n. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wobec tego Starosta wskazał, że cel określony w akcie notarialnym z dnia [...] października 1979 r. został zrealizowany, co potwierdzają dokumenty urzędowe, a mianowicie: pozostająca w obrocie prawnym ostateczna decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1988 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania [...] do nieruchomości obejmującej m. in. działkę o nr [...] oraz pisma z dnia [...] stycznia 1988 r. i z dnia [...] maja 1987 r., a także protokół zdawczo-odbiorczy [...] z dnia [...] sierpnia 1988 r. Według tych dokumentów na przedmiotowej działce dokonano rekultywacji gruntu, która niewątpliwie jest procesem następującym po wydobyciu kopalin gliny. Jednocześnie prace związane z realizacją celu wywłaszczenia na działce nr [...] zakończyły się przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia i sporządzenia aktu notarialnego z dnia [...] października 1979 r. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2011 r. stwierdzono, że działka nr [...] stanowi nieużytek porośnięty w całości chwastami. Od strony [...] działka graniczy ze [...], od strony [...] graniczy z [...]. Przy czym według złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu [...] lipca 2011 r. wyjaśnień W. K. oraz zeznań świadka R. K., działka przez wszystkie lata stanowiła nieużytek rolny, na którym [...]. Jednakże powyższe oświadczenia pozostają w sprzeczności z powołanymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, wobec czego organ nad dowodami przedstawionymi przez stronę dał prymat dokumentom, z których wynika, że na działce oznaczonej nr [...] była [...]. Organ uznał bowiem, że wskazane dokumenty urzędowe mają silniejszą moc dowodową, gdyż stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (zaświadczone). Natomiast oświadczenia składane przez stronę korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu. W związku z czym Starosta przyjął fakty wynikające z dokumentów urzędowych. Jednocześnie nie uznał przedłożonych przez W. K. w dniu [...] grudnia 2013 r. kopii decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1994 r. oraz opinii M. K. o warunkach gruntowo-wodnych na działce nr [...] położonej w [...]. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] marca 1994 r. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położonej w [...] wynikało z innego stanu faktycznego sprawy. Natomiast stanowisko ekspertów przedstawionych na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a zatem złożona do akt sprawy opinia stanowi tzw. "prywatną ekspertyzę" wydaną na zlecenie strony, która nie może być uznana za dowód z art. 84 k.p.a.

Od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. W. K. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił jej naruszenie art. 7, 76, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Wskazał, że Starosta pominął istotne okoliczności i nie ocenił wszystkich dowodów w sprawie, a także nie dopuścił z urzędu dowodu z opinii biegłego dla ustalenia, czy na terenie będącym przedmiotem wniosku o zwrot miała miejsce rekultywacja.

Wojewoda[...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr[...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że w toku postępowania Starosta zgromadził obszerny materiał dowodowy w postaci map i wykazów zmian gruntowych nieruchomości niezbędnych dla[...], objętych planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Urzędu Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 1974 r. W aktach sprawy znajdują się również następujące dokumenty: wniosek [...] z dnia [...] maja 1987 r. o przyjęcie do [...] terenów po rekultywacji o powierzchni [...] ha, wniosek [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. odnośnie przeprowadzenia nowej klasyfikacji gruntu – po upływie 10 lat od chwili zakończenia rekultywacji, decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...]z dnia [...] lipca 1988 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania przysługującego [...] do nieruchomości państwowej o pow. [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów nr działek[...], położonej we wsi[...], gmina [...] oraz protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] sierpnia 1988 r. przekazania gruntów zrekultywowanych, [...], położonych we wsi [...] o pow. [...]ha.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe dokumenty stanowią dowody, które potwierdzają słuszność rozstrzygnięcia organu I instancji, co do realizacji celu wywłaszczenia przed upływem 10 lat od dnia nabycia nieruchomości przez [...]. Podzielając w całości ustalenia organu I instancji Wojewoda dodał, że plan realizacyjny wydobycia kopalin ze złoża musiał uwzględniać określone w przepisach strefy ochronne od granic sąsiednich nieruchomości, aby nie została naruszona stabilność drogi, przy której jest położona działka [...] będąca przedmiotem wniosku o zwrot oraz aby została zachowana stabilność przebiegającej linii energetycznej, a także pasy ochronne dla zachowania właściwych stosunków wodnych nieruchomości sąsiednich i zapobieżenia osunięciom gruntu (por. [...]) oraz pasy gruntu niezbędne dla celów transportowych wydobywanego surowca i dla posadowienia maszyn i urządzeń. Zatem twierdzenie że na jakimś niewielkim obszarze obecnej działki nr [...] z wyżej omówionych względów [...] świadczy o tym, że złoże to było prawidłowo eksploatowane, z zachowaniem przewidzianych przepisami wymogów i zabezpieczeń, a teren był jako całość wykorzystany na cel wywłaszczenia. W świetle powyższego nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 137 ust. 2 u.g.n. Sugestia strony, że dokumenty powstałe w poprzednim ustroju miały różne funkcje, w tym ideowe i nie zawsze były zgodne z prawdą jest nieuprawniona i nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Ponadto nieuzasadnione jest twierdzenie odwołującego, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7, 76, 77 i 80 k.p.a. Starosta [...] prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe i wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, przeprowadził oględziny nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, przeprowadził rozprawy administracyjne, zebrał zeznania świadków i odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do zeznań świadków oraz do dołączonej do akt sprawy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1994 r. o zwrocie nieruchomości na rzecz Państwa K., a także uzasadnił dlaczego nie dopuścił dowodu z opinii o warunkach gruntowo-wodnych na działce [...] sporządzonej przez M. K. Poza tym każdorazowo informował o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie wynikającym z k.p.a. i wskazywał przewidywany nowy termin załatwienia sprawy, a przed wydaniem decyzji zgodnie z art. 10 k.p.a. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. złożył W. K., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem skarżącego obszar działki o numerze [...] nadaje się do rolniczego wykorzystania i przez cały okres wywłaszczenia stanowił nieużytek rolny, a zatem przedmiotowa nieruchomość powinna zostać zwrócona wnioskodawcom na podstawie art.137 ust. 2 u.g.n. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. art. 7, 8, 11, 12 § 1, 76 § 1, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez brak rzetelnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, co doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia i odmowy zwrotu wywłaszczonej działki o numerze [...], położonej we wsi [...], gm. [...].

W obszerny uzasadnieniu skargi podkreślił m.in., że na obszarze wskazanej działki cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany, gdyż nie prowadzono na niej wydobycia gliny. Działka nie była także objęta procesem rekultywacji, co potwierdzają zeznania świadków ([...]), wyniki wizji lokalnej oraz opinia o warunkach gruntowo - wodnych sporządzona przez uprawnionego geologa M. K. Potwierdza to również złożona do akt decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1994 r. wydana w sprawie J. i M. K., dotycząca działki nr [...].

Skarżący wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1988 r. stanowi jedynie potwierdzenie, iż w związku z jej wydaniem doszło do wygaśnięcia prawa użytkowania określonych działek oraz do nakazania przekazania tych działek do Państwowego Funduszu Ziemi. Zatem uznanie przez organy administracji, że decyzja Naczelnika stwierdza, iż na terenie działki nr [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia jest nie tylko błędne, ale i krzywdzące dla wnioskodawców (spadkobierców wywłaszczonych osób). Osoby wywłaszczone (a tym bardziej spadkobiercy) nie uczestniczyły w postępowaniu przed Naczelnikiem w sprawie o wygaszenie prawa użytkowania, więc nie miały szansy antycypować znaczenia, jakie nadadzą decyzji Naczelnika organy po wielu latach od jej wydania. Przy czym stwierdzeniu, że wszystkie działki wymienione w decyzji Naczelnika (to jest [...]) wykorzystane zostały na cel wywłaszczenia i zrekultywowane przeczy złożona do akt sprawy decyzja z dnia [...] marca 1994 r. wydana w sprawie J. i M. K. (działka nr [...]), jak i aktualny stan terenu. Decyzja ta wskazuje bowiem, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany miedzy innymi na sąsiedniej działce o numerze [...]. Natomiast zarówno działka [...] jak i działka [...] (następnie podzielona geodezyjnie) znajdowały się w posiadaniu tego samego przedsiębiorstwa. Nie jest zatem prawdą, że niniejsza sprawa oraz sprawa dotycząca Państwa K. posiadają inny stan faktyczny. Decyzja Kierownika w sposób oczywisty podważa stwierdzenie o realizacji celu wywłaszczenia na działce o numerze [...] i tezę, iż okoliczność przeprowadzenia rekultywacji oznacza automatyczne domniemanie zrealizowania celu wywłaszczenia. Przy czym powyższa decyzja wydana została z wniosku J. i M. K., którym zwrócono działkę o numerze [...] powstałą z podziału działki [...]. Działka Państwa K. o numerze [...] była użytkowana przez przedsiębiorstwo a następnie zrekultywowana, jednak na jej terenie nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim było [...]. W przypadku działki nr [...] nie miały miejsca, co potwierdza sporządzona przez M. K. opinia o warunkach gruntowo - wodnych na tej działce. Wobec czego decyzja Naczelnika zaświadcza jedynie o zbędności na cel wywłaszczenia działek wymienionych w tej decyzji i o wygaszeniu prawa ich użytkowania. Zatem decyzja ta jest zgodna z decyzją Kierownika jedynie przy założeniu, że nie zaświadcza realizacji celu wywłaszczenia na terenie wymienionych w niej nieruchomości. Jednocześnie stosownie do opinii M. K. przez cały okres wywłaszczenia struktura gleby działki [...] pozostała nienaruszona. Realizacja celu polegającego na [...] oznacza natomiast ingerencję w pierwotną strukturę gleby. Ponadto z zeznań pracownika przedsiębiorstwa T. W. wynika, że przedsiębiorstwo nie podejmowało żadnych działań w stosunku do działki nr [...]. Nie jest również prawdą, iż działka o numerze [...] stanowiła rodzaj "pasa ochronnego". Analizując podkład mapowy znajdujący się w aktach sprawy oraz sposób zagospodarowania działek sąsiadujących stwierdzić należy, iż teren działki nr [...] nigdy nie był i nie jest strefą [...] na pozostałym terenie działki wywłaszczonej [...]. Gdyby tak było niezbędne byłoby wywłaszczenie również działki nr [...]. Ponadto z pewnością istnienie takiej "strefy ochronnej" uniemożliwiałoby [...], które do dziś są zamieszkiwane i użytkowane. Stwierdzeniu Wojewody [...], że działka nr [...] stanowiła rodzaj pasa ochronnego jednoznacznie przeczą wskazane powyżej okoliczności sprawy. Przy czym nawet uznając za prawdziwe założenie, iż decyzja Naczelnika, pisma oraz protokół stanowią dokumenty urzędowe, które potwierdzają realizację celu wywłaszczenia na terenie wszystkich działek wymienionych w decyzji Naczelnika, stwierdzić należy, że w toku postępowania podważono zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. prawdziwość tego założenia kontrdowodem, tj. decyzją Kierownika oraz stosowną argumentacją. Skoro zgodnie z decyzją Kierownika cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na terenie działki [...] (wymienionej w decyzji Naczelnika) to organy administracji powinny nabrać wątpliwości co do swych założeń i wnikliwie zbadać sprawę, w oparciu o wszystkie możliwe dowody. Organy wykazały niezrozumiałą obojętność wobec tej okoliczności. Decyzja Naczelnika, pisma i protokół nie potwierdzają bowiem okoliczności realizacji celu wywłaszczenia na terenie działek wymienionych w decyzji Naczelnika. Potwierdzają jedynie zbędność tych działek dla celów wywłaszczenia, wygaszenie prawa ich użytkowania i nakazanie przekazania ich do [...]. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Naczelnika zagadnienie realizacji celu wywłaszczenia mogło być przedmiotem badania nie w postępowaniu o wygaszenie prawa użytkowania działek, lecz w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta [...] powinien był zatem dopuścić dowód z opinii biegłego na okoliczność przeprowadzenia na terenie działki rekultywacji oraz opinię M. K. Odpowiednie badania gruntu mogą potwierdzić w sposób obiektywny brak wydobycia gliny i przeprowadzenia rekultywacji na terenie działki o numerze [...]. Tak zebrany materiał dowodowy pozwoliłby na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego i wydanie rzetelnego rozstrzygnięcia w sprawie. Na etapie postępowania odwoławczego skarżący podniósł szereg zarzutów oraz argumentów przemawiających za uchyleniem decyzji Starosty [...]. Organ odwoławczy nie odniósł się do większości z nich, co narusza zasadę pogłębiania zaufania do państwa oraz podważa sens zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, iż w toku postępowania administracyjnego naruszono zasadę dążenia do wyjaśnienia prawdy materialnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie zwrotu na rzecz skarżącego W. K. i pozostałych spadkobierców B. i E. K. wywłaszczonej nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część dawnej (wywłaszczonej) działki nr [...]. Wojewoda stwierdził, iż nie zachodzi żadna z przesłanek zwrotu, określonych w art. 137 u.g.n. Cel wywłaszczenia ([...]) został bowiem zrealizowany przed upływem 10 lat od dnia nabycia nieruchomości przez [...] (aktem notarialnym z dnia [...] października 1979 r.). Nieruchomość o łącznej powierzchni [...] ha, w skład której wchodziła między innymi działka nr [...] o pow. [...] ha, poddana była rekultywacji. Po rekultywacji wygaszono w całości (co do całych [...] ha) prawo użytkowania przysługujące [...] i przejęto protokolarnie do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi (decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1988 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania oraz protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] sierpnia 1988 r.). Przy czym, zdaniem Wojewody, plan realizacyjny wydobycia kopalin ze złoża musiał uwzględniać określone w przepisach strefy ochronne od granic sąsiednich nieruchomości, aby nie została naruszona stabilność drogi, przy której położona jest działka nr [...] będąca przedmiotem wniosku o zwrot oraz aby została zachowana stabilność [...], a także pasy ochronne dla zachowania właściwych stosunków wodnych nieruchomości sąsiednich i zapobieżenia osunięciom gruntu oraz pasy gruntu niezbędne dla celów [...]. Wojewoda powołał się w tym względzie na mapy znajdujące się w operacie [...] w obrębie [...] z 2012 r.

W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jest możliwy, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych (jak w niniejszym przypadku) na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – art. 216 ust. 1 u.g.n.

Wszelkie rozważania na temat zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (lub jej części, jak w niniejszej sprawie) organy powinny więc zaczynać od określenia celu wywłaszczenia dla objętej żądaniem zwrotu nieruchomości. W tej sprawie decyzja Urzędu Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego [...], na którą powołują się organy obydwu instancji (zarówno w postaci tekstowej jak i załącznika graficznego), nie została odnaleziona ([...]), a akt notarialny sprzedaży z dnia [...] października 1979 r. w ogóle nie wymienia celu nabycia nieruchomości przez [...], powołując jedynie wskazaną wyżej decyzję jako jeden z dokumentów przedstawionych przez tę stronę umowy. W tej sytuacji za gołosłowne należy uznać ustalenie przez Wojewodę, że działka nr [...] stanowiła strefę ochronną [...]. Ustalenia te oparte zostały bowiem na dokumencie z 2012 r. – mapie załączonej do operatu szacunkowego zasobów gliny w granicach działki nr [...], według stanu na dzień 31 grudnia 2011 r. Dokument ten nie został stworzony do określenia celu wywłaszczenia, ale do oszacowania [...] na dzień 31 grudnia 2011 r., jak wynika z jego początkowej treści. Skarżący na rozprawie stwierdził ponadto, że [...], która miałaby być przedmiotem ochrony, powstała dopiero kilka lat po wywłaszczeniu (w latach osiemdziesiątych), co jest okolicznością nie zweryfikowaną. Żaden z organów orzekających nie wykazał ponadto, że decyzja z dnia [...] marca 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego eksploatacji [...] wyznaczała jakąkolwiek strefę ochronną, lub idąc dalej, że dla realizacji celu publicznego niezbędne było wywłaszczenie nieruchomości leżących w ewentualnej (do tej pory niepotwierdzonej) strefie ochronnej. Umowa sprzedaży też nie zawiera żadnej wzmianki o tego typu okolicznościach. Ustalenie więc, że działka nr [...] mogła stanowić strefę ochronną i że na ten cel została wywłaszczona, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy (a w oparciu o nie sąd orzeka – art. 133 § 1 p.p.s.a.), czym Wojewoda [...] naruszył art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a co mogło mieć istotny wpływ na wynik, ponieważ ustalenie to dotyczyło określenia istotnej przesłanki zwrotu.

Podstawowym zasadom procedury nie odpowiadają też pozostałe ustalenia Wojewody [...] oraz organu I instancji. Jako powód odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości obydwa organy podały realizację celu wywłaszczenia, przy czym nie jest do końca jasne, jak wynika z rozważań przedstawionych wyżej, czy celem wywłaszczenia dla terenu odpowiadającemu działce nr [...] miała być strefa ochronna, czy [...]. To pierwsze nie oznaczało przecież samo przez się konieczności wywłaszczenia dla realizacji celu publicznego, w każdych okolicznościach. Strefa ochronna mogła bowiem polegać również na zakazach określonego korzystania z nieruchomości przez jej właściciela. Organy powołały się przy tym na decyzję Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1988 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania przysługującego [...] do nieruchomości państwowej o pow. [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] położonej we wsi [...], gmina [...] oraz protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] sierpnia 1988 r. z przekazania powyższych gruntów zrekultywowanych po wyeksploatowaniu gliny do zasobów [...]. Zdaniem organów są to dokumenty urzędowe (art. 76 § 1 k.p.a.) świadczące o tym, że działka nr [...] (wymieniona w obydwu dokumentach) została zrekultywowana, a zatem wcześniej musiała być przedmiotem [...], gdyż rekultywacja była tego następstwem.

Pomijając wskazany wcześniej brak precyzji (czy jasności) w ustaleniu celu wywłaszczenia (od czego zależą dalsze ustalenia, co do jego realizacji) zauważyć należy, że "W celu stwierdzenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego należy odróżnić część "zaświadczającą" od pozostałej części dokumentu oraz właściwy zakres zaświadczenia. (...) Nie odmawiając mocy dowodowej złożonemu do akt sprawy np. aktowi małżeństwa należy uznać, że stanowi on jedynie dowód faktu, miejsca i daty zawarcia związku małżeńskiego przez oznaczone w tym akcie z imienia i nazwiska osoby. Nie stanowi on dowodu na okoliczność miejsca urodzenia skarżącego, jego zamieszkania czy obywatelstwa" (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2008 r., II OSK 172/07, ONSAiWSA 2009/4/73). Tak samo i w niniejszej sprawie przyjąć należy, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1988 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania przysługującego [...] może być dowodem z dokumentu urzędowego na to, że prawo użytkowania do działki nr [...] owo przedsiębiorstwo utraciło w dniu, kiedy decyzja stała się ostateczna, natomiast nie może być to dowód z dokumentu urzędowego na okoliczność, że został zrealizowany cel wywłaszczenia. Również wspomniany protokół przekazania zaświadcza jedynie, że działka nr [...] została przekazana do zasobów [...]. Mimo więc faktu, że wspomniane dowody nie mogą stanowić o "urzędowym" potwierdzeniu realizacji celu wywłaszczenia i powinny być konfrontowane z innymi dowodami w sprawie, to nawet w przeciwnym razie możliwy jest przecież dowód przeciwko treści dokumentów urzędowych (art. 76 § 3 k.p.a.).

W tym kontekście odmowa dopuszczenia inicjatywy dowodowej strony na okoliczność, że na działce nr [...] nigdy nie[...], stanowi jaskrawe naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny." Nawet jeśli przyjąć, że przedstawiona przez skarżącego opinia o warunkach gruntowo – wodnych na działce nr [...], sporządzona przez geologa M. K., nie była opinią biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., z tego powodu, że nie została sporządzona na zlecenie organu (kwestia ta budzi jednak kontrowersje w orzecznictwie, o czym będzie jeszcze mowa), to powinna zostać dopuszczona jako dowód z opinii eksperta, który może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i zainspirować organ do sporządzenia, tym razem już na jego żądanie, poprawnej opinii biegłego z tego samego zakresu specjalności. W orzecznictwie można jednak spotkać i takie głosy, że "Operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych" (zob. wyrok NSA z dnia 17.11.2010 r., I OSK 126/10, LEX nr 744960). Sąd w niniejszym składzie przychyla się jednak do innego stanowiska, mianowicie takiego, że "O dowodzie z opinii biegłego można mówić wówczas, gdy organ zwraca się do osoby posiadającej wiadomości specjalne o wydanie opinii. Złożona do akt sprawy opinia stanowi tzw. "prywatną ekspertyzę" wydaną na zlecenie strony, która nie może być uznana za dowód z art. 84 k.p.a. Organ powinien był uznać ją za uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne. (...) Może ona natomiast uzasadniać dopuszczenie dowodu zgodnie z przepisami k.p.a., gdy wystarczająco uprawdopodobni zasadność stanowiska strony, która ją złożyła" (zob. wyrok NSA z dnia 11.12. 2007 r., II OSK 1682/06, LEX nr 427657).

W ocenie sądu skarżący dostatecznie uprawdopodobnił, że opinia biegłego geologa może przyczynić się do właściwego wyjaśnienia sprawy (przy założeniu, że organ w pierwszej kolejności uzna, iż wywłaszczenie działki nr [...] miało na celu [...], a nie stworzenie strefy ochronnej dla jej wydobycia), gdyż na brak [...] na przedmiotowej działce wskazuje nie tylko strona i wynajęty przez nią ekspert, ale również zeznania świadka R. K. W tej sytuacji organ naruszył art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., gdyż pominięcie tej inicjatywy dowodowej strony mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenia co do realizacji celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę organ powołał się dodatkowo na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31), wydany na skutek pytania tutejszego sądu. W ocenie sądu treść tego wyroku nie ma bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym znaczeniu, że nie stoi on na przeszkodzie w kontynuowaniu postępowania o zwrot i orzeczenia zwrotu w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia. Trybunał orzekł bowiem, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli więc przed złożeniem wniosku o zwrot cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co musi być przedmiotem ustaleń, to nie ma przeszkód do zwrotu. Wyrok Trybunału odnosił się natomiast do sytuacji, gdy cel publiczny wywłaszczenia został zrealizowany, a mimo to z powodu upływu dziesięcioletniego terminu określonego w kwestionowanym przepisie miała być spełniona przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia.

Prowadząc ponownie postępowanie organ dołoży wszelkich starań w celu ustalenia treści decyzji Urzędu Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego [...], w tym jej załączników graficznych. Być może jakieś dokumenty związane z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa znajdują się w archiwum organu założycielskiego [...], które zostało wykreślone z rejestru przedsiębiorstw w 1996 r. na skutek upadłości (zob. postanowienie Sadu Rejonowego w [...] z dnia [...].11.1996 r., k. 152) lub wskazana decyzja znajduje się w innych aktach administracyjnych związanych z postępowaniami o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z terenów objętych [...] (np. w aktach postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1994 r., powoływaną przez skarżącego). Ustalenie treści powyższej decyzji jest niezbędne dla określenia, czy działka nr [...]została wywłaszczona dla utworzenia strefy ochronnej bądź infrastruktury dla [...] (jak gotów był uznać Wojewoda), czy też miało na tym terenie mieć miejsce bezpośrednie [...]. Gdyby nie udało się ustalić szczegółowej treści decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego należy przyjąć, na podstawie ogólnego celu wywłaszczenia, że teren działki nr [...] był przeznaczony do [...], a następnie wyjaśnić, przy pomocy wskazanych wyżej dowodów oraz dowodów już zgromadzonych, czy tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany i ustalenia te odnieść do norm wynikających z art. 136 i następnych u.g.n.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.