Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 852/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skarg A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. oraz M. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 września 2008 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 września 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 9 maja 2008r. nr 4455/07 stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 20 kwietnia 2007r. nr 7331/304-1/2006 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz wydzieleniu z działki 3/72, 3/73 działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie części działek o nr 3/72 i 3/73 położonych w miejscowości Ł.

Decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podzielając tym samym stwierdzenie zawarte w decyzji z 9 maja 2008 r. Art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje, co do zasady, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa wart. 53 ust. 4 ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (ust.1). Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (ust. 4). Taka regulacja służy by projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez osobę profesjonalnie przygotowaną do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną, a odpowiedni poziom merytoryczny projektu decyzji wykonanego zgodnie z wiedzą fachową projektanta nabiera szczególnego znaczenia dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego (por. Z. Niewiadomski [red.], Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck, W-wa 2006, s. 382-384).

W tym zakresie w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W aktach sprawy znajduje się, sporządzony przez mgr inż. arch. A. B., datowany na dzień 26 stycznia 2007r. projekt decyzji o warunkach zabudowy (projekt 304) dla inwestycji znajdującej się na terenie części działki nr 3/72, 3/73 położonej w Łężycach, polegającej na: 1/ budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych; 2/ wydzieleniu z dz. nr 3/72, 3/73 działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; 3/ wydzieleniu 2 działek przeznaczonych na tymczasowe zbiorniki retencyjne; 4/ wydzieleniu działek przeznaczonych na drogi dojazdowe do zabudowy mieszkaniowej; 5/ budowie gruntowych dróg dojazdowych o nawierzchni utwardzonej na działkach przeznaczonych pod wewnętrzne drogi dojazdowe. Dokument ten (jako wersja pierwotna) zawiera szereg skreśleń i został opatrzony w dniu 18 kwietnia 2007r. adnotacją sporządzoną przez mgr inż. arch. A. B., iż został w tym dniu zmieniony na projekt: 1/ poprawiony projekt 304 (tj. dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: 1/ wydzieleniu 2 działek przeznaczonych na tymczasowe zbiorniki retencyjne; 2/ wydzieleniu działek przeznaczonych na drogi dojazdowe do zabudowy mieszkaniowej; 3/ budowie gruntowych dróg dojazdowych o nawierzchni utwardzonej na działkach przeznaczonych pod wewnętrzne drogi dojazdowe, na terenie części działki nr 3/72, 3/73 położonej w Ł.) oraz 2/ projekt 304-1, tj. sporządzony w dniu 18 kwietnia 2007 r. przez mgr inż. arch. A. B. projekt decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: 1/ budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych; 2/ wydzieleniu z dz. Nr 3/72, 3/73 działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na terenie części działki nr 3/72, 3/373 położonej w Łężycach.

Mając powyższe na uwadze Kolegium słusznie uznało w decyzji z dnia 9 maja 2008 r., że wydana w dniu 20 kwietnia 2007r. przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy W. - Zastępcę Wójta Gminy decyzja (nr 7331/304-1/2006) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: 1/ budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych; 2/ wydzieleniu z działki nr 3/72, 3/73 działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na terenie części działki nr 3/72, 3/373 położonej w Ł., została de facto wydana bez uprzedniego sporządzenia projektu tejże decyzji, co w konsekwencji dało podstawę do przyjęcia, iż decyzja ta została wydana z rażącym (istotnym i oczywistym) naruszeniem art. 60 ust. 4 ustawy (por. treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1504/06, Zbiór Orzeczeń Legalis). Jeżeli bowiem ustawodawca przewidział szczególny tryb wydawania decyzji administracyjnej (np. zastrzegł by faza projektowania rozwiązań merytorycznych dokonana została przez osobę legitymującą się szczególnymi kwalifikacjami zawodowymi) to wydanie decyzji bez poprzedzającego ją projektu sporządzonego przez uprawnioną osobę stanowi działanie oczywiście sprzeczne z brzmieniem przepisów. Stwierdzenie tej okoliczności uzasadnia przyjęcie zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Ponadto, niezależnie od wskazanej wadliwości skład orzekający Kolegium słusznie zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie decyzji Wójta Gminy nie znajduje należytego uzasadnienia w treści samej decyzji. Innymi słowy, wydane przez organ rozstrzygnięcie jest sprzeczne z treścią decyzji, a ściśle mówiąc z częścią tekstową "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", stanowiącą integralną część decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Organ zgodził się też z oceną dokonaną przez poprzedni skład orzekający Kolegium w zakresie dotyczącym sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji a jej załącznikiem. Rozstrzygnięcie organu I instancji i jego uzasadnienie wskazują, iż wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione (w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje: "po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że wymogi związane z art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione"), podczas gdy z treści analizy (stanowiącej załącznik do weryfikowanej decyzji) wyraźnie wynika, iż "w zakresie budowy budynków mieszkalnych i wydzielenia działek pod zabudowę mieszkaniową nie spełniono wymogów określonych wart. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy (...); nie spełnione są również wymogi art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy (...); brak dostępu do drogi publicznej, brak uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uniemożliwiają lokalizację wolnostojących, jednorodzinnych budynków mieszkalnych na działach nr 3/72, 3/73".

W ocenie organu zasadnie przyjęto, że "opisana okoliczność, obrazująca wewnętrzną sprzeczność treści weryfikowanej decyzji (tj. treści uzasadnienia decyzji z treścią części tekstowej ww. analizy, stanowiącej integralną część weryfikowanej decyzji) prowadzi do wniosku, iż organ wydający przedmiotową decyzję dopuścił się naruszenia przepisów procesowych (w szczególności art. 7 i art. 77 § l Kpa). Naruszenie zaś wymienionych przepisów procesowych doprowadziło w ocenie Kolegium do wydania weryfikowanej decyzji z "rażącym naruszeniem prawa", gdyż należy przyjąć, że gdyby organ w sposób rzetelny i pełny rozpatrzył cały zebrany materiał dowodowy, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna (odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy)."

Nie można także nie podzielić stanowiska Kolegium co do rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji dwóch różnych (odrębnych) spraw administracyjnych. Takie działanie stanowi naruszenie przepisów procesowych i to w stopniu rażącym. Zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego nie jest możliwe wydanie jednej decyzji administracyjnej rozstrzygającej więcej niż jedną sprawę administracyjną (art. 104 § 1 Kpa). Żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera jednak żadnych regulacji odnośnie wydawania decyzji o podziale nieruchomości. Kwestia ta regulowana jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - zob. szczególnie art. 94 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Wójta Gminy W. Podzielić należy stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że "Wydanie [...] decyzji o warunkach zabudowy na podstawie m.in. art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzekanie w niej w przedmiocie wydzielenia z działki nr 3/72, 3/73 działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na terenie części działki nr 3/72, 3/73 położonej w Ł. stanowi w istocie, iż przedmiotowa decyzja została wydana z "rażącym naruszeniem prawa" - przepisów art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy w zw. z art. 104 § 1 Kpa."

Jako rażące naruszenie prawa potraktować należy także i to, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla obszaru o pow. ok. 15 ha w oparciu o zabudowę sąsiednią, która zlokalizowana jest na działce o powierzchni ok. 1000-1500 m2 (co do działki nr 7/54 precyzyjne wskazanie powierzchni nie jest możliwe, gdyż w aktach brak jest takiej informacji). W oczywisty sposób kłóci się to z "zasadą ładu przestrzennego" i "zrównoważonego rozwoju", o których mowa w art. 1 ustawy. Jak zwraca się uwagę w nauce prawa te dwie determinanty, których znaczenie zostało sprecyzowane w przepisach art. 2 ustawy, należy uznać za zasady wszelkich działań odnoszących się do gospodarki przestrzennej. Przyjęcie "ładu przestrzennego" i "zrównoważonego rozwoju" za podstawę działań planistycznych czyni je głównymi miernikami prawidłowości i legalności realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem ocena, czy dane przedsięwzięcie planistyczne (co odnieść należy także do przedsięwzięcia inwestycyjnego) może być uznane za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w dużej mierze będzie zależne od tego, czy pozostaje w zgodzie z wymogami "ładu przestrzennego" i "zrównoważonego rozwoju" (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Tym samym orzeczenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "budynków mieszkalnych jednorodzinnych" (brak wskazania konkretnej ilości planowanych do realizacji budynków) na obszarze ok. 15 ha (tj. na terenie części działki nr 3/72, 3/73 położonej w Ł.) w oparciu o sąsiedztwo wyłącznie jednego, zlokalizowanego na działce o pow. ca 1000- 1500 m2 (nr 7/54) obiektu budowlanego (wg treści analizy) stanowi, iż decyzja ta została wydana z "rażącym naruszeniem prawa" przepisów art. l ust. 1 w zw. z art. 2 pkt l i 2 ustawy.

Kolegium uznało zarzuty zawarte we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy za niezasadne. W szczególności zaś stwierdziło, że ani wydanie wydane prawomocne pozwolenia na budowę ani czynności faktyczne (rozpoczęcie robót budowlanych) czy zawarte umowy kredytowe nie stoją na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach i nie wywołują nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art.156 § 2 Kpa.

Skargę na powyższą decyzję wniosła "A" Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. zarzucając naruszenie art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów lub urbanistów, jest wiążący dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej organ wydający decyzję samodzielnie decyduje, w granicach określonych przepisami, czy w danym przypadku dopuszczalna jest inwestycja wskazana przez inwestora. Dodatkowo skarżąca wskazała, że obowiązek sporządzenia projektu decyzji przez osobę legitymującą się szczególnymi kwalifikacjami zawodowymi wynika z konieczności zawierania przez decyzje załącznika graficznego przedstawiającego teren analizowany, podczas gdy treść podjętego rozstrzygnięcia kształtuje organ w zakresie swej samodzielnej kompetencji. W ocenie skarżącej bezpodstawne jest twierdzenie organu, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje de facto osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego, zaś organ jest jedynie jej sygnatariuszem.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, iż rażące naruszenie prawa wyczerpuje się w wydaniu przez organ decyzji o warunkach zabudowy, której osnowa odbiega od treści projektu sporządzonego przez osobę legitymującą się szczególnymi kwalifikacjami zawodowymi. W ocenie skarżącej rażące naruszenie prawa polegałoby na wydaniu takiej decyzji bez sporządzenia projektu przez osobę posiadającą wskazane kwalifikacje.

Zaskarżonej decyzji zarzucono także błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia 20 kwietnia 2007r. wydana została bez uprzedniego sporządzenia projektu tej decyzji, podczas gdy projekt taki został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów oraz przyjęcie, że decyzja z dnia 20 kwietnia 2007r. wydana została w oparciu o projekt z dnia 28 kwietnia 2007r., podczas gdy jej podstawę stanowił projekt z dnia 26 stycznia 2007r.

Skargę na tą decyzję wnieśli również M. i W. M. podnosząc, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte na wniosek organu , który ją wydał, przy czym Wójt Gminy zaskarżając własną decyzję o warunkach zabudowy nr 7331/304-1/2006 nie wykazał rażących uchybień. Decyzja o warunkach zabudowy stanowiła podstawę nabycia przez skarżących dwóch działek w celu budowy domów jednorodzinnych oraz zaciągnięcia przez nich kredytu na zakup tychże działek. Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy naruszyło interesy skarżących ponieważ uniemożliwia rozpoczęcie inwestycji budowy obiektów budowlanych na zakupionych działkach.

Decyzja Kolegium nie wyjaśnia precyzyjnie i jednoznacznie jakiego rodzaju naruszenia prawa doprowadziły do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących decyzja o warunkach zabudowy spełnia wszystkie wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Domagając się zaś stwierdzenia jej nieważności Wójt Gminy winien pisemnie zapewnić skarżących jak również pozostałych właścicieli wydzielonych działek o wydaniu indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2009r. Sąd połączył sprawę ze skargi M. i W. M. ze sprawą II SA/Gd 852/08 ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skargi wniesionej wniesione w niniejszej sprawie nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skarg organ orzekający rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wymienionymi wyczerpująco w art. 156 § 1 Kpa.

W szczególności zaś art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nie jest określone w przepisach kodeksowych czy też pozakodeksowych. W nauce prawa administracyjnego i w orzecznictwie prezentowane są następujące poglądy:

- naruszenie prawa jest rażące wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu prawnego, który nie budzi żadnych wątpliwości i może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu słów, z których się składa,

- według drugiego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z zasadą praworządności,

- gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów,

- o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistości naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. J. Borkowski - Nieważność decyzji administracyjnej, str. 102, L. Żukowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wyd. Prawnicze, W-wa 1998 r., str. 168-169, W. Chróścielewski, J.P. Tarno - Postępowanie administracyjne i Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", Wydanie 2, W-wa 2006 r., str. 219 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8.04.1994 r. III ARN 15/94 - OSNCP nr 3/1994, poz. 36).

Orzecznictwo dopuszcza także możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawniania stron /por. J. Borkowski - Nieważność decyzji administracyjnej, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź - Zielona Góra 1997 r., str. 104-105 i podane tam orzeczenia sądowe/.

Wskazać przy tym należy, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ nie prowadzi ponownie postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją, nie może uzupełnić ewentualnych braków tego postępowania, a jedynie kontroluje czy przy wydawaniu decyzji wystąpiło naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 Kpa. W razie stwierdzenia naruszenia prawa decyzja jest eliminowana z obrotu prawnego, co powoduje, że sprawa musi być ponownie rozstrzygnięta przez organ I instancji.

Art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m. in. na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Dla obszaru, na którym położone są działki 3/72 i 3/73 w Ł., nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji realizacja inwestycji polegającej na budowie na przedmiotowych działkach budynków mieszkalnych jednorodzinnych wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu 20 października 2006r. "A" Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z uzbrojeniem na części działki 3/73. Nadto w załączniku nr 1 do tego wniosku wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla :

- wydzielenia z działek nr 3/72, 3/73 działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,

- wydzielenia dwóch działek przeznaczonych na tymczasowe zbiorniki retencyjne,

- wydzielenia działek przeznaczonych na drogi dojazdowe do zabudowy mieszkalnej,

-budowy gruntowych dróg dojazdowych o nawierzchni utwardzonej na działkach przeznaczonych pod wewnętrzne drogi dojazdowe.

W dniu 26 stycznia 2007r. został przez uprawnionego architekta sporządzony projekt 304 decyzji pozytywnej dla wszystkich zamierzeń inwestycyjnych wskazanych we wniosku wraz z załącznikiem graficznym sporządzonym na mapie skali 1:1000 oraz załącznikiem w postaci analizy urbanistycznej dla działek nr 3/72 i 3/73 w Ł. składającej się z części opisowej i części graficznej.

W dniu 18 kwietnia 2007r. powyższy projekt 304 został zmieniony przez jego autorkę w ten sposób, że stał się on projektem decyzji pozytywnej tylko dla części zamierzeń określonych we wniosku. Nie uległa przy tym zmianie treść załącznika graficznego ani też analizy.

W dniu 18 kwietnia 2007r. został sporządzony również przez tego samego architekta projekt negatywnej decyzji 304 -1, a mianowicie odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w pozostałej części zamierzeń inwestycyjnych wskazanych we wniosku, tj. odnośnie zamiaru budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz wydzieleniu z działki 3/72, 3/73 działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie części działek o nr 3/72 i 3/73 położonych Ł. Zarówno załącznik graficzny, jak i analiza zawierając część opisową i część graficzną do tegoż projektu decyzji były takie same jak załącznik graficzny i analiza, które stanowiły załączniki do projektu pozytywnej decyzji.

W dniu 20 kwietnia 2007r. została wydana przez Wójta Gminy decyzja nr 7331/304-1/2006 ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na:

1/ budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych,

2/ wydzieleniu z działki 3/72, 3/73 działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie części działek o nr 3/72 i 3/73 położonych w miejscowości Ł. Załączniki do tejże decyzji stanowią załącznik graficzny na mapie w skali 1:1000 oraz analiza urbanistyczna część opisowa i analiza urbanistyczna część graficzna.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Decyzja ta wydawana jest na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz.U. nr164, poz.1588) określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Stosownie do § 3 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Z kolei z § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r wynika, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Powyższe przepisy wyznaczają zakres postępowania niezbędnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych. Dokonanie tych ustaleń na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne dla ustalenia warunków w zakresie zabudowy, które będą obowiązujące dla inwestora, projektanta budowy i organu nadzoru budowlanego przy sporządzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W świetle treści przytoczonych powyżej przepisów zgodzić się należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium odwoławczego, że wydanie przez Wójta Gminy decyzji z dnia 20 kwietnia 2007r. ustalającej warunki zabudowy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2.

W pierwszej kolejności podzielić należy stwierdzenie Kolegium, że o rażącym naruszeniu prawa świadczy sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji a jej załącznikiem. W uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy wskazano bowiem, że po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, ze wymogi związane z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. We wnioskach analizy urbanistycznej załączonej do przedmiotowej decyzji stwierdzono natomiast, że w zakresie budowy budynków mieszkalnych i wydzielenia działek pod zabudowę mieszkaniową nie spełniono wymogów określonych wart. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym – wnioskowany pod zabudowę teren nie ma dostępu do drogi publicznej, działka nr 3/72 oznaczona w informacji z rejestru gruntów jako droga jest nieprzejezdnym użytkiem rolnym, bez urządzonej drogi gruntowej i nie może być uznana za drogę dojazdową do zabudowy mieszkalnej. Na terenie działki 3/73 nie ma obecnie urządzonych dróg. Nie spełnione są również wymogi art. 61 ust. 1 pkt 3 – nie istnieje uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego - brak uzbrojenia terenu w sieć wodociągową, kanalizację sanitarną, sieć elektroenergetyczną. Brak dostępu do drogi publicznej, brak uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uniemożliwiają lokalizację wolnostojących, jednorodzinnych budynków mieszkalnych na działach nr 3/72, 3/73.

Podkreślić przy tym należy, że jedynym dowodem sporządzonym w toku postępowania wyjaśniającego jest analiza urbanistyczna i tylko ona stanowiła podstawę wydania przez Wójta Gminy decyzji z dnia 20 kwietnia 2007r.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego- określonego w art. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy- jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej zabudowy już istniejącej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu a także i charakterystyce architektonicznej w zakresie gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji ( Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, str.500).

Ustalenie warunków dla nowej zabudowy wymaga stosownie do § 5 cyt. wyżej rozporządzenia wyznaczenia w analizie szeregu parametrów, które z kolei powinny być ustalone w decyzji.

Decyzja z dnia 20 kwietnia 2007r. ustalająca warunki zabudowy zawiera ustalenia dotyczące linii zabudowy oraz ustalenia dotyczące brył budynków poza szerokością elewacji.

W sporządzonej w tejże sprawie analizie nie zostały jednakże ustalone wymagania i warunki dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Stwierdzono jedynie w sposób ogólny, że planowana zabudowa winna nawiązywać formą i charakterem do zabudowy istniejącej w centrum wsi Łużyce, wśród której dominują budynki jednokondygnacyjne z poddaszami użytkowymi, budowane na planie prostokąta, przykryte dachami o nachyleniu 40-45º z główną kalenicą równoległą do frontu działki.

Wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25.01. 2005r.II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006/2/54).

Z akt sprawy, a w szczególności mapy zatytułowanej jako załącznik graficzny do analizy urbanistycznej, nie wynika, jaki obszar został poddany analizie. Na mapie tej zaznaczono jedynie wnioskowany obszar inwestycji, tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny użytków leśnych i tereny użytków rolnych oraz treny dróg. Nie wyznaczono na tej mapie granic obszaru analizowanego, jak wymaga tego § 3 ust. rozporządzenia. Wyznaczono jedynie linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania. Granice obszaru analizowanego nie wynikają również z części opisowej, w której jest mowa jedynie o sąsiedztwie w odniesieniu wyłącznie do działki 7/54.

W świetle powyższego stwierdzić również należy, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy doszło do rażącego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1, na co słusznie również wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji.

Nadto wskazać należy, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy nie zostały podpisane, co również dyskwalifikuje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Takie uchybienie stanowi bowiem rażące naruszenie prawa określone w art. art. 156 § 1 Kpa.

Sąd podziela w tej kwestii pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19.12.2007r., II SA/Kr 823/06 oraz w wyroku z dnia 30.04.2009r., II SA/Kr 293/09, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom. Zgodnie z art. 107 § 1 Kpa załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzona podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której ma stanowić integralną cześć. Brak podpisu osoby dokonującej adnotacji, że dany dokument stanowi załącznik do decyzji powoduje, że nie można uznać, że taki dokument jest dokumentem publicznym i może być traktowany jako wiążący załącznik do decyzji, określający treść tejże decyzji.

Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki nie można uznać, że w niniejszej sprawie podstawę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowił projekt pozytywnej decyzji z dnia 26 stycznia 2007r. W dacie wydawania decyzji projekt 304 z dnia 26 stycznia 2007r. zawierał poprawki dokonane w dniu 18 kwietnia 2007r., skutkiem których to stał się projektem decyzji pozytywnej tylko dla części zamierzeń określonych we wniosku, których nie dotyczy w ogóle decyzja z dnia 20 kwietnia 2007r.. Z uzasadnienia decyzji Wójt Gminy z dnia 20 kwietnia 2007r. wynika, że projekt tejże decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, jednakże nie sprecyzowano, o który konkretnie projekt chodzi. Jak słusznie wskazało Kolegium w aktach administracyjnych brak jest natomiast projektu decyzji o treści odpowiadającej wydanej w dniu 20 kwietnia 2007r. decyzji.

Prawidłowo przy tym Kolegium wskazało, że nie zachodzi przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy określona w art.156 § 2 Kpa. Powoływane przez strony okoliczności dotyczące uzyskania prawomocnych pozwoleń na budowę, rozpoczęcia robót budowlanych, jak również zawarcia umów kredytowych nie świadczą bowiem o tym, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Nadto wbrew zarzutowi skargi M i W. M. Kolegium w sposób szczegółowy i wyczerpujący omówiło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestie rażącego naruszenia prawa. Wskazać przy tym należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte przez Kolegium z urzędu. Wójt Gminy nie posiadał w tym postępowaniu statusu strony.

Zdaniem Sądu prawidłowo również Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do ustalania warunków zabudowy dla podziału nieruchomości. Z art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia 20 kwietnia 2007r., wynika, że przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Z całą pewnością przepis ten nie mógł stanowić podstawy do dokonania podziału nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stwierdzić jednakże należy, że decyzja z dnia 20 kwietnia 2007r. nie rozstrzyga o podziale nieruchomości. Jak wynika z akt niniejszej sprawy podział nieruchomości został dokonany w innych sprawach administracyjnych. Nie ma to jednakże wpływu na ocenę decyzji z dnia 20 kwietnia 2007r., której nieważność zasadnie stwierdziło Kolegium z uwagi na szereg rażących naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi jako bezzasadne na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.