Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1049/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K(...)Sp. z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1668/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K(...) Sp. z o.o. w W. na pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z dnia(...)sierpnia 2020 r. znak (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19 postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1668/20 odrzucił skargę K(...)Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca Spółka) na pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z (...) sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z 3 lipca 2020 r. skarżąca Spółka ubiegała się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy o którym mowa w art. 15g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o przeciwdziałaniu zwalczaniu i zapobiegania COVID-19 oraz innym chorobom zakaźnym oraz wywołanych przez nie sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374, dalej: ustawa COVID-19).

W dniu 10 sierpnia 2020 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie wystosował do skarżącej pismo, w którym odmówił wypłaty świadczeń. Powodem odmowy wypłaty świadczeń był fakt, że skarżąca nie mieściła się w zakresie podmiotowym art. 15g ustawy COVID-19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga Spółki jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu.

W ocenie Sądu skarga jest niedopuszczalna, gdy przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w sprawie było pismo Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie informujące skarżącą spółkę o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku złożonego na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19. W ocenie Sądu, pismo to nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością nie jest ono decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową, ani również aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu, kluczowe dla zakwalifikowania zaskarżonej informacji jest sięgnięcie do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy i przeanalizowanie rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia. Uprzedzając dalszy tok rozważań Sąd wskazał, że analiza wyklucza kwalifikację informacji o nieprzyjęciu wniosku do realizacji jako decyzji administracyjnej oraz jako czynności materialno-technicznej. Ustawodawca bowiem wprost wskazał w ustawie przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie, jednoznacznie wskazując, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku.

Dalej wskazano, że w orzecznictwie ukształtowało się wprawdzie pojęcie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy, jednakże wskazuje się przy tym wyraźnie, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodziła.

Spółka zaskarżyła postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono

a) na postawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu błędnego przyjęcia, że odmowa przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie przyznania skarżącej wnioskowanych środków, która to odmowa przybrała postać pisemnej informacji z 10 sierpnia 2020 r. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku Spółki o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19, złożonym na mocy art. 15g ustawy COVID-19 nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy przedmiot zaskarżenia spełniał wszelkie przesłanki do zakwalifikowania go jako należącego do tej kategorii spraw, o których mowa w ostatnim z powołanych przepisów, a co za tym idzie podlega kontroli sądu administracyjnego, a przez to także naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP, wobec odmowy skontrolowania przez sąd legalności zaskarżonej czynności organu, będącej czynnością ze sfery działalności administracji publicznej, co z kolei doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa wynikających z art. 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie Skarżącej prawa do zakwestionowania działania organu władzy publicznej,

b) na postawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (t.j. Dz.U.2019.669) w zw. z art. 15g ust. 17 ustawy COVID-19, poprzez jego niezastosowanie, a przez to nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie dofinansowań z art. 15g ustawy COVID-19 nie obejmuje etapu administracyjnego, który kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną, w sytuacji w której powołany wyżej przepis art. 9 ust. 2 wprost stanowi jaką formę przybrać powinna negatywna kwalifikacja wniosku, a w zaistniałym stanie faktycznym organ przekazał Skarżącej pisemną informację o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że odmowa przez organ udzielenia wsparcia z powołanego wyżej art. 15g nie następuje w formie czynności wyróżnionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a co za tym idzie czynność taka nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19 przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, organizacja pozarządowa w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057) oraz podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, państwowa lub prowadzona wspólnie z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego instytucja kultury, w rozumieniu ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194), u której wystąpił spadek przychodów w następstwie wystąpienia COVID-19, a także kościelna osoba prawna działająca na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, oraz jej jednostka organizacyjna, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia СОVID-19, na zasadach określonych w ust. 7 i 10.

Według art. 15g ust. 7 i ust. 10 ustawy COVID-19 wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 6 i ust. 8, wypłacane przez podmioty, o których mowa w ust. 1, jest dofinansowywane ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W art. 15g ust. 17 ustawy COVID-19 zawarto odesłanie, które stanowi, że do wypłaty i rozliczania świadczeń wypłacanych ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz środków, o których mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 7-16 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 669, dalej: ustawa z 11 października 2013 r.), z wyjątkiem art. 8 ust. 3 pkt 8 oraz art. 13 pkt 2 tej ustawy, oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Przy czym należy zauważyć, że w każdym przypadku w wyniku odpowiedniego ich stosowania właściwy będzie nie marszałek województwa, a dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, na mocy art. 15g ust. 20 ustawy COVID-19.

Przepis art. 9 ustawy z dnia 11 października 2013 r. odnosi się do limitu świadczeń. Zgodnie z tym przepisem Marszałek województwa (odpowiednio Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy) w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca spełnia warunki, o których mowa w art. 3 ust. 1 albo 1a, w terminie 7 dni roboczych od dnia wpływu kompletnego wniosku o przyznanie świadczeń występuje do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy oraz w terminie 7 dni roboczych od dnia uzyskania limitu zawiera z przedsiębiorcą umowę o wypłatę świadczeń. W przypadku nieuzyskania limitu Dyrektor w formie pisemnej odmawia przyznania świadczeń, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz środków, o których mowa w art. 5 ust. 3.

W przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 3 ust. 1 albo 1a, dyrektor w terminie 7 dni roboczych od dnia wpływu kompletnego wniosku o przyznanie świadczeń odmawia w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń (art. 9 ust. 2 ustawy).

Przedsiębiorca składa Dyrektorowi harmonogram miesięcznych wypłat świadczeń oraz środków i ich wysokości, niezwłocznie po zawarciu umowy o wypłatę świadczeń (art. 9 ust. 3 ustawy). Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy składa dysponentowi Funduszu zapotrzebowanie na wskazane wyżej środki (art. 9 ust. 4).

Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013r., który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań dyrektora urzędu pracy jako organu administracyjnego. Umowa o dofinansowanie, nie jest umową nazwaną prawa cywilnego, a jedynie umową regulującą wypłatę należnych świadczeń.

Działanie dyrektora urzędu pracy na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 r. jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji zwrócił uwagę na istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Jednocześnie Sąd ten doszedł do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy, aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 2013 r. wskazuje, że w przypadku gdyż przedsiębiorca spełnia określone warunki występuje do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy oraz w terminie 7 dni roboczych od dnia uzyskania limitu zawiera z przedsiębiorcą umowę o wypłatę świadczeń.

Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi wystąpić do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy a jeżeli uzyska limit zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Zawarcie umów z art. 9 ust. 2 ustawy w zw. z art. 15g ust. 1, 17 ustawy COVID-19 nie jest obowiązkowe, lecz można tego zaniechać, jeżeli dysponent Funduszu (minister właściwy do spraw pracy - zob. art. 24 ust. 2 u.ochr.prac.) nie udzieli limitu świadczeń (zob. art. 9 ust. 1 zd. 1 ustawy).

W art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 r. wskazano, że w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca nie spełnia warunków, dyrektor w terminie 7 dni roboczych od dnia wpływu kompletnego wniosku o przyznanie świadczeń odmawia w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń. Ustawodawca zatem wskazał, że odmowa zawarcia umowy o wypłatę świadczeń ma nastąpić w formie pisemnej.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie jest to decyzja administracyjna. Ustawodawca wprost wskazał w ustawie przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej.

Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia ze środkami z funduszu gwarantowanych świadczeń pracowniczych, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu. Zatem jeżeli dyrektor dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi wnosi do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy, a jeżeli uzyska limit zawiera umowę z beneficjentem. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), jakim jest odmowa w formie pisemnej zawarcia umowy, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez dyrektora urzędu pracy, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 r. w zw. z art. 15g ust. 1 i 15g ust. 17 ustawy COVID-19 stanowi - jak nie patrzeć - rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, rozstrzygając o odmowie w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń (dofinansowania), wydaje akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa (prawo do zawarcia umowy o dofinansowanie) zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenia. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro dyrektor urzędu pracy może na podstawie umowy przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno – techniczną.

Zatem w ocenie NSA odmowę zawarcia umowy o wypłatę wydaną na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 r. w zw. z art. 15g ust. 1 i 17 ustawy COVID-19 zaliczyć należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które podlegają kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 29 czerwca 2021 r., sygn. I GSK 549/21).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Nie wyklucza to możliwości otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji – na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jako kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).