Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 923/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1, art. 104 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 105 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1 art. 148 par. 2, art. 50 par. 1, art. 145 par. 1, art. 151, art. 149 par. 1 i 2, art. 148
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 1 par. 1 i 2, art. 3 par. 1, art. 185 par. 1, art. 207
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "F. D." sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 562/14 w sprawie ze skargi M. C., M. C., M. C., D. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 marca 2014 r. nr ... w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie decyzji dotyczącej warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Sz 562/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi M. C., M. C., M. C., D. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 marca 2014r., nr ... w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie decyzji dotyczącej warunków zabudowy uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy M. z dnia 2 stycznia 2014r., nr ..., stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M. C., M. C., M. C., D. C. solidarnie zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 marca 2014r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy M. z dnia 2 stycznia 2014r. umarzające postępowanie wznowieniowe, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ustalającą na rzecz Spółki z o.o. F. D. z siedzibą w M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz parkingiem podziemnym na terenie położonym w granicach działki nr ... w M. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej podniesionych.

Sąd wywiódł, że w sprawie bezsporne jest, że postępowanie o wznowienie zostało zainicjowane wnioskiem M. i M. C. oraz M. i D. C. z dnia 12 marca 2012r., w którym jako przyczynę wznowienia wskazano okoliczność, iż jako strona bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy, która następnie została zmieniona (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Sz 812/12 uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 6 kwietnia 2012r. i postanowienie organu II instancji z dnia 13 czerwca 2012r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy, i powołując się na dwuetapowość postępowania w przedmiocie wznowienia wskazał na konieczność uprzedniego zbadania warunków formalnych podania o wznowienia postępowania, a następnie – w zależności od wyniku poczynionych ustaleń - wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania lub jego wznowienia i przejście do drugiego etapu tej procedury.

Wójt Gminy M., będąc na mocy art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w ww. orzeczeniu Sądu, postanowieniem z dnia 12 lipca 2013r. wznowił postępowanie objęte wnioskiem skarżących, a następnie w postanowieniu z dnia 2 stycznia 2014r. umorzył postępowanie wznowieniowe, uznając że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu, w żadnych z tych rozstrzygnięć organ I instancji nie zbadał, czy dochowano terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Powyższego uchybienia nie dostrzegł organ II instancji, który również w uzasadnieniu podjętej przez siebie decyzji bezrefleksyjnie przeszedł do merytorycznej oceny przymiotu strony, pomijając ww. wymóg formalnej dopuszczalności wznowienia w postępowaniu wznowionym.

Sąd podkreślił, że w przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania, pierwszorzędną kwestią jest ustalenie przez organ administracji publicznej, czy podanie to zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu badać spełnienie powyższego warunku formalnego. Wprawdzie co do zasady badanie takie następuje we wstępnej (pierwszej) fazie postępowania wznowieniowego, na co wskazał Sąd w wyroku z dnia 14 listopada 2012r., jednakże zaniechanie ustalenia tej okoliczności i wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie skutkuje zwolnieniem organu z analizy wniosku pod kątem powyższego przepisu. Dokonanie oceny spełnienia ww. przesłanki formalnej może nastąpić na każdym etapie postępowania wznowieniowego, gdyż istotne jest to, aby kwestia została wyjaśniona i ustalona, co powinno znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Dopiero poczynienie pozytywnych ustaleń w tym zakresie warunkuje dopuszczalność omawianej instytucji, umożliwiając przystąpienie do analizy przyczyn wznowienia i rozpoznania sprawy. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1912r., sygn. akt II OSK 1585/11, dostępny w internecie). Niedotrzymanie przez wnioskodawcę ustawowego terminu powoduje niedopuszczalność prowadzenia postępowanie w trybie wznowienia.

Jako kolejne uchybienie organu Sąd wskazał błędnie zastosowaną formę rozstrzygnięcia. Z analizy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że co do zasady wznowione postępowanie, kończy się wydaniem decyzji, z wyjątkiem, gdy wznowienie dotyczy ostatecznego postanowienia. Jeżeli przedmiotem wznowienia jest decyzja, to nie ma innego sposobu zakończenia tego postępowania, aniżeli w formie decyzji. W myśl art. 104 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Forma ta jest właściwa zarówno w przypadku wydania jednego z rozstrzygnięć kończących sprawę co do istoty, o których mowa w art. 151 k.p.a., ale i zakończenia sprawy w innym sposób, tj. czysto procesowy, formalny, poprzez umorzenie postępowania wznowieniowego. Z art. 105 k.p.a. wynika bowiem wprost, że umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji. Tymczasem organ I instancji umorzył postępowanie wznowieniowe, zakończone ostateczną decyzją poprzez wydanie postanowienia, co nie odpowiada powyższemu przepisowi. Zauważyć należy, że wadliwe nazwanie orzeczenia postanowieniem, podczas gdy w istocie winno być decyzją, nie uniemożliwiało wydania kolejnego w toku instancyjnej kontroli orzeczenia w prawidłowej już formie. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek usunięcia naruszenia prawa, którego dopuścił się organ I instancji przy wydawaniu kontrolowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 497/11, dostępny w Internecie). W niniejszej sprawie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. umknęła omawiana wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji i nie naprawił jej, a wręcz przeciwnie sam powielił to uchybienie, wydając również postanowienie.

Przechodząc do następnej kwestii zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest umorzenia postępowania z uwagi na nieprzysługiwanie skarżącym statusu strony w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, Sąd uznał, że ten powód nie mógł przesądzać o bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego, skoro podstawę wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd podkreślił, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, przesłanki braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, to czy wnoszący podanie mają faktycznie przymiot stron, nie jest kwestią formalną lecz merytoryczną, albowiem okoliczność ta wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i odnosi się bezpośrednio do przyczyny wznowienia. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podnosi się, że w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż zagadnienie to staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 1981/06, Lex nr 510752). W takim przypadku, sama kwestia legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie należy do sfery prawnomaterialnej, gdyż to przepisy prawa materialnego statuują legitymację materialną podmiotu żądającego wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010r. sygn. akt II OSK 773/09, Lex nr 597851). Powyższe rozważania, zdaniem Sądu, prowadzą do wniosku, że ustalenie przez organ, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony - a więc nie zachodzi przesłanka wznowienia, pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu - nie może skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego, lecz podjęciem stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 k.p.a.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77, 105 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie obu tych postanowień z obrotu prawnego.

Wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych, Sąd uznał, że nie może odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących legitymacji skarżących w zakończonym postępowaniu ustalającym inwestorowi warunki zabudowy. Zdaniem Sądu, ich ocena na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna, skoro wiążą się z merytoryczną kwestią przyczyny wznowienia.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy M. z dnia 2 stycznia 2014r. Sąd zobowiązał organ I instancji do zbadania, czy wniosek skarżących o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 § 2 k.p.a., co winno znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i w zależności od wyniku tych ustaleń, wydania albo decyzji o umorzeniu postępowania wznowieniowego, albo dokonania oceny przyczyny wznowienia i wydania decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę co do istoty.

W skardze kasacyjnej "F. D." sp. z o.o. z siedzibą w M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd Administracyjny w Szczecinie, że wydanie przez Wójta Gminy M. rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania wznowieniowego w formie postanowienia, a następnie utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w mocy rozstrzygnięcia Wójta Gminy M. także w formie postanowienia stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym stanowiło przesłankę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a., podczas gdy pomimo błędnej formy ww. postanowienie Wójta Gminy M. oraz postanowienie SKO w K. zawierały wszystkie istotne elementy decyzji administracyjnej, określone w art. 107 § 1 k.p.a., natomiast to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlegała załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należało uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a.,

2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie przez Sąd I instancji błędnej kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy M., pomimo tego, że Wójt nie zbadał czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie, podczas gdy, z treści pisma Wójta Gminy M. z dnia 20 marca 2012 roku, znajdującego się w aktach postępowania wynika, że Wójt zwrócił się do wnioskodawców o wskazanie terminu, w którym dowiedzieli się o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nr ... z dnia 1 grudnia 2008r. oraz decyzji nr ... z dnia 15 września 2009r., natomiast wnioskodawcy pismem z dnia 26 marca 2012r. (znajdującym się w aktach postępowania) udzielili odpowiedzi na zapytanie Wójta, wskazując, że M. i M. C. dowiedzieli się o ww. decyzjach w dniu 23.02.2012r., zaś M. i D. C. w dniu 2 marca 2012r.,

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na utrzymaniu w mocy zaskarżanego orzeczenia Wójta Gminy M., pomimo niezbadania przez Wójta terminu, w jakim wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nr ..., z dnia 1 grudnia 2008r., podczas gdy z treści pisma Wójta Gminy M. z dnia 20 marca 2012r., znajdującego się w aktach postępowania wynika, że Wójt zwrócił się do wnioskodawców o wskazanie terminu, w którym dowiedzieli się o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nr ..., z dnia 01.12.2008r. oraz decyzji nr ..., z dnia 15.09.2009r., natomiast wnioskodawcy pismem z dnia 26 marca 2012r. (znajdującym się w aktach postępowania) udzielili odpowiedzi na zapytanie Wójta, wskazując, że M. i M. C. dowiedzieli się o ww. decyzjach w dniu 23.02.2012r., zaś M. i D. C. w dniu 2 marca 2012r.,

4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie przez Sąd I Instancji postanowienia SKO w K. nr ... oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy M. (...) na skutek uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że umorzenie postępowania wznowieniowego po stwierdzeniu przez Wójta Gminy M., że wniosek o wznowienie nie pochodził od strony, stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy stwierdzenie przez organ administracji po wznowieniu postępowania, że wniosek nie pochodził od strony powinno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia w granicach skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu w pkt 1 skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., wskazać należy, że Sąd I instancji wskazał na uchybienie, polegające na wydaniu przez Wójta Gminy, a także Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenia w formie postanowienia, zamiast decyzji, podczas gdy zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie wydane w trybie tego przepisu powinno zapaść w formie decyzji administracyjnej, a nie w formie postanowienia. Należy przyznać rację Sądowi I instancji, jednak nie można uznać, że naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy decyzji, przy czym wadliwe pouczenie co do środków zaskarżenia (7 dni od daty doręczenia, zamiast 14 dni od daty doręczenia) nie miało w tej sprawie znaczenia, gdyż odwołanie, zwane zażaleniem zostało złożone w terminie. Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, jeżeli zawiera on minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go do decyzji.

Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wyżej uchybienie nie miało istnego wpływu na wynik sprawy, nie mógł zatem Sąd I instancji zastosować art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.

Zasadne są także kolejne zarzuty skargi kasacyjnej (pkt 2 i pkt 3), dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., które sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że organ nie zbadał terminu, w jakim wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji o warunkach zabudowy z dnia 1 grudnia 2008r. oraz decyzji ją zmieniającej z dnia 15 września 2009r., co skutkowało uchyleniem obu decyzji. Słusznie wskazano w skardze kasacyjnej na znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej pismo Wójta Gminy M. z dnia 20 marca 2012r., którym wezwał on wnioskodawców w trybie art. 50 § 1 k.p.a. do wskazania w terminie 7 dni, w jakim terminie dowiedzieli się oni o decyzji o warunkach zabudowy nr ... z dnia 1 grudnia 2008r. oraz decyzji nr ... z dnia 15 września 2009r. Ta czynność Wójta Gminy została dokonana zaraz po wpłynięciu do organu w dniu 14 marca 2012r. wniosku o wznowienie postępowania, zaś informacja (znajdująca się także w aktach sprawy administracyjnej) została udzielona w piśmie z dnia 26 marca 2012r. przez pełnomocnika wnioskodawców. Nie budziło zatem wątpliwości ani organów orzekających, ani Sądu orzekającego poprzednio w tej sprawie, że wniosek złożony został w terminie, przewidzianym w art. 148 § 2 k.p.a. Organ zatem skoncentrował się na badaniu, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony tego postępowania.

Nie jest zatem uprawniony podniesiony przez Sąd I instancji z urzędu zarzut niezbadania przez organ terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd I instancji dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji podniósł z urzędu tę okoliczność, bez oceny całego zgromadzonego przez organy materiału dowodowego. Nie mógł Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy zarzucić organom, że działały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniającym wyeliminowanie z tego powodu zaskarżonych postanowień.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej (pkt 4) – naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – podkreślić należy, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących legitymacji skarżących w zakończonym postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, gdyż uznał że ich ocena na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna, skoro wiążą się one z merytoryczną kwestią przyczyny wznowienia. Tym niemniej, Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nieprzysługiwanie skarżącym statusu strony postępowania ustalającego warunki zabudowy nie może skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego, lecz podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, przewidzianego w art. 151 k.p.a.

Wskazać zatem trzeba, iż stosownie do treści art. 149 § 1 i 2 k.p.a., wznowienie postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Samo wznowienie postępowania nie prowadzi jednak jeszcze do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji. Wynika to nie tylko z literalnej wykładni cytowanych przepisów, ale również z zasady trwałości decyzji ostatecznej i wynikającego z charakteru tego nadzwyczajnego postępowania. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie sprawy i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, wydaną w postępowaniu zwykłym.

Jeżeli jednak dopiero po wznowieniu postępowania, organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., lub przez osobę niebędącą stroną postępowania, to nie oznacza to, że organ zobowiązany będzie do wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw, do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 151 k.p.a., który w § 1 przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania: w razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a gdy podstawy te są – uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Istotne jest bowiem to, że ustalenie zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. (w tym art. 145 § 1 pkt 4), może nastąpić jedynie w stosunku do strony postępowania.

Innymi słowy, wydanie rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania nie oznacza, że jedyną formą zakończenia wznowionego postępowania może być ponowne rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 176/10, LEX 992498, wyrok NSA z dnia 13 września 2012r. sygn. akt II OSK 889/11, LEX 1221362).

Oznacza to, że jeżeli po wznowieniu postępowania administracyjnego w trybie art. 149 § 1 k.p.a., w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, to wznowione postępowanie - wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby niebędącej stroną - podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010r., sygn. akt I OSK 1731/09, ONSAiWSA 2011/4/91, LEX nr 745153).

W związku z powyższym, nie można zgodzić się z przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na uwadze ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego dokona oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 marca 2014r. i podniesionych w skardze zarzutów.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § p.p.s.a.

-----------------------

1