Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 948/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
odrzucono skargę w pozostałej części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski / spr. / Sędziowie WSA Renata Czeluśniak Aldona Gąsecka- Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg T.D. , S.G. i B.B. na uchwałę Rady Gminy Dębno z dnia 26 lutego 2010 r. nr II/266/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno I. stwierdza nieważność : punktu 1.2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej surowców mineralnych w akapicie kruszywa naturalne od słów " Jest to złoże konfliktowe" do słów "w tym rejonie gminy" na stronie 17 załącznika ; punktu 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały od słów "zgodnie z treścią" do słów "gminy Dębno" na stronie 52 załącznika ; punktu 2.6 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały od słów "Jest to złoże konfliktowe" do słów "objąć ochroną przed zainwestowaniem" na stronie 23 załącznika II. odrzuca skargę w części dotyczącej pozycji 37, 38 i 39 załącznika nr 4 zaskarżonej uchwały III. zasądza od Rady Gminy Dębno na rzecz skarżących T.D. , S.G. i B.B. kwoty po 557 / pięćset pięćdziesiąt siedem / złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

T.D. w dniu 13.07.2010r. oraz S.G. i B.B. w dniu 23.07.2010r. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w których żądali stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy D. nr [...] z dnia 26 lutego 2010r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - w zakresie dotyczącym działek położonych we wsi M. nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 (działki T.D. ), 18 (działka S.G. oraz 19 (działka B.B. ).

W uzasadnieniu skarg podniesiono, iż na wskazanych działkach znajduje się udokumentowane złoże kruszywa naturalnego "[...]". Tymczasem ustalenia studium uniemożliwiają uzyskanie zgody na podjęcie odkrywkowej eksploatacji części złoża na powierzchni ok. 6,17 ha. W szczególności "strategiczne znaczenie" zbiornika wód podziemnych, będące podstawą zapisów studium, budzi wątpliwości a ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność skarżących są skutkiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Na rozprawie w dniu 25.10.2010r. sprawy ze skarg S.G. (sygn. akt II SA/Kr 949/10) i B.B. (sygn. akt II SA/Kr 950/10) zostały na zasadzie art.111 § 1 p.p.s.a połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą T.D. prowadzoną pod sygn. akt II SA/Kr 948/10.

Pełnomocnik T.D. , S.G. i B.B. (zwanych dalej skarżącymi) na rozprawie w dniu 21.12.2010r. sprecyzował żądania skarżących w ten sposób, iż wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały ewentualnie w zakresie paragrafu 1 ust.3 pkt 1 w związku z pkt 1,2 i pkt 4 załącznika nr 1, paragrafu 1 ust.3 pkt 2 w związku z pkt 2.6 załącznika nr 2 i w zakresie paragrafu 1 ust.3 pkt 4 w związku z poz.37, 38 i 39 załącznika nr 4. Podkreślił w szczególności, iż w punkcie 2.6 załącznika nr 2 znalazł się zapis, iż złoże "[...]" to złoże konfliktowe. Zapis taki nie powinien znaleźć się w studium, które ma charakter kierunkowy, gdyż zapis taki odnosi się do indywidualnego przedsięwzięcia. Nadto, jeżeli gmina chce chronić podziemne zbiorniki wodne to muszą one być udokumentowane. To jakie zbiorniki wodne są udokumentowane wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z 27.06.2006r. w sprawie przebiegu obszaru dorzeczy i regionów wodnych.

W piśmie z dnia 12.08.2010r. stanowiącym odpowiedź na skargę Rada Gminy D. wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że w dniu 26 lutego 2010r. Rada Gminy D. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. ze względu na potrzebę aktualizacji uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wskazania nowych rozwiązań planistycznych dostosowanych do zmienionych potrzeb społeczno-gospodarczych po 2001r. (data uchwalenia poprzedniego studium). Dla spornego obszaru wsi M. , studium w cz. II opisu zatytułowanej "Kierunki", dokonuje zaliczenia do podstrefy B2 – rozwoju rolnictwa z opisem przeznaczenia terenu zawartym na stronie 48 tego dokumentu, dopuszczając oprócz rozwoju produkcji rolnej, przetwórstwo płodów rolnych oraz rozwój usług służących rolnictwu i gospodarce żywnościowej z zastrzeżeniem spełnienia wymogów ochrony środowiska. Organy planistyczne w toku prac nad studium uwzględniły i dokonały oceny: koncepcji budowy w M. kopalni piasku poprzez pobór kruszywa metodą odkrywkową na głębokość do 9 metrów; stwierdzenia rozpoznania na terenie wsi M. zasobu wód podziemnych, który ze względu na wielkość i jakość wody daje podstawy do uznania odkrytego zbiornika wód za ważny rezerwuar wody pitnej o znaczeniu strategicznym dla mieszkańców Gminy D. ; oraz sprzeciwu mieszkańców wsi M. dla możliwości lokalizacji kopalni żwiru i piasku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.)

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawowym zagadnieniem decydującym o dopuszczalności rozpoznania skargi jest stwierdzenie legitymacji do jej wniesienia po stronie skarżących.

Na wstępie stwierdzić należy, iż spełnione zostały przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazane w art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem składu orzekającego skarżącym, jako właścicielom działek wsi M. nr 1, 2, 3, 4 , 5, 6, 7, 8, 9 , 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 (działki T.D. ), 18 (działka S.G. oraz 19 (działka B.B. ) przysługuje interes prawny, którego naruszenie wykazały we wniesionych skargach w kontekście art.16 ust.5 ustawy prawo geologiczne i górnicze z dnia 4.02.1994r. (Dz.U. t.j. z 2005r., nr 228, poz. 1947 ze zm.). Przepis ten stwierdza, że udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3 cyt. ustawy, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie takie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem istnieje przepis prawa, który uzależnia w tym konkretnym przypadku kształtowanie interesu prawnego obywatela przez organy administracji publicznej od ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym spełniona została przesłanka z art.101 ustawy o samorządzie gminnym, iż skargę w tym trybie może wnieść każdy czyj interes prawny został naruszony aktem z zakresu administracji publicznej.

Skargi zostały także wniesione w terminie tj. do 30 dnia od daty otrzymania odpowiedzi Rady Gminy D. na złożone przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm.) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rada gminy określa cele polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Rada może swobodnie określać uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że przestrzega ram swego władztwa planistycznego. Studium, jako plan - program, winno być wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszącym się do całego obszaru gminy. Można by uznać studium za swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami.

W punkcie 1.2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części zatytułowanej "Surowce mineralne" w akapicie "Kruszywa naturalne" na str.17 znalazł się zapis: "Jest to złoże konfliktowe – niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i nie uzyskało w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na eksploatację. Złoże zlokalizowane jest w pobliżu terenu leśnego, którego lasy pełnia funkcję wodochronne. Ponadto w/w teren leśny stanowi ostoję zwierzyny, a teren wykorzystywany jest przez koło łowieckie. Zachowanie strefy ekotonowej sąsiadującej ze złożem jest warunkiem właściwego funkcjonowania ekosystemu w tym rejonie gminy."

W punkcie 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały na str.52 znalazł się zapis: "Zgodnie z treścią opracowania ekofizjograficznego jego eksploatacja jest niezgodna z "Prawem ochrony środowiska", "Prawem wodnym" oraz "Ustawą o ochronie przyrody", ponadto prace eksploatacyjne byłyby sprzeczne z zapisami obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D"."

W punkcie 2.6 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały na str.23 znalazł się zapis: "Jest to złoże konfliktowe, którego eksploatacja spowodowałaby znaczne szkody środowiskowe. Teren udokumentowanego złoża sąsiaduje z cennym kompleksem leśnym, pełniącym funkcje wodochronne. Jest to największy powierzchniowo obszar leśny na terenie gminy. Stanowi on jednocześnie biocentrum, w obrębie którego funkcjonują ostoje zwierzyny. Ponadto na obszarze udokumentowanego złoża rozbudowały się strefy ekotonowe, których utrzymanie stanowi istotny warunek zachowania całości ekosystemu. Ze względu środowiskowych nie przewiduje się jego eksploatacji. Złoże nie uzyskało decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozwalającej na eksploatację. Obszar udokumentowanego złoża należy objąć ochroną przed zainwestowaniem."

Zdaniem składu orzekającego brak było podstaw do zamieszczenia zapisów o w/w treści w załącznikach do zaskarżonego studium. Biorąc bowiem pod uwagę specyfikę przedmiotowej sprawy, w której zapisy studium mogą być bezpośrednio stosowane i stanowić podstawę do wydania uzgodnienia wiążącego organ decydujący o udzieleniu koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, to zapisy takie powinny być formułowane z dużą ostrożnością i z zastosowaniem standardów porównywalnych z stanowieniem planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne znaczenie miało zatem przestrzeganie przez organy planistyczne zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy.

Fakt konfliktowości społecznej ewentualnej eksploatacji złoża kruszyna naturalnego "[...]", które nastąpiłoby w niewielkiej odległości od zabudowań wsi i wiązałoby się z uciążliwością nie tylko samego wydobycia, ale i z transportem urobku drogami lokalnymi jest oczywiste, nie budzi wątpliwości i znajduje odzwierciedlenie w materiale planistycznym (np. w licznie podpisanych protestach przeciwko lokalizacji kopalni). Okoliczność ta stanowi jednak podstawę do podjęcia przez organy planistyczne działań zmierzających do wzajemnego wyważenia interesów skarżących i osób protestujących. Nie może natomiast sama w sobie stanowić podstawy do wprowadzenia zakazu eksploatacji złóż kruszywa i zamieszczenia w treści załącznika do zaskarżonej uchwały zapisu o konfliktowości złoża. Jak słusznie wskazał pełnomocnik skarżących studium ze względu na swój kierunkowy charakter nie stanowi płaszczyzny do zamieszcza w nim zapisów dotyczących indywidualnego przedsięwzięcia. Raczej powinno wskazywać próbę rozwiązania tego konfliktu.

Wskazane wyżej zapisy załączników studium, które mówią o niezgodności złoża z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniają faktu, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 28.01.2008r., sygn. akt II SA/Kr 29/07 stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy D. z dnia 31.05.2006r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. (opubl. Dz.Urz. Woj. [...]).

Również okoliczność, iż skarżący nie uzyskali w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na eksploatację złoża "[...]" nie może skutkować zapisem w studium, iż nie może być ono eksploatowane. Dodać przy tym należy, iż decyzje odmawiające ustalenia takich uwarunkowań zostały uchylone prawomocnym wyrokiem z dnia 28.09.2009r., sygn. akt II SA/Kr 801/09 i postępowanie administracyjne w tym zakresie toczy się nadal.

Również fakt, iż złoże zlokalizowane jest w pobliżu terenu leśnego, którego lasy pełnia funkcję wodochronne oraz stanowią ostoję zwierzyny (teren wykorzystywany jest przez koło łowieckie) nie prowadzi samo w sobie do konkluzji o braku możliwości eksploatacji złoża. W żaden sposób w dokumentacji planistycznej nie wykazano, iż obszar złoża "[...]" jest terenem objętym ochroną przyrody lub aby ewentualna jego eksploatacja miała wpływ na ochronę przyrody w tym przypadku lasu, który rośnie w pobliżu złoża "[...]" a nie na obszarze tego złoża. Nawet zresztą, gdyby las porastał złoże kruszywa, to należałoby określić czy dotyczy to całego obszaru, czy tylko część oraz w jakim zakresie zachowanie lasu jest niezbędne dla ochrony środowiska naturalnego, ochrony przyrody i zachowania ekosystemu. Tymczasem jak wynika nawet z samych zapisów studium przedmiotowy las znajduje się w pobliżu, "teren udokumentowanego złoża sąsiaduje z cennym kompleksem leśnym, pełniącym funkcje wodochronne". Jak zatem eksploatacja kruszyna naturalnego znajdującego się w pobliżu lasu, a nie pod nim, miałaby wpłynąć na ten las i jego wodochronną funkcję. Nie wykazano również jakie to strefy ekotonowe rozbudowały się na obszarze udokumentowanego złoża, a których utrzymanie stanowi istotny warunek zachowania całości ekosystemu, w szczególności na zachowanie sąsiadującego lasu jako biocentrum. Nie wykazano, że obszar złoża objęty jest formą ochrony przyrody, kategorią lasów ochronnych lub grunty rolne o wysokich klasach bonitacyjnych. Zresztą w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały wykazano lasy ochronne, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody ożywionej i jasno stwierdzono, że na terenie Gminy D. nie występują obszary Natura 2000. Tamże na str.[...] dość swobodnie (zamiennie) użyto sformułowań "poziom wodonośny" i "zbiornik wód podziemnych". Biorąc pod uwagę treść pkt.1.5 uznać należy, iż mowa w nim jest o czwartorzędowym poziomie wodonośnym a nie o zbiorniku wód podziemnych w rozumieniu art.3 ust.3 ustawy prawo wodne z dnia 18.07.2001r. oraz wydanym na podstawie tego przepisu rozporządzeniu Rady Ministrów z 27.06.2006r. w sprawie przebiegu granic obszarów dorzeczy i regionów wodnych (Dz.U. nr 126, poz.878), gdzie enumeratywnie wyliczono zbiorniki wód podziemnych przyporządkowanych do obszarów dorzeczy. W wykazie tym nie ma zbiornika wodnego obejmującego dolinę rzeki [...] i miejscowość M. Dlatego we wskazanych zapisach studium chodzi raczej o ochronę czwartorzędowego poziomu wodonośnego. Brak jest jednak w prognozie oddziaływania na środowisko pogłębionej analizy wpływu ewentualnej eksploatacji złoża kruszywa na czwartorzędowy poziom wodonośny oraz czy jego ochrona, podobnie jak oraz położonego w pobliżu lasu i związanego z nim ekosystemu może nastąpić wyłącznie poprzez całkowity zakaz eksploatacji złoża, czy też możliwa jest częściowa jego eksploatacja lub też pod pewnymi warunkami. Mamy tu bowiem do czynienia ze zestawieniem różnych wartości chronionych konstytucyjnie (prawo własności, ochrona środowiska, ochrona przyrody). Organy planistyczne muszą je wyważyć, a jeżeli jest to niemożliwe o udzielając ochrony określonym wartościom (np. ochronie środowiska kosztem prawa własności) muszą jasno wykazać czym się kierowały przy takim wyborze oraz że przemawia za tym interes publiczny (dobro wspólne). Przede wszystkim musi to jednak wynikać o obowiązującego prawa.

Znajdująca się w aktach sprawy "Opinia hydrologiczna określająca warunki ochrony czwartorzędowego zbiornika wód podziemnych w miejscowości M. " dr F.P. sporządzona została 15.03.2010r., a więc po podjęciu przez Radę Gminy D. zaskarżonej uchwały z 26.02.2010r.

Odnośnie podnoszonych w skardze i późniejszych pismach procesowych zarzutów dotyczących naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego studium (w szczególności prawidłowości uzgodnienia projektu studium przez Zarząd Województwa postanowieniem z dnia [...].10.2009r., nr [...] Sąd nie dopatrzył się w tym względnie żadnych nieprawidłowości.

Sąd odrzucił skargi odnośnie żądania stwierdzenia nieważności pozycji 37, 38 i 39 załącznika nr 4 zaskarżonej uchwały. Załącznik ten zawiera rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag przez Wójta Gminy D. złożonych do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pod pozycją nr [...] znajduje się uwaga T.D. , pod pozycją nr [...] uwaga B.B. . , a pod pozycja nr [...] uwaga S.G. . Rozstrzygnięcia wójta o nieuwzględnieniu uwag dotyczących projektu studium nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy D. z dnia 26.02.2010r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. w zakresie objętym sentencja wyroku została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania studium w stopniu powodującym w części nieważność załączników nr 1 i nr 2 tejże uchwały i uzasadnia to zastosowanie art. 28 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stwierdzono nieważność w części załączników nr 1 i nr 2 zaskarżonej uchwały pomimo, że studium zagospodarowania przestrzennego (jego zmiana) nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż od podjęcia zaskarżonej uchwały nie upłynął rok - zgodnie z brzmieniem art.94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8.03.1990r.

Dlatego Sąd działając na podstawie art.58 § 1 pkt 6 i art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.