Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 854/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 15 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. k. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 942/09 w sprawie ze skarg H. K. oraz [..] Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/GI 942/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. K. i Przedsiębiorstwa [..] Sp. z o.o w S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [..] maja 2008 r. w sprawie udzielenia zezwolenia nr [..] na sprzedaż napojów pow. 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Zaskarżoną decyzją z [..] czerwca 2009 r. nr [,..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z [..] kwietnia 2009 r. stwierdzające nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z [..] maja 2008 r. w sprawie udzielenia H. K. zezwolenia nr [..] na sprzedaż napojów powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że w chwili składania wniosku o wydanie zezwolenia H. K. dysponował umową najmu podpisaną wyłącznie przez jednego ze współwłaścicieli, jak również nie dysponował zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na sprzedaż alkoholu, co w sytuacji kiedy brak było podziału nieruchomości quod usum stanowiło przesłankę wzruszenia zezwolenia w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

We wnioskach H. K. oraz [..] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że w aktach sprawy znajdują się zarówno umowa najmu lokalu, jak i zgoda współwłaściciela zarządzającego nieruchomością na sprzedaż alkoholu w punkcie zlokalizowanym w tej nieruchomości zarzucając przy tym, iż SKO nie może weryfikować skuteczności prawnej wskazanych dokumentów na potrzeby postępowania administracyjnego, ponieważ uprawniony jest do tego jedynie sąd powszechny. Ponadto powołując się na art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1983 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) wyrażono pogląd, iż nie była konieczna zgoda wyrażona przez współwłaściciela [..] części – D. R., jak również nie było koniecznym przez nią podpisanie umowy najmu zawartej z H. K. Dodatkowo spółka [..] wyraziła pogląd, iż zgodnie z art. 201 Kodeksu cywilnego może wykonywać czynności zwykłego zarządu również we wskazanym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie D. R. wnioskiem z [..] grudnia 2008 r. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej uzasadniając, że H. K. nie posiada tytułu prawnego do lokalu, jak również jej zgody na sprzedaż alkoholu w nieruchomości, której jest współwłaścicielem w [..] części. Wobec tych faktów, postanowieniem z [..] marca 2009 r. wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [..] maja 2008 r. Powołując się na przepisy art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3, a także art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło, że we wniosku z [..] kwietnia 2008 r. H. K. wskazał jako punkt sprzedaży alkoholu: K. ul. [..], do wniosku dołączył oświadczenie Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. o wyrażeniu zgody właściciela i zarazem zarządcy budynku na sprzedaż alkoholu we wskazanym miejscu, zgodnie z umową najmu. Powołując się na wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości organ przestawił istniejące tam stosunki własnościowe: [..] D. R.; [..] J. L.

Mając na uwadze te fakty, SKO podniosło że zgoda, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy to wypowiedź, która pochodzi od podmiotu będącego właścicielem, użytkownikiem, zarządcą lub administratorem budynku i została złożona w czasie rozpatrywania złożonemu właściwemu organowi administracji publicznej wniosku. Taka zgoda jest bowiem warunkiem wstępnym, który musi być spełniony już na etapie występowania o zezwolenie (wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 274/06). Ustawodawca w sposób wyraźny zróżnicował bowiem zgodę na wynajęcie lokalu użytkowego należącą do zakresu zwykłego zarządu nieruchomością, od zgody uregulowanej w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tymczasem w aktach sprawy administracyjnej brak jest zgody dwóch współwłaścicieli nieruchomości: D. R. i J. L., a dodatkowo D. R. sprzeciwiła się sprzedaży alkoholu w tej nieruchomości. Nadto powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Gl 809/09 SKO wyraziło pogląd, że wobec niespornego stanu faktycznego sprawy, zasadnym było podtrzymanie dotychczasowego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę H. K. i Przedsiębiorstwa [..] wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż w 2008 r. H. K. był przedsiębiorcą prowadzącym sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. na podstawie udzielnych mu wcześniej zezwoleń uzyskanych, między innymi poprzez zgodę udzieloną przez współwłaściciela [..] tej nieruchomości D. R. oraz na podstawie podpisanego przez nią dokumentu – umowy najmu, potwierdzającej tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Te zezwolenia były ważne od [..] maja 2004 r. do [..] maja 2008 r. Wnioskiem złożonym Prezydentowi Miasta K. [..] kwietnia 2008 r. H. K. wniósł o wydanie zezwoleń A, B i C na dalszą sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Trzema decyzjami z [..] maja 2008 r. organ administracji publicznej wydał zezwolenia obowiązujące od [..] czerwca 2008 r. do [...] czerwca 2012 r. dotyczące punktu sprzedaży zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [..] w K., w tym zezwolenie nr [..] na sprzedaż napojów do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży.

Sąd wywiódł, że w myśl art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć następujące dokumenty: dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych; pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 1 i 5, warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest po uzyskaniu zezwolenia posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Ta regulacja prawna oznacza, że dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych dołączony do wniosku o wydanie zezwolenia oraz zgoda pomiotów tam wskazanych są warunkami koniecznymi do rozpoczęcia procedury uzyskania zezwolenia. Z kolei, po uzyskaniu zezwolenia, a w razie utraty tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży, co do którego zezwolenie wydano, przedsiębiorca nie spełnia warunku do sprzedaży napojów alkoholowych w tym punkcie. W rozpoznawanej sprawie, pismem z [..] stycznia 2008 r. doręczonym [..] stycznia 2008 r. Prezydentowi Miasta K. właściciel [..] nieruchomości D. R. złożyła oświadczenie woli dotyczące obu spornych kwestii: tytułu prawnego wnioskodawcy do lokalu mającego stanowić punkt sprzedaży napojów alkoholowych po wygaśnięciu zezwoleń obowiązujących od [..] maja 2004 r. do [..] maja 2008 r., jak i co do braku jej zgody na dalszą sprzedaż alkoholu w tym punkcie sprzedaży. Zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, D. R. będąca uczestnikiem zakończonego już postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem H. K., skorzystała z prawa do czynnego udziału w kolejnym postępowaniu, które miało zostać wszczęte przed upływem ważności zezwoleń wygasających [..] maja 2008 r. Mając na uwadze art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Prezydent Miasta K. winien był uwzględnić w postępowaniu wszczętym wnioskiem H. K. [..] kwietnia 2008 r. to, że dążący do otrzymania zezwolenia nie spełnił warunków wstępnych, ponieważ nie dysponował pisemną zgodą właściciela [..] nieruchomości, jak również podpisaną przez tego właściciela umową najmu. Zdaniem Sądu dołączony do wniosku dokument mający potwierdzić tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu – umowa najmu zawarta z współwłaścicielem, bez zgody innego współwłaściciela, w sytuacji nieistnienia podziału nieruchomości quod usum nie mógł zostać uznany za dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie Sądu niezależnie od tego, pismo z [..] stycznia 2008 r. ze względu na jego treść należało ocenić na gruncie art. 18 ust. 7 pkt 5 wskazanej ustawy, pod kątem tego, czy H. K. nie utracił tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży, którego dotyczyły obowiązujące w tym czasie zezwolenia, co z kolei stanowiłoby podstawę do cofnięcia obowiązującego jeszcze zezwolenia w trybie art. 18 ust. 10 wskazanej ustawy w związku z dalszym niespełnianiem jednego z warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych. Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że skoro wszystkie powyższe okoliczności były znane organowi administracji publicznej w dniu wydawania decyzji, to tym samym zachodziła sytuacja, iż wobec niezaistnienia dwóch przesłanek ustawowych warunkujących wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do wydania decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jako dotyczące przesłanek, treści i powstania prawa (uzyskanie zezwolenia) należą do przepisów materialno prawnych, ponieważ dla oznaczenia charakteru danego przepisu miarodajny jest zawsze przedmiot i treść konkretnego przepisu prawnego. Zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zasadnie, stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

H. K. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 i art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 26 października 1982 r. (tekst jednolity z dnia 28 marca 2007 r. Dz.U. Nr 70, poz. 473) poprzez błędną jego wykładnię,

2) w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 141 § 4 powołanej ustawy przez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów stron zawartych we wniesionych skargach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że w sytuacji gdy nieruchomość, na której ma się znajdować miejsce sprzedaży napojów alkoholowych, stanowi współwłasność, to kwestia zgody współwłaściciela – zarządu rzeczą wspólną – regulują przepisy szczególne. Tym samym zagadnienie, czy czynności polegające na wydaniu zgody na sprzedaż alkoholu oraz najem lokalu, w którym będzie prowadzona sprzedaż alkoholu przekraczają zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólna należało rozstrzygać w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną umowa najmu zawarta między [..] Sp. z o.o. w K. a H. K. oraz zgoda [..] Sp. z o.o na sprzedaż alkoholu dotyczy lokalu użytkowego, w którym wcześniej była prowadzona działalność gastronomiczna oraz sprzedaż alkoholu, stanowiła zatem czynność prawną przysparzającą, związaną z bieżącą eksploatacją nieruchomości w ramach jej aktualnego przeznaczenia, a więc czynność zwykłego zarządu. Wnoszący skargę powołał się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 4 października 2006 r., II CSK 218/06, Rzeczypospolita 2006, Nr 260, s. C3, w którym Sąd uznał, że wydzierżawienie wspólnej nieruchomości przez jednego ze współwłaścicieli, należy do czynności zwykłego zarządu. Kasator podniósł, że interpretacja art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie daje w ich ocenie podstaw do twierdzenia, że stroną umowy najmu muszą być wszyscy współwłaściciele nieruchomości, a najem lokalu użytkowego, w którym prowadzi się sprzedaż alkoholu stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, również jednoznacznie nie wskazuje czy obligatoryjną przesłanką uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest uzyskanie pisemnej zgody wszystkich współwłaścicieli na sprzedaż alkoholu, albowiem zawsze ocena ta uwarunkowana jest okolicznościami konkretnej sprawy.

Skarżący zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji bezzasadnie powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 218/06, gdyż wynika z niego, iż w braku zarządu nieruchomości wspólnej uprawnienia do wyrażenia pisemnej zgody na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przysługują współwłaścicielom nieruchomości wspólnej. W ocenie skarżącego treść uzasadnienia niniejszego wyroku nie wskazuje na konieczność wyrażenia pisemnej zgodny przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Nadto autor skargi kasacyjnej przywołał art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (tekst jednolity z dnia 8 sierpnia 2000 r. Dz.U. Nr 80, poz. 903) i podał, że zarząd wspólnoty mieszkaniowej podejmuje czynności zwykłego zarządu samodzielnie, natomiast w sprawach przekraczających zakres zwykłych czynności potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Z powyższego kasator wywiódł, że gdyby ustawodawca chciał zaklasyfikować, w oderwaniu od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, zgodę na sprzedaż alkoholu jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu wówczas nałożyłby na wnioskodawcę nałożyć obowiązek uzyskania zgody na sprzedaż alkoholu nie tylko zarządu wspólnoty mieszkaniowej, ale również przedłożenia stosownej uchwały współwłaścicieli, z której wynikałoby umocowanie zarządu do wyrażenia zgody. Kasator podkreślił, że orzekanie w przedmiocie istnienia oraz treści stosunku cywilnoprawnego najmu oraz uprawnienia Przedsiębiorstwa [..] sp. z o.o do dokonywania czynności prawnych i faktycznych w imieniu pozostałych współwłaścicieli, leży w gestii sądu powszechnego orzekającego na podstawie art. 189 k.p.c. Tymczasem w wyroku Sądu Rejonowego K. w K. z dnia [..] lutego 2009 r. sygn. I [..] umowy najmu zawarte przez H. K. z [..] Sp z.o.o nie zostały uznane za bezwzględnie nieważne z uwagi na przekroczenie czynności zwykłego zarządu. Nadto w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną chybiony jest również argument o niemożności uznania zawartej przez skarżącego umowy najmu z uwagi na brak istnienia podziału quood usum, albowiem podział nie zwalnia współwłaściciela, który korzysta w sposób wyłączny z wydzielonej fizycznie części nieruchomości stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych od uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Nadto wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w ogóle do zarzutów skarżącego podnoszonych w związku z naruszeniem art. 18 ust 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz argumentów odnoszących się do kwalifikacji zgody na sprzedaż i zawarcie umowy najmu jako czynności zwykłego zarządu, które nie wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w pełni podzieliło pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Jednocześnie SKO nie podzieliło wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu pełnomocnika skarżącego, według którego zgoda na sprzedaż alkoholu jest czynnością zwykłego zarządu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany należy stwierdzić, że zostały one oparte na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz brak odniesienia do wszystkich zarzutów.

Wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł wszystkie niezbędne elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. umożliwiające kontrolę instancyjną, w tym także wyjaśnił w sposób wystarczający podstawę prawną zastosowaną do ustalonego stanu faktycznego.

Uzasadnienie tego wyroku nie pomija również odniesienia do wszystkich zarzutów skargi.

Brak jest zatem tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego ustalony stan faktyczny w toku postępowania administracyjnego, a następnie przyjęty i zaakceptowany w zaskarżonym wyroku, nie może być skutecznie kwestionowany.

W tych warunkach pozostają do szczegółowego rozważenia zarzuty naruszenia prawa materialnego, które sprowadzają się w skardze kasacyjnej do zarzutu naruszenia przepisów art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 i art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zwanej dale ustawą, poprzez błędną ich wykładnię. Zarzuty te bowiem determinują ocenę prawidłowości zastosowania tych przepisów do ustalonego stanu faktycznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane wyżej należało uznać za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy, uznając, że wnioskodawca nie spełnił warunków ustawowych ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż nie dołączył wymaganych dokumentów potwierdzających tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu planowanego punktu sprzedaży napojów alkoholowych oraz pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Status prawny budynku mieszkalnego, w którym wnioskodawca zlokalizował punkt sprzedaży został w sposób bezsporny ustalony, jest on przedmiotem współwłasności zainteresowanych podmiotów w określonych częściach.

Nie ma żadnych wątpliwości co do tytułu prawnego – współwłaścicieli i realizowania uprawnień przez poszczególnych współwłaścicieli w odniesieniu do zgody na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie zlokalizowanym w budynku wielorodzinnym stanowiącym współwłasność określonych podmiotów. Nie kwestionowany jest brak zgody uczestniczki D. R. zarówno na wynajęcie przedmiotowego lokalu na punkt sprzedaży napojów alkoholowych jak i wyrażony sprzeciw jako współwłaściciela budynku w ramach warunku z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy.

Nie było możliwe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sporu co do spełnienia przez wnioskodawcę warunków z art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy pominięcie rozważań dotyczących instytucji prawa cywilnego – współwłasności w wynikających z niej instytucji zarządu rzeczą wspólną i towarzyszący jej podział na czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczające ten zarząd (art. 201 i następne k.c.). Skarżący kwestionując wpływ sprzeciwu współwłaścicielki D. R. na uznanie spełnienia warunków uzyskania zezwolenia z art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy powoływał się na niektóre orzeczenia sądów administracyjnych oraz wykładnię przepisów prawa cywilnego dotyczących współwłasności, zarządu rzeczą wspólną oraz czynności zwykłego zarządu jakim wg strony skarżącej jest wydzierżawienie lokalu stanowiącego współwłasność oraz pisemna zgoda na zlokalizowanie punktu sprzedaży (art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy).

Przedstawiona przez skarżącego argumentacja przemawiająca za przyjęciem tezy, że "zarządca nieruchomości" Spółka [..] zawierając skuteczną jej zdaniem umowę najmu z wnioskodawcą, która stanowiła tytuł prawny przewidziany w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy i wyrażając zgodę w ramach art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy dokonywała czynności zwykłego zarządu, w świetle art. 201 k.c. i nie przekroczyła granic tego zarządu nie jest przekonywująca. Potraktowanie spornych dokumentów przy wydawaniu zezwoleń jako wypełnienie warunków z art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy stanowiło rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tym bardziej że organ wydający zezwolenie miał pełną wiedzę i świadomość sprzeciwu współwłaścicielki D. R. względem czynności podejmowanych przez wnioskodawcę i pozostałych współwłaścicieli budynku w tej sprawie.

Powołany przez stronę skarżącą wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Po 6134/07, zgodnie z którym zgoda, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy należy do kategorii zwykłego zarządu, nie zaś do kategorii czynności przekraczających zwykły zarząd rzeczą wspólną i w związku z tym brak wyrażenia zgody przez jednego ze współwłaścicieli był prawnie obojętny z punktu widzenia oceny wypełnienia omawianego obowiązku z art. 18 ust. 6 pkt 3 nie uwzględnia stanu niniejszej sprawy, w której współwłaścicielka nieruchomości wyraziła stanowczy sprzeciw w oparciu o przepis art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, a do takiej sytuacji odnosił się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1999 r. sygn. akt II SA 671/99 stwierdzając, że sprzeciw jednego spośród współwłaścicieli co do przeprowadzenia przez drugiego z nich sprzedaży napojów alkoholowych na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności ma znaczenie prawne.

Z istoty instytucji współwłasności wynika zasada, że każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz korzystania z niej tylko w takim zakresie jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (art. 206 k.c.).

Spory miedzy współwłaścicielami odnośnie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej jako spory cywilne rozpoznawane są przez sądy powszechne, a bez rozstrzygnięcia tego sporu ewentualne udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jednemu ze współwłaścicieli naruszałoby uprawnienia drugiego.

Niewątpliwie współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie ustanowili zarządu rzeczą wspólną, na pewno na ten zarząd nie wyraziła zgody współwłaścicielka w ¼ części D. R., a zatem powoływanie się przez Spółkę [..] na uprawnienia zarządcy nieruchomości jest bezpodstawne.

Skoro spółka [..] nie legitymowała się skutecznym tytułem zarządcy wspólnej nieruchomości nie mogła ona wyrazić pisemnej zgody w imieniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości w celu spełnienia warunku z przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy.

Wnioskodawca nie spełnił również warunku z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy, gdyż dołączona przez niego do wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych umowa najmu bloku z Spółką [..] – współwłaścicielem budynku, który jednocześnie powoływał się na tytuł prawny zarządcy wspólnej nieruchomości, nie mogła w świetle przytoczonych okoliczności (sprzeciwu współwłaścicielki D. R.) potraktowana być przez organ jako dokument potwierdzający skuteczny tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych.

W sytuacji gdy wnioskodawca wywodził swój tytuł prawny z umowy najmu z właścicielem nieruchomości, to wtórnym dla oceny skuteczności tego tytułu była ocena stanu prawnego – współwłasności budynku, w którym przedmiotowy lokal się znajdował.

Nie bez znaczenia dla oceny skutków umowy najmu jest okoliczność czy współwłaściciel, który zawarł umowę najmu, dokonał tej czynności bez uzyskania uprzedniej zgody pozostałych współwłaścicieli, a nawet przy wyraźnym sprzeciwie jednego ze współwłaścicieli. W przypadku lokalu dopuszczalne jest zawarcie umowy najmu przez korzystającego z niego współwłaściciela z osobą trzecią, to jednak skutki tej umowy ograniczają się wyłącznie do jej stron a nie odnoszą skutku w stosunku do pozostałych współwłaścicieli. W konsekwencji nie odnoszą również skutku wobec osób trzecich, a zatem organu administracji publicznej.

Reasumując powyższe rozważania oparte na dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym można sformułować tezę, że skoro wnioskodawca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy przedstawia zgodnie z przepisem art. 18 ust. 6 pkt 2 jako tytuł prawny umowę najmu, to obowiązkiem organu wydającego zezwolenie jest, opierając się również na przepisach prawa cywilnego, rozstrzygnąć na podstawie dokumentów i zebranego w sprawie materiału dowodowego czy podmiot ten legitymując się skutecznym tytułem prawnym, a w przypadku ewentualnego sporu między stronami (np. współwłaścicielami lokalu) odwołać się do rozstrzygnięcia tego sporu we właściwym trybie sądowym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że stanął na stanowisku konieczności oceny umowy najmu, którą przedłożył wnioskodawca w ramach warunku z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z uwzględnieniem całokształtu okoliczności zawarcia tej umowy bez zgody jednego spośród współwłaścicieli D. R., a nawet przy stanowczym jej sprzeciwie, uczestników podziału tej nieruchomości quod ad usum, braku ustanowienia zarządu rzeczą wspólną przez współwłaścicieli, istnienia sporu odnośnie rozporządzenia rzeczą wspólną co było znane organowi w chwili podejmowania decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych.

Przede wszystkim jednak organ wydający zezwolenie w niniejszej sprawie nie mógł przy badaniu spełnienia wymogu z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy zignorować braku zgody, a w tym przypadku wyraźnego sprzeciwu współwłaścicielki D. R. na zlokalizowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych w budynku wielorodzinnym stanowiącym między innymi jej współwłasność.

Przepis art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy realizuje między innymi funkcje ochronną nie tylko właściciela budynku, za którego należy uznać również poszczególnych współwłaścicieli w przypadku braku zarządcy wspólnego nieruchomości ale również użytkowników lokali w budynkach wielorodzinnych przed negatywnymi konsekwencjami sprzedaży napojów alkoholowych w takim budynku. Potencjalne ryzyko związane z tymi konsekwencjami musi być skonfrontowane z prawnie chronionym dobrem jakim jest mir domowy.

W tej sytuacji oświadczenie woli uprawnionych podmiotów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy wyrażone na piśmie w sposób niebudzący wątpliwości jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji pozytywnej o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych.

Brak takiego oświadczenia od uprawnionego podmiotu, a wprost przeciwnie wyrażenie sprzeciwu przez jednego współwłaściciela budynku, który niewątpliwie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy uniemożliwia wydanie zezwolenia, a jeśli zostałoby ono wydane wbrew treści omawianego przepisu to stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

W kontekście niniejszej sprawy, w której do kręgu podmiotów uprawnionych do wyrażenia zgody na piśmie na podstawie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy należało trzech współwłaścicieli budynku, którym niepodzielnie przysługiwała własność tegoż budynku (współwłasność art. 195 k.c.) i w sytuacji braku dokonania wyboru zarządcy wspólnej nieruchomości (okoliczność podniesiona przez skarżących) należało przyjąć, że sprzeciw jednego ze współwłaścicieli w zakresie uznania przesłanki z art. 18 ust. 6 pkt 3 za spełnioną niweczył w sposób skuteczny zgodę pozostałych współwłaścicieli jako spełnienie powyższego warunku wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

W tym miejscu można posiłkowo odwołać się do tezy wyroku NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 218/06 zapadłego wprawdzie na gruncie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali a nie na gruncie przepisów o współwłasności z Kodeksu cywilnego (art. 195 i następne k.c.), z którego wynika uprawnienie właściciela z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy w razie niedokonania wyboru zarządu nieruchomości wspólnej przysługuje współwłaścicielom nieruchomości wspólnej.

Skarżący - Spółka [..] usiłował wykazać, że był uprawniony w niniejszej sprawie do wyrażenia zgody w oparciu o przepis art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy jako zarządca nieruchomości i jej współwłaściciel, gdyż czynność taka nie przekraczała zwykłego zarządu wspólną nieruchomością. Podawał szereg przykładów wielu czynności prawnych, które w orzecznictwie SN w doktrynie tak były kwalifikowane.

Ta argumentacja nie mogła być jednak miarodajna dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej a to z następującego powodu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodę, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy należy uznać za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, bowiem na podstawie dorobku orzecznictwa i doktryny do czynności zwykłego zarządu zaliczamy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymywanie jej w stanie niepogorszonym w ramach jej aktualnego przeznaczenia.

Czynność prawna w zakresie prawa publicznego jaką niewątpliwie jest pisemna zgoda realizująca funkcję ochronną z przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy względem wszystkich współwłaścicieli budynku nie może być uznana jako czynność zwykłego zarządu nie wymagająca zgody wszystkich współwłaścicieli, chociażby z uwagi na ujemne konsekwencje wynikające ze sprzedaży napojów alkoholowych.

Weryfikowanie omawianego warunku zgody na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych wymaga sprawdzenia przez organ czy została ona wyrażona na piśmie, ma charakter bezwarunkowy, a także czy pochodzi od uprawnionego podmiotu, którym niewątpliwie w przypadku nieustanowienia zarządu rzeczą wspólną są wszyscy współwłaściciele.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione i dlatego też skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.

.............................. .............................. .............................

s. A. Kuba s. H. Kamińska s. W. Kręcisz