Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1328/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S. kwotę 794 (siedemset dziewięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: "SKO w [...]"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej także: "u.d.p. ") - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] o wymierzeniu A. S. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") kary pieniężnej w wysokości 26.460,00 (dwadzieścia sześć tysięcy czterysta sześćdziesiąt) złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w [...], rejon cmentarza, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, tj. w okresie od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] lipca 2012 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent [...], jako zarządca drogi publicznej, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], zezwolił skarżącej A. S. na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w [...], rejon cmentarza, o powierzchni 7,50 m 2 w terminie od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. oraz na umieszczenie w nim kiosku handlowego.

W dniu [...] lipca 2012 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W. przeprowadzili kontrola ww. pasa drogowego, w toku której wykazali usytuowanie kiosku handlowego należącego do skarżącej (vide: protokół kontroli pasa drogowego - k. 6 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca została poinformowana przez Zarząd Dróg Miejskich w W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego ul. [...], rej. cmentarza pod kiosk handlowy. Strona została poinformowana jednocześnie o konsekwencjach zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem okresu wyznaczonego w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oraz pouczona o treści przepisu art. 10 k.p.a.

W dniu [...] lipca 2012 r. skarżąca zapoznała się z aktami postępowania.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca poinformowała organ, że w dniu [...] lipca 2012 r. usunęła kiosk handlowy z pasa drogowego. Jednocześnie skarżąca załączyła zdjęcie przedstawiające sporny odcinek pasa drogowego zajmowanego przez wspomniany kiosk (vide: zdjęcie – k. 8[1] akt administracyjnych).

W dniu [...] sierpnia 2012 r. pracownik Zarządu Dróg Miejskich w W. przeprowadził kontrolę drogową wspomnianego odcinka pasa drogowego, udokumentowaną protokołem kontroli (k. 9 akt administracyjnych), z którego wynika, że kiosk handlowy został usunięty.

Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Prezydent [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 i ust. 13, art. 40d ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w związku z załącznikiem nr 1 do Uchwały nr XII/200/2011 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 marca 2011 r. - Dz. Urz. Woj. Maz. z 2011 r. Nr 54, poz. 1774 (zmieniającej uchwałę nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) - decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], wymierzył skarżącej karę administracyjną w wysokości 26.460,00 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w W., rejon cmentarza, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, tj. w okresie od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] stwierdził, że mając na uwadze, iż strona skarżąca zajmowała pas drogowy pod kiosk handlowy przez 392 dni (tj. od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 26 lipca 2011 r.), zaś powierzchnia rzutu obiektu wynosiła 7,50 m 2 opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary ustalona została w wysokości 2.460,00 złotych, jako iloczyn dni zajęcia powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy kiosku handlowego i dziennej opłaty w wysokości 0,90 zł/m2 . Organ I instancji powołał się na treść przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p., wskazując, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi publicznej wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Prezydent [...] wskazał, iż termin zajęcia podany w decyzji wynika z dnia początkowego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, tj. od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] lipca 2012r., jako dnia usunięcia obiektu z terenu. organ stwierdził ponadto, że fakt istnienia kiosku handlowego w terenie oraz wielkość powierzchni zajętej pod kiosk handlowy nie był przez stronę skarżącą kwestionowany.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. (vide: pieczęć Kancelarii Zarządu Dróg Miejskich w W. - k. 11 akt administracyjnych) do organu wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym strona, ustosunkowując się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego - poinformowała organ, że wskazany przez zarządcę drogi kiosk zbyła w dniu [...] czerwca 2011 r. S. S. (vide: załączone do pisma oświadczenie/umowa/ o odstąpieniu z dnia [...] czerwca 2011 r. - k. 11[1] akt administracyjnych). Ponadto w piśmie tym strona skarżąca oświadczyła, że od dnia [...] czerwca 2011 r. nie zajmowała ww. pasa drogowego oraz nie posiadała informacji co do sposobu użytkowania tego kiosku handlowego przez S.S..

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji Prezydenta [...] w całości i umorzenie postępowania w sprawie, strona skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca zajmowała w okresie od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 26 lipca 2011 r. pas drogowy drogi powiatowej we wskazanej w decyzji lokalizacji z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi;

2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie wnioskowanych przez skarżącą dowodów w postaci następujących dokumentów:

- oświadczenia z dnia 30 czerwca 2011 r. złożonego w przedmiocie zbycia kiosku handlowego przez skarżącą oraz S. S.,

- zaświadczenia Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] lipca 2011 r. o wykreśleniu skarżącej z Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej z dniem [...] lipca 2011 r.,

- decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o wykreśleniu skarżącej z ewidencji działalności gospodarczej [...],

- a także poprzez zaniechanie przesłuchania S. S. na okoliczność zgodnego zamiaru stron i celu złożenia oświadczenia w dniu [...] czerwca 2011 r., tj. opuszczenia przez skarżącą zajmowanego pasa drogowego;

3) naruszenie art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie powyższych wniosków dowodowych skarżącej dotyczących okoliczności nie stwierdzonych innymi dowodami;

4) naruszenie art. 89 § 2 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia rozprawy w celu przesłuchania wnioskowanego świadka S. S.;

5) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji przyczyn, z powodu których organ ten odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wnioskowanym przez stronę skarżącą dowodom, o których mowa w pkt. 2 petitum odwołania;

W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, iż w toku postępowania administracyjnego organ I instancji nie wykazał, że skarżąca w okresie od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] lipca 2012 r. zajmowała pas drogowy drogi powiatowej ul. [...] w W.. Strona zarzuciła ponadto, że wnioskowane przez nią dowody, które zgłaszała w toku postępowania administracyjnego, zostały przez organ pominięte. W tym miejscu strona wskazała w szczególności na dowód w postaci zeznań świadka S. S..

Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ I instancji w szczególności pominął zupełnie okoliczność, że skarżąca nigdy nie była właścicielem obiektu handlowego położonego w W. przy ul. [...], a władanie zależne tym obiektem nabyła na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2005 r., a następnie zbyła na podstawie umowy z dnia 30 czerwca 2012 r. na rzecz S. S.. Zdaniem strony, potwierdzić to mogą zarówno w/w umowy, jak i zeznania świadka S. S.. Strona skarżąca wskazała, iż obiekt handlowy posadowiony w W. przy ul. [...] stanowił część składową gruntu, a zatem stanowił własność Miasta [...].

Skarżąca podkreśliła ponadto, że opuściła nieruchomość w dniu [...] czerwca 2011 r., zgodnie z warunkami decyzji zarządcy drogi nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., co mogą potwierdzić zeznania świadków.

Konkludując, strona skarżąca zarzuciła, iż powyższe okoliczności sprawy zostały przez organ I instancji pominięte w toku postępowania administracyjnego.

Do odwołania skarżąca załączyła: oświadczenie z dnia [...] lutego 2005 r., oświadczenie z dnia [...] czerwca 2011 r., decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. a także zaświadczenie GUS z dnia [...] lipca 2011 r. (vide: akta administracyjne).

Następnie pismem z dnia [...] września 2012 r. strona skarżąca, uzupełniając powyższe odwołanie z dnia [...] sierpnia 2012 r. - wyjaśniła, że nabycie spornego obiektu handlowego położonego w W. przy ul. [...] nastąpiło na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2005 r., zaś jego zbycie na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2011 r. na rzecz S. S., zamieszkałego w W. przy ul. [...]. Strona wskazała, że powyższa umowa sprzedaży nie była rejestrowana w Urzędzie Skarbowym, ponieważ jej wartość nie przekraczała tysiąca złotych. Skarżąca stwierdziła, że osoba kupująca (S. S.) dokładnie wiedziała, w jaki sposób i w jakim terminie musi dopełnić obowiązku zgłoszenia nabycia wskazanego obiektu handlowego przy ul. [...] właścicielowi gruntu, tj. Zarządowi Dróg Miejskich w W. przy ul. [...]. Zdaniem strony skarżącej, kupujący został również poinformowany, w jaki sposób i do kogo należy wystąpić o zgodę na dzierżawę gruntu w przypadku podjęcia decyzji o prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem nabytego budynku handlowego. Strona skarżąca wskazała ponadto, że w przypadku nie podjęcia działalności gospodarczej, S. S. miał poinformować pisemnie właściciela gruntu - Zarząd Dróg Miejskich w W. o terminie i sposobie usunięcia z pasa drogi w/w budynku handlowego położonego przy ul. [...] w W.. Według strony, takie zapewnienie złożone zostało w momencie zawarcia umowy sprzedaży. Ponadto, strona skarżąca podniosła, że obiekt handlowy posadowiony w W. przy ul. [...] stanowił część składową gruntu. W celu potwierdzenia tego faktu, strona wskazała świadków w osobach: J. K. oraz U. S. (podając ich adresy do korespondencji).

Podsumowując, skarżąca wskazała, iż zgodnie z warunkami decyzji nr [...], opuściła nieruchomość w dniu [...] czerwca 2011 r., co - w jej ocenie potwierdzić mają wskazani wyżej świadkowie.

W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p. - decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] - utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 26.460,00 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w W., rejon cmentarza, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, tj. w okresie od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji SKO w [...], powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r. , sygn. akt II GSK 513/10, Lex nr 1081562) - stwierdziło, że obowiązkiem strony po upływie czasu, na jaki zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jest usunięcie reklamy i doprowadzenie miejsca usytuowania do stanu poprzedniego oraz powiadomienie o tym zarządcy drogi. Zdaniem SKO, wykonanie tego obowiązku jest ewidentnym dowodem na to, że strona zaprzestała zajęcia pasa drogowego.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], uzyskała zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w W., w rejonie cmentarza, na okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. SKO w [...] zauważyło jednocześnie, iż w załączniku do decyzji zawierającego "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia kiosku handlowego" w punkcie 9 zawarto obowiązek nieodstępowania terenu osobom trzecim, w punkcie 11 - obowiązek usunięcia z terenu wszelkich naniesień związanych z funkcjonowaniem kiosku handlowego po wygaśnięciu decyzji, zaś w punkcie 13 - skarżąca została poinformowana o obowiązku uiszczenia kary pieniężnej w przypadku zajmowania przedmiotowego terenu, mimo upływu terminu określonego w decyzji.

W tej sytuacji, SKO w [...] uznało, że - w świetle normy prawnej zawartej w przepisie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego oraz poinformowania skarżącej o warunkach zajęcia pasa drogowego, w tym o obowiązku uiszczenia kary pieniężnej w przypadku dalszego zajmowania przedmiotowego terenu po wygaśnięciu decyzji zezwalającej - argumentacja strony zawarta w odwołaniu, a w szczególności dowód z oświadczenia skarżącej odstąpienia z dniem [...] czerwca 2011 r. kiosku handlowego S. S., nie może stanowić podstawy do uchylenia prawidłowo pojętej decyzji organu pierwszej instancji.

Ponadto SKO w [...] wyjaśniło, że wymierzenie kary administracyjnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi jest obligatoryjne, gdyż sama ustawa nie przewiduje w tej kwestii jakichkolwiek odstępstw, czy też wyjątków.

W konsekwencji, skład orzekający SKO w [...] stwierdził, iż zaskarżona decyzja Prezydenta [...] jest prawidłowa pod względem merytorycznym, jak również samo postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie było przeprowadzone prawidłowo. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy uznał, że zachodzą podstawy do utrzymania w mocy w całości zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżąca A. S. - działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...].

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r., strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zarówno Zarząd Dróg Miejskich w W., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w swoich rozstrzygnięciach ustaliły ją, jako stronę postępowania, opierając się na postanowieniach decyzji ZDM w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., zgodnie z którą skarżąca miała prawo zajmować pas drogowy ul. [...] do dnia [...] czerwca 2011 r. Skarżąca zauważyła jednak, iż kończąc działalność gospodarczą, w dniu [...] czerwca 2011 r. sprzedała drewniany kiosk posadowiony przy ul. [...] Panu S. S.. Strona wskazała, że w aktach znajduje się kopia powyższej umowy oraz oświadczenie kupującego, że został poinformowany o konieczności wystąpienia do ZDM w W., o ile chce on użytkować wskazany kiosk w pasie drogi powiatowej ul. [...]. Tym samym, zdaniem skarżącej, organy rozstrzygające niniejsze postępowanie w obu instancjach błędnie określiły podmiot zajmujący pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, czym naruszyły wskazany przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, iż w swoich decyzjach organy administracji obu instancji nie odniosły się do kwestii przedłożonych przez skarżącą dowodów, nie określając przy tym, dlaczego organy te nie dały wiary dowodom złożonym w sprawie.

Jednocześnie skarżąca zarzuciła, że nie zostały również, pomimo jej wniosku, przeprowadzone dowody z zeznań świadków, przez co doszło do naruszenia przepisu art. 75 k.p.a., zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności, jak wskazała skarżąca, dowodem takim mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Skarżąca podkreśliła ponadto, że w swojej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji wskazał ją, jako osobę, która usunęła kiosk z pasa drogowego w lipcu 2012 r. W związku z tym, skarżąca podniosła, że oczywiście fizycznie usunęła wspomniany kiosk handlowy, po tym, jak ZDM w W. wszczął przeciwko jej osobie postępowanie w sprawie (po około rocznym okresie od dnia zakończenia umowy, pomimo że - jak zapewniła strona - wcześniej ani razu nie dostała jakiegokolwiek monitu o wniesienie opłaty za korzystanie z pasa drogowego), ale z uwagi na wysokość kary, usunęła kiosk na ryzyko i w imieniu właściciela kiosku S. S., a nie w swoim własnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję.

Jak stanowią przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, czy też zasad współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

Niemniej, należy jednocześnie zauważyć, mając na względzie przepisy art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., że rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o zasady wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 26.460,00 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w W., rejon cmentarza, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, w okresie od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] lipca 2012 r. - narusza przepisy prawa.

W wyniku oceny zarówno akt sprawy, jak i samej zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że rozstrzygając odwołanie skarżącej w przedmiocie wymierzenia jej kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wadliwe utrzymanie w mocy spornej decyzji organu I instancji, pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Tym samym, stwierdzić trzeba, iż SKO w [...], rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściło się istotnego naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jako naruszającej prawo.

Podstawę materialnoprawną obu spornych decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 cyt. ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Z kolei art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W świetle powyższego uznać trzeba, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia, a także ustalenie podmiotu, który dokonał owego bezprawnego zajęcia.

W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, zarówno sam fakt zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego, jak i równie kluczowa dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - kwestia statusu prawnego (własności) obiektu (kiosku handlowego) posadowionego w spornym okresie na zajętym gruncie (działce) znajdującym się w pasie drogowym, zostały ustalone w sposób niejednoznaczny i nieznajdujący pełnego potwierdzenia w prawidłowo pozyskanym materialne dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego.

Zarządca drogi - Prezydent [...] uznał, że skarżąca A. S. bez zezwolenia zarządcy drogi zajmowała pas drogowy drogi powiatowej - ul. [...] w W., rejon cmentarza, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, w okresie od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] stwierdził w konsekwencji, że z uwagi na fakt, iż strona skarżąca zajmowała wspomniany odcinek pasa drogowego pod kiosk handlowy przez 392 dni, zaś powierzchnia rzutu obiektu wynosiła 7,50 m 2, opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary ustalona została w wysokości 2.460,00 złotych, jako iloczyn dni zajęcia powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy kiosku handlowego i dziennej opłaty w wysokości 0,90 zł/m2 .

Z kolei strona skarżąca w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, a następnie w złożonym odwołaniu zarzuciła, że organ I instancji nie wykazał, by skarżąca w okresie od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] lipca 2012 r. zajmowała pas drogowy drogi powiatowej ul. [...] w W.. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że organ pominął wnioskowane przez nią dowody, które zgłaszała w toku postępowania administracyjnego, wskazując w szczególności na zignorowanie dowodów w postaci oświadczenia z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie zbycia obiektu handlowego, jak i zeznań świadka S. S., jako nabywcy owego kiosku. W konsekwencji strona skarżąca zarzuciła, że organ I instancji pominął zupełnie istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że skarżąca w spornym okresie, wskazanym w decyzji jako termin zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, nie była już właścicielem obiektu handlowego (kiosku) położonego w W. przy ul. [...], albowiem zbyła ów kiosk na podstawie wspomnianej umowy z dnia 30 czerwca 2012 r. na rzecz S.S.. Zdaniem strony skarżącej, status prawny spornego obiektu budowlanego (kiosku handlowego) potwierdzić mogły zarówno pominięte przez organ I instancji dokumenty w postaci w/w umowy, jak i zeznania powołanych przez stronę świadków, w tym w szczególności świadka S. S.. W konsekwencji, strona skarżąca uznała, iż przy tego typu istotnych uchybieniach formalnych nie jest możliwa jakakolwiek ocena legalności spornych decyzji wydanych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia, czy organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., w sposób jednoznaczny ustalił, że strona skarżąca dopuściła się - jak twierdzi zarządca drogi (Prezydent [...]) - zajęcia pasa drogowego we wskazany w obu spornych decyzjach administracyjnych sposób.

Mając na względzie powyższe, należy - w ocenie Sądu - na wstępie stanowczo podkreślić, że SKO w [...], podobnie zresztą, jak działający w I instancji zarządca drogi publicznej (Prezydent [...]), wydając sporną decyzję administracyjną z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję o nałożeniu na stronę kary pieniężnej, było związane rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że wskazany organ odwoławczy zobowiązany był m. in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, wyraźnie podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika jednoznacznie, iż to organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić, jako dowód - wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w toku postępowania przeprowadzono w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe świadczące o fakcie samowolnego zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego przez stronę skarżącą.

Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Niemniej należy wyraźnie wskazać, że zasada ta nie oznacza jednak, iż organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m. in.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 723).

Zarówno w literaturze, jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, dokonując oceny znaczenia i wartości danego dowodu dla toczącej się sprawy.

Według Sądu, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że w sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ zobowiązany jest przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jasny, logiczny i przekonywujący zarazem wywód odnośnie uwzględnienia jednego dowodu przy jednoczesnym odrzuceniu pozostałych dowodów.

W wyniku analizy zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając sporną decyzję administracyjną utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta [...] nakładające na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - wbrew obowiązkowi ustawowemu - nie wykazał w toku postępowania, by sporny obiekt handlowy (kiosk) posadowiony w granicach pasa drogowego - był, w okresie określonym w obu decyzjach, w ogóle zajmowany przez stronę skarżącą.

Zdaniem Sądu, konieczność dokładnego wyjaśnienia kwestii kto i w jakim zakresie zajął teren znajdujący się w granicach pasa drogowego, w postępowaniu dotyczącym zajęcia tego pasa, jest kwestią kluczową dla dalszych ustaleń w zakresie prawidłowości nałożenia kary pieniężnej.

Otóż, należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, iż stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy) w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jest właściciel danego obiektu. On jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Odpowiednio, właściciel obiektu umieszczonego w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 204/10, czy też wyrok z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2505/12, LEX nr 1321627).

Niemniej, zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie przyjmuje się jednocześnie, że opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego powinna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać (vide: R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, ABC, 2012 i cyt. tam wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 272/08, LEX nr 511394, a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10, LEX nr 674120).

W tej sytuacji, należy uznać, że legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1049/11, LEX nr 1138650, a także wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 138/11, LEX nr 1218995).

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących w sposób jednoznaczny, że odcinek pasa drogowego ul. Ryżowej w Warszawie, w rejonie cmentarza, w spornym okresie od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] lipca 2012 r. był zajęty przez skarżącą A. S..

Należy zauważyć bowiem, iż strona skarżąca wyraźnie negowała w toku postępowania, w tym przede wszystkim w uzasadnieniu odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji, iż to ona była podmiotem zajmującym faktycznie sporny odcinek pasa drogowego w okresie wskazanym w decyzji. Ponadto, strona skarżąca, powołując się na stosowne dowody (vide: umowa sprzedaży kiosku handlowego z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz zeznania świadków, w tym przede wszystkim zeznania S. S.), twierdziła jednoznacznie, iż wskazany w decyzji obiekt handlowy nie stanowił już jej własności.

W tej sytuacji, należy - zdaniem Sądu - uznać, że organ odwoławczy, mając pełną świadomość wątpliwości zgłaszanych w tym zakresie przez stronę skarżącą - całkowicie zaniechał wyjaśnienia tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r.

Według Sądu, strona skarżąca zasadnie zarzucił, że organ odwoławczy, wbrew ustawowym obowiązkom wynikającym m.in. z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - nie przeprowadził w tym kierunku żadnych rozważań, ograniczając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie do stwierdzenia, że "argumentacja [strony] zawarta w odwołaniu, a w szczególności dowód z oświadczenia skarżącej (karta nr 11) odstąpienia z dniem [...] czerwca 2011 r. kiosku handlowego Panu S.S., nie może stanowić podstawy do uchylenia prawidłowo pojętej decyzji organu pierwszej instancji", bez jednoczesnego wyjaśnienia, dlaczego - zdaniem SKO w [...] - przywołane przez stronę skarżącą okoliczności związane ze zbyciem spornego obiektu handlowego (kiosku) na rzecz osoby trzeciej, nie mając znaczenia prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy powyższych wątpliwości strony skarżącej w żaden sposób nie wyjaśnił w toku postępowania, a także nie uwzględnił w swych rozważaniach zawartych zarówno w uzasadnieniu spornej decyzji administracyjnej, jak i w odpowiedzi na skargę, czym w sposób ewidentny naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, należy uznać, iż powyższe zarzuty strony skarżącej i związane z nimi okoliczności, niedostatecznie wyjaśnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], są o tyle istotne, o ile zważy się, że tylko w sytuacji wszechstronnego i jednoznacznego wyjaśnienie, że obiekt handlowy posadowiony w pasie drogi publicznej był zajmowany przez stronę skarżącą, a nie osobę trzecią - można byłoby wymagać od skarżącej uzyskania stosownego zezwolenia, zaś w konsekwencji jego braku - nałożyć na nią odpowiednią sankcję publicznoprawną w postaci kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Wobec tego, brak jednoznacznego ustosunkowania się przez organ odwoławczy do powyższych zarzutów strony skarżącej, nie pozwala Sądowi na dokonanie pełnej oceny zasadności argumentów skarżącej dotyczących statusu prawnego spornego obiektu handlowego i związanej z tym kwestii prawidłowości ustalenia podmiotu dokonującego faktycznego zajęcia pasa drogowego, jako właściwego adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że skarżąca w sposób uzasadniony zarzuciła, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej praworządnego Państwa, albowiem uzasadnienie spornej decyzji SKO w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. jest ogólnikowe, a także nie zawiera należytego ustosunkowania się do zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz w odwołaniu złożonym od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Według Sądu, organ odwoławczy nie dokonał dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także nie przeprowadził pełnej analizy stawianych przez stronę skarżącą zarzutów.

Sąd zauważa, że swobodna ocena dowodów nie może być rozumiana, jako dopuszczenie oceny wiarygodności dowodów w sposób zupełnie dowolny, arbitralny, przeczący regułom logiki. W tej sytuacji, przeprowadzoną przez organ odwoławczy ocenę materiału dowodowego nie można uznać za dokonaną z zachowaniem jakichkolwiek reguł swobodnej oceny dowodów i nienoszącą cech dowolności, albowiem przy tak arbitralnej i lakonicznej w swej treści ocenie dokumentacji zgromadzonej w sprawie - nie sposób wykluczyć odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodowej przywołanej przez stronę skarżącą dowodów.

W konsekwencji, trudno nie zgodzić się ze stroną skarżącą, iż dokonana przez organ II instancji ocena materiału dowodowego była jednostronna. Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca twierdząc, że SKO w [...] nie wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., dlaczego przyjęło, bazując wyłącznie na decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., na mocy której strona uzyskała zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w W., w rejonie cmentarza, na okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r., że to właśnie skarżąca A. S., w spornym okresie wskazanym w decyzji, zajęła pas drogowy bez uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

W ocenie Sądu, brak pełnego zgromadzenia przez organ odwoławczy materiału dowodowego oraz wszechstronnego odniesienia się w postępowaniu administracyjnym do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu odwoławczego. W tej sytuacji, uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej.

Z tej przyczyny należy uznać, że uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez SKO w [...], jako organ II instancji, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, aby uznać, że zachodzą jednoznaczne podstawy do orzeczenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, należy w sposób bezsporny ustalić nie tylko sam fakt zajęcia pasa drogowego, ale przede wszystkim podmiot, który dopuścił się owego zajęcia pasa.

W ocenie Sądu, aby sporne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować ich stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących podstaw nałożenia kary pieniężnej. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie spornej decyzji administracyjnej wydanej w dniu [...] lutego 2013 r. nie spełnia również wymogów stawianych przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, a które winny być bezwzględnie brane pod uwagę przy wydaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W konsekwencji uznać należy, że wskazane naruszenia w sposób oczywisty kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Mając powyższe na względzie, należy - zdaniem Sądu - wskazać, że w toku ponownego postępowania SKO w [...] zobowiązane będzie jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, ustosunkowując się przy tym szczegółowo do wszystkich zarzutów strony skarżącej podważających zasadność ustaleń zarządcy drogi i legalność nałożenia kary pieniężnej. Ponadto, organ odwoławczy winien rozważyć przeprowadzenie dodatkowych dowodów powoływanych przez stronę skarżącą, celem wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, jakie pojawiają się w tej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylona decyzja SKO w [...] nie będzie podlegać wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie w tej materii na normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego w wysokości 794 złotych uiszczonych tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.