Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 924/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H. C. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H. C. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], wydana w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: po rozpatrzeniu wniosku H. C. z 3 grudnia 2013 r. Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. C. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "budowa budynku mieszalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: gazową, elektryczną, wodociągową, c.o. i kanalizacyjną, budynku gospodarczo-garażowego z wewnętrzną instalacją elektryczną na działce nr ewid. 5933 w S.". W uzasadnieniu wskazano, że wniosek inwestora spełnia niezbędne warunki do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Załączony do wniosku projekt budowlany spełnia wymagania określone w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego [...]. W trakcie postępowania wpłynęło pismo od W. i A. D. zastrzeżeniami dotyczącymi lokalizacji budynku gospodarczo-garażowego w granicy działki. Ustosunkowując się do tych zarzutów organ stwierdził, że przy maksymalnej wysokości projektowanego budynku wynoszącej 4,80 m, oraz przy odległości między budynkami wynoszącej 4,0 m, nie będzie miało miejsca zacienienie okien w budynku mieszkalnym małżeństwa D. Zdaniem organu zastrzeżenia związane z lokalizacją komina spalinowego tuż przy oknach i balkonie, są nieuzasadnione, gdyż w projektowanym budynku nie przewiduje się ogrzewania, kotłowni ani kominów spalinowych, a jedynie wentylacyjne.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. i A. D. podnieśli, że plan zagospodarowania pozwala na budowanie garażu lub budynku gospodarczego w granicy działek, jednak Gmina nie przewidziała, że ktoś wykorzysta nieprecyzyjne sformułowanie i połączy budynek gospodarczy z garażem, co w rezultacie spowodowało, że H. C. chce wybudować "hangar" na całej długości działki czyli 18 m. Nadto zwrócili uwagę, że taka inwestycja spowoduje zasłonięcie całego ich domu wraz z oknem od sypialni, a w szczególności od salonu.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z rejestrów gruntów wynika, iż właścicielami działki o nr 819/23 są J. K. i J. K. Tymczasem zaskarżona decyzja nie została doręczona J. K., mimo, że figuruje ona w rozdzielniku do zaskarżonej decyzji. W zaskarżonej decyzji Starosta wskazał, że załączony do wniosku projekt budowlany spełnia wymagania określone w ww. planie, nie przytoczył przy tym żadnych ustaleń (ani symbolu) dla terenu, na którym zaprojektowano budynek gospodarczo-garażowy, nie poparł tych twierdzeń żadnymi argumentami, czy dokonaną analizą, co powoduje, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda zwrócił uwagę, że organ I instancji nie zauważył, że § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ma charakter odstępstwa od generalnej zasady nakazującej lokalizację obiektów w odległości od granicy z działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m oraz 3 m, zatem sam fakt, że na lokalizację budynku w granicy z działką sąsiednią zezwalają ustalenia planu, nie oznacza w sposób "automatyczny" uprawnienia do jego zastosowania. Skorzystanie z ww. dopuszczenia jest możliwe wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, gdy brak jest innych wariantów inwestycyjnych i gdy zachodzą wyjątkowo uzasadnione przyczyny. Ocena dopuszczalności lokalizacji budynku względem działki sąsiedniej nie może ograniczać się wyłącznie do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie odległości minimalnych. Dodatkowo w przypadku usytuowania budynku w granicy z działkami sąsiednimi organ nie może ograniczyć się tylko do kwestii oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ale winien rozważyć cały wachlarz zagadnień związanych np. z nasłonecznieniem obiektów istniejących na działkach sąsiednich, a także kwestię odprowadzenia wód opadowych na działkach sąsiednich. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że wydana przez Starostę decyzja wydana została bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

H. C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA) skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. wnosząc o:

1) dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego do wyjaśnienia wątpliwości, co nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - z opisu technicznego projektu zagospodarowania działki nr 5933 z 2 czerwca 2014 r. na okoliczność jego treści, w szczególności spełniania przez projekt wszelkich wymagań technicznych oraz zgodność dokumentów złożonych w sprawie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi,

2) uchylenie w całości decyzji Wojewody [...],

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca sprecyzowała, że wniosek o pozwolenie na budowę w zakresie budynku jednorodzinnego dotyczy budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami technicznymi tj. gazową, elektryczną, wodociągową, c.o. i kanalizacyjną (sanitarną).

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.;

a) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez jednostronną, wybiórczą, naruszającą zasady prawidłowego rozumowania, omijającą wskazania wiedzy i doświadczenia życiowego, nieuwzględniającą całokształt okoliczności ujawnionych w toku postępowania, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie na jego podstawie, że w złożonych dokumentach występują nieprawidłowości, a w sprawie został zgromadzony niekompletny materiał dowodowy, przez co nie mogła zostać oceniona zgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej mpzp) oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy prawidłowa i wszechstronna ocena materiału dowodowego nie pozwala na takie rozstrzygnięcie, a to:

- Wojewoda [...] prawidłowo stwierdza, iż projektowana zabudowa dla działki wynosi 36%, po czym wskazuje, iż dla obszaru MN projektowana zabudowa dopuszczalna jest nie większa niż 50%, a dla obszaru MN/U - 60%, podczas gdy niezależnie od przyjęcia którejkolwiek kwalifikacji, projekt zakłada, że zabudowa znajduje się w dopuszczalnej normie, a więc brak jest jakiekolwiek wpływu tego uchybienia na treść decyzji, a właściwe przeanalizowanie mpzp wraz z załącznikiem pozwala stwierdzić, iż działka, której wniosek dotyczy znajduje się na obszarze właśnie MN/U, a wiec dokumentacja techniczna nie zawiera w tym względzie uchybień,

- Wojewoda wskazuje, iż zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w przypadku o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy co według Wojewody nie oznacza w sposób "automatyczny" uprawnień do jego zastosowania, podczas gdy przepis ten stanowi o jedynym warunku, który został spełniony w przedmiotowej sprawie, a zgodność z pozostałymi wymogami technicznymi została ustalona przez Starostę; błędne jest twierdzenie organu II instancji, iż skorzystanie z ww. odstępstwa jest ograniczone do wyjątkowych wypadków, podczas gdy ograniczenie to obejmuję jedynie dopuszczenie wskazanego wypadku w planie miejscowym, czy w decyzji o warunkach zabudowy, których to prawidłowości sporządzenia organ administracyjny w tym postępowaniu nie jest władny oceniać,

- Wojewoda [...] wskazuje na długość ściany budynku w granicy działki, podczas gdy winien również ocenić dokumenty zalegające w aktach sprawy, które wprost wskazywały na spełnienie wymagań dotyczących zacienienia, czy oddziaływania na działki sąsiednie

- Wojewoda poddaje w wątpliwość spełnienie wymogów technicznych budynku, dotyczących zacienienia czy odprowadzania wód opadowych, podczas gdy Starosta stwierdził, iż nie będzie miało miejsca zacienienie budynków sąsiednich, oraz że zostało uniemożliwione przedostawanie się wody opadowej na działki sąsiednie, co potwierdza dokumentacja techniczna zgromadzona w sprawie jak i załączony do skargi opis techniczny; Wojewoda stwierdza, iż organ I instancji winien rozważyć "cały wachlarz zagadnień związanych np. z nasłonecznieniem obiektów istniejących (i potencjalnych) na działkach sąsiednich" podczas gdy żaden z przepisów nie nakazuje, aby w projekcie budowlanym uwzględnić ewentualne przyszłe zamierzenia budowlane realizowane na sąsiedniej działce budowlanej,

- Wojewoda [...] wskazał, iż Starosta [...] samodzielnie dokonał doprecyzowania wniosku o pozwolenie budowlane i jego nadinterpretacji, podczas gdy z dokumentacji wprost wynikało, iż sprawa dotyczyła pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami technicznymi tj. gazową, elektryczną, wodociągową, c.o. i kanalizacyjną,

- organ II instancji wskazał na omyłki pisarskie dokumentacji załączonej do wniosku tj. na str. 53 projektu zalega opis zmian adaptacyjnych, w którym stwierdzono, że dotyczy on "Domu w rododendrodach" zamiast domu jednorodzinnego "Karmelita", a w informacji BIOZ, zalegających na str. 26 tomu I projektu budowlanego, zamieszczony został niewłaściwy adres budowy, przy czym Wojewoda nie wykazał wpływu tych uchybień na zaskarżoną decyzję, podczas gdy nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż z całości dokumentacji wprost wynikał charakter tych omyłek i prawidłowe określenie ww. kwestii;

b) art. 107 k.p.a. przez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a to w szczególności:

- lakoniczne wskazanie, czego nie sprawdził organ I instancji przed wydaniem decyzji podczas gdy spełnia ona wszelkie wymagania stawiane przez prawo, a Starosta w każdej kwestii postawił kategoryczne stwierdzenia, podczas gdy Wojewoda nie przeanalizował dokumentacji załączonej do wniosku, nie dostrzegając w niej oczywistych podstaw wydania pozwolenia na budowę,

- powołanie się na różne dopuszczalne zakresy zabudowy obszarów MN i MN/U przy braku rozważenia zachowania wymogów projektowanej zabudowy w każdym z tych przypadków i prawidłowego ustalenia na jakim obszarze leży projektowana inwestycja,

- lakoniczne wskazanie na warunek jaki musi być spełniony przy usytuowaniu budynków gospodarczych i garaży w granicach działki i dalej czynienie wywodów na temat charakteru tego odstępstwa podczas gdy brak jest analizy dokumentacji wykazującej wprost na zachowanie wszelkich wymogów technicznych, brak niedopuszczalnego oddziaływania, w tym zacienienia, na działki sąsiednie; Wojewoda podkreślił jedynie długość ściany budynku, nie nadając temu żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy,

- poddanie w wątpliwość spełnienia § 13 wymogów technicznych budynku, dot. zacienienia czy odprowadzania wód opadowych, przy lakonicznym wskazaniu na stwierdzenia Starosty [...], podczas gdy brak jest uzasadnienia, czy dokumentacja załączona do wniosku daje podstawy do ich obalenia, a właśnie z niej wynika, iż nie będzie miało miejsca zacienienie budynków sąsiednich oraz że zostało uniemożliwione przedostawanie się wody opadowej na działki sąsiednie,

- wskazanie, iż Starosta samodzielnie dokonał doprecyzowania wniosku o pozwolenie budowlane i jego nadinterpretacji przy braku prawnego uzasadnienia dla bezzasadności takiego postępowania, gdy z okoliczności sprawy wprost wynika jakich instalacji pozwolenia ma dotyczyć, a w sprawie nie można mówić o uchybieniu w działaniach organu I instancji,

- powołanie omyłek pisarskich dokumentacji załączonej do wniosku bez wskazania wpływu na zaskarżoną przez P. D. decyzję,

- brak wykazania istotnego wpływu wszystkich wytykanych uchybień Starosty [...] na wydaną przez ten organ decyzję;

c) art. 107 k.p.a. poprzez wskazanie, iż Starosta w zaskarżonej decyzji naruszył ten przepis uznał, iż projekt budowlany spełnia wymagania określone w planie zagospodarowania przestrzennego, bez przytoczenia ustaleń dla terenu, stosownych argumentów czy analizy, podczas gdy organ I instancji stwierdził, iż wniosek spełnia niezbędne warunki do uzyskania decyzji, zostały do niego dołączone wymagane dokumenty, których analiza prowadzi do stwierdzenia, iż projekt spełnia warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest kompletny, został opracowany przez uprawnioną osobę i posiada wymagane opinie i uzgodnienia; w decyzji została wskazana lokalizacja budynku i jego ścian, co jest zgodne z obowiązującymi przepisami dot. warunków technicznych oraz § 3 ust. 1 p 16 c planu; Starosta ustosunkował się również do zastrzeżeń P. D.;

d) art. 39 i art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego poprzez ocenę, iż zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym poprzez wspólne wskazanie adresatów podczas jej doręczania i niedoręczenie

decyzji J. K., podczas gdy należało podjąć czynności wyjaśniające i ustalić czy strony postępowania zapoznały się treścią orzeczenia;

e) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie – uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazanie, iż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie podczas gdy brak jest w przedmiotowej sprawie naruszeń przepisów postępowania, istotnego wpływu wytykanych uchybień na zaskarżona decyzję;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Starosta zgromadził niekompletny materiał, nie zbadał zgodności projektu budowlanego z mpzp oraz z przepisami techniczno-budowlanymi podczas gdy organ I instancji spełnił wszelkie wymagania stawiane przez wskazany przepis i na podstawie prawidłowej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie wydał uzasadnione rozstrzygniecie,

b) § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez jego niewłaściwą wykładnię, a dalej błędne zastosowanie i wskazanie, iż zmiany adaptacyjne projektu nie zostały opatrzone datą i podpisem projektanta podczas gdy § 3 ust. 1 stanowi "Na stronie tytułowej projektu budowlanego należy zamieścić: 4) imiona i nazwiska projektantów opracowujących poszczególne części projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych oraz datę opracowania i podpisy; w projekcie budowlanym należy na stronie tytułowej zamieścić imiona i nazwiska projektantów opracowujących wszystkie części projektu budowlanego", tym samym dokumentacja zgromadzona w sprawie spełnia wszelkie wymagania stawiane przez prawo.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 21 listopada 2014 r. radca prawny K. M. zgłosiła swój udział w sprawie jako pełnomocnik skarżącej, przedkładając stosowne pełnomocnictwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza natomiast przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. Na tej podstawie procesowej Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Należy przypomnieć, iż w myśl powyższej regulacji K.p.a., Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ze względu na charakter zaskarżonej decyzji WSA nie może odnieść się do istoty sprawy, a jedynie przeanalizować czy faktycznie zaistniały podstawy wydania decyzji kasacyjnej. Przy aktualnym brzmieniu art. 138 § 2 K.p.a. do jego zastosowania konieczne jest zaistnienie dwóch warunków. Po pierwsze, organ odwoławczy winien wykazać, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Tym samym nie może wchodzić w grę naruszenie przepisów prawa materialnego. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powinien mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie może prowadzić postępowania dowodowego za organ pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to nie zostało w ogóle przeprowadzone lub zostało przeprowadzone lecz w sposób niepełny a zakres niewyjaśnionych okoliczności jest tak znaczny, że ma to wpływ na wynik sprawy. Należy też zwrócić uwagę, iż organ odwoławczy ma możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., o sygn. I SA/Sz 1255/13, LEX nr 1479047). Zaznacza się również, że korzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r., o sygn. akt II SA/Gd 830/13, LEX nr 1470202).

Zdaniem składu orzekającego WSA nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. odmienna niż dokonana przez organ pierwszej instancji analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego. Innymi słowy, nie powinno się uchylać zaskarżonej odwołaniem decyzji w sytuacji, gdy został zebrany cały materiał dowodowy, lecz wyrażona w zaskarżonej odwołaniem decyzji ocena tego materiału nasuwa według Organu odwoławczego wątpliwości. WSA w pełni podziela pogląd, iż art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena, w tym wnioski wyprowadzone na jego podstawie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (podobnie WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 29 maja 2014 r., o sygn. akt I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). Różnice w ocenie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego, pomiędzy organami różnych instancji nie mogą usprawiedliwiać decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie może poprzez uchylanie rozstrzygnięć przenosić ciężaru obowiązku ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego w drugiej instancji na organ pierwszoinstancyjny. Jeżeli materiał dowodowy został zebrany w sposób wszechstronny, a więc nie istnieją w nim braki pozwalające mówić o konieczności uzupełnienia, to organ odwoławczy winien po przeprowadzeniu własnej jego oceny wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było przeciwdziałanie sytuacjom zbyt pochopnego uchylania rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, a tym samym przedłużania końcowego załatwienia sprawy z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda zarzucił Organowi pierwszej instancji naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie przytoczenie żadnych ustaleń ani określonego w MPZP symbolu dla terenu, na którym inwestor planuje wznieść budynek gospodarczo – garażowy. Wojewoda czyniąc ten zarzut przyjmuje jednocześnie, że działka objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę o nr 5933 znajduje się w konturze planu o symbolu MN. Położenie działki inwestorów w tym konturze nie było kwestionowane zaś tekst MPZP został załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zatem stwierdzone naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć większego wpływu na rozstrzygnięcie, a Organ odwoławczy mógł w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia przytoczyć odpowiednią treść zapisów Planu, a więc ewentualnie uzupełnić dostrzeżony brak w treści decyzji Starosty. W każdym razie stwierdzone uchybienie nie mogło zadecydować o innym wyniku sprawy niż ten wynik jaki określił Starosta, ponieważ Wojewoda nie miał wątpliwości co do położenia działki względem konturów wyróżnionych w MPZP.

Należy także zgodzić się z zarzutem skargi podnoszącym brak istotnego wpływu na wynik postępowania zauważonej przez Wojewodę niezgodności pomiędzy projektem budowalnym a treścią MPZP w zakresie danych dotyczących projektowanej zabudowy. Ponieważ ustalono tą zabudowę na 36 %, to nie jest ona większa niż 50 % powierzchni działki, jak wymaga tego treść MPZP dla obszaru MN. To uchybienie również nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zdaniem Sądu nie wykazano przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. w celu wyjaśnienia tego czy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczył określonych w decyzji Starosty instalacji wewnętrznych obiektu budowlanego w postaci instalacji gazowej, elektrycznej, wodociągowej, c.o. i kanalizacyjnej. W ten sam sposób można było wyjaśnić kwestie zmian w projekcie budowlanym, czy adresu budowy. Wypada zgodzić się ze stroną skarżącą, iż okoliczność doręczenia decyzji J. K. mogła zostać wyjaśniona np.: poprzez zlecenie jej wyjaśnienia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 K.p.a.

Nie spełnia również warunków pozwalających na zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. stwierdzone przez Wojewodę naruszenie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Należy przypomnieć, iż według treści tej regulacji sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Według Sądu, powołana regulacja rozporządzenia ma charakter przepisu prawa materialnego i dlatego ewentualne nieprawidłowości przy jego interpretacji czy zastosowaniu nie mogły w świetle art. 138 § 2 K.p.a. uzasadniać uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Należy przypomnieć, iż według Starosty lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest zgodna z § 12 rozporządzenia, ponieważ MPZP dla terenów objętych symbolem MN dopuszcza sytuowanie obiektów budowlanych w postaci garaży i budynków gospodarczych w granicy działek. Organ odwoławczy zarzucając Staroście naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia podkreślił, iż konieczne jest dogłębne rozważnie rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. Analiza zasadności dopuszczenia jest jego zdaniem konieczna tym bardziej, że długość ściany usytuowanej w granicy wynosi 18 m. Jednocześnie Organ odwoławczy nie wskazał, jakiego konkretnego materiału dowodowego brakuje w aktach sprawy, który to brak uniemożliwiał mu przeprowadzenie właściwych ocen i analiz we własnym zakresie. Co więcej, organ odwoławczy wyraźnie stwierdza, że konieczne jest rozważenie rozwiązań przyjętych w znajdującym się w aktach sprawy projekcie budowlanym. Innymi słowy, Wojewoda stwierdzając uchybienie przepisu prawa materialnego, wbrew art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., nie wykazał przyczyn, dla których sam zaniechał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym projektu budowlanego pod kątem wymogów wypływających z w.w regulacji, a dotyczących dopuszczenia lokalizacji obiektu w granicy działek. Z treści uzasadnienia zaskarżonej do WSA decyzji wynika to, że Starosta nie w pełni rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, co jednak nie jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Skoro według Starosty, przepisy dotyczące lokalizacji i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także MPZP dopuszczały taką lokalizacje obiektu jak zaprojektowana przez inwestorów i jednocześnie zebrana dokumentacja nie zawierała braków nie pozwalających na takie stwierdzenie, to odmienna ocena tej dokumentacji przez Wojewodę nie uprawniała tego Organu do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Nierozpatrzenie i nieudzielenie odpowiedzi na pytanie czy oddziaływanie projektowanego obiektu na działki sąsiednie jest dopuszczalne w świetle przepisów rozporządzenia obciążało w tym samym stopniu Starostę jak i Wojewodę, tym bardziej że zapisy MPZP w sposób nie budzący wątpliwości dopuszczają lokalizacje budynków gospodarczych i garaży w granicy działek. W takiej sytuacji, biorąc pod uwagę treść art. 138 § 2 K.p.a., a także konieczność takiej interpretacji przepisów prawa, która zapewni realizację wolności budowlanej i poszanowanie słusznych interesów osób trzecich, uchylenie decyzji z przyczyn na jakie zwrócił uwagę Wojewoda, nie może nastąpić tylko z tego powodu, że organ pierwszej instancji uznał za spełnione warunki dopuszczające odstępstwa od § 12 ust. 1 rozporządzenia. Określone w zaskarżonej decyzji powody, z racji nie podania jakiego konkretnego środka dowodowego zabrakło w zgromadzonym materiale dowodowym, nie uzasadniały twierdzenia o istnieniu znacznych braków w postępowaniu wyjaśniającym, a tym samym nie uprawniały do skasowania decyzji Starosty [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Materiał dowodowy pozwalał Wojewodzie na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy poprzez dokonanie własnej oceny tego materiału w kontekście przepisu § 12 ust. 1 i 2 rozporządzania.

W analogiczny do powyższego sposób, należało zdaniem Sądu ocenić kolejne przyczyny uchylenia przez Wojewodę decyzji Starosty [...]. Wojewoda stwierdza na stronie nr 5 zaskarżonej decyzji, że wysokość budynku jest większa niż odległość pomiędzy obiektami, co może sugerować, że wymóg określony w § 13 rozporządzenia nie zostanie spełniony. Jednocześnie Organ ten nie przeprowadza własnej analizy ustalonych przez Starostę faktów, prowadzących do innej oceny niż ta jaką wywiódł organ pierwszej instancji o nie zacienianiu okien w budynku Państwa D. Brak przekonania organu odwoławczego o słuszności wyprowadzonych wniosków, nie stanowi o nieprzeprowadzaniu przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w znacznej części. Jeszcze raz należy podkreślić, że przy aktualnym brzmieniu art. 138 § 2 K.p.a. jedynie znaczące braki materiału dowodowego uniemożliwiają wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Reasumując, Wojewoda w niniejszej sprawie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wskazano w treści zaskarżonej decyzji przyczyn, które rzeczywiście uniemożliwiały wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o art. 138 § 1 K.p.a. Wojewoda ponownie rozpoznając odwołanie obowiązany będzie, w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, do uwzględnienia wyrażonego w nim stanowiska na temat wykładni i stosowania art. 138 § 2 K.p.a. W szczególności należy pamiętać o tym, że powyższy przepis nie może służyć organowi odwoławczemu jako podstawa rozstrzygania, jeżeli inaczej niż organ pierwszej instancji ocenia zebrany w sprawie materiał dowodowy. Odmienna ocena zebranego materiału dowodowego winna znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia merytorycznego.

Na tej podstawie orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej do WSA decyzji Wojewody. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.