Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 196/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 22 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 165 ust. 2, art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchwalenia Statutu Miasta oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Ełku, działając na podstawie art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm), podjęła w dniu 29 stycznia 2008 r. uchwałę Nr XX/186/08 w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Ełku. W § 1 zapisano, że uchwala się Statut w brzmieniu ustalonym w załączniku do niniejszej uchwały, w § 2 wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego oraz że z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały tracą moc uchwały Rady Miasta Ełku nr IV/42/03 z dnia 21 marca 2003 r. i nr XLVII/412/06 z dnia 27 czerwca 2006 r. - § 3. Natomiast w § 4 zapisano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Woj. Warmińsko - Mazurskiego.

Wojewoda w dniu 18 lutego 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm) dalej zwanej: u.s.g., skargę na uchwałę Nr XX/186/08 Rady Miasta Ełku z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Ełku wnosząc o stwierdzenie nieważności § 42 ust. 1 pkt 5 załącznika wskazanej uchwały.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w § 42 ust. 1 pkt 5 załącznika do uchwały Rada przyznała inicjatywę uchwałodawczą grupie osób stanowiącej, co najmniej 1 % mieszkańców Ełku, posiadających czynne prawo wyborcze, obliczony na dzień 31 grudnia roku ubiegłego. Powyższy zapis w sposób istotny narusza prawo, gdyż uchwalony został bez podstawy prawnej. Zgodnie z judykaturą - m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. III SA/Wr 584/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 października 2008 r. sygn. II SA/Ol 737/08 - rada gminy nie może w statucie określić, że mieszkańcom wspólnoty samorządowej przysługiwać będzie inicjatywa uchwałodawcza. W zacytowanych wyrokach wskazano, że rada gminy może regulować w statucie wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy pod warunkiem jednak, że nie naruszają one przepisów ustaw, zasada ta - w ocenie Sądu - wynika wprost z unormowań zawartych w art. 169 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Użyte w tym przepisie pojecie "w granicach ustaw" oznacza zdaniem Sądu, że swoboda rady w kształtowaniu ustroju gminy jest ograniczona i powoduje, że rada nie może przyznać mieszkańcom gminy uprawnień dalej idących niż uprawnienia wynikające z ustawy zwykłej. Skoro w przepisach Konstytucji RP oraz w ustawie o samorządzie gminnym brak jest unormowań przyznających mieszkańcom wspólnoty samorządowej prawa do przedstawienia pod obrady rady gminy projektów uchwał, to nie można przyjąć, że takie uprawnienie może być przyznane w statucie. Granice udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu przez nich władzy, jak też podejmowanie rozstrzygnięć wyznacza Konstytucja oraz ustawa o samorządzie gminnym zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 u.s.g. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Warmińsko - Mazurskiego w dniu 21 marca 2008 r., wobec czego z uwagi na zapis art. 91 ust. 1 u.s.g. konieczne było wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wiosła o oddalenie skargi. Wyjaśniono, że obowiązujące przepisy nie definiują pojęcia inicjatywy uchwałodawczej ani nie precyzują kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo wystąpienia z taką inicjatywą. W takim przypadku, w ocenie Gminy, należy przez analogię zastosować regulacje dotyczące inicjatywy ustawodawczej zamieszczone w art. 118 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Pod pojęciem inicjatywy ustawodawczej w nauce prawa rozumie się prawo określonego w Konstytucji podmiotu do zgłoszenia projektu ustawy, z tym skutkiem, że powinien on stać się przedmiotem obrad Sejmu (por. komentarz do art. 118 Konstytucji RP, [w:] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Zakamycze, 2002). Skorzystanie z inicjatywy ustawodawczej wywołuje jedynie ten skutek, że projekt ustawy zostanie rozpatrzony przez Sejm, co nie oznacza, by ten był związany jego treścią. Przyznanie prawa inicjatywy uchwałodawczej nie tylko organom gminy, ale także mieszkańcom nie narusza obowiązującego prawa. Bezsporna jest okoliczność, że żaden przepis prawa nie reguluje zgłaszania przez wspólnotę samorządową radnym projektów uchwał, ale też żaden przepis prawa nie zakazuje uregulowania takich kwestii w statucie gminy. Wobec tego zdaniem Gminy jej statut może regulować wszystkie zagadnienia nieuregulowane wyraźnie ustawowo, o ile nie są sprzeczne z przepisami ustawowymi. Także przepis art. 23 u.s.g. reguluje obowiązki radnego w sposób ogólny, przy czym z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że postulaty zgłaszane radnemu przez mieszkańców to nic innego jak wniosek mieszkańców dotyczący zgłoszenia inicjatywy uchwałodawczej. Oznaczenie komu i na jakich zasadach przysługuje prawo w gminie do zgłaszania postulatów - inicjatywy uchwałodawczej, to kwestia danej jednostki samorządowej, znajdująca swój wyraz w podstawowej regulacji ustrojowej, czyli w statucie. Jest to przejaw ustrojowej samodzielności i niezależności podmiotu samorządowego. Wobec tego podmiotem uprawnionym do przedłożenia projektu uchwały może być grupa mieszkańców danej jednostki na zasadach, jak ma to miejsce w przypadku inicjatywy obywatelskiej. Na marginesie wskazano, że prawo inicjatywy uchwałodawczej mają m.in. mieszkańcy Opola, Białegostoku, Katowic, Sosnowca, czy też mieszkańcy dziesiątek innych miast.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Wojewódzki sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.

Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący posiadał uprawnienie do wniesienia niniejszej skargi. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm) dalej zwanej: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. W przypadku, gdy upłynął już 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru stosownie do art. 93 ust. 1 tej ustawy, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego i w niniejszej sprawie z tego uprawnienia skorzystał Wojewoda.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie narusza ona wymogów prawa, brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego przez Wojewodę zapisu § 42 ust. 1 pkt 5 załącznika uchwały.

Istota sporu powstałego pomiędzy Wojewodą a Gminą Miejską sprowadza się do wyjaśnienia, czy mieszkańcom tej gminy przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, rozumiana jako prawo do przedstawienia pod obrady rady gminy projektu uchwały. Kwestią sporu pozostaje zakres dopuszczalnego uregulowania inicjatywny uchwałodawczej w ramach statutu tej gminy, który to akt prawa miejscowego reguluje ustrój danej jednostki samorządu terytorialnego.

Organ nadzoru podnosi w skardze, że zapis § 42 ust. 1 pkt 5 załącznika skarżonej uchwały w istotny sposób narusza prawo, gdyż uchwalony został bez podstawy prawnej.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela takiego stanowiska.

Punktem wyjścia dla oceny zakwestionowanego zapisu statutu są dwie normy prawne zawarte w art. 169 ust. 4 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z pierwszą z tych regulacji ustrój wewnętrzny jednostki samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, zaś z przepisu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Nadto z art. 3 u.s.g., wynika, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Mimo takiego literalnego sformułowania o tym, że to statut stanowi o ustroju gminy, to zasadniczo ustrój gminy został uregulowany w ustawie o samorządzie gminnych, a częściowo w Konstytucji RP, bowiem art. 169 ust. 4 spełnia samodzielne wymagania stawiane podstawie prawnej uchwalenia statutu gminy przez jej radę, skoro został określony właściwy organ - rada gminy jest organem stanowiącym gminy, forma działania - uchwała oraz przedmiot regulacji - ustrój gminy.

Na gruncie tej regulacji pojawia się jednakże zasadnicza wątpliwość co do zawartego w tym przepisie upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia ustroju wewnętrznego jednostki samorządu terytorialnego zawartego w pojęciu "w granicach ustaw". Rozważenia wymaga, czy na gruncie takiego zapisu konstytucyjnego materia statutowa jednostki samorządu terytorialnego musi być kazuistycznie umocowana w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Doprowadziło to do wypracowania w nauce prawa oraz orzecznictwie sadowym dwóch przeciwstawnych poglądów. Według jednego z nich głoszącego zawężającą interpretację akceptowane są tylko takie zapisy statutowe, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane, zatem każdy przepis statutu gminy, dla którego nie można wskazać szczegółowej, wyraźnej podstawy prawnej jest nieważny. Pogląd oparty na takim założeniu legł u podstaw skargi wniesionej przez Wojewodę. Natomiast zgodnie z drugim przeciwstawnym stanowiskiem prezentowanym w doktrynie - Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, str. 65 i nst., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją R. Hausera oraz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 18 i nst. - oraz orzecznictwie sądowym: wyrok SN z dnia 7 marca 1996r. sygn. III ARN 56/95, OSNAPiUS 1996, nr 18, poz. 257, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r. sygn. II SA/Go 169/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2007 r. sygn. III SA/Kr 625/07) konstruującym tzw. samodzielność statutową gminy, a zatem zasadę samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, należy przyjąć, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Zgodnie z tym stanowiskiem ograniczenie ustawą, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno zatem wynikać wprost z ustawy. To oznacza, że musiałby istnieć konkretny przepis rangi ustawowej, który ograniczałby lub też pozbawiał możliwości inicjatywny uchwałodawczej mieszkańców danej wspólnoty samorządowej.

Za taką interpretacją przemawia wzgląd na istotą samorządu terytorialnego oraz cel, dla którego został powołany, a także korporacyjny charakter gminy jako jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1122/04, OSS 2006, nr 1 poz. 9) wypowiedział pogląd, że: "Kwestionowanie zapisów statutowych jedynie na tej podstawie, że nie mają one wiernego i szczegółowego pierwowzoru ustawowego jest błędem w sztuce prawniczej, albowiem błędem jest wytykanie gminie braku szczegółowej podstawy oddzielnie dla każdego przepisu statutowego z jednoczesnym pominięciem generalnej podstawy wszystkich przepisów statutowych zawartych w powołanych przepisach Konstytucji – art. 164 ust. 4 Konstytucji i ustawy o samorządzie gminnym - art.3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1. Statut gminy może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowanie wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z jej przepisami. Wniosek taki wynika z samego charakteru gmin, które powinny samodzielnie normować swą strukturę. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w regulacjach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, a w szczególności w regule, że samorządowi należy zapewnić swobodę kształtowania swych organów, jak też niezależność wybranym przedstawicielom." To stanowisko w pełni podziela i przyjmuje jako własne Sąd w składzie orzekającym.

W świetle tego stanowiska art. 22 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy, w żadnym wypadku nie ogranicza zakresu przedmiotowego statutu gminy tylko do organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, ale co najwyżej przepis ten określa jedynie minimalny zakres regulacji statutowej. Stwierdzić należy w tym kontekście, ze ustawa o samorządzie gminy przewiduje pewne elementy obligatoryjne statutu tj. zasady i tryb działania komisji rewizyjnej - art. 18a tej ustawy, tryb pracy wójta - art. 22 ust. 1, zasady przeprowadzania glosowania imiennego - art. 28a ust. 5 i nst. Jednakże oprócz tych obligatoryjnych elementów statutu gminy orzecznictwo sądowe dopracowało także inne zagadnienia, które można umieścić w tym akcie regulującym organizację wewnętrzną. I tak wypowiedziano się w kwestii np. braku możliwości wprowadzania tym aktem nieprzewidzianych ustawą środków dyscyplinujących radnych, braku możliwości przyznania przewodniczącemu organu stanowiącego gminy jakichkolwiek innych uprawnień niż o charakterze materialno - technicznym, związanych z usługowym charakterem jego funkcji w stosunku do rady gminy, czy chociażby możliwości określenia w statucie gminy organów, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza w sprawach rozstrzyganych w drodze uchwały rady. W tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 listopada 1995 r. sygn. SA/Wr 2515/95, OSS 1996, Nr 1, poz. 13, w którym Sąd stwierdził, że określenie takich organów w statucie gminy nie narusza w szczególności art. 21, 23 i 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zapis § 42 ust. 1 pkt 5 załącznika skarżonej uchwały, którym poza prezydentem miasta, grupie radnych w liczbie co najmniej 2, komisjom rady miasta, klubom radnych, przyznano inicjatywę uchwałodawczą również grupie osób stanowiącej co najmniej 1% mieszkańców miasta Ełku posiadających czynne prawo wyborcze obliczone na dzień 31 grudnia roku ubiegłego nie narusza w sposób istotny prawa, jak to wskazuje organ nadzoru, gdyż zawarta w tym zapisie kompetencja dla inicjatywny obywatelskiej pozostaje "w granicach prawa" wynikającego z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP rozumianego jako generalne uprawnienie do kształtowania treści statutu. Skoro wprowadzone uprawnienie nie narusza żadnego z zapisów ustawy o samorządzie gminnym, Konstytucji RP, czy też innego aktu normatywnego to nie sposób uznać, że zapis taki jest niezgodny i pozostaje poza pojęciem " w granicach ustaw".

Reasumując Sąd stwierdził, że Rada Miasta Ełku w uchwalonym zapisie § 42 ust. 1 pkt 5 uchwały nie naruszyła prawa, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonego zapisu załącznika uchwały.

Na marginesie należy jedynie wskazać, że ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym wyraźnie prawo inicjatywny uchwałodawczej przyznał jedynie organowi wykonawczemu - art. 20 ust. 5 u,.s.g., co jednakże nie oznacza wyłączności tego prawa dla tego jedynie podmiotu. W wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2012r. sygn. akt III SA/Kr 329/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) również podniesiono, że inicjatywa uchwałodawcza może być powierzona także innym podmiotom (np.grupie mieszkańców czy grupie radnych). Pogląd taki wywiedziono z faktu, że wobec braku ustawowego zakazu w postacie zasady wyłączności inicjatywny uchwałodawcze organu wykonawczego, dopuszczalne jest powierzenie tego prawa także innym podmiotom np. przewodniczącemu rady gminy. Wyjaśnić pozostaje także, na co wskazano w odpowiedzi na skargę, że samo przyznanie inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców w niczym nie ogranicza uprawnień samych radnych czy rady, bowiem przedłożenie takiego projektu uchwały skutkować będzie nie obowiązkiem jej przyjęcia lecz rozpoznania, jak każdej inicjatywy. Zatem w tym, zakresie nie dochodzi do żadnego pozbawienia czy ograniczenia kompetencji samego organu stanowiącego - rady gminy.

Sądowi znane jest stanowisko przeciwne wypowiedziane w tym zakresie przez WSA we Wrocławie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 584/05 oraz wyroku WSA w Olsztynie z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 737/08, dostępne w CBOSA), w których stwierdzono, iż brak jest w ustawie o samorządzie gminnym regulacji odnoszącej się do przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał, lecz jak już wskazano wyżej pogląd ten został przedstawiony w oparciu o założenie, iż milczenie ustawodawcy w tej kwestii oznacza generalny zakaz wypowiadania się w tym zakresie w statucie gminy, którego to poglądu jak wcześniej wskazano Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.