Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1018/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 15, art. 16
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Uniwersytetu [...] od decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji w części stwierdzającej nadpłatę w wysokości [...] zł, 2. uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałej części, 3. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz Uniwersytetu [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] w [...] (dalej: strona, skarżący lub beneficjent) jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] maja 2020 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dale: NCBiR lub organ I instancji) z [...] października 2019 r. nr [...]; [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] stycznia 2011 r., skarżący podpisał z Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego umowę o dofinansowanie nr [...] projektu pt.: [...] z okresem realizacji od dnia 1 października 2010 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.

Skarżący złożył wniosek o płatność za okres od 01.10.2015 r. do 31.12.2015 r. (wniosek o płatność końcową) wykazując w nim m. in. wydatki związane z wypłatą wynagrodzeń dla kadry zarządzającej projektu we wskazanym okresie, w tym dodatkowe wynagrodzenie roczne dla pracowników jednostek sfery budżetowej tzw. "trzynastek" za rok 2015.

Pismem z [...] lutego 2016 r. NCBiR przekazało stronie Informację o wynikach weryfikacji wniosku wraz z informacją o wydatkach uznanych za niekwalifikowalne wraz z zobowiązaniem do ich zwrotu. Jak wyjaśnił organ I instancji, kwota [...] zł stanowiła równowartość środków uznanych niekwalifikowalne z uwagi na wypłatę dodatkowego rocznego wynagrodzenia dwudziestu pracownikom przed zakończeniem roku kalendarzowego, za który dane wynagrodzenie przysługiwało, tj. z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1872, dalej: dwr). Powyższe stanowiło naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 2 kwietnia 2014 r. (dalej: Wytyczne).

Skarżący w dniu [...] lutego 2016 r. dokonał zapłaty środków uznanych

za niekwalifikowalne z zastrzeżeniem zwrotu.

Pismem z [...] marca 2016 r., po wymianie korespondencji w temacie rozliczenia ww. wniosku o płatność, organ I instancji wskazał ostateczną kwotę do zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowane oraz poinformował, że przekroczenie terminu zwrotu będzie skutkowało naliczeniem odsetek zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm., dalej ufp), a odmowa zwrotu wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji przez Dyrektora NCBiR.

Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. strona zwróciła się o określenie kwoty nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym stanowiących dochód budżetu państwa w wysokości [...] zł.

NCBR w wyniku złożonego wniosku decyzją z [...] listopada 2019 r. 1) stwierdziło nadpłatę w wysokości [...] zł; 2) odmówiło stwierdzenia nadpłaty w kwocie [...] zł. NCBiR uznało, że wydatki w kwocie [...] zł poniesione na dodatkowe roczne wynagrodzenie wskazanych 6 osób zaangażowanych w projekcie zostały rozliczone w sposób właściwy i nie stanowią wydatków niekwalifikowalnych. Tym samym wniosek strony o zwrot nadpłaty w kwocie [...] (kwota główna i odsetki) NCBiR uznało za zasadny. Organ I instancji powołując się na wyrok WSA w Warszawie 12 stycznia 2015 r. (sygn. akt V SAWa 1523/14) i interpretację art. 2 ust. 1 udwr uznał, że w stosunku do wyżej wykazanych 6 pracowników nie była zachowana ciągłość zatrudnienia w roku 2015, co uniemożliwiło nabycie przez nich prawa do otrzymania dodatkowego wynagrodzenia rocznego w pełnej wysokości z końcem tego roku. W tym przypadku, z przyczyn obiektywnych, niezależnych od skarżącego, konieczność "rozliczenia się" z pracownikami i wypłaty proporcjonalnej części dodatkowego wynagrodzenia rocznego wystąpiła przed zakończeniem roku kalendarzowego, za który przysługiwała tzw. "trzynastka". Natomiast wydatki w kwocie [...] zł poniesione na dodatkowe roczne wynagrodzenie wskazanych 14 osób z racji nie zachowania powyższych wymogów zostały uznane za niekwalifikowalne i tym samym wniosek o zwrot nadpłaty w kwocie [...] zł (kwota główna i odsetki) uznano za niezasadny.

Pismem z [...] listopada 2019 r. skarżący złożył odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dot. odmowy stwierdzenia nadpłaty w kwocie [...] zł i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nadpłaty w tej kwocie.

W wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie, ze względu na stanowisko organu I instancji oraz podnoszone przez stronę zarzuty, istotne do rozstrzygnięcia są trzy zasadnicze kwestie: 1) możliwość wypłaty dodatkowego wynagrodzenia rocznego przed upływem roku kalendarzowego, z którym wiąże się uprawnienie związane z tym wynagrodzeniem; 2) możliwość potraktowania zakończenia realizacji projektu na równi z likwidacją pracodawcy, o której mowa w art. 2 ust. 3 pkt 4 lit. c udwr; 3) zasadność uznania przez IP wypłaty dodatkowego wynagrodzenia przez beneficjenta przed 31 grudnia 2019 r. za niekwalifikowalne.

W zakresie pierwszego problemu organ odwoławczy dokonał analizy przepisów i wskazał, że intencją ustawodawcy było, aby dodatkowe wynagrodzenie roczne mogło być wypłacone dopiero po upływie danego roku kalendarzowego, za wyjątkiem jednego tylko przypadku, wskazanego w art. 5 ust. 3 udwr, tj. likwidacją pracodawcy.

Odnośnie drugiego problemu Minister zakwestionował powołane w wyroku WSA w Warszawie z 12 stycznia 2015 r. stanowisko zgodnie z którym zakończenie realizacji projektu można porównać z likwidacją pracodawcy. W jego ocenie likwidacja pracodawcy jest procesem, który co do zasady prowadzi do zakończenia bytu prawnego pracodawcy a nie tylko do zakończenia konkretnego zadania/projektu.

Natomiast w zakresie trzeciego punktu spornego ponownie podkreślił, że nie można utożsamiania zakończenia projektu z likwidacją pracodawcy. Powyższe znalazło również akceptację w obecnym okresie programowania (patrz materiał informacyjnym dotyczącym rozliczania kosztów zaangażowania personelu projektu Programu Operacyjnego Wiedza, Edukacja, Rozwój (PO WER), opracowanym przez Instytucję Zarządzającą PO WER). Zatem w chwili obecnej brak jest uzasadnienia dla zmiany dotychczasowego stanowiska w zakresie możliwości wypłaty i kwalifikowania dodatkowego wynagrodzenia rocznego.

W ocenie Ministra decyzji organu I instancji w części dotyczącej uznania nadpłaty w wysokości [...] zł nie spełnia podstawowych wymogów postępowania administracyjnego w zakresie wyczerpującego uzasadnienia prawnego oraz faktycznego, będących nieodzownym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej (art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: kpa). Zdaniem organu II instancji NCBiR w zakresie zwrotu dokonało niepełnej i niejasnej interpretacji stanu faktycznego w zestawieniu z obowiązującymi przepisami. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy istotne będzie powtórne dogłębne zinterpretowanie przepisów udwr z wzięciem pod uwagę dokonanej przez organ II instancji analizy prawnej. Samo stwierdzenie wystąpienia nadpłaty i oparcie kwalifikowalności wydatków o wybiórczy fragment wyroku sądu, wydanego w indywidualnej sprawie, nie jest podstawą do wydania decyzji w części uznającej istnienie nadpłaty.

Pismem z [...] czerwca 2020 r. strona złożyła sprzeciw na ww. decyzję Ministra wnosząc m.in. o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, a także o przeprowadzenie dowodu z decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z [...] maja 2020 r. nr [...] dotycząca projektu pt. [...] na okoliczność braku przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 kpa w sprawie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 127 i art. 16 § 1 kpa poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy pkt I decyzji nie był objęty odwołaniem;

2) art. 138 § 2 w zw. z art. 139 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości w sytuacji, gdy pkt I decyzji nie był objęty odwołaniem i w konsekwencji pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się;

3) art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku istnienia ku temu przesłanek.

W uzasadnieniu strona rozwinęła powyższe zarzuty.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji objętej sprzeciwem przypomnieć należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli sadowoadministracyjnej w niniejszej sprawie określony został w art. 64e ppsa. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 kpa. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby – kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie – odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Pamiętać jednakże należy, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca bowiem do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Dodać także należy, że polski ustawodawca w art. 138 § 2a kpa wskazał, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Z przepisu tego organ odwoławczy skorzystał i wskazał organowi I instancji, że intencją ustawodawcy było, aby dodatkowe wynagrodzenie roczne mogło być wypłacone dopiero po upływie danego roku kalendarzowego, za wyjątkiem jednego tylko przypadku, wskazanego w art. 5 ust. 3 udwr, tj. likwidacją pracodawcy.

Mając na uwadze powyższe regulacje, stwierdzić należy, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 kpa, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji.

Podkreślić przy tym trzeba, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa. W myśl bowiem art. 138 § 2b kpa przepisu art. 138 § 2 kpa nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 (jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję) lub 3 kpa. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.

Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest zatem: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z [...] maja 2020r. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej uchylił w całości decyzję NCBIR z [...] października 2019 r. stwierdzającą nadpłatę w wysokości [...] zł i odmawiającą stwierdzenia nadpłaty w kwocie [...] zł.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 kpa, a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie budzi wątpliwości, że w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, ani w żadnej części, ponieważ postępowanie to zostało wszczęte wnioskiem strony i cały materiał dowodowy został zgromadzony. W sprawie w zasadzie sporna jest kwestia interpretacji przepisów dotyczących dodatkowego wynagrodzenia rocznego, tzw. "trzynastki". Tym samym w sprawie żadną miarą nie można stwierdzić, że w sprawie postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić w całości, czy też w znacznej części.

W tym miejscu wskazać należy, że także sam Minister nie widzi potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, gdyż za główną nieprawidłowość decyzji uważa brak właściwego jej uzasadnienie. Wskazuje bowiem w decyzji kasatoryjnej, że decyzja organu I instancji cyt. "nie spełnia podstawowych wymogów postępowania administracyjnego w zakresie wyczerpującego uzasadnienia prawnego oraz faktycznego, będących nieodzownym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej (art. 107 kpa)". Organ II instancji podnosi również kwestię niepełnej i niejasnej interpretacji stanu faktycznego w zestawieniu z obowiązującymi przepisami prawa.

Powyższe wątpliwości organu odwoławczego, w ocenie sądu mogą i powinny być rozwiązane w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy bowiem może w sposób odmienny zinterpretować przepisy prawa i dokonać pełnej oraz jasnej interpretacji stanu faktycznego poprzez pryzmat prawidłowo wyłożonych przepisów prawa. Innymi słowy wszystkie wykazane nieprawidłowości Minister w ramach własnych kompetencji jest w stanie rozstrzygnąć, bez konieczności przedłużania postępowania administracyjnego. Co więcej wskazane nieprawidłowości decyzji organu I instancji, o czym już sąd wspomniał, związane nie są z konieczności przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, tylko wadliwość decyzji tkwi w samym uzasadnieniu decyzji. Nieprawidłowości te, jak zauważa organ II instancji odnoszą się wykładni art. 2 ust. 1 -3 udwr zastosowanej przez organ I instancji, która to wykładnia zdaniem Ministra w sposób nieprawidłowy zrównuje likwidację przedsiębiorstwa z zakończeniem projektu.

Powyżej wskazane nieprawidłowości winny zostać naprawione przez organ II instancji bez konieczności uchylania decyzji i przekazywania jej do ponownego rozpatrzenia. A więc Minister obowiązany był rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 kpa, tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Tym samym, organ odwoławczy nie mógł ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz obowiązany był rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny tejże decyzji.

Sąd także podziela stanowisko skarżącego w zakresie braku możliwości ponownego orzekania przez organ odwoławczy w zakresie nie zaskarżonym przez stronę. Decyzja organu I instancji zawiera dwa odrębne rozstrzygnięcia. Pierwsze rozstrzygnięcie stwierdziło nadpłatę w określonej wysokości. Drugie rozstrzygnięcie odmawiało stwierdzenia nadpłaty w określonej wysokości. Strona skarżąca złożyła odwołanie tylko w zakresie odmowy stwierdzenia nadpłaty i tym samym decyzja organu I instancji w zakresie stwierdzenia nadpłaty stała się decyzją ostateczną.

Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji objął całość dwupunktowej decyzji I instancyjnej, w tym rozstrzygnięcie zarówno zaskarżone odwołaniem, jak i niezaskarżone. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na wyrok NSA z 26 czerwca 2008 r., II GSK 175/08 (orzeczenia.nsa.gov.pl.), który wskazał, że cyt. "Pamiętać (...) należy, że postępowanie odwoławcze wywołane zostało odwołaniem złożonym przez stronę postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że w tym zakresie organ odwoławczy nie jest władny do działania z urzędu. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego (czy do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, czy do całego rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji) decyduje strona składająca odwołanie. W odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji strona określiła zakres zaskarżenia tej decyzji. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w części niezaskarżonej decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Oznacza to, że biorąc pod uwagę treść odwołania, a zwłaszcza zakres zaskarżenia decyzji określony w odwołaniu, dopuszczalne jest zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości, to jest w tym zakresie w jakim zostało to określone w treści odwołania, bowiem w części nie zaskarżonej decyzja stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie sentencja decyzji organu I instancji składa się z siedmiu punktów. Taka konstrukcja decyzji administracyjnej, gdzie o przyznaniu lub odmowie przyznania stronie określonych praw rozstrzyga organ w kilku punktach decyzji zezwala na przyjęcie w postępowaniu odwoławczym rozwiązania określonego w treści art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do tej części decyzji, która została zaskarżona". Sąd powyższą tezę w całości podziela.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak było podstawy prawnej do zastosowania w części niezaskarżonej art. 138 § 2 kpa. Powyższe, zdaniem sądu, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Sąd wskazuje, że w wypadku niezłożenia odwołania od decyzji organu I instancji w zakresie pkt 1 tej decyzji, to decyzja ta w tej części stała się ostateczna. Nie może zatem organ II instancji poddać kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (wyrok NSA z 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 675/07), może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez uprawniony podmiot i jest w pełni oparte na zasadzie skargowości.

Wbrew twierdzeniom organu za konieczności rozpoznania sprawy w całym zakresie nie przemawia art. 15 kpa statuujący zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Organ odwoławczy bowiem orzeka w całokształcie sprawy, ale zawsze jest związany zakresem zaskarżenia.

Zatem uchylenie przez organ odwoławczy w tym zakresie decyzji organu I instancji naruszyło art. 16 kpa (decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych) oraz art. 156 § 1 pkt 3 kpa (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). Powyższe spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności decyzji organu w tym zakresie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.

Na marginesie sąd wskazuje także, że odmienne stanowisko organu I instancji, niż obecnie prezentuje organ odwoławczy w zakresie stwierdzenia nadpłaty w stosunku do 6 osób, nie może stanowić w żaden sposób podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż przeciwstawia się temu art. 138 § 2 kpa (konieczny do wyjaśnienia zakres spawy jest już ustalony). Skoro organ I instancji przyjął określoną wykładnię przepisów, to obecnie co najwyżej Minister mógł (w wypadku zaskarżenia decyzji w całości) w swojej decyzji wytknąć błąd przyjętej wykładni i zająć stanowisko odmienne. Nie mógł natomiast wyrażać oceny prawnej, która wiązałaby organ niższej instancji. Organ I instancji ma bowiem samodzielność decyzyjną. Organ odwoławczy tylko, gdy zakres postępowania wyjaśniającego wskazuje na konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia może dokonać wiążącej interpretacji przepisów prawa. Natomiast, gdy nie ma konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania lub też gdy zakres tego postępowania jest niewielki, to organ II instancji nie może wyrażać oceny prawnej, która wiązałaby organ niższej instancji. W sprawie należy stwierdzić, że wydanie decyzji kasatoryjnej miało charakter instrumentalny. Służyło bowiem obejściu zakazu orzekania na niekorzyść strony wyrażony w art. 139 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dlatego też w ocenie sądu organ odwoławczy mimo zauważenia określonej wady decyzji miał obowiązek rozstrzygnąć tę kwestię merytorycznie. I albo mógł pogorszyć sytuację skarżącego w wypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji w tym zakresie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (co należałoby wykazać), albo też utrzymać tę kwestię w mocy wskazując, że mimo, iż organ w sposób nieprawidłowy rozstrzygnął zagadnienie związane z kwalifikowalnością dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla 6 osób, to na przeszkodzie pogorszenia sytuacji skarżącego stoi zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 kpa.

Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z decyzji z [...] maja 2020 r., gdyż dowód ten w żaden sposób nie mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Reasumując powyższe Minister w zakresie własnych kompetencji mógł i powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, gdyż zakres tego postępowanie nie będzie naruszał art. 136 i art. 15 kpa. Wskazywane również wady uzasadnienia decyzji mogły zostać konwalidowane decyzją organu odwoławczego, który w uzasadnieniu mógłby szczegółowo odnieść się do zauważonych nieprawidłowości.

Przy ponownym rozpoznaniu Minister naprawi we własnym zakresie wskazane wady mając na uwadze, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas gdy wykaże, iż przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa organ winien w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w częściach stwierdzającej nadpłatę w wysokości [...] zł w ramach projektu nr [...] pt. [...]. Natomiast o uchyleniu decyzji sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 136 i 138 § 2 kpa, gdyż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach sąd orzekł opierając się na treści art. 200 i 205 § 2 ppsa zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na łączną kwotę 597 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania sąd zaliczył 100 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.