Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 47/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłość prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 35 par. 1, 3 i 4, art. 36 par. 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1-2, art. 149 par. 1-2, art. 200, art. 199
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 4b i 5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Wojewody w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wojewodzie grzywnę w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych; IV. zasadza od Wojewody na rzecz M. M. kwotę 100 (sto) złotych – tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 22 czerwca 2015 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę w sprawie [...] dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności budynków i budowli) położoną w K. przy ul. Z. 70, nr ewid. 208/10, dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą [...], w związku z wydaniem przez Wojewodę decyzji nr [...] z dnia 15 stycznia 2010r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie węzła drogowego u zbiegu ulic Ż., P. i Z. wraz z przebudową rond im. G. w ciągu istniejącej drogi wojewódzkiego nr [...] na terenie miasta K..

Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W oparciu o te zarzuty wniósł o:

1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt;

2) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie wraz z ich ukaraniem;

3) wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w poprzednim roku;

4) podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości;

5) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w kwocie 925,48 zł.

W uzasadnieniu skarżący podał, że decyzją z dnia 30 marca 2011 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy, z pewnymi wyjątkami, ww. decyzję z dnia 15 stycznia 2010 r. W związku z powyższym, stosownie do dyspozycji art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji w zakresie dróg publicznych, miał obowiązek wydać w ciągu 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Tymczasem, Wojewoda dopiero po prawie dwóch latach od daty decyzji Ministra z dnia 30 marca 2011 r., tj. w dniu 10 stycznia 2013 r. wydał decyzję ustalającą odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 4 czerwca 2014 r. Zdaniem skarżącego ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości nie jest sprawą skomplikowaną wymagającą uprzednio dwuletniego postępowania administracyjnego, a obecnie kolejnych lat na przygotowanie aktu administracyjnego. W dniu 20 września 2014 r. skarżący wniósł do Ministra Infrastruktury, w trybie art. 37 kpa., zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Zażalenie to pozostało jednak bez odpowiedzi.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II OSK 321/12, II OSK 1031/12, a także uchwałę NSA w sprawie I OPS 6/08.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że po wydaniu przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia 30 marca 2011 r., pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z urzędu i podał przewidywany termin jego zakończenia wskazując na powody niedochowania terminu ustawowego, tj. konieczność sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Na podstawie umowy z dnia 2 maja 2011r. Wojewoda zlecił rzeczoznawcom majątkowym wykonanie kilkuset operatów szacunkowych nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przy czym w pierwszej kolejności zostały sporządzone operaty dotyczące nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Organ wskazał, że M. M. był informowany o kolejnych podejmowanych w ramach postępowania czynnościach, składał wnioski i dowody. Na jego wniosek, poparty zwolnieniem lekarskim, organ odroczył rozprawę administracyjną. Ponadto, w toku postępowania został złożony przez stronę operat szacunkowy, który wymagał oceny przez uprawniony organ. Wartość przedmiotowej nieruchomości wg dwóch niezależnych rzeczoznawców różniła się bowiem o 100%. Organ wyjaśnił, że sprawa niniejsza nie należy do prostych z uwagi na stan prawny nieruchomości oraz nietypową zabudowę. Ostatecznie w dniu 10 stycznia 2013 r. Wojewoda wydał decyzję odszkodowawczą, od której odwołanie wnieśli zarówno skarżący, jak i Prezydent Miasta K.. Na skutek tego odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał w dniu 4 czerwca 2014 r. decyzję kasacyjną, doręczając akta sprawy w dniu 18 sierpnia 2014 r. Zawiadomieniem z dnia 3 września 2014 r. Wojewoda poinformował strony o tym, że ponownie prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość, wskazując termin załatwienia sprawy do 28 lutego 2015 r., z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Pismem z dnia 2 września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wystąpił o nadesłanie akt niniejszej sprawy z uwagi na wniesienie przez M. M. skargi na decyzję z dnia 4 czerwca 2014 r. W dniu 10 września 2014r. żądane akta zostały wysłane. W dniu 24 września 2014r. do Wojewody wpłynęło zażalenie skarżącego na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie, które w dniu 1 października 2014 r. przekazano do Ministra Infrastruktury.

W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że nigdy nie pozostawał w bezczynności. Na czas trwania sprawy miała także wpływ aktywność samego skarżącego oraz innych stron postępowania.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. skarżący wyjaśnił, że wniósł skargę do WSA w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. IV SA/Wa 249/15. Aktualnie sprawa w Warszawie oczekuje na zwrot akt administracyjnych z tut. Sądu. Dodał, że Wojewoda nie może tłumaczyć się koniecznością sporządzenia wielu operatów szacunkowych, co do wywłaszczanej nieruchomości, ponieważ rzeczoznawców jest bardzo wielu. Skarżący złożył spis kosztów postepowania wnosząc o zasądzenie kwoty 925,48 zł. Wniósł również o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Warszawie.

Pełnomocnik organu przyłączył się do wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Warszawie. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016r. Sąd na podstawie art.125 § 1 pkt 1 p.p.s.a zawiesił postępowanie sądowe. Podjął je z urzędu postanowieniem z dnia 28 października 2016 r., po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2016r sygn. IV SA/Wa 249/15 oddalającego skargę M. M.. W dniu 14 listopada 2016r. Wojewoda przekazał WSA w Kielcach akta administracyjne tej sprawy (k. 98 akt sądowych).

Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017r. pełnomocnik organu złożył potwierdzoną na zgodność kopię decyzji Wojewody z dnia 9 stycznia 2017r. ustalającą na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. oraz na rzecz skarżącego odszkodowanie za nieruchomość nr ew.208/10 przejętą z mocy prawa przez Województwo. Skarżący wyjaśnił, że jego skarga dotyczy przewlekłości postępowania, a nie bezczynności organu, o czym precyzyjnie napisał w skardze. O tym, że Wojewoda wydał decyzję przyznającą mu odszkodowanie dowiaduje się teraz, ponieważ decyzji tej jeszcze nie otrzymał. Świadczy to jego zdaniem o tym, że obecnie nie ma bezczynności organu, natomiast przewlekłość trwała, aż do wydania tej decyzji.

Pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi twierdząc, że długość trwania postępowania wynika z działań skarżącego, ponieważ odwołał się od decyzji Wojewody z dnia 10 stycznia 2013 r., a następnie złożył skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 4 czerwca 2014 r. i w rezultacie sprawa była rozpoznawana przez WSA w Warszawie, który jego skargę oddalił. Akta administracyjne zostały zwrócone Wojewodzie z Ministerstwa w dniu 7 listopada 2016r. Ponieważ organ spodziewał się, że za chwilę trzeba będzie prowadzić postępowanie o odszkodowanie po wyroku WSA w Warszawie, wybrany został inny rzeczoznawca, który sporządził operat. Organ w żadnym momencie nie zawiesił postępowania administracyjnego. Po uchyleniu decyzji przez Ministra, której wykonanie nie było wstrzymane, powiadomił skarżącego, że przedłuża się załatwienie sprawy do dnia 28 lutego 2015 r., ale potem oczekiwał na zwrot akt przez Ministra, któremu to z kolei WSA w Warszawie musiał najpierw zwrócić akta administracyjne.

Odnośnie zwrotu kosztów postępowania sądowego pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie tego wniosku ponieważ, po pierwsze strony są zobowiązane ponosić koszty we własnym zakresie, a po drugie – skarżący nie miał obowiązku wykonywania kserokopii dokumentów, bo nikt od niego tego nie żądał - ani organ ani Sąd.

Skarżący dodatkowo wyjaśnił, że przewlekłość postępowania nie dotyczy tylko końcowego okresu tej sprawy, ale także od chwili wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury z dnia 30 marca 2011 r., w zasadzie utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z dnia 15 stycznia 2010 r., do dnia 10 stycznia 2013 r. kiedy to Wojewoda, wydał decyzję ustalającą odszkodowanie. Jego zdaniem przewlekłość postępowania trwała do dnia wydania decyzji odszkodowawczej, o której dzisiaj dowiedział się na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Warunkiem formalnym wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a, wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza to uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a., tj. wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał powyższy tryb zażaleniowy, a zatem skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Ustawodawca wprowadzając do polskiego prawa pojęcie przewlekłości postępowania nie dokonał jego zdefiniowania, ani też nie dał istotnych wskazówek, które pozwoliłyby różnicować owo pojęcie od znanego już terminu bezczynności organu. Pojęcie przewlekłości należy zatem interpretować na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności kończących postępowanie (np. wydanie decyzji) powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość zachodzi, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Innymi słowy, przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie sposób natomiast przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12).

Zarazem, oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego (por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 stycznia 2013 r., w sprawie 28940/08, Lex Omega nr 1252838).

Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym zostały określone przez ustawodawcę w art. 35 k.p.a. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z kolei art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Takim przepisem szczególnym będzie art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, wyznaczający termin 30 dni na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, liczony od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr ew. 208/10 położoną w K. będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącego, przejętą z mocy prawa w trybie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej jako "specustawa". Jak to wyżej wskazano zgodnie z jej art. 12 ust. 4b decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Decyzja Wojewody z dnia 15 stycznia 2010r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu 30 marca 2011r. Pierwsza decyzja Wojewody ustalająca odszkodowanie na rzecz skarżącego z tytułu przejęcia jego nieruchomości (za budynki i budowle oraz wygaśnięcie prawa wieczystego użytkowania gruntu) a także na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. została wydana w dniu 10 stycznia 2013 r., a więc po jednym roku i 9 miesiącach od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Od tej decyzji odwołanie wnieśli zarówno M. M. jak i Prezydent Miasta K.. Minister Infrastruktury i Rozwoju w dniu 4 czerwca 2014r. uchylił decyzję z dnia 10 stycznia 2013r., a wyrokiem z dnia 18 lutego 2016r. w sprawie IV SA/Wa 249/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na w/w decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Wojewoda ponownie prowadził postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, które zakończyło się wydaniem decyzji (przedłożonej na rozprawie przed tut. Sądem) w dniu 9 stycznia 2017 r., a więc po upływie 5 lat i 9 miesięcy od dnia, w którym decyzja o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, co oznacza rażące przekroczenie wszelkich terminów, w jakich sprawa powinna być zakończona. Nie zmienia tej oceny fakt, że specustawa odsyła w art. 12 ust. 5 do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości, przy czym wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego może jedynie nastąpić w drodze dokonania zamówienia publicznego w odpowiednim trybie.

W ocenie Sądu konieczność zastosowania przez organ przepisów z różnych ustaw nie może sama w sobie usprawiedliwiać niedotrzymania terminu określonego w art. 12 ust. 4b specustawy.

Z drugiej strony w każdym przypadku należy uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy opierając się na kryteriach w postaci złożoności sprawy i jej zawiłości. Niniejsza sprawa o przyznanie odszkodowania, w której podstawowym a właściwie jedynym dowodem jest operat szacunkowy sporządzany w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami przez rzeczoznawcę majątkowego, dla nieruchomości zabudowanej wymaga niewątpliwie dłuższego czasu. Chodzi jednak o taką koncentrację czynności procesowych w sprawie, by nie narazić się na zarzut przewlekłego jej prowadzenia czyli podejmować działania w takich odstępach czasu, aby móc załatwić sprawę w jak najkrótszym terminie.

Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt tej sprawy stwierdzić należy;

W rozpoznawanej sprawie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu 30 marca 2011r. wobec tego decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna zostać wydana w terminie 30 dni od tej daty czyli do 29 kwietnia 2011r.

Wojewoda w dniu 28 kwietnia 2011r. z urzędu wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość zawiadamiając równocześnie strony , że postępowanie nie może być zakończone w ustawowym terminie z uwagi na konieczność wykonania operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, wyłonionego w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych, przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. W związku z powyższym wyznaczył termin zakończenia postępowania do 31 sierpnia 2011r., a więc wyznaczył sobie dwukrotnie dłuższy termin (4 miesięczny) na załatwienie sprawy niż przewidziany w art. 35 § 3 k.pa. Po czym zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysłał do skarżącego na wadliwy adres (k.38 tom I akt adm.). W dniu 2 maja 2011r. organ zawarł z rzeczoznawcą majątkowym J. J. umowę w przedmiocie wykonania operatu szacunkowego. Jednak w wyznaczonym terminie postępowanie nie zostało zakończone, mimo że organ w dniu 20 lipca 2011 r. otrzymał operat szacunkowy, który powinien ocenić i przedstawić stronom. W dniu 17 sierpnia 2011 r. Wojewoda przedstawił rzeczoznawcy majątkowemu uwagi do operatu. Następnie organ w piśmie z dnia 24 sierpnia 2011 r. zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy, tj. do 30 listopada 2011 r. z uwagi na jej skomplikowany charakter i dużą ilość spraw do załatwienia czyli wyznaczył kolejny termin – trzymiesięczny do załatwienia sprawy. W dniu 21 września 2011 r. organ zgłasza rzeczoznawcy J. J. ponownie swoje uwagi do operatu szacunkowego (k.145 tom I akt adm.), a w dniu 5 października 2011 r. zwraca się do niej o weryfikację operatu mając na względzie uwagi zgłoszone przez Komisję Opiniującą Operaty Szacunkowe przy Świętokrzyskim Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych do operatu dotyczącego innej nieruchomości zabudowanej będącej w użytkowaniu wieczystym, wycenianej również przez J. J. (k.146 tom I akt adm.). Dopiero w dniu 8 listopada 2011r. organ dokonał "odbioru" operatu szacunkowego sporządzonego przez J. J. (k.153 tom I akt adm.). Czyli dokonywana przez Wojewodę ocena operatu szacunkowego trwała prawie 5 miesięcy, co w ocenie Sądu wskazuje na nieuzasadnioną opieszałość organu przy podejmowaniu czynności. Termin zakończenia sprawy wyznaczony w piśmie z dnia 24 sierpnia 2011 r. nie został dochowany. W piśmie z dnia 16 listopada 2011r. Wojewoda poinformował strony o terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na 16 grudnia 2011 r. i po raz kolejny przedłużył termin zakończenia sprawy - do 29 lutego 2012 r.

W dniu 16 grudnia 2011 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której nie stawił się M. M., wskazując, że zawiadomienie otrzymał dopiero w dniu 5 grudnia 2011 r., a nadto jest chory (k.177 tom I akt adm.) Na rozprawie pełnomocnik Prezydenta Miasta zakwestionował wartość nieruchomości wyliczoną przez rzeczoznawcę. W piśmie z dnia 23 grudnia 2011r. organ wyznaczył nowy termin rozprawy na 27 stycznia 2012 r. W dniu 27 stycznia 2012 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której M. M. wniósł o przyznanie nieruchomości zamiennej i zakwestionował wartość nieruchomości wyliczoną przez rzeczoznawcę. W dniu 3 lutego 2012 r. złożył zaś prywatny operat szacunkowy sporządzony przez L. Ż.(k.1-5 tom II akt adm). W dniu 10 lutego 2012 r. Wojewoda zwrócił się więc do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Komisji Arbitrażowej w Warszawie o podanie kosztów oraz terminu wykonania przez Komisję oceny prawidłowości obu przedłożonych w niniejszej sprawie operatów(k.115 tom II akt adm.). W związku z powyższym w piśmie z dnia 29 lutego 2012 r. organ zawiadamia strony, że przedłuża termin zakończenia postępowania do 31 lipca 2012r.(k.124 tom II akt adm). Czyli przedłuża termin załatwienia sprawy o kolejne miesiące - w tym momencie o 5 miesięcy.

W dniu 26 kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta, w imieniu którego działa Miejski Zarząd Dróg przedłożył ocenę operatów autorstwa J. J. sporządzoną przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie(k.134 tom II akt adm). Z oceny tej wynika, że operaty zostały sporządzone nieprawidłowo i nie mogą służyć celom, dla których je wykonano.

W dniu 20 czerwca 2012r. wpłynęły natomiast do organu opinie Komisji Arbitrażowej, w których zakwestionowano prawidłowość zarówno operatu autorstwa J. J., jak i operatu L. Ż.. 12 lipca 2012 r. Wojewoda zawiadamia J. J. o negatywnej ocenie jej operatu szacunkowego sporządzonego w tej sprawie i zleca jej sporządzenie nowego operatu. W związku z powyższym, pismem z dnia 24 lipca 2012 r. organ zawiadamia strony o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy do 31 października 2012 r. (k.193 tom II akt adm.) , po czym w dniu 9 sierpnia 2012 r. zwrócono się ponownie do J. J. o sporządzenie nowego operatu szacunkowego. W piśmie z dnia 13 września 2012r. organ wystosował do ww. rzeczoznawcy ponaglenie. Kolejne ponaglenia (pocztą elektroniczną) wysyłano w październiku i listopadzie 2012 r.(k.209-214 tom II akt adm.) W piśmie z dnia 30 października 2012 r. wyznaczono nowy termin zakończenia sprawy do 31 stycznia 2013 r.

W dniu 12 listopada 2012 r. rzeczoznawca J. J. przedłożyła nowy operat szacunkowy. W dniu 16 listopada 2012 r. organ poinformował strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, prawie składania dodatkowych wyjaśnień i wniosków oraz zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni. W dniu 10 stycznia 2013 r. Wojewoda zakończył postępowanie wydając decyzję ustalającą odszkodowanie.

Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika, że Wojewoda aż pięciokrotnie nie dochował wyznaczonego przez siebie terminu zakończenia postępowania. Postępowanie trwało ponad jeden rok i 9 miesięcy, co stanowi wielokrotne przekroczenie terminów ustawowych. Tym samym w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ dopuścił się przewlekłości, podejmując czynności z opóźnieniem, wykazując się brakiem koncentracji w podejmowaniu czynności, co prowadziło do przedłużania się postępowania. Z powyższych ustaleń wynika bowiem, że organ uwagi do operatu złożonego w dniu 20 lipca 2011 r. zgłosił prawie po miesiącu (17 sierpnia 2011 r.). Następnie przedstawiał jeszcze dodatkowe uwagi (21 września i 5 października 2011 r.). W konsekwencji dopiero w dniu 8 listopada 2011r. organ zaakceptował operat szacunkowy. Z akt sprawy nie wynika, by tak rozłożone w czasie czynności były powodowane szczególnymi okolicznościami sprawy. Już po drugiej rozprawie administracyjnej z udziałem M. M. (27 styczeń 2012r.) postępowanie trwało prawie rok. Pojawił się co prawda kontroperat oraz opinie Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców i Komisji Arbitrażowej, ale już w dniu 20 czerwca 2012 r. organ dysponował pełną oceną przedłożonych w sprawie operatów szacunkowych. Tymczasem dopiero w dniu 12 lipca 2012 r. wystąpił o sporządzenie nowego operatu szacunkowego, w dodatku do tego samego rzeczoznawcy, tj. J. J., której wycena została poddana gruntownej krytyce przez dwie odrębne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Wątpliwości Sądu budzi więc zlecenie wykonania operatu temu samemu rzeczoznawcy. Potwierdzeniem tych wątpliwości jest negatywna ocena operatu z listopada 2012r. dokonana przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych w opinii z dnia 22 listopada 2013 r. Ocena ta była przyczyną uchylenia przez Ministra Infrastruktury decyzji Wojewody z dnia 10 stycznia 2013 r., co dodatkowo znacznie wydłużyło postępowanie.

W tym miejscu należy podkreślić, że mnogość spraw, w których rzeczoznawcy zobowiązani są do sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości, nie może sama przez się usprawiedliwiać przewlekłego działania organu administracji. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest postępowaniem o wyjątkowym i uproszczonym charakterze, w związku z czym od organu administracji wymaga się szczególnie wnikliwego i szybkiego działania. Organ administracji powinien się zatem liczyć z tym, że kolejnym postępowaniem będzie postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które powinno być zainicjowane bezpośrednio po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Powinien się do tego przygotować wcześniej i tak zorganizować pracę, aby czynności podejmować w sposób, wykluczający zarzut przewlekłości postępowania. Wyjaśnienia złożone w odpowiedzi na skargę nie mogą w ocenie Sądu stanowić argumentów usprawiedliwiających zaistniałe opóźnienie. Taka opieszałość organu w merytorycznym zakończeniu postępowania nie znajduje w ocenie Sądu żadnego obiektywnego uzasadnienia. Organ nie może tłumaczyć zaistniałego opóźnienia aktywnością stron postępowania, w szczególności wnoszonymi przez stronę środkami odwoławczymi od decyzji. Jest to bowiem po pierwsze ustawowe prawo strony, a po drugie nie są to przyczyny przewlekłości postępowania z winy organu.

Po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 4 czerwca 2014r. zaskarżonej do WSA w Warszawie przez M. M., organ nie podjął już żadnych czynności w sprawie poza zawiadomieniem w dniu 3 września 2014 r., że termin zakończenia sprawy został przedłużony do 28 lutego 2015 r. ale i ten termin nie został dochowany. Nie zawiesił także postępowania administracyjnego, gdy M. M. wniósł do WSA w Warszawie skargę na w/w decyzję z dnia 4 czerwca 2014r. Tymczasem skarga do sądu administracyjnego nie powoduje z mocy prawa wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie została także na wniosek stron wstrzymana . Nie było więc przeszkód, aby Wojewoda podejmował czynności w ramach niniejszego postępowania, tym bardziej że Minister w decyzji kasacyjnej wskazał na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co w świetle negatywnych ocen operatów J. J. nie powinno budzić większych wątpliwości.

Przewlekłego postępowania organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też środków wynikającymi z dużej liczby spraw czy też środków pieniężnych. Sąd nie może także uwzględnić argumentacji organu o szczególnie skomplikowanym charakterze tej sprawy. Termin prawie dwuletni dla rozpoznania niniejszej sprawy przed wydaniem decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r. i termin prawie 6-letni przed wydaniem decyzji z dnia 9 stycznia 2017r. nie może znaleźć żadnego logicznego i usprawiedliwiającego wyjaśnienia.

Podzielając argumenty skargi wskazujące na nieuzasadnioną przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ w przedmiocie przyznania skarżącemu odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, którą potwierdza analiza akt postępowania administracyjnego, Sąd zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi orzekł, jak w pkt I wyroku.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd rozumie, że organ dążył do uzyskania rzetelnego operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, jednak w niniejszej sprawie obiektywne elementy takie jak upływ kilku terminów załatwienia sprawy , podejmowanie czynności w dużych odstępach czasu, zlecenie wykonania powtórnego operatu temu samemu rzeczoznawcy, którego operat został oceniony negatywnie przez dwie organizacje zawodowe rzeczoznawców, a po uchyleniu decyzji ustalającej odszkodowanie przez Ministra Infrastruktury w dniu 4 czerwca 2014r. nie podejmowanie w praktyce żadnych działań (brak akt administracyjnych nie mógł być powodem niepodejmowania czynności procesowych w sprawie biorąc pod uwagę, że istnieją kopie operatów szacunkowych, możliwość wglądu do akt sprawy administracyjnej czy akt sądowych) wskazuje na to, że przewlekłość organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku).

Uwzględniając częściowo zawarty w skardze wniosek, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi w pkt III wyroku grzywnę w wysokości 3000 zł uznając, że taka jej wysokość realizuje jej funkcję dyscyplinująco-restrykcyjną. Wysokość grzywny wymierzona przez Sąd ma charakter przede wszystkim ostrzegawczy. Powinna ona skłonić organ do zmiany sposobu prowadzenia postępowań na taki, który będzie umożliwiał jak najszybsze załatwienie nawet skomplikowanych spraw.

Odnośnie zawartego w skardze żądania zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy wskazać należy, że obowiązujące przepisy nie pozwalają sądowi administracyjnemu na wydanie takiego rozstrzygnięcia.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych(wpis sądowy). Sąd nie uwzględnił żądania zasądzenia kosztów postępowania w pełnej kwocie 925,48 zł, na którą poza wpisem sądowym składały się koszty wykonanych kserokopii dokumentów , koszty dojazdu w obie strony do siedziby organu oraz do WSA w Kielcach w celu złożenia skargi i uiszczenia wpisu sądowego, koszty dojazdu do WSA w Kielcach z miejscowości C., gdzie skarżący przebywał w hotelu M. i powrotu do tej miejscowości z K.

Zgodnie z art.199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Według tej zasady, każdą stronę obciążają poniesione przez nią koszty postępowania związane z jej udziałem w postępowaniu bez prawa domagania się zwrotu tych kosztów od innej strony. Wyjątki od tej zasady, stanowiące podstawę do orzekania o zwrocie kosztów między stronami zostały ściśle unormowane w art. 200, 201, 203 i 204 p.p.s.a. i nie można ich interpretować rozszerzająco.

Art.200 p.p.s.a. stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Strona nie może domagać się zatem wszystkich kosztów jakie kiedykolwiek poniosła w związku ze sprawą administracyjną, która swój finał znalazła przed sądem administracyjnym. Instytucja zwrotu kosztów postępowania uregulowana jest w ustawie dotyczącej wyłącznie postępowania przed sądem administracyjnym i już z tego względu odnosi się wyłącznie do kosztów, jakie strona ponosi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się koszty ponoszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, ani koszty przygotowawcze przed wniesieniem sprawy do sądu. Skarżący nie był także zobowiązany do osobistego stawiennictwa na posiedzeniu sądowym. Przebywając w odległym od WSA w Kielcach miejscu w dacie wyznaczonej rozprawy, mógł skorzystać z pomocy pełnomocnika lub złożyć wniosek o odroczenie rozprawy.