Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 473/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1512
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1  art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Asesor WSA Wojciech Śnieżyński, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z/s w Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca, strona skarżąca, skarżąca spółka) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Dyrektor OR ARiMR, Dyrektor Agencji, organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2017 r., o nr podanym w sentencji wyroku, odmawiająca przyznania skarżącej pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2013.

W dniu [...] maja 2013 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek spółki, o przyznanie płatności ONW na rok 2013. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku strona zadeklarowała jedną działkę ewidencyjną nr [...] położoną w województwie l. powiecie g. w gminie S., obrębie L. M. W przedmiotowym wniosku zadeklarowano 1 działkę rolną do płatności ONW o powierzchni 40,00 ha.

W trakcie weryfikacji wniosku, na podstawie danych znajdujących się

w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) ustalono, że grunty deklarowane do płatności (działka nr [...]) skarżąca spółka przejęła od spółki "B" Sp. z o.o. z siedzibą w O. przy ul. [...], której decyzją na rok 2012 odmówiono płatności i nałożono sankcje wieloletnie z powodu zawyżenia powierzchni deklarowanej do płatności. Ponadto stwierdzono, że na rok 2013 wnioski o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożyło szereg niżej wymienionych podmiotów, w których udziałowcem jest A. H., posiadający w "A" 98% udziałów: "C" Spółka z o.o. z siedzibą we W. przy ul. [...], "D" Spółka z o.o. z siedzibą w Z., "E" Spółka z o.o. z siedzibą we W. przy ul. [...], "F" Spółka z o.o. z siedzibą we W. przy ul. [...], "G" Spółka z o.o. z siedzibą w Z.

Z uwagi na powyższe informacje o powiązaniach kapitałowych i osobowych między wymienionymi podmiotami, wezwaniem z dnia [...] kwietnia 2014 roku Kierownik BP ARiMR we W. wyznaczył stronie 7-dniowy termin do złożenia wyjaśnień w związku z zaistnieniem okoliczności wskazujących na stworzenie przez skarżącą sztucznych i pozornych warunków sprzecznych z celami danego działania.

W tym celu organ wezwał stronę do złożenia niezbędnych dokumentów potwierdzających posiadanie sprzętu rolniczego, zatrudnienie pracowników, umowy na wykonywanie usług agrotechnicznych, poniesienie kosztów produkcji.

W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że ww. podmiot był na dzień 31 maja posiadaczem i użytkownikiem zadeklarowanych we wniosku gruntów. Grunty te były utrzymane w dobrej kulturze rolnej i to spółka decydowała o zabiegach agrotechnicznych oraz wszystkich innych istotnych sprawach dotyczących jej działalności. Powyższe w ocenie spółki świadczyło, że spełniła ona wszelkie warunki do uzyskania płatności. Strona wyjaśniła ponadto, że spółka nie dysponuje własnym sprzętem, a wszystkie prace agrotechniczne zleciła M. D., który wykonał usługę koszenia i zebrania masy zielonej. Do wyjaśnień dołączono oświadczenie M. D. o wykonaniu zabiegu koszenia i zebrania biomasy w sierpniu 2013 r. Spółka wyjaśniła, że pomiędzy wymienionymi w wezwaniu podmiotami nie występują żadne powiązania kapitałowe ani zależności. Strona dodatkowo zaznaczyła, że nie jest prawdą, że A. H. był większościowym udziałowcem w spółkach wymienionych w wezwaniu organu. Wskazano, że każdy z tych podmiotów prowadzi odrębne gospodarstwo i posiada wpis do ewidencji producentów, co zostało potwierdzone ostatecznymi decyzjami przyznającymi wsparcie finansowe za rok 2013 dla tych spółek (poza spółką "A").

W tak kształtujących się okolicznościach decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] września 2014 r. (Nr [...]) odmówiono skarżącej spółce przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2013.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca spółka, która nadto w trakcie postępowania przed organem drugiej instancji złożyła wniosek o dostarczenie kserokopii materiałów zebranych w sprawie (na podstawie art. 73 k.p.a.) w celu zapoznania się z aktami i pisemnego wypowiedzenia, ewentualnego zgłoszenia wniosków i dowodów z uwagi na brak możliwości osobistego stawiennictwa.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektor OR ARiMR we W. utrzymał zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. w mocy.

W wyniku złożonej skargi powyższa decyzja – wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 kwietnia 2016 r. – została uchylona z uwagi na uchybienia procesowe polegające na niezweryfikowaniu treści wniosku strony skarżącej o wydanie kopii materiałów zebranych w sprawie celem zapoznania się z nimi, co też mogło przyczynić się do uniemożliwienia podjęcia działań ukierunkowanych na przedstawienie dowodów potwierdzających stanowisko skarżącej co do braku podstaw przyjętego stwierdzenia o stworzeniu sztucznych warunków do otrzymywania dopłat.

Ponadto Sąd w uzasadnieniu zapadłego wyroku wskazał, iż organ w ogóle nie odniósł się do znajdującej się w aktach sprawy umowy przekazania gruntów rolnych z dnia [...] maja 2013 r. i nie zbadał, czy dokument ten wywołał skutki prawne.

Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podzielił twierdzenia co do tego, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej wypłacanej przez Agencję, co wypełnia dyspozycję art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95.

Dyrektor OR ARiMR we W. rozważając dokonane przez stronę obejście prawa podkreślił, iż miało ono miejsce zarówno w zakresie istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych, a organ w tym zakresie zebrał kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne. W toku postępowania zasadnie bowiem ustalono, że przejęcie przez spółkę "A" działki nr [...] od spółki "B" miało na celu uzyskanie płatności ONW sprzecznie z celami tego wsparcia w tym poprzez uniknięcie sankcji wieloletnich nałożonych na spółkę "B" na mocy ostatecznej decyzji Dyrektora OR ARiMR w O. z dnia [...] września 2013 r. Organ wskazał, że obydwa ww. podmioty są ze sobą ściśle powiązane funkcjonalnie, kapitałowo i osobowo. A. H. posiada w spółce "B" 90% udziałów, a w spółce "A" 98% udziałów. Obie spółki, jako jeden z przedmiotów swojej działalności wymieniają działalności rolnicze. W obu tych spółkach zgodnie z danymi z KRS A. H. na dzień składania wniosku był Prezesem Zarządu. Dopiero zgodnie z kopią uchwały dołączonej do złożonego w dniu [...].11.2014 r. formularza zmiany danych w ewidencji producentów rolnych, decyzją wspólników spółki "A" na funkcje Prezesa zarządu powołano M. D., który to złożył w toku postępowania oświadczenie o wykonaniu koszenia łąki na działce nr [...].

Dalej organ wskazał, iż skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej. Z jej wyjaśnień wynika, iż nie dysponuje ona własnym sprzętem rolniczym, a prace agrotechniczne zlecane były do wykonania przez innych rolników, przy czym nie zostały przedstawione żadne dokumenty, potwierdzające wydanie dyspozycji i zakończenie realizacji wykonanych robót (umowy, protokoły odbioru wykonanych prac, potwierdzenia zapłaty itp.). Jedyny dokument, jaki strona dostarczyła to wspomniane już oświadczenie M. D. Zdaniem organu z realiów badanej sprawy można uznać, że nie było innych, poza zamiarem ominięcia sankcji, powodów do przeniesienia deklaracji gruntów przez spółkę "B" na spółkę skarżącą. W kontekście tego organ wskazał też, że o pozorności dokonanej czynności przekazania posiadania działki oraz składaniu przez A. H. sprzecznych oświadczeń, świadczą dokumenty złożone przez grupę producentów "E" Sp. z .o.o., (jednym z członków jest spółka "B") w OR ARiMR we W. w ramach ubiegania się o wsparcie z działania "Grupy producentów rolnych". W tej sprawie A. H. działając w imieniu "E" Sp. z .o.o., w dniu [...] lipca 2014 r. złożył do Dyrektora OR ARiMR we W. wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres [...]-06-2013 do [...]-06-2014 to jest w 4 roku korzystania z pomocy. W ramach tego wniosku spółka "B" zadeklarowała produkcję kukurydzy, która zgodnie z raportem czynności kontrolnych wykonanych w gospodarstwie "B" w dniu [...].11.2014 r. miała odbywać się na działce [...]. Z kolei skarżąca na rok 2013 zadeklarowała na działce [...] łąkę trwałą, podejmując tym samym 5- letnie zobowiązanie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł także, iż w toku prowadzonego postępowania zapewniono stronie czynny udział wskazując na poszczególne czynności podejmowane w tym celu.

Odnosząc się do samej treści umowy przekazania użytkowania gruntów rolnych zawartej w dniu [...] maja 2013 r. pomiędzy podmiotami "B" a "A" organ wskazał, iż nie zawiera ona istotnych i podstawowych elementów takich jak: wskazanie organów każdej ze spółek, które działały w jej imieniu. Brak jest nazw tych organów jak i imion i nazwisk osób reprezentujących spółki. Pod terminami "przekazujący" i "przejmujący" widnieją jedynie parafy, co uniemożliwia ocenę czy została zawarta (podpisana) przez organy reprezentujące wskazane w umowie podmioty. W tym kontekście organ wskazał, iż w szczególności fakt zawarcia umowy przekazania winien być opatrzony czytelnym podpisem organów, które działały w jej imieniu, bądź imienną pieczątką z podpisem tak aby możliwe było zweryfikowanie na podstawie KRS czy osoby podpisujące się pod terminami "przekazujący" i "przejmujący" są uprawnione do reprezentowania spółek. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że dokument przekazania posiadania z dnia [...] maja 2013 r. nie został sporządzony w formie prawem przewidzianej dla jego ważności i skuteczności, co też prowadzi do konstatacji, iż niniejsza umowa jest wadliwa i nie może stanowić dowodu w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu strony, iż akta sprawy nie zawierały pełnego materiału dowodowego w związku z czym naruszona została zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a., organ wskazał, iż sama konieczność uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem co do zasady w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Nadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów – tj.: dokumentacji przyrodniczej ornitologicznej na potrzeby programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 (tzw. ekspertyza przyrodnicza), planu działalności rolnośrodowiskowej, rejestru działalności rolnośrodowiskowej, opinii prywatnej K. J. - na okoliczność nieprawidłowego sporządzenia dokumentacji pokontrolnej przez inspektorów terenowych ARiMR dla spółek "B" sp. zo.o. i "A" sp. z o.o. oraz obsługi raportów i nieprawidłowości obsługi spraw na poziomie Biura Powiatowego ARiMR.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na przyjęcie, że "w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej wypłacanej przez Agencję" oraz że "dokonane przez stronę obejście prawa ... miało miejsce zarówno w zakresie istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych", pomimo dokonania niewłaściwej oceny zgromadzonego przez organ materiału dowodowego w sprawie oraz pomimo braku dowodów zgromadzonych przez organ na wykazanie stworzenia sztucznych warunków a także z uwagi, że w świetle zaprezentowanej przez TSUE wykładni powyższego przepisu organ w rozpatrywanej sprawie nie rozważył wszechstronnie spełnienia przesłanek zastosowania tego przepisu zarówno w części istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych;

- art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia 7 marca 2007 r., przez niestanie na straży praworządności i nie rozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego i dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego w postaci dowodu zawnioskowanego przez skarżącą mającego na celu potwierdzenie użytkowania działki nr [...], jakim jest oświadczenie M. D., w którym potwierdza on wykonanie w sierpniu 2013 r. zabiegów agrotechnicznych na zlecenie skarżącej spółki oraz niewłaściwej oceny dowodu w postaci umowy przekazania użytkowania gruntów rolnych w postaci działki nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., co skutkowało brakiem właściwego ustalenia stanu faktycznego, brakiem wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i przyjęciem, że skarżąca nie użytkowała rolniczo działki nr [...], a zleceniobiorca ww. prac M. D. był faktycznym użytkownikiem ww. działki jako "wykonawca prac i dysponent plonu". Zdaniem skarżącej organ pominął fakt, iż M. D. w ww. oświadczeniu potwierdza wykonanie w sierpniu 2013 r. zabiegów agrotechnicznych polegających na wykoszeniu łąk i zebraniu pokosu na działce [...] wskazując wyraźnie, że dokonał ich na zlecenie [...], a nie na swoją rzecz. Nie wyjaśniono również w przekonujący sposób dlaczego za niewiarygodne organ uznał przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej a także nie uwzględnienie, że zgodnie z prawem dozwolona była okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych osobie fizycznej. Tym samym organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący żadnych wątpliwości czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów za użytkowanie, których wnioskowała o przyznanie płatności, jak też pominął, że kontrola na miejscu w "B" Sp. z o.o., w wyniku której Kierownik BP wydał decyzję odmawiającą płatności i z sankcjami wieloletnimi, została przeprowadzona niezgodnie z obowiązującym prawem;

- art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia 7 marca 2007 r. poprzez nie zgromadzenie przez organ dowodów odnośnie faktu, że miało miejsce stworzenie przez skarżącą sztucznych warunków o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 pomimo tego, że z faktu tego to organ wywodzi skutki prawne w postaci odmowy przyznania płatności i wysuwa wnioski odnośnie stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy finansowej sprzecznej z celami tego wsparcia w oparciu o podejrzenie organu o chęci ominięcia przez "B" sp. z o.o. nałożonych sankcji oraz o braku przymiotu samodzielnego gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżącą tylko i wyłącznie z powodu tego, że w obu spółkach większościowym udziałowcem jest A. H. i na dzień składania wniosku o płatność ta sama osoba była prezesem zarządu obu ww. spółek. W tym miejscu strona zaakcentowała, że organ zupełnie pomija, że Spółka "A" została zawiązana umową z dnia [...] marca 2013 r. i wpisana do KRS przed wydaniem decyzji o nałożeniu wspomnianej sankcji, która jest z dnia [...] maja 2013 r. Uprawomocnienie z kolei decyzji o nałożeniu sankcji nastąpiło po zawarciu przez spółki umowy o przekazaniu użytkowania gruntów rolnych w postaci działki nr [...]. Zarzucono także błędne przyjęcie, że nałożenie sankcji na spółkę "B", wiązało się z możliwością potrącania jej z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (ERRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych, a więc w okresie co najmniej do 2016 r., a nie tylko w roku 2013 czy 2014;

- art. 15 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2) i 4) i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia 7 marca 2007 r., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ I instancji dowodu z decyzji ostatecznej Dyrektora OR ARiMR w O. z dnia [...] maja 2013 r. w postaci zgromadzenia tego dokumentu w aktach sprawy i uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przed wydaniem decyzji i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, pomimo zgłoszenia takiego pisemnego żądania przez wnioskodawcę zarówno w piśmie z dnia [...].07.2014 r. jak i z dnia [...].08.2014 r., jak również uznanie przez organ II instancji, że powyższe działanie organu I instancji nie narusza przepisów proceduralnych - pomimo wyraźnego wskazania w treści uzasadnienia decyzji przez organ II instancji, że powyższy dokument został włączony do teczki aktowej dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym miejscu sformułowano również zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 kp.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- naruszenie § 2 pkt 2 i 3 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" w związku z artykułem 336 k.c. i art. 338 k.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie, w kontekście przyjęcia, iż faktycznym użytkownikiem działki nr [...] był M. D. nie skarżąca spółka pomimo jednoznacznych twierdzeń Prezesa Zarządu spółki wnioskodawcy i M. D. o wykonywaniu prac na działce na zlecenie Spółki.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona przedstawiła okoliczności faktyczne i prawne przemawiające za zasadnością sformułowanych zarzutów odnosząc się w szczególności do poglądów judykatury.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa procesowego i materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270,ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując sprawę w tak ustalonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego lub prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, mocą którego odmówiono stronie skarżącej przyznania płatności rolnej za rok 2013, jest art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r.; dalej też: rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95), zgodnie z którym działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Przepis ten stanowi generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego.

Analogiczne klauzule dotyczące praktyk obchodzenia prawa normodawca unijny zawarł w przepisach art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8; dalej też: rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011) i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16; dalej też: rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009). Zgodnie z powołanym w zaskarżonej decyzji przepisem art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2011, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego wsparcia.

W świetle powyższych regulacji obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53).

Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na tle wskazanych powyżej przepisów. W motywach wyroku w sprawie C-434/12 z dnia 12 września 2013 r. Trybunał dokonując wykładni stwierdził, że przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, "należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku."

Istotne jest więc przy stosowaniu generalnej klauzuli obejścia prawa - bez względu na to, na której (wynikającej ze wskazanych wyżej trzech aktów prawa unijnego) normie ona się opiera w danym przypadku – rozważenie elementów obiektywnych i subiektywnych. Element obiektywny sprowadza się do rozważenia, czy mimo formalnego przestrzegania wymogów stawianych przez regulacje europejskie, cel tych rozwiązań prawnych nie został osiągnięty, natomiast subiektywny element wymaga zbadania, czy wystąpił zamiar skorzystania z unormowań europejskich poprzez sztuczne wykreowanie przesłanek do skorzystania z nich.

Jak trafnie wskazywał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1324/15, w świetle wskazanych przepisów, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia: stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, w postaci woli uzyskania takich korzyści; wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Przy ocenie kwestii "sztucznego stworzenia warunków" nie można ograniczać się do działań samego wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14 ). Konieczne pozostaje zatem badanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26). Takie sztuczne stworzenie warunków może polegać na multiplikacji podmiotów tj. na utworzeniu wielu podmiotów powiązanych, które w kolejnych latach przenoszą między sobą posiadanie gruntów w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono.

W rozpatrywanej sprawie, dla zastosowania sankcji wykluczającej możliwości skorzystania z dopłaty rolnej na skutek tego rodzaju nadużycia prawa, organy winny były więc rozważyć wszechstronnie spełnienie przesłanek omawianej klauzuli – zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych – wskazujących na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania zwiększonej płatności rolnej, wyrażających się w podziale jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy odrębne podmioty.

W realiach rozpoznawanej sprawy organy ARiMR wykazały, zdaniem Sądu, że spełnione zostały przesłanki odmowy przyznania skarżącej spółce płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż powiązania osobowe pomiędzy spółką "B" – która do 2012 r. włącznie składała wnioski o płatności w związku z użytkowaniem działki [...], a skarżącą spółką zostały ustalone na podstawie dokumentów rejestrowych i nie są przez skarżącą kwestionowane. Z dowodów znajdujących się z a aktach sprawy wynika zatem bezspornie, że w obu spółkach A. H. jest większościowym udziałowcem (w "A" - 98% udziałów, w "B" – 99% udziałów) oraz że w momencie składania przez "A" wniosku o płatność pełnił w obu spółkach funkcję prezesa jednoosobowego zarządu. Jakkolwiek zatem "B" sp. z o.o. i "A" Sp. z o.o. były pod względem prawnym odrębnymi podmiotami, posiadającymi własny kapitał zakładowy, faktycznie decyzje w obu spółkach podejmował A. H. Jako większościowi udziałowcy w obu spółkach, A. H. oraz jego żona I. H. byli także ostatecznymi potencjalnymi konsumentami korzyści majątkowych wynikających z otrzymania przez te spółki płatności. Istnienie pomiędzy podmiotami tego rodzaju więzi osobowych, zarządczych i majątkowych jest jednym z wymienionych w powołanym wyroku C-434/12 istotnych elementów, mogących wskazywać na stworzenie przez nie sztucznych warunków do otrzymania płatności, o jakich mowa w art. 8 ust. 4 rozporządzenia 65/2012, choć – co podkreślił w powyższym wyroku Trybunał, nie może być jedyną i wystarczającą przesłanką uznania, że faktycznie doszło do próby bezprawnego pozyskania płatności.

To co należy uznać za istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, to okoliczności, w jakich doszło do utworzenia spółki "A" oraz złożenia przez nią wniosków o płatności. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, i czego strona nie kwestionuje, na spółkę "B" zostały nałożone w 2012 r. sankcje wieloletnie, których zastosowanie skutkowałoby pomniejszeniem należnych tej spółce płatności ONW na 2013 r. o kwotę 1904,56 zł, pozostawiając do ewentualnej wypłaty ( w razie braku dalszych korekt) kwotę 5255,44 zł. Skarżąca spółka została utworzona już po kontroli przeprowadzonej w spółce "B" i złożyła wniosek bezpośrednio po wycofaniu wniosku o płatności przez "B" sp. z o.o. , wnioskując o płatności w pełnej kwocie 7160 zł, tym samym stwarzając A. H. możliwość uzyskania korzyści polegającej na uchyleniu się od skutków nałożonej na "B" sp. z o.o. sankcji. Utworzenie tej spółki nastąpiło w wyniku decyzji A. H., który również w niej został większościowym udziałowcem i prezesem.

Analizując zamiar towarzyszący takim działaniom oraz ich skoordynowany charakter nie sposób nie odnieść się do – podnoszonej przez skarżącą - kwestii samodzielności spółki "B" jako odrębnego podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne. Po pierwsze, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, wątpliwości nasuwa już znajdująca się w aktach sprawy umowa "przekazania użytkowania gruntów rolnych" z dnia [...] maja 2013 r., zawarta pomiędzy spółkami "B" sp. z o.o. i "A" sp. z o.o., która nie zawiera ani danych dotyczących osób reprezentujących te podmioty ani czytelnych podpisów. Tego rodzaju braki, jak słusznie stwierdzono w zaskarżonej decyzji, mają charakter istotny i nie pozwalają uznać jej za skuteczną . Jednak nawet jeśli uznać twierdzenia pełnomocnika skarżącej spółki, że prawo do użytkowania gruntów "A" uzyskała od podmiotu trzeciego – spółki "E", a to w związku z rozwiązaniem przez tę spółkę umowy dzierżawy z "B" sp. z o.o. z uwagi na zaleganie z płatnościami i nawiązanie w to miejsce stosunku dzierżawnego ze skarżącą spółką ( na co wszakże nie przedłożyła skarżąca żądnego dokumentu do akt sprawy), trzeba mieć na uwadze, że wspólnikami większościowymi i członkami zarządu uprawnionymi do reprezentacji w "E" byli A. H. i jego żona I. H. i że w związku z tym wszelki decyzje dotyczące zarówno regulowania płatności przez "B", jak i zawiązania czy rozwiązania umowy dzierżawy oraz przekazania gruntu w użytkowanie innej spółce de facto wciąż należały do A. H. Tym samym oczywista jest dla sądu koordynacja działań tych podmiotów w celu stworzenia sytuacji umożliwiającej A. H uniknięcie konsekwencji sankcji nałożonych na "B" sp. z o.o.

Podobnie pozorny charakter miała powoływana przez skarżącą samodzielność działań spółki "A", polegających na zleceniu usługi wykoszenia trawy M. D. - skoro A. H., będąc w tym czasie prezesem w oby spółkach, mógł zlecić wykonanie tej samej usługi również w spółce "B". Obie te spółki nie dysponowały bowiem własnym sprzętem rolniczym i powoływały się na korzystanie z usług osób trzecich. "A" nie wykonała na spornej działce żadnych czynności których nie mogła wykonać "B" Sp. z o.o. w wyniku decyzji podejmowanych przez tę samą osobę i przy podobnych możliwościach i zapleczu technicznym. Powyższe dotyczy również zlecenia sporządzenia dokumentacji ornitologicznej dla celów zobowiązania rolno środowiskowego. Z tego punktu widzenia jedyny sens utworzenia spółki skarżącej i złożenia przez nią wniosku w miejsce spółki "B" przejawiał się w zamiarze uniknięcia nałożonych sankcji oraz uzyskania płatności w pełnej wysokości poprzez spółkę "A", a de facto na rzecz tego samego końcowego beneficjenta, jakim był A. H.

Wreszcie odnosząc się w tym miejscu do argumentów skarżącej, iż o tym, że jest samodzielnym gospodarstwem rolnym i producentem świadczą okoliczności takie, jak uzyskanie numeru producenta rolnego, zlecenie i przedłożenie dokumentacji rolno środowiskowej oraz złożenie wniosku o płatność Sąd wskazuje, że w świetle powołanego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 formalna poprawność i zewnętrznie legalny charakter działań jest elementem hipotezy zastosowania tego przepisu. Chodzi w nim bowiem o objęcie sankcjami takich działań, które właśnie poprzez legalne czynności doprowadzają do sytuacji, w której niemożliwe staje się osiągnięcie celu zamierzonego w systemach wsparcia rolników z funduszy europejskich. Stąd też organy nie kwestionowały dopuszczalności utworzenia spółki i legalnego charakteru jej działań, ale jedynie jej prawo do uzyskania płatności.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących niewykazania , że wystąpił w rozpoznawanej sprawie wskazywany przez TSUE obiektywny element świadczący o podjęciu przez rolnika działań, w wyniku których cel programu wsparcia z funduszy europejskich nie będzie mógł zostać osiągnięty, Sąd stwierdził, co następuje.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organów ARiMR, iż w sprawie wystąpiły elementy obiektywne, o jakich traktował powołany wyrok Trybunału w sprawie C-434/12, podnosząc, że nie doszło do naruszenia celu zamierzonego przez system wsparcia. Podnosi w tym zakresie argumentację, iż działka była w 2014 r. przez spółkę "A" utrzymywana w dobrej kulturze rolnej (na dowód czego powołuje się na dokumenty kontroli przeprowadzonej na miejscu przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR w N., które dołączyła na rozprawie), że w trakcie kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości, realizowany był program rolnośrodowiskowy oraz stwierdza, że spółce zostały za ten rok wypłacone płatności ONW i obszarowe. Podkreśla również, że w 2013 r. spółka również realizowała zobowiązanie rolno środowiskowe i przeprowadzała na działce zabiegi agrotechniczne (wykoszenie trawy przez M. D.), co ma – jej zdaniem – świadczyć o zachowaniu celów programu wsparcia. Z powyższą argumentacją nie można się jednak, zdaniem Sądu, zgodzić.

Ocena tego, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do podjęcia przez oba podmioty kontrolowane w 2013 r. przez A. H. tj. spółkę skarżącą oraz spółkę "B" próby obejścia przepisów krajowych i wspólnotowych regulujących system wsparcia w sposób, który uniemożliwiał osiągnięcie zamierzonego przez ten system wsparcia, musi – zdaniem Sądu – uwzględniać całość okoliczności, jakie wystąpiły nie tylko w 2013 r., ale także w roku poprzednim. Niewątpliwie we wszystkich trzech systemach wsparcia, w ramach których skarżąca spółka ubiegała się o płatności, celem jest udzielanie pomocy rolnikom realizującym zobowiązania zgodnie z normami i zaleceniami zawartymi w regulacjach dotyczących tych systemów. Jednocześnie jednak jednym ze środków mających gwarantować realizację tych celów, przewidzianym przez ustawodawcę unijnego, a za nim krajowego, jest system sankcji nakładanych na rolników, którzy nie spełniają stawianych w ramach poszczególnych programów wsparcia wymogów. W tym sensie jednym z celów systemu wsparcia jest udzielanie pomocy w pełnej wysokości tylko rolnikom prawidłowo realizującym podjęte w ramach poszczególnych systemów zobowiązania, natomiast wypłata ich w zmniejszonej wysokości lub brak wypłaty rolnikom dopuszczającym się nieprawidłowości w realizacji tych zobowiązań, w tym także zmniejszenie w takich wypadkach płatności w latach kolejnych o nałożone na nich sankcje wieloletnie. Jeżeli zatem dany system przewiduje w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami nałożenie na rolnika sankcji wieloletnich, to działania podejmowane przez tego rolnika mające na celu stworzenie takich warunków formalnych, w których pozyska płatności w pełnej wysokości jest naruszeniem celów systemu wsparcia, jako że czyni iluzorycznymi przewidziane w tym systemie konsekwencje nieprzestrzegania warunków realizacji zobowiązań. W tym właśnie kontekście należy postrzegać działania A. H., polegające na utworzeniu spółki "A" i ukształtowaniu formalnych warunków jej działania w sposób umożliwiający wycofanie wniosku o płatności na 2013 r. przez spółkę "B" a następnie złożenie go przez skarżącą spółkę.

Końcowo przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przez organy ARiMR przepisów postępowania, Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Podnoszony przez stronę skarżącą w toku postępowania i rozwinięty na rozprawie był zarzut, iż spółce wadliwie zostało doręczone pierwsze pismo z wezwaniem do złożenia wyjaśnień, w którym to wskazywano na przedmiot stawionych stronie zarzutów tj. stworzenie sztucznych warunków do otrzymania płatności. Sąd przyjął na tę okoliczność przedłożone przez stronę dowody i przeprowadził z nich dowód na podstawie art. 106 § 2 p.p.s.a. Jakkolwiek mogą one, w opinii Sądu, potwierdzać wystąpienie w tym zakresie uchybień, to strona nie wykazała jednak, by w jakikolwiek sposób miało to wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwe jest bowiem, że w postępowaniu uczestniczył potem pełnomocnik spółki i miał świadomość, czego ono dotyczy. Organ konwalidował również uchybienie, na które zwrócił uwagę tutejszy Sąd w uprzednio wydanym wyroku i przed wydaniem zaskarżonej decyzji przesłał pełnomocnikowi strony, na podany przedniego adres, kopie całości materiałów dowodowych zebranych w sprawie. Strona miała zatem niewątpliwie możliwość się z nimi zapoznać i złożyć wszelkie wyjaśnienia lub uzupełnić dowody. W świetle natomiast brzmienia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. , podstawę uchylenia decyzji może stanowić tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Wykazanie tego wpływu należy do strony skarżącej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła.

Podobnie trzeba ocenić zarzut, że gdy pełnomocnik strony zapoznawał się z aktami, w aktach sprawy nie znajdowała się decyzja wydana wobec spółki "B", którą organ przyjął za podstawę swoich ustaleń, a którą doręczono A. H. w sposób niezgodny z przepisami. Strona podnosiła także, iż ustalenia tej decyzji były zakwestionowane w opinii powołanego przez nią biegłego. Niezależnie jednak od sposobu doręczenia tej decyzji spółce "B" zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie organ oparł się na tej decyzji tylko w zakresie w jakim powołał się na fakt nałożenia na tę spółkę sankcji wieloletnich w określonej wysokości. Tego faktu strona nie kwestionuje. Przesłanki nałożenia tych sankcji i ich zasadność nie podlegały natomiast badaniu w niniejszej sprawie i nie mogły mieć wpływu na ocenę okoliczności świadczących o stworzeniu sztucznych warunków dla uzyskania płatności przez spółkę skarżącą, bowiem z tego punktu widzenia istotna była okoliczność, że sankcje zostały na "B" Sp. z o.o. nałożone, nie zaś z jakiego powodu. Tak więc podniesione w tym zakresie zarzuty również nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.