Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 840/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon ( spr. ) Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1104/11 w sprawie ze skargi J. N. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r. nr XXXI/110/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 31 w granicach administracyjnych miejscowości Bibice, rejon Czekaj – Południe 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od J. N. na rzecz Gminy Zielonki kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., II SA/Kr 1104/11, oddalił skargę J. N. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r. nr XXXI/110/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 31 w granicach administracyjnych miejscowości Bibice, rejon Czekaj–Południe.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Gminy Zielonki w dniu 18 listopada 2005 r. podjęła uchwałę nr XXXI/110/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 31 w graniach administracyjnych miejscowości Bibice rejon Czekaj–Południe.

J. N. w skardze na powyższą uchwałę w zakresie dotyczącym działki nr 839 i 893 zarzucił jej niezgodność z zapisami studium gminnego oraz naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości Bibice, obejmującej działkę ewidencyjną o numerze 839 i 893, której część na mocy przedmiotowej uchwały przeznaczono pod drogę gminną dojazdową (oznaczenie KDD). Tymczasem obowiązująca na terenie gminy Zielonki uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje rozwoju inwestycji drogowych na obszarze, w obręb którego wchodzą nieruchomości skarżącego. W treści studium w pkt 3.3.4. zatytułowanym "Kształtowanie systemu komunikacyjnego" oraz w pkt 5.4. określonym jako "Polityka kształtowania systemu komunikacyjnego", nie przewidziano rozwoju infrastruktury drogowej w zakresie dróg gminnych w miejscowości Bibice. W załączniku graficznym również brak jest planowanej drogi. Plan miejscowy przyjęty uchwałą z dnia 18 listopada 2005 r. dokonuje przeznaczenia nieruchomości skarżącego na cel drogi gminnej w miejscu, w którym obecnie drogi takiej nie ma. W zakresie rozwoju takiej sieci zapisy studium przewidują, w treści pkt 3.3.4., dla wszystkich dróg projektowanych, opracowanie studiów przedprojektowych (wykonywanych przed przystąpieniem do sporządzania planów miejscowych) mających na celu skonkretyzowanie ich przebiegów. W sprawie przedmiotowej nie sporządzono takiego studium przedprojektowego.

Ponadto w ocenie skarżącego, ustalenia planu miejscowego naruszają zasady poszanowania ekonomicznych walorów przestrzeni oraz ochrony prawa własności wyrażone w art. 1 ust 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy przeznaczając cześć działek nr 839 i 893 na drogę gminną pozbawiła skarżącego możliwości racjonalnego zainwestowania należącej do niego nieruchomości i to pomimo faktu, iż na pozostałej części działki teoretycznie dopuszczono możliwość zabudowy. W sposób nieuzasadniony nieruchomość skarżącego stała się drogą komunikacji dla przeznaczonych pod inwestycje terenów należących do osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o jej oddalenie. Wskazano, iż w dniu 31 marca 2005 r. skarżący złożył uwagi do projektu planu, wnosząc o: "przesunięcie zakrętu, oddalając go od budynku o 3,5 m". Uwagi te zostały w całości uwzględnione przez Radę Gminy Zielonki w przebiegu drogi. Dla Rady uwaga skarżącego była jednocześnie wyrażeniem akceptacji na lokalizację drogi dojazdowej w tym miejscu. Jeżeli zatem Rada Gminy Zielonki uchwalając miejscowy plan w zakresie lokalizacji drogi postąpiła zgodnie z zamiarem skarżącego, to zarzut naruszenia w tym zakresie interesów skarżącego należy oceniać jako bezpodstawny.

Organ zaprzeczył zarzutowi braku zgodności pomiędzy ustaleniami studium a zaskarżoną uchwałą w kwestii przeznaczenia w planie działek o numerach ewidencyjnych 839 i 893 pod dojazdową drogę gminną (KDD), tj. zarzutowi uchwalenia planu wbrew ustaleniom studium, które takiego przeznaczenia dla tego terenu nie przewiduje. Przede wszystkim podniesiono, że zakres i skala studium nie pozwalają na szczegółowe określenie prze biegu infrastruktury i komunikacji. W studium określa się w sposób ogólny kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Odnosząc się do zapisów punktu 3.3.4. i 5.4. studium wyjaśniono, że zgodnie z zapisem 3.3.4. studium zatytułowanym "Kształtowanie systemu komunikacyjnego" w podtytule "Zasady kształtowania sieci i drogi" pkt 1, tiret piąte, wskazano: "na etapie planu miejscowego ustalona zostanie niezbędna szerokość drogi w liniach rozgraniczających oraz warunki użytkowania terenów w strefie oddziaływania – ulice lokalne dojazdowe (nie objęte problematyką studium) – min. 15 m (w obszarze zabudowanym min. 10 m – szerokość). Z powyższego zapisu wynika wprost, że studium kwestię lokalizacji gminnych dróg dojazdowych pozostawiło regulacji w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, określając jedynie szerokości linii rozgraniczających dla tego rodzaju dróg. Ustalenia 5.4. Studium "Polityka kształtowania systemu komunikacyjnego" w podtytule "Niezbędny zakres i zasady działania władz gminy" mają charakter ogólnych założeń w tym zakresie rozwoju infrastruktury drogowej dla całej gminy Zielonki.

Organ podniósł, że nie jest również zasadny zarzut skarżącego, że dla tego typu dróg Studium przewidziało konieczność opracowania studium przedprojektowego. W tym samym podtytule "Zasady kształtowania sieci i drogi" pkt 5 brzmi: "Dla wszystkich dróg projektowanych w studium pożądane jest opracowanie studiów przedprojektowych (wykonywanych przed przystąpieniem do sporządzania planów miejscowych) mających na celu skonkretyzowanie ich przebiegów". Z porównania zapisów studium: pkt 1 tiret 5 i pkt 5 podtytułu "Zasady kształtowania sieci i drogi" należy wywnioskować, że jeżeli gminne drogi dojazdowe nie są objęte problematyką studium, to też studium przedprojektowe ich nie dotyczy.

Zgodnie z regulacją art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności. W ocenie Rady Gminy Zielonki powyższa regulacja nie została naruszona zaskarżoną uchwałą. Podniesiono, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 6 wskazuje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Organ za niezasadny uznał zarzut naruszenia istoty prawa własności do nieruchomości poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała dla działki o numerze ewidencyjnym 839 przewiduje w jej większej części przeznaczenie budowlane oznaczone symbolem 05.MN.2 z podstawowym przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne. Część tej działki ma przeznaczenie drogowe oznaczone jako KDD. Pozostała niewielka część znajduje się w terenie 05.ZI.7 – zieleń izolacyjna (od strony drogi powiatowej). Działka o numerze ewidencyjnym 893 przeznaczona jest na teren drogi KDD.

W poprzednio obowiązującym miejscowym planie (uchwała Rady Gminy Zielonki nr 25/93 z dnia 24 czerwca 1993 r.) działka 839 znajdowała się w terenie budowlanym (MZ) pod budownictwo jednorodzinne, w którym to terenie istniała urządzona droga dojazdowa, a w pozostałej części (większej), w terenie rolnym (RP) z możliwością ich zabudowy w ramach siedliska dla rolnika. Działka o numerze ewidencyjnym 893 miała przeznaczenie rolne. Studium określało dla tej działki przeznaczenie budowlane.

Rada wyjaśniła, że po przeznaczeniu w nowych miejscowych planach działek skarżącego o numerach ewidencyjnych 839 i 893 pod zabudowę mieszkaniową, podobnie, jak i terenów sąsiednich, w planach miejscowych należało ustalić zasady budowy systemu komunikacji wraz z podaniem parametrów oraz klasyfikacji ulic i innych szlaków komunikacyjnych, zgodnie ze standardami określonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenia zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dalej Sąd podniósł, że uchwałą prawa wewnętrznego, której ustalenia musiały być brane pod uwagę w procesie uchwalania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwała Rady Gminy Zielonki z dnia 20 września 2001 r., nr XXIV/24/2001 w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu trybu postępowania planistycznego poprzez przyjęcie w tekście zaskarżonego planu uchwały o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium, jak również brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie zasad sporządzania planu rozumianych – w orzecznictwie i doktrynie – jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Wniosek o zgodności ustaleń zaskarżonego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego z ustaleniami studium z 2001 r. wynika z porównania treści tych aktów planistycznych, gdzie ustalenia planu mieszczą się w szerzej określonym zakresie ustaleń studium.

Z treści zaskarżonego planu wynika, że należąca do skarżącego działka nr 893 i część działki nr 839 położona jest w terenach oznaczonych symbolem KDD (tereny przeznaczone pod drogi publiczne – drogi i ulice dojazdowe (gminne) – § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a/ tekstu planu. W studium w stosunku do terenu działek nr 893 i 839 w istocie nie ma regulacji dotyczących ulic dojazdowych gminnych. Nie oznacza to jednak, że studium wprowadziło zakaz takiego przeznaczenia terenu. Studium określając kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów gminy w punkcie 3.3.4. dotyczącym kształtowania systemu komunikacyjnego i w części odnoszącej się do zasad kształtowania sieci drogowej (punkt 1) stanowi, że "na etapie planu miejscowego ustalona zostanie niezbędna szerokość drogi w liniach rozgraniczających oraz warunki użytkowania terenów w strefie jej oddziaływania (...) ulice lokalne dojazdowe (nie objęte problematyką studium) – min. 15 m (w obszarze zabudowanym min. 10 m)". Oznacza to, że w ustaleniach studium uwzględniono kwestię lokalizacji dróg dojazdowych, chociaż zadeklarowano, że nie jest ona objęta problematyką studium. Nie jest zatem dopuszczalny wniosek, że studium nie przewidziało w kierunkach zagospodarowania przestrzennego gminy dopuszczalności lokalizacji na jej terenie ulic lokalnych dojazdowych bądź – tym bardziej – wyłączyło kompetencje rady gminy w zakresie przeznaczenia terenów pod ulice dojazdowe gminne w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uchwalanych w Gminie Zielonki. Skoro nie wykluczono w studium realizacji ulic lokalnych dojazdowych, pozostawiając jednak kwestie ich projektowania późniejszym działaniom planistycznym, tj. m.in. działaniom na etapie tworzenia planu miejscowego, to zarzut niesporządzenia w niniejszej sprawie studiów przedprojektowych jest niezasadny, gdyż zgodnie z treścią studium zawartą w punkcie 3.3.4. dotyczącym kształtowania systemu komunikacyjnego i w części odnoszącej się do zasad kształtowania sieci drogowej (punkt 5) "dla wszystkich dróg projektowanych w studium pożądane jest opracowanie studiów przedprojektowych (wykonywanych przed przystąpieniem do sporządzania planów miejscowych) mających na celu skonkretyzowanie ich przebiegów. Ulice lokalne dojazdowe nie są projektowane w studium, przy czym nawet w stosunku do dróg projektowanych w studium opracowanie studiów przedprojektowych określono jako pożądane, co nie mogłoby oznaczać obligatoryjnego działania w tym kierunku determinującego samoistnie wadliwość ustaleń przyjętych następnie w planie miejscowym.

Zdaniem Sądu organ planistyczny nie wykroczył zatem w kontekście niniejszej sprawy poza ramy ustaleń przyjętych w studium, a w konsekwencji nie można mu zarzucić uchwalenia zaskarżonego planu bez zachowania zgodności ustaleń tego planu z postanowieniami obowiązującego studium. W chwili uchwalania zaskarżonego planu związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, art. 17 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym podczas sporządzania projektu planu miejscowego organ gminy zobowiązany był uwzględniać ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Istota władztwa planistycznego polega m.in. na wyważeniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i przyznaniu jednej z nich pierwszeństwa, a ograniczeniu bądź w ogóle niezastosowaniu innych.

W tym stanie rzeczy konieczne było zbadanie, czy organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo w stosunku do nieruchomości skarżącego zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a zwłaszcza czy nie przekroczył granic tego władztwa. Stwierdzenie przekroczenia granic władztwa planistycznego oznaczałoby, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Rozważając czy Rada gminy dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że poprzez uchwalenie przedmiotowego planu doszło do naruszenia zasad poszanowania ekonomicznych walorów przestrzeni, a w konsekwencji do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa własności skarżącego, Sąd podkreślił, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę prawa własności nieruchomości. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego składającej się z dwóch działek nr 839 i 893 kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącego korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu (tj. gdy chodzi o część nieruchomości położonej w obszarze MN – może ją przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 16 tekstu uchwały), a gdy chodzi o część nieruchomości położoną w obszarze KDD – pod drogę dojazdową również do pozostałej części swojej nieruchomości).

Skarżący podnosi, że przy sporządzaniu zaskarżonego aktu nie uwzględniono potrzeby racjonalnego zagospodarowywania nieruchomości znajdującej uzasadnienie w zasadzie poszanowania ekonomicznych walorów przestrzeni. Według Sądu analiza ustaleń planu dotyczących nieruchomości należącej do skarżącego wykazuje jednak, że ingerencja w prawo własności skarżącego była uzasadniona interesem publicznym a zatem legalna.

Zdaniem Sądu przekonujące i znajdujące potwierdzenie w treści zaskarżonej uchwały jest stanowisko organu, że uchwała dla działki o numerze ewidencyjnym 839 przewiduje w jej większej części przeznaczenie budowlane oznaczone symbolem MN.2 z podstawowym przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne a jedynie część tej działki ma przeznaczenie drogowe oznaczone jako KDD. Przeznaczenie drogowe ustalono również w stosunku do bezpośrednio przylegającego terenu działki nr 893, przewidując drogę dojazdową również do pozostałej nieruchomości należącej do skarżącego. W ocenie Sądu organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżącego i interes publiczny, a zwłaszcza uwzględnił uwagę skarżącego złożoną do projektu planu w dniu 31 marca 2005 r. w zakresie przebiegu projektowanej drogi – i w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o zasadności – również z punktu widzenia wymogu zachowania ładu przestrzennego – przeprowadzenia drogi KDD w miejscu określonym w części graficznej przedmiotowego planu, tj. m.in. na obszarze działek należących do skarżącego. Niewątpliwie w tym stanie rzeczy – kiedy zwłaszcza na etapie uchwalania planu skarżący nie kwestionował faktu przebiegu drogi dojazdowej po jego nieruchomości – przyjęte w zaskarżonym planie, a kwestionowane dopiero kilka lat po uchwaleniu planu przez skarżącego ustalenia dotyczące umiejscowienia drogi KDD nie są dowolne. W świetle orzecznictwa NSA zarzut naruszenia władztwa planistycznego może być skutecznie podnoszony tylko wtedy, gdy skarżący bierze udział w procedurze planistycznej, tj. zgłasza wnioski do projektu planu, bądź uczestniczy w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu.

Przyjęty w planie przebieg drogi KDD nie tylko jest uszczegółowieniem kierunków wyznaczonych w studium, lecz jest również zdeterminowany pozostałymi ustaleniami zaskarżonej uchwały. Rysunek graficzny wskazuje, że przyjęte w planie drogi dojazdowe tworzą jasną i funkcjonalną sieć, a zwłaszcza nie można twierdzić, że poprzez ich wprowadzenie w przyjętym kształcie doszło do naruszenia ładu przestrzennego. Ponadto treść zaskarżonego planu koresponduje z ustaleniami planu miejscowego w terenach sąsiednich.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

J. N. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

– art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

– art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię pojęcia władztwo planistyczne i przyjęcie z jednej strony, iż władztwo planistyczne ma charakter subiektywny i jego zakres jest zależny od aktywności właściciela nieruchomości w toku procedury planistycznej, a z drugiej strony, iż władztwo to, jako koncepcja doktrynalna, nie doznaje żadnych ograniczeń a realizacja interesu publicznego skutkuje możliwością dowolnego i swobodnego ograniczania prawa własności poprzez przeznaczenie terenu na określony cel z pominięciem zasad planowania przestrzennego oraz konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości;

– art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na niedostrzeżeniu naruszeń zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz niewłaściwą wykładnie polegającą na przyjęciu nieistniejących w przepisach prawa powszechnie obowiązującego obowiązków właściciela nieruchomości, które umożliwiają skuteczne kwestionowanie zapisów miejscowego planu;

– art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego w zakresie zaskarżonym jest zgodny z prawem oraz niewłaściwą wykładnię i przyjęcie iż warunkiem uwzględnienia skargi jest aktywność skarżącego w toku procedury planistycznej;

– art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu że realizacja władztwa planistycznego gminy polegającego na przeznaczeniu części nieruchomości prywatnej na cel publiczny, w sytuacji gdy ze względu na ograniczenia wynikające z przepisów prawa korzystanie z całej nieruchomości przestaje być możliwe nie stanowi naruszenia istoty prawa własności;

– art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 do w/w Konwencji przez ich błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że przepisy te dopuszczają każdą ingerencje w prawo własności polegającą na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości poprzez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która jest realizowana celem urzeczywistnienia interesu publicznego;

– art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że naruszenie praw i wolności musi być dokonane przy poszanowaniu zasady proporcjonalności, a zatem przyjęcie, że władztwo planistyczne gminy nie doznaje jakichkolwiek ograniczeń, a jego wystarczającym uzasadnieniem jest działanie w interesie publicznym oraz przyjęcie, że ograniczenie własności wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie musi być proporcjonalne do celu jego wprowadzenia oraz oparte na zasadzie równości, a może być całkowicie dowolne;

– art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zasada wyrażona w tych przepisach nie ograniczają rady gminy we władztwie planistycznym;

– art. 9 ust. 4 w zw. z art. 17 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu zgodności pomiędzy ustaleniami planu z postanowieniami obowiązującego studium kierunków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako niezasadny należało uznać zarzut dokonania przez Sąd Wojewódzki błędnej wykładni pojęcia władztwa planistycznego, powiązanego z naruszeniem przepisów art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.).

Odnosząc się do argumentacji stanowiącej uzasadnienie powyższego zarzutu – stwierdzić przede wszystkim należy, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie nadał pojęciu "władztwa planistycznego" takiego sensu, jak zinterpretował to autor skargi kasacyjnej.

Na wstępie zastrzec należy, że pojęcie tzw. "władztwa planistycznego" nie jest terminem prawa pozytywnego lecz ukształtowane zostało przez doktrynę, zaś kryteria i zakres kontroli władztwa planistycznego wytyczone zostały przez orzecznictwo sądów administracyjnych.

Badanie przez Sąd owego władztwa planistycznego wiąże się z kontrolą legalności ograniczeń prawa własności postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że sądowa kontrola aktów planistycznych sprowadza się zasadniczo do oceny, czy gmina uchwalając zaskarżony akt uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła.

Trzeba mieć na uwadze, że władztwo planistyczne, stanowiąc istotną wartość gwarantująca gminie samodzielność, jest jednocześnie ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności dla konkretnego właściciela nieruchomości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw, w tym ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych przedmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy – stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. – należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa, w których właściwości pozostaje wypowiadanie się. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego.

Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę równości czy proporcjonalności. Wskazać warto, że na gruncie spraw dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się, że równość wobec prawa to nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, a nie zakaz różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, w tym w zakresie sposobu wykonywania prawa własności.

Gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów.

Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie.

Zaznaczyć należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gdy naruszenie interesu prawnego określonego podmiotu nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Prawnie wadliwymi uznaje się zatem te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają obiektywny porządek prawny, a także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2004, s. 39, 40, 42, 43, 57 oraz wyroki NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07; z 22 lutego 2008 r., II OSK 1498/07; z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08; z 15 maja 2008 r., II OSK 1716/07; z 10 marca 2008 r., II OSK 1427/07; z 20 czerwca 2008 r., II OSK 1931/07; z 6 stycznia 2009 r., II OSK 131/08; z 12 maja 2009 r., II OSK 1713/08; z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 27 maja 2009 r., II OSK 1920/08; z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; z 22 kwietnia 2009 r., II OSK 1510/08; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1268/09; z 16 listopada 2009 r., II OSK 1249/09; z 17 listopada 2009 r., II OSK 1275/09; z 4 stycznia 2010 r., II OSK 1708/09; z 9 lipca 2010 r., II OSK 829/10; z 4 listopada 2010 r., II OSK 1823/10; z 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10; z 7 grudnia 2010 r., II OSK 2013/10; z 8 lipca 2009 r., II OSK 423/09; z 11 czerwca 2010 r., II OSK 588/10; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 944/12; prawomocne wyroki: WSA w Białymstoku z 9 października 2009 r., II SA/Bk 667/08; WSA w Warszawie z 28 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 1997/10; WSA w Gliwicach z 14 lutego 2011 r., II SA/GL 807/10).

Przedstawiane powyżej kryteria legalności, obowiązujące przy badaniu przez sądy administracyjne miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zastosowane zostały również przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki przyjmując prawidłowe rozumienie przysługującego gminom tzw. władztwa planistycznego – dokonał trafnej oceny konstatując, iż kwestionowana ingerencja w prawo własności skarżącego poprzez przeznaczenie części jego nieruchomości pod tereny drogi dojazdowej nie nastąpiła z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w sprawie nie doszło do nadużycia przez organ władztwa planistycznego, w ramach którego przyjęto w planie rozwiązania będące wynikiem uwzględnienia zasad wyważenia zarówno interesu właścicieli nieruchomości objętych planem, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej.

Błędny jest wywód autora skargi kasacyjnej, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego oznacza koncepcję władztwa planistycznego jako realizacji interesu publicznego uzasadniającej każde ograniczenie prawa własności postanowieniami planu miejscowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyraźnie zaznaczył, że kompetencje prawotwórcze rady gminy polegają na wyważeniu w procesie planistycznym zasad wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Istota zaś władztwa planistycznego polega m.in. na wyważaniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i przyznaniu jednym z nich pierwszeństwa, a ograniczaniu bądź w ogóle niezastosowaniu innych.

W ocenie Sądu ingerencja w prawo własności skarżącego była uzasadniona interesem całej wspólnoty samorządowej i nie naruszyła tego prawa w sposób, który by uniemożliwiał dalsze korzystanie bądź rozporządzanie nieruchomością. Sąd wskazał, że skarżący może część nieruchomości przeznaczyć zgodnie z planem pod zabudowę mieszkaniową, a z części gruntu korzystać, jako z drogi dojazdowej. Istotne w stanie faktycznym sprawy było zwrócenie przez Sąd Wojewódzki uwagi na to, że przyjęte w planie drogi dojazdowe tworzą jasną i funkcjonalną sieć komunikacyjną, odpowiadającą wymogom ładu przestrzennego.

Podnieść dodatkowo należy, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod szlak komunikacyjny mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy. Zauważenia też wymaga, iż do zadań własnych gminy, oprócz wskazanego już uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), należy również – stosownie do normy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym –zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych ulic oraz organizacji ruchu drogowego. Nadto wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), co w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uprawnia nawet do wywłaszczenia z konstytucyjnie chronionego prawa własności. Takim wywłaszczeniem jest nie tylko bezpośrednie odebranie tego prawa, ale także – inne działania, których celem lub skutkiem będzie dopiero w przyszłości istotne ograniczenie lub odebranie tego prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, iż określenie przez radę gminy w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości pod drogi gminne, skutkujące na przyszłość możliwością pozbawienia własności nieruchomości w granicach tego przeznaczenia, znajduje swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Własność nieruchomości w tym przypadku zostaje podporządkowana realizacji ustawowo określonemu celowi publicznemu, który ma służyć ogółowi społeczności lokalnej.

W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki słusznie zaakceptował treść uchwały w zakresie dotyczącym przeznaczenia nieruchomości stanowiących własność skarżącego w części pod zabudowę mieszkaniową, a w części pod gminną drogę dojazdową.

Analiza dokumentacji planistycznej wskazuje, że przyjęte przez organ gminy rozwiązania komunikacyjne odpowiadają ładowi przestrzennemu oraz podporządkowane zostały ogólnej koncepcji stworzenia sieci komunikacyjnej nie tylko na terenie objętym kontrolowanym planem. Niewątpliwie przyjęcie spójnych warunków komunikacyjnych na większym obszarze służy poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego i potrzebom użytkowników w tym zakresie.

Niewątpliwie zaplanowanie jednej z dróg dojazdowych kosztem działki skarżącego nie było wynikiem dowolnego działania gminy, lecz uwarunkowane było istniejącym zagospodarowaniem terenu wokół nieruchomości skarżącego i brakiem bardziej racjonalnego rozwiązania wariantowego.

Mimo więc, że kwestionowane postanowienia planu ograniczają skarżącemu korzystanie z nieruchomości na warunkach dotychczasowych to mieszczą się w granicach wyznaczonych słusznym interesem ogółu społeczności gminnej.

Nie bez znaczenia było też dostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki, iż skarżący na etapie uchwalania planu nie kwestionował zasadniczo faktu przebiegu drogi dojazdowej po jego nieruchomości, a zgłoszona przez niego w marcu 2005 r. uwaga o określone oddalenie zakrętu drogi od budynku została w projekcie planu uwzględniona.

Sąd Wojewódzki był uprawniony uznać w stanie faktycznym sprawy, że powyższa okoliczność przemawia za tym, iż ingerencja uchwalonym planem w prawo własności skarżącego nie stanowiła nadużycia władztwa planistycznego przysługującego organowi Gminy.

Nie ma natomiast racji autor skargi kasacyjnej, że taka ocena Sądu w omawianym aspekcie świadczy o przyjęciu "subiektywnej koncepcji władztwa planistycznego" oznaczającej, że zakres władztwa zależy od aktywności właściciela nieruchomości, a brak aktywności na etapie procedury planistycznej skutkuje ograniczeniem zakresu zarzutów możliwych do powołania przy zaskarżaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście takiej prostej zależności nie ma, co nie oznacza, że przy sądowej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są brane pod uwagę działania uczestników procedury planistycznej. Dlatego ma istotne znaczenie to, czy i jakie uwagi zgłaszały zainteresowane podmioty oraz jak zostały one rozpoznane przez organy Gminy.

Zaznaczyć bowiem trzeba, że ustawodawca stworzył gwarancje ochrony interesu indywidualnego osób, których nieruchomości objęto planem poprzez możliwość uczestniczenia w procedurze uchwalania planu, a zwłaszcza możliwość złożenia uwag do projektu. Brak uwag uniemożliwia ewentualną korektę czy zmianę projektu planu przez organ. Regulacja przepisów art. 18, 19 i 20 u.p.z.p. świadczy, że ustawodawca przypisał instytucji uwag duże znaczenie w procedurze planistycznej, co musi być uwzględnione również przy ocenie legalności uchwalonego planu.

Nie mógł być zatem w niniejszej sprawie pominięty fakt, że skarżący nie kwestionował ustalonego w projekcie przeznaczenia nieruchomości będących jego własnością. Rozpoznanie skargi w całokształcie potwierdza natomiast, że nie odbierało to skarżącemu prawa do zaskarżenia uchwały.

Odnosząc się do argumentacji z uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzić ponadto należy, że czynności podjęte przez skarżącego w toku procedury planistycznej wskazują na to, że on sam nie upatrywał wówczas w projekcie planu naruszenia jego interesu prawnego. Trudno natomiast uznać za przekonujące twierdzenie, że brak uwag dalej idących niż te zgłoszone wynikał tylko z niewiedzy skarżącego co do takiej możliwości kwestionowania planu.

Jako chybiony należało również uznać zarzut, że w następstwie przyjętej treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszenia istoty prawa własności. Według bowiem autora skargi kasacyjnej przeznaczenie części nieruchomości skarżącego na cel publiczny powoduje, że "ze względu na ograniczenia wynikające z przepisów prawa korzystanie z całej nieruchomości przestaje być możliwe". Wskazać zatem należy, że z analizy dokumentacji planistycznej nie wynika, aby zachodziły przeszkody do korzystania z przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, zwłaszcza w części przewidzianej pod budownictwo jednorodzinne. Nie jest natomiast możliwe odniesienie się do twierdzenia, że działka nie może być zabudowana z uwagi na "przepisy prawa powszechnie obowiązującego", skoro autor skargi kasacyjnej nie skonkretyzował jakie przepisy, czy ograniczenia prawne ma na uwadze.

Jako nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut odnoszący się do kwestii zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko przyjęte przez Sąd Wojewódzki a w konsekwencji nie ma potrzeby powtarzania argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że nieobjęcie problematyką studium lokalnych ulic (dróg) dojazdowych nie oznacza, że studium nie przewidziało w kierunkach zagospodarowania przestrzennego gminy dopuszczalności lokalizacji na jej terenie ulic lokalnych dojazdowych.

Wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego wyprowadzone zostało z charakteru obu aktów planistycznych, których zależność oddana została w trafnie przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 39/11) wskazującym, że "o ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 26 ust. 1 u.p.z.p. – w miarę szczegółowe, a o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Na gruncie rozpatrywanej sprawy warto zaakcentować, że zgodnie z art. 10 ust. 2 studium określa m.in. kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10), przy czym wymagane jest określenie w planie układu komunikacji i infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (§ 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz.1587).

Z tych wszystkich względów akceptacji podlegało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który kontrolując legalność zaskarżonej uchwały nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności planu miejscowego na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 p.p.s.a.