Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 916/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: umorzono postępowanie co do jednego skarżącego, oddalono skargę co do pozostałych

SENTENCJA

Dnia 12 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 roku sprawy ze skargi W. A., W. A., J. S., A. S., M. S. na decyzję Wojewody K-P z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. umarza postępowanie ze skargi M. S., 2. oddala skargi W. A., W. A. oraz A. S. i J.S., 3. nakazuje zwrócić M. S.ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, 13 garaży oraz miejsc postojowych na terenie działek nr [...], przy ul. [...] we W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora J. S., że inwestor do wniosku dołączył wszystkie wymagane w świetle art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako "prawo budowlane") dokumenty, tj.: cztery egzemplarze projektu budowlanego, uzgodnienia wynikające z przepisów szczególnych, ostateczną decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] o warunkach zabudowy oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, że w wyniku sprawdzenia projektu budowlanego stwierdzono, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, że projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a także że przed wydaniem decyzji zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu. Zaznaczając, że w sprawie właścicielka nieruchomości sąsiedniej L. Ś. wniosła kilkukrotnie zastrzeżenia i uwagi do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, dotyczące m.in. usytuowania wjazdu od strony ul. [...], zacieniania sąsiednich nieruchomości oraz ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, organ wskazał, iż nie zostały one uwzględnione. W kwestii zarzutów dotyczących ustaleń decyzji o warunkach zabudowy organ wyjaśnił, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy jest dla organu orzekającego w sprawie udzielenia pozwolenie na budowę wiążąca oraz, że decyzja o warunkach zabudowy obejmuje swym zakresem budowę "około" 11 garaży, zatem budowa 13 garaży nie jest sprzeczna z jej treścią. Odnośnie budowy zjazdu z ul. [...], organ podkreślił, że budowa ta objęta zostanie odrębnym pozwoleniem na budowę, niemniej jednak inwestor uzyskał od Miejskiego Zarządu Dróg we W. zezwolenie z dnia [...] na lokalizację tegoż zjazdu. W przedmiocie wymaganego nasłonecznia pomieszczeń, organ powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), podkreślając, że akt ten określa kryteria niezbędne dla zapewnienia wymaganego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W kontekście powyższego wskazał, że po sprawdzeniu projektu inwestora stwierdzono, że planowany obiekt nie powoduje przesłaniania i nie ogranicza naturalnego oświetlenia pomieszczeń na pobyt ludzi, dla żadnego obiektu na działkach sąsiednich. Z analizy budowlanej opracowanej przez projektanta wynika, jak podkreślił organ, że najbliższy budynek mieszkalny, usytuowany na działce nr [...], posiada ścianę z otworami okiennymi w odległości 9,50 m od projektowanego obiektu, niemniej jednak między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany, na osi okna pomieszczenia przesłanianego nie znajduje się projektowany obiekt (budynek mieszkalny). Projektowane garaże (o wysokości 3,20 m) nie powodują przesłaniania budynku mieszkalnego na działce nr [....], bowiem usytuowane są od niego w odległości większej od ich wysokości. W kwestii zacienienia zaś sąsiednich działek organ stwierdził, że ewentualne ich zacienienie nie może uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo budowlane nie przewiduje bowiem ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych przez obiekty budowlane, w związku z tym interes w niezacienianiu działki jest jedynie interesem faktycznym, a nie interesem prawnym. Przepisy prawa budowlanego oraz przepisy wykonawcze nie zawierają również ograniczeń w wydawaniu pozwolenia na budowę związanych z faktem obniżenia wartości sąsiedniej działki na skutek realizacji inwestycji. Zdaniem organu zarzuty L. Ś. dotyczący zacienienia jej działki przez przedmiotowy budynek nie są związane z naruszeniem jej interesu prawnego, albowiem posadowiony obiekt znajduje się w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami. Z tym samych względów, w ocenie organu, są bezzasadne także zarzuty dotyczące utraty prywatności i intymności oraz możliwości obserwacji lub podglądania przez przyszłych mieszkańców planowanego budynku okolicznych domów jednorodzinnych. W świetle tego ostatniego organ podkreślił, że każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, niemniej jednak podnoszone przez w/w właścicielkę nieruchomości sąsiadującej dolegliwości nie mogą być uwzględnione, gdyż posadowienie spornego obiektu jest zgodne z obowiązującymi przepisami i nie narusza interesu nieruchomości sąsiednich ponad zwykłą miarę. Powołując się na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, zgodnie z którym budynek należy projektować w sposób zapewniający między innymi poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich, organ wskazał, że interesy te w świetle orzecznictwa sądowego naruszone są jedynie wtedy, gdy naruszone zostały w tym względzie konkretne przepisy. Skoro zatem planowana inwestycja nie wykazuje żadnej sprzeczności z obowiązującymi przepisami, to tym samym spowodowane jej realizacją dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadniony interes osób trzecich. Biorąc powyższe pod uwagę, organ skonstatował, że zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego było zgodne z prawem.

Od powyższej decyzji L. Ś. wniosła odwołanie zarzucając brak konsultacji społecznych z mieszkańcami sąsiednich domów jednorodzinnych, niezgodne z prawem i interesem społecznym odstąpienie od regulacji przyjętego w 2000 r. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta W., uznających teren na którym powstać ma sporna inwestycja jako teren zabudowy jednorodzinnej uporządkowanej oraz struktura miejska trwale ukształtowana, a także niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami prawa budowlanego zaprojektowanie zjazdu w granicy z działką odwołującej się, narażające nieruchomość sąsiednią na hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie i zanieczyszczenia powietrza wody i gleby. W ocenie skarżącej budowa zjazdu z ul. Leśnej powinna być objęta wymogiem uzyskania zezwolenia w formie decyzji administracyjnej. Ponadto odwołująca zarzuciła, że sporna inwestycja zdeformuje trwały charakter urbanistyczny istniejącego osiedla i form zabudowy niskich domków jednorodzinnych, że spowoduje zasłonięcie sąsiednich domków oraz ograniczy ich dostęp do nasłonecznienia bezpośredniego oraz, że obniży prywatność, intymność, funkcjonalność i wartości sąsiednich nieruchomości.

Po rozpatrzeniu w/w odwołania Wojewoda K. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") oraz art. 82 ust. 3 prawo budowlanego, orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazując, że ocena czy inwestycja budowlana nie narusza praw osób trzecich należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, wyjaśnił że rozpoznając odwołanie strony kierował się orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczącym ochrony interesów osób trzecich przy planowaniu inwestycji zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. W świetle powyższego zaznaczył, że w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na konieczność zachowania i przestrzegania konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli wobec prawa. Wyrazem tej zasady jest przepis art. 7 kpa, wymagający badania każdej sprawy administracyjnej w aspekcie zachowania słusznego interesu obywateli, przez co należy w szczególności rozumieć jak podkreślił Wojewoda obowiązek organów równego traktowania obywateli wobec prawa. Zdaniem organu zasada ta ma istotne znaczenie przy ocenianiu interesów właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, i w przypadku takich nieruchomości oznacza ona, że w prawie sąsiedzkim musi być zachowane równoważenie interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Powyższe prowadzi do wniosku, jak podkreślił organ, że organ rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego i usytuowanych w granicy z sąsiednimi nieruchomościami garaży, powinien mieć na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania obywateli wobec prawa oraz przepisy Konstytucji RP o ochronie własności. W ocenie organu II instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu pominięte zostało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00, w którym Trybunał stwierdził, że usunięcie z § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości, od wyrażenia na to zgody przez właściciela działki sąsiedniej powoduje, że sprawy w których inwestor zamierza realizować budowę przy granicy z nieruchomością sąsiednią podlegającą rozpoznaniu z zachowaniem obowiązujących przepisów ustawowych, tj. jak wskazał Trybunał - przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego, czy też jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2011 r., sygn. akt OSA 4/01 - przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. Z przytoczonych orzeczeń wynika, jak podsumował organ, że unormowań prawnych co do możliwości i warunków udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego względem granicy nieruchomości stanowiącej własność innej osoby niż inwestor należy poszukiwać zarówno w przepisach prawa administracyjnego (ustawy Prawo budowlane), jak i w przepisach prawa cywilnego (tzw. prawa sąsiedzkiego). Dlatego też organ I instancji powinien ocenić przestrzeganie w sprawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, nakazującego przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, zwłaszcza że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są związane wyłącznie warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani też wolą inwestora co do usytuowania obiektu. W ocenie organu przepisy prawa sąsiedzkiego powinny być brane pod uwagę zwłaszcza, gdy w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej planowany jest tak duży i wysoki obiektu mieszkalny wraz z garażami w granicy. Organ I instancji powinien również, jak wskazał organ I instancji, stosownie do art. 9 kpa pouczyć inwestora o tym, że proponowane usytuowanie obiektów budowlanych powinno być uzasadnione, a także zgodnie z art. 7 kpa uwzględnić uzasadnione interesy wszystkich stron postępowania. Nie jest natomiast dopuszczalne, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron (inwestora), bez szczegółowego wyjaśnienia, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe, a co za tym idzie priorytetowe, potraktowanie wniosku inwestora. Organ podkreśli, że w sprawie inwestor w żaden sposób nie wykazał, że przedstawiony w projekcie budowlanym sposób realizacji zamierzenia jest konieczny, jak też, że nie ma możliwości innego, uwzględniającego zasadę wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a więc równego traktowania wobec prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości, usytuowania zamierzenia budowlanego. Wszystkie wskazane powyżej uwagi, zdaniem organu odwoławczego, wskazują że organ I instancji nie dokonał wszechstronnej analizy spornego zamierzenia inwestycyjnego, przez co naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa, obligujące organy do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy. Organ II instancji stwierdził również, że materiał sprawy nie zawiera zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej na budowę zjazdu z drogi – ul. [...] na działkę nr [...], oraz określenia jego parametrów technicznych, co stanowi o niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto wskazał, że koniecznym w sprawie jest także szczegółowe określenie w części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania działek nr [...] układu komunikacji wewnętrznej zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133 ze zm.), mając jednocześnie na uwadze przepisy rozdziału drugiego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli W. i W. A., M. S. oraz J. i J. S. domagając się utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W. i W. A. oraz M. S. wnieśli dodatkowo o wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie.

Skarżący W. i W. A. zarzucili, że nie mieli możliwości odniesienia się do przedmiotu sprawy, albowiem z chwilą otrzymania powiadomienia o zakończeniu postępowania decyzja ostateczna została już w sprawie wydania. Wskazani skarżący podkreślili, że z zawiadomienia z dnia [...] oraz z postanowienia z dnia [...], wynika że rozstrzygnięcie sprawy miało nastąpić w dniu [...], a także że w żadnym z pism nie zostali poinformowani o wcześniejszym zakończeniu niż wskazany termin sprawy. Ponadto skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia ich interesów jako sąsiadów inwestora oraz że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Skarżąca M. S. we wniesionej skardze wskazała, że zaskarżona decyzja łamie jej obywatelskie prawo do równego i sprawiedliwego traktowania oraz nie uwzględnia jej interesu jako strony postępowania, zaś priorytetowo traktuje stronę, która uporczywie powoduje opóźnienie realizacji inwestycji. Natomiast skarżący J. i J. S. podnieśli, że zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem art. 10, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz z szeregiem innych uchybień, szczegółowo opisanych w piśmie z dnia [...]. Zdaniem wskazanych skarżących organ II instancji uniemożliwił W. i W. A. udział w postępowaniu bez ich winy, poprzez nieprawidłowe powiadomienie ich przez organ o prowadzonym postępowaniu, co wyrażało się we wrzuceniu powiadomienia do skrzynki pocztowej bez potwierdzenia odbioru korespondencji, i w związku z tym odebranie powiadomienie po terminie wydania decyzji. Odnośnie zarzutu organu II instancji dotyczącego niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy ze względu na brak posiadania przez inwestora zezwolenia zarządcy drogi na budowę zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...], skarżący podkreślili, że nie jest to zjazd nowy, lecz zjazd istniejący, w związku z czym nie wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących bezzasadne jest również zawarte w zaskarżonej decyzji wskazanie organu II instancji o konieczności szczegółowego określenia w części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania dziełek nr [...] układu komunikacji wewnętrznej, albowiem taki szczegółowy opis został zawarty w przedłożonym projekcie budowlanym.

W odpowiedzi na w/w skargi, organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W kwestii zarzutu dotyczącego uniemożliwienia W. i W. A. udziału w postępowaniu bez ich winy, organ wskazał, że zarzut ten jest niezrozumiały, bowiem ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia Wojewody K. z dnia [...] nr [...] wynika, że W. A. odebrała to postanowienie w dniu [...], zaś zawiadomienie organu z dnia [...] o zgromadzeniu materiału i możliwości zapoznania się z materiałem sprawy w/w odebrała w dniu [...], tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Tym samym w ocenie organu w sprawie nie został naruszony art. 10 § 1 pa. Odnośnie stanowiska skarżących J. i J. S., iż w sprawie nie zachodzi niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w kwestii dotyczącej braku zezwolenia na budowę zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...], organ wskazał, że z opisu i rysunku do projektu zagospodarowania terenu wynika, iż zjazd ten będzie jednocześnie stanowił wjazd do garażu podziemnego planowanego budynku, a ponadto że opis projektu zagospodarowania działek zawiera zapis, że na działce lokalizowany jest między innymi modernizowany wjazd od ul. [...], którego wskazana na rysunku projektu zagospodarowania terenu szerokość wynosi 4 m, co jest niezgodne z § 78 lub § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.), bowiem zjazd z drogi publicznej musi spełniać ściśle określone w decyzji zarządu dróg parametry, ustalone w powyżej wskazanych przepisach cytowanego rozporządzenia. Zdaniem organu brak przedmiotowego zezwolenia zarządcy drogi powoduje, że nie można określić w projekcie budowlanym również rodzaju zjazdu, co stanowi istotny brak w sprawie, tym bardziej, że określenie rodzaju zjazdu i jego parametrów jest konieczne przed uzyskaniem pozwolenia na budowę budynku, ze względu na to, że ma on spełniać rolę bezpośredniego wjazdu do garaży podziemnych, bez których planowany budynek mieszkalny nie może funkcjonować. Wszelkie natomiast wyjaśnienia inwestora we wskazanej kwestii są, jak podsumował organ, niewystarczające. Wojewoda K. zaznaczył również, że rysunek projektu zagospodarowania działki nie przedstawia układu komunikacji wewnętrznej, choć opis projektu zagospodarowania działki mówi o dojściach przeznaczonych dla ruchu pieszego z kostki brukowej. W ocenie organu okoliczność ta spowodowała, że organ nie mógł sprawdzić, czy zachowane zostały we wskazanej kwestii właściwe przepisy prawa. Ponadto organ wskazał, że skargi M. S. i W. i W. A. w części dotyczącej wznowienia postępowania organ rozpozna w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym, jeżeli zajdą ku temu przesłanki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną.

Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 138 kpa można wyróżnić następujące rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego tj. decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 kpa), decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie bądź orzekającą co do istoty sprawy bądź umarzającą postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 kpa) oraz decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa). W ramach wskazanych rozstrzygnięć organu odwoławczego można wyróżnić orzeczenia merytoryczne i orzeczenia kasacyjne. Cechą charakterystyczną orzeczenia merytorycznego jest to, iż w orzeczeniu tym organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Cechą charakterystyczną orzeczenia kasacyjnego jest natomiast to, że organ odwoławczy w orzeczeniu nie rozstrzyga istoty sprawy, tylko uchyla decyzję organu l instancji i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy podkreślić, że model postępowania odwoławczego unormowany przepisami KPA oparty jest na zasadzie merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją organu l instancji. Orzeczenie odwoławcze co do zasady przybiera więc charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 in principio). Natomiast orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa tj.: stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie organ II instancji wydał decyzję kasacyjną, uznając że taka właśnie sytuacja, stanowiąca wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy zaszła, z uwagi na wystąpienie wskazanej przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Zdaniem Sądu należy wskazane stanowisko organu odwoławczego o zasadności podjęcia rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 kpa w pełni podzielić.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie spełnienia powyższych wymagań oraz wymagań z art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w prowadzonym w tym przedmiocie postępowaniu administracyjnym (art. 35 ust. 4 prawa budowlanego). Niemniej jednak podjęcie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę powinno być poprzedzone wnikliwą analizą okoliczności warunkujących spełnienie wskazanych przesłanek. W szczególności więc organ powinien dokonać oceny przedsięwzięcia pod względem jego zgodności z przepisami art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, w tym więc i z przepisem określonym w pkt 9 art. 5 ust. 1, nakazującym zapewnić przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego ochronę interesów osób trzecich. Rozważenie kwestii czy inwestycja spełnia wskazany wymóg jest szczególnie uzasadnione gdy wniosek inwestora dotyczy budowy obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością. W tego typu sprawach, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00 (publ. CBOiS), ugruntowało się w orzecznictwie administracyjnym stanowisko, iż wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku niezgodności z upoważnieniem ustawowym przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogu uzyskania zgody sąsiada na budowę przy granicy działki, ocena możliwości udzielenie pozwolenia na taką budowę powinna być dokonana na tle przepisów ustawowych, w tym przede wszystkim na tle przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego obligującego jak wskazano wyżej do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym więc i właściciela sąsiedniej nieruchomości, co z kolei implikuje konieczność dokonania takiej oceny z uwzględnianiem przepisów art. 140 i 144 Kodeks cywilnego odnoszących się do treści, zakresu i sposobu wykonywani prawa własności. Treść tych przepisów wskazuje, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2006/06 (publ. CBOiS), że nie ma zakazu powstawania obiektów budowlanych przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, co jednak nie oznacza, że organ orzekający w sprawie wydaje rozstrzygnięcie mając na uwadze tylko interes inwestora. Wręcz przeciwnie organ rozpoznając sprawę dotyczącą budowy przy granicy z sąsiednią nieruchomością, lub też w zbliżeniu do tej granicy powinien mieć zwłaszcza na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz konstytucyjne zasady: równości wobec prawa i ochrony własności. W powyższym wyroku podkreśla się również, że budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wskazuje na to wymaganie zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i art. 144 Kodeksu Cywilnego przewidującego, iż właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wydając w takich sprawach decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 kpa, wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Uwzględnienie normy art. 7 kpa prowadzi do wniosku, że pozytywnie można rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże w toku postępowania, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości a także w zależności od konkretnej sprawy, wynika z zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Przytoczone powyżej uwagi oraz przywołane przepisy prawa, uzasadniają w ocenie tutejszego Sądu w pełni stanowisko organu II instancji, iż brak dokonania przez organ I instancji wszechstronnej analizy zamierzenia w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 prawa budowlanego oraz przepisy art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, wskazuje że organ ten nie dokonał wszechstronnej analizy spornego zamierzenia inwestycyjnego, przez co naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Pomimo że w sprawie orzekano o budowie w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej tak dużego i wysokiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usytuowanymi w granicy z sąsiednimi nieruchomościami garażami, organ I instancji nie ocenił w świetle wskazanych przepisów prawa budowlanego i cywilnego, jaki będzie miało to wpływ na chroniony prawem uzasadniony interes właścicieli nieruchomości sąsiednich. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej było zaś jak wskazano wyżej dokonanie takiej oceny, z uwzględnieniem konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i ochrony własności oraz konieczności zaistnienia szczególnie uzasadnionych przyczyn budowy obiektu przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, a także wykazania w uzasadnieniu decyzji, że budowa taka nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Ponadto organ I instancji, mając na względzie słuszny interes stron, powinien był rozważyć czy możliwe jest inne usytuowanie spornych składników (tj. garaży, zjazdów) planowanego zamierzenia inwestycyjnego, i ocenić jaki miałoby to wpływ zarówno na interes inwestora, jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich. Analizy wymagała również, jak i słusznie stwierdził organ II instancji, kwestia możliwości dokonania przez właścicieli sąsiednich nieruchomości zabudowy ich nieruchomości, z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Wszystkich tych istotnych okoliczności zabrakło w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji, co przesądziło o zasadności decyzji organu odwoławczego, o konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Tylko wnikliwie wyjaśnienie przedmiotu sprawy pod względem realizacji warunku z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego oraz w świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, pozwoli organowi administracji architektoniczno-budowlanej podjąć rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 ust. 3 kpa oraz respektujące wskazane wyżej zasady konstytucyjne ochrony własności i równości wobec prawa. Z tych też względów należało uznać zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu nie dokonania wnikliwej i dogłębnej analizy spornego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia uzasadnionych interesów osób trzecich, za prawidłowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarg W. i W. A. oraz J. i J. S. naruszenia art. 10 § 1 kpa, należy wskazać, że przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sformułowana w przytoczonym przepisie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym konstytuuje w stosunku do organu dwa obowiązki prawne. Pierwszym z nich jest obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, drugim zaś obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do całokształtu zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazanym obowiązkom organu odpowiadają stosowne uprawnienia strony postępowania. W zakresie obowiązku określonego w drugiej część zdania przepisu art. 10 § 1 kpa, strona ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazane uprawnienia strona może realizować po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a jeszcze przed wydaniem decyzji, z tym że strona ma uprawnienia do wypowiedzenia się także w toku postępowania wyjaśniającego odnośnie konkretnych dowodów (np. art. 79 § 2). Wskazać należy, że celem stworzenia warunków gwarantujących stronie możliwość skorzystania z uprawnienia do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracyjny powinien, po pierwsze pouczyć stronę o tym uprawnieniu (informując jednocześnie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego), po drugie wyznaczyć jej stosowny termin do zapoznania się z aktami sprawy i do złożenia końcowego oświadczenia (wypowiedzenia się) odnośnie zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, a po trzecie powstrzymać się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (patrz. W. Dawidowicz – Postępowanie administracyjne, str. 93-94; R. Kędziora - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, str. 56). Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie mogą uchylić się od obowiązku realizacji tegoż uprawnienia, z innych przyczyn niż wymienione w art. 10 § 2 kpa, a wiec gdy załatwienie spawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] Wojewoda K. zawiadomił strony, w tym W. i W. A., iż przedłuży się termin załatwienia wniesionego w sprawie odwołania, wskazując nowy termin załatwienia sprawy do dania [...]. Powyższe postanowienie W. i W. A. otrzymali w dniu [...] (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki – akta administracyjne organu II instancji). Następnie, zawiadomieniem z dnia [...] Wojewoda K. poinformował ww., że został zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, że w związku z tym strony mogą zapoznać się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami oraz składać pisemne wyjaśnienia i oświadczenie, oraz że przedmiotowa sprawa zostanie rozstrzygnięta we wskazanym w postanowieniu z dnia [...] terminie. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej ww. zawiadomienia, opatrzonego podpisem W. A. , wynika iż przesyłka ta została doręczona małżeństwu A. w dniu [...] (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki – akta administracyjne organu II instancji). Zaskarżona decyzja Wojewody K. wydana została natomiast w dniu [...]. W świetle powyższych okoliczności faktycznych stwierdzić zatem należy, że po pierwsze organ pouczył strony o uprawnieniu wynikającym z treści art. 10 § 1 kpa, a po drugie że wbrew ich twierdzeniom zostały one zawiadomione o tym uprawnieniu i, że zawiadomienie organu w tym przedmiocie otrzymały w dniu [...], a więc pięć dni przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z drugiej jednak strony termin do zapoznania się z aktami sprawy i do złożenia pisemnych oświadczeń i wyjaśnień został określony przez organ II instancji nieprecyzyjnie, gdyż poprzez odwołanie się do treści postanowienia z dnia [...] (o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy), w którym to postanowieniu został wskazany termin "do dnia" [...]. Takie określenie terminu mogło zdaniem Sądu wytworzyć w stronie przekonanie, że ma ona czas do skorzystania z omawianego uprawnienia do dnia [...], choć niewątpliwie nie taka była intencja organu. Niemniej jednak ta nieprecyzyjność w określeniu terminu dotyczącego możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie może być w okolicznościach przedmiotowej sprawy, uchybieniem mogącym stanowić podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji. W sprawie bowiem skarżący w żaden sposób nie wykazali, by to uchybienie pozbawiło ich możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy złożenia wyjaśnień i by mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sąd Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, (publ. Lex nr 204033), że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, że to do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, i że w związku z tym to ona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie wystąpiło uchybienie w postaci niezawiadomienia strony o możliwości skorzystania z uprawnienia z art. 10 § 1 zdanie drugie kpa, lecz jedynie nieprecyzyjne określenie terminu skorzystania z tego uprawnienia. W tym stanie rzeczy należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa za nie mogący stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu wobec wyłaniających się z akt sprawy wątpliwości co do charakteru i rodzaju zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...] oraz wymogów prawnych z tym związanych, uzasadnionym jest ponowne wnikliwe zbadanie tej kwestii przez organ I Instancji, jak również kwestii właściwego określenia w projekcie zagospodarowania działek nr [...] układu komunikacji wewnętrznej.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

O umorzeniu postępowania w części dotyczącej skargi M. S. (pkt 1 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ww. ustawy, w związku z cofnięciem skargi przez pełnomocnika M. S. pismem z dnia [....] i uznaniem przez Sąd, że cofnięcie skargi jest dopuszczalne ponieważ nie zmierza do obejścia prawa, oraz, że nie spowoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności (art. 60 ww. ustawy). O kosztach, jak w pkt 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.