Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1650/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 108 par. 3, art. 112 par. 2, art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 84 par. 1 i 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 495/06 w sprawie ze skargi E. B. i J. B. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 495/06, po rozpoznaniu skargi E. B. i J. B. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2006 r., nr ZNS-051-857/MS/06, w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt 2 zasądził od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej 100 zł, w pkt 3 orzekł, iż postanowienie nie podlega wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W związku z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia: "Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M", zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...],[...] AM-2 obręb M., inwestor PPHU Maszyny i Przetwórstwo Nasion Oleistych - K D, Wójt Gminy M. pismem z dnia [...] marca 2006 r. ([...]) zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań dla tego zamierzenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., Inspektor ten uzgodnił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń.

W wyniku zażaleniu na to postanowienie złożonego przez E. B. i J. B., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. nr 90 poz. 575 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu, wskazał, że z analizy opracowanego w marcu 2006 r. raportu o oddziaływaniu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko wynika, że oddziaływanie projektowanego Zakładu ograniczy się do działek będących własnością inwestora. Tym samym określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego warunek będzie spełniony. Podniesiono także, że sprawa samowoli budowlanej jest sankcjonowana zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane. Z kolei zaskarżone postanowienie jest jedynym postanowieniem Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Świdnicy na tym etapie postępowania.

W skardze na to postanowienie E. B. i J. B. zarzucili mu:

I. naruszenie art. 3 pkt 2 lit. "a" ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; § 7 pkt. 9 ppkt. 1 i 3 uchwały Nr [...] Rady Gminy Marcinowice z dnia [...] września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mysłaków; art. 48 ust. 2 pkt. 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, że: 1) przedsięwzięcie inwestycyjne pn. "Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M" jeszcze fizycznie nie istnieje, z wyjątkiem tzw. "stropu" i spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) istnieje podstawa do wydania zaskarżonych postanowień pozytywnie opiniujących inwestycję. Tymczasem z okoliczności sprawy, wynika, że: 1. planowana inwestycja jest już wykonana przez inwestora na zasadzie samowoli budowlanej (z wyjątkiem: parkingu na samochody i ogrodzenia nieruchomości), a więc w takiej sytuacji przedmiotowe postępowanie winno być umorzone; 2. realizacja planowanej inwestycji nie może być kontynuowana, ponieważ narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan ten zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej, której oddziaływanie będzie wykraczać poza nieruchomości będące we władaniu inwestora, pod względem emisji hałasu i innych czynników, oraz lokalizacji podmiotu uciążliwego wobec sąsiednich terenów mieszkaniowych. Ograniczenia te zostały naruszone, co wynika z wykonanego przez A. K. - biegłego z listy Wojewody Mazowieckiego - koreferatu z lipca 2006 r. Planowana inwestycja również nie zapewnia prawa do dalszego korzystania przez skarżących ze służebności gruntowej, na działce inwestora Nr [...] i nr [...], opisanej w § 8 umowy notarialnej (Rep nr [...] r.) z dnia [...] marca 1994 r. a spisanej przez skarżących z poprzednim właścicielem nieruchomości.

II. Naruszenie przepisów i zasad postępowania administracyjnego, a szczególnie: art. 6, art. 7, art. 8. art. 10, art. 19, art. 77, art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 Prawa budowlanego, art. 106, art. 107 § 3 i art. 155 § 1 pkt 2, 3, 6, i 7 k.p.a., przez przyjęcie, że: 1) raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z marca 2006 r. jest prawidłowy, zgodny z przepisami, a jego wnioski są niepodważalne, a szczególnie, że wymieniona inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym, a jej oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomości będące we władaniu inwestora, a nadto, że lokalizacja tej inwestycji, nie będzie uciążliwa dla sąsiednich terenów mieszkaniowych; 2) nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zrealizowania budowy zakładu, jeszcze przed zajęciem stanowiska w przedmiotowej sprawie; 3) istnieją podstawy do tego, aby na podstawie uzupełnionego raportu oddziaływania na środowisko (opracowanego już po zrealizowaniu inwestycji) uznać, że inwestycja nie spowoduje dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości zagrożenia pod względem higienicznym i zdrowotnym, 4) zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2, 3, 6 i 7 k.p.a.

Zdaniem skarżących, z koreferatu z lipca 2006 r. sporządzony przez biegłego A. K., raport oddziaływania na środowisko z marca 2006 r. zawiera uchybienia formalne i merytoryczne, które go dyskwalifikują. Nie może on więc stanowić ani podstawy do wydania pozytywnych uzgodnień dla planowanej inwestycji, ani później do wydania decyzji środowiskowej. Z mapy akustycznej sporządzonej przez A. K. jednoznacznie wynika, że na działkach skarżących wystąpi uciążliwość akustyczna, co jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zakazu prowadzenia takiej działalności, która będzie oddziaływać poza nieruchomość podmiotu gospodarczego lub będzie uciążliwa dla sąsiednich zasobów mieszkaniowych.

Ponadto podniesiono w skardze, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem zasady res iudicata wynikającej z przepisów k.p.a. Wcześniej, tj. [...] grudnia 2004 r. wydane zostało bowiem postanowienie uzgadniające środowiskowe uwarunkowania dla tego samego przedsięwzięcia.

W skardze podniesiono także, że postanowienie organu I instancji nie zawiera uzasadnienia, co narusza art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto jego wydanie nastąpiło bez umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy, przez co strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się, złożenia dowodów i zgłoszenia wniosków dowodowych, jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.

Wskazując na powyższe uchybienia, wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć organów obu instancji, wraz z klauzulą na kopii mapy zasadniczej, stwierdzającą uzgodnienie przez organ sanitarny środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;

2) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z powodu uchylenia się organu od wyjaśnienia i rozpoznania istoty przedmiotu - nie rozpoznania sprawy samowoli budowlanej - co miało istotny wpływ na wynik tej sprawy;

3) przyjęcie nowych dowodów o istotnym znaczeniu dla właściwego rozpoznania tej sprawy i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w postaci koreferatu z lipca 2006 r. sporządzonego przez biegłego A. K., w przedmiocie oceny raportu z marca 2006 r. o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia inwestycyjnego;

4) przyjęcie w poczet dowodów dokumentów z akt spraw sądowodministracyjnych o sygn. akt: II SA Wr 59/06, II SA Wr 239/06, II SA Wr 316/06, II SA Wr 476/06, oraz z akt śledztw: sygn., 2 Ds [...], sygn., 1 Ds [...] i sygn., 1 Ds [...]- w przedmiocie wykonywania robót budowlanych na zasadzie samowoli budowlanej;

5) przyjęcie w poczet dowodów odpis zażalenia strony - J.. B., z dnia [...] sierpnia 2006 r., na postanowienie Prokuratora Rejonowego w Świdnicy z dnia [...] lipca 2006 r., sygn. 1 Ds [...], w sprawie umorzenia śledztwa wobec inwestora o fałszywe zeznanie;

6) dopuszczenie dowodu; a) z opinii instytucji specjalistycznej Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budowlanych Oddział Warszawski, w przedmiocie ustalenia rodzajów, przeznaczenia i zakresu nowych robót budowlano-inwestycyjnych wykonanych przez inwestora - na zasadzie samowoli budowlanej - na obiekcie magazynowym i w jego otoczeniu, które wymagały pozwolenia na budowę; b) z wizji w terenie, w celu ustalenia rzeczywistej odległości projektowanego zakładu w stosunku do zabudowy mieszkaniowo-gospodarczej stron; c) z przesłuchania w charakterze świadka E. C., na okoliczność prowadzonego przez niego skupu ziarna na Bazie Obrotu Rolnego w M, ze szczególnym uwzględnieniem ilości i rodzajów wykorzystywanych pojazdów, oraz intensywności przewozów; d) z projektu decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji.

Ponadto w skardze wystąpiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o zawieszenie tego postępowania.

W uzupełniającym skargę piśmie z dnia 10 sierpnia 2006 r., skarżący dołączyli kserokopie wskazanych wcześniej dokumentów: wspomnianego koreferatu; analizy treści raportu o oddziaływanie na środowisko przedsięwzięcia - pod względem formalnym i merytorycznym; notatki z rozmowy z E. C.; zażalenia skarżącego z dnia 4 sierpnia 2006 r. na postanowienie prokuratury.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie a ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze nie podzielono ich zasadności .

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu wniesionej skargi stwierdził naruszenie przez organ sanitarny przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżone postanowienie pozostaje w związku z udziałem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, w postaci uzgodnienia warunków środowiskowych, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która to kompetencja przewidziana została w art. 48 ust. 2 w związku z art. 57 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organy inspekcji sanitarnej rozstrzygnięcia w sprawie.

Zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), zaliczone zostało do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagany raporty oddziaływania na środowisko. Obowiązek sporządzenia tego raportu został nałożony na K. D., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, postanowieniem Wójta Gminy M. z dnia [...] lutego 2006 r. Natomiast stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska (wg stanu wówczas obowiązującego), realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy (tj., dla którego został nałożony wymógł sporządzenia raportu) - jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z kolei, zgodnie z art. 48 ust. 2 w związku z art. 57 ustawy - Prawo ochrony środowiska, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się - w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - po uzgodnieniu m.in. z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym. Zamierzone przedsięwzięcie, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymagało uzgodnienia z właściwym państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym.

Sąd wyjaśnił, że przepis art. 48 ust. 2 Prawa ochrony środowiska wprowadzając uzgodnienie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie wskazuje wprost przesłanek, którymi organ sanitarny je wydający winien się kierować. Stanowi jedynie, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, właściwy organ, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć (rozdział 2 ustawy). W postępowaniu tym, zgodnie z art. 47 ustawy - Prawo ochrony środowiska, określa się, analizuje oraz ocenia:

1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa w lit. a) - c), e) dostępność do złóż kopalin,

2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko,

3) wymagany zakres monitoringu.

Przedmiotem uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, jako poprzedzającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jest więc ocena wpływu danej inwestycji na środowisko, na zdrowie i warunki życia ludzi. Kryteria którymi organ sanitarny winien się kierować dokonując tej oceny oddziaływania na środowisko zawarte są w art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - dalej PIS. Zgodnie z nim do zakresu działania PIS w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących. a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie. Wskazuje to, że do kompetencji organu sanitarnego w zakresie uzgadnia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, należała analiza i ocena jego wpływu na środowisko, na zdrowie ludzi, warunki życia ludzi w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wymagania te odnoszą się niewątpliwie do oceny oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości (zdrowie i warunki życia mieszkańców tego terenu). I są (winny być) określone poprzez wskazanie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), projekt planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uzgadniany m.in. z właściwym organem PIS. Stosownie do art. 3 pkt 1 tej samej ustawy do zakresu działania PIS w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy min. uzgadnianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jeżeli więc zamierzone przedsięwzięcie wykracza poza ustalenia tego planu uznać można, że nie spełnia wymagań higienicznych i zdrowotnych w zakresie oddziaływania na środowisko. W rozpatrywanej sprawie uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] września 2005 r. ustalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości M.. Przedmiotowe działki znajdują się na terenach aktywności gospodarczej oznaczonych symbolem 1.P. Na tym terenie, zgodnie z planem, dopuszcza się prowadzenie działalności w zakresie produkcji, drobnej wytwórczości, składów i hurtowni, pod warunkiem, że ich oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomości będące we władaniu podmiotu (inwestora). Organ PIS powinien więc ocenić, czy zamierzona działalność gospodarcza będzie oddziaływać czy też nie, na elementy środowiska sąsiednich nieruchomości. Dokładne ustalenia organu sanitarnego stanu faktycznego w tym zakresie mogą stanowić dopiero podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie uzgodnienia środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację projektowanego przedsięwzięcie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W rozpatrywanej sprawie, Wojewódzki Inspektor Sanitarny, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, opierał się na raporcie o oddziaływaniu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko z marca 2006 r., stwierdzającym, że oddziaływanie projektowanego Zakładu na wszystkie elementy środowiska (m.in. hałas, stan czystości powietrza) ograniczy się do działek będących własnością inwestora. Organ sanitarny uznał w konsekwencji, że warunek ograniczający, co do sposoby zagospodarowania działek, określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będzie spełniony. Raport został opracowany przez uprawnionego biegłego, co oznacza, że, jeżeli spełniał wymogi formalne i materialne, mógł stanowić podstawę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym stanie, podnoszona w skardze okoliczność, że jest on uzupełnieniem wcześniejszego raportu opracowanego przez tą samą biegłą, jest niewystarczająca do uznania jego nieprzydatności. Wskazany przepis nie wymaga przy wystąpieniu o uzgodnienie do organu sanitarnego przedłożenia temu organowi projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Uzgodnieniu podlegają bowiem warunki na jakich zostanie wydana decyzja, a nie jej projekt.

Jednak Sąd postanowił uchylić zaskarżone postanowienie albowiem do skargi dołączono sporządzony w lipcu 2006 r. przez uprawnionego biegłego, koreferat do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w którym stwierdzono uchybienia merytoryczne raportu z marca 2006 r. w zakresie oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na stan czystości powietrza oraz w zakresie oddziaływania akustycznego.

Sąd postanowił dopuścić ten dokument jako dowód w sprawie. W piśmie z dnia 16 czerwca 2006 r. będącym uzupełnieniem zażalenia na postanowienie organu I instancji J. B. - podnosząc niemożność uczynienia tego wcześniej z powodu nie zapewnienia udziału strony skarżącej w postępowaniu w sprawie - wniósł jako dowód wystąpienie A. K., biegłego w zakresie sporządzania oceny oddziaływania na środowisko, zawierające wstępną analizę raportu z marca 2006 r. W analizie tej, sporządzonej 12 czerwca 2006 r., biegły stwierdził, że raport nie spełnia wymogów art. 52 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Poinformował jednocześnie, że szczegółowe stanowisko zostanie przedstawione w opinii, po uzyskaniu brakujących materiałów.

Z powyższego wynika, iż organowi II instancji było wiadomym, że skarżący mieli merytoryczne zastrzeżenia do raportu, w oparciu o który organ sanitarny dokonał uzgodnienia przedsięwzięcia oraz o tym, że w opracowaniu jest koreferat do tego raportu. Został on opracowany przez biegłego w lipcu 2006 r.

W międzyczasie, postanowieniem z dnia 12 czerwca 2006 r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu poinformował skarżących o nie załatwieniu zażalenia w ustawowym terminie i ustalił nowy termin załatwienia sprawy na 14 lipca 2006 r. Skarżący mogli więc przypuszczać, że do tego terminu sprawa przez organ drugiej instancji nie zostanie rozpatrzona, że w tym czasie mogą uzupełnić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zażalenia. Tymczasem zaskarżone postanowienie zostało wydane wcześniej, już w dniu 30 czerwca 2006 r., co niewątpliwie mogło uniemożliwić przedłożenia przez skarżących zapowiadanego koreferatu podważającego ustalenia raportu. Nie został on więc przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżonym postanowieniem.

Zdaniem Sądu uznać można, że ustalenie stanu faktycznego sprawy nastąpiło z naruszeniem reguł obowiązujących w procedurze administracyjnej.

Mając powyższe na względzie, a także fakt merytorycznego znaczenia raportu z marca 2006 r. do rozstrzygnięcia w sprawie Sąd dopuścił ten środek dowodowy jako dowód w sprawie. Pozostaje on w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Dowód ten, jako dotyczący stanu faktycznego co do spełnienia zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, umożliwia bowiem dokonania istotnych ustaleń, które stanowią podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Sąd zauważył też, że w odpowiedzi na skargę organ II instancji stwierdził; "Nie z każdym jednak zarzutem zgłoszonym w koreferacie można się zgodzić. (...) Zagadnienie poruszone w koreferacie dotyczące emisji hałasu do środowiska wydaje się być istotne. Z obliczeń przeprowadzonych przez Autora koreferatu wynika, że hałas emitowany przez urządzenia Zakładu będzie przekraczał dopuszczalny poziom dla terenów chronionych w porze nocnej. Rozstrzygnięcie, który z Biegłych ma rację bez dodatkowych wielu informacji nie jest obecnie możliwe". Powyższe wskazuje, że Wojewódzki Inspektor Sanitarny powziął wątpliwości, co do ustaleń stanu faktycznego w zakresie oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Wskazuje to tym samym, że uzgodnienie warunków realizacji inwestycji ze względu na wymagania higienicznych i zdrowotnych wymaga istotnych wyjaśnień.

Odnosząc się do innych zarzutów podniesionych w skardze, zdaniem Sądu nie trafny jest zarzut naruszenia zasady "res iudicata". Wcześniejsze postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Świdnicy z dnia [...] grudnia 2004 r., związane było bowiem z postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia, a które decyzją Wójta Gminy Marcinowice z dnia [...] grudnia 2005 r. zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, w związku z wejściem w życie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M., uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Natomiast w zmienionym stanie faktycznym i prawnym, wnioskiem inwestora z dnia [...] stycznia 2006 r., zostało wszczęte nowe postępowanie - w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Podkreślono, że postępowanie w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych jest prowadzone w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowego przedsięwzięcia, kończącego się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 46 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Natomiast z postanowień art. 46 ust. 3, ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest odrębnym postępowaniem, poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie uzyskania stosownych pozwoleń budowlanych. Zgodzić się należy w tym stanie ze stanowiskiem organu sanitarnego, że postępowanie w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie pozostaje w kolizji z postępowaniem administracyjno-sądowym w przedmiocie samowoli budowlanej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. B. i J. B. zaskarżając go w pkt 1, a orzeczeniu temu zarzucili naruszenie przepisów postępowania. tj.

1) art. 141 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 174 pkt. 2 p.p.s.a , oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez nie wykonanie w uzasadnieniu wyroku, należytej i koniecznej oceny koreferatu z lipca 2006 r., sporządzonego przez uprawnionego biegłego, który został przyjęty przez Sąd I instancji w poczet dowodów, oraz przez nie uwzględnienie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, wynikającego z tego dokumentu, który powinien stanowić podstawę, do wydania zaskarżonego wyroku - co miało wpływ na wynik sprawy.

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 141 § 4 zd. 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., w zw z art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że: stan faktyczny nie pozwała rozstrzygnąć sprawy, wbrew oczywistym faktom i dowodom zgromadzonych w aktach sprawy, i przyjęcie, że: nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do prowadzenia postępowań środowiskowych w sprawie: uzgodnienia realizacji spornego przedsięwzięcia, pod względem wymagań higienicznych i sanitarnych, - w sytuacji udokumentowania, że sporne przedsięwzięcie spowoduje przekroczenie norm hałasu i jest niezgodne z miejscowym planem, co do oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, a nadto, przez przyjęcie, że przedmiotowe postępowanie nie pozostaje w kolizji z postępowaniem administracyjno-sądowym w przedmiocie samowoli budowlanej oraz że zachodzą okoliczności do wydania organowi zaleceń wymienionych w uzasadnieniu.

3) art. 106 § 3, art. 111 § 2, art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1, i art. 135 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. "w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 174 pkt 2 p.p.s.a, oraz w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 , art. 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1, i art. 80 k.p.a., - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez: zaniechanie połączenia akt spraw administracyjnych, a szczególnie sprawy, sygn. II SA/Wr 59/06, o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, do wspólnego prowadzenia z tą sprawą, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, która pozostaje ze sobą w ścisłym związku, w przedmiocie spornych robót budowlanych wykonanych przez inwestora, na zasadzie samowoli budowlanej, z zakresu jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wymagających pozwolenia na budowę, a przez to samo Sąd I instancji wydał wyrok, na podstawie niepełnych akt sądowo - administracyjnych, z pominięciem wielu istotnych faktów i dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik tej sprawy

4) art. 106 § 3 § 4 i § 5 p.p.s.a., w zw z art. 228, art. 229, art. 230, art. 231, art. 232, art. 244 § 1, art. 245 i art. 250, k.p.c, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 174 pkt. 2 p.p.s.a, oraz w zw z art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1 i § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a., - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez: zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z innych dokumentów, które mogły stanowić podstawę do oceny zgodności z prawem zaskarżonych postanowień,

5) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 ust. 2 w zw. z art. 47 pkt. 1 lit. "a" , "b" i "d", ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska ..., oraz art. 105 § 1 k.p.a., w związku z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 Prawa budowlanego, a szczególnie: § 7 pkt. 9 ppkt. 1 i 3 uchwały nr XXXI/185/05 Rady Gminy Marcinowicie, z dnia 23 września 2005 r., w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M., i art. 8 europejskiej konwencji praw człowieka, - w wyniku naruszenia art. 1 § 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 106 § 3, 4 i 5, art. 111, art. 133 §1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, i art. 174 pkt. 1 p.p.s.a - przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, a mianowicie:, przez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy, ustalony na podstawie koreferatu z lipca 2006 r., sporządzonego przez uprawnionego biegłego, polegający na wykazaniu i udowodnieniu negatywnej przesłanki do wydania zaskarżonych postanowień, w tym przypadku nie daje zdaniem Sądu "podstaw do oceny czy w sprawie zastosowano prawidłowo prawo materialne" i wymaga dalszych ustaleń - również w sytuacji stwierdzenia samowoli budowlanej z zakresu robót budowlanych związanych z planowaną inwestycją, wymagających pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie pkt 1 tego wyroku, w tym uchylenie obu zaskarżonych postanowień, a nadto, o rozpoznanie skargi i umorzenie spornego postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dot. pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje i kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PPHU Maszyny i Przetwórstwo Nasion Oleistych K. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości i utrzymanie w mocy postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2006 r. a także równocześnie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Składający skargę kasacyjną wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku. Abstrahując już od tego, iż jego żądanie w tym zakresie jest zupełnie nieczytelne, bowiem obejmuje nie tylko uchylenie zaskarżonych postanowień, a nadto "rozpoznanie skargi i umorzenie spornego postępowania", to żądanie to nie jest zgodne z art. 188 p.p.s.a. Przepis ten umożliwia uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w sytuacji, w której w sprawie wystąpiło wyłącznie naruszenie prawa materialnego. Tymczasem w skardze kasacyjnej postawiono wiele zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które, gdyby rzeczywiście zostały naruszone przez Sąd I instancji, to całkowicie uniemożliwiałoby to zastosowanie wskazanego art. 188 p.p.s.a. Co prawda ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni wskazanych w nim przepisów prawa materialnego ale skarżący upatruje ich w naruszeniu szeregu przepisów postępowania. Bez naruszenia tych przepisów postępowania, owo naruszenie prawa materialnego nie mogłoby mieć miejsca. Tak więc żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi jest, co najmniej nielogiczne. Jednak jako alternatywne żądanie sformułowano w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim nie są trafne dwa pierwsze z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów odnoszący się do braku należytej oceny "koreferatu" z lipca 2006 r. dopuszczonego przez Sąd I instancji w poczet dowodów. Z uwagi na datę powstania owego dokumentu, organy administracji nie znały jego treści wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Trafnie Sąd I instancji wywodzi, że z uwagi na wcześniejsze wydanie zaskarżonego postanowienia w stosunku do sugerowanego skarżącemu terminu zakończenia tego postępowania, czyli niejako z własnej winy, organy te nie mogły zapoznać się z treścią owego dokumentu. Rolą sądów administracyjnych określoną w art. 1 § i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), o czym skarżący zdaje się zapominać, jest zaś kontrola legalności zaskarżonych do sądu aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty podjęcia owego aktu lub czynności. Z uwagi na naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa - art. 8 k.p.a. - przedwczesne wydanie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, w której skarżący przedstawili wstępną opinię owego "biegłego" Sąd I instancji zdecydował się na uchylenie zaskarżonego postanowienia. Nie może to jednak oznaczać, tak jak wywodzi się w skardze kasacyjnej, iż rolą Sądu I instancji winna być precyzyjna ocena owego "koreferatu". Uchylenie zaskarżonego postanowienia w tej sytuacji stworzy organom administracji możliwość ustosunkowania się do rozbieżności pomiędzy referatem a koreferatem. W żadnym przypadku nie można przypisywać Sądowi roli organu rozstrzygającego merytorycznie sprawę. Stan faktyczny sprawy winny ustalić organy administracji, w tym zaś przede wszystkim to, czy oddziaływanie inwestycji będzie wykraczało poza teren nieruchomości należącej do inwestora, a następnie odnieść do ustalonego stanu faktycznego sprawy właściwą normę prawa materialnego. Nie może tego czynić sąd administracyjny. Na marginesie wypada zauważyć, iż biegłym w postępowaniu administracyjnym jest osoba, która posiada wiedzę specjalistyczną, do której w trybie art. 84 § 1 k.p.a. zwrócił się organ prowadzący postępowanie o wydanie opinii. A K.- osoba sporządzająca na zlecenie skarżącego "koreferat" nie jest, jak do tej pory, w tym postępowaniu biegłym w rozumieniu wskazanego przepisu.

Zgodnie z art. 111 § 2 p.p.s.a. sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich wspólnego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Kwestia tego połączenia spraw pozostawiona jest uznaniu sądu, ponadto, sprawy te muszą pozostawać ze sobą "w związku". Chociaż zarówno rozpoznawana sprawa, jak i sprawa, której brak połączenia do wspólnego rozpoznania zarzuca skarżący - II SA/Wr 59/06 (w której WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. oddalił skargę E. i J. B. na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), dotyczą tego samego zamierzenia inwestycyjnego, to jednak nie można uznać, że pozostają ze sobą w związku w rozumieniu powołanego przepisu. Rozstrzygnięcia w tych sprawach wydawały bowiem inne organy administracji, ponadto postanowienie wydane w rozpoznawanej sprawie dotyczyło uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, natomiast przedmiotem sprawy II SA/Wr 59/06 była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której zakres przedmiotowy był o wiele szerszy. Można ponadto zauważyć, że zarzucanie Sądowi I instancji wydania wyroku na podstawie niepełnego materiału dowodowego wydaje się być całkowicie chybione, w sytuacji, w której Sąd ten uchyla zaskarżone postanowienie, w konsekwencji czego organ administracji II instancji jeszcze raz musi przeprowadzić postępowanie administracyjne. Także więc zarzut sformułowany w punkcie 3 skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony.

W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, o ile nie przedłuży to nadmiernie postępowania i jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Jak już wcześniej wskazano, rolą sądów administracyjnych jest ocena zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów organów administracji według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Nie jest więc rolą sądu ustalanie stanu faktycznego sprawy, ponieważ powinny to uczynić organy administracji. Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, w sytuacji w której stan faktyczny sprawy przyjęty przez organy administracji wywołuje pewne wątpliwości, które ów nowy dowód może rozwiać. W rozpoznawanej sprawie, o czym już była mowa, podstawową przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia było opracowanie w lipcu 2006 r."koreferatu", o którego przygotowywaniu organ posiadał informację. Czynienie więc Sądowi zarzutu, iż nie chciał samodzielnie prowadzić postępowania dowodowego, w zakresie zresztą o wiele szerszym niż wymaga tego przedmiot rozpoznawanej sprawy jest całkowicie chybione.

Abstrahując od tego, że wskazany w skardze kasacyjnej "koreferat z lipca 2006 r." nie został sporządzony przez osobę posiadająca status biegłego w postępowaniu administracyjnym, ostatni 5 zarzut skargi kasacyjnej został zupełnie niewłaściwie sformułowany. Skarżący stawiając zarzut naruszenia wymienionych w tym zarzucie przepisów prawa materialnego upatruje ich w naruszeniu szeregu przepisów postępowania. Błędna wykładnia prawa materialnego, w jego ujęciu, sprowadza się do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że stan faktyczny sprawy nie pozwala na ocenę czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Tak więc i ten zarzut jest w istocie zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a nie zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego. Należy na marginesie zauważyć, iż powołanie się w tym zarzucie na naruszenia art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jest zupełnie nietrafne. Art. 8 ust. 1 tej konwencji stanowi; "Każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji". Warto zauważyć, że ust. 2 tego artykułu dopuszcza ingerencję władzy publicznej w korzystanie z tego prawa w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym państwie m. in. ze względu na "dobrobyt gospodarczy". Prowadzenie działalności gospodarczej nastawionej, co do zasady na osiąganie zysku, służy owemu dobrobytowi. Powoływanie się zaś na krzywdę moralną w postaci udręki i lęku ze względu na sąsiedztwo zakładu oddziaływującego szkodliwie na środowisko, jest całkowicie nieusprawiedliwione w warunkach rozpoznawanej sprawy. Po pierwsze, dlatego, że to skarżący zbył na cele gospodarcze swoją nieruchomość, Po drugie, dlatego, iż właśnie celem m. in. postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy ewentualna emisja czynników szkodliwych będzie wykraczała poza granice nieruchomości inwestora. Także więc i ten zarzut jest całkowicie nieusprawiedliwiony.

Na marginesie należy zauważyć, iż zarzuty skargi kasacyjnej, sporządzonej przez radcę prawnego, a więc osobę, która może pełnić funkcję profesjonalnego pełnomocnika zostały zredagowane w nieprawidłowy sposób. Tworzenie bowiem zbitki przepisów, - kilkunastu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, uniemożliwić może prawidłowe ich rozpoznanie. Zwracał zresztą już wcześniej na to uwagę NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2007 r., I FSK 815/06, LEX nr 340213.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.