Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3950/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 230/18 w sprawie ze skargi "A" na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz "A" kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 230/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę "A" S.A. w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] ([...]) (dalej postanowienie z [...] listopada 2017 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej kpa) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej Spółka, skarżąca bądź PKP), utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2017 r.) o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Chodziło o opartą na art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm., dalej ustawa z 1990 r., ustawa komunalizacyjna bądź pwus) decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.), utrzymaną w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej KKU) z [...] maja 2016 r. nr [...], odnośnie do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1146/16 (dalej wyrok I SA/Wa 1146/16) prawomocnie oddalił skargę "A".

Decyzja KKU stwierdzała nabycie przez Miasto [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w jednostce ewidencyjnej Miasta [...], w obrębie ewidencyjnym [...] [winno być "[...]"], arkusz mapy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 1.2124 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2014 r. wystąpiła "A" zarzucając, że decyzja komunalizacyjna Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem art. 6, 7, 8,16, 77 i art. 80 oraz art. 110 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pwus i art. 141 § 4 kpa, a także przepisów prawa materialnego przez niewyjaśnienie przyczyn i zasad interpretacji pojęć "zarządzać" i "należeć do", które powoduje uznanie ich za tożsame.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej opierała się na założeniu, że utrzymana w mocy przez KKU decyzja Wojewody kontrolowana następnie przez WSA w sprawie I SA/Wa 1146/16, nie jest wadliwa, a wobec związania wyrokiem Sądu ograniczona jest możliwość weryfikacji takiego rozstrzygnięcia w nadzwyczajnym trybie postępowania.

Organ wyjaśnił, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 kpa (wszczęcia postępowania) gdyż zgodnie z art. 157 § 3 kpa [uchylonym z dniem 11 kwietnia 2011 r. - Dz. U. z 2011 r. nr 6 poz. 18] wymaga to uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Minister podał, że art. 61a § 1 kpa przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania a druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w kpa skonkretyzowane. Wg Ministra przeszkoda do wszczęcia postępowania zachodzi wówczas gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Powołując orzecznictwo organ podał, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi przez Sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, ale w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Tymczasem wniosek PKP o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej powtarza argumentację i zarzuty, sformułowane w odniesieniu do tej decyzji w odwołaniu skierowanym do KKU oraz w skardze wniesionej do WSA. Wg Ministra zarzuty Spółki były już przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym i sądowoadministracyjnym. We wniosku inicjującym postępowanie nadzwyczajne PKP nie przedstawiła żadnych nowych dowodów ani okoliczności, które nie byłyby przedmiotem oceny sądu. Wobec tego, według organu, rozpatrzenie wniesionego żądania spowodowałoby wkroczenie przez organ w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się Sąd). Minister zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi zarówno tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa (o czym była mowa powyżej) i na treść art. 153 ppsa.

Minister podał, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym, w związku z tym za bezprzedmiotowe uznał odnoszenie się do zarzutów skarżącej sformułowanych pod adresem decyzji komunalizacyjnej.

Co do zarzutu niewłaściwości organu Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pwus decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa wydaje wojewoda. Organem odwoławczym od tych decyzji, stosownie do ust. 2 art. 18 pwus, jest Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa a stosownie do art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. KKU nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, zatem w rozumieniu art. 17 pkt 2 kpa, organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się, stosownie do art. 20 kpa, według przepisów o zakresie jego działania. W świetle art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.), na podstawie kryterium zgodności działania z powszechnie obowiązującym prawem, a także pod względem rzetelności i gospodarności, minister właściwy do spraw administracji publicznej sprawuje nadzór nad działalnością wojewody. Przepis ten nie narusza uprawnień właściwych ministrów w stosunku do wojewody, określonych w Kpa, ale zgodnie z powołaną ustawą, właściwy w sprawie minister wykonuje swoje uprawnienia wobec wojewody w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Dla ministra odpowiedzialnego za dział budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo takie uprawnienie, w sprawach gospodarki nieruchomościami, regulowanych przepisami ustawy (w tym w sprawach wywłaszczania nieruchomości), wynika z art. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej ugn) w zw. z art. 9a ust. 1 pkt 8 ustawy o działach administracji rządowej. Tego typu uprawnień w sprawach dotyczących komunalizacji mienia ogólnonarodowego nie przewiduje dla ministra infrastruktury i budownictwa ustawa z 1990 r. W tych sprawach właściwy jest minister spraw wewnętrznych i administracji, co potwierdziło orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym w sprawach z zakresu komunalizacji mienia ogólnonarodowego organem wyższego stopnia w stosunku do orzekających w tych sprawach wojewodów jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który uprawniony jest do kontrolowania w trybie nadzoru decyzji komunalizacyjnych wojewodów.

W skardze do Sądu I instancji "A" zarzuciła Ministrowi naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2017 r. nr [...];

2. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez utrzymanie w mocy postanowienia z [...] września 2017 r. podczas gdy skarżąca w piśmie z 25.9.2017 r. w sposób wyczerpujący wykazała, że decyzja KKU z [...] maja 2016 r. nr [...] [u]trzymująca decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] na skutek złożonego odwołania przez "A" S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami, podczas gdy decyzja komunalizacyjna nie może zostać zmieniona przy zastosowaniu trybu wynikającego z art. 154 kpa;

3. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez nieuzasadnione przyjęcie, że Minister nie może dokonać stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...], z uwagi na uprzednie oddalenie skargi "A" przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2016 r. I SA/Wa 1146/16;

4. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 154 § 1 kpa przez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...], co skutkowało przyjęciem, że decyzja komunalizacyjna może zostać wzruszona w oparciu o art. 154 kpa;

5. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 19 kpa przez nieustalenie właściwego trybu i organów prowadzących postępowanie wywołane wniesionym przez "A" odwołaniem od wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] listopada 2014 r. decyzji komunalizacyjnej nr [...];

6. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6, 7, art. 8, art. 16, art. 77, art. 80, 110 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 5 ust. 1 upws przez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2014r. nr [...], podczas gdy w prowadzonym postępowaniu komunalizacyjnym:

- błędnie zastosowano normy prawa materialnego do nieustalonego stanu faktycznego i nie uwzględniono treści urzędowych dokumentów wskazujących na zarząd nieruchomością przez "A";

- wydano decyzję administracyjną pozostającą w sprzeczności z obowiązującą ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. w przedmiocie uwłaszczenia "A" na spornej działce, w sytuacji gdy ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych i związania organu administracji własną decyzją (art. 16 § 1 oraz 110 kpa);

7. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 18 ust. 1, 2, 4 upws przez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...], podczas gdy w postępowaniu komunalizacyjnym:

- nie został dokładnie wyjaśniony charakter władania przez PKP sporną nieruchomością przez nieuwzględnienie naniesień istniejących na działce i jej stanu faktycznego;

- przyjęto, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania tytułu prawnego przez "A" do nieruchomości jest dowód z dokumentu, podczas gdy przepisy ustawy komunalizacyjnej nie regulują postępowania dowodowego w sposób szczególny i tym samym zastosowanie mają ogólne reguły wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 kpa, który przewiduje inne środki dowodowe niż dokument, co zaważyło na wyniku postępowania;

- bezpodstawnie zobowiązano "A" do wykazania, że w dniu 27 maja 1990 r. istniał tytuł prawny zarządu przysługujący przedsiębiorstwu PKP, który wykluczał komunalizację nieruchomości, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym brak zasady rozkładu ciężaru dowodu i zgodnie z art. 7 kpa to organ winien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- dokonano dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, mimo że skarżący przedstawił dowody potwierdzające, że w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie "A", które wykonywało zadania publiczne należące do właściwych organów administracji rządowej;

8. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 kpa przez odmowę wszczęcia postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i w konsekwencji uznanie, że decyzja uwłaszczeniowa [z] 2006 r. pozostaje bez znaczenia dla oceny okoliczności faktycznych niniejszej sprawy;

9. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 kpa przez odmowę wszczęcia postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2014 r. podczas gdy w prowadzonymi postępowaniu komunalizacyjnym uznano, że:

- decyzja uwłaszczeniowa nie ma żadnego wpływu na ocenę, czy nieruchomość pozostawała pod zarządem skarżącej przed dniem 5 grudnia 1990 r. podczas gdy w samej decyzji uwłaszczeniowe[j] wskazano, że w/w część nieruchomości gruntowej pozostawała w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu "A";

- fakt zabudowy nieruchomości, która faktycznie istniała w dacie uwłaszczenia i istnieje do dnia dzisiejszego pozostaje bez znaczenia dla oceny okoliczności faktycznych niniejszej sprawy:

10. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, przez błędne przyjęcie, że z przedmiotowego przepisu wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczy ustalenie, że danemu podmiotowi nie przysługuje prawo zarządu nieruchomością, zamiast ustalenia i wykazania, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

11. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 pwus w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 [ugn] w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu przez błędne przyjęcie, że prawo zarządu można wykazać tylko decyzją o oddaniu w zarząd;

12. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i art. 16 ust. 1, 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" oraz 46 ust. 1 [i] 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwa państwowych przez nieuwzględnienie, że przepisy przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez jego organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności i przedsiębiorstwo gospodarowało wydzielonym i nabytym mieniem - w przypadku PKP jest to mienie Skarbu Państwa, które stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego;

13. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, przez nieuwzględnienie, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP i do której przedsiębiorstwo nie legitymowało się dokumentem o oddaniu w zarząd, stała się z dniem wejścia w życie w/w ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz że jest wyłączona z komunalizacji.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego (k. 2-13 akt I SA/Wa 230/18).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie (k. 30-32 akt I SA/Wa 230/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 230/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm.) nastąpiła z dniem 27 maja 1990 r. Kluczowe znaczenie dla wyniku tego typu spraw ma ustalenie znaczenia terminu "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego oraz "zarząd". W tym zakresie w orzecznictwie przesądzono, że należy je rozumieć jako kategorię prawną, a nie faktyczną (Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9.12.1992 r. W 13/91; wyroki NSA z: 30.9.2010 r. I OSK 1528/09; 22.10.2010 r. [I] OSK 42/10; 28. 4.2011 r. I OSK 1003/10). Linia orzecznicza w przedmiotowym zakresie jest ugruntowana i została potwierdzona w uchwale 7 sędziów NSA z 26 lutego 2018 r. w sprawie I OPS 5/17 [ONSAiWSA 2018/3/42].

W kontrolowanej sprawie Sąd nie odnosi się jednak do ww. kategorii, nie analizuje też przepisów ustawy komunalizacyjnej. Przedmiotem skargi jest bowiem postanowienie o charakterze stricte procesowym wskazujące na niedopuszczalność rozpoznawania przez organ administracji sprawy w jej merytorycznym zakresie w takim samym zakresie przedmiotowym, w jakim w tej sprawie orzekał już sąd administracyjny.

Zarówno analiza wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jak i analiza zarzutów skargi niechybnie dowodzą, że skarżąca w osobnym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym usiłuje polemizować, przez podnoszenie kolejnych zarzutów, ze skontrolowaną przez sąd administracyjny decyzją ostateczną. Sedno całej sprawy sprowadza się do tego, że PKP nie uznaje za słuszne stanowiska, że wykazanie zarządu skomunalizowaną nieruchomością winno opierać się na stosownych, wymaganych przez orzecznictwo, dokumentach. Jednak kwestia przynależności nieruchomości do przedsiębiorstwa państwowego czy też kwestia legitymacji gdy chodzi o wymagane ustawą prawo zarządu - była już przedmiotem orzekania w tej konkretnie sprawie zarówno przez organy obu instancji jak i przez WSA w Warszawie w wyroku z 21 grudnia 2016 r. I SA/Wa 1146/16. Nie budzi wątpliwości, że w dacie orzekania przez KKU jak i przez Sąd, decyzja uwłaszczeniowa, na którą zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i w skardze powołuje się PKP - była już znana tym organom i stanowiła podstawę rozstrzygania. Jakkolwiek zarzuty skargi zostały, w ocenie Sądu I instancji, sztucznie rozbudowane, to sprowadzają się one do wymuszenia, przez obszerną argumentację, zmiany ugruntowanego przez orzecznictwo stanowiska, według którego dla wykazania prawa zarządu konieczne było przedstawienie stosownego aktu zarząd ten ustanawiającego. Poza oczywistą kwestią, wynikającą z podjętych w międzyczasie przez NSA wiążących uchwał odnośnie do tego zagadnienia, argumenty wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie mogły lec u podstaw ponownej analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście wykładni czy też interpretacji art. 5 ust. 1 upws - skoro kwestia ta była przedmiotem badania w zakończonym prawomocnie procesie sądowowadministracyjnym.

Ostatecznie jedynym przepisem, jaki w tej sytuacji podlega kontroli Sądu w ramach kwestionowania zaskarżonego postanowienia, jest art. 61a § 1 kpa, a ten nie został naruszony. Stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji w całości aprobuje - uznając za bezprzedmiotowe ponowne przytaczanie obszernej argumentacji dokonanej przez Ministra. Uzasadnienie organu rzeczowo odnosi się do materii procesowej, jaka w takim przypadku winna podlegać analizie. Chodzi o dopuszczalny zakres orzekania w trybie nadzwyczajnym w sprawie, w której orzekał już Sąd administracyjny. Tożsamość przedmiotowa sprawy w tym w szczególności kwestia interpretacji przepisów mających zastosowanie w konkretnej sprawie, nie daje podstaw do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego z powołaniem się na rażące naruszenie prawa w zakresie wykładni dokonanej już w tej samej sprawie podczas kontroli sądowoadministracyjnej. Zarzuty skargi nawiązują do treści art. 61a § 1 kpa w powiązaniu z przepisami materialnoprawnymi, których analiza na tym etapie postępowania nie znajduje uzasadnienia. W istocie zarzuty te dotyczą bowiem ocenionej uprzednio przez Sąd decyzji komunalizacyjnej a nie zaskarżonego postanowienia.

Skargę kasacyjną wywiodła "A" S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez r. pr. A.P., zaskarżając wyrok I SA/Wa 230/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...], oznaczonej jako działka [nr] [...], zostało rozpoznane z naruszeniem trybu postępowania przez organy do tego nieuprawnione, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania bez zweryfikowania przepisów:

1. art. 3 § 3 ustawy o ppsa przez niezastosowanie sądowej kontroli i zbadanie właściwości organów orzekających w sprawie;

2. art. 6 kpa przez naruszenie zasady praworządności w wyniku wydania dwu sprzecznych decyzji;

3. art. 19 kpa przez niezbadanie przez organy administracji z urzędu swojej właściwości w przedmiotowej sprawie i nieskontrolowanie tego przez Sąd;

4. art. 107 § 3 i art. 141 § 4 kpa przez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku ustosunkowania się do przedstawionych zarzutów podniesionych w skardze;

5. art. 156 kpa przez nieuwzględnienie, że rozstrzygnięcie merytoryczne zostało dokonane przez organy nieuprawnione bez uprzedniego ustalenia organu właściwego do rozpoznania sprawy i trybu postępowania;

6. art. 157 § 1 w zw. z art. 156 kpa przez nieuwzględnienie, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia;

7. art. 157 § 1 kpa przez odmowę rozpoznania sprawy przez organ właściwy jakim jest w tym przypadku Minister i nieuwzględnienie tego przez Sąd;

II. prawa materialnego tj. Konstytucji RP:

1. art. 7 Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

2. art. 8. 1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

przez nieuwzględnienie przepisów, które mają bezpośrednie zastosowanie i niezbadanie z urzędu swojej właściwości przez organy administracyjne w wyniku czego doszło do orzeczenia przez organ niewłaściwy.

Skarżące kasacyjnie [...] wniosły o: rozpoznanie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; ewentualnie o stwierdzenie nieważności postępowania prowadzonego przez KKU i Sąd z uwagi na fakt, że droga sądowa w sprawie odwołania od decyzji komunalizacyjnej była niedopuszczalna (k. 86-89v akt I SA/WA 230/18).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Miasto [...], reprezentowane przez r. pr. B.K., wniósł o: oddalenie skarg kasacyjnej w całości; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 111-112 akt I SA/WA 230/18).

Za zgodą stron, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (k. 123-140 akt I SA/WA 230/18).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1-7, art. 157 § 1 w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 141 § 4 kpa.

W każdym postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (m.in. orzeczenie TK z 3.12.1996 r. K 25/95). Regułę tę przywołują również niekiedy sądy administracyjne (wyrok WSA w Warszawie z: 15.2.2008 r. III SA/Wa 1963/07; 20.4.2006 r. I SA/Wa 991/04). Źródłem jej jest zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej. Sąd bowiem w demokratycznym państwie prawnym nie może być "sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nieważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia" (wyrok TK z 12.3.2002 r. P 9/01). Jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (cz. III p. 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38-39). W sposób oczywisty dotyczy to także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (cz. III p. 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 32-33).

Po dokonaniu analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, z uwzględnieniem argumentów w nim podniesionych, zarzut ten nadawał się do rozpoznania.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowienie o charakterze stricte procesowym wskazujące na niedopuszczalność rozpoznawania przez organ administracji sprawy w jej merytorycznym zakresie w takim samym zakresie przedmiotowym, w jakim orzekał już Sąd administracyjny. Kwestia przynależności nieruchomości do przedsiębiorstwa państwowego czy kwestia legitymacji gdy chodzi o wymagane ustawą prawo zarządu, była już przedmiotem orzekania w konkretnej sprawie przez organy obu instancji i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 grudnia 2016 r. I SA/Wa 1146/16. "Ostatecznie..., jedynym przepisem, jaki w tej sytuacji podlega kontroli Sądu w ramach kwestionowania zaskarżonego postanowienia, jest art. 61a § 1 kpa, a ten nie został naruszony... Tożsamość przedmiotowa sprawy w tym w szczególności kwestia interpretacji przepisów mających zastosowanie w konkretnej sprawie, nie daje podstaw do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego z powołaniem się na rażące naruszenie prawa w zakresie wykładni dokonanej już w tej samej sprawie podczas kontroli sądowoadministracyjnej".

Uwagi Sądu I instancji uszło, że w skardze z 21 grudnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wśród wielu zarzutów podniosła w szczególności zarzuty naruszenia: 2. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez utrzymanie w mocy postanowienia z [...] września 2017 r., podczas gdy skarżąca w piśmie z 25 września 2017 r. w sposób wyczerpujący wykazał, że decyzja KKU z [...] maja 2016 r. nr [...] podtrzymująca decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] na skutek złożonego odwołania przez "A" S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami, podczas gdy decyzja komunalizacyjna nie może zostać zmieniona przy zastosowaniu trybu wynikającego z art. 154 kpa; 3. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez nieuzasadnione przyjęcie, że Minister nie może dokonać stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...], z uwagi na uprzednie oddalenie skargi "A" przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2016 r. I SA/Wa 1146/16; 4. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 154 § 1 kpa przez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...]. co skutkowało przyjęciem, że decyzja komunalizacyjna może zostać wzruszona w oparciu o art. 154 kpa.

W analizy uzasadnienia wyroku z 21 grudnia 2016 r. I SA/Wa 1146/16 wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie odniósł się do kwestii nieważności Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej; nie rozważył żadnej z przesłanek zawartych w punktach od 1 do 7 § 1 art. 156 kpa - w szczególności w aspekcie możliwości zmiany decyzji komunalizacyjnej przy zastosowaniu trybu wynikającego z art. 154 § 1 kpa, co w szczególności podnosi skarżąca kasacyjnie.

W uchwale 7 Sędziów z 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18, dalej uchwała I OPS 6/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw z art. 156 § 1 kpa.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę na przejaw poczucia realizmu ustawodawcy, który - licząc się z możliwością niedostrzeżenia przez sąd administracyjny jednej z wad kwalifikujących do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji - potraktował to jako okoliczność stanowiącą wyjątek od zasady określonej w § 1 art. 249 Ordynacji podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2009, s. 515; ONSAiWSA 2010/2/18 s. 42-44). Pogląd ten, wyrażony na tle art. 156 § 1, 157 § 3 (uchylonego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. - Dz. U. z 2011 r. nr 6 poz. 18, którą dodano art. 61a kpa), art. 158 § 1 kpa i art. 170, 171 ppsa, pozostaje użyteczny dla rozstrzygania w kontrolowanej sprawie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że ocena prawna, dla osiągnięcia skutków o których mowa w art. 153 ppsa, musi zostać w uzasadnieniu orzeczenia wyraźnie wyrażona. Za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy odnoszące się do przepisów prawa, które zostały zmieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia (wyrok NSA z 15.3.2012 r. II OSK 2502/10, z glosą R. Hausera i W. Piątka, ZNSA 2013/3/234-240). Jeżeli dana kwestia nie była przedmiotem rozważań sądu i nie znalazła wyrazu w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia, nie można wówczas uznać, że mogłaby w jakikolwiek sposób wiązać zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny. Brak stanowiska sądu odnośnie do danej kwestii nie może być traktowany jako milcząca aprobata działania organu administracji publicznej w konkretnej sprawie. W sytuacji gdy sąd, orzekając po raz pierwszy w danej sprawie, nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, co uniemożliwiło sformułowanie w sposób całościowy oceny prawnej oraz wiążących wskazań, orzekając po raz kolejny, sąd powinien w sposób jednoznaczny oraz szczegółowy wykonać spoczywający na nim z mocy art. 141 § 4 oraz art. 153 ppsa obowiązek (glosa R. Hausera i W. Piątka, ZNSA 2013/3/s. 237).

Rozstrzyganie o pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej, z uwagi na kontrolę wyroku oddalającego skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, jest przedwczesne.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok I SA/Wa 230/18 w całości i rozpoznał skargę.

Skoro Sąd I instancji nie dostrzegł, że Minister nietrafnie uznał, że w sprawie zachodzi inna przyczyna odmowy wszczęcia postępowania (s. 3-4 postanowienia z [...] listopada 2017 r.; art. 61a § 1 in medio kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 457, nb 8), należało uchylić zaskarżone postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 i w zw. z art. 61a § 1 kpa) i poprzedzające je postanowienie z [...] września 2017 r. (art. 135 ppsa w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 61a § 1 kpa).

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już w powyższych wywodach do zarzutu naruszenia art. 157 § 1 w zw. z art. 61a § 1 kpa. Z uwagi na fazę postępowania (odmowę wszczęcia postępowania) odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne (k. 2-13 akt I SA/Wa 230/18).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpozna wnikliwie sprawę, kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wpis od skargi (200 zł - k. 18), 480 zł wynagrodzenia radcy prawnego (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.); opłatę od pełnomocnictwa (17 zł - k. 17). Koszty postępowania kasacyjnego wygasły, bowiem w skardze kasacyjnej nie wniesiono wniosku o ich zasądzenie (k. 86-89v akt I SA/Wa 230/18).