Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1916/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1,  art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") wydał w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzję nr [...], znak:

[...], poprzez którą dokonał następujących czynności:

(1) uchylił w całości decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymującą w mocy własną ostateczną decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanemu dalej "inwestorem" albo "skarżącym") pozwolenia na budowę określonej inwestycji,

(2) uchylił w całości wskazaną w poprzednim punkcie ostateczną decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., a także

(3) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sieci [...] na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] wraz ze zjazdem indywidualnym na działce nr ewid. [...], w obrębie [...], gmina [...]. Całość prac budowlanych zwana jest dalej "inwestycją".

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] nr [...] została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] lipca 2015 r. Starosta [...], zwany dalej "Starostą", decyzją nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pozwolenia na budowę wskazanej stacji bazowej telefonii komórkowej w ramach realizacji całości inwestycji.

W następstwie wniosków o wznowienie postępowania złożonych w dniach

[...] -[...] września 2015 r. przez: J. S., M. I., D. B., [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...], a także przez [...] Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...], Starosta [...], decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił uchylenia ww. decyzji nr [...].

Organ pierwszej instancji wydał powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta wskazał, że ustalając obszar oddziaływania inwestycji. Organ oparł się na opracowaniu zamieszczonym w dokumentacji projektowej określającym zasięg oddziaływania wiązki promieniowania anten sektorowych. Na obszarze tym szkodliwe dla człowieka promieniowanie występować będzie na wysokościach powyżej 20,9 m dla odległości 150 m oraz powyżej wysokości 26,3 m dla odległości 200 m liczonych od środka elektrycznego anten sektorowych przy założeniu tiltów o rozpiętości odpowiednio 6° i 10°. Kierując się powyższymi przesłankami ustalono strony postępowania w sprawie o wznowienie postępowania. Status ten przyznano właścicielom działek znajdujących się w obszarze emisji anten sektorowych w odległości 200 m od środka elektrycznego tych anten. Ponadto za stronę niniejszego postępowania uznano właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością. W ocenie organu tylko właściciele tych działek mogliby ewentualnie znaleźć się w zasięgu oddziaływania inwestycji, a tym samym mogą żądać wznowienia postępowania z powodu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Starosta stwierdził również, że zakres oddziaływania inwestycji w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę został określony w sposób prawidłowy. Tym samym wnioski o wznowienie postępowania należało uznać za bezzasadne. Nieruchomości wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego.

Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że nie istnieją ograniczenia w możliwości zabudowy, gdyż przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczają budowy obiektu wyższego niż 7 lub 9 m (w zależności od rodzaju dachu), a co za tym idzie, miejsca dostępne dla ludności nie będą mogły powstać w osi głównej wiązki promieniowania anten po realizacji przedmiotowej inwestycji.

Dodatkowo organ wskazał, że z zawartej w dokumentacji projektowej kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko wynika, że planowana inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie wymaga uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. [...] sp. z o.o. [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Spółka zarzuciła dokumentacji projektowej stanowiącej podstawę decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2015 r. niezgodność z:

- ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.1232 ze zm.),

- rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr. 192, poz. 1883),

- ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. z poz. 1235 ze zm.),

- rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz.1397 ze zm.).

Ponadto spółka [...] zarzuciła organowi pierwszej instancji, który wydał kwestionowaną decyzję, że nieprawidłowo ustalił obszar oddziaływania obiektu, a tym samym niewłaściwie określi strony postępowania wznowieniowego.

Odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2016 r. złożyła także J. S. (pismo z dnia [...] marca 2016 r.), wnosząc o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odwołując również zarzuciła Staroście, że nieprawidłowo określił obszar oddziaływania obiektu, nie uznając jej (jako właścicielki nieruchomości

– działki nr [...] z obr. [...] w [...]) za stronę przedmiotowego postępowania.

Po rozpatrzeniu obu odwołań, Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], na mocy której uchylił w całości ww. decyzję Starosty Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oraz ostateczną decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi – [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a także odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sieci [...] na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] wraz z ww. zjazdem indywidualnym.

Organ odwoławczy stwierdził na podstawie materiału dowodowego, że projekt budowlany stanowiący integralną część decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zawiera wady, niemożliwe do wyeliminowania w postępowaniu wznowieniowym, które skutkować muszą uchyleniem ww. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji.

Wady projektu nie pozwoliły w sposób jednoznaczny określić zasięg oddziaływania inwestycji, co z kolei skutkuje niemożnością ustalenia w sposób prawidłowy katalogu stron postępowania oraz zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu organ drugiej instancji powołał się na opinię biegłego sądowego dr inż. J. G., której fragment w swym odwołaniu zamieściła spółka [...]. Zgodnie ze stanowiskiem biegłego inwestor nie podał producenta i typu urządzeń nadawczych BBU przeznaczonych do formowania sygnałów dla poszczególnych systemów oraz producenta i typu urządzeń RRU przeznaczonych do wysterowania anten sektorowych dla każdego z czterech systemów. Pominięcie powyższych danych uniemożliwia pełną weryfikację maksymalnej mocy EIRP emitowanej w poszczególnych sektorach planowanej stacji bazowej, a w konsekwencji nie można prawidłowo ustalić obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Organ wojewódzki uznał zatem, że materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nie był wystarczający do stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość, że planowane zamierzenie nie należy do inwestycji potencjalnie znacząco oddziałującej na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany (wg wymagań na dzień złożenia wniosku, tzn. na dzień [...] kwietnia 2015 r.) jest niezgodny z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody [...][...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła w dniu [...] lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji inwestor zarzucił:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i poprzedzającej ją decyzji ostatecznej oraz orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy brak jest podstaw do wydania takiej decyzji, zaś ustalenia dokonane przez organ drugiej instancji nie mają oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie;

2. naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, w sposób wybiórczy i prowadzący do nieprawidłowej interpretacji i wniosków nie mających oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy, a w szczególności dokonania rozszerzającej interpretacji pojęcia "pojedyncza antena";

3. naruszenie art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. (czego skarżąca może się jedynie domyślać, gdyż w decyzji nie została wskazana podstawa określona w art. 145 k.p.a.);

4. naruszenie art. 35 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 z późn. zm., zwanej dalej "pr.bud.") poprzez uznanie za nieprawidłowe rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz uznanie, że projekt zawiera wady wymienione w decyzji w sytuacji, gdy projekt według skarżącej spełniał wszelkie nałożone prawem wymogi;

5. naruszenie art. 46 ust. 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 67) poprzez ich pominięcie powodujące, że organ nie dokonał pełnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście obowiązujących przepisów prawa i brak wyjaśnień, dlaczego organ nie zastosował się do obowiązków zawartych w ww. przepisach, które w ogromnym zakresie wpływają na zasady dokonywania interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;

6. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa oraz świadomości kultury prawnej obywateli między innymi przez formułowanie nieuzasadnionych zarzutów co braków projektu, które to braki faktycznie nie miały miejsca, jak również przez brak dokonania przez organ własnych ustaleń w zakresie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

7. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem zasady wysłuchania stron przejawiające się w ten sposób, że organ nie poinformował skarżącej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się, a w konsekwencji organ drugiej instancji uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek okoliczności uzasadniających odstąpienie od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, tj. nie zachodzą okoliczności określone w art. 10 § 1 k.p.a.;

8. naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a., t.j. zasady praworządności.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła dodatkowo, że opinia biegłego, na której oparł się organ drugiej instancji, nie jest opinią biegłego powołanego w tej sprawie, tylko opinią prywatną złożoną w związku z odwołaniem [...]. W związku z tym okoliczności stwierdzone na jej podstawie, nie są ustaleniami organu, tylko powtórzeniem argumentacji odwołującej się strony. Organ nie wyjaśnił więc wątpliwości (odmienne opinie skarżącej i ww. biegłego) w tej kwestii.

Ponadto skarżąca spółka wskazała, że ustalenia organu ingerują w merytoryczną zawartość projektu, więc wymagana jest szczególna staranność i ostrożność co do dokonywanych ustaleń, gdyż organ administracji architektoniczno–budowlanej nie może obecnie badać zgodności projektu architektoniczno–budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi polskimi normami – taka możliwość zawarta uprzednio w art. 35 ust. 2 pr.bud. została uchylona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 ze zm.). W rezultacie organ nie jest upoważniony do ingerencji w wartość merytoryczną projektu i jego ocenie może obecnie podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Organ drugiej instancji wskazał, ze argumenty merytoryczne zawarł w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Oznacza to, że sąd administracyjny z zasady nie bada wszystkich aspektów wydania określonego aktu administracyjnego, w tym celowości jego wydania, stopnia realizacji określonych wartości i trafności przyjętych w nim rozwiązań, ani też skutków społecznych danego aktu, jeśli nie przesądzają one bezpośrednio o interesach konkretnej strony chronionych prawnie w ramach postępowania danego rodzaju. Należy też podkreślić, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy przy tym pamiętać, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2016 r., jest niezasadna.

W opinii Sądu, stanowisko organu drugiej instancji, który stwierdził istotne wady projektu budowy stacji bazowej telefonii komórkowej przedłożonego przez inwestora, a także zasadniczą wadę decyzji zatwierdzającej projekt niezgodny z prawem, samo zachowuje cechę zgodności z prawem i uzasadnione w świetle szczegółowych okoliczności faktycznych. W warstwie argumentacyjnej stanowisko organu odwoławczego może być nawet wzmocnione: wadami prawnymi obciążony jest nie tylko projekt budowlany, ale także decyzja Starosty udzielająca pozwolenia na budowę. Wady decyzji Starosty polegają przede wszystkim na jej niezgodności z przepisami materialnoprawnymi właściwymi w sprawie, ale obejmują także naruszenie norm postępowania.

W pierwszej kolejności Sąd uznał, że Starosta prowadząc postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej wziął pod uwagę tylko wybrane przepisy prawa, pomijając inne, a przez to dokonał błędnej wykładni i nieprawidłowo zastosował obowiązujące prawo. Przyjmując szczegółową charakterystykę techniczną inwestycji określoną w projekcie (promieniowanie na wysokościach powyżej 20,9 m dla odległości 150 m oraz powyżej 26,3 m dla odległości 200 m), Starosta uznał bowiem, że:

1) ze względu na ograniczenie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wysokości dopuszczalnej zabudowy do 9-10 m szkodliwa wiązka promieniowania znajdować się będzie wyżej, a zatem nie ogranicza możliwości zagospodarowania w promieniu 200 m od masztu, na którym zamontowano anteny, a zatem nieruchomości osób wnioskujących o wznowienie postępowania nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji (str. 3 decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2016 r.). Na takiej podstawie starosta wznowił postępowanie;

2) ze względu na wielkości promieniowania ustalone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) "nie istnieją ograniczenia w możliwości zabudowy (...), a co za tym idzie, miejsca dostępne dla ludności nie będą mogły powstawać w osi głównej wiązki promieniowania danej realizacji przedmiotowej inwestycji" (str. 4 ww. decyzji Starosty, wersy

18-19 od dołu strony);

3) równocześnie ze względu na przepisy powoływanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest wymagana decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych (str. 5 ww. decyzji Starosty);

4) w rezultacie, w świetle art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. należy przyjąć, że osobom wnioskującym o wznowienie postępowania nie przysługuje przymiot strony i ich wnioski nie mogą być uwzględnione.

W dalszej części uzasadnienia niniejszego wyroku rozstrzyga się o dopuszczalności projektowanej lokalizacji inwestycji ze względu na postanowienia dwóch planów zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 1537 ze zm.).

Przestawione rozumowanie Starosty jest jednak z kilku względów błędne. Przede wszystkim, nieuzasadnione było oparcie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w odniesieniu do kwestii zasadności wznowienia postępowania na podstawie wniosków złożonych przez właścicieli nieruchomości położonych w bezpośredniej bliskości projektowanej inwestycji na przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Rozporządzenie to stanowi akt wykonawczy wydany na podstawie art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Sprawdzanie takich pól elektromagnetycznych dokonywane jest jednak bezpośrednio po pierwszym uruchomieniu instalacji i w przypadku zmian warunków pracy instalacji (punkt 2 Załącznika nr 2), a nie na etapie rozstrzygania o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo przepisy powołanego rozporządzenia przewidują, że pomiary pól powinny być dokonywane na wysokości do 2 m nad poziomem ziemi, a nie jak przyjęto w projekcie na wysokości powyżej 20 m. Oparcie zatem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na powołanym rozporządzeniu i uznanie, że przesądza ono o przymiocie strony w postępowaniu wznowieniowym mieszkańców pobliskiego osiedla jest błędne, a zatem błędne jest twierdzenie organu o bezzasadności wniosków o wznowienie postępowania (str. 4 decyzji Starosty, wers 7 od góry).

Sąd zauważa przy tym, że chybione jest również stanowisko organu pierwszej instancji, że "nie istnieją ograniczenia w możliwości zabudowy (...), a co za tym idzie, miejsca dostępne dla ludności nie będą mogły powstawać w osi głównej wiązki promieniowania danej realizacji przedmiotowej inwestycji" (str. 4 ww. decyzji Starosty, wersy 18-19 od dołu strony). Brak ograniczeń w możliwości zabudowy określonego terenu przesądza o zasięgu oddziaływania określonej inwestycji, a przez to o istnieniu interesu prawnego strony kwestionującej decyzję o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji wreszcie o dopuszczalności określonej inwestycji. Całkowicie nielogiczne jest jednak twierdzenie o niemożności powstawania w określonej przestrzeni "miejsc dostępne dla ludności". To nie dopuszczalność lokalizowania miejsc dostępnych dla ludności ustala się ze względu na istnienie stacji bazowej, lecz odwrotnie: dopuszczalność lokalizacji stacji bazowej ze względu na istniejące już miejsca dostępne dla ludności.

Zdaniem Sądu nieprawidłowo zostały również zastosowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.; tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Organ pierwszej instancji zdecydowanie podkreśla, że zaprojektowana moc anten, które mają być zamontowanie na projektowanym maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej i odległość od istniejącego osiedla mieszkaniowego powinny być liczone "dla pojedynczej anteny" oraz z uwzględnieniem "miejsca dostępnego dla ludności znajdującego się w [określonej] odległości od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny". Organ pierwszej instancji nie wziął wszakże pod uwagę, że na podstawie § 3 ust. 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia "Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: (...) nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 (...).".

Nie biorąc pod uwagę powołanego przepisu organ pierwszej instancji nie zbadał zasadności opinii osób wnioskujących o wznowienie postępowania co do zjawiska sumowania się mocy (kumulacji mocy) kilku anten składających się na zaprojektowaną stację bazową. Brak zbadania zjawiska sumowania się mocy wziął się najprawdopodobniej stąd, że organ bezrefleksyjnie przyjął stanowisko inwestora, według którego badanie oddziaływania na środowisko można ograniczyć do ustaleń właściwych dla jednej anteny.

Konsekwencją nieuwzględnienia powołanego § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. było uznanie braku potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia przepisów (w szczególności art. 72) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.).

Należy przy tym dodać, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji zasugerowanemu przez inwestora sądy administracyjne, włącznie z Naczelnym Sądem Administracyjnym, wcale nie opowiadają się jednomyślnie za badaniem mocy i zasięgu oddziaływania tylko jednej anteny, jeśli zaplanowano montaż kilku anten. Kumulacja mocy kilku anten nie jest zatem całkowicie wykluczona, tylko ze względu na brzmienie przepisów (§ 2 ust 1 pkt 7 i 3 ust 1 pkt 8) rozporządzenia z 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na właściwość takiego rozwiązania wskazują miedzy innymi wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego powołujące się właśnie na wskazany wyżej § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r.: m.in. wyrok z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 801/14, wyrok z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 419/13, a także wyrok z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14 (stanowisko większości).

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznając przedstawione stanowisko NSA za słuszne przyjmuje przy tym, że pogląd o konieczności badaniu kumulacji mocy anten można uzasadnić nie tylko poprzez odwołanie się do wykładni systemowej, jak to uczynił NSA, ale przez dwa dodatkowe argumenty funkcjonalne.

Po pierwsze, przyjęcie mocy jednej anteny za kryterium oceny oddziaływania całej stacji bazowej mogłoby prowadzić do obchodzenia prawa (to jest do działania in fraudem legis) przez inwestorów budujących stacje bazowe i podobne urządzenia nadawcze polegające na umieszczeniu kilku anten na jednym maszcie. Racjonalny ustawodawca takiego rozwiązania powinien unikać i zresztą starał się uniknąć przyjmując powołany § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r.

Po drugie, nie powinno być wątpliwości, że przepisy rozporządzenia z 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wydane na podstawie art. 60 powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zostały wydane w celu ochrony środowiska, a także ochrony obywateli przed szkodliwym oddziaływaniem rozmaitych obiektów, ludzkich działań i substancji. Wykładnia przepisów wymienionych aktów powinna zatem być dokonywana w pierwszej kolejności z uwzględnieniem skutków procesów inwestycyjnych podlegających omawianym przepisom. Kluczowe znaczenie powinna mieć wykładnia funkcjonalna, wzmacniana przez wykładnię celowościową (teleologiczną), a zaś nie wykładnia językowa. W rozpatrywanej sprawie dopuszczenie obliczania kumulacji mocy różnych anten zamiast ustalania oddziaływania jednej anteny oznacza akceptację wykładni tradycyjnie nazywanej interpretatio contra legem, a współcześnie traktowanej jako postać sędziowskiego "rozwijania prawa" lub "poszukiwania prawa" (vide: T. Spyra, Granice wykładni prawa: Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wykładni, Wolters Kluwer, Kraków 2007, str. 107, także str. 71, 77). Uwzględniając jednak fakt, że ograniczenie się do jednej anteny zostało przewidziane w rozporządzeniu, a także zasadę, że w razie kolizji norm norma wyższa (tu: ustawowa) uchyla normę niższą (tu: normę rozporządzenia), można przyjąć, że w imię realizacji celów ustawy dopuszczalne jest jednak odstąpienie od jednoznacznego brzmienia przepisu rozporządzenia.

Podsumowując problem rozdzielności i kumulacji mocy anten umieszczonych na jednej wieży (maszcie, konstrukcji wsporczej) należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie problem ten został należycie dostrzeżony i poddany analizie, a następnie uwzględniony w rozstrzygnięciu dopiero przez Wojewodę [...] działającego jako organ odwoławczy. Stało się tak za sprawą opinii technicznej (ekspertyzy) przygotowanej przez biegłego sądowego w dziedzinie m.in. elektroniki i radiokomunikacji, dr. inż. J. G., będącego jednocześnie prezesem Instytutu Badań Elektromagnetycznych im. [...] w [...], biegłym delegatury Naczelnej Izby Kontroli w [...] oraz uczestnikiem prac legislacyjnych w Sejmie obecnej kadencji (vide: Kancelaria Sejmu. Biuro Komisji Sejmowych, Pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Cyfryzacji, Innowacyjności i Nowoczesnych Technologii z dnia [...] marca 2016 r., str. 16 i nast., dostępny: [...]). W ekspertyzie tej, odnoszącej się bezpośrednio do projektu będącego podstawą pozwolenia na budowę stacji bazowej sieci telefonii komórkowej w [...] w gminie [...], stwierdzono niewłaściwe ustalenie "rozpatrywanej odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny wzdłuż osio głównej", skutkujące przyjęciem niewłaściwych odległości w odniesieniu do rzeczywistej mocy EIRP promieniowanej w sektorze wyznaczonym azymutem, czyli przeprowadzono niewłaściwą kwalifikację przedsięwzięcia. Oznaczało to zatem błędną interpretacją powołanego wcześniej rozporządzenia z 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewoda [...] uznał wskazaną ekspertyzę za dowód prezentujący istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi pierwszej instancji, który wydał decyzję. Tym samym w postępowaniu przed organem odwoławczym została ujawniona przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 145 § 1 k.p.a., a jednocześnie przesłanka uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, przewidziana w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Trzeci istotny błąd popełniony przez Starostę [...] jako organ pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie polegał na zinterpretowaniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (de facto jednego z dwóch planów – tzw. Planu nr 2) w odniesieniu do lokalizacji inwestycji. Otóż organ przyjął zasadę interpretacyjną wyrażoną w art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1537). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu:

"jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu" (podkreślenie Sądu).

Organ przyjął więc, że przedstawione przez inwestora ustalenia co do mocy anten (anteny) i zasięgu promieniowania pozwalają twierdzić, że mamy do czynienia z "nieznacznym oddziaływaniem", a zatem postanowienia planów miejscowych powinny być interpretowane w sposób uzasadniający akceptację wniosków (żądań) inwestora. Organ nie wziął wszakże pod uwagę, że art. 2 pkt 4) powołanej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zawiera definicję legalną "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu". Przez takie wyrażenie należy rozumieć "kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty (...)". W tym kontekście stanowisko organu pierwszej instancji jest zdecydowanie błędne. Wbrew jasnej ustawowej definicji legalnej przyjęto, że cechę "nieznacznego oddziaływania" posiada wieża (maszt, konstrukcja wsporcza) o zaprojektowanej wysokości ok. 40 m, mimo że ustawa dopuszcza taki sposób kwalifikacji obiektów jedynie w przypadku konstrukcji ośmiokrotnie niższych. Wobec dokonanej przez organ pierwszej instancji wykładni przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, dodajmy: dla tego przypadku wykładni contra legem, trudno znaleźć rozsądne argumenty, które pozwalałyby uznać zgodność z prawem stanowiska organu pierwszej instancji.

Biorąc pod uwagę przedstawione sposoby rozumowania organu pierwszej oraz drugiej instancji, należy przyjąć, że Wojewoda [...] jako organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował przepisy aktów dotyczących zakresu oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko i zasięgu obszaru oddziaływania inwestycji, a następnie prawidłowo zastosował art. 145 § 1 k.p.a. i art. 151 § 1 k.p.a. Również wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać za prawidłowe. Wady decyzji organu pierwszej instancji były na tyle poważne, że decyzja Starosty nie mogła być utrzymana, a jednocześnie wady te nie mogły być naprawione wyłącznie przez organ pierwszej instancji. Skarga jest zatem całkowicie bezzasadna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.