Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 550/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 33 par. 1,  art. 27,  art. 18
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2020 r. sprawy ze skargi Z. D. i B. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. (znak: [...]) uznano zarzuty zobowiązanych Z. D. i B. D. dotyczące postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o nr: [...];[...] - za nieuzasadnione.

Na uzasadnienie organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] nakazał Z. D. i B. D.: 1. poddanie - budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w miejscowości [...][...], gmina [...] (działka nr ew. [...]), będącego ich współwłasnością - kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania instalacji gazowej, przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych) oraz kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania instalacji elektrycznej i piorunochronnej (jeżeli istnieje) w zakresie: stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji, aparatów - w terminie 30 dni od dnia nabycia przez niniejszą decyzję waloru - decyzji ostatecznej. 2. poddanie ocenie i wykonania ekspertyzy technicznej określającej nieprawidłowości stanu technicznego całości obiektu budowlanego wskazanego w pkt 1 w zakresie: stanu elementów konstrukcyjnych obiektu, elementów dachu z uwzględnieniem obliczeń statycznych tej konstrukcji oraz jego pokrycia, podejść do obiektu (schody), instalacji będących jego integralną częścią, w tym gazowej, przewodów kominowych, elektrycznej, piorunochronnej wraz ze wskazaniem rodzaju, zakresu i sposobu wykonania koniecznych robót budowlanych doprowadzających do usunięcia niewłaściwego stanu technicznego tych elementów i instalacji mogącego być przyczyną zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź mienia, oraz zapewniających dalsze bezpieczne i zgodne z warunkami technicznymi użytkowanie tego obiektu - w terminie 60 dni od dnia nabycia przez niniejszą decyzję waloru - decyzji ostatecznej.

Decyzją z dnia [...] maja 2017r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Z. D. i B. D. uchylił tę decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał Z. D. i B. D.: 1.przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w miejscowości [...][...], gmina [...] (działka nr ew. [...]), będącego współwłasnością Z. i B. D. - polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania instalacji gazowej, przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych) oraz kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania instalacji elektrycznej i piorunochronnej (jeżeli istnieje) w zakresie: stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji, aparatów; 2 przeprowadzenie kontroli i wykonanie ekspertyzy technicznej określającej nieprawidłowości stanu technicznego całości obiektu budowlanego wskazanego w pkt 1 w zakresie: stanu elementów konstrukcyjnych obiektu, elementów dachu z uwzględnieniem obliczeń statycznych tej konstrukcji oraz jego pokrycia, podejść do obiektu (schody), instalacji będących jego integralną częścią, w tym gazowej, przewodów kominowych, elektrycznej, piorunochronnej wraz ze wskazaniem rodzaju, zakresu i sposobu wykonania koniecznych robót budowlanych doprowadzających do usunięcia niewłaściwego stanu technicznego tych elementów i instalacji mogącego być przyczyną zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź mienia, oraz zapewniających dalsze bezpieczne i zgodne z warunkami technicznymi użytkowanie tego obiektu.

Upomnieniem nr rej. [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., skierowanym do Z. D. oraz upomnieniem o nr rej. [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., skierowanym do B. D. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) wezwał zobowiązanych do dobrowolnego wykonania w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia opisanego obowiązku. W związku z brakiem reakcji zobowiązanych PINB tytułami wykonawczymi o nr rej. : [...], oraz [...] z dnia [...].01,2018 r., doręczonymi w dniu [...].01. 2018r. wszczął postępowanie egzekucyjne celem wykonania obowiązków.

Zobowiązani pismem z dnia [...] lutego 2018 r. wnieśli zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 5, 6, 9, 10 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: Dz. U. z 2017r. poz. 1201).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Z. D.i B. D. na opisane postanowienie utrzymał je w mocy.

W motywach organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] uznał zarzuty za nieuzasadnione. Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z treścią art. 33 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu może być: 1 wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2 odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3 określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4 błąd co do osoby zobowiązanego; 5 niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6 niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7 brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8 zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9 prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10 niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Wniesione zarzuty dotyczą punktów 1, 5, 6, 9, 10. Organ wskazuje, że obowiązek wynikający z decyzji DWINB z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] istnieje. Nie został wykonany, umorzony, nie wygasł ani się nie przedawnił. Wspomniana decyzja ostateczna funkcjonuje w obrocie prawnym. O niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym możemy mówić, jeżeli jest on obiektywnie niemożliwy do wykonania ze względów technicznych lub prawnych. W wyroku z dnia z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2094/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji."

Zarzuty stron sprowadzają się w istocie do kwestionowania decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Należy podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym organ nie ma prawa oceniać prawidłowości decyzji nakładającej obowiązek. Weryfikacji decyzji administracyjnej służą właściwe tryby weryfikacji decyzji. Ewentualne błędne oznaczenie działki w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, co podnoszą skarżący, nie może czynić niewykonalną decyzji, w której ta działka została prawidłowo oznaczona. Zobowiązani upatrują niedopuszczalności egzekucji w braku terminu realizacji obowiązku. Należy w tym miejscu wskazać, że jeżeli przepis nie pozwala na określenia terminu wykonania obowiązku przyjmuje się, że obowiązek powstaje z chwilą doręczenia decyzji stronie. Oczywiście przy jego egzekucji bierze się pod uwagę realny czas w jakim może on zostać wykonany z uwzględnieniem obiektywnych okoliczności, tzn. bada się czy strona w sposób nieuzasadniony zwleka z jego wykonaniem. Przepis art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powołany w podstawie prawnej egzekwowanej decyzji nie przewiduje określenia terminu wykonania obowiązku.

Chybiony jest zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest właściwy do orzekania organ I instancji. Nadto, w świetle art. 20 § 1 pkt 4 kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Egzekwowana decyzja DWINB została wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 KPA jako decyzja organu drugiej instancji w związku z odwołaniem od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez PINB. Z powyższych regulacji wynika, że PINB działa w sprawie zarówno jako wierzyciel i organ egzekucyjny. Decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek została wydana ze względu na właściwość PINB zarówno rzeczową, miejscową i instancyjną. Tytuły wykonawcze zawierają podstawę prawną egzekwowanego obowiązku tj. właściwe oznaczenie egzekwowanej decyzji. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie PINB jest prawidłowe zarówno z puntu widzenia rozstrzygnięcia jak i jego uzasadnienia.

Na ostateczne postanowienie w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyli zobowiązani. W skardze podnieśli, że zaskarżone postanowienie narusza art. 7 i 77 kpa, art. 124 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a oraz art. 29 § 1 u.p.e.a, a także art. 62 ust. 3 prawa budowlanego. Strona wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Na uzasadnienie wskazuje, że podtrzymuje zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. oraz w zażaleniu z dnia [...] lutego 2018 r. Zdaniem skarżących organ odwoławczy, mimo dołączenia do zażalenia szeregu dokumentów w ogóle się do nich nie odniósł, co narusza treść przepisu art. 124 § 2 i 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa. Zdaniem zobowiązanych organ wszczął egzekucję niezgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu strona podnosi, że w decyzji odwoławczej organ wskazał, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do określenia terminu w swoim orzeczeniu. Dalej zarzucono, że jeszcze przed wydaniem decyzji strona podnosiła, że decyzja została podjęta zanim wszczęto postępowanie w sprawie. Strona wywodzi stąd wniosek, że skarżone postanowienie dotyczy decyzji nieistniejącej. Na koniec w skardze wskazuje się, że organ wszczął postępowanie odnośnie do niewłaściwej działki.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia, wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.). Strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 7 i 77 kpa, art. 124 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a oraz art. 29 § 1 u.p.e.a, a także art. 62 ust. 3 prawa budowlanego. Nadto wskazuje się na naruszenie art. 124 § 2 i 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa. Stosownie do treści art. 33 § 1 pkt 1, 5, 6, 9, 10 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, naruszenie których to przepisów zarzucają skarżący, stanowią, że (§ 1) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a (...). Zdaniem sądu, prawidłowo i wyczerpująco organ odwoławczy w motywach swego postanowienia wyjaśnił stronie, że żadna z podniesionych przesłanek, mogąca stanowić podstawę zarzutu w kontrolowanym postępowaniu nie zaistniała. Nie sposób przyjąć, że nałożony decyzją obowiązek jest niewykonalny, zarówno faktycznie jak i z prawnego punktu widzenia. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (wyrok NSA z 802.2006 r., II OSK 509/05, LEX nr 196712). Trafnie także organy wskazały, że w sprawie nie nastąpiło ani wykonanie w całości lub w części obowiązku, nikt tego obowiązku nie umorzył, nie nastąpiło przedawnienie jego wykonania, obowiązek nie wygasł, a także nie mamy do czynienia z nieistnieniem obowiązku. Dalej trzeba powiedzieć, że analiza tytułu wykonawczego, wydanego przez PINB wskazuje, że zawiera on wszystkie elementy, wymagane przez art. 27 u.p.e.a. i odpowiada w pełni wzorcowi normatywnemu, jaki został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. (Dz.U.2018.850 t. j. z dnia 2018.05.08). Trafnie także organ wskazał, że nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Ustawodawca jednoznacznie wskazał w art. 5 § 1 pkt 1 ustawy, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje na wniosek organu I instancji, właściwego dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Dlatego słusznie organ podnosi, że nie ma znaczenia dla trafności prowadzonej egzekucji fakt, że ostateczną decyzje w sprawie wydał organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 kpa.

Wszelkie okoliczności na które powołuje się strona skarżąca, a dotyczące prawidłowości lub nie decyzji posiadającej walor ostateczności i prawomocności nie mogą być podnoszone na etapie postępowania wykonawczego. Dopóki decyzja nakładająca obowiązek pozostaje w obrocie prawnym rzeczą organu jest doprowadzanie do jej realizacji. Obecnie mamy do czynienia z postepowaniem wykonawczym, zatem postepowanie rozpoznawcze sprawy nie może podlegać w toku tego postępowania ponownym badaniom, a ma doprowadzić do zaistnienia stanu zgodnego z prawem.

Nie podziela także sąd zarzutów zawartych w skardze. Zdaniem sądu organy w toku postępowania wykonawczego nie naruszyły przepisów postępowania, w tym art. 7, czy 77, ani art. 124 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. Trzeba przecież pamiętać, o czym szeroko była mowa wcześniej, że obecnie mamy do czynienia z postępowaniem wykonawczym, zatem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tu odpowiednio (przywołany w skardze art. 18 u.p.e.a.), czyli nie wprost i tylko w takim zakresie, w jakim nie ma bezpośrednich unormowań w u.p.e.a. Nadto sąd może wyeliminować zaskarżone akty tylko o tyle ze względu na naruszenie postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a takiej zależności sąd w tym postępowaniu nie dostrzegł. Nie sposób także uznać, że organy naruszyły art. 29 § 1 u.p.e.a., bowiem badając z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej trafnie doszły do wniosku, że egzekucja jest dopuszczalna, a jak już wcześniej powiedziano organ nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co w konsekwencji powoduje także niezasadność kolejnego zarzutu skargi, w zakresie naruszenia art. 62 ust. 3 P.b.

Na marginesie dotychczasowych rozważań można dodać, że sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżący próbowali wzruszyć w trybie nadzwyczajnym orzeczenia zapadłe w sprawie, ale ich skarga na postanowienie GINBu została odrzucona (sprawa VII SA/Wa 613/19 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie)

Mając na uwadze powyższe, skoro skarżone orzeczenie w istocie odpowiada prawu skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.