Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 391/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi L. S. i [...] Spółki z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z. B. oraz L.-P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] nakładającej na L.-P. Sp. z o. o. z siedzibą w N. przy ul. [...] obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] września 2016 r. określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy.

Powyżej opisaną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na L.-P. Sp. z o. o. z siedzibą w N. obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] września 2016 r. następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych dotyczących parkingu usytuowanego na działkach nr ewid. [...] oraz [...] przy ul. [...] w B. do stanu zgodnego z prawem:

1.Uszczelnić zaprawą wodoszczelną szczeliny pomiędzy metalowymi słupkami ogrodzenia a krawężnikami (opornikami) od strony działki o nr ewid. [...].

2.Dokonać rozbiórki części utwardzenia działek o nr ewid. [...] i [...] tj. pasa o szerokości 6,0 m od granicy z działką o nr ewid. [...].

3.Wykonać odwodnienie liniowe zbierające wodę z powierzchni parkingu wraz ze zbiornikiem na wodę na podstawie opisu i rysunku mgr inż. M. O. załączonego do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych złożonego do Starostwa Powiatowego w L. w dniu [...] marca 2012 r.

4.Przebudować zabrukowany fragment nawierzchni od strony działki o nr ewid. [...] wg załączonych (do ww. decyzji) rysunków tj.: wykonać utwardzenie rozebranego pasa placu z wyniesieniem jego powierzchni o 15 cm ponad istniejącą utwardzoną powierzchnię pomiędzy krawężnikiem drogowym typu ciężkiego a rowem odwadniającym przy ogrodzeniu,

- wykonać system odwodnienia placu przez połączenie go z rowem odwadniającym za pośrednictwem odwodnień liniowych,

- urządzić parking na samochody osobowe na wcześniej utwardzonym placu przez wymalowanie pasów na kostce betonowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. B., wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 kpa wobec niewyjaśnienia kwestii podwyższenia terenu działek nr [...] i [...] i nieuwzględnienia opinii J. M., co ma znaczenie dla rozpoznania kwestii kierowania wód opadowych na sąsiednią działkę nr [...], jak też pominięcie przez organ I instancji kwestii oddziaływania parkingu (36 miejsc postojowych dla samochodów osobowych) na środowisko, gdyż brak jest oceny oddziaływania na środowisko i decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Odwołanie wniosła również L.-P. Sp. z o. o. z siedzibą w N., wskazując, że działkę nr [...] i część działki nr [...] utwardzono kostką brukową, zaś powierzchnia utwardzona stanowi plac manewrowy i miejsce garażowe dla klientów. Utwardzenie zostało wykonane w maju 2012 r. na podstawie zgłoszenia z dnia [...] marca 2012 r. Z uwagi na fakt, iż dokumentacja załączona do zgłoszenia (dotycząca rozwiązania kwestii kierowania wód opadowych), opracowana przez M. O., w sposób istotny odbiegała od stanu faktycznego, który został ujawniony w trakcie wykonywania robót, wykonano inne rozwiązanie (wzdłuż granicy działki nr [...] na odcinku 93 m wykonano rów chłonny o szerokości 1,2 m, głębokości 0,8 m i szerokości dna 0,7 m w całości wypełniony tłuczniem kamiennym, zaś na całej długości rowu, w dnie rowu wykonano otwory odsączające o głębokości 120 cm i średnicy 25 cm wypełnione tłuczniem, natomiast teren jest ukształtowany tak by wody opadowe spływały po utwardzeniu na teren zielony, który jest okrawężnikowany, zdrenowany sączkami poziomymi i pionowymi, zakrzaczony. Dodatkowo na granicy terenu trawiastego i działki nr [...] usypano wał ziemny o wysokości ok. 40 cm i obsiano trawą). Skarżąca spółka podkreśliła, że nakazane obowiązki wygenerują dodatkowe koszty i nie poprawią istniejącego stanu oraz spowodują utrudnienia dla przyjeżdżających samochodów ciężarowych. Wskazano również, że opracowana w sprawie ekspertyza techniczna E. F. oraz jej uzupełnienie opracowane przez Z. G., nie uwzględnia miejsc postojowych przy granicy działki nr [...], gdyż utwardzony w tym miejscu plac z podziałem sekcyjnym służy do składowania palet, kontenerów oraz opakowań, a miejsca postojowe są usytuowane wzdłuż budynku biurowego, co dowodzi dołączona dokumentacja fotograficzna.

Rozpoznając wniesione odwołania, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2014 r. do PINB w L. wpłynęło pismo Z. B. z wnioskiem o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie nakazu rozbiórki parkingu wzniesionego na działce nr [...], na części działki nr [...] i na części działki nr [...]. Według wnioskodawcy, budowa parkingu polegała na nawiezieniu znacznych ilości piachu oraz tłucznia, a następnie położeniu na nich na podsypce cementowej kostki brukowej cementowej. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, w dniu [...] stycznia 2015 r. zostały przeprowadzone przez upoważnionych przedstawicieli organu I instancji oględziny na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w B.. Z treści sporządzonego protokołu oględzin wynika, iż na działkach został urządzony parking na samochody osobowe. Z uwagi jednak na zalegający śnieg brak było możliwości ustalenia ilości miejsc parkingowych. Dodatkowo ustalono, że działki stanowią też plac manewrowy dla samochodów ciężarowych, przyjeżdżających od strony ul. [...] do Chłodni L.- P.. Całość utwardzenia wynosi 3019 m2 (według szkicu geodety W. P.). Działki utwardzone są kostką brukową o wymiarach 20 cm x 10 cm. Przy ogrodzeniu, od strony działki nr [...], na szerokości 1,40 m ułożona jest kostka ażurowa betonowa (w tej części pas z kostką ażurową został wyniesiony ponad istniejące utwardzenie około 15 cm). Plac na powyższych działkach jest wyniesiony w stosunku do działki nr [...] około 70 cm od strony zachodniej, zaś od strony wschodniej o około 40 cm. Całość placu jest okrawężnikowana łącznie z częścią nieutwardzoną (część zieleni na działce nr [...]). Według oświadczenia L. S. - prezesa zarządu L.-P. Sp. z o. o. z siedzibą w N., wody opadowe gromadzone na powierzchni placu utwardzonego są odprowadzane w kierunku rowu infiltracyjnego usytuowanego przy granicy działki [...]. Z protokołu wynika, że słupki ogrodzeniowe placu ustawione są w gruncie, do których dochodzą krawężniki z widocznymi szczelinami około 5 cm od lica słupka. Szczeliny te mogą powodować przenikanie wody na działkę nr [...]. Roboty budowlane zostały wykonane w kwietniu 2012 r., na podstawie zgłoszenia dotyczącego remontu utwardzonej nawierzchni na działkach nr [...], [...], [...] położonych w B. (pismo z upoważnienia Starosty L. z dnia [...].03.2012 r., znak: [...], dotyczące przyjęcia ww. zgłoszenia bez sprzeciwu). Do protokołu oględzin załączona została sporządzona dokumentacja fotograficzna. Załączono również, dołączoną przez stronę, kserokopię opinii hydrologicznej sporządzonej w kwietniu 2012 r. przez mgr inż. [...] Z., kserokopię protokołu w sprawie naruszenia stosunków wodnych z dnia [...] kwietnia 2012 r., kserokopię zgody Burmistrza B. na wykonanie remontu drogi dojazdowej po działce nr [...], kserokopie szkiców geodety obmiaru wysokościowego placu z dnia [...] maja 2012 r. i mapy ze spływem wód deszczowych oraz potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia.

Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., sporządzonym z up. Starosty L. zostały przekazane do PINB w L. kopie dokumentów dotyczących powyższego zgłoszenia z dnia [...] lutego 2014 r. a w szczególności dotyczące rozwiązania odwodnienia placu manewrowego (rów o szerokości dna 0,5 m i głębokości 0,5m z pochyleniem skarp 1:1,5 usytuowany przy granicy z działką nr [...] wraz ze zbiornikiem odparowującym o powierzchni 100 m2 i głębokości 1,0 m, których dno i skarpy mają być wyłożone warstwą folii z tworzywa sztucznego), przedstawione przez mgr inż. M. O..

Kolejne oględziny zostały przeprowadzone na działkach nr [...], [...], [...] w dniu [...] marca 2015 r. W trakcie czynności dowodowych dokonano m. in. pomiaru placu (sporządzono szkic jako załącznik do protokołu), jak też ustalono ilość miejsc do parkowania samochodów osobowych, wynoszącą: 35 miejsc (wymiary stanowiska na samochód osobowy 2,55 m x 5,10 m), przy ogrodzeniu ustawionym między działkami [...], [...] a [...] oraz 11 miejsc (wymiary stanowiska na samochód osobowy 2,55 m x 5,00 m), przy zielonej części urządzonej na działce nr [...] (dokumentacja fotograficzna). Według dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu oględzin, część utwardzonego terenu działki nr [...] od strony ogrodzenia z działką nr [...] i przy części wyłożonej kostką ażurową, została wyłożona kostką betonową posiadającą inny kolor niż pozostała część terenu. Kostka o jaśniejszym kolorze tworzy pasy prostopadłe do ogrodzenia. Nie stwierdzono wykonania rozwiązania odprowadzania wód opadowych z terenu utwardzonego, które zostało przedstawione w dokonanym zgłoszeniu do Starosty L. (rów odwadniający wraz ze zbiornikiem odparowującym). Przybliżony pomiar spadku powierzchni terenu wynosi 1,5 % w kierunku działki [...], przy czym powierzchnia działki nr [...] ma nachylenie dwustronne, również o spadku 1,5 %. Pełnomocnik Z. B. oświadczył, że stanowiska do parkowania samochodów zlokalizowane są w odległości 1,5 m od ogrodzenia. L. S. oświadczył, że rów odwadniający wykonany jest pod powierzchnią kostki .

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak : [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał L.-P. Sp. z o. o. z siedzibą w N. prowadzenie robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu kostką brukową działek nr [...], [...] i [...] położnych w B. i nałożył obowiązek opracowania, w wyznaczonym terminie, ekspertyzy technicznej placu utwardzonego kostką brukową z 36 wydzielonymi miejscami do parkowania samochodów osobowych.

W ocenie organu I instancji, analiza dokumentów załączonych do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych tj. mapa sytuacyjno - wysokościowa pokazująca obszar objęty robotami budowlanymi (które mają być remontem istniejącej nawierzchni) wskazuje, że powyższych robót budowlanych nie można uznać za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Dokonano bowiem podwyższenia terenu, a następnie jego utwardzenia, w tym terenu wcześniej urządzonego jako zieleń (poprzednio teren nieutwardzony). Jednocześnie w zgłoszeniu przewidziany był do wykonania rów infiltracyjny oraz zbiornik do gromadzenia i odparowywania wód opadowych. W postanowieniu organ I instancji wskazał, że taki zakres robót nie stanowi remontu, przez który rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane odtworzenie stanu pierwotnego, natomiast na wskazany zakres robót wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę .

Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniesionym przez pełnomocnika L.- P. Sp. z o. o. z siedzibą w N. została przedłożona ekspertyza techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego inż. E. F., który wskazał, że aby zapobiec wypływaniu wody z działki nr [...] i [...] na działkę nr [...], należy uszczelnić (wypełnić) odpowiednim materiałem szczeliny pomiędzy metalowymi słupkami ogrodzenia a krawężnikami (opornikami). Rzeczoznawca budowlany stwierdził, że podczas przeprowadzonych oględzin ujawnił, że od krawężnika ograniczającego utwardzony plac, do opornika przy ogrodzeniu, jest ułożony chodnik ażurowy z płytek (6 sztuk) na szerokości około 1,20 m. Ażury płytek wypełnione są grysem kamiennym, co umożliwia wsiąkanie wody z chodnika. Płytki ułożone są na podsypce grysowej 4-8 mm grubości około 5 cm, a głębiej jest rów infiltracyjny wypełniony tłuczniem kamiennym 40-60 mm o głębokości około 1 m, co umożliwia filtrację wody z chodnika i tej, która wpłynie przerwami w krawężnikach z powierzchni utwardzonej. Wymienione rozwiązanie jest inne niż zaproponowane w dokonanym zgłoszeniu, jednak według oceny inż. E. F., rozwiązanie z krawężnikiem wystającym z przerwami jest korzystniejsze, bo w przerwy wpłynie tylko część wody, a pozostała część wody spłynie przy krawężniku w kierunku miejsca trawiastego na działkę nr [...] i tam, ze względu na grunt piaszczysty, będzie wsiąkała. Aby całą wodę kierować z placów utwardzonych na teren trawiasty należy zabetonować przerwy między krawężnikami. Zbiornik filtracyjno - odparowujący lub tylko odparowujący, można wykonać na terenie trawiastym działki nr [...].

W dniu [...] maja 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z-cy Burmistrza B. z dnia [...] maja 2015 r., przy którym przedłożono m.in. opinię z dnia [...] marca 2015 r. opracowaną przez mgr inż. [...] Z., ustosunkowującą się do opinii hydrogeologicznej mgr J. M., opinię hydrogeologiczną z uwzględnieniem warunków spływu wód atmosferycznych i roztopowych ze stycznia 2015 r. opracowaną przez mgr J. M. dla G. B..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], nakazał L.-P. Sp. z o. o. uzupełnienie w określonym terminie ekspertyzy technicznej opracowanej przez inż. E. F., w kwestii rozwiązania odwodnienia parkingu na działkach nr [...], [...] i [...] oraz wypowiedzenia się odnośnie konieczności wykonania separatorów.

W pismach z dnia [...] lipca 2015 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2015 r. pełnomocnik Z. B. ponowił wniosek o wydanie decyzji o nakazie rozbiórki parkingu wzniesionego na działce nr [...], na części działki nr [...] i części [...] bez pozwolenia na budowę.

L.-P. Sp. z o. o. przy piśmie z dnia [...] września 2015 r. przedłożyła uzupełnienie ekspertyzy technicznej opracowanej przez mgr inż. Z. G.. W dokumentacji tej stwierdzono, że celem zapobiegnięcia możliwości jakiegokolwiek najmniejszego wypływu wody na działkę sąsiednią zmieniono rów otwarty (który został zaprezentowany w załączniku do dokonanego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej), na rów infiltracyjny wypełniony tłuczniem, o ścianach prostopadłych do dna, a ustawiony wzdłuż, na granicy ogrodzenia, krawężnik oraz ławę betonową pod nim zaimpregnowano szkłem wodnym. Celem zwiększenia infiltracji, poniżej dna rowu, w odległości co około 2 m wykonano sączki infiltracyjne. Zamiast otwartego zbiornika na wody opadowe wykonano na całym terenie zielonym, na ile pozwalały istniejące drzewa i krzewy (których nie usuwano z uwagi, iż zwiększają wielokrotnie retencję wody), drenaż podłużny wypełniony materiałami o dużej przepuszczalności oraz sączki o głębokości około 2 m i średnicy 30 cm, wypełnione materiałem przepuszczalnym, w ilości 40 sztuk. Na granicy terenu trawiastego i działki nr [...] usypano wał ziemny o wysokości około 40 cm i obsiano trawą. Zastosowane rozwiązanie zagospodaruje wodę opadową z placu manewrowego przy normalnych opadach. Woda z placu manewrowego będzie infiltrowana przez rów chłonny, teren trawiasty, dodatkowo uzupełniony o drenaż podłużny i sączki o głębokości 2 m. Wpływ wody z terenu zabrukowanego na teren zieleni, będzie się odbywał poprzez przerwy w krawężniku ustawionego wokół tego terenu. Reszta wody od strony biura będzie spływała powierzchniowo drogą wewnętrzną w kierunku ulicy [...], co uzyskano poprzez nadanie odpowiednich spadków poprzecznych i podłużnych (szkic niwelacji i spadków wykonany przez geodetę). Według mgr inż. Z. G. - autora ekspertyzy, rozwiązanie powyższe zapewni odpowiednią retencję oraz odprowadzanie wód opadowych przy normalnych warunkach pogodowych w naszym klimacie. Jako uzupełnienie ekspertyzy technicznej zostały załączone protokoły z czynności dokonywanych w siedmiu różnych terminach, dotyczących określenia pojemności wodnej rowu chłonnego wypełnionego tłuczniem usytuowanego na działce nr [...] oraz pojemności wodnej - możliwości zgromadzenia wody na działce [...], jak też określających moment przepływu wody z działki [...] i [...] na działkę [...] (kiedy następuje przesiąkanie).

Pełnomocnik Z. B. w piśmie z dnia [...] października 2015 r. wskazał, że dokonane przez inwestora zgłoszenie nie obejmowało budowy 36 miejsc postojowych dla samochodów osobowych lecz tylko utwardzenie terenu, a więc nie można stać na stanowisku, tak jak to przyjął organ I instancji, że parking powstał na podstawie zgłoszenia nieprawidłowo przyjętego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadku utwardzenia gruntu, w wyniku którego powstaje obiekt budowlany o określonym przeznaczeniu (np. miejsca postojowe, plac składowy), wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W opisanym stanie faktycznym została wydana przez organ I instancji zaskarżona decyzja .

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2015 r. wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane po upływie terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 powyższej ustawy. Jak wynika z treści art. 51 ust. 1 cytowanej ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji podejmuje działania określone w pkt 1, pkt 2 lub pkt 3 ww. przepisu.

W niniejszym przypadku, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., którego podstawą był przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa budowlanego, zostało wydane w dniu [...] marca 2015 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że jednak bezskuteczny upływ terminu na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie czyni postępowania naprawczego bezprzedmiotowym, gdyż jak stanowi art. 51 ust. 7, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 powyższej ustawy. W takim przypadku nie ma też zastosowania zastrzeżenie z art. 51 ust. 1, że decyzja musi być wydana przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, przywołał treść art. 7 kpa, wg którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do treści przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona .

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności i nie ustalił wyczerpująco stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, co zdaniem organu II instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy .

Z akt sprawy wynika, że Z. B. zwrócił się do PINB w L. o wszczęcie postępowania i wydania decyzji w sprawie nakazu rozbiórki (art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) obiektu budowlanego tj. parkingu (na ok. 40 samochodów wzniesionego bez pozwolenia na budowę, na działce nr [...], na części działki nr [...] i na części działki nr [...] i który negatywnie oddziałuje na sąsiednią działkę. W związku z powyższym PINB w L. wszczął postępowanie na żądanie strony w przedmiocie wykonania ww. parkingu. Zdaniem organu odwoławczego powinnością Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. było podjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia podstawowej kwestii, jakie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane mają zastosowanie w rozstrzyganej sprawie. Organ winien był ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, jaki był charakter robót budowlanych wykonanych przez inwestora.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 przed zmianą ogłoszoną w Dz. U. z 2015 r., poz. 443), czy też na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy ), nie wymaga pozwolenia na budowę, jednak wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Budowa natomiast miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 10 cyt. ustawy). To samo dotyczy budowy placu składowego (nie jest wymieniony w przepisie art. 29 czy art. 30 ww. ustawy). Wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji placu składowego, ale w art. 3 pkt 3 ustawy są wymienione obiekty o charakterze podobnym, np. składowisko odpadów. Wobec powyższego, plac o cechach i funkcjach wyżej wskazanych jest budowlą, a więc winien być zakwalifikowany jako obiekt budowlany, który wymaga pozwolenia na budowę. Place składowe, postojowe, parkingi są wyszczególnione w XXII kategorii obiektów budowlanych (załącznik do ustawy Prawo budowlane).

Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone w sprawie postępowanie wskazuje, że utwardzony teren działek nr [...], [...] i [...] wykorzystywany jest na miejsca postojowe samochodów (parking), co wykazują następujące dowody: wniosek Z. B. z dnia [...] grudnia 2014 r. (k. 1 akt I instancji), protokół oględzin z dnia [...] stycznia 2015 r. wraz z dokumentacją fotograficzną (k. 8 akt I instancji), wniosek dowodowy pełnomocnik ZKG w B. złożony w PINB w L. w dniu [...] lutego 2015 r. (k. 14 akt I instancji), protokół oględzin z dnia [...] marca 2015 r. wraz ze szkicem sytuacyjnym oraz dokumentacją fotograficzną (k. 16 akt I instancji), dokumentacja fotograficzna zdjęcie nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) załączona do ekspertyzy technicznej z [...] kwietnia 2015 r. opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. E. F. (k. 21 akt I instancji) - potwierdzająca fakt nie tylko składowania na działce nr [...] kontenerów itp., lecz także parkowania od strony ogrodzenia z działką nr [...] samochodów osobowych, jak też parkowania samochodów na działce [...] - przy budynku oraz parkowania pojazdów przy wjeździe na działkę nr [...] tj. przy terenie zieleni na działce nr [...], pisma z dnia [...] lipca 2015 r., [...] (k. 29 akt I instancji), z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] (k. 31 akt I instancji) oraz z dnia [...] października 2015 r., [...] (k. 37 akt I instancji) pełnomocnika Z. B., dokumentacja fotograficzna (zdjęcie nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) do uzupełnienia ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. Z. G. we wrześniu 2015 r. (k. 33 akt I instancji).

Organ II instancji stwierdził ponadto, że w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2016 r. L.-P. Sp. z o. o. wskazała dodatkowo, że przy granicy działki [...] utwardzony plac z podziałem sekcyjnym jest przeznaczony pod składowanie palet, kontenerów oraz opakowań na dostarczony towar. Miejsca postojowe są usytuowane wzdłuż budynku biurowego. Do odwołania została dołączona dokumentacja fotograficzna, która obrazuje okoliczność składowania palet, skrzynek na towar jak też parkowania samochodów (nie tylko przy budynku biurowym).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z zebranych dowodów wynika, że brak jest oznakowania znakami pionowymi wskazującymi, że konkretny obszar wykonanego utwardzenia działek stanowi miejsca postojowe dla samochodów, natomiast istnieje oznakowanie poziome w postaci innego koloru kostki (ustalenia dokonane w trakcie oględzin w dniu [...] marca 2015 r., dokumentacja fotograficzna do ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. E. F.). Brak jest również wyznaczenia terenu przeznaczonego na plac składowy.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wymagania dla miejsc postojowych dla samochodów osobowych reguluje Rozdział 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W szczególności, jak wynika z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m - w przypadku 5 - 60 stanowisk włącznie. W niniejszej sprawie zorganizowanie miejsc postojowych dla samochodów osobowych w bliskiej odległości od ogrodzenia z działką nr [...] ( ok. 1,5m ) powoduje naruszenie ww. przepisu.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że zastosowany w niniejszej sprawie tryb art. 51 ustawy Prawo budowlane może mieć zastosowanie jedynie w przypadkach innych niż określone w art. 48 (budowa obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę) i art. 49b (budowa obiektu budowlanego bez zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ) ustawy Prawo budowlane, co wynika z jego ścisłego powiązania z art. 50 ustawy (roboty budowlane prowadzone: pkt 1- bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; pkt 2 - w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; pkt 3 - lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1; pkt 4 - lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach). W ocenie organu odwoławczego w celu jego zastosowania powyższego przepisu należy przede wszystkim wykluczyć samowolę budowlaną inwestora wykazaną w powołanych przepisach. Przepis art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego będzie mieć zatem zastosowanie tylko w przypadku utwardzenia terenu, które stanowi roboty budowlane niebędące budową. Natomiast w stosunku do miejsc postojowych, jeśli ilość miejsc postojowych jest większa niż 10 oraz placu składowego, które są określane jako budowla, wymagane będzie pozwolenie na budowę. W takim też przypadku, brak pozwolenia na budowę wywołuje konieczność zastosowania trybu wskazanego w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem PINB w L., że zakresu robót budowlanych określonych przez inwestora w dokonanym zgłoszeniu z dnia [...] lutego 2012 r. nie można było zakwalifikować jako remontu (w rozumieniu art. 3 pkt 8 cyt. Prawa budowlanego) istniejącego utwardzenia działek. Na działkach inwestora zostało bowiem przewidziane dokonanie nowego utwardzenia terenu, w tym także utwardzenia terenu, który dotychczas stanowił obszar zieleni. Jednocześnie zakresem zgłoszenia zostało objęte także rozwiązanie odprowadzania wód opadowych polegające na wykonaniu rowu odparowującego oraz zbiornika odparowującego.

Zdaniem organu odwoławczego, jednak organowi I instancji uszła uwadze w szczególności okoliczność, że w ramach tego utwardzenia zostały wykonane miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości większej niż 10 miejsc. Część terenu wykorzystywana jest też do składowania opakowań na towar, jak też kontenerów, tak więc w rozstrzyganej sprawie nie będzie miał zastosowanie tryb przewidziany w art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Według orzecznictwa sądowo-administracyjnego zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Organ II instancji stwierdził, że w inwestor dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych do organu administracji architektoniczno-budowlanej (które miały stanowić remont utwardzenia), jednak zebrane w sprawie dowody świadczą, że intencją inwestora było wykonanie na utwardzeniu miejsc postojowych oraz placu (miejsca) do składowania opakowań, kontenerów, palet. Inwestor zdawał sobie sprawę zgłaszając roboty budowlane polegające na "remoncie utwardzenia terenu", że teren ten będzie wykorzystywany jako miejsca postojowe dla samochodów (pracowników i klientów Spółki), jak też częściowo na plac składowy, co może dawać podstawę do przyjęcia, iż obiekty te zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. W takiej sytuacji - organ II instancji uznał - że nastąpiło obejście przepisów prawa i nie można mówić o wykonaniu robót budowlanych wykraczających poza zakres robót określonych w zgłoszeniu, lecz o wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkuje zastosowaniem trybu art. 48, a nie 51 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że dokonując oceny charakteru wykonanych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego nie może poprzestać jedynie na zamiarze inwestora określonym w zgłoszeniu, ale musi brać pod uwagę także efekt końcowy tych robót i w zależności od dokonanej oceny zastosować właściwe przepisy prawa. Wskazał jednocześnie, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym winna również podlegać wyjaśnieniu kwestia istnienia miejsc postojowych na działce [...] przy istniejącym budynku, co zostało pominięte w dotychczasowym postępowaniu przez organ I instancji (na wykorzystywanie terenu przy budynku biurowym na cele parkowania samochodów osobowych zwrócił uwagę L.- P. Sp. z o.o. w rozpoznawanym odwołaniu).

Ubocznie organ odwoławczy stwierdził - odnosząc się do zakresu obowiązków nałożonych na L.-P. Sp. z o. o. z siedzibą w N. - że organ I instancji, w uzasadnieniu nie wyjaśnił dlaczego nie zgodził się z rozwiązaniem odprowadzania wód opadowych zaprezentowanym w opracowanym przez mgr inż. Z. G. uzupełnieniu do ekspertyzy technicznej z dnia [...] maja 2015 r., w którym stwierdza się, że rozwiązania te zapewnią odpowiednią retencję oraz odprowadzanie wód opadowych przy normalnych warunkach pogodowych występujących w naszym klimacie. W sytuacji uznania przez organ I instancji, że słuszne jest rozwiązanie odprowadzania wód opadowych, opracowane przez mgr inż. M. O., które zostało przedstawione w załączniku do zgłoszenia z dnia [...] lutego 2012 r., zbędne było nakładanie na inwestora, na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązku opracowania ekspertyzy technicznej w ww. przedmiocie (postanowienie z dnia [...] marca 2015 r.), a następnie nakładanie obowiązku uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy technicznej (postanowienie z dnia [...] września 2015 r.).

Ponadto, według organu II instancji, nałożony obowiązek dokonania rozbiórki części utwardzenia działki o nr ewid. [...] oraz działki o nr ewid. [...], tj. pasa o szerokości 6,0 m od granicy z działką o nr ewid. [...] (pkt 2 orzeczenia w zaskarżonej decyzji), jak też obowiązek przebudowania zabrukowanego fragmentu nawierzchni od strony działki o nr ewid. [...] wg załączonych do zaskarżonej decyzji rysunków tj.: wykonania utwardzenia rozebranego pasa placu z wyniesieniem jego powierzchni o 15 cm ponad istniejącą utwardzoną powierzchnię pomiędzy krawężnikiem drogowym typu ciężkiego, a rowem odwadniającym przy ogrodzeniu, czy też urządzenie parkingu na samochody osobowe na wcześniej utwardzonym placu przez wymalowanie pasów na kostce betonowej (pkt 4 orzeczenia w zaskarżonej decyzji) nie znajduje uzasadnienia.

W opisanym stanie faktycznym organ II instancji uznał, że zaistniała przesłanka do zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa na mocy, którego należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2015 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wg art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie L. S. oraz L.-P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1/ art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż każde wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu należy kwalifikować jako budowlę w rozumieniu powyższego przepisu, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że utwardzenie powierzchni działki budowlanej wykonane na działkach nr ew. [...], [...] i [...], w oparciu o zgłoszenie złożone Staroście L. w dniu [...] lutego 2012 r. nie jest wykonaniem budowli w rozumieniu wskazanego przepisu a wykonaniem urządzenia budowlanego o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane;

2/ art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez niezakwalifikowanie działania inwestora jako remontu urządzenia budowlanego - tj. utwardzenia, podczas gdy definicja remontu, umożliwia użycie innych materiałów niż użyte pierwotnie - na utwardzeniu betonowym, żużlowym i tłuczniowym, ułożono kostkę typu behaton - organ zarzuca, że utwardzono cześć działki, która wcześniej nie była utwardzona co nie jest prawdą, działka nr [...], podobnie jak działka nr [...] są działkami budowlanym i były w ten sposób utwardzone - skoro organ twierdzi inaczej, w takim przypadku winien ustalić w jakim zakresie dokonano remontu, a w jakim nowego utwardzenia - i prowadzić postępowanie co do wyremontowanego utwardzenia, jak i nowego - organ nie dokonał takich ustaleń faktycznych, ustalenia organu o niedokonaniu remontu nie są poparte materiałem dowodowym, czym organ naruszył art. 7, 77 § 1, 80 kpa;

3/ art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną subsumcję polegającą na zakwalifikowaniu dokonanego przez skarżącego utwardzenia powierzchni gruntu zlokalizowanych wokół zabudowań produkcyjnych L.-P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. znajdujących się na działkach ewid. nr [...], [...] oraz [...] i niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania istniejącego na tych działkach budynków zakładu produkcyjnego, wobec których utwardzenie pełni rolę służebną;

4/ art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że inwestor dokonał jedynie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, a nie budowy parkingu i placu składowego; wykonanie utwardzenia terenu działki budowlanej, związanego funkcjonalnie np. z budynkiem lub innym obiektem (np. chodniki, dojścia...), które ustawodawca wymienia w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem;

5/ art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne wykładnię do robót polegających na utwardzeniu terenu działki, w sytuacji gdy w niniejszym przypadku nie było wymagane uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, które zostało przez niego dokonane i przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę L.; stąd organ I instancji słusznie prowadził postępowanie w oparciu art. 51 ust. 1 pkt 2 i 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;

6/ art. 3 i art. 29 ust 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż charakter obiektu budowlanego i zakwalifikowanie go do budowli wymagającej uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub urządzenia technicznego, na które wymagane jest zgłoszenie, ma podlegać zmianom w zależności od zamiaru lub sposobu jego użytkowania przez wykonawcę - wykonane utwardzenie pełni funkcję służebną wobec budynków L.-P., stąd należy je kwalifikować jako urządzenie budowlane;

7/ art. 7 i 77 kpa poprzez nieuzasadnione stanem faktycznym przyjęcie, iż utwardzenie działek nr ewidencyjny [...], [...], [...] wykracza poza zakres i pojęcie "utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych", rażąco błędne i dowolne przyjęcie, że jeżeli utwardzenie gruntu wiąże się ze stworzeniem trwałej nawierzchni to powstaje obiekt budowlany, tj. plac składowy dla określonych celów i parkingu, w sytuacji, gdy doszło jedynie do utwardzenia powierzchni gruntu, a organ nie wskazał na czym oparł swoje ustalenia odnośnie przyjęcia, że doszło do wybudowania placu składowego i parkingu - podał jedynie że inwestor musiał zdawać sobie z tego sprawę – rzeczywiście zaś przed remontem istniejące wcześniej utwardzenie było wykorzystywane w ten sam sposób; organ winien zbadać, czy utwardzenie ma funkcję służebną wobec budynków produkcyjnych zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...], [...] i [...], czy dominuje nad tymi obiektami budowlanymi;

8/ art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez ogólnikowe wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ uznając, iż wykonane przez skarżącego roboty budowlane zmierzały do wybudowania budowli tj. placu składowego i parkingu, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż zamysłem skarżącego był jedynie remont utwardzonej powierzchni gruntu, co wynika ze zgłoszenia złożonego przez skarżącego Staroście L.;

9/ art. 7, 77 § 1, 80 kpa polegającą na nieuwzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie, że strona przed rozpoczęciem robót budowlanych zgłosiła ten fakt Staroście L., który nie wniósł sprzeciwu co do zakresu planowanej inwestycji i nie wskazywał konieczności posiadania przez skarżącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę odnośnie zakresu planowanych robót, co miało wpływ na wynik sprawy;

10/ dokonanie błędnej oceny prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego, art. 3 pkt 1, 3 i 7 ustawy Prawo budowlanego poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżący miał zamiar dokonać budowy placu składowego i parkingu tj. obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy dokonał remontu utwardzonej powierzchni gruntu, która jest funkcjonalnie związana z budynkami produkcyjnymi na działkach ewid. nr [...], [...], [...] i jest konieczna dla prawidłowego funkcjonowania już istniejących obiektów budowlanych oraz zapewnia możliwość użytkowania obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem;

11/ art. 77, 77 § 1, 80 kpa przez pominięcie twierdzeń strony, że na utwardzeniu znajduje się strefa ruchu, toteż wyznaczenie parkingów na ich terenie wymaga oznaczenia miejsc parkingowych białymi liniami poziomymi w określonych wymiarach zgodnie Rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. 2002 nr 170 poz. 1393) - odległości pomiędzy liniami z jaśniejszej kostki behaton wynoszą na utwardzeniu od 1,5 m do 30 m i nie decydują o przeznaczeniu terenu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norma prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że wykonane utwardzenie z kostki betonowej na działkach nr [...], [...] [...] należy kwalifikować urządzenia budowlane, w myśl art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i pełni rolę służebną wobec budynków L.-P. Sp. z o. o. zlokalizowanych na sąsiadujących z nią działkach o nr ewid. [...], [...], [...]. Wcześniej istniało w tym miejscu utwardzenie - dokonano remontu istniejącego utwardzenia, za pomocą innych materiałów budowlanych. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący wskazali, że art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych. Z brzmienia omawianego przepisu nie wynika na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, czy też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt: II OSK 1283/11). Kwestią sporną w tego typu sprawach jest najczęściej to, czy roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia nie wymagały pozwolenia na budowę, bowiem w rezultacie końcowym ich wykonania powstał obiekt budowlany, niewymieniony w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego, tak więc wymagający pozwolenia na budowę.

Skarżący wskazali, że w sprawie dokonano zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego i nie wniesiono sprzeciwu, należało więc w pierwszej kolejności wyjaśnić sprawę w tym zakresie w oparciu o przepisy art. 49b, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Natomiast oddzielną sprawą jest budowa placu składowego, jak to określiły organy, na którą to budowę inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniałoby zastosowanie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Tryby postępowania określone w art. 48, art. 49b i art. 51 Prawa budowlanego są trybami rozłącznymi, mającymi zastosowanie w różnych stanach faktycznych i rodzącymi różne konsekwencje prawne w stosunku do inwestora.

Spółka podkreśliła, że od wszczęcia postępowania podnosiła, że dokonała remontu istniejącego utwardzenia związanego z budynkami w zakładu produkcyjnego L.-P.. Organ I i II instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, stąd naruszył ar 7, 77 § 1 i 80 kpa. Organ stwierdził jedynie, że zgłoszenie obejmowało większy teren niż dotychczas utwardzony, co jest nieprawdą. W takim wypadku, organ powinien zatem ustalić, na jakim fragmencie utwardzenia dokonano remontu, a jaki utwardzono po raz pierwszy. A następnie prowadzić postępowanie odpowiednio do tego czy dokonano remontu utwardzenia, czy utwardzono na nowo powierzchnię.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustanowiony w sprawie przez L. S. i L.-P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. profesjonalny pełnomocnik w piśmie z dnia [...] października 2016 r., złożonym na rozprawie w dniu [...] października 2016 r. podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Dodatkowo podniósł, że organy administracji obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły, że Z. B. posiada status strony w postępowaniu i był uprawniony do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Stwierdzenie przez sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się najdalej idącego zarzutu skargi czyli ustalenia czy w rozstrzyganej sprawie Z. B. posiada status strony.

Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest lex specialis do art. 28 kpa, a w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niewątpliwie osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Inaczej mówiąc, przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Zawężenie to nie może jednak oczywiście prowadzić do sytuacji bezzasadnego pozbawiania przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę osób innych niż inwestor. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 ustawy zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są min. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu [...] października 2016 r., pełnomocnik Z. B. wskazał, że działka nr ewid. [...] (będąca własnością Związku), bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji tj. działkami ewid. nr [...], [...]. Powyższe sąsiedztwo potwierdza również wydruk mapy z naniesionymi działkami z Geoportalu.

Złożona przez pełnomocnika skarżących opinia z dnia [...] kwietnia 2016 r., a dopuszczona przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jako dowód w sprawie zawiera informację, że "(...) wody z terenu działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] spływały zawsze w sposób naturalny w kierunku działki nr [...]". Powyższe potwierdza, że działka Z. B. znajduje się w strefie oddziaływania działek skarżących, a to jednoznacznie przesądza o posiadaniu statusu strony przez Z. B. w rozstrzyganej sprawie.

Przechodząc do dalszych rozważań przypomnieć należy, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r.

W ocenie Sądu, decyzja ta jest zgodna z prawem. W sprawie podstawowe znaczenie miała ocena legalności zastosowania przez organ odwoławczy instytucji procesowej określonej w art. 138 § 2 kpa i wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego. W ocenie Sądu, przepis ten został zastosowany w sposób prawidłowy. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję kasatoryjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W obecnym brzmieniu powyższego przepisu nastąpiło większe skrępowanie organu I instancji decyzją organu odwoławczego, a w szczególności wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu tej decyzji, w celu wyeliminowania sytuacji, w których organ I instancji, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, wydaje taką samą decyzję, pomimo że wcześniejsza decyzja została uchylona jako wadliwa. Art. 138 § 2 kpa wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tj. a) jednoznaczne stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności np. ze względu na konieczność zastosowania innego trybu postępowania, innej podstawy prawnej, wyznaczenia innego kręgu stron postępowania. Istotna w tym kontekście jest także ocena, czy możliwe jest ewentualne zastosowanie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślenia bowiem wymaga, że również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania wspomnianego rozstrzygnięcia z art. 138 § 2, gdyż teoretycznie organ odwoławczy może wykorzystać możliwości przewidziane w art. 136 kpa. Jeżeli jednak prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa okaże się niewystarczające jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem pozostaje decyzja uchylająca zaskarżone decyzje oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy w sposób zasadny uchylił decyzję organu I instancji i w sposób należyty uzasadnił oraz wskazał jakie uchybienia należy wyeliminować. W tym zakresie Sąd w pełni podziela argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej.

Słusznie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien był ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, jaki był charakter robót budowlanych wykonanych przez inwestora, wyjaśniając jednocześnie jakie przepisy ustawy Prawo budowlane winny mieć zastosowanie do poszczególnych elementów składających się na całość inwestycji wykonanej na działkach (utwardzenie powierzchni gruntu, budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, budowa placu składowego). Powyższe twierdzenia organ odwoławczy oparł m.in. na konfrontacji materiału dowodowego sprawy (w szczególności protokołów oględzin oraz dokumentacji fotograficznej) z zakresem robót budowlanych określonych przez L.-P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. w zgłoszeniu z dnia [...] lutego 2012 r. skierowanego do Starosty L..

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze i jednocześnie uznając za prawidłowe rozważania organu odwoławczego wyjaśniające podstawy prawne do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia dla poszczególnych elementów inwestycji skarżących wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest m.in. budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, czy też na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków nie wymaga pozwolenia na budowę, jednak wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Budowa natomiast miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk wymaga pozwolenia na budowę. To samo dotyczy budowy placu składowego. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji placu składowego, ale w art. 3 pkt 3 ustawy są wymienione obiekty o charakterze podobnym, np. składowisko odpadów. Plac o cechach i funkcjach wyżej wskazanych jest budowlą, a więc winien być zakwalifikowany jako obiekt budowlany, który wymaga pozwolenia na budowę. Place składowe, postojowe, parkingi są wyszczególnione w XXII kategorii obiektów budowlanych (załącznik do ustawy Prawo budowlane).

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd administracyjny nie był władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt II OSK [...]).

W konsekwencji powyższych okoliczności, organ odwoławczy zasadnie uznał, że wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych powyżej wymienionych okoliczności sprawy koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.