Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1790/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8,. art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 48 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Sz 215/13 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożenia sankcji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. J. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 215/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę P. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 r.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2007 r. P. J. zwrócił się do Biura Powiatu D. ARiMR o przyznanie płatności na rok 2007. Do jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej została zgłoszona powierzchnia 60 ha uprawy orzecha włoskiego, pomniejszona następnie do 50 ha.

W dniu 1 sierpnia 2007 r. w gospodarstwie P. J. została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. Z kontroli sporządzono raport, przekazany następnie producentowi w dniu 22 sierpnia 2007 r. Inspektorzy przeprowadzający kontrolę stwierdzili nieprawidłowości na następujących działkach rolnych:

A - zawyżenie powierzchni zadeklarowanej do jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej - nie stwierdzono uprawy kwalifikującej się do uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej - stwierdzono ugór na powierzchni 40,20 ha,

B - zawyżenie powierzchni zadeklarowanej do uzupełniającej płatności obszarowej - nie stwierdzono uprawy kwalifikującej się do uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej - stwierdzono ugór na powierzchni 8,00 ha.

Producent zgłosił zastrzeżenia do wyników kontroli wskazując, że kontrola została przeprowadzona bez uprzedniego powiadomienia właściciela gospodarstwa, ponadto nie uwzględniono zmiany do wniosku pomniejszającej areał uprawy orzecha, co miało wpływ na ustalenie powierzchni uprawy łącznie z jej kwalifikacją i oceną prowadzenia uprawy zgodnie z dobrą kulturą rolną. Zdaniem producenta na gruntach zadeklarowanych do płatności obsada orzecha wynosiła 83 szt./ha, a uprawa została poddana kontroli jednostki certyfikującej, która nie stwierdziła nieprawidłowości.

Wykonawca kontroli odnosząc się do zarzutów producenta wyjaśnił, że na działkach wskazanych do płatności w dniu kontroli nie stwierdzono wymaganej obsady 50 szt./ha orzecha włoskiego. W większości przypadków zastano na gruncie powbijane paliki bez roślin, czasem uschnięte lub chore sadzonki, często brak było nawet palików, wobec powyższego obszary, na których były ślady prowadzenia działalności rolniczej zakwalifikowano jako ugór. W uwagach dopisanych w dniu 25 września 2007 r. w raporcie z kontroli przez inspektorów terenowych wskazano, że nie stwierdzono uprawy orzecha włoskiego, ponieważ w dniu kontroli obsada roślin była niższa niż wymagane 50 szt/ha.

Kierownik Biura Powiatu D. ARiMR wydał w sprawie decyzje z dnia [...] marca 2008 r. oraz z dnia [...] czerwca 2009 r., uchylane decyzjami Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatu D. ARiMR przyznał P. J. jednolitą płatność obszarową w wysokości 13.448,68 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 14.745,50 zł.

W odwołaniu od tej decyzji producent zarzucił brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, błędy w ocenie wiarygodności dowodów oraz sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając ją za prawidłową zarówno pod względem sposobu zebrania materiału dowodowego, jego oceny, jak i zastosowania prawa materialnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. P. J. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 ust 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 – dalej jako "ustawa o płatnościach") w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i 80 k.p.a. oraz w związku z art. 48 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, błędy i dowolność w ocenie wiarygodności dowodów oraz sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący podniósł, że mając na uwadze inne dowody zgromadzone w sprawie, a w szczególności wyniki kontroli przeprowadzanych przez Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A. w W., wynik kontroli przeprowadzonej w 2008 r. oraz zeznania świadków uznać należy, że protokół z kontroli został sporządzony nierzetelnie, bowiem nie ulega wątpliwości, że na działkach rolnych Skarżącego znajdowało się więcej sadzonek niż 50 szt. na 1 hektar. Wskazują na to jednoznacznie zeznania świadków, którzy w sposób zgodny i spójny wskazali, że orzech był sadzony w rozstawie 10 na 12 m, a zatem na 1 hektar przypadało 80-90 sadzonek. Wprawdzie zeznania świadków nieco różniły się jeżeli chodzi o wysokość ubytków, ale nawet gdyby przyjąć najwyższy procent ubytków z podawanych przez świadków (30%), to i tak na 1 hektar przypadało 56 sadzonek, a nie – jak ustalił organ – 50. Organy błędnie oceniły także materiał fotograficzny zgromadzony do sprawy, bowiem dopiero po dokonaniu odpowiednich zbliżeń komputerowych widać na fotografiach sadzonki orzecha przy palikach.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ustalenia dokonane przez organ są prawidłowe, a oparte na nich wnioski – spójne i logiczne.

Po wniesieniu przez P. J. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1934/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in. że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie pozwala na weryfikację powodów, dla których Sąd I instancji przyjął, że oceniana decyzja odpowiada prawu materialnemu i nie narusza przepisów postępowania. Brak jest bowiem wskazania ram prawnych kontroli legalności, i to zarówno w zakresie przepisów prawa materialnego, które powinny mieć w sprawie zastosowanie, jak i przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest do zaakceptowania sytuacja, w której w uzasadnieniu wyroku w zakresie norm prawa materialnego nie powołano żadnego przepisu. Nie czyni zadość wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a. wywód zawarty w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, w którym Sąd aprobując, przez oddalenie skargi, ustalenia organów, potwierdza, że Skarżący nie spełniał w 2007 r. wymagań uprawniających do płatności uzupełniającej do upraw orzecha włoskiego, bez powołania a następnie dokonania analizy przepisów regulujących w 2007 r. płatność uzupełniającą do upraw orzecha włoskiego.

Orzekając powtórnie, wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił i omówił znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego oraz przepisy regulujące zasady i sposób przeprowadzania kontroli działek zadeklarowanych do dofinansowania.

Sąd uznał, że kontrola na miejscu zgłoszonych do płatności działek rolnych A i B w dniu 1 sierpnia 2007 r. została przeprowadzona z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów prawa. Producent nie był obecny podczas kontroli, pomimo podjętej próby powiadomienia go o tym fakcie. Kontrolę przeprowadziły upoważnione osoby, przy czym WSA nie podzielił zarzutu, by z uwagi na ich wykształcenie nie były one w stanie rozpoznać sadzonek orzecha włoskiego.

Protokół kontroli nie zawierał błędów formalnych świadczących o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli obszarowej na zadeklarowanych działkach rolnych. Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości zostały opisane w miejscu przeznaczonym na adnotacje inspektorów terenowych oraz udokumentowane materiałem dowodowym w postaci szkiców polowych z pomiaru działek rolnych i zdjęć fotograficznych (na płycie CD). Zdjęcia zostały wykonane w ujęciu globalnym oraz w poprawnej rozdzielczości, która pozwala na jednoznaczną ocenę przedstawionej na zdjęciu nieprawidłowości. Dane pomiarowe, przedstawione przez wykonawcę kontroli zostały zweryfikowane przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR i na żądanie Biura inspektorzy dokonali uzupełnień protokołu, a wykonawca kontroli składał wyjaśnienia.

Czynności kontrolne zostały przeprowadzone urządzeniami pomiarowymi GPS spełniającymi wymagane standardy, zaś obszar kontrolowany został określony prawidłowo. Poczynione ustalenia potwierdza załączona do protokołu z czynności kontrolnych dokumentacja fotograficzna, przedstawiająca powbijane paliki, przy których nie widać roślin, obrazująca niewłaściwą pielęgnację uprawy (mechaniczne usunięcie chwastów w międzyrzędziach i brak koszenia rzędów w celu ukrycia braku sadzonek) czy pojedyncze siewki brzózek we fikcyjnych rzędach. Z uwagi na stwierdzone ślady prowadzenia działalności rolniczej – działki A i B słusznie zakwalifikowano jako ugór.

Dokument urzędowy w postaci protokołu z czynności kontrolnych nie został podważony dowodem przeciwnym w postaci zeznań świadków, w których występują sprzeczności w zasadniczych kwestiach dotyczących uprawy orzecha, w szczególności braków w nasadzeniach.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieuwzględnienia treści protokołu kontroli sporządzonego przez Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A. w W. Sąd uznał, że jednostki tego typu certyfikują jedynie produkty rolne oraz uprawy i nie mają uprawnień do kwalifikowania konkretnych działek rolnych do przyznawania płatności ani do określenia sposobu ustalania tej płatności, czy też weryfikowania prawidłowości wniosku złożonego przez producenta, nie ustalają też np. ilości sadzonek orzecha włoskiego. Sporządzony przez PCBiC S.A. protokół nie może więc być dokumentem, na podstawie którego kompetentny organ nalicza płatności.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nie przeliczenia przez inspektorów ilości sadzonek, Sąd stwierdził, iż zaniechanie to w sytuacji stwierdzonego podczas kontroli stanu nasadzeń (poniżej 20% wymaganego minimum 50 szt. na 1 ha) nie podważa wiarygodności zapisów protokołu kontroli i zakwalifikowania kontrolowanych powierzchni jako ugoru. Stwierdzenia inspektorów potwierdzają sporządzone fotografie. Przy uwzględnieniu minimalnej wymaganej ilości sadzonek ich liczba na obu działkach powinna wynosić ponad 2.500 szt., a wg gęstości nasadzeń wskazywanej przez skarżącego ok. 3.500-4.000 szt. Tymczasem na ok. 100 fotografiach dostrzec można jedynie sporadycznie sadzonki orzecha włoskiego. Już to stwierdzenie, nawet przy uwzględnieniu zarzutu, że fotografie te robione były na obrzeżach działek, gdzie "z natury rzeczy" sadzonek jest mniej, świadczy o stanie zadeklarowanej plantacji orzecha. Nie zmienia tego stwierdzenia zarzut zbyt małej rozdzielczości fotografii i braku teleobiektywu, bowiem w sposób dostateczny obrazują one stan działek.

Sąd nie podzielił też zarzutu, jakoby w sprawie sporządzone zostały dwa protokoły. Protokół z dnia 1 sierpnia 2007 r. został przesłany producentowi w dniu 22 sierpnia 2007 r., a wobec zgłoszonych przez niego zastrzeżeń oraz uwag Biura Kontroli ARiMR, inspektorzy nanieśli poprawki i uzupełnienia do protokołu, wskazując datę ich sporządzenia i parafę osoby sporządzającej. Protokół z poprawkami przekazany został producentowi w dniu 5 października 2007 r. Nie doszło więc naruszenia art. 48 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, bowiem protokół został przekazany Producentowi po trzech tygodniach od dnia kontroli, a w związku z wniesionymi przez niego zastrzeżeniami (i uwagami osób weryfikujących protokół), po naniesieniu poprawek, protokół został mu przekazany niezwłocznie. Zapis, iż liczba sadzonek była mniejsza niż 50 szt. na 1 ha, dodano w związku z weryfikacją protokołu – jednak nie zmienia on istoty ustaleń kontroli, lecz je precyzuje w odniesieniu do normy wynikającej z przepisu unijnego, nie stwierdza też nieprawdy, że sadzonki były rzeczywiście liczone.

Wobec stwierdzonego zawyżenia o 1,80 ha zadeklarowanej do jednolitej płatności obszarowej powierzchni działek rolnych (50 ha) – a różnica ta wyniosła 3,73% – zasadnie w zaskarżonej decyzji dokonano na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1973/2004 pomniejszenia tej płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy (1,80 ha x 2).

W odniesieniu do płatności uzupełniającej, wobec stwierdzenia, że zadeklarowane działki stanowią ugór, do którego nie jest przyznawana płatność uzupełniająca, a więc powierzchnia stwierdzona do wyliczenia płatności wyniosła 0,00 ha (przy deklarowanej powierzchni 50 ha), zasadnie odmówiono skarżącemu przyznania takiej płatności i nałożono sankcje w odniesieniu do takiej płatności, stosownie do art. 51 ust. 1 akapit pierwszy i trzeci rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Sąd nie stwierdził też, by zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 §1, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd zauważył, że ustawa o płatnościach wprowadziła w art. 3 odstępstwa od ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Na mocy tych odstępstw organy ARiMR zostały zobowiązane do "wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego", w miejsce wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku "wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego". Ogólne zasady postępowania uregulowane w k.p.a. nie regulują problematyki dotyczącej rozłożenia ciężaru dowodu, natomiast ustawa o płatnościach w ww. art. 3 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, stwierdzając też, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepisem tym zmieniono więc dotychczasowe zasady i reguły postępowania administracyjnego, a konsekwencją tej zmiany jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach o płatności zostało oparte na dowodach, które ma przedstawiać strona. Organ ARiMR nie ma więc obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Również zasada czynnego udziału strony w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań określona w art. 10 § 1 k.p.a., w ustawie o płatnościach została wyraźnie ograniczona (art. 3 ust. 2 pkt 4). Tym samym organ ARiMR został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie, która nie składa takiego żądania, czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Organ nie naruszył też art. 8, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. Dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy dopuszczono dowody przedstawiane przez stronę, w tym przeprowadzono rozprawy administracyjne, podczas których dokonano przesłuchania wskazywanych przez producenta świadków, które pozwoliły na zweryfikowanie prawidłowości posiadanego wcześniej materiału dowodowego. Organ odwoławczy dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem zasad wiedzy i doświadczenia życiowego, a swoje stanowisko uzasadnił w sposób wyczerpujący i przekonujący, zatem nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku WSA w S. P. J. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1) brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004 w stanie faktycznym, w którym przepis ten znajdował zastosowanie poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w podlegającej kontroli WSA decyzji przyjęto niezgodny z rzeczywistością stan faktyczny poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, regułami logicznego rozumowania i przy braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego (tj. z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów);

2) brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstaw prawnych, w tym w szczególności merytorycznego stanowiska WSA odnoszącego się do zarzutów zgłoszonych w skardze, przez co WSA dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zastosowania polegający na braku wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz należytego uzasadnienia nieuwzględnienia zarzutów skargi;

3) art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, polegające na tym, że WSA nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo iż w tej sprawie powinien to uczynić i stwierdzić naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U Nr 35 poz. 217) w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 a) w związku z § 1 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez brak ich zastosowania przez organy obydwu instancji w stanie faktycznym, w którym znajdowały one zastosowanie oraz uchylić zaskarżoną decyzję;

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z naruszeniem w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004 oraz w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach przy ustalaniu stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził m.in., że Sąd pierwszej instancji bardzo lakonicznie lub w ogóle nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w skardze. W trakcie postępowania skarżący wskazał na szereg nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołu kontroli z dnia 1 sierpnia 2007 r., które zostały całkowicie zignorowane. Ponadto stanowisko Sądu jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż skoro twierdzi, że nie było uchybień w dokumentacji pokontrolnej, to dlaczego było konieczne dokonywane zmian w pierwotnie sporządzonym protokole. Sąd nie odniósł się również do zarzutu skarżącego, wskazującego, że w świetle treści znajdujących się w aktach sprawy protokołów dokonano kontroli niewłaściwego obszaru (kontrolerzy sprawdzali w części obszar, który nie powinien być kontrolowany).

Sąd pierwszej instancji pominął też fakt, iż strona otrzymała dwa protokoły z kontroli: pierwotny bez zmian i następnie poprawiony. Druga wersja protokołu zawiera nieuprawnione poprawki, (np. dodanie uwagi, że liczba sadzonek była mniejsza niż 50 szt./ha, wykreślenie oznaczeń kodów kontroli i dodanie nowych kodów). Dokonywanie zmian w raporcie z kontroli w takim stopniu, że w rezultacie sporządzany jest drugi protokół z kontroli sprawia, iż tak poprawiony dokument nie może zostać uznany za wiarygodny w zakresie przedstawienia stanu prowadzonej przez skarżącego uprawy. Ponadto ostatnie zmiany w protokole zostały wprowadzone po terminie określonym w art. 48 ust 3 rozporządzenia nr 796/2004, co dyskwalifikuje ten dokument.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004. Uchybienie tym przepisom miało polegać na niepoddającym się kontroli instancyjnej sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a także oddaleniu przez Sąd pierwszej instancji skargi zamiast jej uwzględnieniu w sytuacji, gdy organy ARiMR nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i w efekcie przyjęły wadliwe ustalenia, że zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej grunty rolne nie zawierały deklarowanej uprawy orzecha włoskiego w wymaganej wielkości. Zarzucił również naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 a) w związku z § 1 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 57, poz.383).

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11).

Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek wykładni tego przepisu i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, należy stwierdzić, że uzasadnienie to spełnia określone przywołanym przepisem warunki uznania go za prawidłowe. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem stan sprawy, stanowisko organów ARiMR i zarzuty skarżącego przedstawione w skardze, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia, w tym zarówno podstawę oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.), jak również stosowane przez organy administracji przepisy postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz przepis prawa materialnego (art. 51 rozporządzenia nr 796/2004). Ponadto Sąd zajął stanowisko we wszystkich zagadnieniach istotnych z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej w tego rodzaju sprawach. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie, dlaczego Sąd pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie oddalające skargę i dlaczego nie podzielił zarzutów skarżącego w istotnych dla sprawy kwestiach.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów regulujących warunki, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli, w zakresie kwalifikacji inspektorów terenowych przeprowadzających w niniejszej s[prawie kontrolę na miejscu należy przypomnieć, że stosownie do treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności do gruntów rolnych przeprowadzanie kontroli, o której mowa w § 1 pkt 1, może być powierzone jednostce organizacyjnej, która m.in. zatrudnia, w liczbie zapewniającej sprawne wykonywanie powierzonych kontroli, osoby, które posiadają wykształcenie wyższe w zakresie rolnictwa lub ogrodnictwa, lub wykształcenie średnie rolnicze lub ogrodnicze albo wykształcenie wyższe w zakresie geodezji i kartografii lub wykształcenie średnie geodezyjne odpowiadające zakresowi powierzonych im czynności kontrolnych. Sąd pierwszej instancji poddał ocenie tę okoliczność trafnie stwierdzając, że w niniejszej sprawie warunek wynikający w cytowanego przepisu został spełniony. Spośród dwóch inspektorów terenowych dokonujących kontroli na miejscu jeden posiadał wprawdzie wykształcenie średnie ogólne, natomiast drugi posiadał wykształcenie wyższe - w zakresie geodezji urządzeń rolnych. Brak jest podstaw do zaakceptowania twierdzenia strony o niewystarczających kwalifikacjach tych osób do rozpoznania sadzonek orzecha włoskiego, zwłaszcza w kontekście udowodnionego braku tych sadzonek na kontrolowanych działkach. W konsekwencji zarzut ten należy uznać za niezasadny.

Pozostałe postawione w skardze kasacyjnej zarzuty (wskazujące na naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004) kwestionują w istocie zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych organów administracji, które to ustalenia w ocenie strony skarżącej były wadliwe, co winno skutkować uwzględnieniem skargi. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nieprawidłowe było oparcie się przez organy i Sąd pierwszej instancji na pozbawionym wiarygodności raporcie z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 1 sierpnia 2007 r. w gospodarstwie skarżącego metodą inspekcji terenowej oraz na niewyraźnych fotografiach wykonanych podczas kontroli, a przy tym pominięcie przy ustaleniu stanu faktycznego treści zeznań świadków przesłuchanych w toku postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił bowiem sposób przeprowadzenia przez organy orzekające w sprawie postępowania dowodowego, uwzględniając przy tym zmiany co do zakresu obowiązków organów w toku tego postępowania oraz co do rozkładu ciężaru dowodu, wynikające z art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w porównaniu do zasad wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organów ARiMR było rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (w szczególności wniosku o przyznanie płatności wraz z jego zmianami, raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu 1 sierpnia 2007 r. i wykonanych w jej trakcie fotografii, zeznań świadków), a następnie ocena, czy z całokształtu tak zebranego materiału dowodowego wynika, że P. J. spełnia materialnoprawne warunki do przyznania mu na 2007 r. płatności jednolitej i uzupełniającej do uprawy orzecha włoskiego na zadeklarowanych gruntach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy ARiMR nie naruszyły prawa wykonując te obowiązki, zaś dokonana przez nie ocena dowodów nie nosi cech dowolności, przez co nie narusza zasady wynikającej z art. 80 k.p.a.

Zasadne było zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów administracji, że dowód w postaci raportu z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu 1 sierpnia 2007 r. ma znaczenie dla sprawy i że jest to dowód wiarygodny. Dokument ten określa powierzchnie deklarowane (po poprawkach naniesionych we wrześniu 2007 r.) i stwierdzone (przy użyciu urządzenia GPS) poszczególnych działek rolnych, kody błędów i ich opisy, numery sporządzonych fotografii przedstawiających nieprawidłowości oraz szkice działek z zaznaczonymi miejscami, z których inspektorzy terenowi wykonywali te fotografie. Wprawdzie raport ten zawiera skreślenia i poprawki, jednak nie miały one istotnego wpływu na wynik kontroli i nie mogły stanowić samoistnej przyczyny pominięcia tego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Poprawki te dotyczyły bowiem przede wszystkim wskazania deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek (co miało związek z wygenerowaniem pierwotnych danych bez uwzględnienia dokonanej przez skarżącego w dniu 1 maja 2007 r. zmiany do wniosku o płatność), natomiast nie obejmowały wpisów odnoszących się do rzeczywistej powierzchni działek, zmierzonej podczas kontroli przy wykorzystaniu techniki GPS. Przedmiotowego raportu z kontroli nie dyskwalifikuje również okoliczność, że poprawek w nim dokonano po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004. Przepis ten stanowi, że "Z zastrzeżeniem wszelkich przepisów szczegółowych w ustawodawstwie dotyczących poszczególnych wymogów i norm, raport z kontroli musi zostać ukończony w ciągu jednego miesiąca od daty kontroli na miejscu. Jednak okres ten można przedłużyć do trzech miesięcy w uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza, jeżeli wymaga tego analiza chemiczna lub fizyczna. Jeżeli agencja płatnicza nie jest właściwym organem kontroli, raport wysyłany jest do Agencji w ciągu miesiąca od jego ukończenia". Cytowany przepis nie przewiduje sankcji nieważności z uwagi na przekroczenie terminu do sporządzenia raportu (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 906/11 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Miesięczny termin wskazany w tym przepisie jest terminem procesowym, którego upływ nie pozbawia organów administracji możliwości wykorzystania raportu z kontroli jako dowodu w sprawie.

Uchybienia wskazane w raporcie z kontroli znajdują potwierdzenie na dołączonych do niego fotografiach kontrolowanych działek. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, możliwe jest ustalenie na ich podstawie, że na sfotografowanych działkach rolnych nie ma plantacji orzecha włoskiego o obsadzie co najmniej 50 sztuk na hektar. Niektóre ze zdjęć przedstawiają różne fragmenty kontrolowanych działek rolnych z powbijanymi palikami, przy których nie widać zasadzonego orzecha włoskiego, zaś część zdjęć obrazuje, że na niektórych gruntach brak jest nawet palików. W takiej sytuacji zbędne było wyliczanie istniejących sadzonek w przeliczeniu na każdy hektar uprawy, skoro z oceny wizualnej wynikało, że liczba roślin nie jest nawet zbliżona do wymaganej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że złożone w sprawie zeznania świadków są ze sobą sprzeczne w kwestii ubytku obsady orzecha włoskiego w pierwszej połowie 2007 r., mającego mieć związek z suszą, kradzieżą części sadzonek lub szkodami spowodowanymi przez zwierzęta leśne. Świadkowie L. S. i S. B. – że od 20 do 30%, świadek S. K.-S., że w granicach 5%. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, przyjęcie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji, że zeznania świadków są w omawianej kwestii niedokładne i niespójne, a przez to nie podważają ustaleń wynikających z raportu z kontroli i załączonych do niego fotografii – nie stanowi naruszenia określonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Naruszeniem tej zasady mogłoby natomiast być oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach poczynionych na podstawie niespójnych zeznań świadków. Wobec powyższego należało uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów administracji, że zeznania świadków nie podważyły ustaleń wynikających z raportu z kontroli na miejscu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zrealizował również wynikający z art. 190 p.p.s.a. nakaz zawarty we wcześniejszym wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1934/11 co do poddania zaskarżonej decyzji kontroli legalności pod względem zastosowania przepisów prawa materialnego oraz analizy tych przepisów.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając od wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz organu administracji 1800 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.