Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 325/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 marca 2018 r., nr [..], którą określono A. Oddział w O. opłatę stałą w wysokości 65 zł za wprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 10 listopada 2016 r., nr [..], Starosta udzielił A. Oddziałowi w O. pozwolenia wodnoprawnego na: wprowadzanie podczyszczonych wód opadowych i roztopowych do rzeki G. w km 43+920 – 43+970 jej biegu, spływających istniejącymi wylotami z drogi krajowej nr [..] i z ciągu pieszo-rowerowego na odcinku [..]; wykonanie urządzeń wodnych w celu umożliwienia budowy ścieżki pieszo-rowerowej przy drodze krajowej nr [..] na odcinku [..], tj. na przebudowę wylotów, przebudowę i likwidację rowów przydrożnych, wykonanie, rozbudowę i likwidację przepustów. Pozwolenie to zostało wydane w związku z odwodnieniem drogi krajowej nr [..] na odcinku [..] i projektowanego przy niej ciągu pieszo-rowerowego.

Pismem z dnia 26 lutego 2018 r., nr [..], stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [..], Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) dalej zwanej Prawem wodnym, ustalił A. Oddział w O. za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 65 zł za wprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych.

Po rozpoznaniu reklamacji, w której skarżący podniósł, iż inwestycja, w związku z którą udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne jest na etapie realizacji, a zatem naliczona opłata jest nienależna, Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał ją za niezasadną i na podstawie art. 273 ust. 6 Prawa wodnego określił A. Oddział w O. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 65 zł za wprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przedmiotowa opłata jest ustalana na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, niezależnie od stanu faktycznego. Przepisy prawa nie uzależniają bowiem ustalenia opłaty stałej od etapu realizacji przedsięwzięcia.

W skardze domagano się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów Prawa wodnego regulujących kwestie opłat za korzystanie z usług wodnych, a także przepisów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że wynikający z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego obowiązek opłaty stałej za usługi wodne polegające na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, wiąże się i następuje wówczas, gdy dochodzi do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych przy użyciu odpowiedniego układu odprowadzającego, który musi funkcjonować.

W ocenie skarżącego konstrukcja przepisów ustawy jednoznacznie wyklucza potencjalność wystąpienia możliwości odprowadzania wód. Wbrew więc twierdzeniom organu samo pozwolenie wodnoprawne nie rodzi obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne, ponieważ w niniejszej sprawie pozwolenie precyzuje warunki, od których zależy możliwość odprowadzania wód opadowych, tj. uprzednie wykonanie urządzeń wodnych. Tym samym dla zaistnienia odprowadzania wód niezbędnym warunkiem jest zakończenie przedmiotowej inwestycji polegającej na wykonaniu ciągu pieszo-rowerowego, z którego mają być odprowadzane wody i przekazanie jej w użytkowanie. Tylko bowiem zakończona inwestycja budowlana, w tym wykonanie urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, spowoduje faktyczną możliwość ich odprowadzania, co w następstwie zrodzi obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne. Fakt, że przedmiotowa inwestycja na tym etapie została dopiero zgłoszona do odbioru, przy czym nie ma jeszcze wyznaczonego terminu odbioru, neguje zasadność oceny organu co do obowiązku ponoszenia opłaty.

Według skarżącego przeprowadzone postępowanie nie odpowiada wymogom, jakie ustawodawca przewidział w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności rozstrzygnięcie organu nie zostało poprzedzone wystarczająco wyczerpującym zbieraniem materiału dowodowego, a następnie jego pogłębioną analizą. Organ bowiem, mimo iż uznał i nie kwestionował okoliczności, że inwestycja budowlana nie została zrealizowana, wadliwie ocenił, że skarżący dokonuje już odprowadzania wód i jest zobowiązany do ponoszenia opłaty stałej. Ponadto, organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w reklamacji, co czyni uzasadnienie decyzji niezgodnym z wymogami wskazanymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz zasadą wynikającą z art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności podkreślił, że dla wysokości opłaty stałej znaczenie ma wyłącznie treść pozwolenia wodnoprawnego. Stwierdził też, że przeprowadzone przezeń postępowanie odpowiada przepisom prawa.

Na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że nie można wykluczyć, że urządzenia odprowadzające wodę z drogi istnieją. Wyloty W1, W2, W3 i W4, które w założeniu mają obsługiwać również ścieżkę rowerową, do tej pory obsługiwały prawdopodobnie tylko drogę. W decyzji nie ma podziału wód odprowadzanych z drogi i z planowanej ścieżki rowerowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, albowiem prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego do istniejącego stanu faktycznego sprawy. Natomiast dostrzeżone przez Sąd uchybienia procesowe organu nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia objęto decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 marca 2018 r. określającą A., Oddział w O., opłatę stałą za wprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych. Ustalając powyższą opłatę organ oparł się na ostatecznej decyzji Starosty z dnia 10 listopada 2016 r., nr [..], udzielającej skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie podczyszczonych wód opadowych i roztopowych do rzeki G. w km 43+920 – 43+970 jej biegu, spływających istniejącymi wylotami W1, W2, W3 i W4 z drogi krajowej nr [..] i z ciągu pieszo – rowerowego na odcinku [..], gmina K., powiat I., województwo [..], w ilości: Qmax= 2,033 l/s wylotem W1, Qmax= 2,123 l/s wylotem W2, Qmax= 37,626 wylotem W3 i Qmax= 29,701 l/s wylotem W4. Równocześnie udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w celu umożliwienia budowy ścieżki pieszo – rowerowej przy drodze krajowej nr [..] na odcinku [..], w związku z realizacją programu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK [..] z jednoczesnym zachowaniem funkcji istniejących urządzeń wodnych na określonych ściśle warunkach obejmujących przebudowę istniejących wylotów, przebudowę i likwidację rowów przydrożnych, wykonanie, rozbudowę i likwidację przepustów. W tych okolicznościach organ stanął na stanowisku, że zasadniczym warunkiem ustalenia opłaty stałej jest istnienie pozwolenia wodnoprawnego, a nie stan faktyczny sprawy. Przepisy bowiem nie uzależniają ustalenia opłaty od etapu realizacji inwestycji. Tym samym organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego, który wskazywał, że inwestycja w postaci ciągu pieszo – rowerowego została dopiero zgłoszona do odbioru. W ocenie skarżącego inwestycja nie została jeszcze zrealizowana i nie było podstaw do nakładania opłaty stałej.

W niniejszej sprawie, pomimo częściowej nietrafności stanowiska organu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a argumentacja skarżącego nie była w stanie jej podważyć.

Podstawę prawną ustalonej opłaty stałej stanowił przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawem wodnym oraz przepis § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Zgodnie z tymi przepisami wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Ustalając powyższą opłatę organ prawidłowo określił ją jako iloczyn składowych wskazanych w powyższym przepisie, przyjmując właściwą stawkę jednostkową, okres rozliczeniowy w postaci roku kalendarzowego o liczbie 365 dni oraz wskaźnik maksymalnego zrzutu do wód, określony zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, wynoszący w przeliczeniu na jednostkę wymaganą przepisem 0,071483 m3/s. Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień organu.

Jednak istota rozpoznawanej sprawy nie tkwi w ocenie prawidłowości ustalenia wysokości opłaty stałej, ale w samej zasadzie jej ustalenia, a mianowicie, sprowadza się w gruncie rzeczy do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do jej ustalenia. Organ, opierając się wyłącznie na pozwoleniu wodnoprawnym, stwierdził, że wystąpiły warunki do ustalenia tej opłaty, a skarżący powołując się na brak zakończenia inwestycji, z którym utożsamia uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, był przeciwnego zdania.

Przepisy Prawa wodnego nie dostarczają prostej odpowiedzi na pytanie o moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód -wód opadowych i roztopowych. Prawidłowe zweryfikowanie stanowiska zajętego w niniejszej sprawie przez organ wymaga kompleksowego przeanalizowania przepisów Prawa wodnego odnoszących się do powyższych kwestii w świetle uwarunkowań prawodawstwa unijnego.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu Prawa wodnego wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Realizując powyższe wytyczne w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 11 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

W przepisie art. 35 ust. 3 Prawa wodnego skatalogowano różne usługi wodne, wskazując w pkt 7, że jedną z nich jest również odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Natomiast w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. W świetle powyższych przepisów wskazać należy, że definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 Prawa wodnego.

W ocenie Sądu z dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie, z art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłatowego do odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41).

Z powyższego wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, albowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z Prawem wodnym, aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Podkreślić przy tym należy, że z powyższego przepisu wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Dlatego też istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. O ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty.

Tego rodzaju wykładnia przepisów Prawa wodnego odnoszących się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z Prawa wodnego, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową.

Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza również wykładnia przepisów Prawa wodnego uwzględniająca charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa.

Skoro tak, to przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z ujawnionych okoliczności faktycznych wynika, że skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [..] i z ciągu pieszo – rowerowego na odcinku [..], określające łącznie maksymalne ilości odprowadzanych wód. Pozwolenie to obejmowało równocześnie wykonanie urządzeń wodnych umożliwiających budowę ścieżki pieszo – rowerowej, obejmujących przebudowę określonych wylotów, przebudowę i likwidację rowów przydrożnych oraz wykonanie, rozbudowę i likwidację przepustów. Z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika, że w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie ciągu pieszo – rowerowego wzdłuż drogi krajowej nr [..] na odcinku między K. a O., postanowiono uporządkować gospodarkę wodami opadowymi i roztopowymi spływającymi z drogi i ciągu na tym odcinku. W uzasadnieniu wskazano, że działania te wymusiły budowę nowych urządzeń wodnych związanych z odwodnieniem drogi i ciągu oraz przebudowę, rozbudowę i likwidację części istniejących urządzeń wodnych. Wyjaśniono, że obecnie wody opadowe i roztopowe z tego odcinka drogi wprowadzane są bez urządzeń podczyszczających czterema istniejącymi wylotami W1, W2, W3 i W4 do rzeki G. na wskazanych ściśle kilometrach jej biegu. Zgodnie z informacją udzieloną przez A. na wprowadzenie ścieków przedmiotowymi wylotami skarżący nie posiadał wcześniej pozwolenia wodnoprawnego. Z treści uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika, że wody opadowe i roztopowe z drogi i ciągu są i będą odprowadzane wylotami od W1 do W4 do rzeki, które będą podlegać przebudowie w celu umiejscowienia urządzeń podczyszczających, oprócz wylotu W4.

Lektura uzasadnienia pozwolenia wodnoprawego z dnia 10 listopada 2016 r. prowadzi do wniosku, że inwestycja polegająca na budowie ciągu pieszo – rowerowego na określonym odcinku drogi krajowej nr [..] spowodowała przebudowę i rozbudowę już istniejących urządzeń kanalizacji deszczowej, które do tej pory odprowadzały wody opadowe i roztopowe z drogi krajowej, a skarżący nie miał na to pozwolenia. Oznacza to, że już analiza pozwolenia wodnoprawego uprawnia do wniosku, że w drodze krajowej nr [..] istniały urządzenia kanalizacji deszczowej, którymi odprowadzano wody opadowe i roztopowe. Inwestycja w postaci budowy ciągu pieszo – rowerowego spowodowała tylko rozbudowę i przebudowę istniejących już urządzeń wodnych, a w niektórych wypadkach również ich likwidację, w celu stworzenia wspólnego systemu odwodnienia drogi i ciągu. Z sentencji pozwolenia wynika, że udzielono go nie tylko na odprowadzenie wód z ciągu pieszo – rowerowego, ale również z drogi, a parametry maksymalne zrzutu wód określono łącznie.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu ziściła się zasadnicza przesłanka uzasadniająca określenie opłaty stałej w postaci istnienia urządzeń kanalizacji deszczowej zdatnych do przechwytywania wód opadowych i roztopowych i ich dalszego przekazywania do rzeki G. Okoliczność, że inwestycja w postaci budowy ciągu pieszo – rowerowego nie została oddana formalnoprawnie do użytku, w tym nie zostały odebrane urządzenia wodne wybudowane w związku z budową tego ciągu, w tej specyficznej sytuacji faktycznej nie miała wpływu na zaistnienie przesłanek do nałożenia opłaty stałej. Z samego już pozwolenia wodnoprawnego wynika, że w ciągu drogi krajowej nr 16 istnieją urządzenia wodne, którymi odprowadzane są wody opadowe i roztopowe do rzeki. Realizacja ciągu pieszo – rowerowego spowodowała jedynie rozbudowę i przebudowę już istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, a nie jej likwidację i budowę zupełnie nowych urządzeń. Wobec tego nie można przyjąć, że nie istnieją urządzenia kanalizacyjne, które w świetle dyspozycji art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, są warunkiem sine qua non określenia opłaty za usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych.

W tych okolicznościach, nawet błędne stanowisko organu, według którego w procedurze ustalania opłaty stałej za wskazaną usługę nie ma znaczenia nic oprócz wydanego pozwolenia wodnoprawego, nie zdołało podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Dla zastosowania bowiem konsekwencji prawnych w postaci nałożenia obowiązku opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód konieczne jest ustalenie, czy odprowadzane wody ujęte są w urządzenia wodne tworzące system kanalizacji deszczowej. Natomiast sam już analiza treści uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego, że urządzenia kanalizacji deszczowej w ciągu drogi krajowej nr [..] istnieją, a zostały jedynie przebudowane i rozbudowane w związku z budową ciągu pieszo – rowerowego. Rozbudowa zaś już istniejącej sieci urządzeń kanalizacyjnych nie mogła w tej sytuacji stać na przeszkodzie określeniu opłaty za już realizowane, za pośrednictwem istniejących urządzeń, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzeki. W konsekwencji brak wyjaśnienia i ustosunkowania się przez organ do kwestii realizacji urządzeń wodnych w ramach budowy ciągu pieszo – rowerowego nie stanowił uchybienia proceduralnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zaważyć nad dalszym bytem decyzji. Nawet bowiem bez tych ustaleń oczywistą, wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego, jest kluczowa okoliczność w postaci istnienia urządzeń kanalizacji deszczowej odprowadzających wody opadowe i roztopowe z drogi krajowej nr [..]. Dla ustalenia powyższej opłaty istotne jest bowiem korzystanie z usługi wodnej, a w sytuacji istnienia urządzeń, korzystanie takie jest możliwe.

Zwrócić należy uwagę, że argumentację skargi oparto na tezie o tym, że pozwolenie wodnoprawne obejmowało wyłącznie odprowadzanie wód z ciągu pieszo – rowerowego, a urządzenia w tym ciągu jeszcze nie funkcjonują legalnie, bo nie zostały odebrane. Tymczasem, jak już wcześniej zaznaczono, pozwolenie obejmowało łącznie odprowadzanie wód z drogi krajowej nr [..] i z nowowybudowanego ciągu pieszo – rowerowego, który miał wykorzystywać również istniejące w drodze urządzenia wodne. Powyższe potwierdza prawidłowość zaskarżonej decyzji, w której określono opłatę stałą za korzystanie z usługi wodnej za pośrednictwem istniejących urządzeń wodnych w drodze nr [..].

Wobec tego dostrzeżone przez Sąd uchybienia procesowe nie mogły zaważyć na bycie zaskarżonej decyzji, albowiem nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Ujawniony stan faktyczny sprawy uprawniał organ do określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 oddalił skargę jako bezzasadną.