Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1327/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R. i D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 833/11 w sprawie ze skargi R. R. i D. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., II SA/Rz 833/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R. R. i D. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sanoku umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanych przez Z. P. robót budowlanych przy utwardzeniu gruntu na działkach nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości B..

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dniu [...] stycznia 2011 r. Z. P. zgłosił w Starostwie Powiatowym w Sanoku zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia o wysokości 2,5 m i utwardzeniu działki budowlanej przy wykorzystaniu tłucznia, chudego betonu i asfaltu na działkach o nr [...] i [...], na podstawie art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623). Starosta Powiatu Sanockiego nie zgłosił sprzeciwu do wyżej opisanego zgłoszenia. Inwestor rozpoczął objęte zgłoszeniem roboty budowlane w czerwcu 2011 r. Roboty te polegały na ułożeniu tłucznia o grubości 20 cm, betonu o grubości 10 cm i asfaltu o grubości 5cm, pasem o szerokości około 16 m biegnącym od działki nr [...] oraz około 14 m od strony działki o nr [...] przez działki o nr [...] i [...]. Ustalenie, że roboty budowlane wykonano zgodnie ze zgłoszeniem spowodowało umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. i R. R. wnieśli o zmianę decyzji i orzeczenie nakazu rozbiórki drogi dojazdowej wybudowanej bez pozwolenia na budowę lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Odwołujący się zarzucili niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak jednoznacznego ustalenia, czy obiekt jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a także niewyjaśnienie zakresu wykonanych robót budowlanych oraz, czy roboty te nie wymagały pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołujących się, utwardzenie z pospółki, tłucznia zagęszczonego klińcem, betonu i asfaltu, odrębne konstrukcyjnie i funkcjonalnie jest utwardzeniem prowadzącym do budowy drogi asfaltowej wymagającej pozwolenia na budowę. Zgłoszenie i brak sprzeciwu organu nie wyłączają ustalenia, że wykonane roboty budowlane są samowolą budowlaną. Zarzucili, że zamierzenie inwestycyjne inwestora wskazane w zgłoszeniu nie jest tożsame z rzeczywistym zakresem wykonanych robót i uznali to za rażącą obrazę przepisów postępowania, która powinna skutkować uchyleniem decyzji, jak również brak zawiadomienia stron o oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2012 r. W postępowaniu pominięto też zarządcę pasa drogowego przy drodze wojewódzkiej przylegającej do działek nr [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w myśl, którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 30 tej ustawy. Rodzaje obiektów i robót budowlanych, których budowa lub wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, wymieniono na zasadzie wyjątku w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określono roboty budowlane, które wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Takiemu zgłoszeniu podlega na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowanych, a za takie należy uznać roboty wykonane w przedmiotowej sprawie. Z przeprowadzonego dowodu ze zgłoszenia robót budowanych wynika, że działki nr [...] i nr [...] bezpośrednio graniczą i są własnością Z. P., przy czym na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny. Organ II instancji w wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej potwierdził ustalenia dokonane przez organ I instancji. W trakcie rozprawy dokonano pomiaru wykonanego utwardzenia i ustalono, że w najwęższym miejscu wynosi ono 12,04 m, a w najszerszym 16,04 m i jest zgodne z dokonanym zgłoszeniem. Zmierzono różnicę pomiędzy gruntem utwardzonym a gruntem rodzimym. Wierzchnia warstwa utwardzenia wykonana została zgodnie ze zgłoszeniem z masy asfaltowej. Skonfrontowanie dokonanych ustaleń z treścią zgłoszenia doprowadziło do konkluzji, że roboty budowlane inwestora wykonano zgodnie ze zgłoszeniem, dlatego właściwym było umorzenie postępowania.

Skargę na powyższą decyzję złożyli D. R., R. R. E. H., W. H., U. R. i E. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

– art. 29 ust. 2 i 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez nieuzasadnione przyjęcie, że roboty wykonane na działkach nr [...] i [...], to utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, do wykonania którego wystarczające jest zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru wykonania tych robót;

– art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, dowolną ocenę fragmentarycznie zebranego materiału dowodowego i brak odniesienia do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania;

– art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. przez pominięcie wyczerpujących ustaleń faktycznych i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji o przedwczesnym umorzeniu postępowania;

– art. 28 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. przez pominięcie w kręgu stron postępowania zarządcy drogi wojewódzkiej i pasa drogowego sąsiadujących bezpośrednio z działkami nr [...] i [...] oraz wybudowanym na nich obiektem.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli argumentację zawartą odwołaniu, zarzucając organowi II instancji, że nie odniósł się do zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących przesłanek, na podstawie których zakwalifikowano wykonane roboty budowlane jako utwardzenie terenu, a nie jako budowę drogi dojazdowej do zakładu produkcji palet.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 833/12, Sąd odrzucił skargi E. H., W. H., U. R. i E. K., wobec nieuiszczenia w wyznaczonym terminie wpisu od skargi, o który zostali prawidłowo wezwani przez Sąd i postanowienie to stało się prawomocne.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., które wpłynęło do Sądu w dniu [...] stycznia 2013 r. skarżący podtrzymali wnioski i zarzuty skargi. Dodatkowo zawarli wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że samowolnie wykonana przez Z. P. w latach 2004 – 2005 droga dojazdowa na działkach [...] i [...] została dobrowolnie rozebrana przez inwestora.

Pełnomocnik Z. P. wniósł o oddalenie skargi i potwierdził dobrowolne wykonanie rozbiórki samowolnie wykonanej drogi w latach 2004 – 2005.

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., II SA/Rz 833/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2012 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zakres przedmiotowy aktualnie rozpoznawanej sprawy jest inny niż sprawy zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 624/07. Twierdzenia pełnomocnika organu o wykonaniu przez Z. P. rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej w latach 2004 – 2005 potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy dokumentacja zdjęciowa (zdjęcie nr 23 i 24 dołączone przez skarżących do zażalenia na postanowienie PINB w Sanoku z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] karta akt administracyjnych nr 15).

Aktualnie przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy inwestor roboty budowlane wykonał zgodnie z treścią zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych, a w konsekwencji, czy organy prawidłowo umorzyły w całości postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Oceny prawne wyrażone dla konkretnie ustalonego stanu faktycznego i prawnego w odrębnej sprawie administracyjnej, nie mogą być przenoszone i uznawane za wiążące w stosunku do tego samego podmiotu, ale w innej sprawie administracyjnej, ze względu ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy, który powoduje konieczność zastosowania innej podstawy prawnej, a to potwierdza brak istnienia tożsamości sprawy administracyjnej. Z tego względu zarzuty skargi, wskazujące na analogie z poprzednio rozpoznawaną sprawą, zdaniem Sądu, nie mogły zostać uwzględnione. Na straży takim działaniom organów administracji publicznej stoi zasada praworządności wyrażona w art. 6 K.p.a. zgodnie, z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza: 1. działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej; 2. prawidłowe ustalenia znaczenia normy prawnej; 3. niewadliwe dokonaną subsumpcję; 4. prawidłowe określenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" wyd. 6 C.H. Beck str. 63).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestor w dniu [...] stycznia 2011 r. dokonał zgłoszenia budowy, wykonania robót budowlanych obejmujących utwardzenie części terenu działki nr [...] i [...] w miejscowości B. oraz budowę ogrodzenia z murkiem ogrodzeniowym od strony drogi wojewódzkiej o wysokości 2,50 m relacji S. – B. – S. na ww. działkach. Rozpoczęcie robót budowlanych inwestor zaplanował na [...] luty 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta Powiatu Sanockiego nałożył na Z. P. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez dokładne sprecyzowanie zakresu zgłaszanego zamierzenia, przedłożenia: dokładnego opisu zgłaszanych robót budowlanych i budowy z podaniem zakresu i sposobu ich wykonania; szkicu sytuacyjnego (na mapie zasadniczej) uwzględniającego dokładną lokalizację zgłaszanych robót budowlanych; rysunku zgłaszanych robót budowlanych (przekroje pion. utwardzanego teren); czytelne rysunki projektowanego ogrodzenia; uzgodnienie lokalizacji projektowanego ogrodzenia z administratorem drogi w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. W dniu [...] stycznia 2011 r. wpłynęły do organu architektoniczno - budowlanego dokumenty, o które został wezwany inwestor. Organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu.

Podczas przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2011 r. kontroli organ I instancji ustalił, że roboty budowlane inwestor rozpoczął w czerwcu 2011 r. natomiast ze zgłoszenia wynika, że roboty można było rozpocząć w dniu [...] lutego 2011 r. Organ I instancji porównał dołączoną do zgłoszenia mapę sytuacyjno-wysokościową ze szkicem sytuacyjnym sporządzonym podczas kontroli i ustalił, że utwardzany teren (jego wymiary i położenie) nie odbiega i nie przekracza wymiarów zawartych w zgłoszeniu.

Poczynione przez organ I instancji ustalenia podlegały weryfikacji przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w dniu [...] lipca 2012 r. w trakcie rozprawy administracyjnej na działkach nr [...] i [...] w B. Organ II instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego potwierdził, że inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie ze zgłoszeniem, dlatego brak było podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego.

Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymagają roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzenia od strony dróg ulic placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzenie o wysokości powyżej 2,20 m.

Okolicznością bezsporną jest, że zarówno utwardzenie działki budowlanej, jak i budowa ogrodzenia o wysokości 2,50 m zostały objęte zgłoszeniem inwestora z dnia [...] stycznia 2011 r. Zarzut skargi polegający na twierdzeniu, że ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie podlega pod regulację zawartą w wyżej powołanych przepisach ustawy Prawo budowlane, Sąd na podstawie lektury akt administracyjnych sprawy, a w szczególności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, uznał za nieuzasadniony. Tym samym nietrafne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 K.p.a.

Z dołączonej do zgłoszenia mapy z ewidencji gruntów, na którym zaznaczono teren do utwardzenia jak i przebieg ogrodzenia wynika, że działka nr [...] jest działką budowlaną, gdyż zlokalizowany tam jest budynek mieszkalny. Działka ta graniczy z działką nr [...] i tworzą jedną całość ze względu na ich funkcjonalne wykorzystanie dla istniejącego budynku. Organ II instancji sięgając do definicji "działki budowlanej" zawartej w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) prawidłowo wywiódł, że zamierzenie inwestycyjne może być zlokalizowane na kilku działkach ewidencyjnych, do których inwestor legitymuje się tytułem prawnym. Inwestor w zgłoszeniu podał, że utwardzony plac będzie wykorzystywał do składowania, przechowywania sprzętu i maszyn rolniczych oraz składowania płodów rolnych, zatem dla uznania właściwego korzystania z placu nie budzi wątpliwości fakt połączenia go poprzez bramę wjazdową z drogą wojewódzką, zważywszy na zgłoszony zamiar ogrodzenia działki budowlanej. Prawidłowo też organy orzekające przyjęły, że inwestor dokonał utwardzenia placu, co potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach organu II instancji. Sąd stwierdził, że nie mógł w tej sytuacji uwzględnić zarzutów o naruszeniu art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Granice kontroli inwestycji wyznaczył zakres zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowlanych, a ten dotyczył utwardzenia placu i wykonania ogrodzenia wraz z bramą wjazdową i jego faktyczna realizacja w terenie. Granice te miały również wpływ na określenie stron postępowania. Zgłoszenie nie dotyczyło wykonania zjazdu na drogę wojewódzką, a Podkarpacki Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich Rejon Dróg Wojewódzkich w R. wypowiedział się w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r., że ogrodzenie należy usytuować w obrębie własnej działki nr [...] i [...], zaś brama ogrodzenia musi otwierać się na posesję inwestora, konstrukcja ogrodzenia nie może ograniczać widoczności przy wyjeździe z działki. Sprawa sączka gazowego znajdującego się w linii zjazdu została rozstrzygnięta w 2004 r. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy kontroli legalności zjazdu.

Organ II instancji stosując rozstrzygnięcie reformatoryjne wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. dokonał uściślenia treści rozstrzygnięcia, co do zakresu umarzanego postępowania. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie przeprowadzonego postępowania prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego prowadziły je zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 75 i nast. K.p.a. Wynik przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego upoważniał do zastosowania art. 105 § 1 pkt 1 K.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego w całości. Zamiar określony w zgłoszeniu przez inwestora został rzeczywiście zrealizowany.

Art. 105 § 1 K.p.a. wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada, więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1458/10). Oznacza to, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zarzut skargi o naruszeniu art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. okazał się również nieskuteczny.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wnieśli R. R. i D. R. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że roboty na działkach o nr ew. [...] i [...] są utwardzeniem powierzchni gruntu i nie stanowią drogi dojazdowej do hal produkcyjnych,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. poprzez to, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżących, gdyż Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących niedostrzegając, że materiał ten mógłby być uzupełniony o dokumentację dotyczącą budowy zjazdu publicznego, gdyż zjazd i trasa przejazdu składają się na jedną całość użytkową, a nadto bezkrytycznie potraktował materiał dowodowy i przyjął, iż doszło do utwardzenia terenu, a nie budowy drogi pomimo tego, że okoliczności sprawy nasuwają wątpliwości w tym zakresie i prowadzą do wniosku, że działania inwestora zmierzały do obejścia prawa i wybudowania drogi dojazdowej pod pozorem utwardzenia terenu.

Zdaniem skarżących kasacyjnie o tym, czy dane roboty budowlane stanowią utwardzenie terenu dla dokonania którego potrzebne jest zgłoszenie, czy też drogę dojazdową decyduje nie treść zgłoszenia lecz faktycznie wykonane prace oraz zamierzenie inwestora. Kwalifikacja robót wymaga dokonania ustaleń faktycznych przez organ administracji. Materiał dowodowy zebrany w sprawie, zdaniem skarżących kasacyjnie, jest niepełny. Aby dociec rzeczywistego zamiaru inwestora należało przeanalizować dokumentację dotyczącą budowy zjazdu publicznego, z której wynika, że jest to zjazd dla samochodów ciężarowych. Organ administracji poprzestał jedynie na treści zgłoszenia nie biorąc pod uwagę tego, że skarżący przedstawiali dowody wskazujące na to, że użyte zostały przez inwestora materiały inne niż te, które zostały objęte zgłoszeniem. Także niwelacja terenu, zdaniem skarżących kasacyjnie świadczy o zamiarze inwestora obejścia prawa i kwalifikacji robót budowlanych. W sprawie powinien wypowiedzieć się rzeczoznawca, który określiłby jakie dokładnie prace zostały wykonane przez inwestora i jakich użył on do ich przeprowadzenia materiałów budowlanych.

Zdaniem skarżących kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował postępowanie organów administracji, które w bardzo wąsko rozumiany sposób dokonały oceny legalności wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Nie zadano sobie trudu, by dokonać analizy rzeczywistych zamiarów inwestora, który obchodzi prawo. Zdaniem skarżących kasacyjnie, wszystkie działania skarżących kasacyjnie mające to wykazać były ignorowane przez organy administracji prowadzące postępowanie, które całą sprawę interpretowały przez pryzmat treści zgłoszenia dokonanego przez inwestora. Sąd zaś w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się w żadnym zakresie do zarzutów podnoszonych przez skarżących przyjmując, że zgłoszenie nie dotyczyło zjazdu na drogę wojewódzką.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez R. R. i D. R. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które to naruszenie zdaniem skarżących kasacyjnie, polegać ma na błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że wykonane przez inwestora roboty budowlane są utwardzeniem powierzchni gruntu nie zaś drogą dojazdową do hal produkcyjnych.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1869/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię przepisu należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd pierwszej instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje zarówno prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie jak i prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

W przedmiotowej sprawie Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego w istocie kwestionują nie jego prawidłową wykładnię tylko prawidłowość jego zastosowania. Zdaniem skarżących kasacyjnie wykonane przez inwestora roboty powinny być bowiem zakwalifikowane nie jako utwardzenie terenu, tylko jako droga dojazdowa. Pogląd ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że inwestor zgłosił wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega też wątpliwości, że inwestor dokonał utwardzenia terenu tak jak to zadeklarował w zgłoszeniu. Rolą organów administracji było sprawdzenie, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie ze zgłoszeniem. Nie było natomiast rolą organów administracji ustalanie, czy inwestor zamierza wykorzystywać utwardzony teren, jako drogę dojazdową, czy też nie. Inwestor może wykorzystywać swoje działki w ten sposób, że będą jeździły po nich pojazdy, niezależnie od tego, czy teren na tych działkach będzie utwardzony, czy też nie. Natomiast o tym, czy inwestor będzie mógł wykorzystywać utwardzony przez siebie teren, jako drogę dojazdową decydować będzie to, czy będzie miał możliwość legalnego zjazdu z tego na drogę publiczną. Zgłoszenie nie obejmowało budowy zjazdu z działek na drogę publiczną i tej kwestii Sąd I instancji nie mógł badać.

Zarówno z przeprowadzonych oględzin jak ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć wynika, że wierzchnia warstwa utwardzenia wykonana została z masy asfaltowej. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do formułowania zarzutu, iż inwestor wykonał utwardzenie terenu z innych materiałów niż te, które deklarował w zgłoszeniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych jak również prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego nie było konieczne. Zaakceptowanie tej oceny przez Sąd I instancji było więc w pełni uzasadnione. Nie ma tym samym podstaw do stawiania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu, że zaakceptował wydanie kontrolowanych decyzji z naruszeniem 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organy administracji dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszyły art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., a tym samym nie mógł być przedmiotem rozważania zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do niektórych z podniesionych w skardze zarzutów.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.