Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1573/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. N. R. U. S. [...] w W. Sp. z o. o. w likwidacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1963 r., znak [...], odmówiono J.N., W. S. i J. P. ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr [...], nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren ww. nieruchomości przeznaczony jest pod użyteczność publiczną. Wobec tego, korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości tj. M. W., J. W., I. W., A. M., A. C., M. N. i E. N. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1963 r., znak [...]. Zdaniem wnioskodawców, orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Ponadto wskazano, że organ nie powołał się przy tym na żaden plan, który takie przeznaczenie ustalał.

Kolegium ustaliło, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] obecnie wchodzi w skład działek nr ew. [...], będącej własnością Miasta [...]oraz [...], będącej własnością Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym Zarządu Nieruchomości Rzemieślniczej Ulica [...] nr [...] w W.

Ustalając krąg stron postępowania organ ustalił, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...], spadek po J. N. (zm. [...] kwietnia 1948 r.) nabyły dzieci: J. N., W. W. i S. M. oraz wnuki: K. N. i M. K. N. Spadek po J. N. (zm. [...] października 1984 r.) nabyli: K. N. i M. N., E. N. i A. M., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r., sygn. akt [...]. Spadek po W. W. (zm. [...] marca 1982 r.) nabył w całości syn J.W. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1985 r., sygn. akt [...]). Spadek po J. W. (zm. [...] lipca 1982 r.) nabyli: żona M. W., syn J. W. i córka A. W. (obecnie C.) zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...]z dnia [...] kwietnia 1985 r., sygn. akt [...]). Spadek po J. W. (zm. [...] lutego 1993 r.) nabyły dzieci: J. W. i I. W. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1993 r., sygn. akt [...]). Spadek po S. M. (zm. [...] sierpnia 1979 r.) nabył syn M. M. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1979 r., sygn. akt [...]). Spadek po J. P. (zm. [...] września 2004 r.) nabyli: K. N. i M. W. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., sygn. akt [...]). Spadek po W. S. (zm. [...] stycznia 1996 r.) nabyła siostra J. P.(postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 1996 r., sygn. akt [...]). Spadek po M. N. (zm. [...] stycznia 1955 r.) nabyli: matka S. N. oraz brat K. N.(postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...]).Spadek po K. N. (zm. [...] września 2009 r.) nabyły dzieci: E.N., M. L. N. i A. M. oraz żona H. N. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...]z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. akt [...]). Spadek po H. N. (zm. [...] grudnia 2012 r.) nabyły dzieci: E. N., A. M., M. N. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...]). Spadek po S. N. (zm. [...] lipca 1955 r.) nabył syn K.N. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt [...]).

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1963 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało, że dekret z dnia [...] października 1945 r. był aktem o charakterze planistycznym. Wynika to z treści art. 1 informującego, jaki był cel wydania ww. aktu prawnego. Jako kryteria wymienione są umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalsza jej rozbudowa zgodnie z potrzebami Narodu oraz szybkie dysponowanie terenami, mające na celu szybkie ich wykorzystanie. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest uregulowanie zawarte w art. 7 ust. 2 dekretu, które jako jedyną podstawę do nieuwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowania wieczystego) wymienia niezgodność korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (tj. zagospodarowania przestrzennego). W szczególności, nie pozostawiono organowi administracji możliwości orzekania w granicach uznania, bądź też na podstawie innych kryteriów, np. rozmiarów powierzchni nieruchomości. Jedyną przesłanką do odmowy była więc niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania. Zgodność ta musiała przy tym dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku. Ponadto użyte w przepisie art. 7 ust. 2 cyt. dekretu określenie "plan zabudowy" (później plan zagospodarowania przestrzennego) mogło oznaczać jedynie obowiązujący, tj. zatwierdzony przez właściwy organ administracji plan zabudowy. Tylko bowiem plan posiadający klauzulę zatwierdzającą mógł stanowić podstawę do prowadzenia działalności inwestycyjnej (budowlanej).

Stwierdzając nieważność orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1963 r, Kolegium wskazało, że przy wydaniu ww. orzeczenia kierowano się bliżej nieokreślonym planem zagospodarowania. W związku z tym, w ocenie Kolegium, orzeczenie administracyjne z 1963 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., skoro odmowa ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości nastąpiła bez określenia zapisów planu w oparciu o który odmówiono ustanowienia prawa własności czasowej. Nie ustalono również, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z ustaleniami obowiązującego planu. Art. 7 ust. 2 dekretu wymagał bowiem, aby organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia na dzień wydania orzeczenia: 1) w jaki sposób dotychczasowy właściciel korzysta z gruntu; 2) jaki plan zagospodarowania przestrzennego ma moc obowiązującą i jakie przeznaczenie w tym planie przewidziano dla terenu objętego wnioskiem. W ocenie Kolegium, dopiero wyjaśnienie powyższych okoliczności dawało organowi dekretowemu podstawę do oceny, czy konkretne zapisy części tekstowej i graficznej planu uniemożliwiają przeddekretowemu właścicielowi gruntu dalsze z niego korzystanie. Z treści orzeczenia z 1963 r. oraz z akt sprawy nie wynikało zaś, aby organ przeprowadził postępowanie wymagane przepisami ówcześnie obowiązującej procedury, mające na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście wskazanych przesłanek materialnoprawnych (art. 47 ust. 1 rozporządzenia. Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), a następnie dokonał swobodnej oceny wyników postępowania dowodowego (art. 50 cytowanego rozporządzenia) i dał temu wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (art. 75 ust. 2 rozporządzenia).

Ponadto, Kolegium wskazało, że orzeczenie administracyjne z [...] kwietnia 1963 r. zostało skierowane do zmarłej [...] kwietnia 1948 r. J. N. Zdaniem Kolegium, skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Organ wskazał przy tym, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] września 2014 r. wystąpił Zarząd Nieruchomości Rzemieślniczej Ulica [...] w W. Sp. z o.o. w Likwidacji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2014 r., podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ani z akt sprawy, ani też z treści badanej decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1963 r. nie wynika, by przed wydaniem wskazanego orzeczenia w ogóle poddano ocenie, czy korzystanie z gruntu przez byłych współwłaścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania, a odmowa przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości uzasadniona została lakonicznym stwierdzeniem, iż "zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną". W orzeczeniu tym nie wskazano o jaki plan zagospodarowania przestrzennego chodzi, nie określono też jaki rodzaj użyteczności publicznej miał być realizowany na przedmiotowym gruncie. Organ administracji nie odniósł się więc do warunków zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu - tj. możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tymczasem, stosownie do treści powołanego przepisu, odmowa przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej była dopuszczalna tylko wtedy, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Reasumując Kolegium wskazało, że odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania takich ustaleń traktowana jest jako rażąco naruszająca prawo.

Dodatkowo Kolegium podtrzymało stanowisko, że decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w wyniku postępowania, w którym istnieje strona, tj. podmiot dysponujący interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jeśli podmiotu tego nie ma (np. nie ma on zdolności prawnej), postępowanie, jak i samą decyzję, należy uznać za nieistniejące. Bez udziału strony postępowanie nie może się toczyć, nie zaistniałaby bowiem indywidualna sprawa, którą organ administracyjny ma rozstrzygnąć. W dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej [...]z dnia [...] kwietnia 1963 r. nie żyła J. N., zatem postępowanie zakończone wskazaną decyzją toczyło się wobec osoby zmarłej. Wskazana wada postępowania jest, zdaniem Kolegium, istotna, gdyż prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Podsumowując Kolegium uznało, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1963 r. nr [...], o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], dawny numer hipoteczny [...], zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec czego prawidłowo stwierdzono jego nieważność.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie w istocie zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zostało doręczone Zarządowi Nieruchomości [...] Ulica [...] w [...] Podmiot ten otrzymał jednak decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r., co umożliwiło mu złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Tak więc na etapie postępowania odwoławczego strona miała możliwość podjęcia stosownych działań w przedmiotowej sprawie i zadbania o należytą ochronę własnych interesów prawnych. Z uprawnień tych skarżący skorzystał składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oraz wnioski uzupełniające. Pełnomocnikowi Zarządu Nieruchomości Rzemieślniczej Ulica [...] w W. w dniu [...] września 2014 r. udostępniono również akta przedmiotowej sprawy. Dlatego wskazane w odwołaniu uchybienie nie może, zdaniem organu, powodować uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem ww. orzeczenie administracyjne nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zarząd Nieruchomości [...]. [...] w [...] Sp. z o.o. w Likwidacji zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i wyprowadzenie wniosków z niego nie wynikających, co w efekcie doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że:

a) z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej z dnia [...] stycznia 1949 r. wystąpiły W. S., J. P. oraz najprawdopodobniej następca prawny J. N. - Janina J. N. i na podstawie niejednoznacznego ustalenia kręgu osób, które wystąpiły z przedmiotowym wnioskiem dokonanie dalszych ustaleń co do spadkobierców wnioskodawców co w konsekwencji doprowadziło do nie ustalenia zakresu podmiotowego sprawy;

b) wniosek z dnia [...] stycznia 1949 r. dotyczył terenu nieruchomości położonego w [...] ul. [...] nr hip [...] podczas, gdy we wniosku z dnia [...] stycznia 1949 r. jest mowa o przyznaniu własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] ul.[...] nr hip [...], Kolegium nie wyjaśniło tej rozbieżności, co w konsekwencji doprowadziło do nie ustalenia zakresu przedmiotowego sprawy;

c) nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] obecnie wchodzi w skład działek nr [...]będąca własnością Miasta [...]oraz [...] będącej własnością Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym Zarządu Nieruchomości [...] przy czym Kolegium nie dokonało analizy, czy obecne działki o nr [...] i [...] są tożsamymi działkami, które wchodziły w skład nieruchomości położonej przy ul. [...] nr hip [...] lub [...] na dzień składania wniosku, czyli [...] stycznia 1949 r., co w konsekwencji doprowadziło do nie ustalenia zakresu przedmiotowego sprawy;

2) art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Kolegium w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

3) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy i dowolny, a w szczególności pominięcie dokumentu - notatki z dnia [...] kwietnia 1963 r., uchwały Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. oraz nie przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w KW o nr [...];

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W związku z powyższymi naruszeniami skarżący wniósł, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 200 i 205 § 2 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację uzasadniającą uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z [...] września 2014 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...]z dnia [...] kwietnia 1963 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...., dawny numer hipoteczny [...].

Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej, to jest w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 kpa. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156-158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Innymi słowy mówiąc, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 kpa wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa.

Kwestionowane orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1963 r. zostało wydane, jak wynika z jego treści, na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) zwanego dalej "dekretem". Zatem, należy je ocenić w aspekcie zgodności z przepisami tego dekretu, w wersji obowiązującej w dacie jego wydania, oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania.

W myśl art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu, gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów według planu zabudowania.

Z powołanej regulacji wynika zatem, iż jedyną przesłanką do odmowy uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) jest niezgodność korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (tj. planu zagospodarowania przestrzennego) obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku. Oznacza to, iż organowi administracji orzekającemu w przedmiocie wniosku dekretowego nie pozostawiono żadnej możliwości orzekania w granicach uznania, bądź też orzekania na podstawie innych kryteriów niż wskazane powyżej.

Kluczową zatem kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia w trybie art. 7 powołanego dekretu jest ustalenie przez organ przeznaczenia danej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania. Podkreślić przy tym trzeba, iż obowiązkiem organu dekretowego jest nie tylko uzyskanie informacji o przeznaczeniu danej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale również wnikliwe rozważenie, czy istnieje nadal możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w konkretnych zapisach części tekstowej i graficznej planu zagospodarowania dla danej nieruchomości. Odmawiając byłemu właścicielowi prawa własności czasowej organ dekretowy musi bowiem wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według obowiązującego planu zagospodarowania.

Jak natomiast wynika z treści orzeczenia z [...] kwietnia 1963 r. Prezydium Rady Narodowej powołało się w nim na bliżej nieokreślony plan zagospodarowania i wskazało, iż teren nieruchomości przy ul. [...] został przeznaczony pod użyteczność publiczną, w konsekwencji czego stwierdziło, iż korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, iż orzekając o odmowie przyznania własności czasowej organ dekretowy w ogóle nie odniósł się do przesłanek materialnoprawnych wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu. Ani z treści orzeczenia dekretowego ani z akt sprawy nie wynika bowiem aby Prezydium Rady Narodowej ustaliło w jaki sposób przeddekretowe właścicielki korzystają z gruntu, uzyskało informację o obowiązującym w dacie orzekania planie zagospodarowania nieruchomości i jej przeznaczeniu w tym planie oraz wnikliwie wyjaśniło czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowe właścicielki funkcji określonej w konkretnych zapisach części tekstowej i graficznej tego planu.

Podsumowując, organ dekretowy nie dokonał oceny warunków wynikających z art. 7 ust. 2 dekretu. Zaś, jak już wskazano powyżej, tylko bezsporne wykazanie przez organ dekretowy braku możliwości pogodzenia dwóch sposobów korzystania z terenu nieruchomości przy ul. [...], tj. dotychczasowego i przewidzianego w obowiązującym planie zagospodarowania, dawało organowi dekretowemu prawo wydania decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, prawidłowo uznały organy nadzoru, że kwestionowane orzeczenie dekretowe zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż naruszyło w sposób oczywisty przepis stanowiący podstawę jego wydania. Wobec czego, prawidłowo organy nadzoru stwierdziły nieważność ww. orzeczenia na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Przy tym, Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia przez organy nadzoru przepisów postępowania tj. art. 7 i 8 kpa w związku z art. 156 kpa oraz art 107 § 3 kpa. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy nadzoru rzetelnie, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Ponadto, bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez pominięcie przez organ nadzoru znajdującej się w aktach sprawy notatki z [...] kwietnia 1963 r., uchwały Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. w sprawie budowy pawilonów dla rzemiosła oraz nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach prowadzonych dla księgi wieczystej KW [...]. Odnosząc się do powyższego podkreślić trzeba, że w przedmiotowym postępowaniu obowiązkiem organu nadzoru jest ocena czy orzekając o odmowie przyznania własności czasowej organ dekretowy odniósł się do przesłanek zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu tj. ustalił obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i funkcję z niego wynikającą dla terenu objętego wnioskiem oraz dokonał oceny czy rzeczywiście korzystanie z tego terenu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tym planie. Jedyną bowiem przesłanką odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego mogła być niezgodność korzystania przez dotychczasowego właściciela gruntu z jego przeznaczeniem według obowiązującego planu zagospodarowania. Z tego względu, wbrew twierdzeniu skarżącego, dla oceny odmownego orzeczenia dekretowego nie może mieć znaczenia treść innych, poza planem zagospodarowania, dokumentów, z których mogłoby wynikać jaki cel użyteczności publicznej ma być realizowany na przedmiotowym gruncie. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał za niezasadny powołany zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Ponadto, Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu nieustalenia zakresu przedmiotowego sprawy poprzez niewyjaśnienie przez organ nadzoru rozbieżności pomiędzy zakresem przedmiotowym wniosku dekretowego z [...] stycznia 1949 r., gdzie wskazano numer hip. [...] a orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1963 r., gdzie wskazano numer hip. [...]. Odnosząc się do powyższego, wskazać trzeba, że, wbrew twierdzeniu skarżącego, w aktach sprawy znajduje się załączone do wniosku dekretowego świadectwo hipoteczne - Zaświadczenie Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] października 1948 r. (k. 1 akt administracyjnych), gdzie wskazano stan działów I i II wykazu hipotecznego nieruchomości Nr [...] według stanu na dzień [...] października 1948 r.

Sąd nie podzielił również zarzutu nieustalenia zakresu podmiotowego sprawy poprzez nieustalenie kręgu osób uprawnionych. Odnosząc się do tego zarzutu, zauważyć trzeba, iż ze znajdującego się w aktach sprawy Zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] października 1948 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość uregulowana w wykazie nr hip. [...] stanowiła współwłasność J. N. co do połowy, W. P. co do 1/4 części i J. P. co do 1/4 części niepodzielnie. Podnieść trzeba, iż w dacie złożenia wniosku dekretowego, tj. w dniu [...] stycznia 1949 r. obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. nr 57 poz. 319 ze zm). W myśl art. 89 tego dekretu (którego obecnym odpowiednikiem jest art. 209 Kodeksu cywilnego), każdy współwłaściciel mógł wykonywać czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli. Na tle powyższej regulacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowano pogląd, iż oznacza to, że każdy ze współwłaścicieli mógł podejmować działania w celu zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli do gruntu i własności budynku w zakresie przewidzianym w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z tych względów, za skuteczny uznać trzeba nawet wniosek dekretowy złożony przez jednego ze współwłaścicieli. Wniosek taki wywierał bowiem skutki również dla pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie [przed reformą] z 6 listopada 2002 r. I SA 762/01, opublikowany w bazie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Biorąc powyższe pod uwagę, stanowisko skarżącego o nieskutecznym złożeniu wniosku z [...] stycznia 1949 r. nie zasługuje na aprobatę.

Sąd nie podzielił również zarzutu nieustalenia przez organ nadzoru zakresu przedmiotowego sprawy poprzez niedokonanie przez Kolegium analizy czy obecne działki [...] i [...] są tożsamymi działkami, które wchodziły w skład dawnej nieruchomości hipotecznej położonej przy ul. [...] na dzień złożenia wniosku dekretowego. Odnosząc się do powyższego, zauważyć trzeba, iż - inaczej niż postępowaniu zwykłym, gdzie organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę - przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja ostateczna i ustalenie czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i dotyczy wyłącznie oceny czy odmowne orzeczenie dekretowe rażąco naruszyło przepis stanowiący podstawę jego wydania. Przy czym, ocena ta dokonywana jest w aspekcie zgodności z przepisami dekretu z 26 października 1945 r. oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Oznacza to, iż dla oceny odmownego orzeczenia dekretowego w trybie nadzoru nie mają znaczenia zmiany, które następowały w księdze wieczystej dawnej nieruchomości [...] po wydaniu orzeczenia dekretowego. Biorąc powyższe pod uwagę, za prawidłowe uznać trzeba ustalenie przez organ nadzoru dawnego i obecnego stanu prawnego nieruchomości warszawskiej na podstawie Zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] października 1948 r., wydruku z mapy ewidencyjnej z zaznaczonymi granicami działek ew. nr [...]i [...] z obrębu [...], informacji z ewidencji gruntów dla działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz kopii szkicu do badań hipotecznych.

Skoro zatem przy wydaniu orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] doszło do rażącego naruszenia prawa, to jest rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., to za prawidłową uznać trzeba decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzeniu nieważności powołanego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.