Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1941/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.28
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 431/16 w sprawie ze skargi W.P. i G.B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od W.P. i G.B. solidarnie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 431/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w sprawie ze skargi W.P. i G.B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwoty po 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Po wznowieniu postępowania administracyjnego, na wniosek A. i M.M., B. i G.B. oraz B. i W.P., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Starosta Braniewski odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę farmy dziesięciu elektrowni wiatrowych z linią kablową SN 30 kV, kablem światłowodowym oraz infrastrukturą drogową na oznaczonych działkach we wsi [...] i [...] gm. [...].

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia powyższej decyzji, gdyż nie potwierdzono istnienia wskazywanych przez wnioskodawców przesłanek wznowieniowych wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2013 r., poz. 267) zwanej dalej: "k.p.a.". Podniesiono, że działki stanowiące własność wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, wyznaczonym zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Dalej podniósł, że z decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, iż nie zachodzi potrzeba utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Starosta wyjaśnił także, iż organ ten przeprowadził ocenę oddziaływania farmy wiatrowej na środowisko i w przypadku ujawnienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi odmówiłby wydania decyzji. W ocenie Starosty okoliczności takie jak obniżenie wartości działki, hałas, narażenie na migotanie cieni, czy wywołanie negatywnych odczuć krajobrazowych świadczą jedynie o istnieniu interesu faktycznego i nie mogą stanowić podstawy do uznania, że ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołań G.B., B.B, A.M., W.P. i B.P., Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zauważono, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości położonych w obrębie [...], jednakże żadna z działek stanowiących ich własność nie graniczy bezpośrednio z obszarem objętym ocenianą inwestycją. Wszystkie zabudowania mieszkalne odwołujących się znajdują się w odległości powyżej 500 m od projektowanych elektrowni wiatrowych, a działki stanowiące grunty rolne znajdują się także w znacznej odległości od projektowanych elektrowni wiatrowych. Nadto organ wyjaśnił, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z wydaną przez Wójta Gminy [...] decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której – po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko – nie stwierdzono potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Organ odwoławczy podał także, że ustawodawca ograniczył krąg osób mogących być stroną w sprawach o pozwolenie na budowę poprzez ustanowienie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, iż stronami w tym postępowaniu mogą być jedynie podmioty, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Odwołujący się nie wykazali naruszenia swoich prawnie chronionych interesów w związku z projektowaną inwestycją polegającą na budowie 10 szt. elektrowni wiatrowych o mocy do 2 MW każda wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Nie występuje bowiem ograniczenie w sposobie użytkowania nieruchomości stanowiących własność odwołujących się, ani uciążliwości w korzystaniu z prawa własności.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W.P. zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 3 pkt 20 tej ustawy oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Tożsamą w treści skargę wniósł G.B. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w tej sprawie.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargę W.P. jak też skargę G.B. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniesione skargi zasługiwały na uwzględnienie, dlatego wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1064/13 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1341/14 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie spółka została pozbawiona możności obrony swych praw, albowiem nie została powiadomiona o terminie rozprawy. Dodatkowo NSA wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przepisy art. 28 ust. 2 tej ustawy nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd pierwszej instancji powinien zatem ustalić, czy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r. była wydana w postępowaniu z udziałem społeczeństwa. Jeśli decyzja ta była wydana w postępowaniu, w którym wymagany był udział społeczeństwa, to art. 28 ust. 2 ww. ustawy nie miałby zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ustalenie kręgu stron postępowania zarówno w postępowaniu zwykłym o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym powinno w takim przypadku następować w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., nie zaś definicję strony zawartą w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd powołał się na normę art. 190 p.p.s.a., a następnie wyjaśnił, iż w realiach niniejszej sprawy Sąd nie mógł jej rozpoznawać tylko w granicach zakreślonych przepisami art. 134 i 135 p.p.s.a. z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA.

Podniósł także, że istotą sprawy jest dokonanie oceny, czy organy administracji zasadnie uznały i ustaliły, że A.M., B. i G.B. oraz B. i W.P. nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Braniewskiego z dnia [...] maja 2011r., co skutkowało odmową uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy obu instancji stwierdziły, że wyżej wymienione osoby nie wykazały naruszenia swoich prawnie chronionych interesów w związku z projektowaną inwestycją. Nie występuje bowiem ograniczenie w sposobie użytkowania nieruchomości stanowiących ich własność, ani uciążliwości w korzystaniu z prawa własności.

W przedmiotowej sprawie inwestycja, której dotyczyło pozwolenie na budowę udzielone decyzją z dnia [...] maja 2011 r., została poprzedzona procedurą środowiskową zakończoną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jeżeli decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody jest wydawana w postępowaniu, w którym wymagany jest udział społeczeństwa, to art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jak zwrócił uwagę NSA, w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r. ustalenie kręgu stron postępowania zarówno w postępowaniu zwykłym o wydanie pozwolenia na budowę jak i w postępowaniu nadzwyczajnym powinno w takim przypadku następować w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a.

Dalej Sąd wskazał, że w rzeczonej sprawie Wójt Gminy [...] przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przeprowadził ocenę oddziaływania farmy wiatrowej na środowisko. W postępowaniu tym wymagany był udział społeczeństwa, a zatem ustalenie kręgu stron postępowania zarówno w postępowaniu zwykłym o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej decyzji winno mieć miejsce w oparciu o definicję strony uregulowaną w art. 28 k.p.a. W kontrolowanej sprawie organy w oparciu o treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane uznały, że osoby wnioskujące o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nie są stronami postępowania i odmówiły uchylenia ww. decyzji. W ocenie Sądu ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda winien zbadać, czy osoby te, zgodnie z definicją zawartą w art. 28 k.p.a., nie były stroną postępowania zwykłego i w tej sytuacji, czy nie przysługuje im status strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie budzi bowiem jakichkolwiek wątpliwości składu orzekającego Sądu w tej sprawie, że pojęcie strony uregulowane w art. 28 k.p.a. nie pokrywa się z pojęciem strony w postępowaniu uregulowanym w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które jest pojęciem niewątpliwie węższym niż definicja strony z art. 28 k.p.a. Poza tym ponownie rozpoznając tę sprawę organ uwzględni także okoliczności podnoszone przez skarżących w skardze, a dotyczące faktu, że maszty poszczególnych elektrowni wiatrowych zostały zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie działek stanowiących własność skarżących, bezpośrednio z nimi sąsiadując.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: przepisu art. 190 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu zaskarżonego wyroku w oparciu o pogląd prawny wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r. II OSK 1341/14, jako wykładni prawa dokonanej przez NSA, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie miał być związany przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podczas gdy pogląd ten wykraczał poza zakres skargi kasacyjnej rozpoznawanej przez NSA i nie stanowił wykładni prawa, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie był nim związany przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oparł swoje rozstrzygnięcie niemal wyłącznie na wspomnianym poglądzie NSA, którym w rzeczywistości nie był związany, zamiast samodzielnego przeprowadzenia ponownej analizy wszystkich okoliczności właściwych dla sprawy i samodzielnej oceny zagadnień prawnych kluczowych dla rozpoznania skarg;

2/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, że przepisy te znajdowały zastosowanie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., jak również powinny znaleźć zastosowanie w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących tej decyzji, wyłączając w tych postępowaniach stosowanie zasad szczególnych ustalania kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę określonych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w oparciu o którą wydano wspomnianą decyzję z dnia [...] maja 2011 r., prowadzone było z zapewnieniem możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, podczas gdy przepis art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie wyłącznie w tych przypadkach, w których udział społeczeństwa powinien być zapewniony w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę prowadzone było bez konieczności zapewnienia udziału społeczeństwa, w związku z czym nie znajdował tu zastosowania art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji w sprawie nie znajdował też zastosowania art. 28 k.p.a.;

b) art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko polegające na przyjęciu, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powoduje, iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wydawanego w oparciu o taką decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy zapewnić możliwość udziału społeczeństwa, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi okoliczności automatycznie przesądzającej o tym, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wydawanego w oparciu o taką decyzję będzie zobowiązany do zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w tym postępowaniu.

Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 10 maja 2016 r. w całości i oddalenie skarg, a w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, wniosła o uchylenie zakwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Jednocześnie spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Nie jest sporne w tej sprawie, iż zaskarżony wyrok wydano po uchyleniu poprzedniego orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1064/13, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1341/14 i przekazaniu sprawy temu Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Stosownie do normy art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla Sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Sąd ten jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, natomiast konsekwencją oceny prawnej są wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci uchybień procesowych. Jednakże przede wszystkim zauważyć należy, iż moc wiążąca orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy ocen prawnych bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem, a nie odnosi się do innych swobodnych ocen nie związanych z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Uwaga to została uczyniona albowiem z analizy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1341/14 jednoznacznie wynika, iż przyczyną uchylenia poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania było ujawnienie zaistnienia przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie spółka [...] została pozbawiona możności obrony swych praw, albowiem nie została powiadomiona o terminie rozprawy. To właśnie ta okoliczność spowodowała eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wówczas wyroku Sądu pierwszej instancji. Jedynie na marginesie tych rozważań dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przepisy art. 28 ust. 2 tej ustawy nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd pierwszej instancji powinien zatem ustalić, czy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia była wydana w postępowaniu z udziałem społeczeństwa. Jeśli decyzja ta była wydana w postępowaniu, w którym wymagany był udział społeczeństwa, to art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie miałby zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ustalenie kręgu stron postępowania zarówno w postępowaniu zwykłym o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym powinno w takim przypadku następować w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., nie zaś definicję strony zawartą w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Rozpoznając więc ponownie skargi W.P. i G.B., Sąd pierwszej instancji powołując się na związane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał wprost, iż skoro decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia była wydana w postępowaniu z udziałem społeczeństwa, to w sprawie ustalenie kręgu stron winno odbyć się na podstawie art. 28 k.p.a. a nie jak dotychczas to uczyniono w tym postępowaniu na podstawie art. 28 ust. 2 zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. I z tego powodu uchylono zaskarżoną decyzję.

Niemniej jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaskarżony wyrok jak zasadnie to poniesiono w skardze kasacyjnej został wydany z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 190 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o pogląd prawny wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r. II OSK 1341/14, jako wykładni prawa dokonanej przez NSA, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie miał być związany przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podczas gdy pogląd ten wykraczał poza zakres skargi kasacyjnej rozpoznawanej przez NSA i nie stanowił wykładni prawa, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie był nim związany przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oparł swoje rozstrzygnięcie niemal wyłącznie na wspomnianym poglądzie NSA, którym w rzeczywistości nie był związany, zamiast samodzielnego przeprowadzenia ponownej analizy wszystkich okoliczności właściwych dla sprawy i samodzielnej oceny zagadnień prawnych kluczowych dla rozpoznania skarg.

Niewątpliwie powodem zastosowania art. 185 § 1 p.p.s.a. w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, co już wyżej zaznaczono, było ujawnienie zaistnienia przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie spółka [...] została pozbawiona możności obrony swych praw, albowiem nie została powiadomiona o terminie rozprawy. Tylko więc ta okoliczność spowodowała eliminację z obrotu prawnego wówczas zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, w opisanym wyżej wyroku, poza tak ujawnionym naruszeniem prawa nie mógł zatem wypowiadać się merytorycznie w tej sprawie w innym zakresie. Zatem wskazywana nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, obligowała przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy zapewnić udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżącej kasacyjnie spółce, co też skutecznie uczyniono. Przedstawione, niemniej jednak, dodatkowe rozważania dotyczące prawidłowości zastosowania przepisu art. 28 ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a., jako czynione na marginesie nie miały charakteru wiążącego, lecz należy je ocenić jako mające charakter swobodnej oceny, nie wiążącej się z rozstrzygnięciem sprawy. Tym samym wobec takich swobodnych rozważań nie powiązanych przecież z rozstrzygnięciem zawartym w sentencji wyroku, związania o którym mowa w art. 190 p.p.s.a. nie może być mowy. Dlatego też należało w tej sprawie raz jeszcze przystąpić do oceny legalności zaskarżonej decyzji oceniając jej zasadność w całokształcie, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami obu wniesionych skarg a takiej prawidłowej kontroli Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził.

Przede wszystkim nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sprawie tej winien mieć zastosowanie przepis art. 28 k.p.a. albowiem decyzja o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji poprzedzona została decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która z kolei była wydana w postępowaniu z udziałem społeczeństwa, a skoro tak to decyzja ta była wydana w postępowaniu, w którym wymagany był udział społeczeństwa, to art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stosownie do dyspozycji normy art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji, jak zaznaczono, ustalenie kręgu stron postępowania zarówno w postępowaniu zwykłym o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym powinno w następować w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., nie zaś definicję strony przewidzianą w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy te znajdowały zastosowanie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., jak również powinny znaleźć zastosowanie w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących tej decyzji, wyłączając w tych postępowaniach stosowanie zasad szczególnych ustalania kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę określonych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w oparciu o którą wydano wspomnianą decyzję z dnia [...] maja 2011 r., prowadzone było z zapewnieniem możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, podczas gdy przepis art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie wyłącznie w tych przypadkach, w których udział społeczeństwa powinien być zapewniony w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę prowadzone było bez konieczności zapewnienia udziału społeczeństwa, w związku z czym nie znajdował tu zastosowania art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji w sprawie nie znajdował też zastosowania art. 28 k.p.a.

Przede wszystkim zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przepisów ustępu drugiego i trzeciego art. 28 Prawa budowlanego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z przepisu tego wynika, że ma on zastosowanie wówczas, gdy z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko będzie wynikało, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Według art. 79 ust. 1 powołanej ustawy postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei według jej art. 72 ust. 1 pkt 1, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jednak wyraźnego przepisu, który wskazywałby, iż jeżeli przed wydaniem pozwolenia na budowę wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to także postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

Tezę, że przeprowadzenie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie przesądza o tym, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest zawsze postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, potwierdzają inne przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W szczególności przepisy Rozdziału 4 (ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko) Działu V tej ustawy, z których wynika, że w określonych sytuacjach ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę i wówczas – jak wynika z art. 90 ust. 2 pkt 1 tej ustawy – organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę może być zobowiązany do zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania tej decyzji.

Wskazać też należy na art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy tej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Z przepisu tego wynika, że to przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz innych ustaw decydują, kiedy wymagany jest udział społeczeństwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że przyjęcie, iż w określonej sprawie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, wymaga wskazania przepisu ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub przepisu innej ustawy, który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa –patrz wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 588/14.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepis art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie wyłącznie w tych przypadkach, w których udział społeczeństwa powinien być zapewniony w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdy tymczasem w tej sprawie Sąd pierwszej instancji, nie powołał się na taką normę ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko czy też przepis innej ustawy, która wymagałaby w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa. Takimi przepisami niewątpliwie nie są przywołane w motywach zaskarżonego wyroku art. 79 ust. 1 czy art. 80 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. dotyczące samej decyzji środowiskowej.

Powyższe stwierdzenie wskazuje również na usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko polegające na przyjęciu, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powoduje, iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wydawanego w oparciu o taką decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy zapewnić możliwość udziału społeczeństwa, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi okoliczności automatycznie przesądzającej o tym, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wydawanego w oparciu o taką decyzję będzie zobowiązany do zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w tym postępowaniu.

Zatem wobec nie wykazania w zaskarżonym wyroku, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagało zapewnienia udziału społeczeństwa, to nie można uznać, iż w takiej sytuacji ustalenie kręgu stron postępowania zarówno w postępowaniu zwykłym o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym powinno następować w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., nie zaś definicję strony zawartą w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Dlatego też mając na uwadze powyższe rozważania należało w pełni podzielić zarzuty skargi kasacyjnej zaś w wyniku ich uwzględnienia niezbędne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione w tym wyroku stanowisko.

Z tych powodów należało więc na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.