Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 693/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5, art. 8, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1,  art. 27 ust. 1, art. 33
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 11, art. 49, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skarg W. B., D. K., S. K., M. K., B. L.-M., B. M., T. M., H. N., E. J.-S., M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie scalenia gruntów; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżących W. B., M. K., T. M., H. N., E. J.-S., M. W. po (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, na rzecz D. K. i S. K. solidarnie kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, na rzecz B. L.-M. i B. M. solidarnie kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżących M. K., B. L.-M., B. M., T. M., H. N., E. J.-S., D. K., S. K. kwotę (...),- (...) złote tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) listopada 2012 r., Nr (...), Starosta P., działając na podstawie art. 2, ust.1; art. 3 ust. 1, 2, 4, 5; art. 8, ust. I, art. 23 i 24; art. 27 ust. 1, 3 i 4; art. 28 ust. 1 i 2; art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scaleniu i wymianie gruntów (t.j. z 2003r., Dz. U. Nr 178, póz. 1749 z późn. zm., dalej również jako "ustawa"); art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej "kpa") zatwierdził Projekt scalenia gruntów obrębu ewidencyjnego B., wykazany na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Jednocześnie orzeczono o skorygowaniu obszaru scalenia gruntów obrębu B. z powierzchni 280,4519ha na 283,3596ha, skorygowaniu wykazu uczestników scalenia (pkt I-III). Projekt zatwierdzono ze zmianami wprowadzonymi w wyniku uwzględnienia zastrzeżeń uczestników postępowania wymienionych imiennie w pkt IV. Podano nazwiska uczestników, których zastrzeżenia pozostawiono bez uwzględnienia. Ustalono do dnia (...) października 2013r. termin objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, bez dokonywania dopłat według zasady, że plony upraw jednorocznych zbiera dotychczasowy właściciel gruntów (pkt V). Zatwierdzono przebieg granic nieruchomości na obszarze scalenia (pkt VI). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (pkt VII).

W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że postępowanie scaleniowe zostało wszczęte postanowieniem z dnia (...).11.2010 r. Nr (...), na wniosek właścicieli gruntów wsi B. Korekta powierzchni obszaru scalenia wynika z jej obliczenia zgodnie z obowiązującymi standardami, bez zmiany przebiegu granicy zewnętrznej obszaru scalenia. Wyjaśniono, że zmiany w wykazie uczestników scalenia wynikają z aktualizacji operatu ewidencyjnego. Wskazano, że Projekt scalenia opracowany został przez upoważnionego geodetę-projektanta scalenia – W. P., legitymującego się stosownymi uprawnieniami zawodowymi, przy udziale powołanej komisji pełniącej funkcje doradcze. Wskazano, iż w ramach prac poscaleniowych przewidziano likwidację zbędnych dróg, wykonanie zabiegów rekultywacyjnych, budowę i przebudowę dróg dojazdowych do gruntów rolnych i poprawę ich parametrów.

Następnie wyjaśniono, że uczestnicy scalenia w drodze uchwały w dniu (...).04.2011 r. określili zasady szacunku. Opracowany projekt scalenia został wyznaczony na gruncie i w dniach (...)-(...).04.2012r. okazany uczestnikom. Z ogólnej liczby 148 uczestników scalenia zastrzeżenia w terminie złożyło 21 uczestników. Zastrzeżenia zostały w dniach (...) i (...).06.2012r. zaopiniowane przez komisję doradczą i następnie rozpatrzone przez Starostę, zgodnie z art. 24 ust. 2. Organ omówił treść tych zastrzeżeń oraz wyjaśnił, jakie zmiany w wyniku ich rozpatrzenia wprowadzono do Projektu. Zmiany dotyczyły gruntów uczestników wymienionych w punkcie III decyzji. Zainteresowani uczestnicy scalenia zostali zapoznani z dokonanymi zmianami (...).09.2012r. Omówiono zastrzeżenia odrzucone lub pozostawione bez rozpoznania. Podano, że po przeanalizowaniu całości akt sprawy, a także uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień od wykonawcy scalenia, organ nie dopatrzył się merytorycznych i formalnych powodów do uwzględnienia tych zastrzeżeń. Wskazano, że przepisy normujące postępowanie scaleniowe pozwalają organowi na swobodę w ukształtowaniu projektu scalenia - tak, aby w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia, nawet z częściowym naruszeniem indywidualnego interesu uczestnika, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów, określona w art. 8 ust. 1 ustawy. Parametry wymienione w tym przepisie nie zostały przekroczone. Wyjaśniono, że po terminie składania zastrzeżeń wpłynęły pisma podpisane przez 25 osób, oraz pisma M. K., S. i D. K., W. B., H. N., B., L. M. i B. M., E. J.-S.. Na wymienione pisma osobom tym udzielono pisemnych odpowiedzi.

Kończąc Starosta wyjaśnił, iż decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 § 1 kpa, ze względu na wyjątkowo ważny interes stron - konieczność objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia jednocześnie przez wszystkich uczestników scalenia oraz umożliwienie rozpoczęcia prac związanych z zagospodarowaniem poscaleniowym. Organ wskazał, iż zatwierdzając projekt scalenia uznano, że został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami, a większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Podano, iż decyzja zostanie publicznie odczytana na zebraniu uczestników scalenia zwołanym przez Starostę w dniu (...).11.2012 r., ponadto wywieszona na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń, zgodnie z art. 28 ustawy.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: D. i S. K., W. B., J. A., M. W. oraz reprezentowani przez adw. M. G.: M. K., B. L. – M., B. M., T. M., H. N. i E. J. – S.

D. i S. K. zakwestionowali zmniejszenie powierzchni ich działek siedliskowych. Podnieśli, że zgłoszone przez nich zastrzeżenia nie zostały prawidłowo rozpatrzone – komisja nie pojechała na grunt. Pisma starosty nie odnoszą się do istoty zastrzeżeń. Działka nr (...) w spisywanych życzeniach miała być dołączona do działki (...). Połączono te działki, ale nie na całej długości działki (...), gdzie w 1/3 działki była lepsza gleba. W zamian otrzymali działkę nr (...) (dawna nr [...]) praktycznie nie nadającą się do uprawy, o klasie gleby pod las. Lepszą część działki otrzymali uczestnicy scalenia jako działki budowlane. Działka nr (...) ma pow. 0,1563ha, a przed scaleniem 0,20 ha. Przy klasie IV takie zmniejszenie powierzchni oznacza stratę.

W. B. zarzucił nieracjonalność przyjętych rozwiązań. Wskazał, że otrzymał działki nr (...) i (...), które oddziela mała działka nr (...). Wniósł o połączenie tych trzech działek w całość. Ta część gruntów oraz lasy nie miały być objęte scaleniem. Z tego kompleksu zabrano mu działkę nr (...), choć zastrzegał, że chce ją nadal posiadać. Działka ta znajduje się w pobliżu sadu, a ma tam ule z pszczołami, które zapylają sad. Przydzielono mu działkę nr (...) i pow. 1,0743ha, powstałą przez sztuczne połączenie trzech działek, w tym dwóch zalesionych. Do części dostęp do drogi jest od strony 15-letniego lasu, zatem brak jest dojazdu. Ponadto, nad rzeką posiada dwie działki, proste na całej długości, w zamian proponuje mu się grunt w kształcie litery L.

M. W. podniósł, że jego działka nr (...) straciła na atrakcyjności poprzez pozbawienie jej bezpośredniego wyjazdu na drogę główną. Działka ma mniejszą powierzchnię i uzyskała niekorzystny kształt trójkąta.

J. A. zakwestionowała projekt w części dotyczącej drogi dojazdowej nr (...) podnosząc, że działka przy jej posesji nr (...) jest za wąska, co uniemożliwi przejazd sprzętem rolniczym na pola uprawne.

T. M. zarzuciła, że Projekt scalenia to projekt prowizoryczny, nad którym miała odbyć się dyskusja, po której miał powstać projekt właściwy. Zatwierdzony projekt nie tworzy korzystniejszych warunków gospodarowania, a decyzja narusza konstytucyjną zasadę nietykalności własności prywatnej. Z jej gospodarstwa ubywa 0,7216 ha, to jest powyżej normy. Projektant proponuje zbyt dużą ilość działek, przed miała scaleniem 10, po scaleniu 5. Działki miały korzystniejszy kształt i były lepiej usytuowane od obecnie proponowanych. Wkopano kamienie graniczne przed okazaniem projektu, a podczas okazywania w terenie nie udzielano informacji o powierzchni działek. Organowi zarzucono dowolność w działaniu. Projektant popełnił błąd bowiem po zaakceptowaniu prośby o zaprojektowaniu działki, którą chciał zbyć Pan S. przy gruncie odwołującej, działkę tę zaprojektował przy gruncie innej osoby – T. M. córki S., zamiast przy działce odwołującej –T. M. P., córki G.

Pełnomocnik pozostałych skarżących zarzucił naruszenie: art. 1 ust. 1 ustawy, poprzez przyjęcie, iż decyzja realizuje główny cel ustawy; art. 5 ustawy poprzez odebranie uczestnikom możliwości wzajemnej wymiany gruntów, pomimo wyrażania przez nich woli takiej wymiany; art. 8 ustawy poprzez przyznanie jego mocodawcom gruntów o nierównej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane; art. 22 ust. 2 ustawy poprzez brak udziału w pracach nad projektem scalenia rady uczestników scalenia; art. 24 ustawy poprzez odebranie możliwości uczestnikom scalenia możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do projektu scalenia; art. 23 ust. 2 oraz 26 ustawy poprzez brak okazania wszystkim zainteresowanym wprowadzanych zmian oraz zmienionego projektu scalenia, a także odmowę przyjęcia jako spóźnionych zastrzeżeń zgłoszonych po ponownym okazaniu projektu scalenia.

Podniesiono, że proces sporządzania projektu scalenia został obarczony wieloma nieprawidłowościami. Obszar scalenia został podzielony także na działki, które nie nadają się do korzystania (bardzo długie i wąskie, o nieregularnych kształtach). Nastąpiło ewidentne pogorszenie warunków gospodarowania posiadanymi przez uczestników scalania gruntami. Odwołujący zostali pokrzywdzeni na skutek scalenia, otrzymali działki o gorszej jakości (piaszczyste, gliniaste, kamieniste nieużytki), których parametry określone w ustawie zostały przekroczone. Otrzymane grunty nie są gruntami o równej wartości szacunkowej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy. B. L. M. i B. M. otrzymali po scaleniu nieruchomość o 3.2837 ha mniejszą niż poprzednio (było 31,1600 ha, zostało 27,9763 ha). Również w przypadku pozostałych odwołujących występują różnice, których wartości podano. Zważywszy, że na gruntach tych skarżący prowadzą gospodarstwa rolne, to właśnie aspekt terytorialny przy szacowaniu gruntów ma dominujące znaczenie. Nadto ukształtowanie rozłogów gruntów jest dla odwołujących niekorzystne, na co małżonkowie M. oraz E. J. – S. wskazywali w swoich zastrzeżeniach. Konfiguracja rozłogu ma charakter wysypowy (grunty są rozmieszczone w wielu kawałkach na większej powierzchni), tymczasem od charakteru rozłogu i odległości pól od ośrodka gospodarstwa zależą koszty wszelkich prac, jak i wartość gospodarstwa. Zakwestionowano tryb przyjęty przy konsultacjach projektu z uczestnikami. Po pierwszym okazaniu i niezgłaszaniu zastrzeżeń, skarżący otrzymali zupełnie inne działki, a zgłoszone zastrzeżenia zostały uwzględnione ich kosztem. O dokonanych zmianach nie zostali oni poinformowani oraz zmian tych nie konsultowano z nimi. Taki tryb postępowania odebrał im możliwość późniejszego zgłoszenia zastrzeżeń do faktycznie zmienionego projektu, co narusza art. 24 ustawy. Pełnomocnik wskazał na pismo M. K. z (...).09. 2012 r. i otrzymaną na nie odpowiedź z (...).10.2012 r. Podniesiono, że M. K. nie mogła zgłosić zastrzeżeń do projektu z którego była wówczas zadowolona, a zastrzeżenia ma do projektu zmienionego w wyniku uwzględnienia zastrzeżeń. Podniesiono, że scaleniem objęto także działki siedliskowe. Nie uwzględniono prośby M. K. oraz B. L. M. i B. M. o zamianę przyznanych im w projekcie działek. W pracach przy sporządzaniu projektu scalenia nie brali udziału członkowie komisji (rada uczestników scalenia), co osłabiło pozycję skarżących odnośnie możliwości wpływania na kształt projektu oraz uwzględnienia ich interesów. Pozostałe zastrzeżenia zostawały następnie odrzucane, z lakoniczną argumentacją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Kolegium") decyzją z dnia (...) marca 2013r. Nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności opisano przebieg postępowania scaleniowego wskazując, iż zostało ono wszczęte na wniosek 38 osób, w których władaniu znajduje się 86,49% gruntów położonych we wsi B. W postanowieniu o wszczęciu postepowania z dnia (...).11.2010 r. określono obszar scalenia 280,4519 ha, ilość działek ewidencyjnych - 903, przewidywany termin zakończenia postępowania - (...).06.2012 r., jak też wykaz uczestników scalenia. Postanowienie to zostało odczytane uczestnikom scalenia na zebraniu zwołanym przez Starostę, jak również podane do publicznej wiadomości w trybie art. 49 kpa. Na kolejnym zebraniu uczestnicy scalenia wybrali Radę uczestników scalenia, która jest społecznym organem doradczym. Postanowieniem z dnia (...).04.2011r. Starosta powołał komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów i opracowywaniu projektu scalenia. W skład komisji weszli członkowie rady uczestników scalenia. Uczestnicy scalenia na zebraniu w dniu (...).04.2011 r. podjęli uchwałę określającą zasady szacunku gruntów. Dokonany szacunek gruntów i części składowych nieruchomości został przyjęty przez uczestników scalenia i każdy z właścicieli podpisał w rejestrze szacunku porównawczego gruntów poddawanych scaleniu, że zapoznał się z wartością szacunkową swoich gruntów i nie wnosi zastrzeżeń. Projekt scalenia gruntów został opracowany przez upoważnionego geodetę - projektanta scalenia. Został wyznaczony na gruncie i okazany uczestnikom scalenia w dniach (...)-(...).04.2012 r. Zastrzeżenia do projektu scalenia złożyło 21 uczestników z ogólnej liczby 148 uczestników scalenia, zastrzeżenia te były rozpatrywane i opiniowane przez komisję, a poczynione ustalenia zostały zawarte w protokole z posiedzenia, które miało miejsce w dniu (...).06.2012r. Do projektu scalenia zostały wprowadzone zmiany, które okazano zainteresowanym rolnikom, co wynika z zawiadomienia w dniu (...).09.2012r. W decyzji organ I instancji omówił szczegółowo zastrzeżenia wniesione przez uczestników scalenia i sposób ich rozstrzygnięcia.

Dalej podano, iż rozpatrując odwołania Kolegium przeprowadziło rozprawę, podczas której wyjaśnienia złożył geodeta - projektant scalenia W. P. Projektant wyjaśnił, że opracował wstępny projekt scalenia, który jest podstawą zaprojektowania sieci dróg, z określeniem parametrów tych dróg jak też określa zakres lokalizacji kompleksu gruntów objętych scaleniem itp. Projekt ten został okazany uczestnikom scalenia, którzy w kwestionariuszu życzeń przedstawiali swoje propozycje mówiące o tym, w którym miejscu chcieliby otrzymać działkę i jakiej wartości (droższą czy tańszą), kogo chcieliby za sąsiada itd. Na podstawie kwestionariusza życzeń i rozmów z rolnikami projektant sporządził projekt szczegółowy scalenia. Projektem scalenia nie były objęte działki siedliskowe, a zmiany powierzchni siedlisk są wynikiem projektowania dróg, które niekiedy poszerzano czy prostowano kosztem działek siedliskowych - skoro obok tych działek przebiegają. Wyjaśnił również, że różnice w powierzchniach działek wynikają z faktu, iż uprzednio wielkość powierzchni wyliczano z zaokrągleniem do jednego ara i wyrównywano planimetrem do powierzchni całej wsi, a obecnie wszystkie powierzchnie oblicza się z dokładnością do 1 metra kwadratowego.

Kolegium następnie wyjaśniło, że postępowanie scaleniowe ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo - rolnego. Ustawa w art. 27 ust. 1 stanowi, że projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. W zaskarżonej decyzji organ I instancji wyraźnie stwierdził, że były zastrzeżenia i nie wszystkie zostały uwzględnione. Zastrzeżenia zgłosiło 21 uczestników, a w postępowaniu scaleniowym udział brało 148 uczestników, zatem wymóg powołanego wyżej przepisu został zachowany. Postępowanie scaleniowe prowadzone było w sposób zgodny z przepisami powołanej ustawy. O wszelkich czynnościach uczestnicy scalenia informowani byli na zebraniach uczestników scalenia, zwoływanych w prawidłowy sposób. Wstępny projekt scalenia, tak jak i projekt scalenia, okazany został uczestnikom scalenia zgodnie z ustawowymi wymogami, a zastrzeżenia do projektu scalenia były rozpatrywane przez komisję, po uprzednim wysłuchaniu wnoszącego zastrzeżenia. Posiedzenie komisji rozpatrującej zastrzeżenia było protokołowane, tak jak wszystkie zebrania odbywające się w toku postępowania scaleniowego. Z protokołów sporządzanych z zebrań wynika, że uczestnicy postępowania byli informowani o wszystkich czynnościach jak i obowiązujących regulacjach prawnych.

Zdaniem Kolegium cel określony w art. 1 ust. 1 ustawy został w rozpatrywanym przypadku zrealizowany, skoro większość uczestników scalenia nie zakwestionowała sporządzonego projektu scalenia. W wyniku przeprowadzonego scalenia zmniejszona została ilość działek z 947 (przed scaleniem) do 487 ( po scaleniu), struktura gospodarstw również uległa poprawie bowiem przeciętna ilość działek w gospodarstwie zmniejszyła się do 3,29, a przed scaleniem była to liczba 6,35. Do poprawy gospodarowania przyczyni się również budowa i przebudowa dróg, wykonana w wyniku zagospodarowania poscaleniowego. Uczestnicy scalenia otrzymali grunty o wartości szacunkowej odpowiadającej wartości dotychczasowych gruntów i chodzi w tym przypadku o wartość gruntu, a nie jego wielkość, ponieważ grunt wyższej klasy oszacowany jest wyżej niż grunt niskiej klasy i w tej sytuacji nie zawsze będą to grunty o tej samej powierzchni lecz o tej samej wartości, przy przyjęciu, że różnica nieprzekraczająca 3% jest równą wartością oszacowania. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie narusza zasad wynikających z art. 8 ustawy, jak również z uchwały podjętej przez uczestników scalenia w dniu (...).04.2011 r. Zaznaczono, że prace związane z realizacją scalenia finansowane są ze środków unijnych.

Skargi na opisaną powyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli: J. A., D. i S. K., W. B., J. A., M. W.. oraz M. K., B. L. – M., B. .M., T. M., H. N. i E. J. – S. - reprezentowani przez adw. M. G., któremu w toku postępowania sądowego D. i S. K. również udzielili pełnomocnictwa. W skargach podtrzymano wcześniejsze zarzuty.

Skarżący D. i S. K. dodatkowo podnieśli, że ich działka siedliskowa została zmniejszona, choć obok nie przebiega droga. Podnieśli, że w posiadaniu osób niezadowolonych jest obszar ok. 70 ha, co stanowi 25% powierzchni objętej scaleniem, przy czym osób niezadowolonych jest więcej, lecz nie złożyli oni odwołań.

Skarżący W. B. zarzucił, że struktura jego gospodarstwa nie została poprawiona, lecz wyraźnie pogorszona, a rozłogi gruntów ukształtowane nieracjonalnie. Skarżący podniósł, że organy obu instancji zobowiązane są nie tylko do legalnej, ale także optymalnej z punktu widzenia warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie, poprawy obszarowej gospodarstw.

Pełnomocnik pozostałych skarżących wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji dodatkowo zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 77 § 1 kpa przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Podniesiono, że zatwierdzony projekt nie spełnia kryteriów określonych art. 1 ust. 1 ustawy. Zarzucono, że postępowanie prowadzone było, w sposób, który narusza zaufanie do władzy publicznej. Złożyły się na to liczne, wskazywane przez skarżących uchybienia. Uzasadniając złożony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazano na nieodwracalne skutki oraz niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w wyniku zmian, jakie nastąpią w związku z objęciem w posiadanie przydzielonych decyzją gruntów.

Skargi zarejestrowano pod sygnaturami akt II SA/Po 693/13 – II SA/Po 697/13.

Postanowieniami z dnia 29 sierpnia 2013 r. Sad połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wszystkie ww. sprawy i postanowił prowadzić je dalej pod sygnaturą akt II SA/Po 693/13.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 5 września 2013 r. Sąd odrzucił skargę J. A. oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na skutek zażalenia wniesionego przez Starostę P postanowieniem z dnia 12 listopada 2013 r. tut. Sąd uchylił postanowienie z dnia 5 września 2013 r. w części, którą wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji, odmawiając jednocześnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 marca 2014 r. sygn. II OZ 262/13 utrzymał w mocy.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 28 lipca 2014 r. skarżący i ich pełnomocnik podtrzymali skargi i ich argumentację. Pełnomocnik podniósł, że dotąd uczestnicy scalenia nie objęli w posiadanie przydzielonych im gruntów.

Pełnomocnik SKO wniosła o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik Starosty P. – występującego w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania (władający gruntami Skarbu Państwa na obszarze scalenia), wniosła o oddalenie skarg. Pełnomocnik podniosła, że część uczestników scalenia weszła w posiadanie przydzielonych decyzją gruntów, natomiast dopłaty strukturalne na ten rok wypłacane są według dotychczasowego stanu posiadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skargi okazałe się zasadne, aczkolwiek większości zarzutów Sąd nie podzielił.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty P. z dnia (...) listopada 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obszaru wsi B. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz.U. z 2003r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.), regulującej tryb i zasady scalania gruntów. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wyznaczony w postanowieniu o wszczęciu postępowania obszar scalenia ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej. Kształt sprawy sądowoadministracyjnej jest konsekwencją tak ukształtowanej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a tym samym wymaga oceny całego postępowania, pomimo złożenia skargi tylko przez niektórych uczestników scalenia (Z.Czarnik "Przedmiot postępowania scaleniowego", ZNSA 2010/3/39).

Odnosząc się do zarzutów skarg w pierwszej kolejności podnieść należy, iż w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA 941/98 (LEX nr 41780), scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego), które cechują rozwiązania mające charakter techniczny, przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Zaznaczenia również wymaga, że rozstrzygając sprawę scalenia organy administracji działają w ramach tzw. "uznania administracyjnego", gdyż uprawnione są do wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania, uwzględniającego - w miarę możliwości - interesy i wnioski wszystkich uczestników scalenia, przy czym korzystają z pewnej swobody. Skorzystanie z takiego uprawnienia ograniczone jest regułami procedury scaleniowej, w tym ustalonymi w tej procedurze zasadami przeprowadzenia scalenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, kontroli sądowej nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została podjęta zgodnie z przepisami ustawy scaleniowej oraz podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z art. 33 ustawy, w sprawach w niej nie uregulowanych mają zastosowanie przepisy kpa. W szczególności ocenie Sądu podlega, czy decyzję wydano w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Sąd nie jest natomiast władny oceniać o słuszności przyjętych rozwiązań pod względem merytorycznym. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają bowiem ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego w danych warunkach rozwiązania, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W toku postępowania scaleniowego niewątpliwie ścierają się interesy poszczególnych jego uczestników, a decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga o stanie posiadania każdego z nich. Rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia w sposób wystarczający rozważono i oceniono stanowiska osób kwestionujących to rozstrzygnięcie i czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (por. wyrok NSA z 11.09.1998 r. sygn. II SA 941/98 Lex nr 41780).

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach kontrola zaskarżonej decyzji nakazuje Sądowi podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż w omawianym przypadku postępowanie scaleniowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. W opinii Sądu w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że tryb postępowania określony tymi przepisami został w tym przypadku zachowany. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż przedmiot postępowania został określony w postanowieniu z dnia (...).11.2010 r. i było nim wyłącznie scalenie gruntów, a nie scalenie i wymiana gruntów. Są to odrębne instytucje prawne, uregulowane tą samą ustawą, lecz w sposób istotnie różniący się. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego z dnia (...).11.2010 r. nie zostało w ustawowym terminie zaskarżone, zatem nie można podzielić zarzutu jednej ze skarg, iż organ naruszył art. 5 ust. 1 ustawy poprzez pominięcie w projekcie scalenia woli wymiany gruntów między wskazywanymi uczestnikami. Tym samym uzgodnienia poszczególnych uczestników postępowania scaleniowego co do wzajemnej wymiany ich gruntów mogły, lecz nie musiały zostać uwzględnione. W konsekwencji ocena tych kwestii nie może być przeprowadzona w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 5 ustawy, lecz w aspekcie ewentualnego braku wyważenia interesu uczestników zainteresowanych taką wymianą, a interesem ogółu.

Akta administracyjne sprawy dokumentują kolejne czynności podejmowane w ramach postępowania: wybór komisji pełniącej funkcje doradcze oraz rady uczestników scalenia. Z akt sprawy wynika, że uczestnikom postępowania scaleniowego zapewniono w nim udział oraz możliwość wpływu na kształt projektu scalenia, oszacowanie ich nieruchomości oraz przyjęte na potrzeby scalenia zasady szacunku. Powyższe dokumentują znajdujące się w aktach kwestionariusze życzeń, protokoły z zebrań i posiedzeń komisji oraz rady uczestników scalenia. Opracowany projekt okazany został uczestnikom scalenia, którzy mogli zgłosić zastrzeżenia. Zastrzeżenia złożyło 21 osób. Zastrzeżenia te zostały pod względem proceduralnym prawidłowo rozpatrzone. Zgłaszającym zapewniono udział w posiedzeniu komisji rozpatrującej zastrzeżenia, a następnie poinformowano o sposobie ich rozpatrzenia. W przypadkach uznanych za konieczne dokonano wizji w terenie, z udziałem zgłaszającego zastrzeżenie uczestnika, na co zezwala art. 25 ust. 2. Czynności te utrwalono w protokołach załączonych do akt. Zainteresowanym uczestnikom scalenia, a więc takim osobom, których dotyczyły zmiany wprowadzone do projektu scalenia w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń, okazano projekt w nowym kształcie. Ustawa nie przewiduje, aby z tym okazaniem otwierał się bieg nowego terminu do wniesienia zastrzeżeń, o czym poinformowano osoby kwestionujące dokonane zmiany. Na tym etapie organ był uprawniony do ustosunkowania się pisemnie do zastrzeżeń zgłoszonych po terminie, liczonym od dnia pierwszego okazania projektu scalenia wszystkim uczestnikom.

Zgodnie z art. 8 ustawy uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. W sytuacji, gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej stosuje się dopłaty pieniężne. Jak wynika z art. 10 ust. 1 ustawy, grunty objęte scaleniem szacuje przy udziale powołanej przez organ komisji geodeta – projektant scalenia. Zgodnie z dyspozycją art. 11 ust. 1 ustawy uczestnicy scalenia w drodze uchwały określili zasady szacunku gruntów objętych scaleniem. Uchwałę podpisywała rada uczestników scalenia, a wyniki oszacowania zostały wyłożone do publicznego zapoznania się. Nie mógł zatem zostać uwzględniony zarzut, że radzie nie zapewniono udziału w postępowaniu. Projektem scalenia nie były objęte działki siedliskowe, a zmiany ich powierzchni są wynikiem projektowania dróg, które poszerzano czy prostowano kosztem sąsiadujących działek siedliskowych. Zmiany powierzchni działek siedliskowych wynikają nadto z ich ponownego przeliczenia, z dokładnością do 1m2, a czynność ta nie wymagała pomiarów na gruncie, co projektant wyjaśnił. Opracowany projekt scalenia został wyznaczony na gruncie i zastabilizowany. Wbrew zarzutom, prace te musiały zostać wykonane przed okazaniem projektu scalenia w kwietniu 2012 r. Ostatecznie, uznając spełnienie warunku określonego art. 27 ust. 1 ustawy, Starosta zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi B. W opinii Sądu, w świetle akt sprawy, organowi I instancji nie sposób zarzucić naruszenia przepisów postępowania scaleniowego. W tym zakresie również decyzja Kolegium jest zatem zgodna z prawem. Stwierdzenie to jednakże nie przesądza o prawidłowości działania organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji Sąd bowiem uznał, że decyzja ta została wydana z pominięciem oceny postępowania scaleniowego w aspekcie zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu I instancji.

Skarżący w pierwszej kolejności podnoszą, że cel scalenia nie został w tym przypadku osiągnięty wskazując, że struktura ich gospodarstw nadal jest niekorzystna, a niejednokrotnie uległa pogorszeniu.

W świetle art. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Zdaniem Kolegium cel ten został zrealizowany, bowiem większość uczestników scalenia nie zakwestionowała sporządzonego projektu scalenia. Ponadto Kolegium wskazało, że w wyniku przeprowadzonego scalenia zmniejszona została ilość działek z 947 do 487, struktura gospodarstw również uległa poprawie bowiem przeciętna ilość działek w gospodarstwie zmniejszyła się do 3,29, a przed scaleniem była to liczba 6,35. Uznano, że do poprawy gospodarowania przyczyni się również budowa i przebudowa dróg, wykonana w wyniku zagospodarowania poscaleniowego. W opinii Sądu ocena ta, w świetle okoliczności podnoszonych przez skarżących w toku postępowania oraz w skardze, jest niewystarczająca. Skarżący wskazują bowiem, że nadal ich gospodarstwa składają się z wielu rozproszonych działek. Skarżący podnoszą również, że nie uwzględniono interesu największych rolników gospodarujących na największych powierzchniach, inicjatorów postępowania scaleniowego. Z akt sprawy ponadto wynika, że osób niezadowolonych jest więcej, aniżeli zgłaszających zastrzeżenia oraz zaskarżających wydane decyzje, czego wyrazem były m.in. składane oświadczenia o "rezygnacji ze scalenia". Z akt wynika również, że w postępowaniu scaleniowym aktywni byli właściciele największych gospodarstw, jak również, że większość uczestników scalenia nie uczestniczyła w zebraniach, na których rozstrzygano istotne dla wyników scalenia kwestie. Powyższe dokumentują załączone do akt listy obecności. Sąd nadto zauważa, na podstawie załączonych do akt map na stan przed i po scaleniu, że nadal na terenie wsi B. mamy do czynienia z dużym rozdrobnieniem gospodarstw, w tym osób skarżących, a w szczególności B. M. i B. L.-M. Podkreślenia wymaga, że wymienieni skarżący gospodarują na największych areałach, wnioskowali o scalenie, byli także aktywni w postępowaniu, a B. M. był członkiem komisji powołanej przez Sołtysa. Projektu scalenia wymienieni skarżący jednakże nie przyjęli, a ich gospodarstwo nadal składa się z kilkudziesięciu działek, które są rozproszone na całym obszarze objętym scaleniem. W świetle powyższego analiza sprawy w tym aspekcie wymagała oceny, czy na tym etapie postępowanie scaleniowe mogło zostać zakończone, czy proces scalenia osiągnął zamierzony skutek, jak również, czy przyjęto rozwiązanie optymalne w istniejących uwarunkowaniach. Takiej oceny, w opinii Sądu, Kolegium nie przeprowadziło. Tymczasem analiza map na stan przed i po scaleniu nasuwa wątpliwości, czy faktycznie zrobiono wszystko, aby osiągnąć cele, jakie ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 ustawy. Instytucja scalenia gruntów daje szansę na poprawę warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie, które wobec znacznego rozdrobnienia gruntów wsi B., jest utrudnione. Należy jednakże mieć na uwadze, że tą drogą dochodzi do administracyjnego ingerowania w konstytucyjnie chronione prawo własności, co nakazuje ostrożne i wyważone stosowanie instytucji scalenia gruntów w sytuacji, gdy osiągnięcie tego celu byłoby wątpliwe. Brak akceptacji dla projektu ze strony znaczącej liczby uczestników może również wywołać konflikty w ramach stosunkowo małych społeczności, co tym bardziej wymaga rozwagi przy podejmowaniu ostatecznej decyzji.

Organ odwoławczy, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, co sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy nie rozpatrzył należycie sprawy przed podjęciem ostatecznej decyzji, co narusza art. 138 §1 pkt 1 kpa.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów skarżących. Aby to ocenić należało, w opinii Sądu, zapoznać się z dokumentacją, jaka została zgromadzona w latach poprzedzających wszczęcie postępowania scaleniowego, o istnieniu której wspomina organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji (opracowane w 2009 roku założenia do projektu scalenia gruntów, schemat scalenia gruntów, zawarty w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, który stanowił załącznik do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na ten cel). Potrzeba zebrania tych materiałów jest uzasadniona, bowiem akta nie zawierają wstępnego projektu scalenia, nad którym następnie pracowano w związku z zebranymi życzeniami od uczestników postępowania. W ocenie Sądu porównanie tych dokumentów z zatwierdzonym projektem scalenia oraz uzyskanie wyjaśnień od jego autora, w tym co do wstępnych założeń scalenia, pozwoli ocenić, czy prawidłowo organ I instancji uznał, że cel określony art. 1 ust. 1 ustawy został osiągnięty. W tym miejscu należy zauważyć, że część uczestników scalenia była zaskoczona wydaniem przez Starostę decyzji, uznając ją za przedwczesną. Należy mieć na uwadze, że w postanowieniu wszczynającym postępowanie organ założył, że zostanie ono zakończone do dnia (...).06.2012 r. Zatem wydanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia w dniu (...).11.2012 r. nastąpiło z przekroczeniem tego terminu. Powyższa okoliczność z jednej strony wskazuje, że przedłużenie postępowania mogło wynikać z poszukiwania rozwiązań optymalnych w istniejących na obszarze objętym scaleniem uwarunkowaniach, z drugiej zaś strony mogło wynikać z konieczności zamknięcia programu w związku z przyznanymi na ten cel środkami z budżetu Państwa i województwa oraz z funduszy unijnych (co Starosta podniósł w zażaleniu wniesionym na postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji. Aby ocenić, czy zrobiono wszystko, co w istniejących uwarunkowaniach było możliwe aby osiągnąć zamierzony cel oraz, czy przyjęte rozwiązanie jest optymalne, należało to wyjaśnić. Zaniechanie wyjaśnienia tych kwestii powoduje, że nie jest możliwa na tym etapie - w aspekcie ewentualnego przekroczenia granic uznania administracyjnego, weryfikacja zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd uznał, że w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych art.107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W opinii Sądu Kolegium w sposób niewystarczający odniosło się również do zarzutów dotyczących sposobu rozpatrzenia zastrzeżeń wniesionych po pierwszym okazaniu projektu scalenia, w kwietniu 2012 r. Skarżący B. M., B. L.-M., W. B. oraz M. K. wywodzą, że zależało im na wymianie określonych działek. Szczegółowego omówienia wymaga również odniesienie się do zarzutów braku ekwiwalentności gruntów uzyskanych po scaleniu przez skarżących. Za niewystarczające należy uznać wskazanie, iż dokonany szacunek gruntów i części składowych nieruchomości został przyjęty przez uczestników scalenia, z których żaden nie wniósł zastrzeżeń. Każdy z uczestników scalenia godził się na szacunek, lecz zgoda ta odnosiła się wyłącznie posiadanych przez niego gruntów. Z faktu podpisania list nie można natomiast wywodzić, że uczestnicy wyrazili zgodę na szacunek gruntów, które im przydzielono w wyniku scalenia. Wyłożenie do publicznego wglądu map szacunku porównawczego gruntów wobec trudności z ich prawidłowym odczytaniem oceny tej nie zmienia. Rozpatrując sprawę Kolegium zobligowane było zatem przeanalizować te szacunki w zestawieniu z wypisami z ewidencji gruntów na stan po scaleniu. Dopiero na podstawie wyników takich analiz można byłoby ocenić, czy i na ile zarzuty skarżących są w tym zakresie uzasadnione. Wyniki takich analiz oraz szczegółowe odniesienie się w tym zakresie do zarzutów odwołań powinny zostać zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z kolei zarzuty skargi dotyczące pozbawienia prawa wniesienia zastrzeżeń przez tych uczestników scalenia, którzy wywodzą naruszenie ich praw w wyniku zmian wprowadzonych do projektu scalenia po jego pierwszym okazaniu w kwietniu 2012 r., należy oceniać nie w aspekcie naruszenia art. 24 ustawy, lecz według zasad ogólnych dotyczących uznaniowego charakteru decyzji scaleniowej. Ocenić zatem należało, czy wydając decyzję wyczerpująco rozważono tę kwestię, mając na uwadze interes osób niezadowolonych z przyjętego rozwiązania, jak i interes ogólny wszystkich uczestników scalenia. Nie wystarcza stwierdzenie, że sposób rozpatrzenia zastrzeżeń omówiono w decyzji Starosty.

Na gruncie niniejszej sprawy zmiany wprowadzone do projektu scalenia, po jego okazaniu wszystkim uczestnikom w kwietniu 2012 r., dotyczyły skarżących: M. K., B. L. – M., B. M., T. M., H. N. i E. J. – S.. Skarżąca M. K. nie zgłaszała wcześniej zastrzeżeń, a w wyniku dokonanych zmian utraciła, jak twierdzi, grunty dla niej najatrakcyjniejsze. W piśmie z dnia (...).09. 2012 r. skarżąca podniosła, że aby pozyskać te grunty, zgodziła się na przydzielenie jej gruntów gorszej klasy, oddając w zamian grunty lepsze. Do zarzutów tych Starosta w skierowanym do skarżącej piśmie z dnia (...).10.2012 r. odniósł się w ten sposób, że wyjaśnił, iż na części działki poscaleniowej nr (...) będą przeprowadzone prace rekultywacyjne, których zakres i kierunek zostanie ze stroną uzgodniony, a koszty zostaną poniesione ze środków przeznaczonych na prace poscaleniowe (k. 205 akt administracyjnych I instancji). W uzasadnieniu decyzji Starosty (str. 5) podano, które działki (ich części) przydzielone uprzednio M. K., przeszły na innych uczestników. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca M. K. te same zarzuty powtórzyła. W tej sytuacji rzeczą Kolegium było ich rozpatrzenie, tym bardziej, że nie procedowano nad nimi w trybie rozpatrywania zastrzeżeń, a udzielona tej skarżącej przez organ I instancji odpowiedź nie jest wyczerpująca, bowiem nie wyjaśnia, czy i z jakich względów pominięto jej stanowisko podane do kwestionariusza życzeń i ewentualnie przy późniejszych rozmowach z projektantem. Podkreślić należy, iż organ odwoławczy ma obowiązek ocenić nie tylko legalność zaskarżonej doń decyzji, ale również szeroko pojętą jej celowość. Postępowanie scaleniowe należy do tych, w których organy obydwu instancji są zobowiązane nie tylko do legalnej, ale także optymalnej z punktu widzenia warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprawy obszarowej gospodarstw rolnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1672/06, Lex nr 425323). Wprawdzie Kolegium zawarło rozważania w tym względzie w uzasadnieniu decyzji, jednak mają one charakter ogólny, co wobec zarzutów podnoszonych przez skarżącą jest niewystarczające. W szczególności brak jest odniesienia tych zarzutów do kwestionariuszy życzeń, map ewidencyjnych, szacunków gruntów poszczególnych uczestników scalenia. Ponadto Sąd widzi w tym zakresie potrzebę dopytania projektanta. Ponadto przepis art. 1 ustawy stanowi, że celem scalenia jest również dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych. Skarżący W. B. w ramach postępowania podnosił, że otrzymał nowo wydzieloną działkę, na której w części stoi woda, przez co nie można dojechać do pozostałej części tej działki. Z akt sprawy nie wynika, czy uwzględniono te uwarunkowania.

Brak wystarczającego odniesienia się przez Kolegium do wskazanych zarzutów uniemożliwia sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. Dokonanie przez sąd oceny zasadności podniesionych w odwołaniach zarzutów prowadziłoby do zastąpienia organu w rozpoznaniu sprawy administracyjnej, rolą sądów administracyjnych jest zaś wyłącznie kontrola organów administracji publicznej, polegająca na badaniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zebranie kompletnego materiału dowodowego oraz jasne i wyczerpujące uzasadnienie decyzji, gdyż tylko w ten sposób sąd ma możliwość zapoznania się z przesłankami, jakimi kierowano się przy jej wydaniu. Zgodnie bowiem z art. 107 §3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, a przepis ten ma zastosowanie w stosunku do decyzji organów obu instancji. Obowiązek należytego uzasadnienia decyzji wiąże się również z wynikającą z art. 11 kpa zasadą przekonywania. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2009 r., I OSK 558/09 niepubl., z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681 oraz z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96). Także wyrażona w art. 8 kpa zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej wymaga, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę. Wreszcie dodać należy, że z akt administracyjnych nie wynika, aby terminy rozpraw przeprowadzonych przez Kolegium zostały podane do publicznej wiadomości, zgodnie z art. 49 kpa.

Wskazane uchybienia nakazywały Sądowi uchylenie zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności zgromadzi dokumentację wykorzystaną na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania scaleniowego. Wystąpi również do geodety – projektanta scalenia, o zajęcie stanowiska odnośnie optymalności przyjętych rozwiązań, jak również zarzutów podniesionych przez M. K., D. i S. K., E. J.-S., B. L.-M. i B. M., W. B. – w aspekcie nie uwzględnienia oczekiwań tych osób zawartych w kwestionariuszach życzeń, jak i możliwości uwzględnienia zadeklarowanych woli wymiany gruntów. Organ rozważy wszystkie zarzuty odwołań celem rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Uzasadnienie przyszłej decyzji winno spełniać wymogi określone art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1, natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 wymienionej ustawy. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę i należy je umieścić niezależnie od tego, czy wcześniej wstrzymano wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w drodze postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1276/09 Lex nr 578342).