Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2870/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, 1a i 3, art. 40, art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: § 140 ust. 6
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2015 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], oraz w utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] września 2015 r., nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W., Oddział w T., Zakład w K. - orzekł o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym drogi krajowej nr 7 relacji Warszawa -Kraków, w W. (Gmina Z.), zgodnie z załączoną mapą sytuacyjną w skali 1:500 i naniesioną na niej trasą projektowanej sieci gazowej.

Podstawę prawną ww. decyzji stanowił przepis art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. organ wskazał, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą musi być zgodne z § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie(Dz.U. Nr 48 z 1999 r., poz. 430 ze zm.). Na podstawie tego zaś przepisu umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą, nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi. Organ uznał, że taka sytuacja występowałaby w rozpatrywanym przypadku. Lokalizacja projektowanej sieci w obrębie liniowego odwodnienia układu drogowego utrudniałaby bowiem utrzymanie urządzeń związanych z potrzebami drogi.

W uzasadnieniu zaś zaskarżonej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dodatkowo wskazał, że wnioskowana sieć gazowa, według przebiegu pokazanego na załączonej mapie sytuacyjnej do celów projektowych w skali 1:500, ma być zlokalizowana w pasie drogowym w odległości ok. 3,5 m-10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 7, co z kolei stanowi naruszenie przepisu art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a) tabeli ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z ww. przepisem obiekt budowlany, przy drodze krajowej, w terenie zabudowy, powinien być usytuowany w odległości co najmniej 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi.

Z dokumentacji sprawy wynika zaś, że teren przyległy do pasa drogowego nie ma zwartej zabudowy i jest niezagospodarowany, co pozwala, zdaniem organu, na poprowadzenie projektowanej sieci gazowej poza pasem drogowym ww. drogi w przepisowej odległości.

Organ wskazał przy tym, że przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782) daje możliwość złożenia wniosku do starosty, który może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ wskazał także, że negatywne stanowisko zarządcy drogi podyktowane jest planowanym umieszczeniem przedmiotowej sieci gazowej bezpośrednio w miejscach naruszających elementy techniczne drogi (w obrębie liniowego odwodnienia układu drogowego), co może przyczynić się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu oraz zmniejszyć wartość użytkową drogi. Lokalizacja projektowanej sieci gazowej - poza ryzykiem uszkodzenia rowów odwadniających drogi krajowej nr 7, a w konsekwencji ryzykiem wystąpienia niekontrolowanych osuwań, osiadań i uskoków skarp, poboczy oraz elementów konstrukcyjnych jezdni - może ograniczyć także przebudowę lub remont drogi krajowej na przedmiotowym odcinku.

Ponadto - w ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - może również zaistnieć sytuacja, gdy zarządca drogi planując modernizacje drogi, napotka na kolizje z istniejącą obcą infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się przy tym na obowiązek zarządcy drogi zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość jego poszerzenia o dodatkowe pasy ruchu, przebudowę skrzyżowania, doposażenia drogi w ekrany akustyczne, urządzenia bezpieczeństwa ruchu i inne.

Wskazano również, że w przypadku awarii, konserwacji czy wymiany omawianej inwestycji, zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego z uwagi na przebywających na jezdni pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy.

Powyższe więc jednoznacznie - zdaniem organu - wskazuje, iż wnioskowana lokalizacja sieci gazowej jest niezgodna z zapisami ustawy o drogach publicznych, jak bowiem stanowi art. 39 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów".

Mając na uwadze powyższe organ rozpatrujący przedmiotową sprawę uznał, iż ustalone okoliczności uprawniają go, w myśl przepisu art. 39 ust. 3 zd. 2, do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację rzeczonej inwestycji w pasie drogowym drogi krajowej nr 7.

W skardze spółki z dnia [...] października 2015 r. jej pełnomocnik zarzucił decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2015 r., mające istotny wpływ na wynik sprawy:

naruszenie przepisów art. 38 ust. 2 i 3 oraz art. 39 ust. 1, la i 3 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do udzielenia zezwolenia na przebudowę i lokalizacje w pasie drogowym drogi krajowej nr 7 Warszawa- Kraków odcinka sieci gazowej, tj. obiektu niezwiązanego z infrastrukturą drogową;

naruszenie przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające wyrażenie zgody na lokalizację sieci gazowej w sąsiedztwie drogi publicznej w odległości mniejszej od krawędzi tej drogi niż wskazana w art. 43 ust. 1 Ip. 3 tej ustawy;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w związku z koniecznością zapewnienia warunków dla bezpiecznego i niezawodnego zaopatrzenia w gaz mieszkańców i przedsiębiorców w miejscowości W. oraz B. gm. Z. skarżący przystąpił do opracowania dokumentacji projektowej dla zadania "Przebudowa gazociągu n/c na PE dn 90 wraz z przyłączami wzdłuż ul. [...] w W. ze zmianą na s/c i połączenie z gazociągiem s/c PE dn na dz. nr 875/1 w m. B. gm. Z. ", której celem jest zastąpienie istniejącego, wymagającego pilnej wymiany gazociągu niskiego ciśnienia (rok budowy - 1971) odcinkami nowej sieci gazowej. Aktualnie ten ponad 40-letni gazociąg w swoim przebiegu od dz. 20/2 w kierunku południowym do dz. 28/7 (pkt 2-3) zlokalizowany jest w pasie drogowym działki ewid. nr 41/1 drogi krajowej nr 7 relacji Warszawa - Kraków, w odległości - licząc od krawędzi drogi - mniejszej niż przewidziana w art. 43 ust. 1 Ip. 3 ustawy o drogach publicznych. Stanowi on więc w tym przebiegu - jak wskazano w skardze -urządzenie istniejące, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Urządzenie to na odcinku od dz. 20/2 do dz. 28/7 (pkt 2 - 3) ma zostać zastąpione przez odcinek gazociągu zaprojektowany częściowo w przebiegu tego urządzenia (tj. w pasie drogowym), a częściowo poza pasem drogowym - w większej jednak niż dotychczasowa odległości od krawędzi drogi. Na całej swojej długości nowo zaprojektowany odcinek gazociągu zlokalizowany jest poza istniejącym rowem odwadniającym.

W ocenie skarżącej spółki w decyzji organu II instancji błędnie uznano, iż planowana inwestycja będzie powodować wyczerpanie przesłanek uzasadniających odmowę uzgodnienia przebiegu sieci i wydania zezwolenia na umieszczenie jej w pasie drogowym. Jak podniesiono w skardze - organ założył bowiem, że pewne okoliczności, abstrakcyjnie związane z zagrożeniem dla funkcjonowania drogi i urządzeń związanych z zarządzaniem ruchem drogowym w tym konkretnym przypadku wystąpią, nie mając jednak do tego podstaw, co dotyczy w szczególności twierdzeń o kolizji z rowem odwadniającym oraz o zagrożeniu dla ruchu drogowego. Jak wynika bowiem z dokumentacji, w tym zdjęciowej, gazociąg został zlokalizowany poza rowem odwadniającym, w takiej odległości - licząc od krawędzi drogi - która zapewnia możliwość prowadzenia prac bez konieczności umieszczania sprzętu lub urobku na powierzchni drogi. Ponadto w dużej części (pkt 1 - 2, częściowo pkt 2 - 3) gazociąg został zlokalizowany w ogóle poza pasem drogowym.

W decyzji organ nie wskazał przy tym, którego fragmentu inwestycji prognozowane przez niego zagrożenia mogłyby dotyczyć.

Skarżący zwrócił uwagę, że planowana inwestycja ma za zadanie wymianę obecnie istniejącej i eksploatowanej w pasie drogowym drogi krajowej sieci gazowej, tj. gazociągu niskiego ciśnienia PE dn 90 wraz z przyłączami gazu zasilającymi budynki zlokalizowane wzdłuż jego trasy na nową sieć gazową średniego ciśnienia PE dn 90 wraz z przyłączami gazu, i połączenie jej z istniejącym gazociągiem s/c PE dn 90 na dz. 875/4 (poprz. nr 875/1).

Jak wskazano w skardze, realizacja inwestycji wpłynie na zwiększenie bezpieczeństwa eksploatacji sieci gazowej, polepszenie jakości dostaw paliwa gazowego na rzecz okolicznych mieszkańców, a także zapewnienie źródła paliwa gazowego dla nowych odbiorców w tym rejonie.

Realizując powyższą inwestycję inwestor wypełnia nałożone w ustawie - Prawo energetyczne obowiązki, w tym w szczególności zapewnianie stałego bezpieczeństwa ciągłości dostaw gazu i bezpieczeństwa eksploatacji sieci. Ponadto inwestycja ma charakter obiektu podziemnego, co ma w ocenie skarżącej także wpływ na sposób interpretacji i stosowania przepisów pozwalających na ocenę konkretnego przypadku w ramach uznania administracyjnego. Przepisy przewidujące odstępstwa od wymogów ustawy dla obiektów zarówno nadziemnych, jak i podziemnych winny bowiem być stosowane z uwzględnieniem mniejszej skali oddziaływania tych drugich, a więc z większą możliwością zastosowania tych odstępstw.

Przy wyznaczaniu koncepcji trasy projektowanej sieci gazowej kierowano się między innymi dotychczasową lokalizacją gazociągu wraz z przyłączami gazu, uwzględniając przy tym aktualną sytuację w terenie w tym również lokalizację istniejącej zabudowy, ogrodzeń i urządzeń drogowych. Wzięto pod uwagę również inne obowiązujące w tej materii przepisy, jak również zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązuje na terenie gminy Z. Dopuszcza on lokalizację sieci infrastruktury gazowej w liniach rozgraniczających dróg, natomiast nie przewiduje lokalizacji urządzeń tego typu zarówno w przeznaczeniu podstawowym jak i uzupełniającym terenów przyległych do pasa drogowego tj. zieleni izolacyjnej.

Jednocześnie mając na uwadze słuszny interes zarządcy drogi dokonano optymalizacji trasy względem istniejącego gazociągu, która uporządkowała jego lokalizację w sąsiedztwie urządzeń drogowych. Zlokalizowano go bowiem poza linią istniejącego odwodnienia drogi krajowej w ten sposób eliminując kolizję urządzeń. Nastąpiło to jednak kosztem zwiększonego obciążenia działek przylegających do pasa drogowego, projektowane bowiem przesunięcie urządzenia liniowego od granic w głąb posesji skutkuje zwiększeniem obszaru oddziaływania gazociągu na te nieruchomości. Ta okoliczność winna w ocenie skarżącej mieć wpływ na sposób interpretowania i stosowania art. 43 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych w tych sytuacjach, gdzie w grę wchodzi ograniczenie prawa własności na nieruchomościach nie stanowiących pasa drogowego. Odmowa wyrażenia zgody na zlokalizowanie obiektu budowlanego w bliższej niż podstawowa odległości od krawędzi drogi powinna mieć uzasadnienie znajdujące potwierdzenie w faktach i dowodach zgromadzonych w sprawie. Orzekając o odmowie dopuszczenia odstępstwa organ winien mieć również na względzie to, że jedna norma odległości została przyjęta dla bardzo różnych obiektów, co skutkuje koniecznością indywidualnej oceny oddziaływania każdego z nich.

W skardze wskazano także, że istniejący gazociąg po wyłączeniu go z eksploatacji zostanie zlikwidowany geodezyjnie poprzez jego oczyszczenie i zamulenie, co nie spowoduje żadnej dodatkowej ingerencji w pas drogowy z tego tytułu. Z kolei nowy gazociąg znalazłby się pod powierzchnią ziemi na głębokości gwarantującej brak negatywnego oddziaływania na ruch drogowy i możliwość zarządzania nim.

Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie wziął pod uwagę powyższych okoliczności. Sieć gazowa od wielu lat zasila w gaz budynki zlokalizowane wzdłuż drogi krajowej i nie wpływa na utrzymanie urządzeń związanych z potrzebami drogi. Sytuacja nie zmieni się również po jej wymianie, w związku z czym argument o zmniejszeniu wartości użytkowej drogi jest w ocenie skarżącej nietrafiony. Wymiana istniejącej sieci gazowej na nową i połączenie jej z gazociągiem s/c PE dn 90 poprawi jej parametry, zapewni wieloletnią bezawaryjną pracę.

Zdaniem strony skarżącej organ II instancji błędnie również przyjął, iż na etapie budowy realizowane roboty będą zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a budowa będzie zagrażać istniejącemu odwodnieniu drogi. Jak wspomniano powyższej trasę poprowadzono tak, by uniknąć kolizji z odwodnieniem. Niezależnie od faktu zlokalizowania projektowanego gazociągu w odpowiedniej odległości od krawędzi drogi, pozwalającej na uniknięcie konieczności jej zajęcia dostępne obecnie technologie wykonania robót, w tym między innymi technologie bezwykopowe, bądź wykopy wąskoprzestrzenne ograniczają do minimum inwazyjność wykonania robót. To samo dotyczy również podnoszonej przez organ kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przy obecnych warunkach wykonywania robót można je tak zorganizować by były nieodczuwalne dla uczestników ruchu.

Projektowany gazociąg zlokalizowano w wolnym pasie pomiędzy odwodnieniem drogi a ogrodzeniami posesji. Szerokość tego terenu pozwala na wykonanie robót bez konieczności utrudniania ruchu drogowego i dokonywania jakichkolwiek czynności w obrębie jezdni (poruszania się robotników lub sprzętu).

Sieć gazową zlokalizowano w możliwie największym zbliżeniu do linii ogrodzeń, w sposób umożliwiający prowadzenie prac tak, by nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. Stosowna dokumentacja fotograficzna obrazująca sytuację w terenie została przekazana do akt sprawy organowi II instancji. Ponadto prace budowlane związane z wymianą sieci gazowej mają charakter krótkotrwały. Kwestię zabezpieczenia nienaruszalności sąsiadującego z gazociągiem odwodnienia, jak i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego można ponadto rozwiązać poprzez zastosowanie nowoczesnych metod realizacji inwestycji, jak również stosownej organizacji robót.

Wspomniane warunku realizacji inwestycji mogą zostać sformułowane na etapie wydawania zezwolenia i zapisane w wydanej decyzji.

Organ jednak nie zbadał czy istnieją takie możliwości, nie zwrócił się do inwestora o przedstawienie możliwych technologii wykonania robót, a odmawiając zezwolenia kierował się przypuszczeniami, odnosząc się do potencjalnych ryzyk i abstrakcyjnych obaw nie popartych żadnymi dowodami. Organ nie przedstawił szczegółowej analizy powodów, z jakich nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 oraz art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i nie uzasadnił, w jaki sposób umieszczenie gazociągu w pasie drogowym i w jego sąsiedztwie naruszałoby elementy techniczne drogi, bądź w jaki sposób przyczyniałoby się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, skoro projektowany gazociąg ma być umieszczony w pasie bezpośrednio przylegającym do istniejących ogrodzeń. Idąc tym tokiem rozumowania zarządca drogi powinien odmawiać za każdym razem wydania zezwolenia, gdyż zawsze istnieje ryzyko lub potencjalna możliwość wystąpienia niepożądanych skutków inwestycji, biorąc po uwagę jednak mnogość sieci infrastruktury technicznej lokalizowanych w pasach drogowych nie ma wątpliwości, iż można je wykonywać w sposób bezpieczny.

Także argument dotyczący uniemożliwienia ewentualnej przebudowy lub rozbudowy drogi w przyszłości jest - zdaniem spółki - nieuzasadniony, bowiem ustawa o drogach publicznych wyraźnie wskazuje, iż w takim przypadku właściciel infrastruktury nie związanej z drogą ma obowiązek przebudować ją na swój koszt (art. 39 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych). Taki warunek organ mógł też zawrzeć w decyzji. Takie rozwiązanie nie zamyka możliwości do wykonywania inwestycji drogowych przez zarządcę drogi.

W skardze zwrócono także uwagę na to, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego i ma za zadanie zaspokajanie potrzeb mieszkańców Gminy Z., a brak jest przy tym obiektywnie uzasadnionych przesłanek aby zmieniać lokalizację sieci gazowej na ww. odcinku, w obliczu faktu, iż mieszkańcy ww. gminy, których posesje zlokalizowane są wzdłuż drogi krajowej, zasilani są z sieci gazowej, która już w pasie drogowym istnieje i jest eksploatowana od wielu lat.

Wspomniane okoliczności przemawiają - zdaniem spółki - za uznaniem, że stanowią one szczególnie uzasadniony przypadek dopuszczenia lokalizacji urządzeń w pasie drogowym, jak również poza tym pasem - w odległości - licząc od krawędzi drogi - mniejszej niż przewidziana w art. 43 ust. 1 Ip 3 ustawy o drogach publicznych.

Wskazano także, że z uwag na okoliczność, że zamierzona inwestycja obejmuje przebudowę już istniejącego (w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) gazociągu, brak odpowiedzi na wniosek z dnia [...] maja 2015 roku w 14 dniowym terminie skutkował - w ocenie skarżącej - uznaniem, że zgody w zakresie przebudowy istniejącego urządzenia udzielono. Wydana została jednak decyzja, która tego faktu nie uwzględniła.

Podsumowując pełnomocnik skarżącej spółki stwierdził, że organ nie zbadał dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie dokonał próby ustalenia czy formułowane obawy znajdują realne uzasadnienie, czy istnieją możliwości techniczne wykonania robót, tak by nie zagrażały one bezpieczeństwu i nie powodowały kolizji z istniejącą infrastrukturą drogową czego wynikiem było wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną organu I instancji, w oparciu o przypuszczenia i domniemania nie znajdujące uzasadnienia w istniejącym stanie rzeczy. Biorąc natomiast pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, nie ma podstaw by stwierdzić, że nie spełnione zostały przesłanki art. 39 ust. 3 pkt. 1 oraz art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, skutkując odmową zezwolenia na lokalizację sieci infrastruktury technicznej w pasie drogowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle ww. przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, wniesiona skarga - analizowana pod ww. kątem - zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2015 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - wydając przedmiotowe decyzje - dopuścił się przede wszystkim mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2015 r.

W tej sprawie Sąd uwzględnił następujące okoliczności prawne i faktyczne.

I tak, zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się:

1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;

3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób niezgodny z przepisami ruchu drogowego;

4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;

5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów;

6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;

7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;

8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;

9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;

10) wypasania zwierząt gospodarskich;

11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;

12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych.

Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych, jest zatem zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu).

W myśl art. 39 ust. 1a ww. ustawy o drogach publicznych, przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej, w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Przepis art. 39 ust. 1a ww. ustawy o drogach publicznych uchyla generalny zakaz wynikający z art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zastrzegając jednak, że dokonywanie w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym jest możliwe, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Innymi słowy, możliwość zlokalizowania w pasie drogowym urządzenia służącego przesyłowi gazu - jak w niniejszej sprawie - istnieje zawsze, chyba że tego rodzaju inwestycja naruszyłaby warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa.

W relacji obu powołanych przepisów prawną podstawę umieszczenia w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z drogą i jej zadaniami stanowi jedynie art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 1 zasady, stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotna jest jednak dalsza treść tego przepisu, która wskazuje, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w art. 39 ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Jak już zostało zaznaczone, możliwość zlokalizowania w pasie drogowym urządzenia służącego przesyłowi gazu istnieje zawsze, chyba że tego rodzaju inwestycja naruszyłaby warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa. Zatem decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na zlokalizowanie urządzenia w postaci sieci gazowej może być wydana wyłącznie w sytuacji, gdy ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Jak wynika z art. 39 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych zasadą jest, iż w pasie drogowym zabronione jest dokonywanie czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a samo zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Z sensu tych przepisów, odczytywanych łącznie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika, zatem, iż w przestrzennej bryle pasa drogowego, co do zasady nie powinno znajdować się nic, co nie wchodzi w jego skład (tj. droga, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą). Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi, zatem wyłom od tej zasady, przy czym decyzja w tym zakresie należy do właściwego zarządcy drogi, który przy jej wydawaniu powinien baczyć przede wszystkim na to, czy nie spowoduje ona negatywnych konsekwencji w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ niedostatecznie wykazał istnienie okoliczności wyłączających możliwość wydania decyzji pozytywnej dla strony.

Sąd uwzględnił przy tym to, że konstrukcja art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych wskazuje, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowane były konstytucyjne zasady legalizmu i równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego.

Uznaniowość w tego typu sprawach nie może być więc wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji. Tymczasem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wykazał - niezbicie i przekonywująco - by umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr 7 relacji Warszawa – Kraków, w W. (Gmina Z.) sieci gazowej miało spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Oprócz powołania się na przepisy, organ nie wykazał, by w sprawie wystąpiły okoliczności, które faktycznie uniemożliwiały wyrażenie zgody na zlokalizowanie ww. inwestycji, jak również nie wykazał konkretnych zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Nie można zaś a priori zakładać, że wnioskowana lokalizacja linii gazowej w pasie drogi krajowej nr 7 spowoduje zagrożenia, na które organ powołuje się w zaskarżonej decyzji, a także, że będzie sprzeczna z § 140 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Rozporządzenie to nie zabrania lokalizacji wnioskowanej inwestycji w pasie drogowym, bowiem inwestycja liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Przepis ten zawiera jedynie ograniczenia, jakie powinny być spełnione przy lokalizacji konkretnej inwestycji. Spółka twierdzi, że inwestycja zostanie wykonana w sposób, który nie ograniczy działań modernizacyjnych i eksploatacyjnych zarządcy drogi.

Skarżąca spółka w skardze podnosi istotne dla sprawy okoliczności, z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, że organ rozważał je przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W takim stanie rzeczy Sąd uznaje za w pełni uzasadnioną argumentację strony skarżącej zawartą w skardze i podziela zasadność zarzutów naruszenia prawa, jakie tam postawiono.

I tak ze skargi wynika, że w związku z koniecznością zapewnienia warunków dla bezpiecznego i niezawodnego zaopatrzenia w gaz mieszkańców i przedsiębiorców w miejscowości W. oraz B. gm. Z. skarżący przystąpił do opracowania dokumentacji projektowej dla zadania "Przebudowa gazociągu n/c na PE dn 90 wraz z przyłączami wzdłuż ul. Warszawskiej w W. ze zmianą na s/c i połączenie z gazociągiem s/c PE dn na dz. nr 875/1 w m. B. gm. Z. ", której celem jest zastąpienie istniejącego, wymagającego pilnej wymiany gazociągu niskiego ciśnienia (rok budowy 1971) odcinkami nowej sieci gazowej. Aktualnie ten ponad 40-letni gazociąg w swoim przebiegu od dz. 20/2 w kierunku południowym do dz. 28/7 (pkt 2-3) zlokalizowany jest w pasie drogowym działki ewid. nr 41/1 drogi krajowej nr 7 relacji Warszawa - Kraków, w odległości - licząc od krawędzi drogi - mniejszej niż przewidziana w art. 43 ust. 1 Ip. 3 ustawy o drogach publicznych.

Urządzenie to na odcinku od dz. 20/2 do dz. 28/7 (pkt 2 - 3) ma zostać zastąpione przez odcinek gazociągu zaprojektowany częściowo w przebiegu tego urządzenia (tj. w pasie drogowym), a częściowo poza pasem drogowym - w większej jednak niż dotychczasowa odległości od krawędzi drogi.

Organ do tej okoliczności w ogóle nie odniósł się w zaskarżonej decyzji, brak jego stanowiska, czy w tym zakresie planowana sieć gazowa nie powinna pozostać w istniejącym śladzie. Przecież planowanej inwestycji w tym miejscu per se nie dyskwalifikuje odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni. Także i w tym zakresie ustawodawca przewidział rozwiązanie wyjątkowe w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Na całej zaś swojej długości nowo zaprojektowany odcinek gazociągu zlokalizowany jest zaś poza istniejącym rowem odwadniającym. Jak wynika ze skargi od działki 875/4 do działki 20/2 (pkt 1 - 2) przewidziano budowę nowego (obecnie nieistniejącego) odcinka gazociągu - poza pasem drogi publicznej i poza rowem odwadniającym.

Mimo to w decyzji organu II instancji uznano, iż planowana inwestycja będzie powodować wyczerpanie przesłanek uzasadniających odmowę uzgodnienia przebiegu sieci i wydania zezwolenia na umieszczenie jej w pasie drogowym.

Ale, jak słusznie wskazał skarżący, w uzasadnieniu w ww. zakresie powołano tylko szereg domniemań, nie poparto ich dowodami zgromadzonymi w sprawie. Organ założył bowiem, że pewne okoliczności, abstrakcyjnie związane z zagrożeniem dla funkcjonowania drogi i urządzeń związanych z zarządzaniem ruchem drogowym w tym konkretnym przypadku wystąpią. W decyzji organ nie wskazał przy tym, którego fragmentu inwestycji zagrożenia te mogłyby dotyczyć i które dowody uzasadniają takie stanowisko.

Tak więc w ww. zakresie brak dostatecznego i przekonywującego odwołania do okoliczności faktycznych sprawy. Tymczasem staranność przekazywania stronie argumentów wykorzystywanych przy formułowaniu decyzji jest bowiem istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Organ powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Takie działanie łączy się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (vide wyrok z 30 października 2001 r., III SA 1409/00, niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471).

Co ważne w tej sprawie, planowana inwestycja ma za zadanie wymianę obecnie zlokalizowanej i eksploatowanej w pasie drogowym drogi krajowej sieci gazowej, tj. gazociągu niskiego ciśnienia PE dn 90 wraz z przyłączami gazu zasilającymi budynki zlokalizowane wzdłuż jego trasy na nową sieć gazową średniego ciśnienia PE dn 90 wraz z przyłączami gazu i połączenie jej z istniejącym gazociągiem s/c PE dn 90 na dz. 875/4 (poprz. nr 875/1). Sieć gazowa objęta inwestycją jest częścią systemu zasilania w gaz w miejscowościach W. i B.. Realizacja inwestycji - jak wskazuje się w skardze - wpłynie na zwiększenie bezpieczeństwa eksploatacji sieci gazowej, polepszenie jakości dostaw paliwa gazowego na rzecz okolicznych mieszkańców, a także zapewnienie źródła paliwa gazowego dla nowych odbiorców w tym rejonie.

Realizując powyższą inwestycję inwestor wypełnia nałożone ustawą Prawo energetyczne (Dz.U. 2012, poz. 1059) obowiązki, w tym w szczególności zapewnianie stałego bezpieczeństwa ciągłości dostaw gazu i bezpieczeństwa eksploatacji sieci.

Organ II instancji przyjął również, iż na etapie budowy realizowane roboty będą zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a budowa będzie zagrażać istniejącemu odwodnieniu drogi. Nie wiadomo, czy organ w tym zakresie uwzględnił możliwość prowadzenia przez spółkę prac w ww. zakresie z wykorzystaniem nowoczesnych technologii wykonania takich robót, w tym między innymi technologii bezwykopowych, bądź wykopów wąskoprzestrzennych, które ograniczają inwazyjność wykonywanych robót. Organ nie zbadał sprawy w ww. zakresie, nie ustalił czy istnieją takie możliwości, nie zwrócił się do inwestora o przedstawienie możliwych technologii wykonania robót, a odmawiając zezwolenia kierował się przypuszczeniami, odnosząc się jedynie do potencjalnych ryzyk i abstrakcyjnych obaw nie popartych dowodami. Organ nie przedstawił szczegółowej analizy powodów, z jakich nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 oraz art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i nie uzasadnił, w jaki sposób umieszczenie gazociągu w pasie drogowym i w jego sąsiedztwie naruszałoby elementy techniczne drogi, bądź w jaki sposób przyczyniałoby się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, skoro projektowany gazociąg ma być umieszczony w pasie bezpośrednio przylegającym do istniejących ogrodzeń. Ponadto - z uwagi na argumenty strony skarżącej - organ powinien był odnieść się także do kwestii, czy ma znaczenie w sprawie to, że planowana inwestycja ma charakter obiektu podziemnego.

Słusznie podniesiono w skardze, że idąc tokiem rozumowania wynikającym z zaskarżonej decyzji organ powinien za każdym razem odmawiać wydania zezwolenia, gdyż zawsze istnieje ryzyko lub potencjalna możliwość wystąpienia niepożądanych skutków inwestycji lokalizowanych w pasach drogowych.

Podsumowując należy stwierdzić, że organ nie zbadał dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie dokonał próby ustalenia czy formułowane obawy znajdują realne uzasadnienie, czy istnieją możliwości techniczne wykonania robót, tak by nie zagrażały one bezpieczeństwu i nie powodowały kolizji z istniejącą infrastrukturą drogową.

Jak już zostało zaznaczone, decyzja wydawana w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że decyzja taka może być dowolna. Korzystanie z uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Skarżąca jest przedsiębiorstwem, którego jednym z podstawowych obowiązków jest realizowanie celu publicznego, jakim jest zaopatrywanie ludności w gaz.

Organ powinien zatem uwzględnić, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, bowiem zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W świetle art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane zapewnić wszystkim odbiorcom oraz przedsiębiorstwom zajmującym się sprzedażą paliw gazowych lub energii, na zasadzie równoprawnego traktowania, świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii, na zasadach i w zakresie określonym w ustawie; świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji tych paliw lub energii odbywa się na podstawie umowy o świadczenie tych usług.

Sytuacja ta de facto uniemożliwia zrealizowanie przez spółkę przedmiotowej inwestycji, która nie stanowi zabezpieczenia jedynie jej własnych i partykularnych interesów, lecz zgodnie z ww. przepisami, jest inwestycją celu publicznego. W świetle zatem art. 7 k.p.a., zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony przemawiają za wydaniem decyzji pozytywnej. Przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony. Zasadę tę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowano nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego, lecz także odnoszono do treści rozstrzygnięcia, tj. do stosowania norm prawa materialnego. W fundamentalnym dla tej kwestii wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. o sygn. akt SA 820/81 (publ. ONSA 1981, nr 1, poz. 57) stwierdzono, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu, nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Przedstawiony pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądowym, a orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni go podziela.

Wszystkie te naruszenia powodują, że zaskarżony akt uchyla się spod merytorycznej kontroli Sądu. Należy przy tym podkreślić, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy bowiem przywołanego już na wstępie art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

Reasumując w ponownym postępowaniu organ powinien - uwzględniając w pełnym zakresie ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku - dokonać rzetelnej analizy zaistniałego stanu faktycznego, a następnie dać jej wyraz w uzasadnieniu decyzji i - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - wskazać fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł, oraz podać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy Sąd zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej kwotę 457 zł, w tym kwotę 200 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, i kwotę 240 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) oraz kwotę 17 zł poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.