Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 20/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64
journal: Dz.U. 2019 poz 1111
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi E. C.-K., J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatrudnienia w rodzinnym domu dziecka uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

E. C. i J. K. (zwani dalej skarżącymi) w dniu [...] maja 2019 r. złożyli wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zatrudnienia osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich na poziomie stwarzającym odpowiednie warunki do sprawowania opieki nad dziećmi dla prowadzącej, w liczbie zapewniającej odpowiednie zabezpieczenie dzieci przebywających w Rodzinnym Domu Dziecka w B. (dalej RDD).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Starosta Ż. odmówił zatrudnienia kolejnych osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w RDD. Uzasadniając decyzję organ I instancji wyjaśnił, że w RDD przebywa siedmioro dzieci w wieku od 1,5 roku do 7 lat. Umowa o prowadzenie RDD została zawarta od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia [...] listopada 2022 r. pomiędzy Starostą Ż. , a skarżącymi. Wynagrodzenie z tego tytułu otrzymuje osoba wskazana w umowie, czyli skarżąca. Zdaniem Starosty od początku funkcjonowania rodzinnego domu dziecka zatrudnione były, co najmniej, dwie osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich, jedna w oparciu o art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019, poz. 1111), natomiast druga i kolejne, ze względu na sytuację w RDD dotyczącą, w szczególności wieku dzieci oraz ich sytuacji zdrowotnej i emocjonalnej. W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, w dniu [...] maja 2019 r. miała miejsce kontrola. Zdaniem organu I instancji, protokół z ww. kontroli zawierający ustalenia kontrolne oraz wnioski wynikające z kontroli, nie zawiera informacji o potrzebie zatrudnienia kolejnej osoby. Zdaniem organu, środki przeznaczone na funkcjonowanie RDD oraz liczba zatrudnionych osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich jest wystarczająca i zabezpiecza prawidłowe funkcjonowanie rodzinnego domu dziecka, co wynika z pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. nr [...].WW z dnia [...] czerwca 2019 r.

W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. wniesionym w trybie art. 111 § 1 Kpa skarżący wskazali, że zawarta umowa o prowadzenie RDD przewiduje urlop dla prowadzącej, natomiast kwestie odpoczynku dziennego i tygodniowego zawarte są w Kodeksie cywilnym. W przeciwnym razie, zdaniem skarżących, podczas ustalania warunków umowy o prowadzenie RDD strona została świadomie wprowadzona w błąd. Ilość zatrudnionych osób i forma prawna zatrudnienia są bowiem ze sobą powiązane. Jak stwierdzono, nie można ustalić, czy jedna osoba zatrudniona na umowę zlecenie w max. wymiarze 212 godzin na realizację zlecenia rzeczywiście je realizuje. Powyższe gwarantuje odpowiednia forma prawna zatrudnienia osób do pomocy przy opiece nad dziećmi i pracach gospodarskich, dająca gwarancje odpoczynków dziennych i tygodniowych dla prowadzącej. Opieka nad dziećmi sprawowana jest przez 24 godziny/7 dni w tygodniu w ruchu ciągłym. Ilość dzieci, wiek, ich stan zdrowia i sytuacja emocjonalna wymaga, zdaniem skarżących, przynajmniej 2 osób na każde dzienne 8 godzin i przynajmniej 1 osoby w 8 godzinach nocnych. Na każdą dobę przypada pięć osób.

W ocenie skarżących dotychczasowa korespondencja między stroną, a organem i Zarządem Powiatu dowodzi, że zatrudniona ilość osób na umowę zlecenia nie spełnia zamierzonego celu. Ilość osób zatrudnionych na umowę zlecenia nie pozostaje w korelacji z prawidłowym ułożeniem harmonogramu, grafiku pracy osób zatrudnionych do pomocy przy opiece nad dziećmi. Strona wskazała, że zakres przeprowadzonej kontroli nie obejmował tego zagadnienia. W rozstrzygnięciu, w ocenie skarżących, przywołano pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, bez argumentacji potwierdzającej postawioną tezę. W zasobie dokumentacji organu znajdują się również inne opinie Dyrektora PCPR zgoła odmienne, obfitujące w stosowną argumentację, opisujące stan faktyczny, dające wskazania do rozwiązania zaistniałej sytuacji. Zdaniem skarżących, organ pominął całą dotychczasową korespondencję w sprawie, a zobligowany jest do dopuszczenia wszystkich dowodów, które przyczynią się do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Starosta Ż. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r.

Od ww. decyzji skarżący złożyli odwołanie, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania. Strona wskazała, że stan osobowy osób w chwili złożenia wniosku to jedna osoba zatrudniona w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Ż., na umowę o pracę do dnia [...] grudnia 2019 r., jedna osoba zatrudniona w PCPR na umowę o pracę za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy w Ż. do dnia [...] maja 2019 r. i jedna osoba zatrudniona w PCPR na umowę zlecenia z max. wymiarem 106 godzin świadczenia usługi do dnia [...] maja 2019 r. Osoby pracujące na umowę o pracę wykonują swe zadania od poniedziałku do piątku w godzinach od 7.30 do 15.30. Osoba zatrudniona na umowę zlecenie dowolnie kształtuje swój system wykonania czynności zawartych w umowie zlecenia odnośnie daty i czasu. Przywołana powyżej minimalna ilość osób do sprawowania opieki nad dziećmi, zdaniem skarżących, daje podstawę do wykonania podstawowej analizy: dwie osoby na każde dzienne 8 godzin opieki (6.00 do 14.00) = 2x8 godzin = 16 godzin; dwie osoby na każde dzienne 8 godzin opieki (14.00 do 22.00) = 2 x 8 godzin = 16 godzin; jedna osoba na każde nocne 8 godzin opieki (22.00 do 6.00) =1x8 godzin = 8 godzin. Razem 40 godzin na dobę. W miesiącu maju: 31 dni x 40 godzin wskazane powyżej = 1240 godzin. Osoby zatrudnione w miesiącu maju w różnych formach prawnych wypracowują: 168 + 168 (umowy o pracę) + 106 max. wymiar godzin na umowę zlecenie) = 442 godziny. Zatem: 1240 godzin - 442 godziny =798 godzin. 798 godzin to jest praca prowadzącej RDD w dni powszednie, soboty, niedziele i święta. Strona wskazała, że początek sprawy datuje się na grudzień 2018 r. W zasobach Starosty [...] i Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie znajdują się dowody zmieniające stan faktyczny sprawy. Organ podejmujący decyzję nie zebrał całego materiału w sprawie. Dotychczasowe rozwiązanie problemu przez p.o. Dyrektora PCPR będącego Organizatorem Pieczy Zastępczej polegało na eliminacji RDD poprzez wystosowanie pisma z dnia [...] marca 2019 r. z sugestią zmiany przez Sąd postanowienia o umieszczeniu dzieci. Na tej podstawie Starosta Ż. rozwiązałby umowę o prowadzenie RDD .Skarżący wskazali, że Sąd Rejonowy w S. nie dał wiary argumentom przedstawionym w piśmie. Starosta Ż. wydając decyzję oparł się, w ich ocenie, na protokole nr [...] z przeprowadzonej kontroli w RDD, który w żaden sposób w swej formie i zakresie nie obejmował zagadnienia zatrudnienia osób do pomocy przy opiece nad dziećmi.

Dnia [...] października 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji SKO przytoczywszy stan faktyczny sprawy podało, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. skierowanym do Starosty [...], wskazano, że zabezpieczono w budżecie dodatkowe środki z przeznaczeniem na zatrudnienie osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki i przy pracach gospodarskich w formie umowy zlecenia, w wymiarze nieprzekraczającym 212 godzin miesięcznie, za wynagrodzeniem w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. Środki te zabezpieczono do [...] grudnia 2019 r. Do dnia [...] czerwca 2019 r. nie otrzymano odpowiedzi od strony, w którym wskazywano by osobę do zatrudnienia. SKO powołując się na powyższe pismo wskazało, że w innym rodzinnym domu dziecka, w którym przebywa obecnie 6-ro dzieci, oprócz prowadzącej rodzinny dom dziecka, jest zatrudniona tylko jedna osoba do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich, a zdaniem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. środki przeznaczone na funkcjonowanie RDD oraz liczba zatrudnionych osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich jest wystarczająca i zabezpiecza prawidłowe funkcjonowania rodzinnego domu dziecka.

SKO wskazało, że strona zawarła umowę ze Starostą Ż. o prowadzenie RDD, przy czym umowa była negocjowana od wczesnej wiosny 2017 r. Ustalone zapisy umowy były opcjonalnymi dla stron w dacie podpisania kontraktu. Zdaniem SKO z ustaleń wynika, że po roku sprawowania całodobowej opieki nad powierzonymi dziećmi, analizie rynku pracy, formy prawnej zawartej umowy prowadzący RDD stwierdzili, że niektóre zapisy umowy muszą zostać zaktualizowane. Strona wniosła o renegocjację zawartej umowy o prowadzenie RDD w zakresie paragrafu 7 umowy dotyczącego wynagrodzenia dla prowadzącego Rodzinny Dom Dziecka, a w szczególności w zakresie paragrafu 7 pkt 7, z którego wynikało, że "osoba, której przysługuje wynagrodzenie, nie może podjąć dodatkowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bez zgody starosty". Jednocześnie strona przedstawiła stanowisko dotyczące sposoby i wysokości odpowiedniego wynagrodzenia z równoczesnym stwierdzeniem, że dokonanie podziału na czas pracy przy opiece nad dziećmi i przy pracach gospodarskich oraz czasu wolnego w przypadku zatrudnienia małżonka jest fizycznie niemożliwe. Zasadne jest zatrudnienie na warunkach takich samych, jak dla prowadzącego rodzinny dom dziecka. SKO wskazało, że strona powołała się na okoliczność, że realizuje bardzo trudną, wielozadaniową i wielopłaszczyznową pracę przez 24 godziny na dobę oraz że nie ma zagwarantowanych żadnych dobrodziejstw i benefitów płynących z pracy etatowej.

W dalszej części uzasadnienia SKO przytoczyło wskazaną przez skarżących sytuację kadrową, finansową i sytuację faktyczną w zakresie sprawowania opieki nad dziećmi.

SKO powołując się na pismo Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r. stwierdziło, że problemy poruszane w pismach strony były kompleksowo omawiane na posiedzeniu Zarządu Powiatu z udziałem Dyrektor PCPR w Ż. w dniu [...] lutego 2019 r.

W ocenie SKO podjęte przez Zarząd Powiatu decyzje o zwiększeniu w 2019 roku finansowania rodzinnej pieczy zastępczej w zakresie zwiększenia kwot na wydatki nieprzewidziane, dodatkowe zatrudnienie i przy uwzględnieniu wskazanego przez Starostę Żnińskiego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. faktu otrzymywania przez prowadzonego przez stronę skarżącą RDD największych środków finansowych przeznaczonych przez Powiat Ż. w budżecie na pieczę zastępczą uzasadniały utrzymanie w mocy decyzji I instancji.

SKO wyjaśniło, że pismo strony z dnia [...] lipca 2019 r. zatytułowane "Żądanie uzupełnienia co do rozstrzygnięcia" uznało jako odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., gdyż z treści pisma jednoznacznie wynika, że stanowi ono odwołanie od decyzji, a nadto zostało złożone w ustawowym terminie do wniesienia odwołania.

Skargę na powyższą decyzję złożyli skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zarzucając:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80, w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez zebranie w sposób niewyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie,

niezastosowanie art. 64 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem decyzji SKO z dnia [...] października 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., którą odmówił zatrudnienia kolejnych osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w RDD.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111). W myśl art. 64 ust. 1 ustawy starosta lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka może zatrudnić osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich. W rodzinnym domu dziecka, w którym przebywa więcej niż 4-ro dzieci, starosta lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka, na wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka, zatrudnia osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich (ust. 2). Osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich zatrudnia się na podstawie:

umowy o pracę albo

2) umowy o świadczenie usług, do której, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia (ust.3).

Osoba do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich, zatrudniona na podstawie umowy o pracę, może być zatrudniona w systemie zadaniowego czasu pracy (ust. 4). Osobą zatrudnioną do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich może być wyłącznie osoba wskazana lub zaakceptowana przez prowadzącego rodzinny dom dziecka, która:

1) nie jest i nie była pozbawiona władzy rodzicielskiej oraz władza rodzicielska nie jest jej ograniczona ani zawieszona;

2) wypełnia obowiązek alimentacyjny - w przypadku gdy taki obowiązek w stosunku do niej wynika z tytułu egzekucyjnego;

3) nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe (ust. 5).

Przede wszystkim należy zauważyć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest tzw. zasada przekonywania, określona w art. 11 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 441/14, WSA w Olsztynie z 6 maja 2014 r., II SA/Ol 257/14, WSA w Warszawie z 13 marca 2013 r., II SA/Wa 1757/12, WSA w Kielcach z 28 lutego 2013 r., II SA/Ke 56/13, WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12, WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., III SA/Wr 693/11).

Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione. Istotną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, która nie zostanie spełniona, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 K.p.a. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a.

Z zasadą przekonywania ściśle wiąże się również wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a przy tym obliguje organ odwoławczy także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10).

Zaskarżonej decyzji nie można uznać za wydaną z zachowaniem omówionych wyżej zasad. Wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odwoławczy przedstawił ustalenia i ocenę, której wnioski są zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w postępowaniu odwoławczym.

Należy wyraźnie podkreślić, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest niezwykle lakoniczne i w ogóle nie wyjaśnia przyczyn odmowy zatrudnienia kolejnych osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w RDD. Skarżący w swym odwołaniu zaakcentowali naruszenie przepisów procesowych. Jednakże również i SKO w swym uzasadnieniu uniknęło oceny czy zatrudnienie kolejnych osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w RDD jest konieczne, czy pomoc dla opiekunów jest wystarczająca. SKO przytoczyło stan faktyczny sprawy, przytoczyło treść odwołania, powołało się na pisma organów np. z dnia [...] czerwca 2019 r. Jednakże jest to niewystraczające. Przepis art. 64 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej daje możliwość zatrudnienia osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich. Zatem, skoro organy nie widzą takiej możliwości to powinny w tym zakresie przeprowadzić stosowne postępowanie i dokonać szczegółowej analizy sytuacji. Organy powinny mieć na uwadze również fakt, że zatrudnienie kolejnej osoby w RDD w rozpoznawanej sprawie ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny, ponieważ w RDD prowadzonym przez stronę skarżącą znajduje się siedmioro dzieci, co jest bezsporne i niekwestionowane przez organy administracji. Twierdzenie SKO, że w innym rodzinnym domu dziecka jest niższe zatrudnienie czy są niższe koszty jest niewystarczające i nieprawidłowe, ponieważ nawet w bardzo zbliżonej sytuacji np., gdy znajduje się ta sama liczba dzieci mogą wystąpić inne subiektywne okoliczności jak np. wiek dzieci, problemy zdrowotne, wychowawcze, komunikacyjne itd. Te kwestie, zatem powinny być bardzo szczegółowo przeanalizowane i znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zabrakło ewidentnie w uzasadnieniu SKO, jak i uzasadnieniu organu I instancji odniesienia się do kwestii, czy pomoc personalna w obecnej sytuacji świadczona na rzecz RDD jest wystarczająca, czy też nie. Wymaga tego bowiem przede wszystkim dobro dzieci, aby pomoc była sprawowana w sposób prawidłowy i niezakłócony. Twierdzenie w konkluzji uzasadnienia decyzji SKO na str. 6, że sytuacja dzieci jest trudna i nie wyjaśnienie tej kwestii powoduje, że decyzja taka obarczona jest taką wadą, iż nie może ostać się w obrocie prawnym. Również powoływanie się na ograniczone możliwości finansowe Budżetu Powiatu Ż. nie może stanowić argumentu przemawiającego na niekorzyść strony skarżącej. Sąd nie może poprzestać na praktycznie gołosłownym twierdzeniu w tak newralgicznej kwestii jaką jest dobro dzieci. Zresztą znalazło to swoje odzwierciedlenie również w preambule do ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Nie jest przy tym wykluczone, że organy administracji miały rację w podjętym rozstrzygnięciu, jednakże nieprawidłowo i niedostatecznie przedstawiły swoje argumenty, co jest niedopuszczalne. Na marginesie należy bowiem zauważyć, że w skrajnym przypadku liczba zatrudnionego personelu do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich mogłoby być wyższa aniżeli liczba dzieci przebywających w rodzinnym domu dziecka.

Opisane braki w zakresie rzeczywistego odniesienia się przez organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji do wszystkich zarzutów i argumentów powołanych przez skarżących w toku postępowania pozostają w sprzeczności z treścią przywołanego wcześniej art. 107 § 3 K.p.a.

Uzasadnienie decyzji administracyjnej zaskarżonej w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie powyższych zasad postępowania, co skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu odpowiedź na skargę i przedstawiona w niej argumentacja nie mogła zastępować uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że odpowiedź na skargę nie jest formą uzupełnienia motywów zaskarżonego aktu. To decyzja stanowi akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja stanowi przedmiot zaskarżenia i podlega ocenie sądu, jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. Odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonego rozstrzygnięcia przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Na etapie postępowania administracyjnego skarżący ma zagwarantowane normatywnie prawa do odniesienia się do całokształtu okoliczności ujawnionych w postępowaniu oraz powoływania dowodów i okoliczności, które mają być udowodnione. Odpowiedź na skargę, jako pismo procesowe, należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub prawnych (art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że przedmiotem badania pod kątem legalności i zgodności z prawem przez sąd jest wyłącznie zaskarżona decyzja i sąd w swych rozważaniach odnosi się wyłącznie do argumentacji przedstawionej w jej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., I OSK 2513/13 oraz powołane w nim orzecznictwo).

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji będą kierować się przedstawionymi wyżej wskazaniami, rozważą wszystkie zarzuty strony skarżącej i w wydanej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., w sposób szczegółowy przedstawią ustalenia faktyczne i ocenę prawną, z jednoczesnym odniesieniem się do zarzutów formułowanych przez stronę skarżącą w toku postępowania.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).

(Ww. orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).