Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2939/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1095/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1095/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) oraz na podstawie art. 104 K.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Towarzystwa Budownictwa Społecznego W. Sp. z o.o. w zakresie zamierzenia budowlanego: budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem; rodzaj obiektu: budynek mieszkalny wielorodzinny z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, elektryczną, co, wentylacyjną, wymiennikownią co i cwu, z garażami 8 szt. w przyziemiu, miejscami postojowymi na terenie własnym (65 szt.), podziemnym zbiornikiem p-poż, stacją trafo, siecią SN-15KV, przyłączami: kanalizacji ogólnospławnej, elektrycznym, co oraz wewn. układem komunikacyjnym i wjazdem. Realizacja inwestycji została zaplanowana przy ul. [...] w K. na działkach nr [...],[...] obręb [...] (budynek, stacja trafo, zbiornik p-poż, układ drogowy z miejscami postojowymi, przyłącza kan. ogólnospławnej, elektryczne, co, i oświetlenie terenu) na działkach nr [...] obręb [...] (sieć SN do stacji trafo) oraz na działkach nr [...] obręb [...] (wjazd).

Prezydent Miasta K. prowadził ponownie sprawę po jej uchyleniu przez organ II instancji.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta K. podał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje nieruchomość nr [...] obręb [...] jednostka administracyjna P..

Wniosek o wydanie pozwolenia na budową został złożony wraz z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2005 r. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie Prezydenta Miasta projekt budowlany spełnia wszystkie wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, określającego warunki, jakie powinien spełniać projekt budowlany, stanowiący podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dokonano zmian i zrezygnowano z zastosowania platform parkingowych KLAUS TYP G 61 ze względu na ich uciążliwość użytkowania i obecnie inwestor zastąpił je platformami parkingowym niezależnie działającymi typu G 62 na co inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo.

Zgodnie z § 23 ust. 1 "odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt l i 3, powinna wynosić, co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką." Projektowany śmietnik spełnia ww.

wymogi, ponieważ najmniejsza odległość od okien i drzwi budynku wynosi 21 m.

Odległość placu zabaw, od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów, która powinna wynosić co najmniej 10 m, została zachowana, ponieważ wynosi ona 23,80 m od okien, a 53 m od miejsca gromadzenia odpadów.

Odległość miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, wynosi 13,84 m w najbardziej zbliżonym miejscu, co jest zgodne z § 19 ust. 1 rozporządzenia, które wymaga odległości 10 m - § 19 ust. 1 pkt. 2 odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 10 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie.

Odnośnie do spełnienia wymogów § 19 ust. 2, w dniu 17 sierpnia 2007 r. wydane zostało postanowienie wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do zastrzeżenia dotyczącego braku zmian w projekcie budowlanym, co spowoduje niedoświetlenie i zacienianie lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] usytuowanych po stronie wschodniej i wschodnio - południowej, oraz braku zachowania wymaganych odległości, Prezydent Miasta stwierdził, że do akt sprawy załączona została analiza przesłaniania i nasłonecznienia potwierdzająca spełnienie wymagań § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odległość pomiędzy budynkiem projektowanym a budynkiem zlokalizowanym przy ul. [...] wynosi 38,84 m, zatem przepisy rozporządzenia zostały zachowane.

Zdaniem Prezydenta Miasta, nie można zgodzić się z zastrzeżeniem, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007 r. wyrażające zgodę na odstępstwo od § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydane zostało przed zrealizowaniem budynku przy ul. [...], ponieważ w tym czasie budynek był zrealizowany i posiadał zarządcę, wpisanego do księgi wieczystej.

Z powyższą decyzją nie zgodził się Prokurator Rejonowy K. wnosząc odwołanie i zarzucając naruszenie przepisów art.1, 8 i 77 K.p.a. oraz art. 32 i art. 34 ustawy Prawo budowlane. Podał, że organ wydał decyzję bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z pominięciem zaleceń wojewody zawartych w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. i [...] marca 2006 r. oraz SKO z dnia [...] lipca 2006 r. po wznowieniu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Prokurator zarzucił również, że zgoda na odstępstwo od warunków technicznych nie została poprzedzona żadną wiarygodną analizą czy też symulacją oddziaływania skutków odstępstwa na otoczenie. Nadto zgoda na realizację inwestycji zgodnie z warunkami zabudowy wymaga zapewnienia przez inwestora na własnym terenie 65 miejsc parkingowych. W uzasadnieniu decyzji organ wypowiada się jednak jedynie o sposobie wykonania i zlokalizowania 32 miejsc postojowych przy użyciu niezależnych platform firmy KLAUS Typ 62. Kwestia pozostałych miejsc i sposobu ich wykonania pominięta została milczeniem. Nie uzyskano także oceny, czy ww. rozwiązanie techniczne może znaleźć zastosowanie dla tego typu inwestycji. Przed wydaniem decyzji niewyjaśniona została także kwestia słusznie podnoszona w odwołaniu z dnia 2 stycznia 2007 r. przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] dotycząca nadmiernych gabarytów planowanej inwestycji, a w szczególności zagadnienie cofnięcia części niższej budynku w stosunku do płaszczyzny głównej elewacji. Nadto decyzja została wydana w sytuacji nie przedłożenia przez inwestora wyjaśnienia w formie postanowienia odnośnie zapisów decyzji o warunkach zabudowy dotyczących dopuszczalnej wysokości do 17 m części niższej budynku, możliwości kompozycyjnego zwieńczenia bryły oraz możliwości przekroczenia wysokości 22 m w formie kubatury cofniętej w stosunku do głównej płaszczyzny elewacji. Do przedłożenia tego postanowienia inwestora zobowiązał Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Ponadto zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] października 2007 r. pomimo że dniu [...] lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości i przekazało do ponownego rozpoznania sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2006 r.- wydaną po wznowieniu postępowania - orzekającą o stwierdzeniu, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2005 r. ustalająca warunki zabudowy dla ww. inwestycji została wydana z naruszeniem prawa. W dniu 14 września 2007 r. Urząd Miasta K. Wydział Architektury i Urbanistyki zawiesił dalsze postępowanie w tej sprawie z uwagi na złożenie przez inwestora skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołując się na stosowne przepisy i wynikające z nich konsekwencje tj. że ocena prawna sądu będzie wiązała procedujące w sprawie organy administracyjne. Kontynuując ten tok rozumowania organu administracyjnego, który także wydał decyzję o pozwoleniu na realizację ww. inwestycji, zdaniem Prokuratora, zupełnie niezrozumiałym jest z jakich powodów pośpiesznie procedując organ wydał decyzję, co do której z bardzo dużym prawdopodobieństwem można przypuszczać, że zostanie w przyszłości uchylona, narażając tym samym na negatywne konsekwencje dla wszystkich uczestników postępowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2007 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji zrealizował wszystkie dyspozycje wskazane przez Wojewodę w decyzji z dnia [...] marca 2007 r., tj. zapewniony został czynny udział w postępowaniu współwłaścicielom budynku przy ul. [...] (dotyczy działki nr [...]) w osobie zarządcy nieruchomości T. G. z firmy "Nieruchomości –Zarządzanie i Administracja", skorygowano błędy w określonym poprzednio obszarze oddziaływania, (w którym błędnie wpisano działkę nr [...] zamiast działki nr [...] oraz mylnie wpisano działkę nr [...], która nie znajduje się w obszarze oddziaływania); zrezygnowano z zależnych platform parkingowych wprowadzając niezależne platformy parkingowe. Zgoda na odstępstwo od warunków technicznych uzyskana została zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach ustawy Prawo budowlane, która to procedura nie przewiduje obligatoryjnego sporządzania analizy, czy też symulacji oddziaływania odstępstwa na otoczenie. Organ wskazał również, że materiały, które przekazane zostały do Ministra Budownictwa, uznane zostały za wystarczające do wydania upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, a następnie zostały uznane za wystarczające do wydania postanowienia. W odwołaniu natomiast Prokuratura wyraziła jedynie wątpliwości co do postanowienia wyrażającego zgodę na odstępstwo, nie składając przy tym formalnego zażalenia (wraz z odwołaniem, zgodnie z art. 142 K.p.a.).

Odnosząc się do kwestii ilości miejsc postojowych organ podał, że zatwierdzony w zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę projekt budowlany przewiduje ilość miejsc postojowych zgodną z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2005 r. Zgodnie z przedmiotową decyzją (pkt H ppkt 2d) "Miejsca postojowe winien zapewnić inwestor na terenie własnej posesji wg. wskaźnika 0,7 m. post. / 1 mieszkanie lub więcej. Wniosek obejmuje swym zakresem budowę infrastruktury komunikacyjnej na działkach [...]. Zgodnie z przedstawioną koncepcją planowane jest także zapewnienie miejsc postojowych dla inwestycji wzdłuż ul. [...] poza terenem objętym wnioskiem, w związku z czym w przypadku braku możliwości realizacji wymaganej ilości miejsc postojowych na wnioskowanym terenie, dopuszcza się zapewnienie brakującej ich liczby na terenach przyległych, w drodze odrębnych decyzji lub dokonując zgłoszenia". Mając na uwadze zapis decyzji o warunkach zabudowy nie jest zasadne twierdzenie Prokuratury, że "decyzja o warunkach zabudowy wymaga zapewnienia przez inwestora na własnym terenie 65 miejsc parkingowych", ponieważ decyzja ta nie dotyczy miejsc parkingowych lecz miejsc postojowych, nie zawiera także wymogu realizacji 65 miejsc parkingowych, nie zawiera też bezwzględnego wymogu lokalizacji miejsc postojowych na własnym terenie, lecz dopuszcza możliwość realizacji miejsc postojowych poza własnym terenem.

Zdaniem Wojewody, nie można zgodzić się z tym, że decyzja dotyczy tylko 32 miejsc postojowych, ponieważ w uzasadnieniu decyzji znalazły się wyjaśnienia dotyczące miejsc postojowych lokalizowanych na platformach, dla których uzyskano odstępstwo od warunków technicznych i właśnie to odstępstwo dotyczy 32 miejsc postojowych; całość miejsc postojowych znajduje się w projekcie budowlanym (zatwierdzonym inkryminowaną decyzją o pozwoleniu na budowę i wynosi 65 sztuk na terenie własnym natomiast w przyziemiu projektowanego budynku przewidziano 8 sztuk garaży, co zresztą zawarto w sentencji decyzji). Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują opisywania każdego elementu projektu budowlanego w uzasadnieniu decyzji. Nie jest zatem zasadne twierdzenie, że "kwestia pozostałych miejsc i sposobu ich wykonania została pominięta".

Wojewoda w celu uściślenia wskazał, że uwzględniając wskaźnik określony w decyzji o warunkach zabudowy, według którego inwestor winien określić ilość miejsc postojowych do zlokalizowania na terenie własnej posesji, tj. 0,7 m. post. / l mieszkanie, przy łącznej ilości mieszkań wynoszącej sztuk 104, wymagane byłoby 73 miejsca (72,8) - nie jest to jednak bezwzględnie wymagana liczba (zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku możliwości realizacji wymaganej ilości miejsc postojowych na wnioskowanym terenie, dopuszcza się zapewnienie brakującej ich liczby na terenach przyległych). Odnosząc się do odwołania w zakresie zapisów decyzji o warunkach zabudowy dotyczących dopuszczalnej wysokości do 17 m części niższej budynku, możliwości kompozycyjnego zwieńczenia bryły oraz możliwości przekroczenia wysokości 22 m w formie kubatury cofniętej w stosunku do głównej płaszczyzny elewacji, organ wskazał, że do przedłożenia tego postanowienia zobowiązał Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Decyzja będąca przedmiotem odwołania wydana została po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2006 r., decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2007 r. Dyspozycje dotyczące zakresu wskazanego przez Prokuraturę dotyczą decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2006 r. uchylającej decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, której podstawą były wyjaśnienia Referatu Analiz Urbanistycznych dotyczące zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Wojewoda w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. zakwestionował możliwość podważania zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w formie wyjaśnień Referatu Analiz Urbanistycznych podnosząc, że "wydaje się być celowym" przedłożenie przez inwestora wyjaśnienia, w formie postanowienia, wątpliwości co do treści decyzji. Zapis "wydaje się być celowym", w żaden sposób nie może być interpretowany, jako "zobowiązanie do przedłożenia postanowienia".

W odniesieniu do zarzutu wydania decyzji w dniu [...] października 2007 r., pomimo tego, że w dniu [...] lipca 2006 r. SKO uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2005 r., organ podał, że w dniu 14 września 2007 r. Urząd Miasta zawiesił dalsze postępowanie z uwagi na złożenie przez inwestora skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję stwierdzającą, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem prawa, czyli stwierdzając, że decyzja organu l instancji była błędna, nie może być uznany za potwierdzenie wadliwości decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją ostateczną, nie została uchylona, ani wstrzymana i w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym. W dniu [...] lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję uchylającą w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, a zakończoną w pierwszej instancji decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydaną po wznowieniu postępowania, orzekającą o stwierdzeniu, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2005 r., ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wydana z naruszeniem prawa. W dniu 20 września 2006 r. TBS W. sp. z o.o. złożyła na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na skutek uchylenia decyzji kończącej wznowione postępowanie, sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Powstała zatem sytuacja, w której organ l instancji miał rozpatrywać sprawę po uchyleniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a jednocześnie sąd administracyjny miał zająć się oceną prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ I instancji, przyjmując prymat orzeczeń sądowo-administracyjnych, nie chcąc wydać decyzji, która byłaby sprzeczna z orzeczeniem sądu, zawiesił postępowanie wznowieniowe do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2006 r.

Odnosząc się do twierdzeń Prokuratury, że uznanie za stronę postępowania w decyzji ustalającej warunki zabudowy skutkuje automatycznie uznaniem za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, organ podniósł, że przepisy ustawy Prawo budowlane odmiennie wskazują sposób ustalania stron postępowania (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W przypadku stosowania wskazanych przepisów, które są przepisami szczegółowymi, ogólne przepisy zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 28 K.p.a.) nie mają zastosowania, toteż w pełni zrozumiały i uzasadniony jest fakt, że zakresy stron ww. postępowań różnią się między sobą. Organ podał, że został określony obszar oddziaływania inwestycji i dopuszczono te osoby do udziału w postępowaniu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Prokurator Rejonowy K. zarzucając rażące naruszenie art. 7, 8, 9 i 77 K.p.a. i art. 32 i 34 ustawy Prawo budowlane oraz § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., polegające na udzieleniu ww. pozwolenia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z pominięciem zaleceń Wojewody orzekającego już w tej sprawie, a zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r. i z dnia [...] marca 2006 r. a także pomimo treści ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2006 r. wydanej po wznowieniu postępowania o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a więc wbrew interesowi publicznemu.

W uzasadnieniu zarzutów Prokurator powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu, a nadto wskazał, że decyzja organu l instancji zatwierdzająca przedmiotowy projekt budowlany w chwili jej wydania była niewykonalna. Zobowiązuje ona bowiem inwestora m.in. do spełnienia warunków zawartych w piśmie MPWIK z dnia 19 października 2005 r. Wskazane tam przedsiębiorstwo w oświadczeniu wydanym na podstawie art. 34 ust.3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zapewnia dostawę wody i odbiór ścieków nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] dz. nr [...] a więc planowanej przez inwestora do realizacji, ustalając w pkt. IUI.4 tego oświadczenia, że inwestor wybuduje przyłącze wodociągowe do wodomierza głównego przechodzące przez działkę nr [...] oraz przez teren działki [...] stanowiącej własność osoby trzeciej - będzie własnością odbiorcy usług i będzie przez niego eksploatowana. Działka Nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K., która nie wyraziła zgody na jakiekolwiek dysponowanie posiadanym przez nią terenem. Co więcej nie ma aktualnie żadnych realnych perspektyw, aby inwestor stał się w przyszłości dysponentem tej działki. Co prawda 22 maja 2006 r. inwestor złożył pisemny wniosek o wyłączenie z ww. postępowania przyłącza wody i co do odrębnego postępowania lecz okoliczność tę pominięto w decyzji z dnia [...] października 2007 r. Zatwierdzenie projektu budowlanego bez aktualnego projektu ww. przyłącza i bez uzgodnień z MPWIK stanowi istotne naruszenie prawa budowlanego.

Prokurator w piśmie z dnia 29 czerwca 2011 r. rozszerzył swoją skargę zarzucając naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomościami nr [...] i nr [...] na cele budowlane, podczas gdy z aktu notarialnego z dnia [...] października 2004 r. wynika, że na rzecz wymienionego ustanowiono służebność przechodu i przejazdu po działkach nr [...] i nr [...], co nie jest tożsame z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Organ odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze jak i rozszerzeniu skargi.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1095/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja organu II instancji jak i decyzja organu l instancji są zgodne z prawem, a więc nie naruszają przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, okolicznością bezsporną w sprawie jest, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2005 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pozostaje w obrocie prawnym i inwestor wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę złożył w terminie ważności tej decyzji, tj. [...] lipca 2007 r. nie naruszając tym samy wymogu wynikającego z art. 32 ust 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania na obszar Natura 2000;

2) oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Inwestor przedłożył kompletny wniosek w dniu 11 lipca 2005 r., w tym złożył też oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2005 r. dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Inwestor w piśmie z dnia 22 maja 2006 r. ograniczył swój pierwotny wniosek i wyłączył z postępowania przyłącza wody i co do odrębnego postępowania (k. 313 akt adm.).

Stosownie do art. 28 § 2 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Jak wynika z akt administracyjnych zarządcy nieruchomości zostali uznani za strony postępowania w sprawie, jak też organ w sposób prawidłowy określił krąg stron postępowania biorąc pod uwagę obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Wymogi dotyczące projektu budowlanego zostały określone w przepisach art. 34 ust. 1, ust. 2 i ust 3 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tego przepisu projekt budowlany powinien spełnić wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana (...). Ustęp 2 - zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Ustęp- 3 projekt budowlany powinien zawierać:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania ścieków układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany, określający formę i konstrukcję projektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4- również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych.

Rozporządzeniem wykonawczym wydanym na podstawie art. 34 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 20, poz. 1133) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia budynków ( Dz. U. Nr 126, poz. 839).

Organ administracji przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zobowiązany jest do jego sprawdzenia, o czym mowa w przepisie art. 35 ust.1 pkt 1-4, ust 4 Prawo budowlane. W myśl tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności (...),

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (...),

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Ustęp 4- w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ dokonując tych sprawdzeń zasadnie uznał, że projekt budowlany został sporządzony przez uprawnionych architektów, jest on kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant i sprawdzający do projektu budowlanego złożyli oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Projekt budowlany uwzględnia też zmiany dotyczące platform parkingowych a inwestor w tym zakresie uzyskał odstępstwo od warunków technicznych określonych w § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wyrażone w postanowieniu Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2007 r., pismo Ministra Budownictwa z dnia 26 lipca 2007 r.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy i zgromadzony materiał dowodowy, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania określonymi w przepisach art. 7 K.p.a. - zasadą ustalenia prawdy obiektywnej, art. 77 § 1 K.p.a. - zasadą zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wynikające z art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ organ ustalił pełny stan faktyczny sprawy, odniósł się do zarzutów skarżącego i w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonał ustaleń prawnych wskazując i wyjaśniając zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze przez Prokuratora, jak i w piśmie rozszerzającym tę skargę, zdaniem Sądu, zarzuty te należy uznać za nieuzasadnione.

Co do domagania się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzja ta rażąco narusza prawo poprzez brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomościami nr [...] i nr [...] na cele budowlane, to zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Z akt administracyjnych wynika, że inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dołączył oświadczenie, na stosownym druku, o prawie do dysponowania nieruchomościami nr [...] i nr [...] na cele budowlane. Z decyzji wynika, że przez te nieruchomości ma przebiegać sieć SN do stacji trafo, która usytuowana jest na innej działce. W myśl przepisu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] października 2004 r. wynika, że inwestor ma ustanowioną służebność drogową przechodu i przejazdu po tych nieruchomościach, jest to więc ograniczone prawo rzeczowe, a tym samym nie można stwierdzić, że nie ma on prawa do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Poza tym inwestor złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomościami zgodnie ze wzorem (zał. nr 2) określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, które to rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 32 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Inwestor oświadczenie to złożył pod odpowiedzialnością karną. Oświadczenie to jest specyficznym środkiem dowodowym i oczywiście podlega ocenie organu, jednakże organ dokonując jego oceny uznał, że zostało ono prawidłowo złożone i nie budzi wątpliwości, dlatego przyjął to oświadczenie, jako wiarygodny dowód w sprawie. W ocenie Sądu, zarzut strony skarżącej, że służebność drogowa zawarta aktem notarialnym nie daje podstaw do przyjęcia, iż inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w świetle cyt. przepisu art. 3 pkt 11 Prawo budowlane, jak i biorąc też pod uwagę powyższe okoliczności tej sprawy, należy uznać za nieuzasadniony. Służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym, a tym samym inwestor miał prawo do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Ewentualne dalsze roszczenia z tego tytułu strony mogą dochodzić w drodze przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Sąd stwierdził, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż taka wada musi tkwić w samej decyzji i nie może odnosić się do postępowania dowodowego, musi to być naruszenie prawa oczywiste, jednoznaczne i łatwo dostrzegalne, takie które nie da się pogodzić z zasadami praworządnego państwa prawa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną wadą postępowania dającą podstawę do wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w przepisie art. 16 K.p.a., a więc wyeliminowanie decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. W ocenie Sądu inwestor złożył w sposób prawidłowy oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomościami i w świetle okoliczności sprawy oświadczenie to istotnie nie budziło wątpliwości, co do jego wiarygodności. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, to jest, że część niższa budynku w stosunku do płaszczyzny głównej budynku nie została cofnięta od poziomu l piętra o zróżnicowanej fakturze i kolorystyce, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy jest nieuzasadniony. Sąd stwierdził, że jak wynika z projektu budowlanego projektant cofnął tę płaszczyznę. Decyzja o warunkach zabudowy nie określała o ile należy cofnąć przedmiotową ścianę.

Co do kolejnego zarzutu, iż Prezydent Miasta wydając postanowienie o odstępstwie od warunków technicznych nie dysponował zgodą Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., gdyż w aktach administracyjnych nie było tego pisma, to zarzut ten, zdaniem Sądu, też jest nietrafny, ponieważ to pismo znajduje się na k. 303 akt administracyjnych II instancji.

Odnośnie do zarzutu, że usytuowanie miejsc parkingowych jest w decyzji niespójne, to zdaniem Sądu, zasadnie organ ustalił, że decyzja o warunkach zabudowy, określała miejsca postojowe a nie parkingowe i wyjaśnienia organu w tym zakresie Sąd w całości uznał za uzasadnione. Organ ustalił ilość tych miejsc zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy pkt II ppkt 2d, która przewidywała też brakujące miejsca poza terenem inwestycji (akta l instancji k. 692, rys. Z/01 proj. budowlanego).

Odnośnie do zarzutu, że decyzja nie zawiera projektu przyłącza wodociągowego i miałoby to być istotnym naruszeniem prawa budowlanego, to zdaniem Sąd, należy stwierdzić, iż inwestor miał prawo do cofnięcia swojego wniosku złożonego 11 lipca 2005 r. Zgodnie z art. 29 pkt 19 Prawo budowlane tego rodzaju przyłącze nie wymaga pozwolenia na budowę i można je zrealizować przez zgłoszenie. Ryzyko i ewentualne skutki takiego postępowania będą obciążały inwestora i niewątpliwie musi on wykazać się prawem do dysponowania tymi nieruchomościami na tym etapie postępowania.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł R. P. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. t.j. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez przyjęcie, że treść ograniczonego prawa rzeczowego, to jest służebności przejazdu i przechodu, jaka została ustanowiona przez działki o nr ew. [...] i nr ew. [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki o nr ew. [...] (akt notarialny z [...] października 2004 r., Rep. A. Nr [...]) oznacza, że inwestor posiadał prawo dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane, a w szczególności prawo do zbudowania na tych działkach sieci średniego napięcia do stacji trafo, podczas gdy służebność przejazdu i przesyłu nie są tożsame ze służebnością przesyłu, co wynika wprost z porównania treści art. 3051 K.c. i art. 285 § 1 K.c.,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a. i art. 1 ust. 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa procesowego, gdyż zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego w sytuacji, gdy istniały wątpliwości, co do posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek o nr ew. [...] i nr ew. [...], gdyż inwestor wykazał, iż dysponuje jedynie służebnością przechodu i przejazdu przez te działki zaś zgoda na zajęcie terenu w celu przeprowadzania przez te działki była w całym postępowaniu kwestionowana, jako wydana przez nieuprawniony podmiot,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji przez uczestnika postępowania R. P. dotyczących zagadnienia, czy pismo z dnia 8 września 2004 r., znak AA/784/04 Spółdzielni Mieszkaniowej R. w K. dotyczące wyrażenia zgody na czasowe zajęcie terenu skierowane do inwestora TBS "W." sp. z o.o. może stanowić podstawę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z. sp. z o.o. sp. K. wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem uczestnika składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o ile z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Złożenie takiego oświadczenia skutkuje powstaniem domniemania, że inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem uczestnika, skoro inwestor przedłożył akt notarialny, z którego wynika, że przysługuje mu służebność drogowa na działkach o nr ew. [...] i nr ew. [...] to nie ulega wątpliwości, że złożone przez niego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest prawdziwe.

Uczestnik postępowania zwrócił też uwagę, że służebność przesyłu wprowadzona została do Kodeksu cywilnego w 2008 r. i w czasie zawierania aktu notarialnego tego rodzaju instytucja prawna nie była znana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ryszarda Piątka ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zachowania przez organy administracji wymogów wynikających z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Przepisy te nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie oraz dokonania prawidłowej oceny materiału dowodowego. W sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę jedną z wielu istotnych okoliczności, które należy wyjaśnić przed wydaniem pozwolenia jest ustalenie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co do zasady prawo to jest wykazywane przez inwestora poprzez złożenie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Jeśli oświadczenie to budzi wątpliwości, to organ administracji nie może poprzestać na jego przyjęciu, tylko zbadać, czy inwestor rzeczywiście ma prawo do dysponowania nieruchomością, na której zamierza zrealizować inwestycję.

W przedmiotowej sprawie inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące m.in. działki o nr ew. [...] i nr ew. [...]. Jednocześnie jednak, co do tych działek inwestor wskazał, że prawo do dysponowania nimi na cele budowlane wynika z ustanowienia służebności przechodu i przejazdu. Tymczasem na działkach tych inwestor przewidział realizację linii średniego napięcia. Posiadanie przez inwestora prawa przechodu i przejazdu przez działki nie uprawniało go do dysponowania tymi działkami na inne cele niż przechód lub przejazd przez nie. Prawo przchodu i przejazdu nie uprawniało inwestora do wykorzystania działek o nr ew. [...] i nr ew. [...] do realizacji linii średniego napięcia. Uznanie, że służebność przechodu i przejazdu uprawniała inwestora do wykorzystania działek o nr ew. [...] i nr ew. [...] do realizacji linii średniego napięcia oznaczałoby, że słowom "przechód" i "przejazd" nadano znaczenie, które jest sprzeczne z powszechnie przyjętym znaczeniem tych słów w języku polskim. Nie ma żadnych racjonalnych argumentów, które uzasadniałyby nadawanie słowom "przechód" i "przejazd" znaczenia odmiennego, od ich powszechnie przyjętego znaczenia.

Zgodnie z treścią art. 285 § 1 K.c. nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Służebność gruntowa może więc polegać na każdego rodzaju obciążeniu nieruchomości jakie ustalą między sobą strony w umowie lub Sąd w orzeczeniu ustanawiającym służebność. Służebność gruntowa mogła i może polegać na obciążeniu nieruchomości na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem wykorzystania jej do realizacji np. linii średniego napięcia. Posiadaniem tego rodzaju służebności inwestor się nie wykazał.

Na marginesie stwierdzić należy, że nie ma podstaw do domagania się od inwestora, by wykazał się służebnością przesyłu, o której mowa w art. 3051 K.c. w stosunku do dziełek, o nr ew. [...] i nr ew. [...]. Służebność przesyłu może być ustanawiana na rzecz przedsiębiorcy, którego działalność związana jest z wykorzystaniem urządzeń przesyłowych, tzw. przedsiębiorcy przesyłowego. Przedsiębiorca taki zajmuje się działalnością z wykorzystaniem urządzeń określonych w art. 49 K.c., to jest urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz innych urządzeń podobnych, które nie należą do części składowych nieruchomości, a które wchodzą w skład przedsiębiorstwa (Katarzyna Dadańska. Kodeks cywilny. Komentarz Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe. LEX 2011. Komentarz do art. 305(1) K.c.). Z akt sprawy wynika, że inwestor zajmuje się budowaniem budynków nie zaś handlem i przesyłem energii elektrycznej.

Okoliczność, że posiadana przez inwestora służebność przechodu i przejazdu do działek o nr ew. [...] i nr ew. [...] nie uprawniała go do realizacji na tych działkach linii średniego napięcia nie oznacza jednak, że w realiach niniejszej sprawy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania tymi działkami na ten cel. Pod uwagę należy bowiem wziąć zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej R., o której mowa w piśmie z dnia 8 września 2004 r., znak AA/784/04. Kopia tego pisma znajduje się na karcie nr 375 akt sądowych. Z pisma tego wynika, że Spółdzielnia wyraziła zgodę na przeprowadzenie mediów przez ww. działki. Media te to sieć wodociągowa i kanalizacyjna, centralnego ogrzewania oraz linii średniego napięcia. Enigmatyczne twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że zgoda wynikająca z tego pisma była kwestionowana w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że zgoda ta została skutecznie zakwestionowana. Pismo Spółdzielni, jak to zostało wyżej wskazane opatrzone jest datą 8 września 2004 r. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w dniu 7 lutego 2008 r. Pismo Spółdzielni, w którym Zarząd Spółdzielni twierdzi, że uchyla się od skutków oświadczenia woli zawartego w piśmie z dnia 8 września 2008 r. nosi datę 24 listopada 2009 r. (kopia tego pisma znajduje się na kartach nr 424, 425, 426 akt sądowych). Oświadczenie Spółdzielni, abstrahując od oceny jego skuteczności, złożone zostało już po wydaniu pozwolenia na budowę.

W piśmie z dnia 8 września 2004 r. wymieniona jest działka o nr ew. "[...]" jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to oczywista omyłka pisarska i w istocie pismo to dotyczy działki o nr ew. "[...]". Potwierdza to treść pisma Spółdzielni z dnia 24 listopada 2009 r., w którym Spółdzielnia odnosi się do oświadczenia zawartego w piśmie z dnia 8 września 2004 r. i stwierdza, że nr "[...]" został podany nieprawidłowo.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003, poz. 1409 j.t.) przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stosunek zobowiązaniowy może wynikać również z umowy nienazwanej. Oświadczenie Spółdzielni zawarte w piśmie z dnia 8 września 2004 r. może być oceniane, jako oświadczenie potwierdzające zawarcie umowy użyczenia lub umowę nienazwaną zezwalającą inwestorowi na korzystanie z działek wymienionych w tym oświadczeniu i w zakresie określonym w tym oświadczeniu. Ocena tego oświadczenia musi być jednak dokonana przez Sąd I instancji nie zaś przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny, czy oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej zawarte w piśmie z dnia 8 września 2004 r. uprawniało inwestora do dysponowania działkami o nr ew. [...]i nr ew. [...] na cele budowlane. Sąd powinien dokonać oceny, czy zakres zgody zawartej w tym oświadczeniu uprawniał inwestora do realizacji tej części inwestycji, która w projekcie budowlanym została ulokowana na działkach o nr ew. [...] i nr ew. [...], a jeżeli tak, to czy w dniu wydania kontrolowanej decyzji zgoda ta nadal obowiązywała. Sąd powinien też dokonać oceny, czy czynność prawna, jaką była ta zgoda nie była dotknięta sankcją tzw. bezwzględnej nieważności. Od wyników tej oceny zależeć będzie, czy inwestor spełnił wymóg dysponowania działkami o nr ew. [...] i nr ew. [...] na cele budowlane.

Odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest przedwczesne. Ocena, czy wymienione w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego zostały naruszone przy wydawaniu pozwolenia na budowę będzie zależała od wyników oceny Sądu I instancji, czy oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej zawarte w piśmie z dnia 8 września 2004 r. uprawniało inwestora do dysponowania działkami o nr ew. [...] i nr ew. [...] na cele budowlane.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż jest on o tyle niezasadny, że przy przyjętej przez Sąd I instancji koncepcji, że prawo inwestora do dysponowania działkami o nr ew. [...] i nr ew. [...] na cele budowlane wynikało z posiadanych przez niego służebności oraz złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane, nie było konieczności badania, czy prawo do dysponowania tymi działkami na cele budowlane wynikało z oświadczenia Spółdzielni zawartego w piśmie dnia 8 września 2004 r., znak AA/784/04. Konieczność dokonania takiej oceny powstanie dopiero obecnie w związku z koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Nie można wymagać od Sądu, by w sytuacji, gdy uznaje, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie wydawał wyroku uchylający kontrolowaną decyzję.

W przedmiotowej sprawie oddalenie skargi było wynikiem dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zachowania przez organy administracji wymogów wynikających z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. nie zaś na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a.

Bezzasadny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 P.u.s.a. Z przepisu tego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nie można utożsamiać niezasadnej oceny zgodności decyzji z prawem z naruszeniem wymogu dokonywania przez sąd administracyjny oceny decyzji z prawem. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny zgodności z prawem kontrolowanej przez siebie decyzji. Sąd ten nie dokonywał oceny zgodności kontrolowanej decyzji np. pod kątem celowości jej wydania. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 P.u.s.a. jest więc pozbawione podstaw.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.