Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2202/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 10 i ust. 12 pkt 1, art. 4 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 79, art. 85 par. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO, Kolegium, w oparciu o art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 25; dalej: k.p.a.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, Skarżąca) wniesionego od decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2020 r., nr [...] orzekającej o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w W. w rejonie ul. [...] w dniach [...] października 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy o treści [...] na nośniku nr [...] przymocowanym do elewacji budynku o powierzchni 1,97 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi oraz o ustaleniu kary pieniężnej w wysokości 344,75 zł, obliczonej jako iloczyn zajętej powierzchni pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dnia zajęcia pasa drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej wysokości 288,50 zł za zajęcie opisanego pasa drogowego w dniach [...] października 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści [...] na nośniku nr [...] o pow. 2,77 m2, a w dniach [...] października 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni rzutu poziomego 0,18 m2.

Podstawą materialnoprawną były przepisy art. 40 ust. 1, ust. 10 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470; dalej: u.d.p.); oraz uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2015 r. poz. [...]; dalej: uchwała w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze W. (...)).

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich [...] października 2019 r. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie

ul. [...] działka ew. nr [...] obręb [....]. W jej trakcie stwierdzono umieszczenie nośnika reklamowego z reklamą bez wymaganego przepisami u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi. Wykonano także dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zmierzoną powierzchnię nośnika ustalono na 2,77 m2 (0,18 m2 rzut poziomy nośnika i 1,97 m2 powierzchnia reklamy).

Kolejna kontrola przeprowadzona [...] października 2019 r. potwierdziła funkcjonowanie nośnika reklamowego nr [...], co zawarto w karcie kontroli oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonych przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego zarządcy.

Prezydent W. decyzją z [...] lutego 2020 r. wymierzył Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w dniach [...] października 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy o treści [...] na nośniku nr [...] przymocowanym do elewacji budynku o powierzchni 1,97 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi oraz ustalił tę karę w wysokości 344,75 zł za to zajęcie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c, a także z przekroczeniem terminu lub o powierzchni większej niż określone w zezwoleniu lub umowie jw. zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Spółka wniosła odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania w całości wobec postawienia szeregu zarzutów natury procesowej oraz przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

Kolegium w oparciu o przywołane przepisy u.d.p. podkreśliło, że przesłankami wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi i jego rozumienie można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest budowla w postaci drogi, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zieleń przydrożna. Droga mieści się więc w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p). Ze wskazanych przepisów – w ocenie SKO - wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest, zarówno jezdnia, jak i chodnik. Oznacza to, że pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy ww. budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 851/16).

Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr [...], biegnąca w miejscu lokalizacji nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Co do zasady, położenie budynku na mapie wyznacza obrys jego przyziemia. Naturalną konsekwencją rzeczy jest, że wszystkie elementy położone na elewacji stanowią zajęcie pasa drogowego. Budynek został również wykazany na wyrysie z mapy ewidencyjnej, który wskazuje przebieg granica działki ewidencyjnej nr [...]. Spółka winna była zatem legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym.

Uchylając decyzję pierwszoinstancyjną organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się protokół z [...] października 2019 r. oraz karta kontroli z [...] października 2019 r., a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie elektronicznego nośnika reklamowego z treścią reklamową. Pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy oraz reklamę dokonano podczas oględzin [...] października 2019 r. Wymierzono wówczas powierzchnię zajęcia przez nośnik reklamowy z reklamą: 1,95 m x 1,40 m, tj. 2,77 m2, a rzut poziomy nośnika: 1,40 m x 0,13 m, tj. 0,18 m2. Wykonany podczas kolejnej kontroli materiał fotograficzny potwierdził, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od [...] do [...] października 2019 r. Nośnik reklamowy znajdował się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu. Tym samym, skoro udokumentowano umieszczenie reklamy w dniach [...] października 2019 r. i nośnika reklamowego dla drogi powiatowej w dniach [...] października 2019 r., to za ten okres należało ustalić wymiar kary i obciążyć nią Spółkę, przyjmując, że reklama znajdowała się w pasie drogowym w dniach: [...] października 2019 r. natomiast nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym w okresie: [...] października 2019 r. Stawka opłaty za nośnik reklamowy zgodnie z ww. uchwałą w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze W. (...) (inny obiekt budowlany niewymieniony w poz. 1-18) (poz. 19) na drodze powiatowej wynosi 3,00 zł. Wobec tego należało przyjąć stawkę opłaty 2,50 zł w dniach [...] października 2019 r., natomiast stawkę 3,00 zł w okresie [...] października 2019 r.

Nie było również konieczności ponownego przeprowadzenia oględzin reklamy/nośnika, ani dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w niniejszej sprawie, skoro dowody zgromadzone w sprawie (wypis z rejestru gruntów, mapa zasadnicza obrazująca kolizję nośnika z granicą pasa drogowego oraz materiał zdjęciowy) wskazują na zajęcie pasa drogowego przez reklamę/nośnik reklamowy w okresie [...] października 2019 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 84 § 1 art. 107 § 3 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych); mapa do celów prawnych z wrysowanymi przez biegłego geodetę nośnikami; opinia biegłego geodety na okoliczność ustalenia czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p, skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby nośnik reklamowy był umiejscowiony w dniach [...] października, w sytuacji gdy kontrole miały miejsce w dniach [...] października 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik był umieszczony w okresie pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej (lub przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych – oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Spółce czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącej (jej przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

- art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 zał. nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze W. (...) w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu tej ustawy, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 zał. nr 3 do ww. uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. a zatem karę pieniężną za okres od [...] do [...] października 2019 r. wymierzono bezpodstawnie.

W oparciu o tak postawione zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie decyzji SKO, ponadto o umorzenie postępowania administracyjnego w przypadku uchylenia decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość postępowania, przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. oraz opinii uzupełniającej z [...] lipca 2020 r.

Zdaniem Skarżącej, organ zaniechał przeprowadzenia dowodów w zakresie niebudzącego wątpliwości i definitywnego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w obrębie pasa drogowego. Rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych. Skarżąca wskazała, że zarówno wyrys z Ewidencji Gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych W ocenie Spółki, wyznaczenie granic powierzchni pasa drogowego nie jest możliwe w następstwie przeprowadzenia kontroli tego pasa przez pracowników ZDM bez dodatkowego udziału biegłego geodety. Spółka podniosła również, że zasadnicza część postępowania dowodowego w niniejszej sprawie została przeprowadzona bez jej udziału. Ponadto, również organ odwoławczy przed wydaniem decyzji w sprawie nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami. Skarżąca nie miała zatem żadnej możliwości zapoznania się z tymi dokumentami, ani wypowiedzenia się co do ich treści.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie niejawnym. Według art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii

(Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto stołeczne Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Stan ten utrzymało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2132), w którego § 1 ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego, mając także na uwadze brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron – Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid.

Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W szczególności nie można się w niej dopatrzyć się naruszenia prawa, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. obligowałoby Sąd do uchylenia tego aktu. Nie zachodzą także w kontrolowanym postępowaniu wady kwalifikowane, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ani podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły uregulowania art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie

z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy udokumentowały wynikami kontroli pasa drogowego (w tym wykonaną dokumentacją zdjęciową) powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego).

Główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania ustaleń dotyczących linii rozgraniczających pas drogowy ul. [...] w W. w rejonie ul. [...]. Skarżąca uważa bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia ww.pasa.

Sąd nie podziela tego zarzutu, uznając za zasadne stanowisko zawarte

w zaskarżonej decyzji co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej. W szczególności prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego.

Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z 15 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 444/12 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

W stanie faktycznym sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie budynku [...] w W., została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Z mapy w połączeniu z dokumentacją fotograficzną wynika, że granica pasa drogowego przebiega, podobnie jak granica działki, na której posadowiony jest budynek na rogu ul.[...] i ul. [...], po obrysie tego budynku. Linia granicy jest załamana, gdyż do nieruchomości budynkowej nie należą schody. Nośnik reklamowy został umieszczony na ścianie, która "wystaje" po zejściu z ww schodów, od strony chodnika, co jednoznacznie wskazuje na umieszczenie go w pasie drogowym, poza obszarem nieruchomości budynkowej. Wbrew opinii Spółki, w aktach znajdują się również inne dowody w ww. zakresie, tj. wypis z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej oraz wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1500.

Pamiętać należy, że oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji i ocenionych przez Kolegium, należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy.

I tak, z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] w obrębie: [...] (bliższe określenie położenia: ul. [...]), zakwalifikowana jako Drogi, jest własnością W. i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W. Na wydruku z mapy zasadniczej oznaczono z kolei przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania reklamy. Pamiętać należy, że z dokumentem urzędowym wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych.

Na załączonym zaś przez organ wydruku mapy zasadniczej rzeczywiście brak podpisu uprawnionego geodety. Naniesienia na mapie ewidencyjnej przebiegu pasa drogowego na spornym odcinku dokonano w Urzędzie W. Biurze Geodezji i Katastru. Należy mieć na uwadze, że o wydanie opinii przez biegłego organ administracji publicznej prowadzący sprawę powinien wystąpić w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (zob. art. 84 § 1 kpa). W realiach rozpatrywanej sprawy trudno jest zaś założyć, że zarządca drogi w oparciu o ww. dokumenty nie był w stanie samodzielnie określić przebiegu pasa drogowego. Tak więc brak podpisu geodety nie umniejsza mocy dowodowej tego dowodu ocenianego w powiązaniu z innymi dowodami z akt sprawy. Ze wszystkich bowiem dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę. Przyjąć zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego. Nie było przy tym potrzeby ustalania miejsca usytuowania reklamy na podstawie operatu geodezyjnego. Okoliczności te wynikają bowiem z naniesień na mapie ewidencyjnej, a potwierdzają zdjęcia obiektu. Te dowody wystarczają by dać pogląd o miejscu usytuowaniu reklamy. Nie było potrzeby wrysowania na tej mapie obiektu, który zajmuje pas drogowy, przez uprawnioną do tego osobę w odpowiedniej skali także z tego powodu, że mapa ewidencyjna nie była podstawą ustaleń co do wymiarów reklamy. Te ustalono bowiem w wyniku pomiarów dokonanych na miejscu (w terenie) i utrwalono w protokole z [...] października 2019 r. Wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się zatem w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób.

Strona kwestionuje wartość ww. dowodów przedstawiając m.in. opinię Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2019 r. wraz z jej uzupełnieniem z [...] lipca 2020 r. i - jak wskazuje - jednym z kluczowych wniosków, jakie można wywieźć z tej opinii, jest taki, że na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0.15 m (0.3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych.

W ocenie Sądu jest to argumentacja ogólna w treści i w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy nieuzasadniona. Ze zdjęć spornej reklamy/nośnika nie wynika bowiem, żeby był on umieszczony we wnęce budynku, ani w jakimś załamaniu fasady, czy też żeby poza ten nośnik wychodziły inne stałe i wystające (wchodzące w przestrzeń pasa) elementy konstrukcji budynku. Przeciwnie nośnik położony jest na ścianie budynku, będąc wysunięty względem budynku w kierunku osi ulicy. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości pozostawanie spornego obiektu po wewnętrznej stronie pasa drogowego, którego granicą jest elewacja budynku. Dlatego podnoszenie przez Skarżącą ogólnych zarzutów w kwestii usytuowania reklamy, bez konkretnego przełożenia ich na okoliczności faktyczne tej sprawy, nie mogło wpłynąć na jej wynik, gdyż nie podważyło ustaleń, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności skarżąca spółka, mając możliwość aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym, nie przedstawiła własnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, przykładowo zdjęć budynku, z których wynikałyby wnęki, uskoki i załamania fasady wchodzące w przestrzeń pasa drogowego dalej niż usytuowana tam ww. reklama/nośnik.

Należy bowiem pamiętać, że obowiązki organu w zakresie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por.: wyrok NSA z 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK172/07; opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze zarzut braku zawiadomienia strony o czynnościach kontrolnych – oględzinach nośnika reklamowego, a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu, to przypomnieć należy, że w myśl art. 20 pkt 10 u.d.p. do obowiązków zarządy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg (...) ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem. Nie można zatem rozpatrywać tych czynności w kategoriach procesowych, wymagających udziału strony postępowania, które jeszcze się nie toczy, choć rezultat takich czynności może powodować obowiązek wszczęcia postępowania. Kontynuowanie tych czynności w toku postępowania i włączenie powstałych w ich toku dokumentów do akt sprawy prawa nie narusza, skoro w ten sposób organ realizuje dyspozycję art. 20 pkt 10 u.d.p. Poza tym w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie dopuścić należy wszystko, co nie narusza prawa. Fakt nieobecności skarżącej w trakcie wskazanych czynności nie pozbawił jej uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a. Strona w toku postępowania miała bowiem dostęp do materiałów sprawy i mogła zająć stanowisko na ich tle.

Jak już była mowa, wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób. Sam zaś fakt braku udziału strony w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego. Strona wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 79 k.p.a.) i wywodząc z tej okoliczności podstawę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia obowiązana jest wykazać, że zachodzi związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią tego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Strona wiedziała o ww. dowodach w aktach sprawy, będąc też wcześniej zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, a z akt tego postępowania, tak na etapie pierwszej jak i drugiej instancji, nie wynika żeby uniemożliwiono jej udział w sprawie przez przykładowo: zajmowanie stanowiska, składanie własnych dowodów itp. Przeciwnie, w aktach sprawy znajdują się dowody wskazujące na czynny udział Spółki w toczącym się postępowaniu (por. pismo z 11 grudnia 2019 r. k. 16 akt administracyjnych).

Nie może być uznany za zasadny także zarzut braku udowodnienia zamontowania nośnika reklamowego pomiędzy datami kontroli, ponieważ zarzut ten pozostaje w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. Strona, gdyby zdemontowała nośnik po pierwszej kontroli, z pewnością poinformowałaby o tym niezwłocznie organ, czego, rzecz jasna, nie uczyniła. Ponadto, [...] października 2019 r. kontrolujący stwierdzili wyświetlanie się reklamy o tej samej treści, co tym bardziej potwierdza, że nośnik nie został usunięty pomiędzy kontrolami. Należy zatem zauważyć, że pierwszy dzień okresu, za który naliczono karę w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. wyznacza dzień, w którym po raz pierwszy stwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym. Koniec okresu, za który naliczono Skarżącej karę, to dzień kontroli pasa drogowego, podczas której po raz ostatni odnotowano istnienie reklamy w pasie drogowym. Na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów należy stwierdzić, że okresy zajęcia pasa drogowego zostały obliczone prawidłowo. Udokumentowanie, że reklama Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało - uwzględniając wyżej wskazane zasady doświadczenia życiowego oraz logiki - na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Skarżąca zaś nie wykazała, że w ww. okresie reklama była demontowana. Ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego, który spoczywa na organie, nie można utożsamiać z nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania dowodów na okoliczności, o których może wiedzieć wyłącznie sama strona. Obowiązek ich udowodnienia spoczywa na stronie, zgodnie z regułą z art. 7 k.p.a.

W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, jak i fakt posadowienia nośnika w spornej lokalizacji we wskazanym w decyzjach okresie, są nieuzasadnione. Zgromadzone i omówione powyżej dowody określają linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

Zdaniem Sądu, do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania pasa drogowego na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do Skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Okres zajęcia pasa drogowego został zatem prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów, tj. protokołów kontroli pasa drogowego oraz kart kontroli zajęcia pasa drogowego. Granice czasowe zajęcia wyznaczają daty - utrwalonych w aktach - kontroli organu spornego odcinka pasa drogowego.

Zasadnie SKO uchyliło w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji w kwestii wysokości nałożonej kary i orzekło że bezspornie reklama wyświetlana była jedynie w dniach kiedy dokumentują to dowody w postaci protokołu z kontroli pasa drogowego, zapisów w karcie kontroli zajęcia pasa drogowego oraz zdjęć wykonanych podczas kontroli pasa drogowego na spornym odcinku, tj. [...] października 2019 r. Za każdy dzień wyświetlania reklamy wymierzono stronie karę według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 23 (kol. 2) załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. (...), tj. jak za umieszczenie w pasie drogowym elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową. W sytuacji braku bezpośrednich dowodów na wyświetlanie reklamy na nośniku (przy pozostawaniu nośnika w pasie), tj. w dniach [...] października 2019 r. (choć doświadczenie życiowe wskazywałoby na wyświetlanie reklamy) SKO wymierzyło Spółce karę za zajęcie pasa drogowego według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 19 (kol. 2) tego załącznika, tj. jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a.

Wysokość kary pieniężnej, w ustalonych okolicznościach, została w sprawie prawidłowo wyliczona i uzasadniona, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem stawek opłaty wynikających z ww. uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze W. (...). Z uwagi na treść art. 139 k.p.a. nie było podstaw do podważania wysokości kary.

Ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde zatem zajęcie pasa drogowego przez reklamę (i inny obiekt), niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż nie zasługuje na uwzględnienie stawiany przez skarżącą zarzut sprowadzający się do niezasadnego uznania spornych nośników reklamowych za obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Według definicji obiektu budowlanego zawartego w pkt 1 art. 3 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r. poz. 1333) - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych;

Załącznik nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze W. (...) zatytułowany: “Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w punktach 1 - 18a tabeli wymienione są rozmaite obiekty, takie jak m.in. kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty, witryny, gabloty, kioski i pawilony handlowe/usługowe, czy wiaty, altany i przykrycia namiotowe, natomiast w punkcie 19 przewiduje się stawkę za “inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a". Jednak w tym ostatnim przypadku – w ocenie Sądu – nie chodzi o obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawa budowlane, gdyż przeczy temu treść pozostałych punktów/pozycji tabeli (1-18a) wymieniających enumeratywnie rozmaite obiekty, niekoniecznie spełniające definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem punkt 19 tabeli załącznika nr 3 do ww. uchwały stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w punktach 1 - 18a tabeli, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w punktach 20 - 35 tabeli tego załącznika). Nadto art. 3 pkt 1 (w zw. z pkt 3) ustawy Prawo budowlane posługuje się definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to - zdaniem Sądu - jest niezgodne z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów u.d.p., który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi (por. wyrok tut. Sądu z 3 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 41/20 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, skoro zostało w kontrolowanym postępowaniu wykazane, że strona skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.