Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 109/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
stwierdzono że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1 pkt 1 , par 1a oraz art. 200 i art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego l. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania aktu administracyjnego w postępowaniu wszczętym w dniu 19 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. [...] w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi akt sprawy; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. C. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty K. z dnia 2 sierpnia 2010 r., Nr [...] , zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości, orzeczenie czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania wskazując, że:

- wyrokiem z dnia 14 października 2014 r. (sygn. akt II SAB/Kr 286/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. , orzekając że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty K. z dnia 2 sierpnia 2010 r. (znak: [...] ) i jednocześnie zobowiązując organ do wydania w terminie czternastu dni aktu w sprawie wniosku skarżącej z dnia 14 maja 2014 r.;

- pismem z dnia 19 listopada 2014 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w S. , gmina S. , informując przy tym, że w dniu 12 grudnia 2014 r. odbędą się oględziny;

- decyzją z dnia 29 stycznia 2015 r., nr [...] (znak: [...] ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nakazał inwestorom A. i M.O. dostarczenie projektu budowlanego zamiennego;

- decyzją z dnia 8 maja 2015 r., nr [...] (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia 29 stycznia 2015 r., nr [...] (znak: [...] ) i orzekł o nałożeniu na inwestorów A. i M.O. obowiązku dostarczenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w terminie do 30 listopada 2015 r.;

- wyrokiem z dnia 25 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 786/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 maja 2015 r., nr [...] (znak: [...] ) oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia 29 stycznia 2015 r., nr [...] (znak: [...] );

- w dniu 9 grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. otrzymał akta sprawy, które po upływie 48 dni przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K;

- pismami z dnia 10 lutego 2016 r. oraz 10 marca 2016 r. – wobec bierności organu – skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. , [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz Prezydenta Miasta K. , informując ww. organy o bezczynności w przedmiotowej sprawie;

- pismem z dnia 14 marca 2016 r. (znak: [...] ), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. ponownie zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, pomimo podjęcia już uprzednio takiego rozstrzygnięcia w dniu 19 listopada 2015 r. (znak: [...] ) oraz wyznaczył termin oględzin na dzień 6 kwietnia 2016 r.;

- postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r., nr [...] (znak: [...] ), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. zobowiązał inwestorów A. i M.O. do przedłożenia aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej służącej do celów projektowych, uwzględniającej stan obecny zagospodarowania działki nr [...] w S. po podniesieniu terenu działki, w wyniku nawiezienia przez inwestorów ziemi podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wymiarami budynku mieszkalnego oraz wymiarami rzędnych w tym rzędnej poziomu "0" wraz z projektem zagospodarowania działki sporządzonym na mapie sytuacyjno-wysokościowej – do dnia 1 lipca 2016 r.;

- postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r., nr [...] (znak: [...] ), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 23 września 2016 r.

- w dniu 27 kwietnia 2016 r. skarżąca wniosła do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K.

Skarżąca podniosła również, że w niniejszej sprawie przewidziany w art. 35 k.p.a. dwumiesięczny termin załatwienia sprawy przez organ I instancji upłynął w dniu 28 marca 2016 r. W ocenie skarżącej argumentacja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. zawarta w postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2016 r., [...] (znak: [...] ), wskazująca że przewlekłość postępowania spowodowana jest znaczną ilością spraw administracyjnych oraz obchodami Światowych Dni Młodzieży nie znajduje umocowania w przepisach k.p.a. Skarżąca podkreśliła przy tym, że postanowienie to zostało wydane po terminie załatwienia sprawy, który upłynął 28 marca 2016 r. Ponadto skarżąca nadmieniła, że ekspert nadzoru budowlanego, który od początku postępowania, tj. od 2011 r. do chwili obecnej prowadzi sprawę budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w S. , gmina S. – zdaniem skarżącej – nie dokonała podstawowych ustaleń dotyczących istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty K. z dnia 2 sierpnia 2010 r. (znak: [...] ), w szczególności odnoszących się do podwyższenia poziomu terenu działki i zmiany jego zagospodarowania oraz wszystkich parametrów budynku, pomimo że oględziny i kontrole na ww. działce były przeprowadzane sześciokrotnie w dniach: 4 listopada 2011 r.. 2 sierpnia 2012 r., 26 września 2013 r., 13 czerwca 2014 r., 12 grudnia 2014 r. oraz 6 kwietnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z dnia 25 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 786/15) wraz z aktami sprawy, został przekazany organowi w dniu 21 stycznia 2016 r. i to dopiero od tego terminu należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. podał, że celem wyeliminowania wytkniętych w ww. wyroku naruszeń podjął działania mające na celu wyjaśnienie sprawy i zobowiązał inwestorów do przedłożenia dokumentów zgodnie ze wskazaniami Sądu oraz przeprowadził ponowne oględziny, które to czynności zostały zrealizowane dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, umożliwiającego jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu, wyznaczone terminy uwzględniają także realną możliwość przedłożenia dokumentów przez inwestorów, nie powodując tym samym przewlekłości postępowania. Zdaniem organu wszystkie czynności przez niego podejmowane były konieczne do załatwienia sprawy, a wręcz wynikały ze wskazań Sądu zawartych w ww. wyroku, zaś okres jaki upłynął od doręczenia akt organowi i podjęcia przez niego działań nie narusza przepisów k.p.a. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. wskazał, że w ostatnich miesiącach, pracownicy organu wykonują zintensyfikowane kontrole miejsc zakwaterowania pielgrzymów w całym powiecie, w związku ze zbliżającymi się Światowymi Dniami Młodzieży, co w ocenie organu należy uznać za nadzwyczajne okoliczności wymagające uwzględnienia przy ocenie postępowania organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.,. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie złożone w trybie art. 37 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę, że będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. została poprzedzona zażaleniem skarżącej do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , które wpłynęło do organu dnia 29 kwietnia 2016 r., Sąd uznał, że spełnione zostały formalne warunki wniesienia skargi, określone w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W tym miejscu zauważyć należy, że w sprawach dotyczących przewlekłości postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie tego zażalenia wywiera skutek w postaci wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, stosownie do wymogu wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a., a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania i niepodejmującego, w ustawowo określonych terminach, aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a. W sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi w obu przypadkach jest bowiem wyłącznie złożenie omawianego zażalenia (vide: postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13, - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnychhttp://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Tym samym, skoro warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność jest samo złożenie zażalenia na podstawie art. 37 § 1k.p.a., to skarga ta jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie zostanie rozpatrzone oraz niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia w razie rozpatrzenia tego zażalenia. Dla dopuszczalności skargi wystarczy więc, aby zachowana była następująca kolejność czynności: najpierw wnosi się zażalenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie wnosi się skargę do sądu administracyjnego. Nie ma wymogu, aby przed wniesieniem skargi upłynął ustawowy termin do załatwienia zażalenia przez organ wyższego stopnia (tak NSA w postanowieniu z 7 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1024/13, CBOSA).

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. podlega więc merytorycznemu rozpoznaniu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Należy zauważyć, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy natomiast wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ administracji postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Przewlekle będzie również prowadzone postępowanie, gdy czynności podejmowane są przez organ w dużym odstępie czasu bądź wykonywane są czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13, dostępny w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, że zasadny jest zarzut przewlekłego prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. postępowania w sprawie odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, postępowania wszczętego z urzędu w dniu 19 listopada 2014 r., ale zainicjowanego przez skarżącą.

I tak, pismem z dnia 29 lipca 2013 r. wniesionym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. M.C. – w oparciu o przepis art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – domagała się przeprowadzenia kontroli zgodności robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując zakres tej kontroli (niwelacja terenu, posadowienie budynku, odprowadzanie wód opadowych, legalność i parametry techniczne konstrukcji oporowej).

W dniu 26 września 2013 r. organ nadzoru przeprowadził kontrolę terenu budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S.

Zawiadomieniem z dnia 18 października 2013 r. znak [...] PINB dla powiatu [...] uznał na podstawie art. 238 K.p.a. skargę M.C. za bezzasadną, stwierdzając, że kontrola terenu budowy nie wykazała nieprawidłowości skutkujących naruszeniem przepisów prawa budowlanego.

Pismem z dnia 24 października 2013 r. M.C. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, oparte na przepisie art. 37 § 1 K.p.a.

Organ ten zawiadomieniem z dnia 31 grudnia 2013 r. uznał zażalenie za bezzasadne.

Następnie pismem z dnia 14 maja 2014 r. M.C. wniosła do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty K. nr [...] z dnia 2 sierpnia 2010 r. na działkach nr[...] i [...] w S. , gm. S. Wskazała, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] nastąpiła z odstępstwem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, bowiem wskutek nawiezienia znacznej ilości ziemi doszło do podwyższenia terenu działki i wysokość parteru wynosi ok. 1,90 m zamiast projektowanych 0,90 m. Ponadto wskazała na innej odstępstwa inwestycji od projektu, m.in. w zakresie zwiększenia powierzchni tarasu oraz zmian wymiarów i ilości otworów okiennych w budynku.

Zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 2014 r. znak [...] PINB poinformował wnioskodawczynię, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 18 października 2013 r. o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

W dniu 18 lipca 2014 r. M.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wyrokiem z dnia 14 października 2016 r. sygn. II SAB/Kr 286/14 Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. do wydania w terminie czternastu dni aktu w sprawie z wniosku skarżącej M.C. z dnia 14 maja 2014 r. dotyczącego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd ustalił fakt bezczynności organu, uznając jednocześnie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ nie zareagował w sposób prawidłowy na klarowne w treści i żądaniu pismo skarżącej z dnia 14 maja 2014 r. i w ustawowo zakreślonym terminie nie podjął przewidzianego przepisami prawa rozstrzygnięcia.

Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że odpis wyroku z uzasadnieniem w sprawie sygn. II SAB/Kr 286/14 wpłynął do organu w dniu 7.11.2014 r. Z akt nie wynika natomiast data przekazania organowi akt postępowania.

Następnie zawiadomieniem z dnia 19.11.2014 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania i dacie przeprowadzenia oględzin w dniu 12.12.2014r. (poprzednie kontrole przeprowadzono w dniu 26.09.2013 r. i 18.06.2014 r.).

W dniu 8.12.2014 r. skarżąca złożyła do akt postępowania obszerną dokumentację fotograficzną i opinię hydrologiczną, z której wynika, że teren działki [...] został podniesiony o 0,7 m (maksymalnie), co wraz z wybudowaniem budynku w osi naturalnego spływu wód oraz posadowieniem ogrodzenia z głęboko posadowionym litym podmurowaniem zmieniło stosunki wodne tego gruntu oraz gruntów sąsiednich. Karty [...] akt administracyjnych obrazują to twierdzenie.

W dniu 17.12.2014 r. organ dołączył również do akt kserokopie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 2.08.2010 r. Z dokumentów tych nie wynika na jakiej rzędnej budynek miał być posadowiony.

W dniu 17.12.2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. wydał postanowienie, którym zobowiązał inwestorów do przedłożenia danych technicznych budynku, w tym kubatury na podstawie sporządzonej inwentaryzacji – do 31.12.2014 r. Stwierdzić zatem należy, że organ zaniechał kompleksowego zebrania materiału dowodowego, ograniczając zakres wymaganych postanowieniem dokumentów do danych technicznych budynku, w tym kubatury.

Pismem z dnia 22.12.2014 r. skarżąca zakwestionowała prawidłowość przeprowadzonych w dniu 12.12.2014 r. oględzin i złożyła wnioski dowodowe.

W dniu 31.12.2014 r. do akt sprawy przedłożono inwentaryzację budynku mieszkalnego, sporządzoną przez tę samą osobę, która adaptowała zatwierdzony projekt budowlany. Już wówczas należało w szczególności porównać k.[...] akt (inwentaryzacja) z kartą [...] akt (zatwierdzony projekt).

Dopiero w dniu 22.01.2015 r. organ wystosował do stron zawiadomienie o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego – w terminie 3 dni.

W dniu 29.01.2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. wydał decyzję, którą nałożył na A. i M.O. (właścicieli działki [...] ) obowiązek sporządzenia, a następnie dostarczenia 3 egzemplarzy zamiennego projektu budowlanego, określając zakres takiego projektu.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 8 maja 2015 r. uchylił powyższą decyzję w całości i nałożył na inwestorów i współwłaścicieli działki nr [...] w S. A.O. i M.O. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do dnia 30 listopada 2015 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w S. gm. S. , uwzględniającego zmiany dokonane w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty K. z dnia 2 sierpnia 2010 r., znak: [...] przy realizacji inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wod-kan, c.o., elektryczna, gazowa zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S. , gmina S. ".

Prawomocnym wyrokiem z dnia 25.09.2015 r. sygn.. II SA/Kr 786/15 po rozpoznaniu skargi M.C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że obowiązek, który organ może nałożyć na inwestorów realizujących swoje zamierzenie budowlane z istotnym odstępstwami nie dotyczy wyłącznie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, ale może także dotyczyć (w razie potrzeby) wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W chwili gdy decyzja wydana na tym etapie legalizacji stanie się ostateczna, będzie korzystała z domniemania prawidłowości, stąd w kolejnym (ostatnim) etapie procedury legalizacyjnej nie będą mogły być rozważane i kwestionowane okoliczności uprzednio już ostatecznie ustalone, a nastąpi jedynie sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją i stosownie do wyników tego sprawdzenia zostanie wydana odpowiednia decyzja. W rozpatrywanej sprawie organ ustaleń takich nie poczyniono, odsuwając je na ostatni, końcowy etap legalizacji, co jest niedopuszczalne. Sąd stwierdził również, że przedłożona przez inwestorów, zażądana przez organ, inwentaryzacja budowlana sporządzona przez M.J. w grudniu 2014 r. nie jest wystarczającym dokumentem, na podstawie którego organ mógłby wyjaśnić wątpliwości i zastrzeżenia zgłaszane przez skarżącą. Dokument ten w szczególności nie inwentaryzuje aktualnego stanu zagospodarowania działki. Przede wszystkim jednak nie sporządzono mapy sytuacyjno – wysokościowej, z której wynikałoby czy i o ile teren nieruchomości inwestorów został podniesiony (nadsypany), co z kolei umożliwiłoby porównanie stanu obecnego z projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 2 sierpnia 2010r. Sąd wytknął organowi, że nie ustalił naprowadzonych przez skarżącą okoliczności, a "w zamian za to organ uznał, że najistotniejszą kwestią w sprawie jest odstępstwo polegające na niewielkim zwiększeniu kubatury budynku, co więcej nie uzasadnił nawet w żaden sposób dlaczego uważa to za odstępstwo istotne w tej konkretnej sprawie. Nie jest nawet wiadome dlaczego kubatura budynku się zwiększyła tj. jaki parametr został zmieniony powodując jednocześnie zwiększenie kubatury."

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. po zwróceniu akt przez WSA w Krakowie, otrzymał je od organu odwoławczego w dniu 15.01.2016 r. (k. [...] ).

Od tego dnia do dnia 14.03.2016 r., czyli przez 2 miesiące, nie podjął żadnej czynności.

Dopiero po otrzymaniu pisma M.C. wzywającego do wykonania wyroku Sądu w dniu 10.03.2016 r., pismem z dnia 14.03.2016 r. ponownie zawiadomił strony, że prowadzi z urzędu postepowanie w opisywanej sprawie i wyznaczył ponowny termin oględzin – 6.04.2016 r.(k. [...] ostatniej teczki).

Następnie, w dniu 19.04.2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. wydał postanowienie, w którym zobowiązał inwestorów do przedłożenia mapy sytuacyjno-wysokościowej uwzględniającej podwyższenie poziomu działki, wyznaczając termin do dnia 1.07.2016.

W tym samym dniu wydal postanowienie, w którym wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – 23.09.2016 r.

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie zaistniała przewlekłość postępowania. Braki kadrowe nie stanowią co do zasady "przyczyn niezależnych od organu", o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2338/13, LEX nr 1452851).

Wskazać należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, wystąpiła sytuacja uzasadniająca uznanie, że postępowanie organu administracyjnego nosi cechy przewlekłości, gdyż opisane wyżej działania podejmowane przez organ naruszały nakaz sprawnego prowadzenia postępowania. Organ prowadził postępowanie w sposób opieszały i nieskuteczny, co doprowadziło do nieuzasadnionego jego przedłużania.

Z powyższych względów należało stwierdzić na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. i zobowiązać ten organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi.

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a.). Jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, CBOSA). Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy administracyjnej. Przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy pozoruje swoją aktywność.

Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w ogóle, czy też podejmowania czynności pozornych. Wadą prowadzonego postepowania było bowiem przede wszystkim to, że organ nie dążył do jednoczesnego przeprowadzenia różnych dowodów, przeprowadzając je po kolei. Nie było przeszkód, by jednocześnie zwracać się do wszystkich dysponentów potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy dokumentów o ich przedłożenie (np. map), a nie stopniowo nakładać poszczególne obowiązki na inwestorów.

Jak wynika z art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku stwierdzenia bezczynności organu sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (o co wnosiła strona skarżąca) lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wyjaśnić należy, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie środka odwoławczego czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy w chwili obecnej nie istnieje potrzeba dyscyplinowania organu przez orzeczenie grzywny. Zdaniem Sądu, wystarczającym było wyznaczenie organowi miesięcznego terminu do ostatecznego załatwienia sprawy, przy stwierdzeniu, że dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postepowaniu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 tej ustawy.