Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2849/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 174
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 549/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni na rzecz Głównego Inspektora Sanitarnego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 549/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] Sp. z o.o., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w ramach działającego przy nim Krajowego Punktu Kontaktowego o dokonaniu zgłoszenia do Komisji Europejskiej powiadomienia informacyjnego nr [...] co skutkowało dokonaniem wpisu o numerze [...] w systemie RASFF, publikowanego w ogólnodostępnej bazie RASFF". Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji nieistniejących. W takiej sytuacji, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. I FSK 86/10) i doktryny, wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności byłoby niedopuszczalne. Czynności materialno-techniczne podejmowane w ramach systemu RASFF nie rozstrzygają o prawach i obowiązkach podmiotów oraz w żadnym wypadku nie mają charakteru decyzji administracyjnych. System RASFF został ustanowiony rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.). Ww. rozporządzenie określiło środki, jakie mogą być podejmowane przez członków sieci na wniosek państwa członkowskiego w przypadku stwierdzenia, że żywność pochodząca ze Wspólnoty lub przywożona z państwa trzeciego może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Środki wykonawcze mające na celu realizację art. 50 rozporządzenia nr 178/2002 zostały przyjęte przez Komisję w rozporządzeniu (UE) nr 16/2011 z dnia 10 stycznia 2011 r. ustanawiającym środki wykonawcze dla systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych i środkach żywienia zwierząt (Dz. Urz. UE L 6/7 z 11.1.2011), w którym aby zapewnić skuteczną komunikację między członkami sieci, ustanowiono wspólne zasady dotyczące obowiązków punktów kontaktowych. W Polsce podstawą prawną systemu RASFF jest ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.). Przepis art. 3 pkt 42 ww. ustawy definiuje system RASFF jako: "postępowanie organów urzędowej kontroli żywności i innych podmiotów realizujących zadania z zakresu bezpieczeństwa żywności". W związku z powyższym Główny Inspektor Sanitarny, który w Polsce kieruje systemem i prowadzi krajowy punkt kontaktowy, ustanowił procedurę funkcjonowania systemu RASFF, która szczegółowo określa m.in. zasady zbierania i przekazywania informacji dotyczących żywności i pasz przez organy urzędowej kontroli żywności szczebla centralnego i organy terenowe, jak również zadania Krajowego Punktu Kontaktowego systemu RASFF w Polsce. W dniu 16.03.2011 Krajowy Punkt Kontaktowy systemu RASFF w Głównym Inspektoracie Sanitarnym otrzymał powiadomienie informacyjne numer [...] z dnia 15 marca 2011 r. przysłane przez Głównego Lekarza Weterynarii - kierownika Podpunktu Krajowego Punktu Kontaktowego systemu RASFF. Powiadomienie dotyczyło stwierdzenia obecności tlenku węgla na poziomie 83,2 pg/kg w filetach z tilapii, pochodzących z Chin. Z oceny ryzyka przeprowadzonej przez Państwowy Instytut Weterynaryjny - Państwowy Instytut Badawczy w Puławach wynikało, że tlenek węgla nie przedłuża okresu przydatności do spożycia czerwonego mięsa, pomaga natomiast utrzymać jego czerwone, pożądane przez klientów zabarwienie. Może to jednak maskować pośrednio oznaki psucia lub zmiany przechowalnicze zachodzące na mięsie. Zgodnie z procedurami systemu RASFF, art. 50 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, "jeżeli członek sieci [RASFF] posiada jakąkolwiek informację związaną z istnieniem bezpośredniego lub pośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu ludzkiemu, pochodzącego z żywności lub pokarmu, to o takiej informacji natychmiast powiadamia Komisję w ramach systemu wczesnego ostrzegania.", jak również stosownie do art. 4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 16/2011 z dnia 10 stycznia 2011r. Krajowy Punkt Kontaktowy systemu RASFF w GIS przekazał do punktu kontaktowego Komisji Europejskiej powiadomienie informacyjne dot. stwierdzenia obecności tlenku węgla na poziomie 83,2 ug/kg w filetach z tilapii, pochodzących z Chin. Następnie zgodnie z art. 4 ww. rozporządzenia punkt kontaktowy Komisji przekazał ww. powiadomienie informacyjne wszystkim członkom sieci bez zbędnej zwłoki, po przeprowadzeniu weryfikacji, co skutkowało dokonaniem wpisu o numerze [...] w systemie RASFF, publikowanego w ogólnodostępnej bazie RASFF. Mając na względzie powyższe Główny Inspektor Sanitarny zauważył, iż przekazanie powiadomienia informacyjnego przez Krajowy Punkt Kontaktowy systemu RASFF do Komisji Europejskiej nie jest prowadzeniem postępowania administracyjnego, skutkującego wydaniem decyzji administracyjnej. Dokonane zgłoszenie omawianego powiadomienia informacyjnego przez Krajowy Punkt Kontaktowy systemu RASFF do Komisji Europejskiej nie jest decyzją administracyjną i to nie tylko dlatego, że nie została decyzją nazwaną, ale również, że nie ma formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Sanitarny w przedmiotowej sprawie nie prowadził postępowania administracyjnego, skutkującego wydaniem decyzji administracyjnej. Krajowy Punkt Kontaktowy systemu RASFF, zgodnie z obowiązującymi przepisami wysłał informację do Komisji Europejskiej, o której mowa w art. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) Nr 16/2011, do systemu RASFF, co skutkowało powiadomieniem informacyjnym nr [...]. Powiadomienie informacyjne nie ma charakteru decyzji - nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach, a ma walor jedynie informacyjny. Skoro zatem, jak wykazano wyżej, wpis w systemie RASFF, skutkujący powiadomieniem informacyjnym o nr [...] z dnia 15 marca 2011 r., nie jest decyzją administracyjną, to brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W myśl bowiem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdza się nieważność jedynie decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności czynności materialno - technicznej organu administracji publicznej (Kędziora R,: Komentarz. Kodeks postępowania administracyjnego", wyd. Beck, Warszawa 2008, s.819). Przywołując treść art. 61a k.p.a., organ wskazał, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie będzie mogło być wszczęte, organ administracji publicznej wyda postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 144 i 61a § 1 i 2 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku spółki [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności "decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego w ramach działającego przy nim Krajowego Punktu Kontaktowego o dokonaniu zgłoszenia do Komisji Europejskiej powiadomień informacyjnych nr [...] oraz [...], co skutkowało dokonaniem wpisu o numerze [...] w systemie RASFF, publikowanego w ogólnodostępnej bazie RASFF", utrzymał w mocy zaskarżone własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w swoim wniosku pełnomocnik spółki [...] Sp. z o.o. przedstawił nowe argumenty, które jednak nie uzasadniają zmiany zaskarżonego postanowienia. Organ zgodził się z wnioskodawcą, że organ urzędowej kontroli żywności działający w ramach systemu RASFF jest organem administracji publicznej. Trudno wręcz wyobrazić sobie rolę organów urzędowej kontroli żywności, inną niż rola organów państwa. Tym niemniej wnioskodawca nie dostrzega, że nie każda czynność organu administracji publicznej jest decyzją administracyjną, a więc nie każda czynność urzędowa może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. W rzeczywistości jedynie nikły odsetek czynności podejmowanych przez organy urzędowej kontroli żywności ma charakter decyzji administracyjnych. W szczególności wszystkie czynności kontrolne i wyjaśniające nie mają takiego charakteru. Organ powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59 wskazał, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w powołanej uchwale, w ujęciu materialnym decyzja to "kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne". Do charakterystycznych cech decyzji w tym ujęciu Sąd Najwyższy zalicza to, że: 1) decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego o charakterze władczym, 2) winna być oparta o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, 3) rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej oznaczonej strony w postępowaniu unormowanym w przepisach k.p.a., jak również w przepisach ustaw szczególnych. W ujęciu procesowym natomiast decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego. Jest to więc akt kończący dane postępowanie i rozstrzygający sprawę co jej istoty. Powiadomienie, które kwestionuje wnioskodawca, w sposób oczywisty nie spełnia powyższych kryteriów. Po pierwsze, nie jest ono w ogóle aktem woli, lecz jedynie aktem wiedzy organu administracji publicznej. Po wtóre, nie rozstrzyga ono sprawy administracyjnej, ponieważ nie konkretyzuje żadnych praw ani obowiązków podmiotu (strony). Charakterystyczne, że wnioskodawca nie jest w stanie wskazać żadnych obowiązków, które zostały na niego nałożone kwestionowanym postanowieniem. Wnioskodawca nie jest w stanie tego uczynić, ponieważ powiadomienie to żadnych obowiązków nie nakłada. Zamiast tego wnioskodawca powołuje się na "konkretne skutki prawne", jakie rzekomo spowodowało kwestionowane powiadomienie, przy czym skutków tych w ogóle nie skonkretyzował. W istocie w niniejszym przypadku można by mówić co najwyżej o pewnych skutkach faktycznych (nie zaś prawnych) kwestionowanego powiadomienia. Jednak każda czynność organu administracyjnego, każde działanie (np. podjęcie czynności kontrolnej) powoduje pewne skutki faktyczne, zaś wywołanie takich skutków nie jest wystarczające, aby daną czynność kwalifikować jako decyzję administracyjną. Organy urzędowej kontroli żywności kierują się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego (a szerzej ujmując, prawa administracyjnego). Jest jednak oczywiste, że działając w systemie RASFF organy te nie prowadzą postępowania jurysdykcyjnego w rozumieniu k.p.a., które kończyłoby się wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 50 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, jeżeli członek sieci [RASFF] posiada jakąkolwiek informację związaną z istnieniem bezpośredniego lub pośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu ludzkiemu, pochodzącego z żywności lub pokarmu, to o takiej informacji natychmiast powiadamia Komisję w ramach systemu wczesnego ostrzegania. Komisja niezwłocznie przekazuje tę informację członkom sieci." Gdyby przyjąć koncepcję wnioskodawcy, to każde kolejne powiadomienie w ramach sieci RASFF musiałoby być poprzedzone wszczęciem i przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego strona mogłaby powoływać wnioski dowodowe, zakończonego decyzją administracyjną, która z kolei podlegałaby zaskarżeniu do organu wyższego stopnia. Oczywiście funkcjonowanie w ten sposób systemu RASFF byłoby w praktyce niemożliwe do pogodzenia z zasadami i celami tego systemu. Ten system musi bowiem gwarantować natychmiastowy przepływ informacji w przypadku powzięcia wiadomości o zagrożeniu dla zdrowia ludzi. Gdyby zaakceptować stanowisko wnioskodawcy, to funkcjonowanie systemu RASFF w Polsce byłoby całkowicie wykluczone, ponieważ każde kolejne powiadomienie musiałoby zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w trybie k.p.a. Na zakończenie Główny Inspektor Sanitarny uznał za konieczne, aby poczynić uwagę o charakterze ogólniejszym. Główny Inspektor Sanitarny docenił bowiem potrzebę ochrony praw przedsiębiorców działających na rynku spożywczym (nawet pomijając fakt, że kwestionowane powiadomienie nie pozbawiło wnioskodawcy żadnego prawa ani nie nałożyło nań żadnego obowiązku). Jednak system RASFF ma na celu przede wszystkim ochronę praw konsumentów, i to nie praw ogólnikowych i niesprecyzowanych, na które powołuje się wnioskodawca, lecz bardzo konkretnych praw - do ochrony zdrowia i życia. Stanowisko wnioskodawcy, nie dość że jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych, to w dodatku pozostaje w sprzeczności z prawem konsumentów żywności do ochrony ich życia i zdrowia, ponieważ oznaczałoby podważenie podstaw funkcjonowania systemu RASFF. Również z tego względu stanowisko to jest bezzasadne.

Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego jako naruszających prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: rażące naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, a w każdym razie z rażącym naruszeniem prawa; rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, poprzez wydanie decyzji mimo braku podstawy prawnej; rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, co przyczyniłoby się do pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa; rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie w sposób należyty o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej; rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ się kierował przy załatwieniu sprawy; rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania; rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 39 k.p.a. poprzez niedoręczenie stronie skarżonej decyzji; rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie, co skutkowało błędną oceną stanu faktycznego sprawy i wydaniem decyzji w skarżonym kształcie; rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 104 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmówienie skarżonej decyzji rozstrzygającej co do istoty indywidualną sprawę skarżącej miana decyzji administracyjnej z uwagi na to, iż akt ten miał w ocenie organu jedynie charakter czynności materialno-technicznej; rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 15 k.p.a. zapewniającego dwuinstancyjność postępowania umożliwiającą stronie skuteczną realizację obrony jej praw; rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 35 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowo zakreślonym do tego terminie.

W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że Główny Inspektor Sanitarny podejmując decyzję o uznaniu zawartości tlenku węgla w towarze skarżącej za zagrożenie wymagające dokonania wpisu informacyjnego w systemie RASFF uznał, iż obecność tlenku węgla w żywności stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Skarżąca podniosła, że nie istnieją żadne naukowe dowody na to, iż tlenek węgla stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, co stanowi przesłankę konieczną dokonania zgłoszenia do systemu RASFF.

Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r. stwierdził, iż nie budzi zastrzeżeń ocena organu, że w sprawie wystąpiły okoliczności stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania nadzorczego regulowanego przepisami art. 156 i nast. k.p.a. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do następujących wniosków. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materiaIno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Sąd I instancji przytaczając treść art.156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. wyjaśnił, iż zakresem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a., tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Nie mogą natomiast podlegać stwierdzeniu nieważności czynności materialno-techniczne ani podejmowane w formie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawienia zaświadczeń. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności "decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego w ramach działającego przy nim Krajowego Punktu Kontaktowego o dokonaniu zgłoszenia do Komisji Europejskiej powiadomień informacyjnych nr [...] oraz [...], co skutkowało dokonaniem wpisu o numerze [...] w systemie RASFF, publikowanego w ogólnodostępnej bazie RASFF". Wskazać należy, że Główny Lekarz Weterynarii przesłał do Krajowego Punktu Kontaktowego w GIS w ramach funkcjonowania systemu RASFF powiadomienia informacyjne w dniach [...] lutego 2011 r. (powiadomienie nr [...]) oraz [...] marca 2011 r. (powiadomienie nr [...]), które dotyczyło stwierdzenia obecności tlenku węgla na w filetach z tilapii sprowadzanych przez skarżącą od producenta z Chin. Krajowy Punkt Kontaktowy w GIS przekazał powyższe zawiadomienia do Komisji Europejskiej ze względu na miejsce pochodzenia produktu. Powiadomienie nr [...] nie zostało przyjęte do systemu przez Komisję Europejską, gdyż wykryty poziom tlenku węgla nie przekroczył 50 ug/kg, natomiast powiadomienie nr [...] zostało przyjęte do systemu RASFF i umieszczone w bazie powiadomień pod numerem [...]. W ocenie Sądu I instancji trafnie wskazał organ, że kwestionowany przez skarżącą wpis do systemu RASFF, skutkujący powiadomieniem informacyjnym nie jest decyzją administracyjną. Z przepisów prawnych stanowiących podstawę do dokonywania wpisu nie można bowiem wywieść, że wpis stanowi władcze rozstrzygniecie indywidualnej sprawy administracyjnej (orzeczenie o prawach lub obowiązkach administracyjnych podmiotu prawa), który to element przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania danej czynności procesowej organu administracji jako decyzji administracyjnej. Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2005 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, z późn. zm.), urzędowe kontrole przeprowadzane przez organy Inspekcji Weterynaryjnej, obejmują zadania dotyczące powiadamiania o niebezpiecznej żywności, w tym żywności pochodzenia zwierzęcego oraz paszach określonych w przepisach o paszach oraz o materiałach i wyrobach przeznaczonych do kontaktu z żywnością, w ramach sieci systemu RASFF (Rapid Alert System for Food and Feed of the European Union - Europejski system wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach produktach żywnościowych obowiązujący w krajach UE). System RASFF, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, obejmuje postępowanie organów bezpieczeństwa żywności, zgodnie z zasadami określonymi w art. 50-52 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. Ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 1.2.2002, str. 1-24, z póżn. zm.; Polskie wydanie specjalne: rozdz. 15 tom 06 s. 463 - 486). Ustęp 2 art. 50 nakłada na członka sieci obowiązek natychmiastowego powiadamiania Komisji o istnieniu bezpośredniego lub pośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu ludzkiemu, pochodzącego z żywności lub pokarmu. Ustęp 5 art. 50 cyt. rozporządzenia zobowiązuje Państwa Członkowskie do niezwłocznego informowania Komisji o wdrożonym działaniu lub środkach podjętych w następstwie otrzymania powiadomień i uzupełniających informacji, przekazanych w ramach systemu wczesnego ostrzegania. Zgodnie z art. 11 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. żywność i pasze przywożone do Wspólnoty w celu wprowadzenia na rynek we Wspólnocie powinny być zgodne z wymogami prawa żywnościowego lub warunkami uznanymi przez Wspólnotę za przynajmniej im odpowiadające, bądź w przypadku gdy istnieją konkretne umowy między Wspólnotą i krajem wywozu, być zgodne z wymogami zawartymi w tych umowach. Stosownie do art. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) Nr 16/2011 z dnia 10 stycznia 2011 r. ustanawiającej, środki wykonawcze dla systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych i środkach żywienia zwierząt (Dz.Urz. UE L 6 z 11,1.2011, str. 7-10), "powiadomienie informacyjne w celu zwrócenia uwagi" oznacza powiadomienie informacyjne związane z produktem, który znajduje się w obrocie jedynie w powiadamiającym państwie będącym członkiem sieci; albo nie został wprowadzony do obrotu; albo nie znajduje się już w obrocie. Przepis art. 2 przedmiotowego rozporządzenia formułuje szereg obowiązków członków sieci, w ust. 1 wskazuje, iż członkowie sieci zapewniają skuteczne działanie sieci na obszarze swojej jurysdykcji oraz stosownie do art. 3 wysyłają powiadomienia o zagrożeniu do punktu kontaktowego Komisji bez zbędnej zwłoki, a w każdym razie w ciągu 48 godzin od momentu otrzymania informacji o zagrożeniu. Ponadto stosownie do art. 4 ww. rozporządzenia, członkowie sieci wysyłają powiadomienia informacyjne do punktu kontaktowego bez zbędnej zwłoki. Powiadomienia te zawierają wszystkie dostępne informacje, dotyczące w szczególności rodzaju zagrożenia i produktu, ze strony którego występuje zagrożenie. Natomiast punkt kontaktowy Komisji przekazuje powiadomienia informacyjne wszystkim członkom sieci bez zbędnej zwłoki, po przeprowadzeniu weryfikacji powiadomień. Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że istotą systemu RASFF, jest zapewnienie szybkiego reagowania członków sieci w przypadku uzyskania informacji o zagrożeniu. Działając w ramach tego sytemu organy nie prowadzą postępowania administracyjnego. Rozpoznanie wstępnego zagrożenia, wynikające ze zgłoszenia produktu do systemu RASFF nie wymaga zatem formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż sprawa administracyjna jeszcze nie istnieje, ze względu na brak informacji o spełnieniu przesłanek wynikających z art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Przyjęcie argumentacji przeciwnej byłoby w praktyce nie do pogodzenia z zasadami i celem tego systemu, który został powołany, jak sama nazwa wskazuje, do niezwłocznego przepływu informacji o zagrożeniach. Wobec powyższego, Sąd I instancji wskazał, że w przypadku stwierdzenia podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania, właściwe organy stosownie do art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 (Tytuł VII, Rozdział I pt. Krajowe Środki Wykonawcze), zobligowane są do podjęcia działań wymienionych w ust. 2 tego przepisu wydając rozstrzygnięcie, o którym mowa w ust. 3 lit. a i b. Z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika wprost, że ustawa obok właściwości organów w zakresie prowadzenia urzędowych kontroli określonych w ww. rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 określa m.in. wymagania dotyczące przeprowadzania takich kontroli, w zakresie nieuregulowanym w ww. rozporządzeniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 4 ww. ustawy do postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności stosuje się przepisy k.p.a., jeśli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji uznał za trafne stanowisko organu, że wobec braku przedmiotu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej należało w niniejszej sprawie odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP wyrażające się w uznaniu, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej działały na podstawie i w granicach prawa;

- niezastosowanie art. 77 Konstytucji RP w zw. z art. 417¹ § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.1964.16.93 dalej jako: "k.c.") poprzez uniemożliwienie skarżącej dochodzenia we właściwym postępowaniu stwierdzenia niezgodności z prawem ostatecznej decyzji organu, a przez to uniemożliwienie jej warunkowanego ww. stwierdzeniem dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie ww. decyzji;

- niewłaściwe zastosowanie art. 6 k.p.a. wyrażające się w uznaniu Sądu I instancji, że organ wydający decyzję działał na podstawie przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

- niezastosowanie art. 1 k.p.a., prowadzące do uznania, iż w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej w swoich działaniach nie był związany przepisami k.p.a.;

- niezastosowanie art. 104 k.p.a. mimo, iż w przedmiotowym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumpcji, organ bowiem objawił swoją wolę poprzez wydanie aktu administracyjnego w rozumieniu ww. przepisu;

- błędną wykładnię treści normatywnej art. 107 k.p.a. prowadzącą do uznania, że przedmiotowy stan faktyczny nie wypełnił znamion ww. przepisu, a stąd nie można mu przypisać miana decyzji administracyjnej;

- błędną wykładnię treści normatywnej art. 50, art. 51 i art. 52 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania -prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności - dalej: rozporządzenie 178/2002, polegającą na uznaniu, iż przepisy te zawierają zasady postępowania organów administracji w ramach systemu RASFF wyłączające stosowanie k.p.a.;

- błędną wykładnię treści normatywnej art. 2 ust. 1 oraz art. 3 rozporządzenia (UE) nr 16/2011 z dnia 10 stycznia 2011 r. ustanawiającego środki wykonawcze dla systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych i środkach żywienia zwierząt (Dz.Urz. UE L 6 z 11.01.2011 r. dalej: rozporządzenie 16/2011), wyrażającą się w uznaniu, iż wyrażony w tych przepisach obowiązek zapewnienia przez członków sieci skutecznego działania systemu RASFF na obszarze swojej jurysdykcji nie oznacza konieczności ustanowienia przez ustawodawcę polskiego szczególnych przepisów postępowania organów na poziomie krajowym w ramach sieci RASFF, które to przepisy stanowiłyby lex specialis wyłączające stosowanie k.p.a. oraz zapewniające szybkie działanie systemu RASFF;

- niezastosowanie art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (dalej: rozporządzenie 882/2004), mimo iż w danym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji tj. organ wykrył niezgodności i podjął działania zapewniające zastosowanie odpowiednich środków zaradczych;

- błędną wykładnię treści normatywnej i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wyrażające się uznaniem, że przepisy tej ustawy zawierają przepisy o charakterze proceduralnym wyłączające stosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów k.p.a.;

oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie uznając, iż wystąpiły okoliczności stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania nadzorczego regulowanego przepisami art. 156 i nast. k.p.a.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia, dokonanie błędnej oceny prawnej z pominięciem faktów sprawy, nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowych dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do charakteru toczącego się w ramach systemu RASFF postępowania oraz zakresu obowiązków organu działającego w ramach sieci wynikających z powiadomienia informacyjnego RASFF.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji błędnie wywodzi, że do działania organów w ramach systemu RASFF nie może mieć zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego, z uwagi na to, że w ww. artykułach wskazano konieczność natychmiastowego działania członków sieci i szybkiego przepływu informacji. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji badając podstawy prawne działania systemu RASFF dokonał błędnej wykładni postanowień rozporządzenia 16/2011, które jak jego nazwa wskazuje, stanowi rozporządzenie wykonawcze względem ww. rozporządzenia 178/2002. Zgodnie z ww. rozporządzeniem 16/2011, art. 50 rozporządzenia 178/2002 określa jedynie ogólnie zakres i wymogi dotyczące funkcjonowania systemu RASFF (punkt (1) wstępu), natomiast uszczegółowienie kwestii dotyczących funkcjonowania systemu RASFF zawiera rozporządzenie wykonawcze 16/2011. W art. 2 tego rozporządzenia zawarto obowiązki członków sieci - m.in. obowiązek zapewnienia skutecznego działania sieci na obszarze jurysdykcji każdego członka sieci, obowiązek wyznaczenia punktu kontaktowego oraz obowiązek zapewnienia skutecznej komunikacji członków sieci. W ocenie Skarżącej Sąd I instancji błędnie interpretuje znaczenie obowiązku zapewnienia skutecznego działania sieci na obszarze jurysdykcji każdego jej członka, skupiając się jedynie na skuteczności pojmowanej w aspekcie realnym jako szybkość działania, nie zaś na skuteczności w aspekcie normatywnym, która realizowana jest poprzez takie dostosowanie regulacji obowiązujących na obszarze jurysdykcji każdego członka sieci lub ustanowienie nowych regulacji, które od strony prawnej pozwala członkowi sieci skutecznie realizować swoje obowiązki w ramach systemu RASFF. Rozporządzenie 16/2011 nakłada więc na poszczególne państwa obowiązek określenia wewnętrznych procedur, w oparciu o które system RASFF będzie w tych państwach działał. Na takie przekazanie kompetencji jednoznacznie wskazuje pkt 1 omawianego artykułu, zgodnie z którym: "Członkowie sieci zapewniają skuteczne działanie sieci na obszarze swojej jurysdykcji" oraz pkt 5 b artykułu 2, zgodnie z którym: "Członkowie sieci określają role i obowiązki swoich punktów kontaktowych oraz role i obowiązki odpowiednich właściwych organów na obszarze swojej jurysdykcji odnośnie do przygotowywania i przekazywania powiadomień wysyłanych do punktu kontaktowego Komisji (...)." Z powyższego wynika, iż każdy członek sieci winien był w drodze stosownych przepisów ustanowić niezbędne procedury funkcjonowania systemu RASFF na obszarze jego jurysdykcji lub dostosować procedury istniejące tak by spełniały one wymóg szybkości przekazywania informacji, o którym mowa jest w uzasadnieniu wyroku. Skarżąca podniosła, iż dopełniając ww. obowiązku ustawodawca polski ograniczył się jednak do wprowadzenia jednego tylko, ogólnego artykułu 85 w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który nie ma charakteru proceduralnego, nie może więc stanowić podstawy prawnej postępowania organów w ramach systemu RASFF. W konsekwencji, z uwagi na to, że zarówno przepisy prawa wspólnotowego, jak i przepisy prawa krajowego nie zawierają procedur działania organów w ramach systemu RASFF, należy przyjąć, iż organy te zobowiązane są do działania w oparciu o przepisy k.p.a. Organy administracji publicznej nie mogą bowiem działać w sposób dowolny, ani też nie mogą działać jedynie w oparciu o wewnętrzne procedury, ustanowione przez organ wyższego stopnia bez stosownej delegacji ustawowej. Burzyłoby to bowiem bezpieczeństwo prawne obywateli oraz uniemożliwiałoby jakąkolwiek weryfikację prawidłowości podjętych przez organ czynności. Zdaniem skarżącej wobec braku lex specialis dla postępowania organów administracji publicznej w ramach systemu RASFF należy stosować lex generalis, którym jest Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej Główny Inspektor Sanitarny wbrew uznaniu Sądu I instancji musiał jednak podjąć decyzję administracyjną. Działanie organu nie polegało bowiem na przekazaniu prostej informacji, lecz wymagało rozstrzygnięcia, czy obecność tlenku węgla w towarze skarżącej stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Mając to na uwadze, "decyzyjna aktywność" organu w przedmiotowej sprawie nie powinna być kwestionowana. Nadto podniesiono, iż działania organu, skarżona decyzja i dokonany wpis podważają wiarygodność spółki jako godnego zaufania partnera handlowego. Tym samym, Główny Inspektor Sanitarny w bezpośredni sposób naruszył dobra osobiste skarżącej. Podejmując decyzję w skarżonym kształcie prowadzącą do dokonania wpisu w systemie RASFF organ wpłynął również na sferę praw i obowiązków skarżącej. Działanie organu uruchomiło bowiem szereg kontroli organów inspekcji, które skutkowały niezasadnym wycofaniem towaru lub wstrzymaniem jego dystrybucji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie można uznać za prawdziwe twierdzenia Sądu I instancji, iż dokonywane w ramach systemu. RASFF czynności mają jedynie charakter techniczny i stanowią proste przekazanie informacji. Szybkość działania organów w ramach tego systemu, jakkolwiek uzasadniona z uwagi na niezbędną dla skuteczności działania systemu szybkość reagowania na zagrożenie, z uwagi na brak przepisów wyłączających stosowanie przepisów k.p.a. w ramach systemu RASFF, nie może uniemożliwiać podmiotom prawa obronę swoich praw w drodze instancyjnej weryfikacji legalności decyzji o dokonaniu wpisu. Zdaniem skarżącej w toku całego postępowania przed Sądem I instancji przedstawione przez skarżącą wątpliwości co do zasadności postępowania organów administracji nie zostały przez Sąd zażegnane poprzez przeprowadzenie dodatkowych dowodów z urzędu. Konieczności podjęcia takich działań na etapie postępowania w I instancji w ocenie skarżącej dowodzi lakoniczność uzasadnienia wyroku, które winno stanowić odwzorowanie rozumowania przeprowadzonego przez Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., mając na uwadze istotę kontrolowanego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawiania argumentacji oddzielnie do obydwu podstaw zaskarżenia wyroku. Przede wszystkim kwestią podstawową, która ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy istnieje przedmiot kontrolowanego postępowania nadzwyczajnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikałoby, że skarżąca kasacyjnie jako przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności wskazuje powiadomienie informacyjne skierowane do Komisji Europejskiej, które skutkowało dokonaniem wpisu o nr 2011.0344 w ogólnodostępnej bazie RASFF. Stanowisko to należy uznać za błędne, gdyż jak to w sposób prawidłowy wyjaśnił Sąd I instancji do tego typu postępowania nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i o żadnej z form działania organu nie można powiedzieć, iż przybrała postać decyzji administracyjnej. Wskazane powiadomienie informacyjne nie stanowi władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, nie nakłada na skarżącą kasacyjnie żadnych obowiązków ani uprawnień wynikających z przepisów prawa. Istotą systemu RASFF, jest zapewnienie szybkiego reagowania członków sieci w przypadku uzyskania informacji o zagrożeniu. Działając w ramach tego sytemu organy nie prowadzą postępowania administracyjnego. Rozpoznanie wstępnego zagrożenia, wynikające ze zgłoszenia produktu do systemu RASFF nie wymaga zatem formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż sprawa administracyjna jeszcze nie istnieje, ze względu na brak informacji o spełnieniu przesłanek wynikających z art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Dopiero gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 54 następuje etap postępowania, gdzie organy działają w ramach przepisów kodeksu postępowania administracyjnego

Przyjęcie argumentacji przeciwnej byłoby w praktyce nie do pogodzenia z zasadami i celem tego systemu, który został powołany, jak sama nazwa wskazuje, do niezwłocznego przepływu informacji o zagrożeniach.

Prawidłowo postępowanie organów administracyjnych ocenił Sąd I instancji uznając, iż organy w ogóle nie objawiły swojej woli poprzez wydanie aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 k.p.a. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały zatem rozważania przedstawione w skardze odnośnie konieczności doręczenia i wejścia z tym momentem decyzji do obrotu prawnego, czy cech konstytutywnych pozwalających dany akt, czy pismo uznać za decyzję administracyjną. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała na żadne przesłanki, które by w jakikolwiek sposób uprawdopodobniły, iż w kontrolowanym postępowaniu doszło do wydania decyzji administracyjnej. Jeżeli więc brak jest przedmiotu postępowania to organy podjęły prawidłowe postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 61a k.p.a., nie można bowiem prowadzić postępowania wobec decyzji nieistniejącej. A jak wspomniano wyżej skarżąca kasacyjnie nie wykazała w żaden sposób podstaw materialnoprawnych do wydania takiej decyzji. Wobec więc braku przedmiotu postępowania stanowiącego istotę rozstrzygania przez organy administracyjne, zarówno wyrok Sądu I instancji jak i postanowienia organów administracji w kontrolowanej sprawie należy uznać za prawidłowe.

Wobec powyższego odnoszenie się do pozostałych argumentów skargi kasacyjnej nie związanych z istotą kontrolowanego postępowania jest zbędne, ale Naczelny Sąd Administracyjny w związku z przedstawionymi zarzutami w skardze kasacyjnej odniesie się do kilku kwestii. Działanie w ramach systemu RASFF zostało dokładnie przedstawione przez Sąd I instancji oraz organy administracji sanitarnej, także Naczelny Sad Administracyjny nie będzie powtarzał jak ten system funkcjonuje i jakie są jego cele. Podobna sytuacja miała miejsce w sprawie o sygnaturze II OSK 2446/12 rozstrzyganej przez ten sam skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie skarżąca kasacyjnie wskazywała, iż decyzja administracyjna miała zapaść na innym etapie działania w ramach systemu RASFF, a mianowicie przed skierowaniem pisma do sieci sklepów z żądaniem informacji, czy posiadają partie filetów z tilapii sprowadzonych przez skarżąca z Chin z uwagi na przekroczoną zawartość tlenku węgla. Postępowanie skarżącej kasacyjnie jak wydaje się mając na uwadze treść jednego z zarzutów (dotyczących art. 417 (1) kodeksu cywilnego) ukierunkowane jest w celu wykazania niezgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, ażeby zaistniała możliwość wystąpienia o naprawienie wyrządzonej szkody. Jak wspomniano wyżej kognicją Sądu I instancji objęta była tylko i wyłącznie kwestia, czy w ramach określonego przez skarżącą kasacyjnie we wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego był określony przedmiot tegoż postępowania. Jak wykazano wyżej z uwagi na brak tegoż przedmiotu organy słusznie wydały postanowienie na podstawie art. 61a k.p.a. i ta kwestia była wyłącznie w zainteresowaniu i kompetencjach kontrolnych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast sama ocena, czy postępowanie organów sanitarnych w ramach systemu RASFF było prawidłowe takiej kontroli nie podlega. W Polsce podstawą prawną działania RASFF jest ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.). Przepis art. 3 pkt 42 ww. ustawy definiuje system RASFF jako "postępowanie organów urzędowej kontroli żywności i innych podmiotów realizujących zadania z zakresu bezpieczeństwa żywności". W związku z powyższym Główny Inspektor Sanitarny, który kieruje systemem i prowadzi krajowy punkt kontaktowy, ustanowił procedurę funkcjonowania systemu RASFF, która szczegółowo określa m.in. zasady zbierania i przekazywania informacji dot. żywności i pasz przez ww. organy (Procedury funkcjonowania systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach – RASFF, Warszawa 2011). Swoją instrukcję w zakresie powyższego działania przedstawił również Główny Lekarz Weterynarii (nr GIWBż-500-1/12 z dnia 19 stycznia 2012r.), który odpowiada za podpunkt krajowego punktu kontaktowego (art. 85 ust. 3 w/w ustawy). Jak wynika z w/w przedstawionych procedur zgłoszeń należy dokonywać pod warunkiem "że produkty będące przedmiotem powiadomienia mają lub mogą mieć bezpośredni lub pośredni wpływ na zdrowie ludzi, a tym samym mogą stwarzać poważne zagrożenie dla zdrowia człowieka". Jednym z takich zagrożeń jest "przekroczenie dozwolonych poziomów substancji niepożądanych lub szkodliwych dla zdrowia ludzi ...". W przedmiotowej sprawie przyczyną wystosowania powiadomienia informacyjnego nr [...] były przekroczenia norm obecności tlenku węgla w filetach z tilapii, pochodzących z Chin, których importerem była skarżąca spółka. Jak wynika natomiast ze znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego pisma kierownika Zakładu Badania Żywności i Przedmiotów Użytku Państwowego Zakładu Higieny z dnia 28 września 2011 r. kierowanego do Głównego Inspektora Sanitarnego kwestia ta nie jest jednoznaczna. Jednakże jak wspomniano wyżej nie jest to przedmiotem postępowania objętego kontrolą w niniejszej sprawie. Sprawą związaną z odszkodowaniem wynikającym z uruchomienia postępowania w ramach RASFF zajmował się Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu w sprawie Bowland Dairy Products Ltd. Przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich sygn. akt T-212/06 (LEX 522248).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny uznając skargę za niezasadną orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji orzeczenia.