Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 608/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4. ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi A. Sz. i S. S. – Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta T. po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego D. Sp. j. G. i M. R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z sześcioma mieszkaniami oraz parkingiem podziemnym na terenie obejmującym dz. nr [...],[...],[...] z obr. [...] w T. przy ul. C. [...].

Odwołania od powyższej decyzji złożyli S. M. "K." w Toruniu oraz S. S.-S. i A. S.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p. lub ustawą), § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, iż obszar planowanej inwestycji jest zlokalizowany w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dwukondygnacyjnej o charakterze szeregowym i jednokondygnacyjnej gospodarczej. Linie zabudowy wyznacza budynek przy ul. C. [...]. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, t.j. ul. C. poprzez działki [...] i [...], będące własnością S. M. K. w T. na zasadach służebności gruntowej. W ocenie organu planowana inwestycja będzie tworzyła urbanistyczną całość wraz z zabudową szeregową jednorodzinną znajdującą się przy ul. C. i będzie stanowiła jej uzupełnienie, gdyż budynek mieszkalny wielorodzinny z sześcioma mieszkaniami oraz z parkingiem podziemnym nie odbiega charakterem od istniejącej już zabudowy. Ustalenia te zdaniem organu odwoławczego są wystarczające dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Na powyższą decyzję S. S.-S., A. S. i S. M. "K." w T. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Bydgoszczy. Zarzucili oni kwestionowanej decyzji, iż rażąco narusza ona prawo, ponieważ dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w T. z dnia [...]. Organowi zarzucono również naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ww. ustawy, poprzez brak uzgodnienia zaskarżonej decyzji w formie decyzji administracyjnej z właściwym zarządcą drogi. Zdaniem skarżących organy obu instancji nie ustaliły też, która działka sąsiednia może stanowić punkt odniesienia dla określenia funkcji i cech zabudowy działki objętej wnioskiem inwestora, a także nie wskazały, jak wygląda obszar analizowany, stanowiący podstawę analizy sposobu zabudowy dla określenia wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech kształtowania zabudowy terenu. Zaskarżona decyzja naruszała zdaniem skarżących również uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz w art. 54 pkt 2 lit d w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie II SA/Bd 605/07 WSA w Bydgoszczy oddalił skargi. Sąd stwierdził, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa między sprawą rozstrzygniętą skarżoną decyzją, a sprawą zakończoną ostateczną decyzją z dnia [...], naruszająca powagę rzeczy osądzonej i skutkująca stwierdzeniem nieważności skarżonej decyzji.

Sąd wskazał, iż organ I instancji, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wytyczył obszar analizowany (granice tegoż obszaru określił na ok. 100 m wokół terenu objętego wnioskiem) i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Analizą tą objęto zarówno działki dostępne z ul. C, jak i znajdujące się w obszarze analizowanym działki dostępne z ul. L., R. i P. Jak wynika z części graficznej i tekstowej analizy, w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna (działki dostępne z ul. C.) i wielorodzinna z dachami płaskimi. W zabudowie jednorodzinnej występują przy tym dwie kondygnacje, zaś w zabudowie wielorodzinnej pięć kondygnacji. Sąd wskazał, iż organy administracji prawidłowo stwierdziły, że w przypadku planowanej inwestycji spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a na omawianym terenie może powstać budynek mieszkalny wielorodzinny, dwukondygnacyjny, o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 20% terenu działki objętego wnioskiem. Linie zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznaczono zaś jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. C. [...].

Sąd stwierdził, iż z dokonanych przez organy administracyjne ustaleń wynika, iż zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy niniejsza sprawa, spełnia wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a wobec tego organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Jeśli chodzi o zarzut skarżących wskazujący na nieuwzględnienie przez organy administracji zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. Sąd stwierdził, iż stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest ono aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S. zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

I. naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwane p.p.s.a.) w ten sposób, że WSA w Bydgoszczy nie dokonał rzetelnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, a w szczególności wyznaczenia granic obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.;

II. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 k.p.a. in fine poprzez naruszenie zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz innych stron w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błąd w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkujący naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej;

c) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie;

d) brak wskazania podstaw przyjętych granic obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania, co stanowi rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wymogu uzasadnienia faktycznego decyzji;

III. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p., a w szczególności art. 106 § 3, a w konsekwencji art. 134 §1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wnioskowanych jako dowody przez skarżących akt innych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych na okoliczność, że w tamtych postępowaniach w inny sposób niż w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do tego samego terenu ustalono obszar analizowany.

IV. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd z rażącym naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie dopuścił zawnioskowanych dowodów;

- naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie:

V. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę pomimo naruszenia zasady sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych unormowanych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy;

VI. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę pomimo naruszenia art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 u.p.z.p.;

VII. naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w ten sposób, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku analizuje wyłącznie ewentualność obligatoryjnego zawieszenia postępowania (art. 62 ust. 2 u.p.z.p.), a pomija ewentualność fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust 1 tej ustawy, co stanowi ponadto rażące naruszenie art. 145 §1 pkt 4 p.p.s.a.;

VIII. stanowiące konsekwencję opisanych powyżej zarzutów naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 tej ustawy, poprzez naruszenie interesów skarżącego.

W skardze kasacyjnej stwierdzono też, że możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczna z art. 32 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości w zaskarżonym wyroku w zależności od tego, czy dla danego terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub nie, co wpływa na zakres ochrony interesów prawnych właścicieli oraz wieczystych użytkowników nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Wskazując na powyższą sprzeczność z Konstytucją, a także na przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 przez rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. poddano pod rozwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego celowość:

1. na podstawie § 60 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 13 września 2003 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169, poz. 1646) o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności aktu niższego rzędu (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z przepisami aktu wyższego rzędu (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);

2. na podstawie § 61 cyt. wyżej rozporządzenia zawiadomienie Prezesa Sądu o stwierdzonej niezgodności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust 7 tej ustawy w powołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r. w sprawie II OSK 1250/08 uchylił zaskarżony wyrok.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że odnosząc się do kwestii związanej ze stosowaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 106 § 3 p.p.s.a. należy zauważyć, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Ta zasada wynika z postanowień zawartych w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którymi "sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy". W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się zatem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom.

Tymczasem we wniesionej kasacji skarżący przeprowadził wywody zmierzające do wykazania, że to rzeczą Sądu pierwszej instancji było przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie właściwych w sprawie ustaleń. Takie stanowisko uznać należy za wadliwe i w warunkach przedmiotowej sprawy za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego.

Za chybiony uznać też trzeba zarzut naruszenie dyspozycji przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p., bowiem skarżący nie wykazał, aby zaistniały w sprawie warunki nim wymagane, a w konsekwencji, aby nastąpiło naruszenie tej normy, które miałoby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Ratio legis art. 61 u.p.z.p. "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 493). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. W warunkach przedmiotowej sprawy z uwagi na zakres zarzutów skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej" jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia działki sąsiedniej. W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie to odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, mającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja. W znaczeniu szerokim natomiast rozumiano sąsiedztwo jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Interpretacja pojęcia działki sąsiedniej jako działki graniczącej miałoby zbyt restryktywny charakter, ponieważ sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje, iż działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Jak trafnie wskazano w doktrynie, warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska: Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Szersza interpretacja pojęcia działki sąsiedniej jest bardziej adekwatna do potrzeb realizacji warunków wskazanych w omawianej normie i za takim rozumieniem działki sąsiedniej opowiada się Sąd, trudno bowiem przyjąć, by celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwiema graniczącymi ze sobą działkami. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie działki sąsiedniej winno być interpretowane funkcjonalnie. Przedstawiony wyżej pogląd wyrażono między innymi w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 551/05 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, publ. ONSAiWSA 2006/2/54).

Te same reguły mają zastosowanie do ustalenia treści pojęcia działki dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ze wskazań art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia zatem musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co jednak zapewnia nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Ziszczenie się warunków, o jakich mowa w art. 2 pkt 14 ustawy, skutkuje wyczerpaniem wymogu wskazanego w art. 54 pkt 2 lit. d ustawy.

Kolejnym warunkiem, jaki winien być spełniony, jest wymóg zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p pozwalająca na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Spełnienie tego warunku, przy przedstawionym szerokim rozumieniu pojęć działki sąsiedniej i dostępu z tej samej drogi publicznej, oznacza, że spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, musi poprzedzić analiza zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględniać wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym, na co już zwracano uwagę.

Prezentowana we wniesionej kasacji odmienna interpretacja wskazanych wyżej norm, przypisująca im znacznie węższy zakres nie jest w świetle przytoczonych wyżej stanowisk tak orzecznictwa, jak i doktryny uprawniona.

Opowiadając się za szerokim rozumieniem pojęć wyżej omówionych należy jednak jednocześnie podkreślić, że koniecznym jest zastosowanie w rozpoznawaniu sprawy konsekwencji przy analizowaniu określonego stanu faktycznego i jego zestawienia z zastosowanymi w sprawie normami prawnymi. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, a taka występuje w niniejszej sprawie, gdy określone pojęcia są analizowane wybiórczo, bez powiązania ich, z kolejnym wymogiem zawartym w tej samej normie prawnej.

Rację ma skarżący, iż określenie charakterystyki wymaganej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 946/04, LEX nr 214349, oraz komentarz Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 493-503). Rzeczą Sądu pierwszej instancji było natomiast przeprowadzenie kontroli tych ustaleń w granicach określonych art. 134 § 1 p.p.s.a.

Treść analizy obszaru wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przedstawiona w skarżonym wyroku nie jest ani konsekwentna, ani zrozumiała. Sąd pierwszej instancji bowiem pominął, że realizacja omawianej na wstępie normy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymaga zaistnienia kompleksowego tych wymagań, które w przepisie tym określono. W rozpoznawanej sprawie nie poddano ocenie ani funkcji, ani cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym w zakresie określonym w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Obszar ten wyznaczono wprawdzie w załączniku graficznym, ale już w załączniku tekstowym i następnie w decyzji organu ocena ta nie spełnia ani wymogów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ani art. 61 ust. 1-5 ustawy. Sąd pierwszej instancji zaakceptował zarówno lakoniczność decyzji kontrolowanej w tym zakresie, jak i brak konsekwencji w zakresie dopełnienia dyspozycji norm mających w sprawie zastosowanie.

Trafnie wywodzi więc skarżący, że nie wiadomo, jakimi kryteriami kierowano się wyznaczając obszar analizowany. Co prawda w myśl § 3 ust. 2 tego samego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jednak na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy przepisy m.in. art. 52 odnoszącego się bezpośrednio do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W myśl zaś art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej winno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nie może więc ulegać najmniejszych wątpliwości, że w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice. Uwaga ta jest istotna chociażby ze względu na to, iż w analizie zaakceptowanej przez Sąd, a następnie i w ustaleniach zawartych w skarżonym wyroku przyjmuje się, że działką sąsiednią, dostępną z tej samej drogi jest działka przy ul. C. [...], przy czym działki przy ul. C. są zabudowane domami jednorodzinnymi, a jednocześnie stwierdza się, że planowana zabudowa wielorodzinna nie odbiega charakterem od istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Takie stwierdzenie jest nie tylko niezrozumiałe, ale wręcz pozbawione konsekwencji. Sąd pierwszej instancji nie wskazał istniejącej zabudowy, w oparciu o którą ustalono wymagania dla planowanej inwestycji, a którą jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Samo stwierdzenie, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna (działki dostępne z ul. C.) i że budynki wielorodzinne dostępne są z ulic L., P. i R. jest niewystarczające dla oceny trafności zastosowania art. 61 ustawy.

Na niezbędność uzasadnienia granic wyznaczonego obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie wskazuje też zarzucana przez skarżącego we wniesionej kasacji niezgodność prezentowanych w decyzji kontrolowanej przez Sąd ustaleń zaakceptowanych w skarżonym wyroku z zapisami w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T." zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., zgodnie z którymi na przedmiotowym terenie przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie ulega wątpliwości, na co zasadnie wskazano w skarżonym wyroku, iż stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Trafnie jednak wskazano z kolei we wniesionej kasacji, iż powyższa regulacja nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Jednak przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych, wobec organów gminy. Według prezentowanego w doktrynie poglądu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi "swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami" (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 54). Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 54-60). Powodowałoby to sytuację, w której określony zapis stadium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust 1 ustawy), natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem stadium całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia, jak zasadnie wywiedziono to we wniesionej kasacji, byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją. Z tych też względów przedstawione wyżej uwarunkowania należało mieć na uwadze przy ocenie obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W konsekwencji za trafny uznać należy zarzut braku dokonania w sprawie ustaleń faktycznych i ich oceny w zakresie wyżej wskazanym. Sąd pierwszej instancji, bowiem nie odniósł się do omówionych wyżej wymagań, a zawartych w obowiązujących normach prawnych, do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu, co oznacza, że nie była ona przedmiotem oceny Sądu pod względem jej zgodności z prawem. Należy przy tym podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano znaczenie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki inwestora wskazując, iż uzasadnienie takiego wyznaczenia powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2007 r., II SA/Łd 719/07, Lex nr 394827, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 1220/06, Lex nr 299861, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2007 r., II SA/Łd 571/07, Lex nr 394803, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1504/06, Lex nr 302537). Analiza ta stanowi podstawę do dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, a jej prawidłowe przeprowadzenie wymaga przede wszystkim ustalenia, które konkretnie działki znajdować się będą w granicach obszaru analizowanego, a więc które działki będą stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy.

NSA nakazał sądowi I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i kontroli legalności zaskarżonej decyzji ocenić, czy w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy możliwe jest określenie funkcji i cech zabudowy znajdującej się na terenie, na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja. Sąd pierwszej instancji powinien w tym celu dokonać przede wszystkim wnikliwej oceny przeprowadzonej przez organ analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu pod względem jej zgodności z prawem. Dopiero po ustaleniu stanu faktycznego sprawy Sąd powinien ocenić, czy nowa zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji i cech zabudowy istniejącej, a więc czy spełniona zostanie przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

WSA w Bydgoszczy ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Bd 784/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nakazana przez NSA w wyroku z 6 sierpnia 2009 r. analiza materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego, w tym również analiza stanowiska obu organów zawartego nie tylko w decyzjach ale i pismach sądowych nie pozwalała Sądowi przy uwzględnianiu wiążących wytycznych NSA na rozstrzygnięcie sprawy. Określenie bowiem charakterystyki wymaganej treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Zwracano na to wielokrotnie uwagę zarówno w orzecznictwie (np. vide m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. IV SA/Wa 950/04 oraz z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 946/04), czy też w doktrynie (np. komentarz Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 493-503).

Zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwalał na badanie, czy zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem brak dostatecznej ilości odpowiednich danych ustalonych w sposób nie budzący wątpliwości, na analizę zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa budowa. Zebrany materiał dowodowy pozwalał jedynie na ograniczoną analizę. W szczególności należy wyraźnie wskazać, w oparciu o jaką istniejącą (w którym miejscu) zabudowę ustalono wymagania dla planowanej inwestycji.

Zasadniczym mankamentem i brakiem postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie jest brak w aktach administracyjnych przywoływanego w dotychczasowym postępowaniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T. Na doniosłość tego dokumentu i konieczność jego analizy w konfrontacji z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zwrócił uwagę NSA. Brak tego dokumentu uniemożliwiał Sądowi dalsze procedowanie, a w szczególności szczegółowe wykonanie nakazów zawartych w ww. wyroku z 6 sierpnia 2009 r.

Sąd nakazał prowadzącemu ponownie postępowanie organowi, aby uwzględnił wszystkie uwagi i wskazania zawarte w obu wyrokach, tj. w wyroku NSA z 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/09 oraz w niniejszym wyroku, które po myśli p.p.s.a. mają dla organów charakter wiążący.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent Miasta T. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym na terenie obejmującym dz. nr [...],[...],[...] z obr. [...] w T. przy ul. C. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że uwzględnił argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przeprowadzając powtórnie analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także warunków i zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T." wnioskowany teren zalicza się do obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Inwestor zmodyfikował planowane przedsięwzięcie zmniejszając gabaryty budynku oraz ilość lokali mieszkalnych do sześciu mieszkań, zmienił formę architektoniczną na dostosowaną do istniejącej wokół zabudowy. Budynek zbliżył się wielkością do kategorii małego domu mieszkalnego liczącego od 2 do 4 mieszkań. Celem jej wyróżnienia było stworzenie możliwości realizacji na terenach przeznaczonych do zabudowy jednorodzinnej. Tak więc przedmiotem analizy jest możliwość zabudowy terenu budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym o parametrach i cechach zbliżonych do zabudowy jednorodzinnej. Wokół działek budowlanych wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim szczegółową analizę funkcji oraz istniejącego zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, co następuje:

- działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co pozwoliło na określenie warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu;

- teren posiada dostęp do drogi publicznej – ul. C. poprzez działki nr [...] i [...] na zasadach służebności gruntowej;

- istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego;

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - działki nr [...],[...] i [...] zostały sklasyfikowane w rejestrze gruntów jako B - tereny mieszkaniowe;

- nie stwierdzono braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Z powyższego wynika, że spełnione są łącznie wszystkie warunki wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się S. S.-S. i A. S. i złożyli odwołanie do SKO w T. Wnieśli oni o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazali, że określając warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy organ pominął istotne z punktu widzenia ochrony prawa oraz interesów osób trzecich ustalenia dotyczące wielkości budynku i ilości mieszkań. Podnieśli również, iż pomimo, że w decyzji organ ustalił wysokość planowanej zabudowy w nawiązaniu do istniejącej zabudowy jednorodzinnej szeregowej (II kondygnacje), a także określił wskaźniki zagospodarowania terenu w nawiązaniu do istniejącego zagospodarowania, to pominął bardzo istotny parametr, jakim jest ilość mieszkań. Strony wskazały, iż wniosek inwestora dotyczył 6 mieszkań, natomiast organ analizował budynek zbliżony do kategorii małego domu mieszkalnego od 2 do 4 mieszkań (jak wynika z uzasadnienia decyzji), a w decyzji nie zawarto żadnego ograniczenia co do ilości mieszkań. Na tej podstawie należy stwierdzić, że zachodzi sprzeczność pomiędzy wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy a uzasadnieniem i treścią decyzji, co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa.

Konsekwencje ustalonych w ten sposób warunków zabudowy są nieprzewidywalne, w szczególności w zakresie przyszłego oddziaływania projektowanej zabudowy wielorodzinnej na istniejącą zabudowę jednorodzinną, w tym również w zakresie obsługi komunikacyjnej. Skarżący wskazali, iż określenie w decyzji obsługi komunikacyjnej działek inwestora (budynku wielorodzinnego) z istniejącej ul. C., która jako drogą publiczną, nie spełnia obecnych wymogów drogi pożarowej i drogi dostępnej dla innych służb ratowniczych, stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich mieszkańców ulicy. Kolejnym negatywnym skutkiem nieokreślenia przez organ ilości mieszkań jest nieznana ilość miejsc parkingowych na terenie inwestora, gdyż w decyzji określono jedynie wskaźnik miejsc postojowych - 1,5 miejsca na mieszkanie, nie wskazując przy tym, czy będą to miejsca podziemne.

Odnosząc się do załącznika nr 2 do decyzji skarżący podnieśli, że granice analizy i określone na ich podstawie warunki zabudowy wyznaczone zostały w sposób budzący wątpliwość co do zgodności z przepisami prawa. Działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie dla nowej zabudowy funkcji zabudowy wielorodzinnej, gdyż ul. Cz. na całej długości zabudowana jest domami jednorodzinnymi i z ulicy tej nie jest dostępna (obsługiwana) żadna działka z zabudową wielorodzinną. Ponadto, nawiązując do wyroku NSA, skarżący podnieśli, iż wydana decyzja nie jest zgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., zgodnie z którym na terenie objętym wnioskiem przewidziano funkcje zabudowy jednorodzinnej.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zawarty w aktach sprawy materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy została wykonana w sposób prawidłowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem. Zaskarżona decyzja zawiera zarówno załącznik tekstowy i graficzny, które zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Kolegium w załączniku graficznym nr 2a do decyzji obszar, na którym organ pierwszej instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, został wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podkreślić przy tym należy, iż stosownie do zaleceń NSA w analizie części tekstowej (załącznik nr 2b do decyzji) uzasadniono sposób wyznaczenia obszaru analizowanego wskazując, że "obszar analizy tworzący urbanistyczną całość poprzez swój sposób zagospodarowania i zabudowy terenu, wydzielony został, wokół terenu objętego wnioskiem, ulicami: L., P., Ż. i W. oraz terenem cmentarza" i w promieniu nie mniejszym niż 50 m wokół przedmiotowej nieruchomości.

Organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonej analizy prawidłowo przyjął, iż w rozpatrywanej sprawie spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa, wynikający z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazać należy, na co zwrócił uwagę NSA, że przepisy ustawy nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy pojęcia "działki sąsiedniej", jednakże - wychodząc z ratio legis tego unormowania, jakim jest ochrona ładu przestrzennego, pojęcie to powinno być interpretowane szeroko. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia także ochrona prawa własności oraz deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się zatem, iż przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej z terenem planowanej inwestycji, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość (tzw. sąsiedztwo urbanistyczne), gdyż pojęcie to winno być interpretowane funkcjonalnie.

W tym kontekście wskazać należy, iż organ pierwszej instancji słusznie uznał, że zgodnie z przeprowadzoną analizą - częścią tekstową, planowana inwestycja spełnia wymagania dotyczące kontynuacji funkcji istniejącej na nieruchomościach sąsiednich. W załączniku nr 2b do zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w obszarze analizowanym występuje "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarcza oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; w obszarze analizy zlokalizowane są budynki mieszkaniowe jednorodzinne w zabudowie szeregowej dostępne z ulicy C. oraz wielorodzinne dostępne z ulic: R., P. i L.". Z powyższego jednoznacznie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, wobec czego stwierdzić należy, iż planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym stanowi kontynuację funkcji istniejącej na nieruchomościach sąsiednich. Podkreślenia przy tym wymaga, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Pamiętać bowiem należy, iż celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, nie zaś zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 482/06, LEX 284499). Słusznie zatem uznał organ, że planowana funkcja nie godzi w zastany stan rzeczy i w konsekwencji stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej zabudowy.

Ponadto w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo, zgodnie ze stosownymi przepisami rozporządzenia, ustalił także parametry, cechy i wskaźniki planowanej zabudowy. Organ wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy (zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji), jako kontynuację linii istniejącej zabudowy przy ul. C. [...] (zgodnie z § 4 rozporządzenia). Stosownie do przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia organ dla planowanej inwestycji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu maksymalnie 23,37 % sumy powierzchni działek, jako kontynuację średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizy (zgodnie ze szczegółowym wyliczeniem zawartym w części tekstowej analizy). Zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia organ ustalił szerokość elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, tj. 9,76 m (zgodnie ze szczegółowym wyliczeniem zawartym w części tekstowej analizy) z tolerancją do 20%. W zakresie ilości kondygnacji organ stwierdził, że w obszarze analizowanym ilość kondygnacji waha się od I do V, przy czym zasady ładu przestrzennego nakazują dla planowanej inwestycji przyjąć parametry wysokości budynków sąsiednich przy ul. C., tj. II kondygnacje naziemne i wysokość maksymalną elewacji frontowej 8 m od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, co także jest zgodne z postanowieniami § 7 rozporządzenia. Ponadto podkreślenia wymaga, iż w celu ochrony przyległej działki zabudowanej domem szeregowym, przesłanianej od południa, ustalono dla planowanej inwestycji, realizowanej w pasie terenu o szerokości 6 m, przyległego do granicy działki [...]7 (ul. C. [...]) wysokość maksymalną budynku 7,16 m od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki. Zgodnie § 8 rozporządzenia, dla planowanej inwestycji ustalono geometrię dachu jako kontynuację geometrii dachów w obszarze analizowanym, tj. dach płaski o kącie nachylenia połaci dachu do 20°.

Mając na uwadze powyższe ustalone dla planowanej inwestycji parametry, w ocenie organu odwoławczego uznać należy, iż zamierzona inwestycja, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. Przedmiotowe studium dla terenu objętego wnioskiem przewiduje wprawdzie zabudowę jednorodzinną, jednakże - zdaniem Kolegium - określenie parametrów zabudowy wielorodzinnej w przybliżeniu do występującej zabudowy jednorodzinnej (tym bardziej szeregowej) przy występującej w sąsiedztwie zabudowie wielorodzinnej powoduje, iż planowane przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z ustaleniami studium. Podkreślenia wymaga, iż w swoim wyroku NSA zaakcentował, że planowane przedsięwzięcie nie może być sprzeczne z ustaleniami studium, natomiast nie musi być całkowicie zgodne z tymi ustaleniami. W związku z powyższym Kolegium uznało, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego, przy występujących w obszarze analizowanym budynkach wielorodzinnych i zachowaniu określonych parametrów, nie jest sprzeczne z ustaleniami Studium. Tym samym zarzuty skarżącego w tym zakresie uznać należy za bezzasadne.

Mając na uwadze powyższe, a także fakt, iż planowane przedsięwzięcie spełnia pozostałe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, tj.: teren posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (przedmiotowe działki zostały sklasyfikowane w rejestrze gruntów jako B - tereny mieszkaniowe), nie stwierdzono niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, organ pierwszej instancji - stosownie do przepisu art. 56 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się podnoszonych przez skarżącego zarzutów związanych z niespełnianiem przez ul. C., z której odbywać ma się obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji, wymogów w zakresie dróg publicznych, stwierdzić należy, iż nie mają one znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Warunkiem koniecznym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest warunek, iż teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy), przy czym pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 cyt. ustawy i należy przez nie rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż działki nr [...],[...],[...] posiadają dostęp do drogi publicznej ul. C. poprzez działki [...] i [...]2 na zasadach służebności gruntowej, a zatem spełniają warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 778/08, LEX 569274; WSA w Opolu w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 43/09, LEX 569266 oraz WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 514/07, LEX 401705).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego związanych z niewskazaniem w decyzji ilości mieszkań oraz ilości miejsc parkingowych, stwierdzić należy, iż obecnie żaden przepis prawa (w tym zwłaszcza ustawy i rozporządzenia) nie wymaga ustalenia przy zabudowie wielorodzinnej ilości planowanych mieszkań. Podkreślenia wymaga, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy, zgodnie z art. 54 ustawy, określa jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren, a także wskazuje przewidziane w nim warunki i wymagania, natomiast związane z budową szczegółowe kwestie techniczne należą do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego. Innymi słowy, szczegółowe rozwiązania techniczne podejmowane będą na etapie pozwolenia na budowę i wynikać będą z przepisów techniczno-budowlanych. Podnieść przy tym należy, iż w zaskarżonej decyzji - wbrew twierdzeniom skarżącego - organ wyraźnie wskazał, iż planowany jest parking podziemny oraz ustalił wskaźnik 1,5 miejsca postojowego na mieszkanie, co także będzie musiało zostać uwzględnione w późniejszych etapach procesu inwestycyjnego.

W ocenie organu odwoławczego za bezzasadny uznać także należało zarzut sprzeczności między wnioskiem inwestora a treścią i uzasadnieniem decyzji. W złożonym wniosku, inwestor wskazał, iż wnosi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym na przedmiotowych działkach. Jedynie w charakterystyce zabudowy inwestor wskazał, iż planuje łącznie 6 mieszkań. Mając na uwadze analizę, a w szczególności potrzebę dostosowania nowej zabudowy do zabudowy sąsiedniej, organ ogólnie określił parametry planowanej zabudowy pozostawiając dokładne określenie ilości mieszkań inwestorowi na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Innymi słowy organ ustalił dopuszczalne parametry dla zabudowy wielorodzinnej, zgodnie z wnioskiem strony, a szczegółowe rozwiązania w zakresie ilość mieszkań, miejsc postojowych itp. podejmowane będą przez inwestora na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

W świetle powyższego w ocenie Kolegium, nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego z w/w względów stwierdzić należy, iż organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie (w tym szczegółowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem) i oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Z uzasadnienia decyzji i analizy wynika natomiast, jakimi przesłankami kierował się organ administracji publicznej, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie w sprawie.

Na tym etapie procesu inwestycyjnego organy administracji publicznej nie rozstrzygają, jaki wpływ na sąsiednie nieruchomości będzie miała planowana inwestycja i jakie ewentualnie może wywołać konflikty sąsiedzkie. Powyższe stanowisko Kolegium znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 650/04, LEX 186655), w którym wyrażono pogląd, iż organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu itp., a kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę. Wskazać zatem należy, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji nie oznacza, iż taka inwestycja zostanie zrealizowana, gdyż może się okazać, że nie zostaną spełnione inne wymogi techniczno-budowlane i środowiskowe przewidziane dla planowanej inwestycji. Jednak powyższe wymogi nie są brane pod uwagę na tym etapie procesu inwestycyjnego. W świetle ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym etapem w czynnościach administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji w przypadkach, kiedy Prawo budowlane tak stanowi. Można zatem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nazwać promesą otwierającą drogę do uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r., LEX 46458).

Mając na uwadze przedstawiony stan prawny i faktyczny organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w przedmiotowej sprawie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli A. S. i S. S.-S. zarzucając jej:

1) sprzeczność pomiędzy wnioskiem inwestora treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy;

2) naruszenie art. 153 p.p.s.a. w ten sposób, iż SKO nie uwzględniło wzajemnych relacji prawnych pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zgodnie z którym na przedmiotowym terenie przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zaskarżoną decyzją SKO w T.;

3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 oraz 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędne ustalenie obszaru analizowanego stanowiącego podstawę analizy sposobu zabudowy dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech kształtowania zabudowy terenu w obszarze istniejącej zabudowy;

4) naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w ten sposób, że nie wyznaczono drugiej linii zachodniej zabudowy jako przedłużenie istniejącej zabudowy ulicy C.;

5) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt. 2 u.p.z.p. w ten sposób, że zaskarżona decyzja narusza zarówno ich interes prawny oraz ich uzasadniony interes jako osób trzecich;

6) naruszenie art. 54 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów szczególnych w zakresie wymogu obsługi komunikacyjnej, a w szczególności ilości miejsc parkingowych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosili o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r.

Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z akt sprawy Ośrodka Zamiejscowego NSA w Gdańsku sygnatura II SA/Gd 2320/00 na okoliczność ustaleń NSA dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich dotyczące planowanej inwestycji, co należy ocenić przez pryzmat art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1271).

W zakresie sprzeczności pomiędzy wnioskiem inwestora a treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżący wywodzili, że w żadnym przypadku nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu, że "w ocenie organu odwoławczego za bezzasadny uznać także należało zarzut sprzeczności między wnioskiem inwestora a treścią i uzasadnieniem decyzji o warunkach zabudowy". Zarzut ten skarżący uzasadniali szczegółowo w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta T. w przedmiotowej sprawie z dnia [...] listopada 2010 r.

W zakresie naruszenia art. 153 p.p.s.a. skarżący twierdzili, że należy wskazać na zapis Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., zgodnie z którym na objętym zaskarżoną decyzją terenie przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. SKO powołuje się co prawda na treść uzasadnienia NSA, lecz nie wyciąga wniosku o konieczności zgodności decyzji ze studium.

Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. II SA/Wr 279/08 działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja dla której organ wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego (LEX 499876). W przedmiotowej sprawie wymóg ten nie został spełniony.

W wyroku z dnia 8 maja 2010 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą IV SA/Wa 157/09 WSA w Warszawie stwierdził: "działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego" (LEX 499876). W literaturze podkreśla się, że skoro z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika wprost, że to właśnie działki sąsiednie mają stanowić podstawę do określenia parametrów dla nowej zabudowy (co wynika z wyrażenia, że co najmniej jedna działka sąsiednia ma być zabudowana "w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy..."), to rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., powinno się traktować wyłącznie jako zbiór przepisów precyzujących, kiedy organ może (i powinien) uznać ten warunek za spełniony, tj. stwierdzić, że zabudowa na działce sąsiedniej (działkach sąsiednich) umożliwia wydanie w danej sprawie decyzji pozytywnej. Z całą pewnością natomiast rozporządzenie nie może nic dodawać do ustawy, tworzyć norm zupełnie od niej oderwanych (por. E. Szczygłowska, glosa do wyroku WSA z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Kr 66/08, teza 1, publ. PPP 2009/4/78).

Należy podkreślić za Z. Kostką i J. Hylą, iż podejmowane próby interpretowania pojęcia działki sąsiedniej przy pomocy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zakreślania granic "sąsiedztwa" w oparciu o określane na podstawie tego rozporządzenia granice obszaru analizowanego należy uznać za pozbawione prawnych podstaw. Przywołane rozporządzenie określa bowiem sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w obrębie którego funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. (Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze, Wyd. ODDK, Gdańsk 2004, str. 119).

Nie ma wątpliwości, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w § 4 ust. 1 i w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w ww. przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza więc ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo (M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6). W rozporządzeniu z dnia 26.08.2003 r. przekroczono delegację ustawową zawartą w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., co uzasadnia dodatkowo poddanie pod rozwagę przez NSA ewentualności zwrócenia się do Prezesa NSA w trybie § 61 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych. Z brzmienia przepisu art. 61 ust. 6 i 7 jasno wynika, iż wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z § 3 rozporządzenia służy ustaleniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie badaniu spełnienia warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. Utożsamianie pojęć "działek sąsiednich" oraz "terenu analizowanego" jest również sprzeczne z podstawowymi zasadami wykładni językowej. Ocena, czy możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna być dokonana w odniesieniu do działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, czyli ul. C. Z powyższego jasno wynika rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zaskarżonej decyzji.

Jak wskazuje Z. Niewiadomski, "przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej" (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, 5. wydanie, s. 501). Za taką, niedającą się pogodzić z zabudową istniejącą, należy uznać inwestycję, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy polegająca na budowie budynku wielorodzinnego. Celem określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasady sąsiedztwa uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako "takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Należy zauważyć, iż "pojęcie ładu przestrzennego ma walor normatywny jako podstawa gospodarowania przestrzenią i zasadą, którą powinny się kierować organy w swoich rozstrzygnięciach. W razie niejasności organy są zobowiązane do dokonywania wykładni przepisów zgodnej z zasadami ogólnymi ustawy - w tym z zasadą uwzględniania wymagań ładu przestrzennego" (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, 5. wydanie, s. 495).

W przedmiotowej sprawie dopuszczenie lokalizacji budynku wielorodzinnego w zwartym, urbanistycznym zespole zabudowy jednorodzinnej o ograniczonej wydolności obsługi komunikacyjnej zapewnionej przez drogę bez przejazdu należy uznać za całkowicie sprzeczne z zasadą sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz ładem przestrzennym, z którego zasada ta została wywiedziona. W wyroku z dnia 4 września 2007 r. (sygn. II SA/Po 334/07) WSA w Poznaniu stwierdził: "Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu" (LEX 376849).

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do innego ustalenia linii zabudowy w trybie § 4 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 156/08) wskazano, że: "Jeżeli nie było możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy, wymaganej w aktualnym stanie prawnym i nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki, to organ winien był odmówić ustalenia warunków zabudowy, a nie ustalać, bez normatywnych podstaw, nieprzekraczalną linię zabudowy. Z faktu, że obszar analizowany ma być umiejscowiony wokół terenu inwestycji, trzeba wyprowadzić wniosek, iż z każdej strony tego terenu wymieniony obszar musi być zamknięty liniami granicznymi. Nie przesądza to natomiast kształtu obszaru analizowanego." (LEX 488519).

Natomiast w wyroku z dnia 4 grudnia 2009 r. WSA w Krakowie (sygn. II SA/Kr 1101/0) sformułował następującą tezę: "Zasadą jest wyznaczanie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi bowiem wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Logicznym jest, że kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej - bez przerwy. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Jeżeli istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy na działce, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne, to zbędne jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii" (LEX 555520).

Należy wskazać na wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r. (IV SA/Wa 1704/08), zgodnie z którym prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów. Stąd teza o rozstrzyganiu ewentualnych wątpliwości na rzecz swobody inwestowania jest nieuprawniona. Treść zasad kształtowania ładu przestrzennego, jak i zakres nabytych przez właścicieli przyległych nieruchomości uprawnień, należy rozważać mając jednocześnie na uwadze generalne zasady ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (LEX 562887).

W zaskarżonej decyzji nie wskazano, że elewacja frontowa wraz z wejściem do budynku oraz okna powinny być usytuowane na kierunku wschodnio-zachodnim tak jak wszystkie budynki jednorodzinne przy ul. C. Zamierzenie inwestora, że okna i wejście będą na kierunku północno-południowym ograniczy prawa własności skarżących.

W ul. C. nie ma kanalizacji deszczowej. Wprowadzenie z posesji przy ul. Czecha 20 dodatkowych ścieków opadowych i bytowych do ogólnospławnej kanalizacji spowoduje podtopienia piwnicy skarżących. Aktualnie już występują podtopienia. Wprowadzenie dodatkowego ruchu samochodów i pieszych na wąskiej ulicy uniemożliwi wjazd i wyjazd z ich nieruchomości, a także uniemożliwi dojazd ciężkich samochodów straży pożarnej.

Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, art. 64 ust. 1 również w decyzji o warunkach zabudowy, określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Tak więc w tym przypadku interesy osób trzecich są zabezpieczane już na etapie ustalania warunków zabudowy. Określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich jest więc obligatoryjnym składnikiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, 5. wydanie, s. 64-65). W literaturze podkreśla się, że głównym wyznacznikiem tej ochrony jest uwzględnienie ich w ustawach szczegółowych, o których m.in. jest mowa w art. 54 pkt. 2, np. ustawy Prawo ochrony środowiska czy Prawo budowlane, a szczególnie rozporządzenie w sprawie przepisów techniczno-budowlanych (por. W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, s. 129). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, 5. wydanie, s. 64-65). Oczywiście w sposób bardziej precyzyjny problematyka ta będzie uwzględniona dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W żadnym przypadku nie oznacza to, iż w zakresie ewidentnej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego decyzja o warunkach zabudowy może być wydana, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Jednak decyzja o warunkach zabudowy nie może naruszać praw osób trzecich, ponieważ zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. wiąże ona organ wydający pozwolenie na budowę. Według kształtującej się linii orzecznictwa NSA "wymogi dotyczące ochrony osób trzecich winny zostać ukonstytuowane w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie czyni natomiast zadość powyższemu zamieszczenie w decyzji zastrzeżenia, że zamierzenie inwestora nie może naruszać interesów

osób trzecich. Zapis tej treści zamiast konkretyzować normy ustawowe, stanowiłyby w istocie niedopuszczalne przepisywanie treści ustawy (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Podstawowe Instytucje Planowania Przestrzennego i Prawa Budowlanego, Poznań 1999, str. 129). W przedmiotowej sprawie niestety tylko powtórzono treść kilku przepisów ustawy bez ich konkretyzacji. Pod pojęciem "interesów osób trzecich", do których odwołuje się art. 42 ust. 1 pkt 5, należy rozumieć w szczególności te interesy osób trzecich, które wymienia art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (por. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzażewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, str. 114).

Na szczególną uwagę zasługuje wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1996 r. w sprawie SA/Wr 2655/95, w uzasadnieniu którego sformułowana została następująca teza: "Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 42 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. polega - ogólnie rzecz biorąc - na ochronie praw podmiotowych tych osób w zakresie odpowiadającym ich prawom majątkowym (własności, posiadania, użytkowania wieczystego), a także uprawnieniom do równego i odpowiadającego potrzebom każdej osoby korzystania ze środowiska naturalnego. Powyższe poglądy doktryny i orzecznictwa zachowały w pełni aktualność po wejściu w życie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stwierdza Z. Niewiadomski, w stanie prawnym obowiązującym od 11 lipca 2003 r. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. statuuje również prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 3, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, teza 13-ta do art. 6, str. 65).

Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c) ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: /.../ 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: /.../ c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Jak trafnie stwierdza Z. Niewiadomski, przykładowe sprawy, regulowane przez przepisy prawa, z których mogą wynikać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu w rozumieniu art. 54 pkt 2 lit. c), zostały określone następująco:

warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wynikają one przede wszystkim z samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi tu o najważniejszy przepis regulujący te kwestie - art. 61 ust. 1 pkt 1, wprowadzający zasadę kontynuacji zabudowy. Wymagania, które wprowadza to uregulowanie, są określone przez zabudowę już istniejącą w danym miejscu i dotyczą cech urbanistycznych i architektonicznych planowanej budowy;

ochrona środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Istotnymi aktami prawnymi będą tu ustawa o drogach publicznych, a także ustawa prawo budowlane;

wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, 5. wydanie, s. 445).

Zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji unormowanych w przepisach szczególnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono: "Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów związanych z niespełnieniem przez ulicę C., z której odbywać ma się obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji, wymogów w zakresie dróg publicznych stwierdzić należy, iż nie mają one znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia na obecnym etapie sprawy." Ze stanowiskiem tym w dalszej części nie można się zgodzić, ponieważ rażąco narusza art. 54 pkt 2, lit. c) u.p.z.p. Negatywnym skutkiem nieokreślenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu liczby mieszkań jest nieznana liczba miejsc parkingowych. Skoro w zaskarżonej decyzji określono wskaźnik miejsc postojowych półtora miejsca na mieszkanie, to przy braku określenia ilości mieszkań może w konsekwencji okazać się, że miejsc parkingowych będzie powyżej 10 i wówczas będą konieczne badania środowiskowe.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do regulacji art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając sąd nie może kierować się względami słuszności czy sprawiedliwości społecznej.

Natomiast zgodnie z art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, że uchybiają one przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że SKO nie zastosowało się do wyraźnych zaleceń zawartych w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r. dotyczących kwestii zgodności decyzji o warunkach zabudowy ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T." zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., zgodnie z którymi na przedmiotowym terenie przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Kolegium argumentowało, iż wystarczy, że zaskarżona decyzja nie będzie sprzeczna ze studium. Prowadzi to w ocenie Sądu do logicznego wniosku, że w związku z powyższym decyzja taka musi być zgodna z tymże studium. W tej konkretnej sprawie nie można twierdzić, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie jest pojęciem sprzecznym z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Powtarzając za NSA należy stwierdzić, że skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z zasadami wyrażonym w studium. Nie można zatem podzielić poglądu SKO, że "określenie parametrów zabudowy wielorodzinnej w przybliżeniu do występującej zabudowy jednorodzinnej (tym bardziej szeregowej) przy występującej w sąsiedztwie zabudowie wielorodzinnej powoduje, iż planowane przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z ustaleniami studium". Nadto SKO popada w niekonsekwencję twierdząc, że inwestor zmniejszył ilość planowanych lokali mieszkalnych do sześciu mieszkań, wskutek czego budynek zbliżył się wielkością do kategorii małego domu mieszkalnego liczącego od 2 do 4 mieszkań (a więc nie sześć).

Reasumując te rozważania należy przyjąć, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy winna być zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia. Tym samym zasadny jest zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Dalej dokonując analizy załączników do decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r. należy dojść do wniosku, że zawierają one braki.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Tymczasem mapa sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania nie spełnia tego wymogu, tzn. nie ma na niej informacji, że została ona przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skutkuje to m.in. tym, że mapa ta jest niewyraźna, nie można odczytać numerów ewidencyjnych wielu działek, a także jednej z ulic (najprawdopodobniej jest to ul. R.).

Z kolei z załącznika nr 2b nie wynika, gdzie dokładnie znajduje się zabudowa wielorodzinna, czym naruszono wyraźny nakaz zawarty w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 16 listopada 2009 r., w którym wskazano, że zebrany materiał dowodowy pozwalał jedynie na ograniczoną analizę, a w szczególności organ winien wyraźnie wskazać, w oparciu o jaką istniejącą (w którym miejscu) zabudowę ustalono wymagania dla planowanej inwestycji (to samo wynika również z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r.). Z w/w załącznika 2b wynika jedynie, że "w obszarze analizy zlokalizowane są budynki mieszkaniowe jednorodzinne w zabudowie szeregowej dostępne z ulicy C. oraz wielorodzinne dostępne z ulic: R., P. i L.". Tymczasem z ul. L. również dostępne są budynki mieszkaniowe jednorodzinne i można jedynie domyślać się, które z budynków przedstawionych na mapie są budynkami wielorodzinnymi. Okoliczność ta jest nader istotna w niniejszej sprawie i organ winien w tym zakresie poczynić dokładne ustalenia, które mogłyby podlegać zweryfikowaniu w toku postępowania odwoławczego, a następnie sądowoadministracyjnego. W oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji nie można dokonać prawidłowych ustaleń dotyczących konkretnego charakteru poszczególnych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Pozostałe zarzuty podnoszone w skardze nie były zasadne.

Tak więc nie występuje sprzeczność pomiędzy wnioskiem inwestora a treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie był bowiem zobowiązany do określania ilości mieszkań, które miały się znajdować w planowanym budynku. Obowiązek taki nie wynika z przepisów ustawy, a w szczególności z jej art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1.

Nie był zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 pkt. 1 oraz 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędne ustalenie obszaru analizowanego. Wielkość tego obszaru wynosi ponad 50 m i jego kształt został narzucony charakterystyką istniejącej w tym miejscu zabudowy, a w szczególności istnieniem ulic oraz cmentarza stanowiących naturalne granice tego obszaru, przy czym działki, na których miała powstać inwestycja, znajdują się mniej więcej w środku tego obszaru. Organ więc wyjaśnił sposób ustalenia analizowanego obszaru. Literalne brzmienie § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem" (minimalna odległość - 50 m). Trzeba jednak przepis ten wykładać w taki sposób, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki, nie musi być w kształcie koła (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, Lex 486229), ale w każdym kierunku w odległości co najmniej równiej trzykrotnej szerokości frontu działki.

Obszerne wywody skarżących dotyczące obszaru analizowanego oraz kwestii, jakie działki należy uznać za sąsiednie, nie mają żadnego znaczenia w świetle jasnych i kategorycznych wypowiedzi NSA w uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wyrażonymi przez NSA poglądami (art. 190 p.p.s.a.).

Nie jest również zasadny zarzut skarżących dotyczący tego, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. przekroczono delegację ustawową zawartą w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., co uzasadnia poddanie pod rozwagę przez NSA ewentualności zwrócenia się do Prezesa NSA w trybie § 61 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych. Kwestia ta już była podnoszona przez skarżących w skardze kasacyjnej, wskutek której NSA wydał wyrok z dnia 6 sierpnia 2009 r. i nie spotkała się ona z aprobatą tegoż sądu, co powoduje związanie tym poglądem sądu rozpatrującego sprawę aktualnie.

Niezasadny był również zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w ten sposób, że nie wyznaczono drugiej linii zachodniej zabudowy jako przedłużenie istniejącej zabudowy ul. C. Zgodnie z cyt. przepisem obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wynika z niego wprost, że dopuszczalne jest wyznaczenie tylko jednej linii nowej zabudowy.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący kwestii związanych z wpływem inwestycji na odbywającą się przez ul. C. komunikację i możliwość dojazdu skarżących do ich nieruchomości. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że przedmiotowa inwestycja nie może spowodować żadnych negatywnych konsekwencji w zakresie dojazdu do pozostałych nieruchomości położonych przy ul. C.

Kwestię ochrony praw osób trzecich, jak słusznie zauważają skarżący, wymienia art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. Jednakże orzecznictwo sądowe podejmowane na tle stosowania tej ustawy akcentuje dwuetapowość procesu inwestycyjnego i różny zakres ochrony praw osób trzecich w każdym z tych postępowań. Wiadomym jest, że realizacja określonej inwestycji może nieść za sobą pewne niedogodności w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Z tego powodu ustawodawca przewidział dla właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przymiot strony postępowania na każdym z etapów postępowania inwestycyjnego.

Ewentualna uciążliwość zamierzonej inwestycji dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, jako przesłanka określona w art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy, nie mogła być konkretyzowana w zaskarżonej decyzji. Pamiętać należy, iż celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy i nie narusza przepisów szczególnych prawa administracyjnego.

Decyzja, o której mowa w art. 59 ustawy, stanowi jedynie promesę uprawniającą do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Akt ten nie upoważnia do realizacji zamierzonej inwestycji, ale jest podstawą do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor musi przed rozpoczęciem budowy uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i ocenia, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Prawa osób trzecich podlegają ochronie co prawda zarówno na etapie warunków zabudowy, jak też na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, lecz zakres tej ochrony jest różny w obu tych postępowaniach. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona praw osób trzecich nie może być rozumiana zbyt szeroko i nie może ona wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zarzut dotyczący uciążliwości planowanej inwestycji, a tym samym art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, na etapie ustalania warunków zabudowy jest więc w niniejszej sprawie przedwczesny i winien być podnoszony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Z tych względów nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż organy administracji nie wyjaśniły należycie kwestii, czy przedmiotowa decyzja nie narusza ich interesu prawnego z uwagi na ewentualne uciążliwości związane z powstaniem planowanego budynku. O tym, że kwestia ochrony interesów osób trzecich w związku z uciążliwościami planowanej inwestycji, następuje na etapie pozwolenia na budowę, wypowiadał się niejednokrotnie NSA m.in. w wyroku z dnia 15 marca 2006 r. (II OSK 629/05, LEX 198329).

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi niejako surogat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, dla których plan nie został sporządzony. Wobec tego istotą postępowania, kończącego się wydaniem decyzji w tym przedmiocie, jest ustalenie, czy na danym terenie określone przedsięwzięcie może być realizowane, biorąc pod uwagę przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy szczególne prawa administracyjnego. Z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15). Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy aniżeli przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. IV SA 1505/99, ONSA 2002/4/153, także wyrok NSA z dnia 3 września 2002 r., IV SA 2372, Monitor Prawn. 2002/22/1011). Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższe stanowisko.

Organy orzekające nie naruszyły, wbrew twierdzeniom skarżących, przepisu art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p., albowiem organ I instancji w pkt 2.6 swojej decyzji określił wymagania dotyczące ochrony osób trzecich.

Z tych samych powodów co przytoczone wyżej niezasadne jest powoływanie się przez skarżących na naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niedokładnego oznaczenia ilości miejsc parkingowych i związanej z tym ewentualnej konieczności sporządzenia "badań środowiskowych". Obowiązujące przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz wydanego jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), a także ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie (nieobowiązującego aktualnie) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) nie będą mogły mieć nawet teoretycznie zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na niewielki zakres inwestycji i związany z tym niewielki jej wpływ na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać garaże lub parkingi samochodowe, lub zespoły parkingów, dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych. Natomiast stosownie do § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:

a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Nie był zasadny wniosek skarżących o dopuszczenie dowodu z akt sprawy II SA/Gd 2320/00. Sąd nie przeprowadza bowiem dowodu na okoliczność poglądów wyrażonych w orzecznictwie, może natomiast odwoływać się do takich poglądów. Ponadto skarżący wskazali błędną sygnaturę akt dot. w/w wyroku, ponieważ nie istnieje on w bazie Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach.

Pomimo częściowej niezasadności zarzutów skargi nie ulega wątpliwości fakt, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają zarówno przepisy prawa materialnego (art. 61 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz postępowania (art. 153 p.p.s.a.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.