Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 911/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 57 par. 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1015/15 w sprawie ze skargi Miasta Inowrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zasądza od Miasta Inowrocław na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 1015/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił ze skargi Miasta Inowrocław zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd wojewódzki wynika, że w dniu 28 maja 2015r. Rada Miejska Inowrocławia podjęła uchwałę nr VIII/70/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia w rejonach ulic: al. Niepodległości, Studziennej, Najświętszej Maryi Panny, Jagiellońskiej, Jacewskiej oraz Grochowej. Uchwała została doręczona Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu w dniu 5 czerwca 2015r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] datowanym na dzień [...] lipca 2015r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013r, poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g." w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm.), dalej "u.p.z.p." stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c, § 6 ust. 2 pkt 7 lit. c, § 7 ust. 2 oraz załącznika nr 3 do przedmiotowej uchwały w zakresie terenu oznaczonym symbolem UO. Organ nadzoru podał, że powyższa uchwała narusza, w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przepisy art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Następnie Sąd wojewódzki podał, że Miasto Inowrocław w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] podniosło naruszenie prawa materialnego tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie ustawowego terminu wskazanego w tym przepisie; art. 2 pkt 14 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że teren oznaczony symbolem UO nie ma dostępu do ul. Najświętszej Marii Panny ze względu na znajdujący się pomiędzy tą ulicą, a terenem oznaczonym symbolem UO - teren oznaczony symbolem MW/U, czego wynikiem było przyjęcie braku spójności między częścią tekstową, a rysunkiem planu. Skarga zarzuciła także naruszenie art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.).

W uzasadnieniu strona skarżąca wyeksponowała jako pierwszy zarzut fakt, że przedmiotowa uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu w celu oceny jej zgodności z przepisami prawa w dniu 5 czerwca 2015r. Rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] zostało opatrzone datą [...] lipca 2015r., wysłane 7 lipca 2015 r., a doręczone skarżącemu w dniu 8 lipca 2015r. Dodatkowo Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego, w którym opublikowane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze nosi datę 7 lipca 2015 r. Miasto Inowrocław argumentowało, że przepisu art. 57 K.p.a., w szczególności § 4 nie można stosować do korzystania przez organ nadzoru z kompetencji określonych w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 u.s.g. W tej sytuacji rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło po terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 1015/15) uchylił ze skargi Miasta Inowrocław zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności Sąd wojewódzki uznał, że zostały spełnione warunki dopuszczalności skargi Miasta Inowrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2015r.

Następnie Sąd wojewódzki przystąpił do badania czy skarżony akt nadzorczy został wydany z zachowaniem ustawowego terminu. Podniósł, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że termin z art. 91 ust. 1 u.s.g. jest terminem materialnoprawnym, bowiem określa okres, w którym organ nadzoru może skorzystać z przysługujących mu władczych kompetencji, przy czym z upływem tego terminu następuje wygaśnięcie kompetencji do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia (tak wyrok NSA z 19 lipca 2011r., sygn. akt I OSK 684/11). W taki też sposób termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego kwalifikowany jest w piśmiennictwie. Nadto wskazuje się, że termin ten należy zakwalifikować jako zawity (prekluzyjny), skoro ogranicza ze skutkiem wygaśnięcia kompetencje organu nadzoru. Termin ten nie podlega zatem przywróceniu ani przedłużeniu.

Jak wskazał Sąd wojewódzki zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, termin orzeczenia o nieważności uchwały przez organ nadzoru został jednoznacznie określony w u.s.g., w taki sposób, iż należy uznać, że ostatnim dniem, w którym organ nadzoru posiada tę kompetencję jest 30-ty dzień od dnia doręczenia mu tejże przez gminę. Upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie przedmiotowej szczególnej kompetencji nadzorczej wojewody (w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g.). Sąd dalej podzielił stanowisko skarżącego, że postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie dotyczy indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz orzeka o zgodności z prawem uchwał i zarządzeń organów gminy, ma zatem odmienny charakter niż decyzja administracyjna. Nadto do postępowania nadzorczego przepisy K.p.a. mają zastosowanie tylko odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.).

W okolicznościach niniejszej sprawy wedle ustaleń Sądu wojewódzkiego niespornym pozostaje wyłącznie dzień doręczenia przez Prezydenta Miasta Inowrocławia, w trybie art. 90 u.s.g. Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu uchwały Rady Miejskiej Inowrocławia nr VIII/70/2015 z dnia 28 maja 2015r. - w dniu 5 czerwca 2015r. Spór natomiast sprowadza się do ustalenia, czy Wojewoda Kujawsko-Pomorski orzekł o nieważności tej uchwały w terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy czym sporny pozostaje zarówno sposób liczenia tego terminu (z zastosowaniem art. 57 K.p.a. lub nie), jak również faktyczna data, w której Wojewoda orzekł o nieważności przedmiotowej uchwały.

Sąd wojewódzki skonkludował - w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych – że nie ma podstaw do stosowania przepisów k.p.a. przy obliczaniu omawianego terminu. Za brakiem podstaw do odpowiedniego stosowania art. 57 K.p.a., w szczególności § 4, przemawia przede wszystkim materialnoprawny, prekluzyjny charakter terminu, w którym organ nadzoru może skorzystać z przyznanych mu kompetencji. Wreszcie, rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną. Korzystanie z kompetencji opartych na tego rodzaju regulacjach musi odbywać się na innych regułach niż te, które zostały skonstruowane dla postępowania jurysdykcyjnego w K.p.a. W reasumpcji rozważań Sąd wojewódzki stwierdził, że termin do orzeczenia o nieważności spornej uchwały Rady Miejskiej Inowrocławia upłynął dla Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dniem 5 lipca 2015r. (mimo, iż był to dzień ustawowo wolny od pracy), a nie jak wywodzi organ nadzoru 6 lipca 2015r.

W dalszej części rozważań stwierdzono, że pozostaje do wyjaśnienia data wydania przez Wojewodę aktu nadzoru. Sąd po rozważeniu stanowisk stron oraz analizie zebranych dokumentów uznał, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski o nieważności spornej uchwały Rady Miejskiej, doręczonej mu 5 czerwca 2015r., orzekł w dniu 7 lipca 2015r., zatem z niewątpliwym przekroczeniem ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Ocena dokonana przez Sąd wojewódzki doprowadziła do wniosku, że data uwidoczniona na dokumencie urzędowym – rozstrzygnięciu nadzorczym, winna odpowiadać dacie wydania tego władczego aktu – czyli podpisania przez Wojewodę. Jednakże w niniejszej sytuacji istnieje co do tego wątpliwość, na co wskazuje doręczenie rozstrzygnięcia Przewodniczącemu Rady Miejskiej Inowrocławia, za pośrednictwem telefaksu bez ostatniej strony oraz dopiero w dniu 7 lipca 2015r. z podpisem Wojewody.

Ponadto nie znajduje podstaw prawnych utożsamianie wyłącznie "uwidocznienia daty" na rozstrzygnięciu nadzorczym z jego podjęciem. Wobec powyższego organ nadzoru we wskazanym terminie musi wydać orzeczenie, ale również wprowadzić je do obrotu w sposób umożliwiający określenie daty jego wydania. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w sprawie.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2015r. skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 5 u.s.g. w związku z art. 57 § 4 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że do obliczania terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. nie ma zastosowania przepis art. 57 § 4 K.p.a.,

- naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. w związku z art. 57 § 5 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla zachowania trzydziestodniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego niezbędne jest jego wprowadzenie do obrotu prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, poprzez naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm. - zwanej dalej K.p.c.), art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy, a w konsekwencji błędnej oceny stanu faktycznego, tj. przyjęcie przez Sąd I instancji nieprawidłowych wniosków polegających na tym, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podpisane (wydane) w dniu 7 lipca 2015 r., czyli po upływie 30 - dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy data wskazana w nagłówku tego rozstrzygnięcia wskazuje na dzień 6 lipca 2015r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nastąpiło rozwinięcie powyższych zarzutów z przytoczeniem argumentacji prawnej. W zakresie zarzutu błędnych ustaleń faktycznych co do daty wydania spornego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Kujawsko-Pomorski przedłożył dowód podpisania podpisem elektronicznym spornego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Inowrocław wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd I instancji doszedł do błędnych wniosków przy ustalaniu daty wydania (podpisania) spornego rozstrzygnięcia nadzorczego, czym naruszył przepis procedury sądowoadministracyjnej tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 244 § 1 K.p.c., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest zasadny. Otóż zasadnicze dla wyniku sprawy stwierdzenie daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostało oparte na przypuszczeniach oraz wnioskowaniach poczynionych na błędnych przesłankach. Sąd wojewódzki wyprowadził je ze stanowiska Wojewody wyrażanego w pismach procesowych gdzie - zdaniem Sądu wojewódzkiego - organ w żadnym z nich nie twierdził, że wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu [...] lipca 2015 r. Następnie - z procedury doręczenia drogą faksową jedynie części rozstrzygnięcia – bez ostatniej strony z podpisem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. W konsekwencji Sąd wojewódzki zakwestionował datę wydania aktu nadzoru widniejącą na dokumencie tj. jego pierwszej stronie czyli 6 lipca 2015r. W oparciu o te okoliczności faktyczne przyjął, że akt nadzoru został wydany nie w dniu 6 lipca 2015r., lecz 7 lipca 2015 r. - wówczas gdy bezspornie został wysłany do adresata za pośrednictwem operatora pocztowego. W tym zakresie Sąd uznał za celowe zastosowanie art. 57 § 5 k.p.a. Ostatnio przywołany przepis brzmi, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane w formie dokumentu elektronicznego, nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego przepisami ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012r, poz. 1529).

Ze stanowiskiem Sądu wojewódzkiego nie można się zgodzić. Po pierwsze doszło do naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego przez Sąd wojewódzki poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych co do daty podpisania aktu nadzoru przez Wojewodę. Do skargi kasacyjnej został dołączony dowód podpisania rozstrzygnięcia nadzorczego bezpiecznym podpisem elektronicznym, weryfikowanym za pomocą ważnego certyfikatu. Z dokumentu tego wynika, że Wojewoda skorzystał również z możliwości takiej formy złożenia podpisu pod wydanym rozstrzygnięciem, co pozostaje w spójności z datą widniejącą na samym dokumencie aktu nadzoru. Po drugie Sąd wojewódzki przyjął błędną wykładnię przepisów prawa materialnego tj. art. 91 ust. 5 u.s.g. Przepis ten stanowi, że przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio. Z powyższej normy Sąd I instancji wywiódł, że dopiero nadanie rozstrzygnięcia nadzorczego za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. powodowało, że termin 30 dni, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., został zachowany. Pogląd taki jest błędny. Otóż art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że o nieważności uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru. Natomiast przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Jak w tym wypadku trafnie stwierdził Sąd wojewódzki stosowanie odpowiednio przepisów K.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (vide wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06, LEX nr 265705). W niniejszym wypadku brak podstaw do odpowiedniego stosowania art. 57 § 5 k.p.a., gdyż norma art. 91 ust. 1 u.s.g. w sposób samodzielny i kompleksowy reguluje kwestię orzekania przez organ nadzoru z zachowaniem terminu 30 dni. Orzekanie należy rozumieć w taki sam sposób jak wydanie przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, bowiem poprzez akt nadzoru kształtowana jest sytuacja prawna adresata tego aktu i podlega on sądowej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, analogicznie jak decyzja administracyjna.

W literaturze przedmiotu natomiast utożsamia się wydanie decyzji z jej podpisaniem, bowiem tylko decyzja opatrzona datą w dniu jej podpisania identyfikuje w sposób jednoznaczny i niewątpliwy stan prawny, jaki obowiązywał organ w dacie rozstrzygania oraz zakreśla granicę dla okoliczności faktycznych i dowodów, jakie mogły mieć dla rozstrzygnięcia danej sprawy znaczenie. Umieszczona na decyzji data ma podstawowe znaczenie w razie podjęcia przez sąd administracyjny kontroli rozstrzygnięcia, ponieważ poza wspomnianą możliwością określenia obowiązującego na dzień rozstrzygania stanu faktycznego i prawnego, według tej daty badana będzie właściwość organu rozstrzygającego sprawę, jak też legitymowanie się przez osobę podpisującą decyzję ważnym upoważnieniem udzielonym przez organ. Ponadto należy odróżnić pojęcie wydania i doręczenia decyzji. Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, wobec czego data podpisania decyzji przez upoważnioną osobę jest datą jej wydania (vide wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014r, sygn. akt II GSK 1797/12 oraz powołane tamże wyroki NSA z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98 oraz z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05).

Z tych względów Sąd wojewódzki dokonując wadliwej wykładni art. 91 ust. 1 i 5 u.s.g. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. dokonał błędnych ustaleń faktycznych przyjmując, że sporny akt nadzoru został wydany w dniu, w którym rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wysłane do adresata listem poleconym przy pomocy operatora pocztowego wyznaczonego według przepisów ustawy Prawo pocztowe. Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru orzekł w dniu, w którym bezspornie podpisał tenże akt (co miało miejsce 6 lipca 2015r. wbrew ustaleniom Sądu wojewódzkiego) i w zgodzie z datą widniejącą na dokumencie rozstrzygnięcia. W konsekwencji Wojewoda Kujawsko-Pomorski orzekł w dniu [...] lipca 2015 r., co stanowi dzień wydania aktu nadzoru.

Przy takich ustaleniach stanu faktycznego konieczne jest przejście do oceny zarzutów naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, choć przepisy te nie mają jako takie charakteru normy materialnej, jak zauważył NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2011r. (sygn. akt I OSK 684/11). W rozpoznawanej sprawie jednak pozostaje to bez znaczenia.

Odnośnie naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 5 u.s.g. w związku z art. 57 § 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższy zarzut za uzasadniony. Otóż spór sprowadza się do tego czy przy obliczaniu terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. stosuje się art. 57 § 4 K.p.a. Ostatnio przywołany przepis stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Jednocześnie dla prawidłowej wykładni wskazanych norm konieczne jest łączne interpretowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Ostatni przepis odnosi się do odpowiedniego stosowania K.p.a. Tym samym jak już wcześniej stwierdzono, stosowanie odpowiednio przepisów K.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Analiza przepisów u.s.g. prowadzi do wniosku, że nie uregulowano w niej odrębnie zasad i trybu obliczania terminów. W tej sytuacji konieczne jest – zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g - pomocnicze stosowanie przepisów K.p.a., w tym spornego art. 57 § 4 K.p.a. Jeżeli bowiem nie wyłączono przepisów K.p.a. w sposób wyraźny z zastosowania ich w przypadku orzekania przez organ nadzoru, a wręcz odmiennie - nakazano ich odpowiednie stosowanie – nie ma żadnych przeszkód, aby przy liczeniu biegu 30 dni stosować zasady obliczania przewidziane w K.p.a., o ile nie pozostają one w sprzeczności z charakterem i istotą rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, taka wykładnia obliczania terminu nie rozszerza w sposób nieuprawniony kompetencji nadzorczych wojewody. Co prawda termin, w którym organ nadzoru może skorzystać ze swoich uprawnień ma charakter materialny, prekluzyjny, ale przyjęta tutaj wykładnia nie zmienia takiego charakteru tego terminu. Oznacza ona jedynie, że po upływie tak obliczonego terminu organ nadzoru traci uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia). Natomiast odrębną kwestią jest sposób liczenia tego terminu. Jeżeli zostanie on obliczony przy uwzględnieniu art. 57 § 4 K.p.a., wówczas utrata kompetencji nastąpi następnego dnia powszedniego, w którym to dniu organ nadzoru będzie władny jeszcze realizować swoje prerogatywy tj. w niniejszym wypadku 6 lipca 2015 r. Co prawda rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi wyraz stosowania przepisów ustrojowych regulujących wewnętrzną stronę działania organów samorządu, niemniej prezentowana wykładnia nie zmienia istoty tych działań. Ma jedynie na celu zapewnienie możliwości realnego sprawowania funkcji nadzorczych przez wojewodę. Odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że uprawnienie zagwarantowane w drodze ustawy byłoby iluzoryczne, bowiem organ nie byłby w stanie realizować owego prawa z racji braku aparatu pomocniczego jakim jest praca urzędu wojewódzkiego.

Analogiczny pogląd co do zastosowania art. 57 § 4 K.p.a. w przypadku liczenia terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. został zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012r. (sygn. akt I OSK 2012/11), w komentarzu do u.s.g. pod redakcją R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, wyd. CH BECK 2011r., s. 757 oraz komentarzu do art. 91 u.s.g. autorstwa A. Matana, Lex teza 16. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest odmienne stanowisko, ale skład orzekający uznaje przyjętą tamże wykładnię za nieuprawnioną.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, bowiem argument, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchybił terminowi, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest niezasadny. Powoduje to konieczność ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.