Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 255/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 20
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par 66
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art 7
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 7. Tezy: 1. Zachowanie reguł obowiązujących w czasie uruchomienie postępowania, czy procedury planistycznej poprzez nakaz stosowania dotychczasowych przepisów nie oznacza jednak stabilizacji całego porządku prawnego obowiązującego w dacie poprzedzającej wejście w życie zmian . Dotyczy to w szczególności przepisów materialnoprawnych zawartych w odrębnych ustawach, czy innych aktach normatywnych - także zakresu planowania przestrzennego, które mają byt niezależny, a ich obowiązywanie nie jest wprost warunkowane obowiązywaniem określonej ustawy. 2. Regulacja z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. upoważnienia li tylko do dalszego stawania w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003 r. przepisów zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym , nie zaś innych aktach normatywnych. Przepisy tej ustawy stosuje się w brzmieniu obowiązującym na datę 10 lipca 2003 r. 3. Nie można uznać, by zgoda na ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zapadająca w formie decyzji administracyjnej, wywierała skutki aktu normatywnego, w szczególności zaś powodowała trwałą zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Takiego waloru nie nadał jej też ustawodawca odrębnym przepisem, aż do daty wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 4. Trwałej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych nie powodowało także uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.____________________________________

TEZY

7. Tezy: 1. Zachowanie reguł obowiązujących w czasie uruchomienie postępowania, czy procedury planistycznej poprzez nakaz stosowania dotychczasowych przepisów nie oznacza jednak stabilizacji całego porządku prawnego obowiązującego w dacie poprzedzającej wejście w życie zmian . Dotyczy to w szczególności przepisów materialnoprawnych zawartych w odrębnych ustawach, czy innych aktach normatywnych - także zakresu planowania przestrzennego, które mają byt niezależny, a ich obowiązywanie nie jest wprost warunkowane obowiązywaniem określonej ustawy. 2. Regulacja z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. upoważnienia li tylko do dalszego stawania w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003 r. przepisów zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym , nie zaś innych aktach normatywnych. Przepisy tej ustawy stosuje się w brzmieniu obowiązującym na datę 10 lipca 2003 r. 3. Nie można uznać, by zgoda na ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zapadająca w formie decyzji administracyjnej, wywierała skutki aktu normatywnego, w szczególności zaś powodowała trwałą zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Takiego waloru nie nadał jej też ustawodawca odrębnym przepisem, aż do daty wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 4. Trwałej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych nie powodowało także uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.____________________________________


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 sierpnia 2004r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], znak [...] , art. 29 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm. ) oraz art. 104 k.p.a. odmówiono K.H. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu hotelowo - sportowego wraz z infrastrukturą techniczną - wod.,kan.,gaz,- przy ul. [...] w K. , na działkach nr 1, 2, 3, 4 , obr.[...]- teren inwestycji kubaturowej, oraz działkach nr 5 , 6, 7 , obr. [...] i nr 8 , obr. [...] .

Uzasadnieniem dla wydania takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że przedmiotowa inwestycja narusza przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Na skutek złożonego w terminie przez K.H. odwołania, który zakwestionował zasadność powyższego stanowiska, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2003 r., znak [...] , uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W podstawie prawną decyzji powołano art. 40 ust. 1, art. 44 ust. 1- 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm. ) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 138 § 2 k.p.a., zaś motywem powyższego było stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził obligatoryjnej rozprawy oraz zaniechał uzgodnienia z wojewodą projektu sporządzonej decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], znak [...] , na podstawie art. 39, art. 42 i art. 44 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm. ), w związku z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 k.p.a. odmówiono K.H. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu hotelowo - sportowego wraz z infrastrukturą techniczną - wod.kan.,gaz.- przy ul. [...] w K. , na działkach nr 1, 2 , 3 , 4 , Obr [...]- teren inwestycji kubaturowej, oraz działkach nr 5 , 6 , 7 obr. [...] i nr 8 , obr. [...] .

W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 30 grudnia 2002 r. K.H. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, przy czym poprzednia decyzja w sprawie została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. . W niniejszej sprawie do dnia 31 grudnia 2002 r. procedura ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie została zakończona. Z dniem 1 stycznia 2003 r. przestał obowiązywać miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego mają zastosowanie przepisy określone w art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w sytuacji braku planu w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się na podstawie przepisów szczególnych. Zgodnie bowiem z zapisem art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , która weszła w życie 11 lipca 2003 r., do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw będących przepisami szczególnymi w brzmieniu nie zmienionym zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedstawionej sytuacji dla rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako przepisy szczególne stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm. ).

Na podstawie wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów ustalono, że wnioskowany do zabudowy kompleksem hotelowo - sportowym teren, tj. działki nr 1 , 2, 3 , 4 , obr.[...], stanowią grunty rolne R IIIA - rola klasy IIIA. Teren przeznaczony pod infrastrukturę techniczną to działki: nr 5 obr. [...] , stanowiąca grunt rolny RIIIB - rola klasy IIIB; nr 6 obr. [...] , stanowiąca grunt wyłączony Dr wył. – droga; nr 7 , obr. [...], stanowiąca grunt rolny R IIIA, RIIIB - rola klasy IIlA i IIIB, PsIIl - pastwisko klasy III, W – rowy; nr 8 , obr. [...] , stanowiąca grunt wyłączony Dr wył.-droga.

W związku z powyższym stwierdzono, że teren objęty wnioskiem w przeważającej części stanowi użytek rolny, który wyklucza możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji, powodującej zmianę użytkowania terenu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.), przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze ( rozumianego jako ustalenie użytkowania gruntu innego niż rolnicze) dokonuje się tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającego przeznaczenie danego terenu, teren ten winien być użytkowany jako rolny. Do tego, aby na danym terenie możliwe było rozpoczęcie użytkowania innego niż użytkowanie rolne niezbędne jest również uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, zgodnie z art. 11 powołanej wyżej ustawy.

Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydaje się po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Sytuacja braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że przeznaczenie gruntów nie zostało zmienione, jeżeli przy tym grunt nie jest wyłączony z produkcji rolnej, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla zamierzenia inwestycyjnego, bowiem ustalenie takich warunków na gruncie rolnym stanowiłoby w istocie ustalenie przeznaczenia terenu w decyzji WZiZT, a to stałoby w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności z art. 7.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja narusza przepisy szczególne.

Wyjaśniono ponadto, że zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym niniejsza decyzja została opracowana przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne. W dniu 12 stycznia 2004 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, o której mowa w art. 44 ust. 1 tej ustawy .Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r., znak [...], Wojewoda stwierdził o zgodność z prawem rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Wskazano też, że toku postępowania strony wniosły uwagi i zastrzeżenia odnośnie wnioskowanej inwestycji. I tak, M.R. podniósł, że działka nr 1 obciążona jest służebnością przechodu, przejazdu i przegonu pasem szerokości 4 m na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 1 wzdłuż jej zachodniej granicy.

W.P. zawnioskował o rozważenie przez Biuro Planowania Przestrzennego przeznaczenia przedmiotowego terenu pod budownictwo mieszkaniowe-rekreacyjne. Po rozprawie Polski Związek [...] Zarząd [...]w piśmie z dnia 16 stycznia 2004 r. wniósł o utrwalenie funkcji wypoczynkowej na rozpatrywanym terenie, w myśl zapisu ZP w studium zagospodarowania terenu, z wykluczeniem obiektów kubaturowych. Ponadto, w piśmie z dnia 14 maja 2004 r. zwrócił się z prośbą o dopuszczenie tego podmiotu do niniejszego postępowania w charakterze strony.

Z uwagi na fakt, że niniejszą decyzją odmawia się ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, odstąpiono od szczegółowego odniesienia się do ich treści, przy czym Związek [...] już uprzednio został uznany za stronę postępowania.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł w terminie K.H. , który domagał się jej uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, względnie - przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych skarżący przytaczał argumenty mające przemawiać za przyjęciem, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą miało charakter trwały.

Nadto, powołując treść art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazywał na niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji przyczyn, dla których z zakresu zastosowania tej regulacji wyłączył przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dacie złożenie wniosku w niniejszej sprawie. Podawał też argumenty uzasadniające tezę o dalszym stosowaniu postanowień tegoż planu pomimo utraty przezeń mocy obowiązującej w toku postępowania.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak [...] na podstawie art. 40 ust. 1, art. 44 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Nawiązując do treści zaskarżonej decyzji i zarzutów odwołania wskazano, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mającej zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. W przedmiotowej sprawie teren wnioskowanej inwestycji nie jest objęty od dnia 1 stycznia 2003 r. żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja taka powoduje, że dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budowy kompleksu hotelowo-sportowego z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w K. muszą mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl tych przepisów (art. 7 ust. 1), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji, gdy zwarty obszar gruntów (stanowiących użytki rolne klas I – III ) projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wystąpić należy do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Jedyną zatem prawnie dopuszczalną formą przeznaczenia terenu na cele nierolnicze i nieleśne jest forma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (którego K. obecnie nie ma), w następstwie uzyskania zgody Ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze zwartego obszaru powyżej 0,5 ha, stanowiącego według ewidencji gruntów użytek rolny klasy III a.

Określony we wniosku teren według załączonych map ewidencyjnych i wypisu z ewidencji gruntów został zaliczony do użytków rolnych klasy III a (R IIIa). Zwarty obszar tego terenu, wnioskowany do zabudowy kompleksem hotelowo-sportowym, a więc planowany do przeznaczenia na cele nierolnicze, stanowi rolę klasy III a o łącznej powierzchni 1,4297 ha. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że dane z ewidencji gruntów są wiążące co do rolniczego charakteru określonych gruntów. Oznacza to, że grunt jest wtedy użytkiem rolnym, gdy jako taki figuruje w ewidencji gruntów. Grunt taki objęty jest ochroną przewidzianą przez przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Rolny charakter nieruchomości objętej wnioskiem nie budzi zatem wątpliwości w świetle powyższych ustaleń. Wnioskowana inwestycja nie jest zatem zgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie jest możliwe ustalenie w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na gruncie rolnym warunków zabudowy, gdyż w istocie stanowiłoby to ustalenie przeznaczenia terenu w decyzji.

W odniesieniu do zarzutów odwołania wyjaśniono, że termin obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określony został w art. 67 ust. 1 i 67 a ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosowanie do spraw wszczętych o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, niezałatwionych decyzją ostateczną przepisów "dotychczasowych", tzn. obowiązujących w dacie składania wniosku, wynika z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy uwzględniają przy ustalaniu warunków zabudowy uzyskaną wcześniej przy sporządzaniu miejscowych planów zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze. Inwestor może wiec rozważyć, czy w jego sytuacji (gdy rzeczywiście przedmiotowy teren był w planie przeznaczony na inne niż rolnicze cele) nie byłoby celowe złożenie nowego wniosku, tak by był on rozpatrywany w oparciu o przepisy "nowej" ustawy, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak [...], K.H. domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r. , względnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak również - w obu wypadkach - zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał, że obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi przyczynę ich nieważności. W szczególności, organy administracyjne dopuściły się rażącego naruszenia art. 85 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przyjęły bowiem bezpodstawnie, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu na inne cele niż rolne.

Uzasadniając powyższe podkreślał, że zmiana przeznaczenia, o której mowa w art. 7 jest rodzajowo różna od określenia przeznaczenia nieruchomości i sposobu korzystania z nieruchomości, jaka dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Następuje w specjalnej procedurze określonej w tym przepisie i wyłącznie formalnie jest włączona do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to określenie przeznaczenia zupełnie inne niż np. określenie, iż na danej nieruchomości może być realizowane budownictwo mieszkaniowe o danej intensywności lub też określenie, że nieruchomość może być przeznaczona tylko pod usługi publiczne. Konieczna jest bowiem uprzednia zmiana przeznaczenia gruntu na cel nierolny lub nieleśny dla określenia w jaki sposób nieruchomość może być potencjalnie wykorzystywana. Natomiast należy zgodzić się z organami administracyjnymi, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kwestią sporną jest jedynie ustalenie jaki prawny charakter ma "zmiana przeznaczenia". W szczególności chodzi o to, jak trwały ma charakter. Kierując się wykładnią literalną przepisu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdzić należy, że ustawodawca świadomie użył w jego treści sformułowania "przeznaczenia dokonuje się", aby podkreślić trwały charakter takiego rozstrzygnięcia. Przyjąć trzeba, że przeznaczenie nieruchomości na cel nierolniczy lub nieleśny ma charakter formalny, jednorazowy i definitywny. Może być zmienione tylko w sposób wyraźny. Z natury rzeczy, zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmiana przeznaczenia ( powrót do przeznaczenia rolnego lub leśnego) może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, utrata mocy obowiązującej przez miejscowy zagospodarowania przestrzennego nie może wpłynąć na zmianę przeznaczenia nieruchomości. Zmiana ta dokonała się już bowiem w przeszłości i kwestia powrotu do pierwotnego przeznaczenia jest bezprzedmiotowa. Za interpretacją taką przemawia również art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego można wyprowadzić wniosek, iż jednym przypadkiem zmiany sposobu korzystania lub przeznaczenia nieruchomości może być uchwalenie planu miejscowego albo jego zmiana. Ustawodawca nie przewidział w nim utraty mocy obowiązującej jako przesłanki zmiany przeznaczenia i roszczenia o zapłatę odszkodowania w przypadku obniżenia wartości nieruchomości lub opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu tej wartości. Przyjęcie poglądu organów administracyjnych prowadzi do wniosku, że w chwili wygaśnięcia planu, grunt powraca do poprzedniego przeznaczenia, określonego w innym miejscowym planie, który również wygasł kilkanaście lat temu. Konsekwentnie, należy cofnąć się jeszcze dalej w czasie do stanu faktycznego sprzed pierwszego planu, uchwalonego dla danego terenu, zaś to nakazywałoby uznać, że dana nieruchomość nie ma żadnego przeznaczenia, w tym również rolnego lub leśnego. Nie istnieje bowiem i nigdy nie istniało w prawie polskim domniemanie, że nieruchomość gruntowa ma przeznaczenie rolne lub leśne, o ile co innego nie wynika spisów prawa. Nie ma również powodu do takiego ograniczania prawa własności.

Żadnego znaczenia w tym zakresie nie mają zapisy ewidencji gruntów. Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą reprezentowaną przez kilkanaście lat przez Naczelny Sąd Administracyjny i sądy powszechne, dane z ewidencji gruntów mają znaczenie wyłącznie informacyjne i nie przesądzają o prawach lub obowiązkach jednostki, w szczególności nie mogą stanowić podstawy od ograniczenia prawa własności polegającego na ograniczeniu wykorzystania nieruchomości wyłącznie na cele rolne lub leśne. Istotną kwestią jest również, iż dane w ewidencji gruntów mogą być zmieniane, m.in. na podstawie aktu normatywnego, zatem dla przedmiotowej nieruchomości, w chwili wejścia w życie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ winien dokonać zmiany wpisu poprzez ujawnienie nowego przeznaczenia nieruchomości. Podstawą do zmiany takiego wpisu nie jest już wygaśnięcie planu, albowiem takiego rodzaju zdarzenia prawnego ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w ogóle nie przewiduje, a zatem w chwili obecnej, w ewidencji gruntów przedmiotowa nieruchomość winna być określana jako teren budowlany.

W konsekwencji, przyjmując zasadę zupełności i jedności systemu prawa oraz postulat racjonalności ustawodawcy w kontekście zasady zaufania obywateli do państwa i wyrównywania strat legalnych wynikającej z ograniczenia prawa własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) należy stwierdzić, że utrata mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób inny niż uchylenie lub zmiana, nie może prowadzić do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości lub zmiany przeznaczenia nieruchomości.

Ponadto, K.H. zauważał, że pomiędzy zapisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym istnieje poważny konflikt. Z tej ostatniej regulacji wynika bowiem, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poza nielicznymi wymienionymi w art. 13 wyjątkami - jest fakultatywne. To zaś prowadzi do wniosku, że o ile rada gminy nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawo własności nieruchomości jest znacznie szersze. Ograniczenia wynikają bowiem z tego planu. Natomiast art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zakłada, że plany są obligatoryjne. Tylko w ten sposób można zmienić przeznaczenie nieruchomości na cel nierolny lub nieleśny. Biorąc uwagę, że jednostka nie posiada żadnych prawnych możliwości wymuszających na radzie uchwalenia planu, w sytuacji, gdy ograniczenie jest oczywiście nieracjonalne (np. jeżeli na wszystkich sąsiednich nieruchomościach wznoszone są budynki, a tylko jedna z nieruchomości na skutek niedziałania organu administracyjnego nie może zostać zabudowana), należy uznać, że prowadzenie wykładni w sposób, który to nieracjonalne ograniczenie utrzymywałby jest niedopuszczalne i sprzeczne z wykładnią systemową przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (zasadą fakultatywności planów).

Skarżący w obszernych wywodach kwestionował zasadność przyjętej przez organy administracji interpretacji art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w kontekście art. 2 i 31 Konstytucji RP, jako naruszającej w szczególności zasady zaufania obywateli do państwa, proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm.-oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] znak [...], odpowiadają prawu.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek K.H. z dnia 30 grudnia 2002 r. , zaś miało za przedmiot ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu hotelowo - sportowego wraz z infrastrukturą techniczną - wod.,kan., gaz. - przy ul. [...] w K. , na działkach nr : 1 , 2 3 , 4 , obr.[...] - teren inwestycji kubaturowej, oraz działkach nr 5 , 6 , 7 , obr. [...] i nr 8 , obr. [...] .

Słusznie uznały organy obu instancji, że w związku z treścią art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 – dalej w skrócie u.p.z.p.) po dacie jej wejścia w życie 11 lipca 2003 r. postępowanie należało prowadzić nadal na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm. – dalej w skrócie u.z.p.) .

Artykuł 85 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 85 ust. 2 u.p.z.p., do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Treść art. 85 ust. 1 i ust. 2 naprowadza , że przedmiotem objętej nimi regulacji są wyłącznie kwestia wyboru zasad procedowania normowanych w poprzedniej i nowej ustawie, przy czym ust. 1 odnosi się do postępowań administracyjnych, zaś ust. 2 do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw.

Postępowania administracyjne, do których należy stosować przepisy dotychczasowe dotyczą : - ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 40 ust. 1 u.z.p.); - ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , w przypadku jej zbycia przez właściciela lub użytkownika wieczystego (art. 36 ust. 8 u.z.p.); - ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą przed jej zbyciem przez właściciela lub użytkownika wieczystego (art. 36 ust. 10 u.z.p.); - sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu ustalonego w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 37 ust. 2 u.z.p.), - wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 u.z.p.); ; - uruchomiona przed wejściem w życie nowej ustawy postępowania dotyczące weryfikacji decyzji kończących uprzednio wymienionych postępowaniach ( art. 145 i n. k.p.a., art. 156 i n. k.p.a, art. 154, art. 155, art. 161 k.p.a.).

Artykuł 85 u.p.z.p. został zamieszczony w Rozdział 7 - "Przepisy przejściowe i końcowe". Zastosowano w nim konstrukcję przeciwną do zasady bezpośredniego działania nowej ustawy, co pozwala na dochowanie reguł obowiązujących w momencie uruchomienia postępowania administracyjnego, względnie prowadzonej procedury planistycznej. Za powyższym rozwiązaniem przemawiają postulaty stabilności i pewności zaufania obywateli do prawa ( tamże 166; orzeczenie TK z dnia 2 marca 1993 r., K. 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6).

Zachowanie reguł obowiązujących w czasie uruchomienie postępowania, czy procedury planistycznej poprzez nakaz stosowania dotychczasowych przepisów nie oznacza jednak stabilizacji całego porządku prawnego obowiązującego w dacie poprzedzającej wejście w życie zmian . Dotyczy to w szczególności przepisów materialnoprawnych zawartych w odrębnych ustawach, czy innych aktach normatywnych - także zakresu planowania przestrzennego, które mają byt niezależny, a ich obowiązywanie nie jest wprost warunkowane obowiązywaniem określonej ustawy. Taka stabilizacja całego obowiązującego w określonym momencie porządku prawnego musiałaby zostać wyartykułowana przez ustawodawcę jednoznacznie, co mogłoby nastąpić w prosty sposób , np. przez użycie sformułowania - " ... wszystkie przepisy dotychczasowe " , zamiast - " ... przepisy dotychczasowe " . Wprowadzenie w art. 85 ust. 1 u.p.z.p. pojęcia " przepisy dotychczasowe " , nie zaś np. " przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym " (lub " przepisy ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1 ") wynika z faktu, że dalszemu stosowaniu podlegają tylko niektóre jej regulacje. Znaczna liczba takich przepisów stosowanych nadal w różnych wymienionych uprzednio postępowaniach administracyjnych, a także ich związek w ramach wykładni z innymi normami zwartymi w dotychczasowej ustawie, uniemożliwiał zaś zastosowanie klauzuli o stosowaniu konkretnie wymienionych artykułów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym .

Uwzględniając powyższe należy uznać, że regulacja z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. upoważnienia li tylko do dalszego stawania w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003 r. przepisów zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym , nie zaś innych aktach normatywnych. Przepisy tej ustawy stosuje się w brzmieniu obowiązującym na datę 10 lipca 2003 r.

Nie jest zatem tak, jak przyjmuje organ pierwszej instancji, że dokonana w art. 85 ust. 1 u.p.z.p. stabilizacji stanu prawnego dotyczy również innych ustaw - w tym tych, do których nawiązano w art. 40 ust. 1 u.z.p., a zmienionych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Poza wyżej wskazanymi względami niecelowość takiego podejścia potwierdza też analiza rodzaju i zakresu zmian wprowadzonych w poszczególnych ustawach wymienionych w Rozdziale 6 "Zmiany w przepisach obowiązujących", czego przykładem są choćby art. 68 – 70 u.p.z.p. Ten błędny pogląd w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym pozostał jednakże bez wpływu na wynik sprawy.

Kwestie intertemporalne dotyczące aktów planistycznych - w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały uregulowane odrębnie w art. 87 u.p.z.p. , z modyfikacją wynikająca wynikającą z art. 86 u.p.z.p.

Przesłanki do stawania w sprawie niniejszej przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym występowały także po dacie wydania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2003 r. Jako decyzja kasacyjna nie zakończyła ona postępowania w sprawie, lecz skutkowała jej ponownym rozpoznaniem.

Ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na gruncie ustawy o planowaniu przestrzennych normowane było w art. 39 – 50a.

W świetle stanowisk stron i uczestników postępowania za bezsporne w sprawie niniejszej należy uznać, że w dacie wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2004 r. na obszarze stanowiącym teren inwestycji od dnia 1 stycznia 2003 r. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś poprzedni utracił moc już z upływem dnia następnego po złożeniu przez K.H. wniosku z daty 30 grudnia 2002 r. wniosku, tj. 31 grudnia 2002 r. Dla przedmiotowego terenu nie istniał obowiązku uchwalenia planu. Nie jest też kwestionowane, że kontrolowane decyzje zostały wydane zgodnie z kompetencjami organów, projekt decyzji organu pierwszej instancji przygotowała osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne, w sprawie przeprowadzono obligatoryjną rozprawę i dokonano wymaganych uzgodnień, we właściwym trybie. Brak nadto zarzutów dotyczących prawidłowości ustaleń poczynionych na podstawie wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów, w myśl których wnioskowany do zabudowy kompleksem hotelowo - sportowym teren, tj. działki nr 1 ( pow. 0,6248 ha ) , 2 (pow. 0,5744 ha), 3 ,( pow. 0,1513 ha ), 4 ( pow. 0,0792 ha ), obr.[...], stanowią grunty rolne R IIIA - rola klasy IIIA. Teren przeznaczony pod infrastrukturę techniczną to działki w obr. [...]: nr 5 stanowiąca grunt rolny RIIIB - rola klasy IIIB; nr 6 , stanowiąca grunt wyłączony Dr wył. – droga; nr 7 stanowiąca grunt rolny R IIIA, RIIIB - rola klasy IIlA i IIIB, PsIIl - pastwisko klasy III, W – rowy i działka nr 8 obr. [...] , stanowiąca grunt wyłączony Dr wył.-droga.

Powyższe kwestie jako bezsporne i nie budzące zastrzeżeń - także w ramach przeprowadzonej z urzędu kontroli legalności obu kontrolowanych decyzji, pozostawia się poza szerszymi rozważaniami.

Skarżący kwestionuje wyłącznie zasadność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności zaś uznanie, że jest ona sprzeczna z przepisami odrębnymi, tj. regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Stanowisko organów obu instancji pomimo pewnych już wytkniętych wyżej uchybień nie mających wpływu na wynik sprawy jest jednakże zgodne z przepisami prawa, zaś poglądów prezentowanych w skardze nie sposób podzielić.

Stosowanie do art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określała ona zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania. Artykuł 2 ust. 1 u.z.p. przewidywał, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, przy czym art. 33 u.z.p. stanowił , że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ta ostatnia regulacja była podstawą uznania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za akt normatywny prowadzący do ograniczenia prawa własności w zgodzie z art. 140 k.c. Takie ograniczenie ma jednak miejsce jedynie w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - co dotyczy także innych aktów normatywnych, o ile z przepisów rangi ustawowej nie wynikając w tym zakresie wyjątki.

Artykuł 2 ust. 2 u.z.p. stanowił, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw. Ta właśnie regulacja i z nią związane znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

Z art. 40 ust. 1 u.z.p. wynikało dalej , że w przypadku braku planu, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji , na podstawie przepisów szczególnych , z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 . Ten ostatni przepis odnosił się do przypadków obligatoryjnego sporządzania planów i nie ma w sprawie niniejszej zastosowania. Orzekanie na podstawie przepisów szczególnych oznaczało zaś ich stosowanie.

Przepisy szczególne, na podstawie których winien orzekać organ administracji publicznej stosując art. 40 ust. 1 u.z.p. zawierała ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm. – dalej w skrócie ogrlu ). Regulowała ona zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów ( art. 1 ogrlu ), przy czym istotny w sprawie niniejszej stan prawny był w zasadniczych kwestiach analogiczny w momencie wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2004 r., a także w dacie poprzedzającej wejście w życie zmian wprowadzonych przez art. 76 u.p.z.p., którą błędnie miał na uwadze organ pierwszej instancji. W takiej sytuacji stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na wynik sprawy.

Ochrona gruntów rolnych i leśnych realizowana była przede wszystkim za pomocą instrumentów o charakterze administracyjnoprawnym, które ograniczały swobodę właściciela w sferze wykonywania prawa własności. Polegała ona między innymi na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne ( art. 3 ust. 1 pkt 1 ogrlu ).

Jakie grunty są gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy wskazywał art. 2 ust. 1 ogrlu, który zaliczał do nich grunty : 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; 5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi; 6) pracowniczych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych; 7) pod urządzeniami : melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; 8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa; 9) torfowisk i oczek wodnych; 10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Z art. 2 ust. 1 pkt 1) ogrlu wynikało zatem wprost, że gruntami rolnymi są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne.

Analizowana ustawa nie definiowała samodzielnie powyższego pojęcia. Uwzględniając odesłanie do ewidencji gruntów, należało mieć zatem na uwadze przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz.1086 z późn. zm. ) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38, poz. 454 ). Artykuł 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne przewidywał, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Dokonywana w ewidencji gruntów kwalifikacja opierała się na kryteriach obiektywnych, którymi były klasy gruntów wyznaczone po przeprowadzeniu ich gleboznawczej klasyfikacji (art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pr. geodez. i kartograf.).Przez gleboznawczą klasyfikację gruntów należało rozumieć podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb ( art. 2 pkt 1 pr.geodez. i kartograf.) Klasy gleboznawcze poszczególnych użytków – w tym użytków rolnych , ich kontury i oznaczenia przyjmowało się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów ( § 66 ust. 2 rozp. ), który podlegał aktualizacji w trybie przewidzianym w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym. Do użytków rolnych zaliczało się grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami, rowy – oznaczane odpowiednimi symbolami. Zasadnicze znaczenia klasy bonitacyjnej dla klasyfikacji gruntów jako użytków rolnych potwierdza treść pkt 1 c) Załącznika Nr 6 do rozporządzenia, który wśród gruntów ornych wymienia także ugory i odłogi.

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 4 precyzowała znaczenie niektórych używanych w niej pojęć . W szczególności , przez przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne należało rozumieć ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych ( pkt 6 ). Przez wyłączenie gruntów z produkcji należało rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, przy czym nie uważało się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów była spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwała nie dłużej niż 5 lat ( pkt 11 ).

Przepisów ustawy nie stosowało się do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ( art. 5a ogrlu).

Ustawa rozróżniała jednoznacznie jako odrębne instytucje prawne przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ( Rozdział 2 ) oraz wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej ( Rozdział 3).

Analiza zawartych w niej regulacji prowadzi do wniosku, że nieruchomość rolna mogła utracić charakter rolny na skutek działań faktycznych ( rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów rolnych ), poprzedzonych jednakże zachowaniem trybu przewidzianego prawem. Służyła zaś temu instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Powyższe następowało w drodze wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów rolnych, w której określało się też obowiązki związane z wyłączeniem, zaś dotyczyło użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego ( od 11 lipca 2003 r. dodano - i organicznego), zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 11 ust. 1 ogrlu ). Taką decyzję należało otrzymać przed wydaniem pozwolenia na budowę ( art. 11 ust. 4 ogrlu). Uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej nie było konieczne jedynie w wypadku, gdy miały one być użytkowane na cele leśne ( art. 11 ust.6 ogrlu ).

Wyłączenie niektórych gruntów rolnych z produkcji rolnej było zaś dopuszczalne tylko w razie uprzedniego przeznaczenia nieruchomości rolnej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze (art. 11 w związku z art. 7 ust. 1-2 ogrlu), poza sytuacją określoną w art. 8 ogrlu , tj. okresowym wyłączaniem gruntów z produkcji, związanym z podjęciem natychmiastowych działań interwencyjnych wynikających z klęsk żywiołowych lub wypadków losowych. Chodziło o grunty wymienione w art. 7 ust. 2 ogrlu .Postanowienia planu nie przesądzały przy tym o uzyskaniu decyzji pozytywnej w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Odmienne rozwiązanie i tylko co do niektórych kategorii użytków rolnych wprowadziła bowiem dopiero nowelizacja dokonana ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. , obowiązująca od 1 stycznia 2009 r., dodająca art. 11 ogrlu ust. 1b, w brzmieniu " Wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny."

Uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej nie skutkowało obowiązkiem rozpoczęcia innego niż dotychczasowy sposobu jego użytkowania, niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tworzyło jedynie prawo do rozpoczęcia innego niż rolniczy sposobu jego użytkowania, co wynika wprost z regulacji zawartych w art. 12 ogrlu.

Nie jest tak, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miało charakter trwały, względnie by taki skutek wywoływała uzyskana uprzednio zgodna na takie inne ich przeznaczenie.

W szczególności, art. 7 ust. 1 ogrlu stanowił, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl ust. 2 pkt 1 art. 7 ogrlu, takiej zgody wymagało między innymi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Wyrażanie zgody następowało przez wydanie decyzji administracyjnej, będącej aktem indywidualnym i konkretnym. Wymagało ono uprzedniego wniosku wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który winien spełniać określone warunki formalne, przy czym organ wydający zgodę mógł żądać złożenia wniosku w kilku wariantach, przedstawiających różne kierunki projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy. Zgoda wyrażana była w toku i na potrzeby uchwalenia konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata. Decyzja zapadała bez udział w postępowaniu właścicieli nieruchomości jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem w myśl art. 140 k.c. nie mogła prowadzić do ograniczenia prawa własności.

W świetle powyższego nie można uznać by zgoda na ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zapadająca w formie decyzji administracyjnej, wywierała skutki aktu normatywnego, w szczególności zaś powodowała trwałą zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Takiego waloru nie nadał jej też ustawodawca odrębnym przepisem, aż do daty wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero ta ustawa w 61 ust. 1 pkt 4 umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie tylko wtedy, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ale także wówczas, gdy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Nie można jednak nie dostrzegać, że w takiej sytuacji zapewnieniu ochrony gruntów rolnych i leśnych przez ograniczenie ich przeznaczenia na inne cele służy zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p., która uniemożliwia realizowanie zabudowy, gdy grunt rolny czy leśny nie sąsiaduje z co najmniej jedną działką, dostępną z tej samej drogi publicznej, zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Trwałej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych nie powodowało także uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak było bowiem w systemie prawnym przepisów pozwalających na przyjęcie takich skutków uchwalenia planu.

Odmienne podejście nie przystaje też do istoty ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i charakteru tychże aktów normatywnych, które jako akty planowania same przez się nie prowadzą do zmiany przedmiotu własności. Mogą jedynie mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności w okresie obowiązywania planu, stanowiąc jego ograniczenie. W sytuacji, gdy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego treść prawa własności wyznaczana w myśl art. 140 k.c. jego społeczno-gospodarcze przeznaczenie. To zaś zależy od rodzaju rzeczy i jej cech fizycznych. W przypadku gruntów istotne znaczenie ma przy tym art. 46. 1. k.c., który stanowi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Przepis ten koresponduje z art. 2 ust. 1 ogrlu.

Odmienna wykładni art. 7 ogrlu i próba przypisania cech trwałości ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wystąpienie wewnętrznych sprzeczności w przepisach tej ustawy albowiem nie koresponduje z szeregiem innych wprowadzonych niej rozwiązań , w szczególności zaś z instytucją wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Niweczy ona dążenia ustawodawcy do zapewnienia ochrony gruntom uznanym za mające szczególne znaczenie, na co naprowadza zarówno treść art. 46. 1. k.c., jak i okoliczność zawarcia środków tej ochrony poza kodeksem cywilnym, w odrębnej regulacji ustawowej.

Próba odmiennej wykładni art. 7 ogrlu jest też sprzeczna z dotychczasową linią orzecznictwa, którego poglądy ilustruje w rysie historycznym uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 13/96 ( ONSA 1997/3/105 ). Wskazano w niej między innymi , że " Kolejna ustawa, z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.), poddała istotnej modyfikacji środki służące racjonalnej ochronie tych gruntów. Przede wszystkim została wprowadzona instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej (art. 13 i nast.)(...) W orzecznictwie sądowym jednolicie też przyjmowano, że plany zagospodarowania przestrzennego nie powodują przekształcenia gruntu rolnego w nierolny i tym samym nie stanowią podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów co do ich charakteru, lecz jedynie umożliwiają inne niż dotychczasowe wykorzystanie gruntów. Prawidłowość takiego rozumienia istoty ustaleń planistycznych potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 grudnia 1982 r. sygn. II AZP 8/82, wpisanej do księgi zasad prawnych (OSNCAP 1984, nr 2-3, poz. 19). Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) nie wprowadziła w omawianym przedmiocie innych rozwiązań. "

Odmienna wykładnia, nie znajduje też uzasadnienia przy uwzględnieniu rozwiązań wprowadzonych już na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie w art. 61 ust. 1 pkt 4 nawiązuje się nie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz zgody uzyskanej przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Nie jest zasadnym argumentem wskazanie przez skarżącego na treść art.36 u.z.p., który ma ścisły związek z charakterem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu normatywny uznawanego za ograniczający prawo własności. Utrata mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, zas nieistnienie wprowadzonych nim ograniczeń.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że mająca uzasadniać stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, prezentowana przez skarżącego interpretacja art. 85 ust. 1 u.p.z.p., art. 40 u.z.p. i art. 7 ust. 1 ugrol nie jest właściwa. Argumentacja – także natury konstytucyjnej, mająca przemawiać za przyjęciem prezentowanych w skardze poglądów jest jednostronna albowiem opiera się na założeniu, że każdy właściciel jest zainteresowany przeznaczeniem gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Pomija ona także jednoznaczne regulacje ustawowe.

Prezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę wykładnia powyższych przepisów uwzględnienia zasad zasady zaufania obywateli do państwa, proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej.

Kwestia obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego została uregulowania odrębnie w art. 87 u.p.z.p. i art. 88 ust. 2 u.p.z.p. , w sposób który również realizuje te zasady oraz założenie ciągłości planów, przy czym stosowanie tych przepisów nie zostało w żaden sposób rozszerzone na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które nie obowiązywały już w dacie wejścia w życie ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym .

Przyjęcie postulowanego przez skarżącego rozwiązania w zakresie stosowania nieobowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie ma zresztą uzasadnienia. Zarówno w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak przepisów pozwalających na dalsze stosowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc w toku postępowania administracyjnego. Wejście w życie lub utrata mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w toku sprawy – tam gdzie ich uchwalenie nie jest obligatoryjne, prowadziła dawniej i prowadzi nadal do zmiany w toku postępowania sytuacji prawnej podmiotu zamierzającego realizować inwestycję. Rozpoczęcie procedury planistycznej tam, gdzie uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma charakter fakultatywny, mogło i może być podstawą zawieszenia postępowania Odmienna niż wyżej prezentowana wykładnia art. 85 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowiłaby zatem realizacji postulatu stabilności i pewności oraz zaufania obywateli do prawa, lecz wprowadzała trzeci reżim prawny, nieznany obu ustawom i niestosowany także przed dniem 27 marca 2003 r. Jego przyjęcie uniemożliwiałoby także stosowanie w sprawach wszczętych przed powyższą datą i niezakończonych decyzją ostateczną nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które zstąpiły poprzednie, zaś ku temu brak podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.