Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 376/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Umorzono postępowanie administracyjne w całości
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w O. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie unieruchomienia obiektu użyteczności publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...], nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne w całości, 3) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. na rzecz A Sp. z o.o. w O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w O., reprezentowaną przez pełnomocnika adwokata T. O., zwaną dalej "skarżącą", jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej także "organem odwoławczym" lub "organem drugiej instancji", z dnia [...] ., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., zwanego dalej "organem pierwszej instancji", z dnia [...] ., nr [...], nakazującą unieruchomienie obiektu użyteczności publicznej B położonego w Z. przy ul. [...] i nadającą rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzał następujący stan faktyczny:

W dniu [...] pracownicy organu pierwszej instancji w asyście funkcjonariuszy Policji przeprowadzili kontrolę obiektu użyteczności publicznej B w Z. przy ul. [...] . Stwierdzono, że przedsiębiorca tj. A Sp. z o.o. z siedzibą w O. otworzył lokal. Oświadczył, że jest to zebranie [...]. W lokalu stwierdzono obecność około 200 osób, które nie zachowywały dystansu 1,5 metrowego od siebie, część osób była bez maseczek zakrywających nos i usta. Prowadzona była sprzedaż piwa butelkowego, które było spożywane na miejscu w lokalu. Policja sporządziła z czynności dokumentację filmową, a organ pierwszej instancji spisał protokół. W oparciu o dokonane ustalenia w tym samym dniu wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne i, odstępując od stosowania w pełni wymogów przewidzianych w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 731 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", zgodnie z § 3 tego przepisu, wydano opisaną na wstępie decyzję, w której nakazano skarżącej unieruchomienie obiektu użyteczności publicznej B położonego w Z. przy ul. [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 K.p.a. Jako podstawę materialnoprawną wydania decyzji wskazano art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 195 ze zm.]), zwanej dalej "ustawą", oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przytoczył i wyjaśnił materialnoprawna podstawę swego działania, a także przyczyny, dla których odstąpił od stosowania w pełnym zakresie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Dalej wyjaśnił, że czynności kontrolne w lokalu B zostały przeprowadzone z uwagi na fakt, iż w sieci internet na portalu www.facebook.com oraz www.youtube.com pojawiły się filmy z dyskoteki, która odbyła się w tym lokalu w dniu [...], a jej uczestnicy nie zachowywali dystansu społecznego oraz nie używali środków ochrony indywidualnej. Jednocześnie organ wskazał, że w sieci w dniu [...] pojawiło się zaproszenie na dyskotekę w dniu [...]. W ocenie organu pierwszej instancji opisane okoliczności oraz stan zastany w trakcie kontroli w dniu [...] jednoznacznie wskazywały, że sytuacja ta powoduje istotne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego w okresie panującej epidemii i stanowi zagrożenie rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 wśród osób przebywających w klubie.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżonej decyzji postawił cztery zarzuty. Po pierwsze, naruszenie przepisu art. 22 Konstytucji RP poprzez faktyczne ograniczenie wolności działalności gospodarczej kontrolowanego podmiotu w drodze innej niż ustawa pomimo nie wykazania przez organ ważnego interesu publicznego. Po drugie, naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez "dokonanie nieprawidłowej subsumpcji zgromadzonego materiału dowodowego z ustalonym stanem faktycznym oraz błędną wykładnię". Po trzecie, naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez "dokonanie nieprawidłowej subsumpcji zgromadzonego materiału dowodowego z ustalonym stanem faktycznym oraz błędna wykładnię". Po czwarte, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy – art. 108 § 1 K.p.a., polegające na nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw, tj. materiał dowodowy nie wskazywał na konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego albo na konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też był zagrożony inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji oraz omówił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że wolność działalności gospodarczej może zostać ograniczona, gdy przemawia za tym ważny interes publiczny, ten zaś to ochrona zdrowia publicznego. W ocenie organu odwoławczego zorganizowana dyskoteka w lokalu B w Z. takie zagrożenie powodowała. W dalszej części uzasadnienia opisano uprawnienia organów Inspekcji Sanitarnej wynikające z art. 27 ustawy oraz wyjaśniono rozumienie pojęcia "wymagania higieniczne i zdrowotne", którym posługuje się art. 27 ust. 1 i 2 ustawy. Podkreślono także, iż w świetle obserwowanej ilości zakażeń wirusem SARS CoV-2 oraz narastającej kolejnej fali pandemii, brakiem niejednokrotnie swobodnego dostępu do służby zdrowia, dramatem wielu rodzin i widmem zapaści gospodarczej zaniechanie działania przez organ i nie wydanie decyzji z dnia [...]. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi utrzymywałoby się. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zachowanie skarżącej – jako organizatora dyskoteki – stanowiło bowiem bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego wskutek możliwości przenoszenia się zakażenia wirusem SARS-CoV-2 na kolejne osoby, które w wyniku tego mogły stracić zdrowie i życie. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy opisał mechanizmy przenoszenia SARS-CoV-2.

W skardze na decyzję organu odwoławczego złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pełnomocnik skarżącej powtórzył zarzuty i argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo postawił dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 3, art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a., polegające na wybiórczym stosowaniu przepisów oraz stosowaniu własnej ich interpretacji niezgodnie ze stanem faktycznym i na szkodę słusznego interesu strony, wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Po drugie, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie argumentów skarżącego. Na tej podstawie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o "zobowiązanie organu drugiej instancji do wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania". Zwrócił się również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy generalnie podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie organ ten postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał natychmiastowe wykonanie obu zaskarżonych decyzji.

W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pełnomocnik skarżącej wskazał, że w jego ocenie w stanie faktycznym sprawy organ wadliwie przypisał występujące zagrożenie i zastosował nieadekwatne do niego środki. Badania naukowe skazują bowiem na to, że wirus SARS-CoV-2 sam w sobie nie stwarza bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, jak ma to miejsce w przypadku np. salmonelli. Ponadto pojawia się pytanie, czy na tle stanu faktycznego sprawy ingerencja państwa w swobodę działalności gospodarczej była adekwatna. Wskazał, że skarżąca w skutek zaistniałej sytuacji zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej ze wszystkimi tego skutkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W opisanych przypadkach sąd uchyla decyzję lub postanowienie. Natomiast stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2-3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem.

Odnosząc się do istoty sporu w niniejszej sprawie należy zwrócić szczególną uwagę na specyfikę sądowego stosowania prawa. Niezawisłość sędziowska, będąca fundamentalną przesłanką sprawowania wymiaru sprawiedliwości, w zasadniczym stopniu oddziela od siebie typ sądowego stosowania prawa od typu administracyjnego stosowania prawa (stosowania prawa przez organy administracji publicznej) ze względu na rodzaj podległości normom prawnym. W unormowaniu kompetencji sądu prymat mają normy Konstytucji, ustaw i równorzędnych im umów międzynarodowych oraz prawa europejskiego. "Sąd władny jest ocenić w rozpoznawanej sprawie zgodność z ustawą przepisów aktów wykonawczych, jest umocowany do wnoszenia pytań prawnych do TK dotyczących konstytucyjności przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, jak również uprawniony do występowania z pytaniami w kwestiach prejudycjalnych do TSUE. Tworzy to rozległą i doniosła z punktu widzenia praworządności płaszczyznę badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W typie administracyjnym stosowania prawa kompetencja organu administracyjnego działającego jako organ władzy publicznej o charakterze wykonawczym jest wyznaczana innym rodzajem zadań i funkcji, które mają być realizowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Organy administracyjne w sprawach indywidualnych lub generalnych obowiązuje stosowanie norm wywodzonych z całej hierarchicznej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez umocowania ich do oceny zgodności przepisów aktów niższej rangi z wyższymi ani też w granicach całego systemu" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 83). Sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jednocześnie w dwóch wymiarach: wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze określonym jako zewnętrzny, sąd, w ramach swojej kompetencji do stosowania prawa znacznie szerzej niż kompetencja organów administracji publicznej, ustala swoje własne stanowisko dotyczące stanu prawnego sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego takiego, jaki ustaliły organy. Sąd przy ustalaniu stanu prawnego sprawy korzysta ze szczególnych podstaw do badania mocy obowiązującej przepisów w hierarchii źródeł prawa oraz do tworzenia podstaw prawnych ochrony publicznych praw podmiotowych i przedmiotowego porządku prawnego w znacznie szerszym zakresie niż w administracji publicznej, bo poczynając od przepisów konstytucyjnych aż do aktów wykonawczych do ustaw. Dzięki temu sąd administracyjny uwzględnia znacznie szerszą i pogłębioną skalę wartości chronionych, w porównaniu z tą, która jest lub może być uwzględniana w działalności administracji publicznej.

Sąd administracyjny - co oczywiste - nie zastępuje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pierwotnej oceny zgodności ustaw i aktów wykonawczych z Konstytucją. Niemniej sprawowany przez sąd administracyjny wymiar sprawiedliwości rozumiany jako proces kontroli działania (zaniechania) organów wykonujących administrację publiczną wymaga każdorazowo odtworzenia modelu normatywnego rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Odtworzenie obowiązującego dla danej sprawy indywidualnego wzorca normatywnego sprawowanej kontroli, z uwagi na wskazaną specyfikę sądowego stosowania prawa, wymaga dokonania indywidualnej oceny hierarchicznej zgodności norm prawnych, z którymi porównywane będzie działanie organu administracji. Ocena hierarchicznej zgodności norm prawnych jest uzasadniona tym, że ich część – tak jak w rozpoznawanej sprawie – pochodzi nie od ustawodawcy, lecz od samej administracji.

Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. W wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10 (CBOSA), NSA stwierdził, że "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet, jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, iż Konstytucja RP jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. (...) Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)". Takie uprawnienie sądów administracyjnych znalazło potwierdzenie m. in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, Nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany".

Rekonstruując model normatywny rozpoznawanej sprawy administracyjnej i porównując go z modelem normatywnym przyjętym w sprawie rzez organy administracji publicznej obu instancji, Sąd doszedł do przekonania, że organy te błędnie wyznaczyły ramy materialnoprawne rozpoznawanej sprawy, co było w istocie efektem wskazanych wyżej różnić między administracyjnym a sądowym stosowaniem prawa.

Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nadal zwanej "ustawą", w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Powołany przepis art. 27 ust. 2 ustawy jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego bezpośrednie zagrożenie dla tych wartości.

Zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy w niniejszej sprawie zostało uzasadnione przez organy obu instancji naruszeniem przez skarżącą wymagań higienicznych i zdrowotnych - polegających na prowadzeniu zarejestrowanej działalności gospodarczej - czym miała spowodować bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego. Nie sposób nie zauważyć, że zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych został ustanowiony aktem rangi podstawowej tj. § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316), zwanego dalej "rozporządzeniem z grudnia 2020 r.", obowiązującego w chwili przeprowadzania kontroli i wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 447), zwanego dalej "rozporządzeniem z lutego 2021 r.", obowiązującego w chwili orzekania przez organ drugiej instancji (jakkolwiek nie powołanymi przez organy obu instancji w podstawach prawnych i uzasadnieniach zaskarżonych decyzji). Zatem wymagania higieniczne i zdrowotne, których naruszenie sankcjonują przepisy art. 27 ust. 1 i 2 ustawy zostały określone w rozporządzeniach. Obejmowały one nieprowadzenie zarejestrowanej działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych.

Zarówno przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia z grudnia 2020 r., jak i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z lutego 2021 r. zostały wprowadzone na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zwanej dalej "ustawą o zapobieganiu". Obydwa przepisy zostały dodane do ustawy o zapobieganiu w marcu 2020 r. Stosownie zaś do art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

Przepisy obu rozporządzeń oparto na regulacji art. 46a ustawy o zapobieganiu, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalały zatem ograniczyć prowadzenie określonych zakresów działalności gospodarczej (art. 46b pkt 2) oraz ograniczyć funkcjonowanie określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). Nie pozwalały one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanych rozporządzeniach a polegającej w istocie na zakazaniu prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że skoro - z literalnie wyrażonej woli samego ustawodawcy - organ wykonawczy może ustanowić jedynie ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art.46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej) czy też ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). - to a contrario nie posiada kompetencji do ustanawiania zakazów w tym zakresie. Stanowisko Sądu, potwierdza przeprowadzona nie tylko przy użyciu dyrektyw językowych wykładnia, znajdujących w sprawie przepisów. Należy zauważyć, że zarówno w art. 46, jak i w art. 46b ustawy o zapobieganiu ustawodawca posługuje się terminem "ograniczenia", jak i terminem "zakaz" – rozróżniając te dwa terminy (por. art. 46 ust. 4 pkt 4oraz art. 46b pkt 10 i 11 ustawy o zapobieganiu). Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Podkreślić trzeba, że jakkolwiek Sądowi znane jest, prezentowane w judykaturze sądowoadministracyjnej, stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do zakazu określonego działania (por. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. II GSK 673/21), to jednak Sąd stoi na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą natomiast do wniosku, że zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych uregulowany w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z lutego 2021 r. i § 10 ust. 1 rozporządzenia z grudnia 2020 r. został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Skoro w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z lutego 2021 r. oraz w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z grudnia 2020 r. bez upoważnienia ustawowego ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności, to nie mógł on wyznaczać wymagań higienicznych i zdrowotnych, których naruszenie sankcjonuje art. 27 ust. 1 i 2 ustawy. .

Zgodnie z zasadą legalizmu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta dotyczy nie tylko stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, ale również stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organy administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw. Znaczenie zasady legalizmu, obejmującej nakaz przestrzegania prawa, polega na wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a jednostkami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (zob. komentarz do art. 7 w: L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydania Sejmowe 2016 i powołana tamże literatura). "Zasada legalizmu odnosi się nie tylko do ustawodawstwa, lecz do prawotwórstwa w ogólności. Ma szczególnie wielkie znaczenie odnośnie do stanowienia aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawy, którego obowiązkowe składniki określa sama konstytucja w art. 92" (op. cit.).

Zasada legalizmu, odnoszona do stanowienia prawa przez organa administracji publicznej w drodze rozporządzeń, wymaga uwzględnienia hipotezy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165), stwierdził, że "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68). (...) W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który został przez wnioskodawcę wskazany, jako związkowy wzorzec kontroli odnośnie do części zaskarżonych przepisów. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji".

Rozporządzenia, jako akty wykonawcze do ustaw, należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do wydawania rozporządzeń Konstytucja RP upoważniła między innymi Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2). Jak jednoznacznie stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120), "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiedział się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej. W orzecznictwie TK uformowało się stanowisko, iż "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97, wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998, U. 19/97, zauważono, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie >cedować< funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej" (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego")".

W literaturze zwraca się uwagę, że w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. TK - K 10/11, K 10/09, P 9/09) - por. np. P. Tuleja, op. cit., komentarz do art. 92). Niedopuszczalne więc konstytucyjnie jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rangi, które dopuszcza unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (niezdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP każdy (a więc i organ administracji publicznej) jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Innymi słowy, nikogo - czy to osoby fizycznej, czy prawnej albo jednostek organizacyjnych - nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w razie łącznego spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, może się to odbywać wyłącznie w ustawie, a po drugie może się to odbywać tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada ochrony wolności wyraża ogólną zasadę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zasadą ustrojową o istotnym znaczeniu dla charakterystyki państwa oraz stanowionego w nim prawa. Wolność oznacza swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu (zob.: komentarz do art. 31 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer, WKP 2019).

Prawa obywatelskie, jako prawa podmiotowe, nie mając charakteru absolutnego, podlegają proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ograniczające takie prawa powinny być jednak traktowane, jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie - interpretowane ściśle i literalnie. Same prawa obywatelskie powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie korzystny dla obywateli (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt I NSW 79/19, baza orzeczeń SN).

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone. Zasada wyrażona w tym przepisie ustawy zasadniczej wiąże w sposób bezwzględny. Art. 37 ust. 1 Konstytucji RP należy interpretować na tle całokształtu konstytucyjnego uregulowania statusu każdej jednostki, jej praw i wolności. "Zasada powszechności korzystania z praw konstytucyjnych nie ma charakteru samoistnego. O możliwości korzystania z poszczególnych wolności i praw decyduje przede wszystkim ich zakres podmiotowy. Rolą art. 37 ust. 1 Konstytucji jest podkreślenie powszechności ochrony gwarantowanej przez prawo konstytucyjne, rozstrzyganie wątpliwości dotyczących zakresu ochrony na rzecz jego rozszerzania" (por.: komentarz do art. 37 (w:) P. Tuleja, red., op. cit.).

Istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 Prawa przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 21 grudnia 2020 r., w tym rozporządzeniem z dnia 26 lutego 2021 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Wolność ta dotyczy również braku skrępowania prowadzenia działalności gospodarczej jakimikolwiek ograniczeniami (np. odnośnie zachowania odległości od siebie, zachowania wskazanych zabezpieczeń np. w postaci zakrywania ust. i nosa itp.). Owo skrępowanie bowiem, jako ograniczenie wolności konstytucyjnej, powinno wynikać z ustawy, a nie z aktu podustawowego. Niezastosowanie się prawodawcy do dyspozycji art. 22 Konstytucji RP i dopuszczenie (przez ustawodawcę) oraz wprowadzenie (przez Radę Ministrów) ograniczenia wolności prowadzenia działalności aktem podustawowym jest więc niedopuszczalne konstytucyjnie i prowadzi w rzeczywistości do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień; do tego takich, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., sygn. akt K. 25/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). W konsekwencji, naruszenie przez prawodawcę ww. przepisu i ograniczenie praw i wolności obywatelskich, gwarantowanych art. 22 Konstytucji RP, nie w ustawie, ale w rozporządzeniu powoduje niezgodność takiego aktu prawnego z Konstytucją RP

Z powyższych przyczyn organy obu instancji nie mogły uznać dopuszczalnej prawnie sytuacji swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej w dniu 22 sierpnia 2020 r. za okoliczność faktyczną oznaczającą naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych usankcjonowanego treścią art. 27 ust. 1 i 2 ustawy. Treścią rozporządzenia mogą być bowiem tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w dacie zdarzenia ([...]) oraz w momencie orzekania przez organy obu instancji nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, to niezgodne z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną, pozwalającą na uznanie istnienia określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych, których naruszenie sankcjonuje art. 27 ust. 1 i 2 ustawy.

Należy jednakże zauważyć, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są bowiem związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd administracyjny. Z przedstawionych wyżej powodów brak jest podstaw do kontynuowania w sprawie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 P.p.s.a. nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Należy bowiem wyjaśnić, że art. 145 § 3 P.p.s.a. stanowi przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a., instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd, wyjątkowo wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje wówczas obowiązek przypisany temu organowi. Orzeczenie sądowe zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por.: komentarz do art. 145 P.p.s.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwił sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej.

Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Poza zasadniczym rozstrzygnięciem Sąd zwraca także uwagę organom obu instancji, że decyzje wydawane na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy zawierają rygor natychmiastowej wykonalności z mocy prawa i nie można im go nadawać w trybie art. 108 K.p.a.