Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 445/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 §  1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi T.T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy - uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] -


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"; "ustawa" o odmowie wyłączenia stosowania wobec T. T. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Organ uzasadniając decyzję wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w szczególności wypełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo przesłankę tę należy oceniać w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.

Organ wskazał, że również druga z przesłanek formalnych, ujętych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, tj. rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, ma charakter nieostry

i winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Organ podniósł, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Podkreślił, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej, jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku, których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Organ ustalił, że T. T. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] listopada 1973 r. do dnia [...] listopada 1983 r., tj. przez okres 10 lat i 15 dni. Cały zaś okres jego służby wynosi łącznie 31 lat, 3 miesiące i 10 dni (od dnia [...] listopada 1973 r. do dnia [...] lutego 2005 r.).

Organ zwrócił uwagę, że z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko i Narodowi Polskiemu, wynika, iż wnioskujący w okresie od dnia [...] listopada 1973 r. do dnia [...] listopada 1983 r. pełnił służbę w komórkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa: Referat ds. Służby Bezpieczeństwa KMiP MO w [...], Wydział [...] Komendy Wojewódzkiej MO w [...] oraz Wydział Paszportów Komendy Wojewódzkiej MO w [...].

Skoro wnioskodawca pełnił służbę przez okres 10 lat i 15 dni na rzecz totalitarnego państwa, co stanowi ok. 32% całkowitej służby, to zdaniem organu okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniany, jako krótkotrwały. Aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie.

Organ wskazał, że ustawodawca konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". Ponieważ w przypadku T. T. przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona - sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do ww. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wskazał, że przebieg służby ww. funkcjonariusza nie pozwała przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek'', wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Aby można było rozpatrywać "szczególnie uzasadniony przypadek" obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Ponieważ w przypadku T. T. przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona - sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do ww. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze z dnia 25 stycznia 2020 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. T. zakwestionował decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] września 2018 r., wnosząc o ich uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Zarzucił organowi przy ich wydaniu naruszenie:

• art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

– pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelności", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej z rozpatrywanych spraw, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych,

– pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 z poźn. zm.), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych i w związku z tym niezastosowaniem przez organ art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek,

– "krótkotrwała służba" obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości, może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy, gdyż przesłankę tę należy rozpatrywać indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby, ale również okres życia i przyczyny odejścia ze służby,

• art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności dokonanie oceny spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z narażeniem życia i zdrowia rozumianych, jako kwalifikowane narażenie w sytuacji, gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że jest to czynnik dodatkowy, wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, a także pominięcie części materiału dowodowego w postaci orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. i orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., stwierdzającym niepełnosprawność w stopniu znacznym, a więc potwierdzającym trwałe inwalidztwo I grupy, pozostające w związku ze służbą;

• art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającej wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania, czy spełnił przesłankę, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, a także bez wyjaśnienia, dlaczego organ pominął w ustaleniach faktycznych okoliczność, iż skarżący został uznany przez komisję lekarską inwalidą I grupy w związku ze służbą, co jednoznacznie wskazuje, że pełnił służbę z narażeniem zdrowia, które w związku z jej pełnieniem utracił, a także niewyjaśnienie podstaw przyjęcia, że zawarte w przepisie sformułowanie "z narażeniem życia i zdrowia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia,

• obrazę przepisów postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez:

– brak uwzględnienia przy rozpatrywaniu sprawy faktu, że pracę na etacie w Służbie Bezpieczeństwa przez okres 10 lat, skarżący traktował tymczasowo i stale domagał się przeniesienia na inne stanowisko. Służba ta była przypadkowa i niechciana. Całkowity okres jego służby poza SB to 21 lat, 2 miesiące i 25 dni, a okres składkowy poza służbą w cywilu wynosi 6 lat. W SB nie pracował do czasu jej rozwiązania, lecz został zwolniony w 1983 r. w wyniku wielokrotnie podejmowanych starań o przeniesienie do Milicji.

– nieuwzględnienie determinacji, jaką wykazał, aby ze służby w SB odejść, a także towarzyszących tej służbie okoliczności, opisanych w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. oraz pismach do wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r.,

– nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji Komendanta Głównego Policji dotyczącej przebiegu jego służby, z której wynika, iż rzetelnie realizował zadania i obowiązki, oraz informacji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], z której wypływają takie same wnioski,

– nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego i przyjęcie, że w zgromadzonych materiałach brak jest dokumentów potwierdzających udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, podczas gdy przedłożył: postanowienie Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1997 r. sygn. akt [...] w sprawie czynnej napaści na funkcjonariusza publicznego T. T. w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, protokół powypadkowy z dnia [...] grudnia 1996 r., Komisji powypadkowej powołanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w dniu [...] czerwca 1996 r. w sprawie wypadku, tj. czynnej napaści, który wydarzył się [...] listopada 1996 r., orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW [...] z dnia [...] lutego 1997 r. z rozpoznaniem urazu przedramienia i barku lewego doznanego [...] listopada 1996 r. oraz decyzja o przyznaniu odszkodowania z dnia [...] kwietnia 1997 r. Z-cy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w związku z orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW [...] z dnia [...] lutego 1997 r., które to dokumenty jednoznacznie wskazują okoliczności zagrożenia życia i zdrowia pozostające w związku z pełnioną służbą,

– nieuwzględnienie okoliczności utraty zdrowia w związku ze służbą na okoliczność, że wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia,

– nieuwzględnienie okoliczności pełnienia przez skarżącego nienagannej służby w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, otrzymania przez niego licznych odznaczeń, awansów i wyróżnień uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego

i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie, podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje przy tym oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd NSA zawarty w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). NSA podkreślił, iż:

"(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu."

Nadto, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia [...] listopada 1973 r. do dnia [...] listopada 1983 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa, jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie - zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów, znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Brak jest stanowiska organu odnośnie podnoszonych przez skarżącego okoliczności wstąpienia do służby w SB i jego starań o zwolnienie (przeniesienie), które nastąpiło w 1983 r. Wykazywał on, że składając [...] października 1973 r. podanie o przyjęcie do służby, chciał pracować w Granicznym Punkcie Kontroli w [...], a skierowany został do pracy w SB. Dlatego też starał się o przeniesienie do pracy

w MO.

Podniósł, że wielokrotnie, bezskutecznie składał u przełożonego raporty o przeniesienie, choć komisja lekarska orzeczeniem nr [...] uznała go za niezdolnego do służby na zajmowanym stanowisku. Dopiero po kolejnych prośbach o przeniesienie, z dniem [...] grudnia 1983 r. został zwolniony ze służby w SB i przeniesiony do MO. Wskazywał, że ubieganie się o przeniesienie ze służby w SB skutkowało represjami ze strony przełożonych, którzy zarzucali mu brak lojalności, niesubordynację, utratę zaufania i niewywiązywanie się z obowiązków, a także wynikało z uczestnictwa w kościelnych ceremoniach, chrztu dzieci i przystąpienia ich do I Komunii Świętej. Został odsunięty od wykonywania obowiązków służbowych. Pozbawiano go premii, dodatków służbowych. Nie uczestniczył w odprawach służbowych i naradach. Pracował jedynie jako kierowca pojazdu służbowego. Bezpodstawnie oskarżono go o celowe uszkodzenie pojazdu służbowego i obciążono wysoką kwotą pieniężną za rzekomą szkodę wyrządzoną na mieniu RSW. Utrudniano mu kontynuowanie studiów cywilnych na [...] w [...]. Zwrócił uwagę, że jako jedyny w województwie [...] został przeniesiony do MO. Przeniesienie z MO do SB było awansem, wyróżnieniem, natomiast odwrotnie degradacją, a nawet poniżeniem.

W przedmiotowej sprawie brak jest również stanowiska organu, co do oceny rzetelności służby T. T., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych.

Organ, w konsekwencji uznania, że T. T. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, pominął całkowicie kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że skarżący podnosił szereg okoliczności dotyczących tej służby.

Sąd w tym miejscu uznaje za właściwe zwrócenie uwagi, iż działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): "Słownik współczesnego języka polskiego", Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami, czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków.

Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej

z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie

w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.", stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami

i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez Ministra całkowicie pominięte. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny, co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby T. T., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., z uwzględnieniem charakteru i okoliczności jej pełnienia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.