Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1305/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2017 r. sprawy ze skarg M.D. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej M.D, kwotę 980,00 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. także kwotę 980,00 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 30 marca 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku inwestora Z.K. umorzył postępowanie w części dotyczącej budowy wjazdu na działkę nr [...] obr. [...] N. przy ul. [...] w K. oraz ustalił warunki zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 22 kwietnia 2013 r. została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, która, po wniesieniu przez M.D. odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2013 r. została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 22 października 2013 r. wydano decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, którą w dniu 12 listopada 2013 r. zaskarżyła M.D. Decyzją z dnia 16 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło przedmiotową decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uzasadniając rozstrzygnięcie niewystarczającym uzasadnieniem odstąpienia od wyznaczania linii zabudowy, a także niewystarczającym uzasadnieniem wyznaczonych wskaźników i parametrów zabudowy oraz powierzchni obszaru analizowanego. W dniu 22 października 2014 r. wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, którą w dniu 12 listopada 2014 r. zaskarżyła M.D., a w dniu 13 listopada 2014 r. spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. Decyzją z dnia 2 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło przedmiotową decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie faktem odstąpienia od wyznaczania linii zabudowy, wątpliwościami co do wyznaczonego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, a także nieprecyzyjnym ustaleniem ilości miejsc postojowych. Powyższą decyzję SKO zaskarżył inwestor Z.K. Wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę inwestora. Od 13 grudnia 2013 r. w części terenu objętego wnioskiem (dz. nr [...] i [...] obr. [...] N.) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Centrum N." (uchwała nr XCII/1362/13 Rady Miasta z dnia 04.12.2013 r.). W związku z powyższym postępowanie prowadzone dla części inwestycji na wskazanych działkach stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Przedmiotowa inwestycja wymaga natomiast uzyskania decyzji pozwolenia na budowę zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. O wydanie pozwolenia inwestor powinien wystąpić do Wydziału Architektury i Urbanistyki UM na zasadach i w trybie określonym w Prawie budowlanym. Dla pozostałej części inwestycji objętej wnioskiem ustalono warunki zabudowy i przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiocie wniesionych uwag organ stwierdził, że stroną w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy jest, co do zasady, wspólnota mieszkaniowa, a tylko wyjątkowo mogą nimi być poszczególni właściciele, gdy wykażą swój indywidualny, własny interes prawny. Podmiotom takim, co do zasady nie będzie przysługiwał przymiot strony w toczących się postępowaniach, nie będą mogli również korzystać z uprawnień przewidzianych wyłącznie dla stron postępowania, w szczególności nie będą im przysługiwały prawa określone w art. 73 K.p.a. Co do zasady zatem, w odniesieniu do części wspólnej nieruchomości, stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarządcę, któremu zarząd nieruchomością wspólną powierzono w trybie art. 18 ustawy o własności lokali, a poszczególni właściciele lokali wyodrębnionych mogą składać pisma, wnosić odwołania jedynie za pośrednictwem organu reprezentującego wspólnotę mieszkaniową. Jednocześnie organ wyjaśnił się, iż podniesiona w pismach mieszkańców nieruchomości [...] okoliczność potencjalnego zacieniania nieruchomości sąsiedniej nie jest wskazaniem na istnienie indywidualnego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, bowiem postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest tzw. pierwszym etapem inwestycyjnym, w którym nie są badane zagadnienia związane z konkretnymi rozwiązaniami technicznymi obiektu. Dopiero w oparciu o ustalone warunki zabudowy na podstawie obowiązujących przepisów prawa inwestor może przystąpić do opracowywania projektu technicznego planowanej inwestycji, jako kolejnego etapu inwestycyjnego. Następnym etapem w procesie inwestycyjnym jest uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanej w trybie Prawa budowlanego po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego. Na tym etapie decyzyjnym inwestor winien przedłożyć szczegółowy projekt budowlany inwestycji wykonany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami odrębnymi. Kwestia zgodności powyższych rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę, a strony biorące udział w postępowaniu prowadzonym przed wydaniem tej decyzji, będą mogły wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia. W związku z powyższym organ stwierdził, że na etapie inwestycyjnym zakończonym niniejszą decyzją organ nie ma możliwości, jak podniesiono w uwagach zarządcy "wnikliwie zbadać zamierzenie inwestycyjne, w szczególności w aspekcie jego wpływu na nieruchomość sąsiednią, w celu ustalenia podmiotów, których sytuacja może się zmienić wskutek jego realizacji, np. poprzez wpływ planowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie w zakresie dostępu światła słonecznego", gdyż powyższe jest przedmiotem rozstrzygnięć wskazanego powyżej, kolejnego etapu inwestycyjnego. Uzasadnieniem dla istnienia indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu nie jest również podniesiony w pismach fakt niepowiadomienia mieszkańców o "toczących się i zakończonych postępowaniach" przez zarządcę nieruchomości wspólnej, gdyż powyższe jest kwestą, która może zostać uregulowana przez odpowiednią umowę na sprawowanie zarządu między stronami.

Od decyzji tej odwołanie wniosła M.D. wskazując na niezgodność z zasadami ustalenia warunków zabudowy terenu, wydanie decyzji w oparciu o błędną analizę urbanistyczną, która jest niezgodna ze stanem faktycznym zagospodarowania terenu, niewłaściwe wyznaczenie wymaganej ilości miejsc postojowych i ich usytuowania. Odwołanie złożyła również B Sp.z.o.o. w K. zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez odmówienie właścicielom lokali położonych w budynku przy ul. [...] i [...] przymiotu strony w postępowaniu oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak ustalenia, że przedłożony wraz z wnioskiem wz wstępny projekt budynku jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie dotyczącym lokalizacji ramp i pochylni, naruszenie § 4 ust. 3 oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne ustalenie linii zabudowy oraz wysokości budynku, a także na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak określenia ilości i lokalizacji miejsc postojowych planowanej inwestycji dla jej mieszkańców oraz użytkowników.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że poza sporem pozostaje to, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania na działkach nr [...], [...], [...], obr. [...] N. planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, uwzględniając wytyczne zawarte w decyzji SKO z dnia 2 stycznia 2015 r., a w szczególności na uwagi zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 326/15 ponownie przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. W odniesieniu do niniejszej sprawy organ odwoławczy uznał, że właściwie ustalono obszar analizowany, zgodnie z brzmieniem rozporządzenia, przyjmując za front działki część przyległą do pasa drogowego ul. [...] w K. (o szerokości ok. 27 m), skąd będzie odbywał się wjazd i wyjazd na/z działki na drogę publiczną. Podkreślono, że granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic działek inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji kubaturowej tj. ok. 81 m. Nadto Kolegium pozytywnie zweryfikowało spełnienie warunków w zakresie uzbrojenia terenu, wskazując, że ponownie rozpoznając sprawę Inwestor przedłożył do akt sprawy aktualne oświadczenia dostawców mediów o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do miejskiej sieci cieplnej oraz energii elektrycznej. Przechodząc do weryfikacji ustalonych zaskarżoną decyzją wskaźników planowanej zabudowy organ I instancji wyznaczył linię nowej zabudowy tj. linię oficjalnie wyznaczoną na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego w odległości 38m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] N. tj. ulicy [...]. W załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że planowana inwestycja kubaturowa (dz. nr [...] obr. [...]) zlokalizowana jest po północnej stronie ul. [...] w odsunięciu od działki drogowej o ok. 35 m w drugiej linii zabudowy. Istniejące w drugiej linii zabudowy budynki względem ul. [...] znajdują się w odległości od 33m-38m (dz. nr [...] obr. [...]) do ok. 48m (dz. nr [...] obr.[...]). Z powyższego wynika więc, że linia zabudowy nie jest wykształcona w sposób jednorodny i przebiega tworząc uskoki. W ocenie autora analizy konieczne jest zachowanie minimalnej odległości zabudowy tworzącej drugą linię zabudowy względem ul. [...] w nawiązaniu do usytuowania budynku na działce sąsiedniej nr [...] tj. w odległości 38m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] N. tj. ul. [...]. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do kwestionowania tak ustalonej linii zabudowy, co dostatecznie wykazane zostało w wynikach analizy, tym bardziej, że w ocenie sądu winna ona zostać wyznaczona, mimo iż zabudowa lokalizowana jest w drugiej linii. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni działek: [...], [...], [...] obr. [...] N. ustalono na poziomie 30%-40%. Jednocześnie w załączniku nr [...] do decyzji wyjaśniono, że średni wskaźnik zabudowy z całego obszaru analizowanego wynosi 57%, przy czym dla zabudowy, która ze względu na swoje położenie oddziałuje na teren inwestycji, czyli dla działek zlokalizowanych po północnej stronie ul. [...] średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 35%. Wskaźnik ten ustalono na zasadzie § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Kolegium wskazuje, iż analiza akt sprawy pozwala na przyjęcie wskaźnika nowej zabudowy na poziomie 30%-40%%, albowiem wskaźnik ten nie zaburzy istniejącego parametru intensywności zabudowy jaki występuje w obszarze analizowanym, szczególnie po północnej stronie ul. [...]. Kolegium wskazało, że wskaźnik ten ustalony został na poziomie niższym aniżeli średnia w obszarze dla tego parametru, niemniej jednak komponuje się w zastany ład urbanistyczny i znajduje uzasadnienie w sporządzonej w sprawie analizie urbanistyczno - architektonicznej. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na 23m z tolerancją do 20%, zgodnie z §6 ust. l1rozporządzenia wykonawczego. W załączniku nr [...] wskazano, że wskaźnik szerokości elewacji frontowej nie jest wykształcony w sposób jednorodny, a średnia szerokość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 23m., a jego ustalenie nie budzi wątpliwości organu odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu/attyki wyznaczono na poziomie od 14m do 14,8m, przy jednoczesnym ustaleniu geometrii dachu: dachu płaski. W załączniku nr [...] do decyzji wyjaśniono, że dla kształtowania nowej zabudowy - zgodnie z brzmieniem rozporządzenia wykonawczego - istotne znaczenie mają wysokości zabudowy budynków o tej samej funkcji i znajdujące się po tej samej stronie ul. [...], co działka na której planowana jest inwestycja. Oznacza to, że wysokość projektowanej zabudowy winna nawiązywać do zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie tj. na dz. nr [...] i [...] obr. [...] K. i nie powinna być wyższa niż 14,8m. W odniesieniu do ustalonego parametru wysokości elewacji frontowej (i geometrii dachu) Kolegium zwraca uwagę, iż parametr ten został skorygowany względem uprzednio wydawanych rozstrzygnięć i aktualnie jego ustalenie nie będzie skutkowało ustaleniem go na poziomie ponad wysokości istniejące w obszarze analizowanym. Nadto zwraca się uwagę, że prawidłowo organ I instancji odniósł się do wysokości budynków występujących w najbliższym sąsiedztwie do planowanej inwestycji, albowiem przepis rozporządzenia wymaga, aby wysokość nowej zabudowy ustalić jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ustalenie wysokości w sposób określony w zaskarżonej decyzji zdaniem organu odwoławczego pozwoli wkomponować nową zabudowę w wysokości budynków zlokalizowanych na działkach znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie, nie dopuszczając do powstania obiektu, który stanowiłby dominantę wśród zabudowy sąsiedniej. W ocenie Kolegium ustalenie tak przyjętych parametrów nie narusza zatem zasad kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób prawidłowy. W świetle wyników analizy architektoniczne - urbanistycznej przyjęte wartości nie przekraczają wartości występujących w obszarze analizowanym. Wskazano, że organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji określił również wymaganą ilość miejsc parkingowych zgodnie z Uchwałą Rady Miasta z dnia 29.08.2012 r. Nr LIII/723/12 będącą programem obsługi parkingowej dla miasta K., w ilości 1.2 miejsc postojowych na l mieszkanie. Tak określone warunki dla miejsc postojowych są wystarczające na etapie ustalania warunków zabudowy w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz prezentowanej aktualnej linii orzeczniczej sądów, na co zwrócił uwagę sąd w zapadłym w sprawie wyroku. W ocenie Kolegium Odwoławczego ustalone parametry architektoniczne -urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób prawidłowy umotywowane. W odniesieniu do zarzutu odwołania w zakresie zastrzeżeń, co do naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się przy ul. [...] i [...] Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że podmioty domagające się dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu nie wykazały posiadania indywidualnego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, co jest warunkiem konicznym do tego aby przyznać im przymiot strony. Samo bowiem wskazanie, że realizacja inwestycji pogorszy ich warunki mieszkaniowe i negatywnie wpłynie na nieruchomość, której podmioty będące członkami Wspólnot Mieszkaniowych przy ul. [...] i [...] są współwłaścicielami nie jest wystarczającym argumentem do przyznania im przymiotu strony, tym bardziej że jako członkowie Wspólnot mieli zapewniony czynny udział w sprawie. W odniesieniu do zarzutu odwołania w zakresie naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w kontekście lokalizacji ramp i pochylni, Kolegium wyjaśniło, iż kwestia ta będzie przedmiotem analizy na kolejnym etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, gdzie organ architektury budowlanej będzie badał spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów, jakie wynikają z przywołanego przez Odwołujących rozporządzenia. Na obecnym etapie analiza przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane byłaby przedwczesna, bowiem zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie jest dopuszczalnym przekształcanie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym zarzuty odwołania w tym zakresie należy uznać za przedwczesne.

Na ta decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.D. zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, której wydanie nie było możliwe ze względu na nieodniesienie się przez organ I instancji do kwestii zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a to z powodu posadowienia budynków na działkach sąsiednich (będących dalej punktem odniesienia przy analizie urbanistycznej) przy wykorzystaniu pozwoleń na budowę wydanych w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a wobec którego wyrokiem NSA z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1426/12 orzeczono o nieważności tej uchwały; art. 61 ust. 7 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w której w wadliwy sposób określono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (i geometrii dachu) przy przyjęciu wysokości zabudowy, która nie istnieje w analizowanym terenie; art. 127 § 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutu odwołania M.D., który dotyczył nieuwzględnienia uwag zawartych w decyzji SKO z dnia 17 lipca 2013 r. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta.

Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła również Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez uznanie, że organ I instancji nie miał obowiązku ustalenia, iż wstępny projekt budynku stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji sprzeczny jest z powołanym przepisem dotyczącym lokalizacji pochylni i ramp w odpowiedniej odległości od granicy nieruchomości oraz uwzględnienia tej okoliczności przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

2/ § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo ustalił linię zabudowy, podczas gdy organ i instancji ustalił linię zabudowy zgodnie z linią budynku zlokalizowanego bliżej drogi, w sytuacji gdy powołana regulacja w przypadku uskoku miedzy budynkami znajdującymi się po obu stronach nieruchomości dla której wydawana jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nakazuje wyznaczyć linię zabudowy zgodnie z linią budynku znajdującego się w dalszej odległości od drogi;

3/ § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość budynku w wysokości równej budynkom przy ul. [...] nr [...], [...] i [...] podczas gdy budynki znajdujące się po obu stronach nieruchomości, dla której wydawana jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy tworzą uskok, a zatem dla prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego okolicy wysokość maksymalnej zabudowy powinna zostać ustalona jako średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym.

W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009r. IISA/Ol 443/09). Rozpoznając niniejszą skargę organy administracji były zatem związane ustaleniami dokonanymi przez sąd w wyroku z dnia 13 maja 2015 r. r. II SA/Kr 326/15, oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu tego wyroku oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, iż " ... odnosząc się do zarzutu skarżącego w przedmiocie obowiązku określenia ilości i umiejscowienia miejsc parkingowych trafnie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów muszą być zatem uwzględnione w trakcie ustalania warunków zabudowy".

Tymczasem w wydanej przez organ I instancji decyzji, utrzymanej w mocy orzeczeniem organu odwoławczego, wskazano jedynie, że inwestor winień zrealizować / zapewnić miejsca postojowe w ilości stosownej do planowanego zagospodarowania w granicach własnej działki lub poza pasami drogowymi dróg publicznych. Dalej wskazano, iż informuje się, że uchwałą z 29 stycznia 2012 r. Nr LIII/723/12 Rada Miasta przyjęła program obsługi parkingowej dla miasta K. Konieczne jest uwzględnienie wskazań zawartych w tej uchwale (...). Zgodnie z w/w programem dla przedmiotowej lokalizacji ustala się przyjęcie 1,2 miejsca postojowe na mieszkanie.

Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ do zaleceń sądu się nie zastosował tj. nie ustalił w decyzji w sposób wiążący ilość miejsc postojowych jakie na terenie planowanego zamierzenia ma zapewnić inwestor. Wskazać należy, iż sama kwestia czy liczba miejsc postojowych powinna być w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustalana, czy też jest to przedmiot orzekania na etapie udzielania pozwolenia na budowę i zatwierdzania projektu budowlanego jest w orzecznictwie przedmiotem kontrowersji, tym niemniej z uwagi na stanowisko wyrażone przez sąd w sprawie II SA/Kr 326/15 organ był zobligowany, kwestię tę wyraźnie w decyzji ustalającej warunki zabudowy uregulować. Tymczasem organ najpierw wskazuje, że inwestor winien zapewnić miejsca postojowe w ilości stosownej do planowanego zagospodarowania (a zatem niekonkretnie) by w dalszej części zdania wskazać że miejsca te mają być zlokalizowane w granicach własnej działki lub poza pasami drogowymi dróg publicznych. Następnie organ informuje o uchwale Rady Miasta z 29 stycznia 2012 r. w sprawie programu obsługi parkingowej dla miasta K. , by na koniec wskazać, iż zgodnie z tym programem ustala się przyjęcie wskaźnika jako 1,2 miejsca postojowe na mieszkanie. Nie jest dla sądu jasne czy organ ustala wskaźnik 1.2 miejsca postojowe na mieszkanie dla planowanej inwestycji czy jedynie informuje, iż taki wskaźnik jest przyjęty w uchwale Rada Miasta z 29 stycznia 2012 r. Wcześniej bowiem organ mówi, że inwestor winień zapewnić miejsca postojowe w ilości stosownej do planowanego zagospodarowania - czyli bez wskazywania konkretnej liczby. Ta część uzasadnienia decyzji, w której mowa o liczbie 1.2 miejsca postojowe na mieszkanie zdaje się mieć charakter jedynie informacyjny.

Ponadto w decyzji organ dopuszcza by inwestor przynajmniej część tych miejsc parkingowych zlokalizował poza terenem na którym ma być realizowana inwestycja tj. poza pasami drogowymi dróg publicznych. Jest to całkowicie niedopuszczalna praktyka. W orzecznictwie sądów wykształcił się pogląd, iż miejsca parkingowe inwestor powinien zapewnić na terenie na którym inwestycja ma być realizowana. Kwestia miejsc parkingowych urządzanych dla nowych inwestycji regulowana jest w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. Nr 75, poz. 690 (dalej: rozporządzenie) który w § 18. 1 wskazuje, iż zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. II OSK 1498/06, miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 września 2013 r. II SA/Kr 515/13 w którym wskazano, iż wykładnia systemowa zacytowanego przepisu (§ 18 rozporządzenia), szczególnie zwrotu "zagospodarowując działkę budowlaną" prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w przepisie tym mowa o działce budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja. Trudno bowiem przypuszczać aby przepisy Rozporządzenia miały dotyczyć terenu innego niż teren inwestycji. Ponadto wykładnia sformułowania "należy urządzić" prowadzi do wniosku, że miejsca te mają mieć charakter stały. Jako nieprawidłową praktykę sądy uznają dopuszczenie do wskazywania terenu, na którym będą realizowane miejsca parkingowe, terenu poza obszarem inwestycji, który jest przedmiotem najmu czy innej umowy obligacyjnej jaką inwestor zawarł z osobami trzecimi (por. wyroki WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 września 2011 r. II SA/Kr 914/11 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. VII SA/Wa 124/08). Przyjmuje się, że zapewnienie miejsc postojowych poza terenem inwestycji jest dopuszczalne jedynie na zasadzie wyjątku od reguły, gdy dotychczasowe zagospodarowanie terenu wyklucza możliwość lokalizacji nowych miejsc postojowych np. w zabudowie pierzowej (por. wyrok NSA z 10 marca 2016 r. II OSK 1736/14). Jako całkowicie niedopuszczalne jest natomiast planowanie miejsc parkingowych na terenach do których inwestor żadnych praw (choćby obligacyjnych) nie posiada. Nie jest zatem dopuszczalna zgoda wyrażona w decyzji na lokalizację miejsc parkingowych poza pasami drogowymi dróg publicznych - jak ma to miejsce w decyzji będącej przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie. Tak lokalizacja jest nieokreślona i obejmuje dowolny teren, także ten nie należący do inwestora, byleby znajdował się poza pasami dróg publicznych.

Zdaniem sądu organy wadliwie także ustaliły linię zabudowy dla planowanej inwestycji. Zgodnie z dyspozycja § 4 rozporządzenia - obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1) W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2), Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3) Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Zasadą wyrażoną w wyżej przytoczonym przepisie jest reguła wyznaczenia linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. W sytuacji zaś gdy linia ta tworzy uskok zasadą jest, że linie zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Prawodawca dopuszcza możliwość wyznaczenia linii zabudowy w sposób odmienny od zasad o których mowa wyżej, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno – urbanistyczne. Analiza ta o ile ustala linię zabudowy w sposób odmienny od zasad wyrażonych w§ 4 pkt 1 lub 3 winna wykazać jakie to uwarunkowania urbanistyczne uzasadniają ustalenie linii zabudowy w taki właśnie sposób. Wymogu tego nie spełnia sporządzona w sprawie analiza architektoniczno-urbanistyczna a za nią decyzję organów obu instancji. Jak wynika z załącznika graficznego analizy, linia zabudowy ustalona została jako przedłużenie linii zabudowy istniejącego budynku zlokalizowanego bliżej pasa drogowego ul. [...]. Urbanista nie uzasadnia przy tym w żaden sposób dlaczego odstąpił od zasady wyrażonej w § 4 pkt 3 rozporządzenia tj. dlaczego linii tej, w sytuacji kiedy zabudowa na działkach sąsiednich tworzyła uskok, nie wyznaczył jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego ale wyznacza ją jako przedłużenie linii zabudowy budynku zlokalizowanego bliżej tego pasa.

Ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą liczbę miejsc parkingowych w sposób jednoznaczny (liczbowo) i kategoryczny – jako miejsca zlokalizowane na terenie planowanej inwestycji oraz uzupełnią analizę architektoniczno – urbanistyczną o uzasadnienie dla tak ustalonej linii zabudowy, ewentualnie linia ta zostanie skorygowana w analizie zgodnie z zasadą wyrażoną w § 4 pkt 3 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji.