Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 309/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 6 lit b, art. 32
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 692/16 w sprawie ze skargi J. O. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] w Gminie [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od J. O. na rzecz Gminy [...] kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 692/16, po rozpoznaniu skargi J. O. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...], [...], [...] w Gminie [...], w punkcie I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej: - w § 5 ust. 2 pkt 4, - § 10 ust. 1 pkt 1d w zakresie zwrotu: "[...]", - w § 10 ust. 1 pkt 2a w zakresie zwrotu: "[...]", - w § 10 ust. 2 pkt 3g w zakresie zwrotu "stawów na terenie użytku ekologicznego [...] w [...]", - § 10 ust 2 pkt 8, - § 22 pkt 4 w zakresie zwrotu: "[...]", - § 36 pkt 2 w zakresie zwrotu: "[...]"; w punkcie II. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej dla obszaru obejmującego działkę [...] oraz w części tekstowej dla § 36 w zakresie obowiązywania go dla obszaru obejmującego działkę [...]; w punkcie III. orzekł, iż w pozostałym zakresie skargę oddala; w punkcie IV. zasądził od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę 547 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. J. O. wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...], [...], [...] w Gminie [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowa uchwała dotyczy nieruchomości, której jest współwłaścicielką tj. działki nr [...] oraz [...] obręb. [...] w [...] gmina [...] i jednocześnie ogranicza jej prawo własności, gdyż uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z wolą właściciela. Wskazała, że plan miejscowy w związku z postanowieniami w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dokonuje przeznaczenia tych działek na teren zielony, co narusza władztwo planistyczne i ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto planowi zarzucono niezgodność ze studium, naruszenie trybu jego uchwalania, a nadto powtarzanie kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że projekt planu sporządzono zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu obowiązującego przed dniem [...] października 2010 r., a także przy uwzględnieniu przepisów odrębnych. Rozwiązania planistyczne zostały oparte na ustaleniach studium. W projekcie planu uwzględniono strukturę przestrzenną określona kierunkowo w studium, w szczególności nastąpiło wyodrębnienie terenów przewidzianych pod zainwestowanie i terenów chronionych przed zabudową. Projekt planu obejmuje obszary bardzo cenne pod względem przyrodniczym i w związku z tym realizuje również politykę przestrzenną gminy w zakresie ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego. Stąd też na strukturę przestrzenną obszaru bardzo istotnie wpływają uwarunkowania przyrodnicze, wynikające z istnienia między innymi użytku ekologicznego "[...]" ustalonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny, gdzie obowiązuje między innymi zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu. Powyższy obszar ochrony ujęty jest w projekcie planu jako strefa ochrony szczególnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych, mająca na celu ochronę walorów przyrodniczych poprzez zachowanie ciągłości powiązań. W strefie według ustaleń planu obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy, z wyłączeniem przypadków, gdy zabudowa w terenach położonych w tej strefie jest dopuszczalna na podstawie przepisów odrębnych. W szczególności w projekcie planu uwzględniono główne kierunki i cele określone w studium: racjonalnego wykorzystania obszaru gminy, polegającego na uzupełnieniu istniejącego zainwestowania, wprowadzenia nowych terenów zabudowy na zasadzie kontynuacji i uczytelnienia struktury funkcjonalno – przestrzennej przy ograniczeniu możliwości dalszego rozpraszania zabudowy, koncentracji usług lokalnych w centrach poszczególnych sołectw, wykształcenia miejsc koncentracji usług o charakterze ponadlokalnym w otoczeniu portu lotniczego i autostrady, aktywizacji turystycznej terenów położonych w granicach [...] Parku Krajobrazowego poprzez ustalenia umożliwiające realizację tras pieszych i ścieżek rowerowych, lokalizację zaplecza turystycznego, ochrony walorów środowiska przyrodniczego i kulturowego oraz ukształtowania przestrzennego systemu przyrodniczego, ochrony terenów leśnych i innych cennych krajobrazowo i przyrodniczo o walorach decydujących o atrakcyjności gminy.

W piśmie z dnia [...] września 2016 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości a na wypadek nie podzielenia poglądu o wadliwości uchwały w całości wniosła o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 5 ust. 2 pkt 4, § 10 ust. 2 pkt 3, 4, 5, 8, 9, użytego w różnych przypadkach w części tekstowej i graficznej sformułowania użytek ekologiczny "[...]", postanowień zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej odnoszących się do nieruchomości skarżącej. W uzasadnieniu podano, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny nastąpiło ze skutkiem wstecznym. Ma to zatem takie znaczenie, że w sensie prawnym tego użytku ekologicznego nie ma i nigdy nie było. Zatem regulacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p." i w sposób nadmierny wkracza w prawo własności skarżącej bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

W piśmie z dnia [...] października 2016 r. Rada Gminy [...] wskazała, że podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw [...], [...], [...] działała całkowicie zgodnie z literą prawa. Podniesiono również, że poszczególne regulacje miejscowego planu zostały tak sformułowane z perspektywy techniki legislacyjnej, że derogowanie aktu szczególnego, jakim była uchwała w przedmiocie ustanowienia formy ochrony przyrody przy zastosowaniu znanych nauce prawoznawstwa metod wykładni tekstu prawnego pozwala na dokonanie takiej interpretacji miejscowego planu, która nadal uwzględniać będzie podstawowe przeznaczenie terenu, tyle że bez zastosowania tych przepisów.

We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że wniesiona skarga jest w części zasadna. Sąd nie podzielił poglądu organu planistycznego, że zakres skargi na akt planistyczny musi pokrywać się z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skoro bowiem dany podmiot może w zasadzie następnego dnia po złożeniu żądania usunięcia naruszenia prawa złożyć skuteczną skargę na plan miejscowy do sądu, to trudno za prawidłowy uznać pogląd, iż zakres żądania powinien pokrywać się z zakresem skargi z tą motywacją, że żądanie usunięcia naruszenia prawa daje organowi możliwość dobrowolnego zadośćuczynieniu żądaniu. Brak wymogu odczekania przez skarżącego okresu 60 dni, o których mowa w art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." przesądza, że wymóg poprzedzenia skargi do sądu administracyjnego żądaniem usunięcia naruszenia prawa nie ma na celu (przynajmniej jako celu podstawowego) umożliwienie organowi planistycznemu zastosowanie się do wezwania i w tym znaczeniu jest czynnością formalną. W ocenie Sądu I instancji jedynie sytuacja, kiedy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyłaby fragmentu (części zapisów) planu miejscowego a skarga została wywiedziona w stosunku do całego planu (żądanie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania w całości) można by mówić o wadliwości tej czynności (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) skutkującej koniecznością odrzucenia skargi a to z uwagi na fakt, iż wcześniejsze wezwanie nie obejmowało zakresowo późniejszego żądania sformułowanego w skardze. W sytuacji jednak, kiedy skarżący plan miejscowy w całości, wcześniej żąda usunięcia naruszenia prawa także kwestionując ten akt planistyczny w całości, spełnia wymóg, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1875 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.". Wymagania te spełnia także podmiot, który w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa kwestionuje plan miejscowy w całości, w skardze do sądu ogranicza się natomiast do żądania stwierdzenia jego nieważności w stosunku jego części lub niektórych tylko przepisów. Przyjąć należy bowiem, że wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa obejmowały także postanowienia ostatecznie kwestionowane w skardze. W sposób oczywisty argumentacja wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie musi pokrywać się z argumentami tak skargi jak i zgłaszanych przez stronę później, czy to w pismach procesowych czy ustnie do protokołu rozprawy. Żaden przepis nie ogranicza strony w możliwości korzystnego prezentowania własnej sytuacji prawnej a sąd ma obowiązek argumentację tą rozpatrzyć i nic formalnie go w tym zakresie nie ogranicza.

W następnej kolejności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na uwzględnienie nie zasługiwało żądanie skarżącej, stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Po pierwsze argumenty te dotyczyły w zasadzie jedynie naruszenia interesu prawnego skarżącej w postaci faktycznego i znacznego ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości do niej należącej, co stanowiło istotną ingerencję w konstytucyjne prawo własności. Po drugie, skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a nawet ewentualne stwierdzenie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu ich sporządzania nie uzasadniały by stwierdzenia nieważności planu w całości, ale jedynie w tej części, która jest związana z naruszonym interesem skarżącej.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie narusza zasad techniki legislacyjnej powtórzenie w akcie planistycznym – miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wynikających z innego aktu prawa miejscowego np. uchwały o ustanowieniu użytku ekologicznego, który wcześniej takie ograniczenia i zakazy ustanowił. Przeciwnie prawodawca lokalny, opracowując projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest tymi postanowieniami (podobnie jak postanowieniami studium) związany. Nie może tak przeznaczenia jak i ograniczeń związanych z zagospodarowaniem danego terenu określić w sposób odmienny niż to już ustalono w inny akcie normatywnym. Przeciwna praktyka prowadziłaby do sprzeczności uregulowań dwóch równorzędnych aktów. Uchwały o ustanowieniu użytków ekologicznego "[...]" i "[...]" poprzedzały uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...], [...], [...] w Gminie [...], który to plan obejmował teren obu użytków. Prawodawca lokalny przeznaczenia, zakazów i ograniczeń obowiązujących na tych terenach w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mógł określić w sposób odmienny niż wynikało to z prawa już dla tego terenu obowiązującego. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Niemniej jednak na dzień orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie jeden z dwóch wyżej wskazanych aktów tj. uchwała w sprawie ustanowieniu użytku ekologicznego [...] orzeczeniem tut. Sądu została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności a zatem ex tunc (z mocą wsteczną). Nieruchomość skarżącej była objęta regulacjami tego aktu a jednocześnie kontrolowany w niniejszym postępowaniu akt - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectw [...], [...], [...] w Gminie [...] do zapisów tego planu się wprost odnosił w § 5 ust. 2 pkt 4, § 10 ust. 1 pkt 1d, § 10 ust. 1 pkt 2a, § 10 ust. 2 pkt 3g, § 10 ust. 2 pkt 8, § 22 pkt 4 oraz § 36 pkt 2. Niewątpliwie, więc regulacje te dotyczyły interesu prawnego skarżącej, a w związku z tym, że wprowadzały one ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości, naruszały ten interes. W tej sytuacji zadaniem Sądu Wojewódzkiego było rozstrzygnąć, czy w aktualnym stanie prawnym – po wyeliminowaniu z obrotu prawnego uchwały o ustanowieniu użytku ekologicznego [...] z mocą wsteczną, (a więc założeniem jakby w obrocie prawnym akt ten nie zaistniał), regulacje naruszające interes prawny skarżącej są z zgodzie z obowiązującym porządkiem pranym. Uchwała o ustanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...], [...], [...] w Gminie [...] w § 10 ust. 2 pkt 8 stanowi, że na obszarze użytku ekologicznego "[...]", oznaczonego na rysunku planu, ustalonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny obowiązuje zakaz:

a) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu,

b) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu,

c) uszkadzania i zanieczyszczania gleby,

d) wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości,

e) zaśmiecania obiektu i terenu wokół niego,

f) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeśli służą innym celom niż ochrona przyrody i zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz gospodarki rybackiej,

g) likwidowania małych zbiorników wodnych,

h) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia własnych gruntów rolnych,

i) budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu.

Przepis ten wprost odnosi treść regulacji graficznych skarżonego planu do uchwały, co do której istnieje fikcja prawna, że w ogóle w obrocie prawnym nie zaistniał. Przepis ten nie mógł się ostać, więc w kontrolowanym przez sąd akcie. Konsekwentnie z części tekstowej skarżonej uchwały należało wyeliminować te wszystkie regulacje, które odnosiły się do "nieistniejącego" obszaru.

W ocenie Sądu pierwszej instancji na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez zmianę przeznaczenia terenu z rolnego na obszar terenu zieleni nieurządzonej. Pełnomocnik skarżącej przy piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r. przedłożył do akt wypis z ewidencji gruntów, z którego wynika, że przeważający teren działki [...] miał oznaczenie pastwiska trwałe [...]. Zgodnie z § 68 ust 1 pkt 1d rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) pastwiska trwałe oznaczone symbolem [...] to grunty rolne. Zgodnie natomiast z art. 2 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 909 z późn. zm.) – dalej powoływana, jako: "u.o.g.r.l.". gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Nie budzi, więc wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że teren działki [...] na przeważającym obszarze (pozostałe to drogi, grunty zadrzewione i zakrzewione wody śródlądowe stojące) był gruntem rolnym. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień uchwalania kontrolowanego aktu, przepis art. 7 u.o.g.r.l. przesądzał, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (ust 2 pkt 1). Tak, więc teren ten wymagał tzw. odrolnienia tj. uzyskania pisemnej zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntu z rolnego na nie rolne, powierzchnią przekraczał bowiem znacznie obszar 0,5 ha (był to obszar 8,25 ha) i miał III klasę bonitacyjną. Nie budzi przy tym wątpliwości sądu, iż czym innym jest wykorzystanie terenu rolniczo, które to wykorzystanie z założenia łączy się ze zmianami w gruncie jakie na terenach rolniczych są dokonywane w związku z produkcją rolną a czym innym przeznaczenie jakie dla tego terenu uchwalono w planie tj. z podstawowym przeznaczeniem na zieleń nieurządzona, pełniąca funkcję lokalnych powiązań przyrodniczych, w formie: otwartych terenów trawiastych, zespołów zadrzewień i zakrzewień, łąk, pastwisk oraz zieleni stanowiącej obudowę biologiczną cieków wodnych, użytków ekologicznych i dopuszczalną możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym urządzeń turystycznych, np. szlaków turystycznych pieszych i rowerowych, niewyznaczonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść pieszych oraz ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej (§ 36 ust 1 oraz ust 2 planu). Zmiana przeznaczenia terenu rolnego to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie tylko zmiana przeznaczenie ternu z rolnego na budowlane, ale jakiekolwiek inne przeznaczenie terenu dotychczas rolniczego, w tym przyrodnicze, rekreacyjne. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, żadnych ograniczeń, czy uwarunkowań w tym zakresie bowiem nie wprowadza, wskazując jedynie na wymóg uzyskania decyzji właściwego ministra na inne (jakiekolwiek inne) niż rolnicze przeznaczenie gruntu, który zaewidencjonowany jest jako grunt rolny. W tej też części, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, tak postanowienia części tekstowej jak i graficznej skarżonego planu należało wyeliminować z obrotu prawnego. Podkreślić jednak wymaga, że § 36 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...], [...], [...] w Gminie [...], w dalszym ciągu obowiązuje dla wszystkich (pozostałych z wyjątkiem działki [...]) terenów oznaczonych jako [...] - zieleń nieurządzona. Jedynie bowiem w stosunku do tej działki, z uwagi na fakt braku jej odrolnienia, Sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności tych przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...] zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenia na rzecz organu od strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie Gmina [...] zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych sprawy w kierunku narzuconego sposobu korzystania z gruntu przez organ planistyczny w drodze zaskarżonego aktu prawa lokalnego, bez uwzględnienia okoliczności, jakie miały predestynujące znaczenie dla ustalenia określonego przeznaczenia gruntu skarżącego, przy tym z całkowitym pominięciem w procesie ustalania stanu faktycznego historii pianistycznej tegoż obszaru, jaka pozwoliłaby sądowi na wyciągnięcie właściwych konkluzji w kontekście zasadności wprowadzenia na działkach strony skarżącej takiego przeznaczenia gruntu, jaki przewidywał obowiązujący miejscowy plan;

b) art. 3 § 2 pkt 5) w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., polegające na wydaniu orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji stwierdzającego nieważność w części uchwały w przedmiocie miejscowego planu, mimo że nie zachodziły ku temu żadne przesłanki skutkujące wydaniem takiego wyroku;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 17 pkt 6) lit. b) tiret drugi u.p.z.p. oraz w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu jakoby oznaczenie w kwestionowanym miejscowym pianie działki skarżącej o nr ew. [...] jako terenu zieleni nieurządzonej miało stanowić o przekwalifikowaniu tego obszaru na cele nierolnicze bez wymaganej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi mimo, że o przeznaczeniu terenu na cele nierolnicze w miejscowym planie nie świadczy jego nomenklatura nazewnicza, lecz konkretna funkcja podstawowa i uzupełniająca, jaka kryje się pod danym oznaczeniem, które w przypadku nieruchomości gruntowej strony skarżącej zachowuje w pełni jej rolniczy charakter przy zastosowaniu tych ograniczeń jakie na wskazanym obszarze przewidują nadal jedyną możliwość rolniczego wykorzystania gruntu bez sposobności jakiejkolwiek formy zabudowy, co przy tym założeniu stanowi, iż ów teren obwarowany nakazami i zakazami, które wynikają z obszaru Zieleni Nieurządzonej nadal realizuje zasadniczy cel, jakim jawi się ochrona gruntów rolnych;

b) art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, jakoby zakres skargi do sądu administracyjnego wniesionej w następstwie skierowanego uprzednio wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie powinien wzajemnie pokrywać się z wezwaniem, zważywszy ponadto że wystosowanie wezwania w procedurze skarżenia aktu prawa miejscowego otwiera sposobność skorzystania z trybu samokontroli organu, poprzedzającego skądinąd postępowanie sądowoadministracyjne, co przy założeniu na jakim oparł się Sąd meriti w uzasadnieniu orzeczenia prowadzi do spostrzeżenia, że skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zasadzie nosi czysto formalny charakter oraz nie wpływa bynajmniej na zakres wnoszonej w rezultacie jego skierowania skargi - z czym z perspektywy zasady kontradyktoryjności oraz równości stron nie sposób zgodzić się;

c) art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu przez sąd meriti, iż strona skarżąca dostatecznie wykazała naruszenie jej interesu sprawnego, mimo że ani w wezwaniu, ani też w późniejszej skardze ów skonkretyzowany interes prawny nie został przedstawiony w sposób pozwalający na stwierdzenie jego naruszenia, stanowiące skądinąd podstawę do jej zaskarżenia, wszak strona skarżąca nie dowiodła w myśl rozkładu ciężaru w postępowaniu sądowoadministracyjnym w jaki sposób kwestionowany akt prawa miejscowego narusza jej interes prawny właściciela w kontekście korzystania i rozporządzania przedmiotową nieruchomością gruntową;

d) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 32 u.p.z.p. i art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu przez sąd meriti, że derogowanie z porządku prawnego uchwały w sprawie użytku ekologicznego [...], której postanowienia w analogicznym kształcie zostały powielone w kwestionowanym miejscowym planie świadczy o naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej, mimo że kwestia pozostawienia tych postanowień pierwszego z wyżej wymienionych aktów prawa miejscowego w miejscowym planie wcale nie dowodzi naruszenia interesu prawnego właściciela, wszak dotyczy po pierwsze kwestii aktualności drugiego ze wskazanych wyżej aktów prawa lokalnego, którego postanowienia odnoszą się do działki skarżącej, a więc ich stosowanie nie wymaga stwierdzenia nieważności miejscowego planu, lecz zastosowania odpowiedniej metody dekodowania tekstu prawnego przy założeniu stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie użytku ekologicznego, po wtóre zaś dowodzi dokonania przez Sąd pierwszej instancji kontroli aktu prawnego na podstawie stanu prawnego obowiązującego nie w dacie podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ planistyczny istotnie naruszył przepisy procedury planistycznej oznaczając obszar działki skarżącej w miejscowym planie jako Zieleń Nieurządzoną bez uzyskania uprzedniej zgody od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie “trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie “procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut kasacji, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż oznaczenie w kwestionowanym miejscowym planie, działki skarżącej o nr ew. [...], jako terenu Zieleni Nieurządzonej, miało stanowić o przekwalifikowaniu tego obszaru na cele nierolnicze bez wymaganej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego m.in. występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Cytowany przepis odsyła przede wszystkim do unormowań art. 7 u.o.g.r.l. W myśl art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

Zaznaczyć jednak trzeba, że o przeznaczeniu terenu na cele nierolnicze w miejscowym planie nie świadczy jego nomenklatura nazewnicza, lecz jednoznaczna funkcja podstawowa i uzupełniająca, jaka kryje się pod danym oznaczeniem, które w przypadku nieruchomości gruntowej skarżącej zachowuje w pełni jej rolniczy charakter, oczywiście przy zastosowaniu tych ograniczeń, jakie na wskazanym obszarze przewidują nadal jedyną możliwość rolniczego wykorzystania gruntu bez sposobności jakiejkolwiek formy zabudowy. Podkreślić trzeba, że ten teren, obwarowany nakazami i zakazami, jakie wynikają z obszaru Zieleni Nieurządzonej, nadal jednak realizuje zasadniczy cel jakim jest ochrona gruntów rolnych, które na tej podstawie nie mogą być wyłączone spod produkcji rolnej.

Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że teren nieruchomości skarżącej stracił rolnicze przeznaczenie, stąd konieczna była zgoda Ministra Rolnictwa. Przyjął, że oznaczenie obszaru w miejscowym planie określoną nazwą własną, która nie posiada konotacji z terenem rolnym, stanowi a priori o zmianie przeznaczenia gruntu poprzez jego odrolnienie lub odlesienie, Sąd przy tym pominął w istocie zasadniczą kwestię, że o zmianie sposobu użytkowania terenu rolnego nie decyduje oznaczenie działki w miejscowym planie, ale określony sposób z jej korzystania w zakresie funkcji podstawowej bądź uzupełniającej. Innymi słowy Sąd Wojewódzki w ogóle nie zweryfikował, czy teren oznaczony w miejscowym planie jako Zieleń Nieurządzona dla działki skarżącej, skutkuje zmianą przeznaczenia gruntu w takim kierunku, że sposób jego wykorzystania doprowadzić może do trwałej zmiany w kontekście rolniczego przeznaczenia. Zatem to nie nomenklatura nazewnicza, lecz postanowienia miejscowego planu wskazują na sposób korzystania z terenu. W postanowieniach art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w istocie ustawodawca kładzie nacisk na cel jakim winien kierować się Minister Rolnictwa uzgadniając projekt planu miejscowego, czyli zachowanie cennych obszarów rolnych o wysokich klasach bonitacyjnych. Trzeba zatem mieć na uwadze, że postanowienia kwestionowanego planu, przewidując restrykcyjne ograniczenia dla działki skarżącej, realizują relewantny cel ustawy w postaci zachowania obszarów rolniczych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II OSK 567/08 (dostępny [w:] CBOSA) wyraził pogląd, który skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela, że możliwe jest ustalenie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki. Przepis art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, stanowiąc jedynie, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W tym wyroku NSA stanął na stanowisku, że do opisania przeznaczenia terenów o charakterze rolniczym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie muszą być literalnie przytaczane określenia zawarte w art. 2 u.o.g.r.l., gdyż ustalając przeznaczenie konkretnych terenów należy uwzględnić ich specyfikę i dotychczasowy sposób zagospodarowania. Lokalizacja obiektu malej architektury na gruncie rolnym nie ma większego wpływu na faktyczną zmianę jego przeznaczenia i nie może uniemożliwić jego rolniczego wykorzystania. Realizacja ciągów pieszych i ścieżek rowerowych o nawierzchni nieutwardzonej, przebiegających po linii już istniejących ścieżek i dróg polnych nie spowoduje utraty przez tereny ich charakteru rolnego. Istotą planowania przestrzennego w gminie jest wprowadzanie norm precyzujących m.in. parametry określonego rodzaju zabudowy na konkretnie wskazanych obszarach objętych planem miejscowym.

Ustalenia przewidziane w § 36 przedmiotowej uchwały uznają między innymi tereny łąk i pastwisk za przeznaczenie podstawowe, a warunkiem zagospodarowania tychże terenów ma być między innymi utrzymanie istniejącego charakteru zieleni (§ 36 ust. 4 pkt 6 planu), co stanowi w konsekwencji o niezmienności dotychczasowego sposobu użytkowania łąk i pastwisk, które sprzyjają utrzymaniu populacji fiołka bagiennego w dotychczasowej dobrej kondycji biologicznej. Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim wnioskiem jest brak możliwości wyłączenia działki skarżącej spod produkcji rolnej, co niewątpliwie stanowi dowód wprost na okoliczność pozostawienia tego obszaru w strefie gruntów rolnych przy zachowaniu tych obostrzeń, jakie są niezbędne dla zachowania w stanie niepogorszonym fiołka bagiennego - rośliny podlegającej szczególnej ochronie przyrodniczej.

Należy też zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Gminą, że Sąd Wojewódzki wadliwie stwierdził, iż derogowanie z porządku prawnego uchwały w sprawie użytku ekologicznego “[...]", której regulacje w analogicznym kształcie zostały powielone w kwestionowanym miejscowym planie, świadczy o naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej, mimo że kwestia pozostawienia tych postanowień pierwszego z wyżej wymienionych aktów prawa miejscowego wcale nie dowodzi naruszenia interesu prawnego właściciela, ponieważ dotyczy po pierwsze kwestii aktualności drugiego ze wskazanych wyżej aktów prawa miejscowego, którego postanowienia te odnoszą się do działki skarżącej, a więc ich stosowanie nie wymaga stwierdzenia nieważności miejscowego planu, lecz zastosowania odpowiedniej metody dekodowania tekstu prawnego przy założeniu stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie użytku ekologicznego, po wtóre zaś dowodzi dokonania przez Sąd kontroli aktu prawnego na podstawie stanu prawnego obowiązującego nie w dacie podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność w części uchwały powołując się na fakt derogowania z porządku prawnego uchwały ustanawiającej użytek ekologiczny "[...]", którego postanowienia zostały implementowane do postanowień miejscowego planu w części dotyczącej działki skarżącej. W tym względzie Sąd nie rozważał, czy stwierdzenie nieważności jednego aktu prawnego rodzi skutek bezpośredni w postaci usunięcia jego regulacji wprowadzonych do drugiego aktu normatywnego, czy powielone postanowienia jednego z aktów prawnych, które znalazły swe odzwierciedlenie w treści drugiego źródła prawa, oznaczają ich niezależny byt normatywny. Na tym tle pojawia się wątpliwość naruszenia interesu prawnego skarżącej regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zostały ujęte tożsame regulacje co we wspominanej uchwale w sprawie użytku ekologicznego. Sąd Wojewódzki przyjął, że wprowadzenie tożsamych regulacji w miejscowym planie jawi się zabiegiem zgodnym z prawem, a nawet wręcz koniecznym. Przyjmując ten tok rozumowania stwierdzenie nieważności macierzystego aktu normatywnego (w tym wypadku aktu erekcyjnego dla użytku ekologicznego), prowadzi automatycznie do wyeliminowania tych samych postanowień, jakie zostały implementowane do innego aktu prawa miejscowego. W konsekwencji w takim wypadku w miejscowym planie nie powinno się, z punktu widzenia techniki legislacyjnej, zamieszczać analogicznych regulacji, powielonych z drugiego aktu normatywnego, chyba że przedmiotowe zagadnienie rozstrzygane będzie nie na gruncie nieważności aktu normatywnego, lecz raczej jego aktualności. Innymi słowy, sąd dokonujący kontroli aktu normatywnego winien brać stan prawny istniejący w chwiii jego uchwalenia. Wynika to z ogólnych zasad kontroli legalności aktów normatywnych, jaką przeprowadzają sądy administracyjne. Tym samym stwierdzenie nieważności aktu prawnego, który obowiązywał w dacie przyjęcia miejscowego planu w przedstawionej wyżej konfiguracji, nie powinno prowadzić do automatycznego derogowania tego drugiego z wymienionych aktów normatywnych, zaś ewentualna kolizja związana z usunięciem z obrotu prawnego jednego z aktów, stanowi zagadnienie dotyczące aktualności regulacji tego drugiego źródła prawa, z jaką można sobie poradzić poprzez odpowiednią metodę wykładni tekstu prawnego. Ma to znaczenie z punktu widzenia zasady pewności prawa stanowiącej jeden z fundamentów państwa prawnego. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że w lokalnym porządku prawnym obowiązuje obecnie identyczna co do meritum, uchwała w sprawie uznania "[...]" za użytek ekologiczny (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 nr [...] w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "[...]")

Natomiast pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut, że zakres skargi na akt planistyczny musi pokrywać się z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wniosku takiego nie można wywieść z samego brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. Zakres skargi na akt planistyczny nie musi bowiem pokrywać się z zakresem wezwrania do usunięcia naruszenia prawra. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi czynność o chrakterze formalnym i w dacie złożenia skargi była wymagana, jako poprzedzająca wniesienie skargi. Zresztą strona nie musi odczekać 60 dni, w którym to okresie organ może zastosować się do żądania strony wzywającej do usunięcia naruszenia prawa. Brak wymogu odczekania okresu 60 dni przesądza, że wymóg poprzedzenia skargi do sądu administracyjnego żądaniem usunięcia naruszenia prawa jest czynnością formalną. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60), przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro, więc dany podmiot może w zasadzie następnego dnia po złożeniu żądania usunięcia naruszenia prawa złożyć skuteczną skargę na plan miejscowy do sądu, to trudno za prawidłowy uznać pogląd, że zakres żądania powinien pokrywać się z zakresem skargi z tą motywacją, że żądanie usunięcia naruszenia prawa daje organowi możliwość dobrowolnego zadośćuczynieniu żądaniu. Brak wymogu odczekania przez skarżącego okresu 60 dni, o których mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. przesądza, że wymóg poprzedzenia skargi do sądu administracyjnego żądaniem usunięcia naruszenia prawa nie ma na celu (przynajmniej jako celu podstawowego) umożliwienie organowi planistycznemu zastosowanie się do wezwania i w tym znaczeniu jest czynnością formalną. Odnotować przy tym trzeba, że instytucja uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa została wyeliminowana, na podstawie art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. 2017, poz. 935), zmieniającej u.s.g. z dniem 1 czerwca 2017 r., jako dysfunkcjonalna i mogąca w praktyce zagrażać realizacji prawa do sądu (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw).

Z tych względów działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki weźmie pod uwagę oceną prawną zawartą w przedmiotowym wyroku. Raz jeszcze zbada, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej przez normy zaskarżonego planu. Przede wszystkim Sąd oceni, czy Rada Gminy [...], uchwalając w dniu [...] czerwca 2012 r. Nr [...] uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...], [...], [...] w Gminie [...], istotnie naruszyła tryb sporządzania planu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.