Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1451/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA del. Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 23/19 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 6 listopada 2018 r. nr DZŚ-III.285.45.2018.MP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz D. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 23/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Ministra Środowiska z 6 listopada 2018 r. nr DZŚ-III.285.45.2018.MP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od Ministra Środowiska na rzecz D. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego (dalej: Marszałek) decyzją z 14 kwietnia 2016 r., znak: WOŚ.II.7222.3.5.2016.MG udzielił D. Z. (dalej: skarżący) prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji chowu drobiu zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...]. W punkcie V.2.1. tego pozwolenia określono również ilość wody pobieranej wyłącznie na cele technologiczne z ujęcia położonego na terenie fermy [...] (działka nr [...]).

We wniosku z 5 stycznia 2018 r. skarżący wniósł o dokonanie zmiany wskazanego wyżej pozwolenia z 14 kwietnia 2016 r. w związku z koniecznością dostosowania go do konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do intensywnego chowu drobiu i świń. W uzupełnieniu tego wniosku z 5 lutego 2018 r., skarżący, reprezentowany przez niezawodowego pełnomocnika, wniósł dodatkowo o zmianę punktu V.2.1. przedmiotowego pozwolenia poprzez nadanie mu następującego brzmienia: "Woda na potrzeby zaopatrzenia instalacji na cele technologiczne dostarczana będzie przyłączem z sieci gminnej, na podstawie umowy zawartej z dostawcą, alternatywnie z zakładowego ujęcia wód podziemnych. Pobór wód z ww. ujęcia realizowany będzie również na inne cele niż zaopatrzenie instalacji do chowu drobiu (m.in. podlewanie terenów zielonych). Na pobór wód podziemnych z ujęcia zakładowego uzyskano pozwolenie wodnoprawne w dniu 19.06.2009 r. znak: WRiOŚ-II/WI/6250/25/6/2009, wydane przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego. Sumaryczna ilość pobieranej wody na cele technologiczne z przyłącza do sieci gminnej oraz z zakładowego ujęcia wód podziemnych może wynieść 12513,6 m³/rok".

Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego decyzją z 6 lutego 2018 r., znak: WOŚ.II.7222.2.2.2018.BK, po rozpatrzeniu wniosku strony o zmianę pozwolenia zintegrowanego, dokonał żądanej zmiany, w tym w punkcie 4 tej decyzji nadano następujące brzmienie punktowi V.2. decyzji z 14 kwietnia 2016 r. "Instalacja do chowu drobiu zaopatrywana jest w wodę na cele technologiczne (pojenie drobiu, mycie pomieszczeń inwentarskich) z sieci wodociągowej na podstawie umowy zawartej z dostawcą wody oraz z zakładowego ujęcia wody podziemnej. Warunki poboru wody zostały uregulowane odrębnym pozwoleniem wodnoprawnym, ponieważ woda nie jest pobierana wyłącznie na potrzeby przedmiotowej instalacji do chowu drobiu. Ilość wody wykorzystywanej na potrzeby instalacji - 12.513,6 m3/rok".

W uzasadnieniu tej decyzji Marszałek wskazał, że konieczność dokonania zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego wynikała z potrzeby dostosowania prowadzenia instalacji do wymogów opublikowanej 21 lutego 2017 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/302 z dnia 15 lutego 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do intensywnego chowu drobiu i świń zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE. Równocześnie strona wniosła o dokonanie innych zmian, m. in. w zakresie dotyczącym zaopatrzenia w wodę. Znalazło to odzwierciedlenie w pkt 4 decyzji zmieniającej, w którym wskazano m. in., że "warunki poboru wody zostały uregulowane odrębnym pozwoleniem wodnoprawnym, ponieważ woda nie jest pobierana wyłącznie na potrzeby przedmiotowej instalacji do chowu drobiu". W związku z tym w pozwoleniu określono wyłącznie ilość wody wykorzystywanej na potrzeby instalacji.

Decyzja ta stała się ostateczna wobec niewniesienia od niej odwołania.

Pismem z 30 lipca 2018 r. D. Z. wystąpił o stwierdzenie nieważności części decyzji zmieniającej, w zakresie jej pkt 4 wskazując, że przy wydawaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 180 pkt 2 i art. 202 ust. 1 i 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 799, dalej: p.o.ś.). Skarżący stwierdził, że na skutek pomyłki, wnioskiem o zmianę w zakresie poboru wody objęto również instalację w [...]. Tymczasem wskazane w uzupełnieniu wniosku z 5 lutego 2018 r. pozwolenie wodnoprawne z 19 czerwca 2009 r. znak: WRiOŚ-II/WI/6250/25/6/2009, wydane przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego dotyczy innej instalacji, tj. położonej w miejscowości [...]. W odniesieniu do instalacji w [...] skarżący nie posiadał odrębnego pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący zwrócił uwagę, że na skutek przedmiotowej zmiany jego instalacja w [...] funkcjonuje bez pozwolenia emisyjnego w zakresie poboru wody i odprowadzania ścieków, co naraża skarżącego na sankcje administracyjne.

Minister Środowiska decyzją z 10 września 2018 r., znak: DZŚ-III-285.34.2018.DS odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z 6 lutego 2018 r., znak: WOŚ.II.7222.2.2.2018.BK w zakresie jej pkt 4. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Marszałek zmienił pozwolenie zintegrowane dla instalacji fermy drobiu w [...] w związku z koniecznością dostosowania warunków funkcjonowania instalacji do wymagań wynikających z konkluzji BAT (art. 215 p.o.ś.), a także zgodnie z wolą wnioskodawcy zmienił je m.in. w części dotyczącej poboru wody i odprowadzania ścieków. Dotychczasowe ustalenia punktu V.2 decyzji dotyczyły dwóch źródeł zaopatrzenia w wodę fermy drobiu w [...] (sieć wodociągowa i studnia na terenie tej fermy, z której może być pobierana woda podziemna w ilości 60 m3 na dobę) oraz ścieków socjalno-bytowych odprowadzanych do zbiornika bezodpływowego oraz wód opadowych odprowadzanych bezpośrednio do gruntu przez spływ powierzchniowy. Natomiast w decyzji zmieniającej pkt V.2 otrzymał tytuł "Ilość wykorzystywanej wody", a roczną ilość wody wykorzystywanej na cele technologiczne określono na 12 513,6 m3, przy czym wskazano, że pochodzi ona z sieci wodociągowej lub z zakładowego ujęcia wody podziemnej. Organ zaznaczył, że warunki poboru wód zostały objęte odrębnym pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód, ponieważ pobierana woda nie jest wykorzystywana wyłącznie na potrzeby instalacji do chowu drobiu. Organ, badając zaskarżoną decyzję 6 lutego 2018 r. pod kątem zaistnienia przesłanek nieważności uznał, że przywołane przez wnioskodawcę uchybienia proceduralne nie stanowią rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji, zwłaszcza wobec faktu, iż kwestionowane rozstrzygnięcie zostało oparte na wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Minister zaznaczył, że nie został naruszony art. 180 pkt 2 p.o.ś., zgodnie z którym eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. W tym zakresie organ ustalił, że ścieki bytowe bezodpływowe na fermie drobiu w [...] gromadzone są w zbiorniku i nie są wprowadzane do wód lub do ziemi, a wprowadzanie do ziemi wód opadowych lub roztopowych pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni nie wymaga pozwolenia. Dokonując analizy decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu zintegrowanym Minister powołał się na art. 202 ust. 1 p.o.ś., w myśl którego jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w pozwoleniu zintegrowanym ustala się warunki emisji na zasadach określonych dla pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 2-4 oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, zaś zgodnie z ust. 6 tego artykułu w pozwoleniu zintegrowanym ustala się na zasadach określonych w przepisach p.o.ś. warunki poboru wód powierzchniowych lub podziemnych, ale tylko wtedy gdy wody pobierane są wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego. W przypadku gdy woda nie jest pobierana przez prowadzącego instalację, lecz jest dostarczana przez inny podmiot, albo woda pobierana nie jest wykorzystywana wyłącznie na potrzeby instalacji będącej przedmiotem pozwolenia zintegrowanego, to w pozwoleniu zintegrowanym, w odniesieniu do instalacji wymagającej pozwolenia tego rodzaju, określa się ilość wykorzystywanej wody (art. 211 ust. 6 pkt 8 p.o.ś.). Organ wskazał, że na przypadek objęty regulacją z art. 211 ust. 6 pkt 8 p.o.ś powołała się strona we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego (realizując obowiązek z art. 208 ust. 2 pkt 1 lit. e p.o.ś). Strona podała, że sumaryczna ilość wody pochodzącej z sieci gminnej i zakładowego ujęcia wód podziemnych, wykorzystywanej na cele technologiczne instalacji do chowu drobiu w Strzelewie, wynosi 12 513,6 m³/rok. W oparciu o powołanie przepisy Minister uznał, że art. 202 ust. 1 i p.o.ś. nie został naruszony, ponieważ zgodnie z wnioskiem strony zastosowanie miał art. 211 ust. 6 pkt 8 p.o.ś. Zdaniem organu nie zaszła zatem przesłanka uznania naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Minister podał również, że jeżeli w przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne na pobór wód nie jest wymagane, to cytowana w sentencji decyzja w punkcie 4 jest wadliwa, ale nie w stopniu powodującym nieważność. Może w tej części zostać uchylona lub zmieniona. W sprawie nie wystąpiły również inne przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Pełnomocnik strony pismem z 27 września 2018 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w związku z wydaniem przez Ministra wyżej przywołanej decyzji, wskazując m.in. na nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego, błędne ustalenie, że nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia, nieuwzględnienie realnej groźby poniesienia przez wnioskodawcę odpowiedzialności finansowej z tytułu prowadzenia instalacji w [...] bez wymaganego pozwolenia emisyjnego w zakresie warunków gospodarki wodno-ściekowej.

Decyzją z 6 listopada 2018 r., nr DZŚ-III.285.45.2018.MP Minister, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez L. Ł. działającą jako pełnomocnik D. Z., utrzymał w mocy decyzję z 10 września 2018 r., znak: DZŚ-III-285.34.2018.DS odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z 6 lutego 2018 r., znak: WOŚ.II.7222.2.2.2018.BK w części dotyczącej pkt 4. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w decyzji z 10 września 2018 r. Wskazał również, że taka okoliczność jak pomyłka strony w sformułowaniu wniosku nie może być podstawą do przyjęcia, że wydanie pozwolenia nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższą decyzją Ministra nie zgodził się D. Z., który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniósł następujące zarzuty:

1) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędne ustalenie, że decyzja Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 6 lutego 2018 r., znak WOŚ.II.7222.2.2018.BK. - w zakresie punktu 4, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a tym samym niespełniona została przesłanka stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo że decyzja Marszałka wydana została bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, dowodowego, w oparciu o treść oświadczenia strony, która to treść pozostawała w sprzeczności z informacjami, które organ posiadał i znać powinien z urzędu (z treścią innej decyzji wydanej na rzecz skarżącego przez Marszałka), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że przedstawiona przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności, okoliczność, przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, zasadza się na niewłaściwej ocenie dowodów dokonanej przez Marszałka, co nie pozwala uznać jej za rażące naruszenia prawa, gdy tymczasem skarżący od początku postępowania wyraźnie wskazywał, że źródłem, w którym upatruje rażącego naruszenia prawa i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji jest nie błędnie czy też niewyczerpująco poprowadzenie postępowania dowodowego, a fakt nieprzeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego, dowodowego, czego skutkiem jest nierozpoznanie przez Ministra istoty żądania skarżącego, mające istotny wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., przez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutu rażącego naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., na temat którego to uchybienia organ stwierdził jedynie: "Nie można się więc zgodzić z pełnomocnikiem, że doszło do rażącego naruszenia przepisów k.p.a., bowiem przypomnieć należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, co nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie", nie wyjaśniając bliżej, jakie argumenty za takim wnioskiem miałyby w niniejszej sprawie przemawiać;

4) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych i wyprowadzenie z nich błędnych wniosków, mających istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

a) nieuzasadnione ustalenie, że skarżący przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji, upatruje w pomyłce swego pełnomocnika w sformułowaniu wniosku z dnia 6 lutego 2018 r., podczas gdy pomyłka ta, która jest faktem, dla oceny naruszenia przez Marszałka powołanych przepisów, nie ma jednak znaczenia,

b) błędne ustalenie, że "Niezweryfikowanie przez organ prawdziwości twierdzenia zawartego we wniosku o zmianę decyzji", nie może stanowić okoliczności kwalifikowanej jako rażące naruszenie prawa, gdy tymczasem, co potwierdza stanowisko NSA i sądów administracyjnych, także obraza prawa procesowego i zasad ogólnych postępowania, więc przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., może mieć rażący charakter,

c) błędne ustalenie, że "Organ I instancji nie miał podstaw do podważania woli strony przedstawionej w przedłożonym wniosku i twierdzenia, że stronie nie chodzi o dokonanie żądanej zmiany", podczas gdy podstawowym obowiązkiem organu, wynikającym w szczególności z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (w tym zasady oficjalności postępowania), jest weryfikacja prawdziwości twierdzeń podawanych przez stronę, w oparciu o dostępne dowody i czynienie własnych ustaleń faktycznych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu decyzja Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 6 lutego 2018 r., znak: WOŚ.II.7222.2.2.2018.BK w części dotyczącej pkt 4 została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 9 w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a.

Według Sądu I instancji, w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z wyjątkową sytuacją, w której Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego, opierając się tylko na treści uzupełnienia wniosku o zmianę oraz faktach znanych mu z urzędu (tj. treści wydanego przez ten organ pozwolenia wodnoprawnego z 19.06.2009 r. znak: WRiOŚ-II/WI/6250/25/6/2009, który to akt administracyjny został powołany w uzupełnieniu wniosku), mógł i powinien z urzędu dostrzec oczywistą omyłkę popełnioną przez niezawodowego pełnomocnika strony.

Marszałek nie podjął w tej sprawie jakichkolwiek działań (np. zwracając się o wyjaśnienie wątpliwości do pełnomocnika strony), a wręcz przeniósł do treści zmienianej decyzji oczywiste niezgodne z zebranym materiałem i dostępną temu organowi z urzędu wiedzą stwierdzenie, że "Warunki poboru wody zostały uregulowane odrębnym pozwoleniem wodnoprawnym". Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra prowadzi do wniosku, że Minister konsekwentnie pomija kluczową w niniejszej sprawie okoliczność, że w uzupełnieniu wniosku z 5 lutego 2018 r. skarżący nie ograniczył się do stwierdzenia, że woda będzie pobierana również na inne cele niż obsługa instalacji, ale wyraźnie wskazał na konkretną decyzję tego samego organu, z którą to decyzją powiązał twierdzenie, że dysponuje odrębnym pozwoleniem wodnoprawnym. W ocenie Sądu I instancji, takie postępowanie Marszałka rażąco naruszało zasadę oficjalności i praworządności (art. 7 k.p.a.), zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.). Marszałek naruszył również w sposób rażący zasadę oficjalności w gromadzeniu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a przede wszystkim zasadę, że fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Otóż nie wymagało dokonywania zabiegów interpretacyjnych ustalenie, że powołane w uzupełnieniu wniosku pozwolenie wodnoprawne z 19 czerwca 2009 r. znak WRiOŚ-II/WI/6250/25/6/2009, wydane przez ten sam organ, nie dotyczy instalacji objętej wnioskiem o zmianę (tj. dotyczy instalacji w [...] a nie instalacji w [...]). Ponieważ treść decyzji z 19 czerwca 2009 r. była znana Marszałkowi z urzędu, a nadto na decyzję tę skarżący powołał się w uzupełnieniu wniosku, to pominięcie tej decyzji przez Marszałka nie może być rozpatrywane w kategorii nowego dowodu lub okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Rzeczone rażące naruszenie przepisów postępowania miało przy tym bezpośredni wpływ na treść decyzji Marszałka z 6 lutego 2018 r.. Gdyby bowiem Marszałek dostrzegł oczywistą omyłkę popełnioną przez niezawodowego pełnomocnika strony, wówczas do zamiany punktu V.2.1. decyzji z 14 kwietnia 2016 r. nie doszłoby. Spełniony jest zatem, opisany wyżej, warunek kauzalności rażącego naruszenia przepisów proceduralnych. Ponadto, spełniony jest również warunek skutków gospodarczych lub społecznych, które nie mogą być akceptowane przez organy praworządnego państwa. Otóż, na skutek opisanych wyżej rażących uchybień proceduralnych Marszałka, skarżący został pozbawiony możliwości zgodnego z prawem poboru wody na potrzeby instalacji w [...]. Naraża to skarżącego na poważne sankcje prawne, których poniesienie jest w sposób oczywisty nieproporcjonalne do zaniedbań skarżącego polegających na oczywistej pomyłce jego niezawodowego pełnomocnika. Równocześnie należy zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 6 lutego 2018 r., znak: WOŚ.II.7222.2.2.2018.BK w części dotyczącej pkt 4 nie godzi w podstawową wartość chronioną na gruncie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a mianowicie zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska.

Zdaniem Sądu I instancji, skutkiem ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra, będzie powrót do zasad poboru wody określonych decyzji z 14 kwietnia 2016 r. Przy czym skutek ten nastąpi, zgodnie z istotą stwierdzenia nieważności, z mocą wsteczną (ex tunc). W tym aspekcie sugerowana przez Ministra możliwość zmiany decyzji Marszałka z 6 lutego 2018 r. w trybie art. 155 k.p.a. nie chroni w dostatecznym stopniu praw skarżącego, albowiem zmiana dokonana w tym nadzwyczajnym trybie ma skutek od dnia, w którym decyzja zmieniająca stała się ostateczna (ex nunc). Sąd I instancji dostrzega, że do wydania oczywiście wadliwiej decyzji 6 lutego 2018 r. (w zakresie punktu 4) przyczynił się skarżący popełniając oczywistą omyłkę wnosząc uzupełnienie wniosku z 5 lutego 2018. Na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ocenie podlega przede wszystkim to, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, które to naruszenie ma charakter obiektywy. Przy czym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której strona celowo wprowadziła organ w błąd w celu wydania decyzji w warunkach nieważności (tylko bowiem w takim przypadku można by mówić o nadużyciu przez stronę instytucji stwierdzenia nieważności).

W skardze kasacyjnej Minister Środowiska (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zastępowany przez r.pr. G. W.o zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

I. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z 6.11.2018 r., znak: DZŚ-III.285,45.2018.MP, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, tj. z naruszeniem: art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 16 § 1, art. 9, art. 32, art. 77 § 1 i 4, art. 75 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 180 pkt 2, art. 201 ust. 1 i 2, art. 202 ust. 1 i 6, art. 208 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. e, oraz art. 211 ust. 1 i ust. 6 pkt 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, ze zm., dalej: p.o.ś., przez niezgodną z prawem kontrolę zaskarżonej decyzji i w wyniku tego błędne przyjęcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, że Marszałek Województwa z rażącym naruszeniem prawa - przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania dowodowego, a w szczególności, że pkt 4 decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 6.02.2018 r., znak WOŚ.II.7222.2.2018.BK, został wydany z oczywistym naruszeniem prawa, podczas przedmiotowa decyzja Marszałka Województwa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a uwzględniała wyraźny wniosek skarżącego, że pobór wód podziemnych z ujęcia będącego w dyspozycji skarżącego nie będzie pobierany wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego, co w świetle art. 202 ust. 6 p.o.ś. prawnie uniemożliwiało Marszałkowi Województwa uregulowanie poboru wód z ujęcia skarżącego w pozwoleniu dla instalacji skarżącego wymagającej pozwolenia zintegrowanego, a zatem samo to oświadczenie stanowiło podstawę do wykreślenia postanowień dotyczących poboru wód z pozwolenia zintegrowanego i określenia w pozwoleniu zintegrowanym zgodnie z art. 211 ust. 6 pkt 8 p.o.ś., jedynie ilości wody wykorzystywanej na potrzeby instalacji, gdyż wody z ujęcia skarżącego nie miały być według wniosku skarżącego pobierane wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego, a skarżący po złożeniu takiego oświadczenia powinien uzyskać odrębną decyzję na pobór wód z tego ujęcia, a przedmiot tego oświadczenia nie wymagał przeprowadzenia innych dowodów niż ze wskazanego oświadczenia;

II. zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 180 pkt 2, art. 201 ust. 1 i 2, art. 202 ust. 1 i 6, art. 208 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. e, oraz art. 211 ust. 1 i ust. 6 pkt 8 oraz art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w pozwoleniu zintegrowanym można ustalić, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, warunki poboru wód powierzchniowych lub podziemnych, jeżeli wody te nie będą według wniosku skarżącego pobierane wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy zgodnie z art. 202 ust. 6 p.o.ś., dla instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego można i trzeba ustalić, na zasadach określonych w przepisach ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, warunki poboru wód powierzchniowych lub podziemnych, tylko i wyłącznie wtedy, gdy wody te będą według wniosku skarżącego pobierane wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego, a w przeciwnym wypadku, tj. gdy według wniosku strony wody z danego ujęcia nie będą pobierane wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego pobór tych wód powinien nastąpić na podstawie odrębnej niezależnej decyzji administracyjnej, a taki sposób wykorzystywania wód może być ustalony wyłącznie na podstawie wniosku skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 202 ust. 1 i 6 p.o.ś. - co miało wpływ na stwierdzenie rzekomego rażącego naruszenia prawa przez Marszałka Województwa, przyjmując, że co do zasady w pozwoleniu zintegrowanym reguluje się pobór wód na potrzeby instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego zgodnie z art. 201 ust. 1 i 2 p.o.ś. w związku rozporządzeniem Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r. poz. 1169). Wskazać jednak należy, iż tak nie jest, gdyż jak wynika wyraźnie z art. 202 ust. 1 i 6 p.o.ś. w pozwoleniu zintegrowanym nie reguluje się co do zasady poboru wód na potrzeby instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, gdyż zagadnienie to powinno być uregulowane w odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie ustawy – Prawo wodne, tj. pozwoleniu wodnoprawnym na pobór wód. Jak wynika z art. 202 ust. 6 p.o.ś., w pozwoleniu zintegrowanym ustala się więc, na zasadach określonych w przepisach ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, warunki poboru wód powierzchniowych lub podziemnych, ale tylko wtedy gdy wody te będą pobierane wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego. Według skarżącego kasacyjnie organu, stanowisko to potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2785/17.

Według skarżącego kasacyjnie organu, w sytuacji gdy skarżący wskazał we wniosku z dnia 5 lutego 2018 r. o zmianę posiadanego pozwolenia zintegrowanego, że z zakładowego ujęcia wody nie będą one pobierane wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego, ale jak wynika z tego wniosku m.in. do podlewania terenów zielonych, to zgodnie z art. 202 ust. 6 p.o.ś. Marszałek Województwa nie miał ani prawa, ani obowiązku uregulowania warunków poboru wód powierzchniowych lub podziemnych w pozwoleniu zintegrowanym, gdyż skarżący wnioskował, że z ujęcia zakładowego woda nie będzie pobierana wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego. Sam ten wniosek jest jedynym i wystarczającym dowodem intencji strony.

Samo więc wskazanie we wniosku przez skarżącego, że z zakładowego ujęcia wody nie będą podbierane wyłącznie na potrzeby instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego zwalniało Marszałka Województwa z obowiązku regulowania poboru wód w pozwoleniu zintegrowanym, gdyż w takim wypadku sama ta deklaracja skarżącego zobowiązywała go do posiadania odrębnego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód wydawanego wyłącznie na podstawie ustawy - Prawo wodne. Okoliczność, że skarżący złożył taką deklarację nie ulega wątpliwości, wnioskując o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Fakt zaś, że przez pomyłkę skarżący przyjął, iż już ma dla takiego ujęcia odpowiednią decyzję nie ma znaczenia, gdyż okoliczność ta nie jest istotna na gruncie art. 202 ust. 6 p.o.ś. Przepis ten bowiem wiąże konsekwencje prawne nie z faktem, czy dany podmiot ma odrębną decyzję na pobór wód, czy też nie, ale wyłącznie z faktem, że wody nie będą wyłącznie wykorzystywane na potrzeby instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego; w takim wypadku uniemożliwiając regulowanie poboru wód na potrzeby tej instalacji w pozwoleniu zintegrowanym.

Według skarżącego kasacyjnie organu, podkreślanie w tym kontekście przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, że w sprawie o zmianę pozwolenia zintegrowanego Marszałek Województwa bazował w głównej mierze na treści wniosku i że jest to sprzeczne z przepisami k.p.a., wskazuje, iż Sąd całkowicie pomija specyfikę postępowań o wydanie pozwoleń emisyjnych, gdzie to wniosek jest często jedynym dowodem, gdyż to ten wniosek podlega ocenienie pod względem zgodności postulowanego rozstrzygnięcia zawartego we wniosku, które ma być zawarte w pozwoleniu, pod względem zgodności z prawem. To sama strona określa warunki pozwolenia, które chce uzyskać, a organ ochrony środowiska ocenia te warunki pod względem zgodności z prawem i ma on obowiązek wydać takie pozwolenie zgodnie z wnioskiem, gdy wniosek nie jest sprzeczny z prawem. Organ ochrony środowiska nie jest zaś obowiązany prowadzić postępowania dowodowego dotyczącego rzeczywistych intencji strony. Na charakter związania organu ochrony środowiska wnioskiem strony o wydanie pozwolenia zintegrowanego i braku obowiązku prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego w związku z związaniem wnioskiem strony wskazywał także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 maja 2018 r., sygn. II OSK 2785/17.

To strona określa w jaki sposób chce ukształtować swoją decyzję i skoro skarżący wskazywał, iż wody z ujęcia zakładowego nie będą wykorzystywane tylko i wyłącznie na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, to Marszałek Województwa miał obowiązek zmienić w tym zakresie pozwolenie. W niniejszej sprawie wbrew stanowisku Sądu istotne jest więc nie fakt, czy skarżący miał odrębną decyzję na pobór wody z ujęcia zakładowego, ale w świetle art. 202 ust. 6 p.o.ś. jedynie czy wody miały być pobierane wyłącznie na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym. Jak wynika bowiem z jednoznacznego wniosku skarżącego z dnia 5 lutego 2018 r. o zmianę pozwolenia zintegrowanego wody z ujęcia zakładowego nie miały być pobierane wyłącznie na potrzeby instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, ale również na inne cele. W takim wypadku zgodnie z art. 202 ust. 6 p.o.ś. pozwolenie zintegrowane w ogóle nie mogło już regulować tej kwestii i zapisy o poborze wody powinny być usunięte z pozwolenia zintegrowanego, a skarżący powinien uzyskać odrębną decyzję w tym zakresie. Marszałek Województwa nie miał także obowiązku dokonywania egzegezy oświadczenia skarżącego przez doszukiwanie się w tym oświadczeniu ukrytych "rzeczywistych" intencji skarżącego, gdyż znacznie wykracza to poza jego obowiązki wskazane w art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. Dodatkowo takie podejście prowadziłoby do podważenia zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a., gdyż organ musiałby upewniać się w każdym przypadku jaka jest "rzeczywista" niewyrażona we wniosku wola strony; czy wody z ujęcia zakładowego będą przez stronę pobierane nie tylko na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, co wyklucza wydanie w tym zakresie pozwolenia zintegrowanego, a stwarza obowiązek uzyskania odrębnej decyzji, czy też jest inaczej niż strona wskazuje we wniosku. organ może podlegać tylko na oświadczeniach strony dotyczących przyszłego korzystania z ujęcia wody, które to oświadczenie jednak rodzi wskazane w prawie konsekwencje. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Sąd będzie w prostej linii prowadziło do przedłużania postępowań administracyjnych z naruszeniem zasady szybkości postępowania. Wskazać także należy, iż przepisy p.o.ś. nie zakazują wydania pozwolenia zintegrowanego, w którym wskaże się, że woda będzie dostarczana do instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym na podstawie inne decyzji, a decyzja ta jeszcze w trakcie wydawania pozwolenia zintegrowanego nie została wydana. Warunek określony pkt 4 decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 6.02.2018 r., znak: WOŚ.II.7222.2.2018.BK, wskazujący, iż "Warunki poboru wody zostały uregulowane odrębnym pozwoleniem wodnoprawnym, ponieważ woda nie jest pobierana wyłącznie na potrzeby przedmiotowej instalacji do chowu drobiu", nie jest sprzeczny z prawem, gdyż określa on tylko, iż warunkiem korzystania z wód jest uzyskanie zgodnie z art. 202 ust. 6 p.o.ś. w związku z art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 389 pkt 1 ustawy - Prawo wodne pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne w zakresie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych, a przede wszystkim, iż pozwolenie zintegrowane tego zagadnienia nie reguluje, gdyż pobór wód z ujęcia będzie następował nie tylko na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanymi. Wskazać należy, iż Skarżący nie posiadając takiego pozwolenia zawsze może go uzyskać, a do tego czasu zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym ma alternatywnie ujmować wodę z ujęcia gminnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, podkreślenia wymaga także, co Sąd zdaje się nie dostrzegać, iż zawsze będzie tak, iż w sytuacji gdy strona chce, aby wody były pobierane nie tak jak dotychczas na podstawie pozwolenia zintegrowanego wyłącznie na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, ale także do innych celów, co miało miejsce w niniejszej sprawie, musi najpierw usunąć zapisy w tym zakresie z pozwolenia zintegrowanego, a dopiero następnie uzyskać odrębne pozwolenie wodnoprawne, które będzie ją uprawniało do poboru wody nie tylko dla potrzeb instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, ale również do innych celów. Samo bowiem pozwolenie zintegrowane nie uprawnia w świetle art. 202 ust. 6 p.o.ś, aby wody były pobierane na podstawie tego pozwolenia do innych celów niż instalacja objęta pozwoleniem. Z uzasadnienia wyroku Sądu wynika zaś, iż Sąd przyjmuje odmiennie, a mianowicie, iż jednocześnie sprawa poboru wód na potrzeby instalacji skarżącego mogła być regulowana jednocześnie pozwoleniem zintegrowanym i odrębnym pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód. Sąd bowiem w uzasadnieniu wyroku wyraźnie odwołując się do pozwolenia wodnoprawnego z 19 czerwca 2009 r., wskazuje, iż gdyby pozwolenie to regulowało pobór wód z ujęcia załadowanego skarżącego, to Marszałek Województwa nie naruszyłby przepisów postępowania, wprowadzając pkt 4 do decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 6.02.2018 r., znak WOŚ.IL7222.2.2018.BK. Wskazać jednak należy, iż postulowane przez Sąd rozwiązanie byłoby sprzeczne z prawem, gdyż sprawa poboru wód z danego ujęcia nie może być w danym momencie jednocześnie regulowana pozwoleniem zintegrowanym i pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód z tego samego ujęcia. Odmienne stanowisko Sądu wynikające z uzasadnienia wyroku jest sprzeczne art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak wynika bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Zagadnienie poboru wód nie mogło być więc wbrew uzasadnieniu Sądu regulowane jednocześnie dwoma decyzjami. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2785/17. W takim ujęciu złożenie przez skarżącego oświadczenia, iż wody z ujęcia zakładowego nie będą pobierane wyłącznie na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, ale również do innych celów musiało spowodować zmianę pozwolenia zintegrowanego, gdyż nie było już podstawy prawnej, aby pozwolenie regulowało przedmiotowe zagadnienie w świetle art. 202 ust. 6 p.o.ś. Ze strony skarżącego otwierało to obowiązek uzyskania odrębnego pozwolenia wodnoprawnego na pobór w wód z tego ujęcia. Wskazać więc należy, iż wbrew stanowisku Sądu rzekoma "oczywista omyłka" nie dotyczyła faktu, czy strona ma jeszcze jedną decyzję, która reguluje pobór wód z ujęcia zakładowego, co byłoby jak wskazano sprzeczne prawem, ale wyłącznie zakresu wniosku Skarżącego, czy Skarżący będzie korzystać z ujęcia zakładowego wyłącznie na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, czy też również na inne potrzeby.

Nawet bowiem jeżeli skarżący wiedziałaby że decyzja z 19 czerwca 2009 r. nie uprawnia go do korzystania z ujęcia zakładowego, przy niezmienionym wniosku z dnia 5 lutego 2019 r. wskazującym, że wody z ujęcia zakładowego nie będą wykorzystywane wyłącznie na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, doszłoby do zmiany punktu V.2.1. decyzji z 14 kwietnia 2016 r., gdyż zmiana ta była powiązania wyłącznie z wnioskiem skarżącego, że wody będą wykorzystywane także na inne cele niż potrzeby instalacji, a nie okolicznością, czy skarżący miał odrębną decyzję w tym zakresie. Wskazać także należy, iż sam fakt, iż Marszałek Województwa nie poinformował skarżącego, który dział nota bene w postępowaniu poprzez zawodowego pełnomocnika profesjonalnie zajmującego się pomocą w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska, to okoliczność ta nie może być traktowana jako rażące naruszenie art. 9 oraz art. 11 k.p.a., gdyż zagadnienie to pozostawało poza zakresem postępowania o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego, a dotyczyło odrębnego postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczność więc, że po wydaniu decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane skarżącemu nie odpowiada przedmiotowa sytuacja nie oznacza, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W niniejsze sprawie nie mamy do czynienia także z oczywistością naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8 § 1 art. 9 oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a.), gdyż z samych akt postępowania, którymi dysponował Marszałek Województwa w trakcie wydawania decyzja ta oczywistość w żaden sposób naruszenia przepisów postępowania w kontekście oceny materiału dowodowego nie wynika. Sąd wskazując na taką oczywistość w rzeczywistości nie dokonał oceny decyzji zmieniającej na podstawie akt postępowania, na podstawie których orzekał Marszałek Województwa, ale z uzupełnieniem materiału dowodowego o nowe dowody zdobyte w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. To dopiero dodatkowe dowody w postaci oświadczeń skarżącego składanych w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności wskazujące jakie były niewyrażone we wniosku o zmianę decyzje intencje skarżącego, a także wskazujące, iż jego oświadczenie w sprawie zmiany decyzji zostało złożone przez pomyłkę może oznaczać, iż decyzja nie odzwierciedla rzeczywistych intencji Skarżącego. To jednak nie wskazuje jednak, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Sąd więc dokonał stwierdzenia nieważności decyzji z wykorzystaniem nowych dowodów w postaci oświadczeń skarżącego złożonych w trakcie postępowania nieważnościowego, które w sposób oczywisty nie mogły być znane Marszałkowi Województwa w momencie wydawania decyzji administracyjnej.

Samo zaś odwołanie się do decyzji z 19 czerwca 2009 r. w sprawie poboru wód zawarte we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego w sytuacji, gdy Skarżący wyraźnie w kontekście art. 202 ust. 6 p.o.ś. oświadczył, iż wody na potrzeby instalacji nie będą pobierane wyłącznie na potrzeby przedmiotowej instalacji, a zmiana tego stanowiska nastąpiła dopiero w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w piśmie z dnia 3 października 2018 r., w którym wbrew wcześniejszemu wnioskowi skarżący wskazał, że pobór wód będzie odbywał się wyłącznie na potrzeby instalacji, nie może świadczyć o oczywistym naruszeniu przepisów postępowania w postępowaniu o zmianie pozwolenia zintegrowanego. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności faktyczne, iż skarżący w rzeczywistości chciał, aby wody były pobierane z ujęcia zakładowego wyłącznie na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem wodnoprawnym mogłyby być potraktowane tylko i to ewentualne jako okoliczność stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd naruszył więc art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż dokonał oceny decyzji Marszałka Województwa w oparciu o nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody nieznane Marszałkowi Województwa, który wydał decyzję i dodatkowo w ogóle nieistniejące w tym czasie. Błędne jest także stanowisko Sądu, że na skutek wydania decyzji zmieniającej skarżący został pozbawiony możliwości legalnego korzystania z wody, gdyż usuniecie zapisów o korzystaniu z wód z pozwolenia zintegrowanego przy wniosku Skarżącego, iż wody będą wykorzystywane nie tylko i wyłączne na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym było konieczne i niezbędne w świetle art. 202 ust. 6 p.o.ś., aby skarżący mógł uregulować korzystanie z ujęcia wody w odrębnym pozwoleniu wodnoprawnym określającym korzystanie z wód, które to pozwolenie zgodnie z jego wnioskiem uprawniałoby go do korzystania z wód nie tylko i wyłącznie na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, ale również na inne cele. Skarżący od zmiany pozwolenia zintegrowanego ma więc możliwość i obowiązek, jeżeli chce korzystać z wody uzyskać odrębną decyzję na pobór wody. Jeżeli zaś skarżący zmienił zadanie w stosunku do postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego objętego wnioskiem z dnia 5 lutego 2018 r., iż wody będą wykorzystywane tylko i wyłącznie na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, to może wystąpić z ponownym wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego.

Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd wbrew faktom wynikającym z akt postępowania wskazał, iż rzekomo skarżący był reprezentowany przez niezawodowego pełnomocnika. Z akt postępowania wynika zaś, że L. Ł. prowadzi zawodową działalność w zakresie Usług projektowych w zakresie ochrony środowiska [...]. Pełnomocnik ten reprezentował skarżącego zarówno w postępowaniu o zmianę pozwolenia zintegrowanego, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc można wnosić, iż skarżący ma nadal do niego pełne zaufanie. Wskazać jednak należy przede wszystkim, iż zgodnie z art. 32 k.p.a. i wbrew stanowisku Sądu skarżący ponosi pełną odpowiedzialność za działania swojego pełnomocnika, tak jakby to były jego działania. Podkreślanie przez Sąd kilkukrotne w uzasadnieniu wyroku rzekomego reprezentowania skarżącego przez "niezawodowego pełnomocnika", nie może mieć więc znaczenia, gdyż pełnomocnik ten po pierwsze był zawodowy, a więc ustalenia Sądu w tym zakresie naruszają przepisy postępowania, ale przede wszystkim zgodnie z przepisami skarżący odpowiada za działania pełnomocnika jak za własne, a więc ewentualny rzekomy nieprofesjonalizm pełnomocnika nie może być okolicznością usprawiedliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organu. Jak wynika także z orzecznictwa sądów administracyjnych przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności powinny podlegać wykładni ścieśniającej. Wskazać należy, iż orzecznictwo sądów administracyjnych tylko wyjątkowo dopuszcza stwierdzanie nieważności decyzji w związku z naruszaniem przepisów postępowania, tym bardziej w zakresie naruszenia przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego. Wyrok Sądu w tym zakresie narusza więc art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 16 § 1 k.p.a.

Sąd skupił się więc tylko na skutkach wydania przedmiotowej decyzji, wywołanych nota bene wyłącznie na wyraźny wniosek skarżącego, podczas gdy warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest przede wszystkim naruszenie prawa w decyzji administracyjnej, a dodatkowo to naruszenie musi być kwalifikowane jako rażące. Sąd w ogóle pominął sprawę trwałości decyzji administracyjnych, która jest zasadą, a stwierdzenie nieważności w tym ujęciu ostatecznej decyzji musi być wykładane jako wyjątek. Przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności nie mogą służyć bowiem jako sposób naprawiania błędów skarżącego, gdyż nie w takim celu zostały one ustanowione. Takie podejście podważa zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Z rażącym naruszaniem przepisów postępowania w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 k.p.a.) nie może być więc mowy, gdy to sam skarżący doprowadził do ukształtowania wnioskowanej decyzji w sposób przez siebie wnioskowany. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. To skarżący wnioskował o zmianę pkt 4 decyzji i nadania mu takiego kształtu jaki uzyskał w decyzji Marszałka Województwa. Decyzja w tym zakresie nie narusza prawa, a więc fakt, iż Skarżący wskazuje, iż pomylił się nie może wpływać na stwierdzenie, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego. Należy wskazać iż stwierdzenie nieważności decyzji nie może służyć do naprawienia pomyłek skarżącego, ale wyłącznie wyeliminowaniu rażących naruszeń prawa, które muszą wynikać z wad samej decyzji.

Powołując się na wskazane powyżej zarzuty i ich uzasadnienie:

1. na podstawie art. 188 p.p.s.a., w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku z 2 kwietnia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 23/19, w całości i oddalenie skargi strony na decyzję Ministra Środowiska z dnia 6 listopada 2018 r., nr DZŚ-III.285.45.2018.MP, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji;

2. w przypadku braku podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3. w każdym przypadku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie organu o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej przywołano w pierwszej kolejności jako naruszone: art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm., dalej: p.u.s.a.), oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się do postawionych zarzutów wskazać należy, że przepis art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. Przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a pełnomocnik skarżącej nie wskazał w skardze kasacyjnej, jakie to inne kryteria kontroli (np. celowość, rzetelność, gospodarność), zamiast kryterium legalności, stosował WSA w niniejszej sprawie. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Przepis ten wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej, nie określa natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu zmierza do podważenia oceny prawnej dokonanej przez Sąd I instancji. Wyjaśnić należy, że nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Nie są także trafne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające m.in. na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się nadto, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (wyrok NSA z 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (wyrok NSA z 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem stawiając powyższe zarzuty autor kasacji jedynie w sposób generalny sygnalizuje wadliwość zastosowania ww. przepisów, nie łącząc tego ze wskazaniem, na czym konkretnie polegała wadliwość sporządzonego uzasadnienia, tj. do jakich konkretnie zarzutów skarżącej nie odniesiono się w motywach zaskarżonego wyroku, jakie ustalenia poczynione w toku postępowania są sprzeczne lub nie odnoszą się do stanu sprawy, lub też w jakim konkretnie zakresie ustalony stan faktyczny sprawy odbiega od stanu rzeczywistego, to sam sposób sformułowania skargi kasacyjnej uniemożliwia potwierdzenie zasadności zarzutów naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 11 sierpnia 2022 r., I OSK 1294/19).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por.m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Ministra Środowiska z 6 listopada 2018 r., nr DZŚ-III.285.45.2018.MP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (punktu 4 decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 6 lutego 2018 r., znak WOŚ.II.7222.2.2018.BK, orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby orzekał związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznał sprawę w pełnym zakresie.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji w niniejszej sprawie prawidłowo uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Darosława Zimy na decyzję Ministra Środowiska z 6 listopada 2018 r. nr DZŚ-III.285.45.2018.MP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. Z tego powodu nie było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Dokonywana przez Sąd I instancji ocena prawna ma na celu wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie.

Przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu I instancji niewątpliwie zawierają ocenę prawną, która została wyrażona w logicznym związku z treścią orzeczenia, w którym została sformułowana. Podkreślić należy, że związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organów administracji publicznej jak i sądów. Związanie sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem (art. 153 p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 16 § 1, art. 9, art. 32, art. 77 § 1 i 4, art. 75 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 180 pkt 2, art. 201 ust. 1 i 2, art. 202 ust. 1 i 6, art. 208 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. e, oraz art. 211 ust. 1 i ust. 6 pkt 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, ze zm., dalej: p.o.ś., przez niezgodną z prawem kontrolę zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji przeprowadził zgodną z prawem kontrolę decyzji Ministra Środowiska z 6 listopada 2018 r. nr DZŚ-III.285.45.2018.MP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego. Przedmiotem rozpoznania w tym trybie jest ustalenie czy decyzja, co do której skierowano żądanie stwierdzenia nieważności jest dotknięta jedną z wyliczonych enumeratywnie ciężkich, kwalifikowanych wad w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji w okolicznościach tej sprawy - co wymaga podkreślenia, prawidłowo uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w trafnej ocenie Sądu I instancji decyzja Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 6 lutego 2018 r., znak WOŚ.II.7222.2.2.2018.BK w części dotyczącej pkt 4 została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 9 w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt II. petitum skargi kasacyjnej, w którym na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 180 pkt 2, art. 201 ust. 1 i 2, art. 202 ust. 1 i 6, art. 208 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. e, oraz art. 211 ust. 1 i ust. 6 pkt 8 oraz art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa (czego nie dostrzega skarżący kasacyjnie organ w okolicznościach niniejszej sprawy), lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 s. 743; wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r., I OSK 996/06, LEX nr 354687). Nie stanowi zatem o rażącym naruszeniu prawa wybranie jednej z rozbieżnych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, która później uznana została za nieprawidłową (por. np. wyrok NSA z 8 września 2009 r., II GSK 1061/08, LEX nr 596660). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Trzeba też mieć na uwadze, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc (por. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1953/14).

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji prawidłowo przeanalizował wszystkie istotne w tym zakresie okoliczności i doszedł do należycie umotywowanego wniosku, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z wyjątkowa sytuacją, w której Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego, opierając się tylko na treści uzupełnienia wniosku o zmianę oraz faktach znanych mu z urzędu (tj. treści wydanego przez ten organ pozwolenia wodnoprawnego z 19.06.2009 r. znak: WRiOŚ-II/WI/6250/25/6/2009, który to akt administracyjny został powołany w uzupełnieniu wniosku), mógł i powinien z urzędu dostrzec oczywistą omyłkę popełnioną przez niezawodowego pełnomocnika strony. Marszałek nie podjął w tej sprawie jakichkolwiek działań (np. zwracając się o wyjaśnienie wątpliwości do pełnomocnika strony), a wręcz przeniósł do treści zmienianej decyzji oczywiste niezgodne z zebranym materiałem i dostępną temu organowi z urzędu wiedzą stwierdzenie, że "Warunki poboru wody zostały uregulowane odrębnym pozwoleniem wodnoprawnym".

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że pełnomocnik skarżącego był "zawodowy". W przypadku, kiedy za stronę działa pełnomocnik, o wadach oświadczenia woli, dobrej lub złej wierze, zachowaniu należytej staranności, co do zasady należy rozstrzygać na podstawie okoliczności zachodzących po stronie pełnomocnika, a nie mocodawcy. Dlatego też w odniesieniu do profesjonalnych pełnomocników (adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych) należy oczekiwać większej staranności w podejmowaniu przez nich czynności procesowych, zwłaszcza surowiej ocenia się przesłanki braku winy w kontekście przywrócenia terminu do dokonania czynności. Działanie pełnomocnika będącego adwokatem, radcą prawnym czy też doradcą podatkowym ma bowiem charakter profesjonalny, rodzący odpowiedzialność za działanie w imieniu swojego mocodawcy, a jednocześnie oparty na zaufaniu mocodawcy wobec pełnomocnika (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II FSK 139/18, LEX nr 2756565).

Z akt sprawy nie wynika, aby L. Ł. prowadząca zawodową działalność w zakresie usług projektowych dotyczących ochrony środowiska [...], była adwokatem, radcą prawnym, lub doradcą podatkowym w toku postępowania.

Ma rację Sąd I instancji, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra prowadzi do wniosku, że Minister konsekwentnie pomija kluczową w niniejszej sprawie okoliczność, że w uzupełnieniu wniosku z 5 lutego 2018 r. skarżący nie ograniczył się do stwierdzenia, że woda będzie pobierana również na inne cele niż obsługa instalacji, ale wyraźnie wskazał na konkretną decyzję tego samego organu, z którą to decyzją powiązał twierdzenie, że dysponuje odrębnym pozwoleniem wodnoprawnym. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że takie postępowanie Marszałka rażąco naruszało zasadę oficjalności i praworządności (art. 7 k.p.a.), zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.). Marszałek naruszył również w sposób rażący zasadę oficjalności w gromadzeniu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a przede wszystkim zasadę, że fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie wymagało dokonywania zabiegów interpretacyjnych ustalenie, że powołane w uzupełnieniu wniosku pozwolenie wodnoprawne z 19 czerwca 2009 r. znak WRiOŚ-II/WI/6250/25/6/2009, wydane przez ten sam organ, nie dotyczy instalacji objętej wnioskiem o zmianę (tj. dotyczy instalacji w Załomie a nie instalacji w Strzelewie). Treść decyzji z 19 czerwca 2009 r. była znana Marszałkowi z urzędu, a nadto na decyzję tę skarżący powołał się w uzupełnieniu wniosku, to pominięcie tej decyzji przez Marszałka nie może być rozpatrywane w kategorii nowego dowodu lub okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Rzeczone rażące naruszenie przepisów postępowania miało przy tym bezpośredni wpływ na treść decyzji Marszałka z 6 lutego 2018 r. Gdyby bowiem Marszałek dostrzegł oczywistą omyłkę popełnioną przez niezawodowego pełnomocnika strony, wówczas do zamiany punktu V.2.1. decyzji z 14 kwietnia 2016 r. nie doszłoby.

Ma rację Sąd I instancji, że spełniony jest zatem, opisany wyżej, warunek kauzalności rażącego naruszenia przepisów proceduralnych. Ponadto, spełniony jest również warunek skutków gospodarczych lub społecznych, które nie mogą być akceptowane przez organy praworządnego państwa. Na skutek opisanych wyżej rażących uchybień proceduralnych Marszałka, skarżący został pozbawiony możliwości zgodnego z prawem poboru wody na potrzeby instalacji w Strzelewie. Naraża to skarżącego na poważne sankcje prawne, których poniesienie jest w sposób oczywisty nieproporcjonalne do zaniedbań skarżącego polegających na oczywistej pomyłce jego niezawodowego pełnomocnika. Stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 6 lutego 2018 r., znak: WOŚ.II.7222.2.2.2018.BK w części dotyczącej pkt 4 nie godzi w podstawowe wartości chronione na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. wynikające z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska takich zasada prewencji i zasada przezorności, które stanowią instrumenty prawne zapewnia realizacji zasady zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest zaprzeczeniem zintegrowanej ochrony środowiska, którą charakteryzuje to, że po pierwsze, przejmuje wszystkie wartości sektorowej ochrony środowiska, a po drugie, umożliwia poczynienie dalszego kroku w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości. Na przykład akt administracyjny w postaci sektorowego pozwolenia emisyjnego może tyko w niewielkim stopniu zapewniać wysoki poziom ochrony środowiska jako całości. W rzeczywistości konkretna decyzja administracyjna może z punktu widzenia jej treści odpowiadać lub nie wymaganiom zintegrowanej ochrony środowiska oraz zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości. Zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom jest nieuniknioną konsekwencją pogłębiania się specjalizacji regulacji prawnych chroniących poszczególne elementy środowiska i jest w dużym stopniu uwarunkowane bardzo szybkim tempem rozwoju systemu prawa ochrony środowiska. Dlatego wprowadzenie do prawa ochrony środowiska pozwolenia zintegrowanego było jednym z zabiegów prawnych przyczyniających się do znacznego poprawienia skuteczności prawa ochrony środowiska. Ochrona prawna środowiska uwzględniająca zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrolę przyczynia się także do zwiększenia stopnia konsolidacji prawa ochrony środowiska. Konsolidacja prawa ochrony środowiska może być też formą wprowadzenia zintegrowanej ochrony prawnej z uwagi na to, że jest ona procesem skupiania i scalania ochrony prawnej środowiska jako całości. Celem zintegrowanej ochrony środowiska jest zapewnienie wysoce efektywnej prewencyjnej ochrony środowiska jako całości.

Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że skutkiem ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra, będzie powrót do zasad poboru wody określonych decyzji z 14 kwietnia 2016 r. Przy czym skutek ten nastąpi, zgodnie z istotą stwierdzenia nieważności, z mocą wsteczną (ex tunc). W tym aspekcie sugerowana przez Ministra możliwość zmiany decyzji Marszałka z 6 lutego 2018 r. w trybie art. 155 k.p.a. nie chroni w dostatecznym stopniu praw skarżącego, albowiem zmiana dokonana w tym nadzwyczajnym trybie ma skutek od dnia, w którym decyzja zmieniająca stała się ostateczna (ex nunc).

Sąd I instancji prawidłowo dostrzega, że do wydania oczywiście wadliwiej decyzji 6 lutego 2018 r. (w zakresie punktu 4) przyczynił się skarżący popełniając oczywistą omyłkę wnosząc o uzupełnienie wniosku z 5 lutego 2018. Na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ocenie podlega przede wszystkim to, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, które to naruszenie ma charakter obiektywy.

Należy wyraźnie podkreślić, że w okolicznościach tej sprawy, nie mamy do czynienia z sytuacją, w której strona celowo wprowadziła organ w błąd w celu wydania decyzji w warunkach nieważności (tylko bowiem w takim przypadku można by mówić o nadużyciu przez stronę instytucji stwierdzenia nieważności).

W piśmiennictwie wskazano, że "Celem prawa podmiotowego jest zaspokojenie interesu, uznanego przez prawo przedmiotowe. Jeżeli działanie jednostki ma takie cele, które nie są interesami uznanymi przez prawo, to jest ono działaniem niedozwolonym, jako nadużycie prawa podmiotowego. Dochodzimy więc do wniosku, że nadużycie prawa jest to takie działanie, które następuje wprawdzie w wykonywaniu prawa podmiotowego i formalnie rzecz biorąc przedstawia się, jako wykonywanie prawa. W rzeczywistości jednak jest ono działaniem niedozwolonym, bo sprzecznym z celem prawa, i w konsekwencji zobowiązuje ono do naprawienia szkody, wyrządzonej drugiej osobie." (A. Szpunar, Nadużycie prawa podmiotowego, Kraków 1947, s. 25).

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji błędy wykładni oraz niewłaściwe zastosowanie: art. 180 pkt 2, art. 201 ust. 1 i 2, art. 202 ust. 1 i 6, art. 208 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. e, oraz art. 211 ust. 1 i ust. 6 pkt 8 p.o.ś. oraz art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do tak zarysowanego stanowiska skarżącego kasacyjnie organu wynikającego z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawie wykazał, ze doszło do jasnego i niedwuznacznego przekroczenia prawa i to takiego, które z uwagi na jego skutki powoduje, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wykazał, że w rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.