Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1851/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: § 3 ust. 1 pkt 40
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 39/19 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 39/19, oddalił skargę X Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 14 września 2018 r. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego (piasku) "P. – R.", zlokalizowanego w P. przy ul. [...], dz. nr ewid. [...] obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że złoże kruszywa zostało udokumentowane na wskazanej we wniosku działce [...], jako jedno pole wydobywcze, którego powierzchnia wynosi 3,4 ha. Przy wydzieleniu granic złoża uwzględniony został od strony zachodniej 10 - metrowy pas ochronny dla drogi oraz od strony wschodniej 10 -metrowy pas dla linii energetycznej i słupa. Wydobycie ma się odbywać metodą odkrywkową, systemem ścianowym, wyrobiskiem wgłębnym. Organ wyjaśnił, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko".

Prezydent miasta P. przytoczył treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w P. w dniu 12 listopada 2014 r. (uchwała RM Nr [...] z dnia 12 listopada 2014r., Dz.Urz. Woj. [...] z 16 grudnia 2014 r. poz. 4650) – dalej: "plan miejscowy", dla spornego terenu i wskazał, że przepis § 10 pkt 2 w/w planu wprost zakazuje realizacji takich przedsięwzięć. Odwołując się do treści art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) - dalej: "u.o.i.o.ś." organ wskazał, że unormowania w nich zawarte zakazują lokalizowania inwestycji naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od decyzji X Sp. z o.o. w W. zarzuciła naruszenie art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i bark należytego uzasadnienia decyzji oraz naruszenie art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 84 u.o.i.o.ś.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z dnia 8 listopada 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. Kolegium stwierdziło, że sporne przedsięwzięcie polegające na wydobyciu kopalin ze złóż wymaga koncesji innej, niż koncesja na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż. Ten rodzaj działalności trzeba zatem ocenić z punktu widzenia kryterium nienaruszalności planu. Przed otrzymaniem takiej koncesji, zgodnie z art. 72 ust. 4 u.o.i.o.ś, należy uzyskać decyzję środowiskową. Kolegium wyjaśniło również, że z art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.o.i.o.ś. wynika dwutorowość postępowań w przypadku przedsięwzięcia podlegającego rygorom ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo górnicze i geologiczne". W odniesieniu do przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż i kopalin ustawa nie przewiduje konieczności badania zgodności inwestycji z unormowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w odniesieniu do pozostałych przedsięwzięć wymaga spełnienia kryterium nienaruszalności postanowień planu. Kolegium przytoczyło unormowania planu miejscowego dotyczące terenu przy ul. [...] nr [...], z których wynika, ze działka nr [...] położona jest w obrębie [...] jednostce przestrzennej R, dla której w § 36 ustala się rolnicze przeznaczenie terenu ( § 36 pkt 1 ppkt a ), możliwość lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (ppkt b), w zakresie szczególnych zasad zagospodarowania terenu dopuszcza się możliwość prowadzenia prac polegających na poszukiwaniu i rozpoznawaniu kopalin w terenach oznaczonych R i RŁ, przy zachowaniu regulacji wynikających z przepisów odrębnych (§ 36 pkt 3). Dodatkowo Kolegium powołało się na unormowania zawarte w § 10 pkt 2 planu miejscowego i zaaprobowało stanowisko organu I instancji, że plan przede wszystkim zawiera ogólny zakaz lokalizacji na tym terenie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy uznał też za prawidłowe nieprzeprowadzenie przez Prezydenta miasta P. postępowań uzgodnieniowych i odstąpienie od uzyskania opinii, bowiem w pierwszej kolejności należało ocenić zgodność inwestycji z postanowieniami planu miejscowego. Analiza postanowień planu w kontekście realizacji zamierzonej inwestycji prowadzi zdaniem organu odwoławczego do wniosku, że przedsięwzięcie to narusza przeznaczenie nieruchomości określone w planie miejscowym.

X Spółka z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P., a także o zobowiązanie go do wydania decyzji o wydaniu warunków środowiskowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o oddalenie skargi z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący terenu przy ul. [...] nr [...] w P. dopuszcza jedynie przedsięwzięcia polegające na poszukiwaniu i rozpoznawaniu kopalin. Ustawa Prawo geologiczne i górnicze rozróżnia natomiast pojęcia poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin a ich wydobycia czy eksploatacji. Są to odrębne rodzaje działalności, każda z nich wymaga odrębnej koncesji, co wynika wprost z treści art. 21 ustawy Prawo górnicze i geologiczne, który wymienia odrębnie koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż (pkt 1) oraz koncesję na wydobycie kopalin ze złóż (pkt 2). Tym samym koncesja na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż nie uprawnia do ich wydobywania, czy eksploatacji. Jak wskazał Sąd meriti, Rada Miejska w P. w sposób świadomy ograniczyła do tych dwóch rodzajów koncesjonowanej działalności prowadzenie przedsięwzięć, reglamentowanych ustawą prawo geologiczne i górnicze. Inne przedsięwzięcie, normowane ustawą Prawo geologiczne i górnicze, o ile należy do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest dopuszczalne i w świetle postanowień § 36 planu miejscowego, jak i na mocy powołanego wcześniej § 10 pkt 1 g planu miejscowego, statuującego ogólny zakaz realizacji tego typu przedsięwzięć z wyjątkiem polegających na poszukiwaniu i rozpoznawaniu kopalin. Zatem postanowienia planu wprost i jednoznacznie zakazują realizacji przedsięwzięć potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko (innych niż poszukiwanie i rozpoznawanie złoża), co stanowi przesłankę negatywną dla ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla spornego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, dodatkowa przesłanka utraty możliwości dotychczasowego przeznaczenia terenu dotyczy działań określonych w § 10 pkt 2 ppkt d), a więc poszukiwania i rozpoznawania złóż, nie zaś działalności wprost planem zakazanej. Poza tym rację ma organ, że wydobycie kopalin metodą odkrywkową - wydobyciem ściennym, narusza rolne przeznaczenie terenu ujęte w planie miejscowym.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 7 oraz 77 K.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że organ administracji przeprowadził niewłaściwą i niepełną ocenę materiału dowodowego, a także nie przeprowadził oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko lub nie stwierdził braku potrzeby takiej oceny;

- art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 107 K.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że organ administracji uzasadnił swoją decyzję w sposób niepełny i nierzetelny, bez odniesienia się do całości przytoczonej przez Skarżącą argumentacji;

- art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie w całości decyzji organów administracji I i II instancji, pomimo istnienia ku temu przesłanek wobec wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 K.p.a. oraz w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji organu administracji I instancji, pomimo istnienia ku temu przesłanek wobec wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145a § 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i brak zobowiązania organu administracji I instancji do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, pomimo istnienia ku temu przesłanek wobec wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy;

2) przepisów prawa materialnego, w postaci:

- art. 63 ust. 1 i 2 u.o.i.o.ś., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie za prawidłowe niewydanie przez organ administracji I instancji postanowienia określajgcego konieczność lub brak konieczności przeprowadzenia oceny wpływu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko;

- art. 80 ust. 3 u.o.i.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez ograniczenie postępowania bez dostatecznych dla tego przestanek i bez wymaganej przepisem podstawy;

- art. 84 u.o.i.o.ś., poprzez jego niezastosowanie i uznanie za prawidłowe niewydania przez organ administracji I instancji decyzji w przypadku braku podstaw do dokonania oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu sądowi; ewentualnie na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi; a także na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego powiększonych o koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Nadto na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżaca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano, podnosząc m.in., że art. 80 ust. 3 u.o.i.o.ś. nie wskazuje kategorycznie, (ani nawet nie dopuszcza) możliwości wydania decyzji odmownej, a przewiduje jedynie zgodność określonej w nim działalności z planem jako "kryterium lokalizacji". Mimo szerokiej praktyki traktowania tego kryterium jako tzw. zero-jedynkowego, brak jest przesłanek do uznania, że takim chciał je ustanowić ustawodawca. Słownikowe znaczenie wyrażenia kryterium to: "czynnik służący za podstawę oceny, wyboru lub kwalifikacji" (słownik PWN). Można zatem - odmiennie niż przyjął to bez refleksji organ, a następnie potwierdził Sąd - przyjąć, że zgodność z planem jest jedynie jednym z czynników branych pod uwagę w ramach oceny wpływu na środowisko (co do przeprowadzania której organ zaniechał rozstrzygnięcia), nie wpływającym automatycznie na niemożność wydania decyzji. Świadczyć o tym może zupełnie inna struktura kategorycznie sformułowanego ust. 2, który minimalizuje takie wątpliwości. Jest to interpretacja tym bardziej uzasadniona, że art. 81 u.o.i.o.ś. przewiduje możliwość wydania decyzji wariantowej, (jak należy sądzić po treści dalszych ustępów tego artykułu, także warunkowej), uzależnionej od pewnych szczególnych okoliczności. Taką okolicznością może być na przykład zmiana planu ujawniająca kopalinę, która zresztą, stosownie do treści art. 95 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jest nawet nie tyle warunkiem, co terminem - zdarzeniem pewnym. W ocenie autora skargi kasacyjnej wątpliwości tych ani organ, ani Sąd nie rozstrzygnęły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie trzeba wskazać, że skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID" oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021 r., nr 3, poz. 35), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 156 K.p.a. i art. 84 u.o.i.o.ś. nie poddają się kontroli z przyczyny formalnej. Wszystkie te artykuły mają rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzielą się na ustępy, paragrafy i punkty. Skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie, podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów lub punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA: z dnia 27 marca 2012 r., sygn. II GSK 218/11, LEX nr 1244607; z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2001/12, LEX nr 1291371). Podzielić należy pogląd, według którego wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 7 września 2021 r., I OSK 3470/18, LEX nr 3244249). Skarga kasacyjna w powyżej wskazanym zakresie nie daje Sądowi Naczelnemu możliwości jej rozpoznania, skoro wbrew obowiązkom wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w aspekcie przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, bez narażania się na zarzut wykroczenia poza granice skargi kasacyjnej, Sąd ten nie może zidentyfikować w sposób jednoznaczny przepisów postępowania, którym miał uchybić Sąd Wojewódzki, a które miały wpływ na wynik sprawy, jak również nie może zidentyfikować zakresu naruszenia przepisu prawa materialnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 K.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny. Natomiast do obowiązków sądu rozpatrującego skargę na wydany akt należy dokonanie oceny czy przeprowadzając w sprawie postępowanie wyjaśniające, a następnie wydając decyzję, organy z powyższych obowiązków się wywiązały.

W niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy orzekające dlatego zasługuje na zaakceptowanie ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzająca, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wykonało obowiązki wynikające z treści z powołanych wyżej przepisów K.p.a. określających podstawowe zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak i sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Konsekwencją powyższych rozważań jest to, że nie do obrony jest zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 K.p.a. oraz w zw. z art. 6 K.p.a. Jak podniesiono wyżej strona skarżąca nie wskazała naruszenia jakiej jednostki redakcyjnej art. 156 K.p.a. – paragrafu i punktu – dopuścił się Sąd Wojewódzki. Nie sposób też nie zauważyć, że przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Oznacza to, że jego zastosowanie jest możliwe jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dał wyraz temu, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu; nie jest dotknięta wadami uzasadniającymi jej uchylenie, jak i stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego uznać trzeba, że wbrew stanowisku i argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 80 ust. 3 u.o.i.o.ś. Bezspornie planowane przedsięwzięcie polegające na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego (piasku) "P. – R." wymaga uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia. Należy podkreślić, że ustawodawca jednoznacznie stanowi w art. 80 ust. 2 u.o.i.o.ś., że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po ustaleniu zgodności lokalizacji danego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei mający zastosowanie w tej sprawie art. 80 ust. 3 u.o.i.o.ś., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. na mocy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1133), przyjął także podobne rozwiązanie prawne. Wynika z niego, że tylko w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i które związane są z poszukiwaniem i rozpoznawaniem kopalin, organ właściwy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zwolniony z badania zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast dla pozostałych przedsięwzięć realizowanych na podstawie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, a więc także wydobywania takich kopalin ze złóż jak w tej sprawie, norma z art. 80 ust. 3 ustawy wprowadza zmianę kryterium oceny lokalizacji danego przedsięwzięcia. "Oznacza to, że dla stwierdzenia braku sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest wymagane ustalenie w planie miejscowym, wskazujące na dopuszczalność prowadzenia takiej działalności gospodarczej. Ponadto ocena zgodności danego przedsięwzięcia powinna także uwzględniać dyspozycję art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Powyższy przepis jednoznacznie stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w rozumieniu tej ustawy jest dozwolone, jeżeli nie naruszy przeznaczenia nieruchomości ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w odrębnych przepisach. Oznacza to, że naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpi, jeżeli np. w planie miejscowym zawarty jest bezpośredni zakaz wydobycia kopalin". (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. II OSK 395/19, LEX nr 3022210).

W § 10 planu miejscowego przewidziano, że w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się: 1) zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem:

a) infrastruktury technicznej;

b) dróg publicznych

c) melioracji,

d) zabudowy produkcyjnej, usługowej na terenach PU,. U1, U2, E,

e) budowli przeciwpowodziowych,

f) obiektów zlokalizowanych na terenie oznaczonym PU pod warunkiem ograniczenia uciążliwości do granic terenu (ograniczenie to nie dotyczy istniejącej hodowli zwierzęcej),

g) przedsięwzięć polegających na poszukiwaniu i rozpoznawaniu kopalin w terenach oznaczonych R i RŁ – z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Z kolei z postanowień § 36 pkt 3 planu miejscowego wynika, że jest to teren rolniczy z możliwością lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. W § 36 pkt 3 ppkt d planu przewidziano możliwość prowadzenia prac polegających na poszukiwaniu i rozpoznawaniu kopalin, przy zachowaniu regulacji wynikających z przepisów odrębnych, zaś w ppkt e) - możliwość lokalizowania tymczasowych obiektów budowalnych związanych z prowadzeniem ww prac, wyłącznie na czas prowadzenia tych prac.

Sąd Wojewódzki trafnie skonstatował, że Rada Miejska w P. w sposób świadomy ograniczyła, do tych dwóch rodzajów koncesjonowanej działalności, prowadzenie przedsięwzięć reglamentowanych ustawą Prawo geologiczne i górnicze. Inne przedsięwzięcie, o ile należy do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest dopuszczalne i w świetle postanowień § 36 planu, jak i na mocy § 10 pkt 1 g planu miejscowego, statuującego ogólny zakaz realizacji tego typu przedsięwzięć z wyjątkiem polegających na poszukiwaniu i rozpoznawaniu kopalin. Zatem postanowienia planu wprost i jednoznacznie zakazują realizacji przedsięwzięć potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko (innych niż poszukiwanie i rozpoznawanie złoża), co stanowi przesłankę negatywną dla ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla spornego przedsięwzięcia. Zasadnie też wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wydobycie kopalin ze złoża metodą odkrywkową - wydobyciem ściennym narusza rolne przeznaczenie terenu ujęte w planie miejscowym.

W świetle powyższych rozważań pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 i 2 u.o.i.o.ś., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe niewydanie przez organ administracji I instancji postanowienia określającego konieczność lub brak konieczności przeprowadzenia oceny wpływu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.o.i.o.s. Treść art. 63 u.o.i.o.ś. należy odczytywać w kategorii wytycznych dla organu prowadzącego postępowanie, które służą do przeprowadzenia prawidłowej oceny materiału dowodowego dotyczącego stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że organ prawidłowo odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Sporne przedsięwzięcie polegające na wydobyciu kopalin ze złóż, wymaga bowiem koncesji innej, niż koncesja na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż. Zatem ten rodzaj działalności należy ocenić z punktu widzenia kryterium nienaruszalności planu.

Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że bezzasadny jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145a § 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i brak zobowiązania organu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Powołany przepis pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co wykluczało zastosowanie art. 145a § 1 P.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.