Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 749/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia WSA - Alicja Palus /sprawozdawca/ Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania we wznowionym postępowaniu wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zaplecza biurowo-magazynowego wraz z wiatą i infrastrukturą. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]r. (znak: [...] ) wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 152 kodeksu postępowania administracyjnego Starosta Z., działając w toku wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Z. z dnia [...] r. Nr [...] (znak:[...] ), udzielającą [...] Spółce z o.o. z siedzibą w W. przy ul. M.[...] pozwolenia na budowę zaplecza biurowo – magazynowego wraz z wiatą w miejscowości M. W. D. na działce nr [...], (obręb [...], AM-[...]) i infrastrukturą przebiegającą przez działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...], [...], [...],[...] [...],[...](obręb[...], AM-[...]), wstrzymał na żądanie strony wykonanie decyzji własnej z dnia [...] r. Nr[...] , powyżej opisanej.

W uzasadnieniu postanowienia Starosta Z. przywołał przepis art. 152 § 1 kpa, stanowiący, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ponadto organ orzekający przedstawił w uzasadnieniu okoliczności, z których wynika, że strona wnioskująca o wznowienie postępowania tj. F. Spółka z o.o. z siedzibą we W. przy ul. J. K. [...] kwestionuje posiadanie przez inwestora w dacie uzyskania pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Starosty Z. z dnia [...] r. Nr[...], prawa do dysponowania nieruchomością – działką nr [...] na cele budowlane.

Postanowienie powyżej opisane zostało zaskarżone w toku instancyjnym przez [...] Spółkę z o.o., reprezentowaną przez pełnomocnika. W zażaleniu wniesionym na to postanowienie zarzucono naruszenie art. 152 w związku z art. 77 i art. 7 kpa oraz art. 8 kpa, poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w sytuacji, w której dowody zgromadzone w sprawie nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wskazano także na naruszenie przepisu art. 10 kpa, z uwagi na wydanie postanowienia bez wcześniejszego umożliwienia spółce ustosunkowania się do pisma przesłanego przez Spółkę F. sp. z o.o. z dnia 18 kwietnia 2013 r., oraz zeznań przedstawiciela Spółki F. sp. z o.o. B.Ch., złożonych przed organem pierwszej instancji w dniu 18 kwietnia 2013 r. Z uwagi na powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia.

Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 152 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając podjęte orzeczenie Wojewoda D. wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] r. Spółka [...] sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika wystąpiła do Starosty Z. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zaplecza biurowo – magazynowego przy GPO "Z", wraz z przyłączami i zjazdem, na który składa się budynek (138m2), wiata na odpadki stałe (24,80m2), przyłącze wodne o długości 389m, kanalizacja sanitarna dł. 22m, linie elektroenergetyczne 0,4kV dł. 210m, przyłącze teletechniczne (światłowód) dł. 85m, drogi i chodniki o powierzchni 380 m2, zlokalizowanego na terenie działki gruntu nr [...],[...], [...], [...], [...], obręb M. W. D.

Decyzją z dnia [...] r., Starosta Z. udzielił inwestorowi wnioskowanego pozwolenia, a decyzja stała się ostateczna w dniu 21 listopada 2012 r.

Pismem z dnia 21 lutego 2013 r. Spółka F. sp. z o.o., wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, wskazując przy tym na przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. We wniosku Spółka wskazała, że nieruchomość gruntowa oznaczona nr[...]stanowi jej własność, a zatem powinna być stroną postępowania o pozwolenie na budowę, które dotyczy inwestycji realizowanej na należącym do niej gruncie. Nadto Spółka F. sp. z o. o. stwierdziła, że jest przeciwna realizacji inwestycji, dlatego decyzja Starosty Z. nr [...] z dnia [...] r. powinna zostać uchylona.

Następnie Wojewoda D. podał w uzasadnieniu, że postanowieniem z dnia [...] r., organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, wcześniej opisaną.

W toku prowadzanego postępowania, spółka F. sp. z o.o. - właścicielka działki nr[...], wskazała, że inwestor – [...] sp. z o. o. nie posiada prawa do dysponowania działką nr[...], położoną w obrębie M. W. D. na cele budowlane. Przedłożyła jednocześnie do akt sprawy kserokopię wniesionego w dniu 17 kwietnia 2013 r. pozwu do Sądu Okręgowego w L., skierowanego przeciwko Spółce [...] sp. z o.o. o wydanie nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę gruntu nr[...].

Wojewoda D. wyjaśnił też, że z tych względów Starosta Z. postanowieniem z dnia [...] r., wstrzymał wykonanie decyzji nr[...] , o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozowania na budowę.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 152 § 1 kpa i wskazał, że w przepisu tego wynika, iż organ administracyjny ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zabezpieczający charakter tego przepisu i użyte określenie "okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo" nie dają żadnych podstaw do przesądzenia, iż rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. O tym zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Do zastosowania zaś art. 152 § 1 k.p.a. wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa.

Jednocześnie Wojewoda D. zwrócił uwagę, że przyczyną wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Z. nr [...] z dnia [...] r., było nieuznanie Spółki F. sp. z o. o. za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, co stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wyjaśnił również, że bezsporną w sprawie jest okoliczność, że F. sp. z o. o. jest właścicielem nieruchomości gruntowej oznaczonej nr[...]. Ponadto, jak wynika z akt sprawy ww. Spółkę oraz [...] sp. z o. o., wiąże umowa dzierżawy z dnia [...]r., na podstawie której inwestor może wykorzystać działkę na budowę stacji G. wraz infrastrukturą. Zdaniem wnioskodawcy zakres przedmiotowy umowy dzierżawy nie obejmował budowy zaplecza biurowo – magazynowego.

Ponadto bezdyskusyjną okolicznością w sprawie jest toczący się przed Sądem Okręgowym w L. proces między Spółkami F. sp. z o. o. i [...] sp. z o. o., dotyczący wydania właścicielce nieruchomości gruntowej stanowiącej, działkę gruntu nr[...] , obręb — M. W. D., gm. S.

W tym kontekście Wojewoda D. wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wymagała złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym istotne jest, że w razie wątpliwości co do prawidłowości danych zawartych w oświadczeniu o dysponowaniu przez inwestora nieruchomością na cele budowlane (np. z powodu zarzutów zgłaszanych przez inne strony postępowania) organ powinien podjąć odpowiednie kroki mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Organ orzekający stwierdził następnie, że na gruncie prowadzonego przez Starostę Z. postępowania, konsekwencją uwzględnienia przez Sąd Okręgowy w L. powództwa Spółki F. sp. o. o., może być podjęcie odmiennej decyzji merytorycznej, albowiem inwestor nie będzie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z tych przyczyn brak było podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego postanowienia, w szczególności w sytuacji gdy jak wynika z akt sprawy na przeszkodzie do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nie stoi negatywna przesłanka uchylenia decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 146 § 1 k.p.a., tj., że od dnia jej doręczenia nie upłynęło pięć lat.

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. stwierdził, że w istniejących w sprawie okolicznościach należało zakończone postanowienie utrzymać w mocy.

Prawidłowość orzeczenia podjętego w postepowaniu zażaleniowym zakwestionowała [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. ul. P. [...] poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi reprezentujący Spółkę pełnomocnik powołując się na przepis art. 57 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101), zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 152 § 1 w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty o wstrzymaniu wykonania decyzji w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wynikające z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku przeprowadzenia postępowania o wznowienie z uwagi na fakt, iż wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot, który nie ma statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 KPA w zw. z art. 28 ust. 2 PB i oparty został na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 KPA, która może być przyczyną wznowienia tylko i wyłącznie na żądanie zgłoszone przez podmiot będący stroną;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 152 § 1 KPA w zw. z art. 77 KPA w zw. z art. 7 KPA poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również dowolną jego ocenę, przejawiające się w przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji podczas, gdy prawidłowo rozpatrzony i oceniony materiał dowodowy zebrany w sprawie obliguje do przyjęcia wniosku, iż w każdym przypadku postępowanie wznowieniowe zakończy się jego umorzeniem ze względu na brak statusu strony podmiotu, na którego wniosek postępowanie zostało wszczęte.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie – na podstawie art. 135 wskazanej powyżej ustawy procesowej – postanowienia organu pierwszej instancji.

Ponadto pełnomocnik strony skarżącej – wskazując na przepis art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uwzględnienie w całości skargi przez Wojewodę D. w trybie autoweryfikacji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 §2 pkt 1 powoływanej ustawy przez Wojewodę D., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia przez Sąd na podstawie art. 61 § 3 ustawy procesowej, ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w procesie budowlanym.

W skardze zawarty też został wniosek o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powyżej powoływanej.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja, stanowiąca obszerne rozwinięcie poszczególnych zarzutów zawartych w skardze. W jego treści pełnomocnik skarżącej Spółki akcentował przede wszystkim możliwość wstrzymania – we wznowionym postępowaniu – wykonania decyzji kwestionowanej w tym nadzwyczajnym trybie weryfikacyjnym na żądanie strony, a takim statusem – w ocenie pełnomocnika – F. Spółka z o.o. nie dysponowała w postępowaniu jurysdykcyjnym, zakończonym decyzją Starosty Z. z dnia [...] r. Nr [...] udzielającą przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, uznając, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 stycznia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte, a ponadto złożył do akt odpis decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie zaplecza biurowo – magazynowego wraz z wiatą zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości M. W. D. oraz infrastrukturą przebiegającą przez działki nr[...] , [...] , [...] , [...] , [...] wybudowanych na podstawie decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. Nr[...] .

Obecny na rozprawie Prezes Zarządu F. Spółki z o.o. wniósł o oddalenie skargi i złożył do akt odpis nieprawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] r. sygn. akt [...] nakazującego [...] Spółce z o.o. wydanie F. Spółce z o.o. nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę gruntu nr[...] , obręb M. W. D., Gmina S., o powierzchni 0,6867ha.

Po zamknięciu rozprawy w dniu 20 stycznia 2014 r. doręczone zostało Sądowi pismo pełnomocnika skarżącej Spółki oznaczone jako "Załącznik do protokołu rozprawy z dnia 15 stycznia 2014 r.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego czy materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania.

Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca - generalnie - przyznał organowi, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, i egzekucyjne, Warszawa 1996).

Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 k.p.a. (postanowienie o wznowieniu postępowania), albo w trybie art. 149 § 3 k.p.a. (postanowienie o odmowie wznowienia postępowania).

Podejmując orzeczenie o wznowieniu postępowania właściwy organ - jeżeli nie działa na zasadzie oficjalności - wypowiada się wyłącznie o dopuszczalności wznowienia postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej - przy uwzględnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych - oraz o zachowaniu przez podmiot wnioskujący o wznowienie terminu do wystąpienia z tym żądaniem. Do treści takiego postanowienia nie można natomiast wprowadzić stwierdzeń, co do tego czy rzeczywiście wystąpiła przesłanka wznowieniowa oraz co do formalno i materialnoprawnych skutków jej faktycznego zaistnienia.

W doktrynie i orzecznictwie stanowczo podkreślane jest, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy żądania okoliczności uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, kwestie z tym związane muszą być rozważone w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa.

Z tej racji obowiązuje w postępowaniu wznowieniowym subiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony, a oceny organu co do procesowego statusu jednostki wnoszącej o wznowienie postępowania i dopuszczalności tego wniosku pod względem podmiotowym nie może w żadnym razie determinować fakt nieuczestniczenia przez nią w prowadzonym w sprawie postępowaniu jurysdykcyjnym.

Gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony, zapewnionych w art. 10 kpa, ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wymaga, aby zasadność zarzutu naruszenia prawa strony oceniać wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym (prawidłowo wszczętym i prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego), a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania dopuszczalności wznowienia postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że przyjmowanie w postępowaniu wznowieniowym subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej nie oznacza w konsekwencji dowolnego, czy też "wymuszonego" na organach administracji publicznej, przyznawania statusu strony postępowania administracyjnego, bowiem status taki zawsze wynikać musi z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Teoretyczna różnica bowiem między tą, a obiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony sprowadza się wyłącznie do momentu, w którym właściwy organ orzeka o istnieniu interesu prawnego lub obowiązku, o jakich mowa w art. 28 kpa. Wg koncepcji obiektywnej organ jest do tego uprawniony przed wszczęciem postępowania wg koncepcji subiektywnej po przeprowadzeniu postępowania w sprawie.

Z materiału sprawy wynika, że czynności procesowe podejmowane po wniesieniu w dniu 21 lutego 2013 r. przez F. Spółkę z o.o. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Z. z dnia [...] r. Nr[...], wcześniej opisywaną, były prawidłowe.

Organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania tj. Starosta Z. postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie. Ponadto – działając na żądanie wnioskodawcy – postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał wykonanie decyzji, poddanej weryfikacji w postępowaniu wznowieniowym. Podstawę prawną dla tego orzeczenia zapewniającego tzw. ochronę tymczasową stanowił przepis art. 152 § 1 kpa, przywoływany w uzasadnieniu postanowień wydanych w postępowaniu instancyjnym.

Umożliwia on wstrzymanie wykonania decyzji, której dotyczy wniosek weryfikacyjny, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podaje się, że w incydentalnym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 152 § 1 kpa, zastosowanie tego przepisu nie wymaga udowodnienia, że kwestionowana decyzja zostanie uchylona, bowiem ustawodawca uzależnia to od zaistnienia okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo podjęcia kasacyjnego orzeczenia. Przepisy procedury administracyjnej nie ustalają przy tym żadnych kryteriów dla stopniowania prawdopodobieństwa, pozostawiając to racjonalnej ocenie organu właściwego w sprawie.

Istotne przy tym jest, aby materiał, którym dysponowały organy właściwe w sprawie wznowienia na tym etapie postępowania stanowił wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniało prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji kwestionowanej z obrotu prawnego (np. wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2012 r.; sygn. akt II OSK 1847/10, Lex nr 1121182; z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2353/10, Lex nr 1138150).

W doktrynie podkreśla się, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem stanu, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Wskazuje się, że organ nie może wstrzymać wykonania decyzji, gdy występuje negatywna przesłanka wznowienia określona w art. 146 § 1 k.p.a. (upływ 5 lub 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Natomiast wystąpienie przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a. (nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej) może być jedynie wynikiem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie może stanowić przeszkody do podjęcia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego. Powyższe stanowisko potwierdza analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r. w sprawie I OSK 863/08 Lex nr 484864, wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 377/05 Lex nr 283091, wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 1514/05 Lex nr 227787)

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organy właściwe instancyjnie miały uzasadnione podstawy do uznania, że istnieją warunki dla wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, wskazane przez ustawodawcę w przepisie art. 152 § 1 kpa.

Nie budzi wątpliwości, że F. Spółka z o.o. wnosząca o wznowienie postępowania przy zastosowaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest właścicielem działki nr [...] w miejscowości M. W. D., na której zrealizowano inwestycję, objętą kwestionowaną decyzją z dnia [...] r. Nr[...].

Ta okoliczność uprawniała organy orzekające do uznania, że wobec treści art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, powinna była uczestniczyć w postepowaniu zakończonym ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę w charakterze strony, a możliwości skorzystania z prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej jej nie zapewnił.

Ponadto – zdaniem Sądu – materiał sprawy w tym przede wszystkim treść umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] r. pomiędzy F. Spółką z o.o., a inwestorem stanowiła uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że prawdopodobne jest niespełnienie przez inwestora warunku, o którym mowa w przepisie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, stanowiącego bezwzględny wymóg dla uzyskania pozwolenia na budowę.

Przepisem tym ustawodawca postanowił, że podmiot wnioskujący o udzielenie pozwolenia na budowę zobligowany jest do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, upoważniając jednocześnie właściwy organ do wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości w tym zakresie.

W okolicznościach powyżej przedstawionych Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym prawidłowo zastosowały przepisy prawa procesowego i dokonały ich prawidłowej wykładni – stosownie do przepisu art. 151 powołanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

PM 19.02.2014 r.