Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 243/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 1, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy Rokiciny z dnia 25 listopada 2009 r. nr XXXV/181/09 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez Gminne Przedszkole w Rokicinach prowadzone przez Gminę Rokiciny 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim, działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1 i art. 52 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Rokiciny Nr XXXV/181/09 z dnia 25 listopada 2009 roku w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez Gminne Przedszkole w Rokicinach prowadzone przez Gminę Rokiciny. Uchwale tej zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.:

1/ art. 14 ust. 5 o systemie oświaty, polegające na braku precyzyjnego wskazania w treści § 2 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność,

2/ art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, polegające na określeniu w § 4 uchwały stawki dziennej za wyżywienie,

3/ art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, polegające na wskazaniu w § 4 pkt. 2 i § 3 pkt. 6 daty do której należy wnieść opłatę za świadczenie przedszkoli w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej oraz opłaty za wyżywienie.

Wskazując na powyższe i powołując się na art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Rokiciny

Skarżący podniósł, iż Rada Gminy Rokiciny w § 2 przedmiotowej uchwały ustaliła odpłatność rodziców za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego wymienione w § 2 pkt 2 według stawki w wysokości 0,15% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w wymiarze do 2 godzin dziennie oraz w wysokości 0,07% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w wymiarze powyżej 2 godzin dziennie. W § 4 pkt 1 Rada Gminy wskazała, iż dzienną stawkę za wyżywienie obejmującą koszty produktów żywnościowych wykorzystywanych do przygotowania posiłków oraz jej podział na poszczególne posiłki ustala Dyrektor przedszkola po zasięgnięciu opinii Rady Rodziców oraz porozumieniu z Wójtem Gminy Rokiciny na podstawie sporządzonej kalkulacji, uwzględniającej normy żywieniowe stosownie do wieku dziecka, rodzaju i liczby posiłków oraz poziomu cen produktów żywieniowych niezbędnych do przygotowywania posiłków. Opłatę za wyżywienie oraz opłaty za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego rodzice są zobowiązani zgodnie z § 3 ust. 6 i § 4 ust. 2 uchwały dokonać z góry do 20 każdego miesiąca.

Prokurator wskazał, iż przytoczone zapisy uchwały Nr XXXV/181/09 obarczone są wadami prawnymi. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości świadczeń w formie cennika w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Dlatego też w uchwale należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkola publiczne. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu "zajęć dodatkowych" i odpowiadającej im opłaty pozbawia rodziców dzieci przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Zaskarżona uchwała, zdaniem Prokuratora, powyższych standardów nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę bez wskazania jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług.

Również § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w ocenie Prokuratora, istotnie narusza prawo, tj. art. 14 ust 6 stawy o systemie oświaty. Sprawę ustalenia opłat za wyżywienie w przedszkolach jednoznacznie rozstrzyga art. 14 ust 6. w związku z art. 67a § 3 w/w ustawy, zaś kwestionowany przepis uchwały jedynie powtarza materię już uregulowaną ustawowo, co stanowi niedopuszczalny zabieg. Ponadto, Rada Gminy określając datę wnoszenia opłat do 20 każdego miesiąca przekroczyła upoważnienie zawarte w art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty, gdyż Rada gminy ma prawo do ustalenia opłat a nie terminu ich zapłaty.

Z opisanych względów, zdaniem skarżącego, uchwała jest sprzeczna z przepisami prawa art. 14 ust. 5 stawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, a naruszenie ma charakter istotny, co winno powodować stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Rokiciny.

W odpowiedzi na skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tomaszowie Mazowieckim pełnomocnik Gminy Rokiciny wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności wskazał, iż zaskarżona Uchwała z mocy samego prawa utraciła moc z dniem 31 sierpnia 2011 r., w konsekwencji w chwili obecnej nie występuje już w obrocie prawnym, co czyni ewentualne stwierdzenie jej nieważności, bezprzedmiotowym.

Pełnomocnik Gminy podniósł również, że uchwała Rady Gminy Rokiciny Nr XXXV/181/09 z dnia 25 listopada 2009 roku nie była kwestionowana przez Wojewodę Łódzkiego w ramach postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w celu kontroli jej legalności, co potwierdza, że nie tylko Rada Gminy Rokiciny ale i organ nadzoru rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale uznawał za prawidłowe.

Ustosunkowując się do zarzutów przytoczonych w skardze, wskazano, iż stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzący te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Powyższe brzmienie przepisu winno być brane pod uwagę przy ocenie zasadności zarzutów stawianych zaskarżonej uchwale. W ocenie Gminy Rokiciny, uchwała Nr XXXV/181/09 z dnia 25 listopada 2009 roku w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez Gminne Przedszkole w Rokicinach w sposób prawidłowy ustaliła opłaty za świadczenia oferowane przez Gminne Przedszkole w Rokicinach i nie narusza konsekwencji art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że zaskarżona uchwała jest wadliwa albowiem - jak stwierdza Skarżący - "w uchwałach podejmowanych podstawie art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości świadczeń w formie cennika w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń". Ustawodawca mówi o "ustaleniu opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych", nie wprowadzając szczegółowych wymagań co do treści uchwały, w tym wyprowadzanego przez Skarżącego z bliżej niecytowanego przez orzecznictwa wymagania "określenia wymiaru i jakości świadczeń w formie cennika". Wymogu takiego nie wprowadza ustawodawca.

Rada Gminy w zaskarżonej uchwale określiła rodzaje świadczeń oraz wysokość opłat za nie należnych. Wskazane więc w przedmiotowej uchwale zostało za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana. Wbrew stanowisku Skarżącego, w uchwale wprowadzono zapisy dostosowujące wysokość opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług (odniesienie do czasu trwania usługi).

W ocenie pełnomocnika Gminy, zarzut naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty uznać należy za uzasadniony już z tego powodu, że na dzień podejmowania przez Radę Gminy Rokiciny zaskarżonej uchwały tj. na dzień 25 listopada 2009 r., przepis ten nie obowiązywał. Przepis ust. 6 art. 14 ustawy o systemie oświaty został wprowadzony z dniem 1 września 2010 r. na mocy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2010 r., poz. 148 Nr 991).

Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2013 r. w spr. o sygn. akt III SA/Łd 243/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sp. o sygn. akt III SA/Łd 883/12.

Postanowieniem z dnia 17 lipca 2013 r. zawieszone postępowanie sądowe zostało podjęte.

Na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim podtrzymał skargę w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik Gminy Rokiciny wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. nr 143 poz. 74 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim stała się uchwała w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Rokiciny. Skarżący powołał się wprawdzie na ogólną podstawę złożenia skargi wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym to przepisem każdy czyj interes lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niemniej jednak zauważyć należy, że kompetencja prokuratora do wniesienia skargi znajduje również swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), stanowi akt prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 7 z dnia 14 stycznia 2010 r. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie ww. przepisu przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego (tj. art. 40 ustawy o samorządzie gminnym) i zawiera normy prawne, które są adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Zgodnie z kolei z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności. Pomimo więc tego, że przedmiotowa uchwała została podjęta 25 listopada 2009 r., można w każdym czasie stwierdzić jej nieważność. Nie ma przy tym znaczenia, co podnosi organ w odpowiedzi na skargę, że uchwała ta już nie obowiązuje, gdyż została uchylona na podstawie kolejnej uchwały. Istotne jest zaś to, że wywołała ona skutki prawne - w określonym czasie, na jej podstawie pobierane były stosowne opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu. Uchwała ta mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat). Zatem jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc - tak jakby nigdy nie była podjęta.

Zauważyć również wypada, że jak wynika z art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem w przypadku skargi na akty prawa miejscowego. Nadto, zgodnie z art. 52 p.p.s.a., prokurator może złożyć skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia.

Przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Brak precyzyjnego wskazania w uchwale rodzaju świadczeń za którą ustalono odpłatność, przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty o charakterze opłaty stałej, jak również brak możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka ze świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z możliwości ponoszenia opłaty, stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Narzucona stała opłata nakłada na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń, a przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Kwestionowana uchwała generalizuje zakres ponadprogramowych zajęć, nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z ekwiwalentności świadczeń. To z kolei uniemożliwia uiszczającym opłaty prawidłowe rozeznanie za jaki okres świadczeń ponoszą opłaty.

Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiący normę kompetencyjną, upoważniającą radę gminy do podjęcia zakwestionowanej uchwały, miał w chwili jej podjęcia następujące brzmienie: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Zawarte w końcowej części przepisu odesłanie do art. 6 pkt 1 ustawy oznaczało konieczność uwzględnienia przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie opłat podstawowej cechy wyróżniającej przedszkole publiczne, tj. faktu, że prowadzi ono bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z zapisów tych wynika jednoznacznie, że opłata wprowadzana przez radę gminy może dotyczyć wyłącznie świadczeń wykraczających poza podstawę programową.

Należy jednak zwrócić uwagę, że ustalając opłatę w tym zakresie rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu. Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne, poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym, muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia, przekraczającego podstawę programową i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z tego wynika, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica (opiekuna prawnego) dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkola publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Stąd też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna.

Sam sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Winno tak być z tego mianowicie powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców (opiekunów prawnych) dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie jednej - niezależnej od rodzaju udzielanych świadczeń, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, tzn. niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze (por. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe zasady regulacji opłat za świadczenia ponadprogramowe realizowane w przedszkolach publicznych zostały wypracowane w dość już utrwalonej i bogatej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W orzecznictwie ww. sądów wielokrotnie też podkreślano, że uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego (por. wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08).

Zaskarżona uchwała powyższych standardów jednak nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę stałą w wysokości 0,15% minimalnego wynagrodzenia za pracę określanego przez Radę Ministrów na dany rok budżetowy za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, o których mowa w § 2 ust. 2 w wymiarze do 2 godzin dziennie, a w wymiarze powyżej 2 godzin dziennie w wysokości 0,07% minimalnego wynagrodzenia za pracę, bez precyzyjnego wskazania, jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej i bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług. Przepisy uchwały nie zawierają jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w takiej wysokości, a nie innej. Ustalenie stałej wysokości opłaty oznacza konieczność ponoszenia jednolitej, zryczałtowanej opłaty, niezależnie od rzeczywistego czasu w jakim dziecko korzystało z danego świadczenia. Tymczasem opłata uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości.

Zwrócić w tym miejscu wypada też uwagę na utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do charakteru prawnego przewidzianego różnego rodzaju przepisami prawa opłat. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 Trybunał wskazał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn., że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym zadaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli jest zaś świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku.

Dodatkowo trzeba podkreślić, że nawet w zakresie wykraczającym poza świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Ustalenie opłaty winno więc zawsze nastąpić z uwzględnieniem charakteru, ilości, czasu trwania świadczeń z których dziecko faktycznie korzysta. Obowiązkiem organu ustalającego opłatę za usługi świadczone przez publiczne przedszkole jest wykazanie, że wysokość odpłatności pozostaje w związku z oferowaną usługą. Nie wystarczy w tym zakresie ogólne stwierdzenie, że świadczenia wykraczające poza podstawę programową są odpłatne. W takiej sytuacji ma bowiem miejsce dowolność organu ustalającego opłatę. Fakt zaś, że uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców czy opiekunów prawnych dzieci ze świadczeń oferowanych przez przedszkola ponad czas podstawy programowej skutkuje tym, że przedmiotowa uchwała staje się opłatą obowiązkową.

Zdaniem Sądu w kwestionowanej uchwale taka dowolność ma właśnie miejsce. Co prawda przyznać trzeba, że użyte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty sformułowanie, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznej ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 - z uwagi na brak wytycznych dotyczących treści akt wydanego na tej podstawie - jest bardzo szerokie. W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określono bowiem formy ustalania przez radę gminy ww. opłat. Niemniej jednak należy pamiętać o wykonawczym charakterze uchwały w stosunku do ustawy, na podstawie której jest stanowiona, co oznacza, że uchwała nie tylko musi pozostawać w zgodzie z ustawą, ale ma też uszczegóławiać, precyzować ogólne jej sformułowania. Zakres zaś obowiązywania uchwały, ze względu na normatywny jej charakter - jako aktu miejscowego - nie może wynikać z każdorazowej jej wykładni na potrzeby poszczególnych przypadków mających być objętymi skutkami tej uchwały.

Z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że bezpłatne nauczanie i wychowanie dotyczy zakresu co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Nie wyklucza to zatem bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie przekraczającym te podstawy. Opłata nie mogła zatem dotyczyć świadczeń realizowanych w zakresie podstaw programowych, a mogła być ustanowiona przez Radę Gminy co najwyżej wobec świadczeń przekraczających ten zakres. Oznacza to, że w uchwale wydawanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należało precyzyjne wskazać, za jaki rodzaj zajęć świadczonych w przedszkolu ustala się opłatę. Treść takiej uchwały nie może bowiem pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem ustalonych w niej opłat, jako świadczenia przekraczające podstawy programowe. Zapis § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest natomiast na tyle ogólnikowy i nieprecyzyjny, że uniemożliwia rozeznanie, za co konkretnie ta opłata jest ponoszona. W konsekwencji prowadzić to może do objęcia odpłatnością za świadczenia, które z mocy prawa są bezpłatne. Wymienione bowiem w sześciu punktach § 2 ust. 2 Uchwały rodzaje odpłatnych zajęć opiekuńczo – wychowawczych oraz dydaktycznych zasadniczo pokrywają się z podstawą programową wychowania przedszkolnego, wynikającą z załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. nr 4, poz. 17). Tymczasem to na organie spoczywał obowiązek sprecyzowania zapisów uchwały, tak aby nie można było zarzucić dowolności. Rada winna więc wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego, określonego niezwykle ogólnikowo. Wysokość opłaty należy przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Sposób ustalenia takiej odpłatności musi zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 cyt. zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r., jakie były koszty zajęć, a ponadto czy ustalone opłaty nie obejmowały także innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej.

Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 powołanej ustawy. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w tych ramach. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to wspomniana już wyżej czytelność usług opiekuńczo - wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów prawnych) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Powyższe pozwala także prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) a dyrekcją przedszkola. Wskazać przy tym należy, że opłata za świadczenia prowadzone przez przedszkola publiczne ustalana jest uchwałą rady gminy, zaś kalkulacja opłat winna znaleźć miejsce w załącznikach do tej uchwały. Załączniki do aktów prawa (rozporządzeń) stanowią bowiem powszechną praktykę legislacyjną (por. - wyroki NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1386/10, LEX nr 744994 oraz I OSK 1213/10 LEX 744957).

Dlatego też, z wyżej przedstawionych przyczyn, zaskarżona uchwała w § 2 i § 3 ust. 1 w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Charakter stwierdzonych naruszeń jest istotny, ponieważ godzi w ustrojowe podstawy dopuszczalności wydania takiej uchwały. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności nie zależy od uznania sądu, lecz od charakteru stwierdzonych naruszeń, co w przypadku istotnych naruszeń - jak w niniejszej sprawie, co wyżej wykazano - powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności, ze względu na normatywny charakter zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, iż w ocenie Sądu, Prokurator niezasadnie zarzuca zaskarżonej Uchwale niewłaściwie zastosowanie przepisu kompetencyjnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, poprzez przyjęcie w zaskarżonej uchwale zapisu dotyczącego terminu wnoszenia opłat. Wszelkie zapisy dotyczące sposobu wnoszenia opłat mają, zdaniem Sądu, charakter informacyjny, porządkujący oraz ułatwiający stronom wzajemne rozliczanie. Zapisy te określają jedynie techniczny sposób obliczenia odpłatności i są niewątpliwie elementem ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o. Z ich treści nie wynika, aby miały one stanowić podstawę, czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektora przedszkola warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Analizowane zapisy uchwały nie naruszają ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazują upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty nie mające w tym przedmiocie kompetencji. Ich treść normatywna nie przekazuje i nie modyfikuje kompetencji ustawowych jakiegokolwiek podmiotu, jak również nie prowadzi do zmiany intencji prawodawcy. Poza tym, ustalenie w uchwale daty wnoszenia opłat nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, stąd nie można w tym wypadku mówić o oczywistej i bezpośredniej sprzeczności uchwały z prawem.

Za nieuzasadnione należało uznać również zarzuty dotyczące wprowadzenia w uchwale zapisu odnoszącego się do opłat za wyżywienie. Zgodnie z art. 67 lit. a) ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia zaskarżonej Uchwały, korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. Do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 2, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Poza sporem pozostaje, że powyższy przepis ma zastosowanie także do przedszkoli. Kompetencja rady gminy bezspornie sprowadza się do określenia wysokości konkretnych opłat za wyżywienie w granicach zakreślonych ust. 2 art. 67a ustawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że określenie to powinno opierać się o zasadę ekwiwalentności. Opłaty za korzystanie z posiłku powinny być ustalone, jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. § 4 ust. 1 Uchwały powyższe wymogi w pełni realizował. W ocenie Sądu, zapis § 4 ust. 1 Uchwały ma charakter wyłącznie informacyjny i porządkujący. Jego zamieszczenie w uchwale nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Mając jednak na uwadze, iż najistotniejszą kwestią podlegającą regulacji w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Rokiciny Nr XXXV/181/09 z dnia 25 listopada 2009 roku w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez Gminne Przedszkole w Rokicinach prowadzone przez Gminę Rokiciny, było ustalenie wysokości opłat za świadczenia realizowane przez gminne przedszkole, a ustalenie wysokości tej opłaty w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stwierdzić należało nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., jak w punkcie drugim wyroku.