Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 754/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 133  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 2, art. 28 ust. 1,2,3,3a
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 754/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 listopada 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r., sprawy ze skargi J.Z., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 10 marca 2011 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - skargę oddala -


UZASADNIENIE

W dniu 2 listopada 2010r. J.Z. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie odsetek za zwłokę oraz rozłożenie na raty należności głównej w zaległych składkach na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż jedynym źródłem utrzymania jest wynagrodzenie uzyskiwane przez nią w ramach zatrudnienia. Mąż po operacji tętniaka mózgu, nie może znaleźć pracy, dlatego też z jej skromnej pensji muszą płacić rachunki oraz wykupywać lekarstwa, które pomagają wnioskodawczyni w funkcjonowaniu. Po opłaceniu rachunków, lekarstw i dojazdów do pracy, pozostaje jej kwota na życie około 700,00 zł.

Decyzją z dnia 3 stycznia 2011r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 1996r. do sierpnia 1998r. w łącznej kwocie 24.588,00 zł.

W uzasadnieniu na wstępie zaznaczono, że wniosek o rozłożenie na raty zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Następnie naświetlając stan faktyczny sprawy ZUS przypomniał, że J.Z. prowadziła działalność gospodarczą do dnia 1 sierpnia 1998r. na podstawie wpisów do ewidencji prowadzonych przez Prezydenta Miasta nr [...] oraz [...] (wpis został wykreślony z dniem 21 listopada 2000r.). Wykonując działalność płatnik nie wywiązała się należycie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, doprowadzając do powstania zaległości na koncie rozliczeniowym w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę. Ustalono, że wnioskodawczyni zalega z zapłatą składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 1996 r. do sierpnia 1998 r. w kwocie 8.520,72 zł.

Zaległości figurujące na koncie płatnika zostały skierowane na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w dniu 11 grudnia 2009r. zostało umorzone z uwagi na to, że w jego toku nie uzyskałoby się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Następnie ZUS wskazał, że wnioskodawczyni od dnia 1 czerwca 2010r. podjęła zatrudnienie w firmie: Z.P.CH. Firma "B" na podstawie umowy o pracę na czas określony do dnia 31 grudnia 2011r. Według oświadczenia dochód zobowiązanej wynosi 1.500,00 zł miesięcznie. Na podstawie dokumentów zidentyfikowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS ustalono, że wynagrodzenie zobowiązanej w miesiącu listopadzie 2010r. wyniosło 2.417,00 zł brutto, zaś w miesiącu październiku – 1.919,69 zł brutto. W wspólnym gospodarstwie domowym zobowiązanej pozostaje mąż – S.Z., który w chwili obecnej nie jest zgłoszony do ubezpieczeń z żadnego tytułu. Na podstawie karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z dnia 24 listopada 2009r. ustalono, że w okresie od 17 listopada 2009r. do 24 listopada 2009r. przebywał w Szpitalu Uniwersyteckim w K. z rozpoznaniem tętniaka tętnicy szyjnej wewnętrznej prawej oraz nadciśnienia tętniczego (po zabiegu operacyjnym). Stałe wydatki związane z utrzymaniem z tytułu comiesięcznych opłat (czynsz, energia, gaz) zostały określone przez stronę na kwotę 648,00 zł, koszty związane z leczeniem – 92,00 zł, zaś inne, w tym dojazdy do pracy 100,00 zł.

Zgodnie z Orzeczeniem o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 26 marca 2009r., wnioskodawczyni została zaliczona przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności. We wskazaniach dotyczących zatrudnienia wskazano "pracę na otwartym rynku pracy". Wnioskodawczyni oświadczyła ponadto, iż pozostaje w leczeniu w poradni psychiatrycznej.

Określając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ odwołał się w pierwszym rzędzie do przepisów art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity - Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tej ustawy, przy czym całkowita nieściągalność zdefiniowana została w art. 28 ust. 3 pkt 1-6.

Ponadto zaznaczono, że w stosunku do płatników składek będących jednocześnie osobami ubezpieczonymi (opłacających składki na własne ubezpieczenia) przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wprowadził wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności. Stosownie do zapisu art. 28 ust.3a należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zasady umarzania należności zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, powoływanym dalej jako "rozporządzenie wykonawcze") wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

Mając na uwadze przywołane przepisy wskazano, iż instytucja umarzania należności składkowych oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności należy każdorazowo do organu rentowego, który wydając decyzję w ustalonym stanie faktycznym może, ale nie musi umorzyć zaległości składkowe, o czym przesądził ustawodawca używając zwrotu: "mogą być umorzone". Oznacza, to iż organ wydając decyzję, przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość, a nie obowiązek umarzania należności, nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. lub rozporządzenia wykonawczego, tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy lub sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Rozpoznając przedmiotowy wniosek organ uznał, iż wobec wnioskodawczyni nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. W szczególności w stosunku do zobowiązanej organ nie stwierdził istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, której sytuacje zostały enumeratywnie wyliczone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Wprawdzie organ egzekucyjny umorzył prowadzone wobec niej postępowanie egzekucyjne z uwagi na to, że w jego toku nie uzyskałoby się kwot przewyższających wydatki egzekucyjne, jednakże na dzień rozpatrywania wniosku pozostaje ona w stałym zatrudnieniu uzyskując wynagrodzenie w wysokości 2.417,00 zł brutto miesięcznie (około 1.700,00 zł netto). W związku z tym Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dalszym ciągu ma możliwość przymusowego ściągnięcia składek wraz z odsetkami za zwłokę przez zastosowanie środków egzekucyjnych określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity - Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zakład w tym wypadku uprawniony jest do dokonania zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanej, którego wysokość pozwala uznać, że w ramach ewentualnie podejmowanych czynności egzekucyjnych uzyska się kwoty przewyższające wydatki egzekucyjne, a zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za zwłokę zostaną wyegzekwowane w całości. Przy braku całkowitej nieściągalności ustalonej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego organ analizował także w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., którego uszczegółowienie znajduje się w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Opierając się na zebranym materiale dowodowym Zakład doszedł do przekonania, iż sytuacja materialna, rodzinna i zdrowotna wnioskodawczyni nie wypełnia w całości kryteriów pozwalających na skorzystanie z instytucji umorzenia należności z tytułu składek. W szczególności nie udowodniła, iż zapłata należnych odsetek za zwłokę w wysokości wskazanej w osnowie decyzji pozbawi ją bądź członka rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przepisy prawa nie precyzują co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, dokonując jednak wykładni gramatycznej tego pojęcia należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie przeciętny, uśrednionym poziom życia. Zaznaczono przy tym, że umarzanie zaległych składek ustawodawca zastrzegł dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązania wobec ZUS. Zdaniem Zakładu okoliczności te w stosunku do płatnika nie zachodzą. Z jego ustaleń wynika, iż wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem. Jedynym źródłem ich utrzymania są dochody uzyskiwane przez zobowiązaną w ramach wynagrodzenia za pracę wysokości około 1.700,00 zł netto miesięcznie (kwota brutto to 2.417,00 zł). Z kwoty tej pokrywane są wydatki związane z comiesięcznymi opłatami w wysokości 533,67 zł, koszty leczenia w kwocie 92,34 zł oraz koszty z wiązane z dojazdami o pracy w kwocie 100,00 zł. W sumowaniu dają one kwotę 726,01 zł, a odliczając ją od wysokości uzyskiwanego dochodu, na pozostałe wydatki pozostaje 973,99 zł. W ocenie Zakładu kwota ta pozwala na opłacenie, dobrowolnie bądź w drodze egzekucji, należności składkowych, bez wywołania skutku w postaci pozbawienia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zwłaszcza że sama zobowiązana zadeklarowała chęć dobrowolnego spłacania zadłużenia w kwocie po 200,00 zł miesięcznie.

Jedną z przesłanek umorzenia określoną w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego jest również przewlekła choroba zobowiązanego bądź konieczność sprawowania opieki na przewlekłe chorym członkiem rodziny pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodów w wysokości pozwalającej na opłacenie należności składkowych. Zakład wziął pod uwagę przedstawione przez wnioskodawczynię orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, jednakże z jego treści nie wynika, iż wnioskodawczyni jest niezdolna do pracy. We wskazaniach dotyczących zatrudnienia wskazano bowiem możliwość podejmowania zatrudnienia "na otwartym rynku pracy". W chwili obecnej wnioskodawczyni pracuje uzyskując stałe dochody w wysokości pozwalającej na opłacenie zadłużenia składkowego. Dodatkowo organ ocenił, iż możliwości zarobkowe posiada również mąż wnioskodawczyni, który co prawda jest po zabiegu operacyjnym tętniaka tętnicy szyjnej wewnętrznej prawej, jednakże nie ma w związku z powyższymi dolegliwościami orzeczonej niezdolności do pracy bądź stopnia niepełnosprawności, zalecono mu jedynie oszczędzający tryb życia. W związku z tym mógłby podejmować działania w kierunku podjęcia zatrudnienia, stosownie do swoich możliwości zdrowotnych, przyczyniając się tym samym do zwiększenia środków finansowych pozostających w gospodarstwie domowym.

W skierowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.Z. ponowiła żądanie swego wniosku z dnia 2 listopada 2010r., a nadto zażądała umorzenia samej należności głównej.

W uzasadnieniu stwierdziła, że jej wniosek dotyczył umorzenia wszelkich należności wobec ZUS, a organ wypowiedział się jedynie w kwestii umorzenia odsetek od zaległości.

W ocenie odwołującej się ZUS naruszył fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, co miało niewątpliwy wpływ na wydanie decyzji odmownej. W toku każdego postępowania administracyjnego, jest oczywistym, że strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Z zakwestionowanej decyzji nie można jednak wywnioskować przesłanek przemawiających za odmową rozpatrzenia mojego wniosku. Brak jest szczegółowego wskazania argumentów jakimi kierował się organ wydając decyzję.

JZ.. zwróciła uwagę, że przedmiotowa decyzja jest schematyczna i powiela te wydawane w większości przypadków odmowy umorzenia należności. Decyzja ta wskazuje, że jej osoby i sytuacji nie potraktowano w sposób indywidualny.

Ponadto decyzja ZUS, a zwłaszcza jej uzasadnienie wyraźnie wskazuje, iż zasada zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) została naruszona. Zdaniem odwołującej się ZUS nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie wziął pod uwagę interesu społecznego, ani słusznego interesu obywateli RP. Postępowanie organu nie było przy tym zgodne z dyrektywą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych przez organ dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W ocenie odwołującej się, organ nie uwzględniając dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem w sposób błędny ustalił zaistniały w sprawie stan faktyczny. Odwołująca się wskazała, że organ nie wziął pod uwagę, iż z mężem pozostaje w faktycznej separacji i w ogóle nie może liczyć na jego pomoc. Organ nie powinien zatem uwzględniać możliwości zarobkowych jej męża.

Decyzją z dnia 10 marca 2011r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Podzielając w pełni argumentację wcześniejszej decyzji organ ZUS nadmienił, że wbrew twierdzeniom odwołującej się jej wniosek dotyczył jedynie rozłożenia na raty kwoty głównej należności oraz umorzenia naliczonych odsetek za zwłokę, nie zaś wszelkich zobowiązań wobec ZUS. Ponadto, zarówno przed wydaniem decyzji z dnia 3 stycznia 2011r. jak i rozstrzygnięcia obecnego, wnioskodawczyni miała możliwość uczestnictwa w toczącym się postępowaniu i zapoznania się ze wszystkimi zgromadzonymi dowodami i materiałami. Pismem z dnia 13 grudnia 2010r. odebranym osobiście przez nią w dniu 17 grudnia 2010r. ZUS

poinformował o zakończeniu postępowania oraz prawie wglądu do akt sprawy. Strona nie skorzystała jednak z przysługującego jej uprawnienia i nie zgłosiła się celem wypowiedzenia się bądź ewentualnego zgłoszenia nowych żądań. Wobec takiego stanu rzeczy nie może powoływać się na pozbawienie jej podstawowych praw określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego

W ocenie organu J.Z. nie wykazała w sposób jednoznaczny i przekonywujący, ażeby ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie była w stanie opłacić należności. Nie wystarczy bowiem, gdy zobowiązana wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności.

Organ II instancji nadmienił, że nie bez znaczenia pozostaje okres za jaki zadłużenie powstało, gdyż chodzi tu o lata 1996-1998, czyli ponad 10 lat temu. Organ zważył zatem, iż niesolidność płatnika związana z zaniechaniem terminowej realizacji obowiązku opłacania składek w tym przypadku trwa bardzo długo, a konsekwencją tego są tak duże odsetki za zwłokę. Wnioskodawczyni przez szereg minionych lat nie dokonała żadnej wpłaty własnej na poczet spłaty zadłużenia. Organ ma zatem uzasadniony podstawy i motywy do tego, aby dochodzić należności na drodze postępowania egzekucyjnego. W momencie zaś skuteczności tegoż postępowania, umorzenie zadłużenia byłoby działaniem przedwczesnym i sprzecznym z ustawowym obowiązkiem opłacania składek na ubezpieczenia.

Zdaniem organu II instancji z akt sprawy nie wynika jednoznacznie i niepodważalnie, aby choroba wnioskodawczyni jak również zaliczenie do lekkiego stopnia niepełnosprawności pozbawiały ją możliwości uzyskiwania dochodów. Odwołująca się pomimo orzeczenia jest osobą aktywną zawodowo i zdolną do pracy. Fakt pozostawaniu w zatrudnienia świadczy również o tym, że nie sprawuje osobiście opieki nad członkami rodziny, w tym również nad mężem. Wobec tego przesłanka przewlekłej choroby nie może zostać w tym przypadku uwzględniona jako podstawa umorzenia należności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.Z. powtórzyła w całości zarzuty i ich uzasadnienie zawarte uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Na rozprawie w dniu 15 listopada 2011r. pełnomocnik skarżącej poparł w całości wywody skargi oraz zwrócił uwagę na przedawnienie roszczenia ZUS co do należnych składek oraz odsetek za zwłokę od zaległości w tych składkach za okres od stycznia 1996r. do sierpnia 1998r.

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z dnia 10 marca 2011r. wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone rozstrzygnięcie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), powoływanej dalej jako "k.p.a.", jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji zauważyć trzeba, iż zakres kontrolowanego postępowania wyznaczała treść pisma z dnia 21 października 2010r. uzupełnionego pismem z dnia 2 listopada 2010r. z których jednoznacznie wynikało – wbrew temu co skarżąca podnosiła w skardze – że wniosek obejmował rozłożenie należności składkowych na raty oraz umorzenie odsetek za zwłokę od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne.

Wobec treści wniosku skarżącej, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę).

Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje bowiem na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z 6 maja 2004r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285), w której Sąd ten wskazał, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". Podobne stanowisko zajął skład orzekający w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2007r., sygn. akt II GSK 141/07). Stanowisko to podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Organ orzekający w sprawie prawidłowo bowiem wskazał, że wobec skarżącej nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Skarżąca posiada stałe źródło dochodów w postaci wynagrodzenia za pracę, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych w ramach posiadanych środków egzekucyjnych podjął próbę wyegzekwowania należności składkowych poprzez zajęcie wynagrodzenia za pracę.

W ocenie Sądu, z uwagi na powyższe okoliczności, prawidłowo ustalono, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji, że brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia zadłużenia w oparciu o to kryterium. Tych ustaleń organu nie kwestionowała również skarżąca, która skargę sądową oparła wyłącznie na zarzutach naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a.) a także wadliwości decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) oraz prowadzonego postępowania poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego (art. 77 § 1 k.p.a.) i przekroczenia granic uznania administracyjnego przez odmowę umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę w sytuacji, gdy ewentualna spłata zadłużenia spowodowałaby pozbawienie jej środków egzystencji.

W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia jednak wymaga, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu.

Wskazać w tym miejscu też należy, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga zawsze nie sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może - ale nie musi - je umorzyć. Kontrola sądowa w takim przypadku polega wyłącznie na zbadaniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności.

Mając powyższe na względzie - zdaniem Sądu - ZUS, w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego prawidłowo uznał, że okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniają w sposób dostateczny zastosowania przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz ww. rozporządzenia.

Dokonując takiej oceny ZUS wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. dokumenty złożone przez skarżącą oraz podniesione przez nią okoliczności. Do wszystkich tych okoliczności i dowodów Zakład odniósł się w swojej decyzji, uzasadniając przy tym swoje stanowisko w sprawie w kontekście przesłanek mających tu zastosowanie, a uregulowanych w § 3 ust. 1 cyt. powyżej rozporządzenia.

W ocenie Sądu ZUS prawidłowo ustalił stan faktyczny, podjął szereg czynności zmierzających do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego obrazującego stan majątkowy, rodzinny i zdrowotny skarżącej, a także jej męża.

W toku postępowania ustalono, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 1 stycznia 1996r. do 8 sierpnia 1998r. Prowadząc działalność gospodarczą skarżąca obowiązana była do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, nie dopełniła jednak tego obowiązku. Nie opłacając należnych składek przez cały okres prowadzenia działalności doprowadziła do powstania wobec ZUS zadłużenia w składkach, które wygenerowało wobec braku jakikolwiek wpłat do chwili obecnej, także znaczną kwotę odsetek za zwłokę o umorzenie których teraz wystąpiła.

Skarżąca w dacie składania wniosku o umorzenie odsetek za zwłokę od zaległości składkowych prowadziła wspólne gospodarstwo z mężem, zatrudniona była na umowę o pracę na czas określony i z tego tytułu jak oświadczyła uzyskiwała miesięczny dochód w kwocie 1.500,00 zł. Z informacji pozyskanych przez ZUS wynikało, że dochody uzyskiwane w ramach wynagrodzenia za pracę kształtowały się na poziomie około 1.700,00 zł netto miesięcznie ( brutto - 2.417,00 zł). Z kwoty tej pokrywane były wydatki związane z comiesięcznymi opłatami w wysokości 533,67 zł, koszty leczenia w kwocie 92,34 zł oraz koszty z wiązane z dojazdami o pracy w kwocie 100,00 zł. W sumowaniu dawały one kwotę 726,01 zł, a odliczając ją od wysokości uzyskiwanego dochodu, na pozostałe wydatki pozostawało 973,99 zł. Wskazana przez skarżącą kwota dochodu uzyskanego z zatrudnienia została również przez Sąd z urzędu zweryfikowana, albowiem do akt sprawy, w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie prawa pomocy, zostało przedstawione zeznanie podatkowego PIT-37, z którego wynikało, że skarżąca osiągnęła za siedem miesięcy 2010r. dochód w kwocie 18.155,17 zł, czyli miesięcznie 2.593,00 zł. Z zeznania tego wynikało także, że w 2010r. również mąż skarżącej osiągnął dochód w kwocie 6.093,75 zł. Przeczy to oświadczeniu skarżącej, iż "jej praca to jedyne źródło utrzymania". Jakkolwiek skarżąca w skardze, a także wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdziła, że z mężem pozostaje w faktycznej separacji, to jednakże, ta okoliczność nie została w żaden sposób wykazana i udowodniona, a złożenie wspólnego zeznania podatkowego PIT-37 za 2010r. świadczy o czymś przeciwnym. Ponadto skarżąca wykazywała wydatki związane z utrzymaniem mieszkania dokumentowane rachunkami na męża S.Z.. W przypadku istnienia faktycznej separacji – jak słusznie zauważył organ II instancji - opłaty te powinny obciążać obojga małżonków.

Skarżąca w toku postępowania przed organami ZUS, a później w skardze odwoływała się do stanu zdrowia swojego i męża. W aktach znajduje się Orzeczenie o Stopniu Niepełnosprawności skarżącej z dnia 26 marca 2009r., z którego wynika lekki stopień niepełnosprawności ze wskazaniem co do zatrudnienia – praca na otwartym rynku pracy. Zatem stan zdrowia nie stanowił przeszkody dla podjęcia pracy, czego oczywistym dowodem jest praca na pełnym etacie w firmie "B".

Znajdująca się w aktach karta informacyjna leczenia szpitalnego potwierdzała, że S.Z. w okresie od 17 listopada 2009r. do 24 listopada 2009r. przebywał w szpitalu w leczeniu zakończonym operacją tętniaka tętnicy szyjnej wewnętrznej prawej. Z karty tej wynika, że chory w stanie dobrym został wypisany do domu. W karcie brak jest przeciwwskazań dla podjęcia pracy. Jak wynika z zeznania podatkowego PIT-37 za 2010r. S.Z. w 2010r. podjął zajęcie zarobkowe o czym świadczy wykazany dochód w kwocie 6.093,75 zł.

W ocenie Sądu ZUS w swoich rozstrzygnięciach zasadnie zatem przyjął, że brak było podstaw do umorzenia należności ze względu na chorobę skarżącej bądź konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego). Słusznie uznano, że dla wystąpienia tej przesłanki niezbędne jest nie tylko istnienie przewlekłej choroby zobowiązanej, ale także skutek tej choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości podjęcia pracy i uzyskania dochodu. Sąd Najwyższy w wyroku z 24 maja 2007r., sygn. akt II UK 216/06, stwierdził, że "przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowi podstawy umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli dłużnik ma realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia". A z taką sytuacją, zdaniem Sądu, mamy w tej sprawie do czynienia.

Organy ZUS orzekające w sprawie trafnie ustaliły dochody skarżącej oraz skonfrontowały je z koniecznymi wydatkami, co w konsekwencji doprowadziło organy do słusznej konstatacji, że skarżąca nie wykazała w sposób jednoznaczny, ażeby jej sytuacja majątkowa i rodzinna nie pozwalała na spłatę zaległych odsetek za zwłokę (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego). Pamiętać należy, że postępowanie o umorzenie należności składkowych, jest postępowaniem wszczynanym na wniosek i to na wnioskodawczyni ciążył obowiązek wykazania wszystkich okoliczności, uzasadniających zastosowanie ulgi.

Według Sądu, ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego.

ZUS prawidłowo wywiązał się z nałożonego nań obowiązku poszanowania art. 11 k.p.a., tj. zasady przekonywania. W szczególności ZUS wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, co znalazło wyraz w rzeczowym uzasadnieniu decyzji. ZUS, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie ulega też wątpliwości, że w sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w obszernych i rzeczowych motywach rozstrzygnięcia.

Nie doszło zatem do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym wyrażonej w art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca była bowiem pouczona o swoich uprawnieniach w tym postępowaniu administracyjnym, tak o możliwości złożenia wszelkich dokumentów świadczących o jej szczególnie trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej, jak i o możliwości złożenia końcowego oświadczenia w sprawie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej poruszył dodatkowo kwestię przedawnienia zaległości składkowych. Abstrahując od faktu, że zarzut ten został podniesiony dopiero na etapie skargi, to wskazać należy, że nie został on poparty żadnymi konkretnymi argumentami poza stwierdzeniem, że zaległości dotyczą składek za lata 1996-1998. W kontekście powyższego stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego (zgromadzonych dowodów) i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Ponadto wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę od zaległych składek, sąd administracyjny nie może badać kwestii ewentualnego przedawnienia należnych składek, szczególnie w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 grudnia 2010r. stwierdzająca, że J.Z. jest zobowiązania do zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 1996r. do sierpnia 1998r. w kwocie 7.731,32 zł oraz odsetek za zwłokę w kwocie 24.696,00 zł. Skarżąca pomimo prawidłowego pouczenia nie skorzystała z możliwości odwołała się do Sądu Okręgowego i postawienia ewentualnego zarzutu przedawnienia należności z tytułu składek, uznając zapewne wyjaśnienia ZUS, w kwestii braku przedawnienia, zawarte w piśmie z dnia 26 listopada 2010r. za wystarczające. Postępowanie w sprawie umorzenia zaległych składek (odsetek za zwłokę) nie może być traktowane jako "dodatkowa instancyjność", gdyż inne są cele i przesłanki podejmowania w jego ramach rozstrzygnięć. Trzeba również pamiętać, że granice orzekania sądu wyznacza sprawa administracyjna (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), przy czym pojęcie sprawy występuje tutaj w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność w całości lub w części. Sąd nie może swoimi ocenami wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, w której wydano zaskarżony akt prawny (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010r., sygn. akt II GSK 1082/09, wyrok NSA z dnia 27 października 2010r., sygn. akt I OSK 73/10). Na marginesie dodać jeszcze należy, że przedawnienie samo w sobie nie jest przesłanką uzasadniającą umorzenie zaległych składek (odsetek za zwłokę), a jedynie przyczyna skutkującą ewentualnym umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o zastosowanie ulgi.

Końcowo należy wskazać, że umorzenie należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000r. w sprawie o sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie zmianie. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.