Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2643/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c i pkt 2, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 16, art. 136, art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową, 2. uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. Sp. z o.o. w W. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: "skarżąca") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] września 2013 r. skarżąca wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r.

Do wniosku zostały dołączone:

- kopia decyzji administracyjnej w sprawie wstępnego uznania grupy producentów oraz kopia decyzji zatwierdzającej zmiany;

- umowa spółki;

- dokument urzędowy wskazujący organy i osoby uprawnione do reprezentowania grupy producentów;

- kserokopia aktualnego, zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania grupy producentów;

- formularz W-1.1/20 - załącznik nr 1: Chronologiczny wykaz faktur i rachunków potwierdzających wartość produktów sprzedanych wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw wytworzonych przez jej członków w okresie wnioskowanym;

- formularz W-1.2/20 - załącznik nr 2: Chronologiczny -wykaz faktur potwierdzających ilość skupionych od członków grupy producentów i wytworzonych przez nich produktów, ze względu na które grupa została wstępnie uznana, w okresie wnioskowanym;

- sprawozdanie z realizacji PDU sporządzone za okres objęty wnioskiem - załącznik nr 3 do wniosku (W-1.3/20);

- wykaz faktur i rachunków potwierdzających wartość poniesionych kwalifikowanych inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w okresie objętym wnioskiem - załącznik nr 4 do wniosku (W-1.4/20);

- oświadczenie o stanie realizacji inwestycji i jej wykorzystaniu przez grupę producentów zgodnie z kategorią produktów, dla której grupa została wstępnie uznana (W-1.5/20);

- oświadczenie grupy producentów, że nabyte używane narzędzie, maszyna, urządzenie lub samochód ciężarowy posiada właściwości techniczne zgodne z ich przeznaczeniem określonym w planie dochodzenia do uznania oraz spełnia obowiązujące normy techniczne (W-1. 7/20);

- oświadczenie zbywcy, że był uprawniony do zbycia używanego narzędzia, maszyny, urządzenia, samochodu ciężarowego oraz budynku i budowli nabytych przez grupę producentów (W-1.8/20)

- oświadczenie grupy producentów, że nabyte maszyny lub urządzenia zamontowane na gruncie, w budynku lub w jego części albo budowli będących w posiadaniu innego podmiotu po zdemontowaniu i ponownym montażu zachowają stan techniczny umożliwiający ich użytkowanie zgodne z przeznaczeniem (W-1.9/20);

- oświadczenie potwierdzające, że grunt, na którym została zrealizowana inwestycja, lub budynek albo budowla, w których została zrealizowana inwestycja stanowią własność lub przedmiot użytkowania wieczystego grupy (W-1. 10/20);

- oświadczenie potwierdzające, że grunt, na którym została zrealizowana inwestycja, lub budynek albo budowla, w którym została zrealizowana inwestycja są w posiadaniu innego podmiotu (W-1.11/20);

- informacje dotyczące parametrów zakupionych maszyn/urządzeń/samochodów ciężarowych (W-1.12/20);

- oświadczenie grupy producentów, że spełnia warunki do otrzymania pomocy finansowej wynikające z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 3 (W-1.13/20);

- deklaracja do weksla niezupełnego (IN BLANCO) (W-1. 14/20);

- kopie faktur, rachunków oraz innych dokumentów o równoważnej wartości dowodowej potwierdzających poniesienie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w PDU;

- kopie dokumentów zapłaty za faktury, rachunki oraz inne dokumenty o równoważnej wartości dowodowej potwierdzających poniesienie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w PDU;

- protokoły zdawczo - odbiorcze;

- kosztorys powykonawczy;

- decyzja udzielająca pozwolenia na budowę;

- umowy o roboty budowlane.

W dniu [...] października 2013 r. przeprowadzono kontrolę kompletności, która wykazała braki formalne w złożonym wniosku. W konsekwencji w dniu [...] października 2013 r. wysłano do wnioskodawcy wezwanie do usunięcia braków formalnych w zakresie uzupełnienia kosztorysu powykonawczego do obiektu budowlanego - przechowalnia owoców II etap.

W dniu [...] października 2013 r. wpłynęły do [...] Oddziału Regionalnego w W. dokumenty czyniące zadość wezwaniu. Po weryfikacji wniosek uzyskał status kompletnego.

W dniu [...] grudnia 2013 r. wnioskodawca złożył w ramach samouzupełnienia dokumenty wyjaśniające dostarczenie i odbiór ładowarek teleskopowych M.

W dniu [...] stycznia 2014 r. organ wystosował zapytanie do Marszałka Województwa [...] dotyczące spełniania przez grupę kryteriów wstępnego uznania w związku ze zmiana miejsca realizacji inwestycji zakupu generatorów azotu oraz wózków widłowych. W odpowiedzi Marszałek stwierdził, iż po złożeniu wniosku przez grupę o uznanie za organizację przeprowadzi postępowanie sprawdzające spełnianie kryteriów.

Po stwierdzeniu kompletności dokumentacji w sprawie organ przystąpił do kontroli administracyjnej czego wynikiem było wysłanie do grupy wezwania do złożenia wyjaśnień. W trakcie kontroli administracyjnej organ wykorzystał dokumenty z kontroli na miejscu przeprowadzonej przy ustaleniu stanu faktycznego dla wniosku o płatność za II półrocze 4 roku realizacji planu, która została przeprowadzona w dniach [...]–[...] sierpnia 2013 r. zatem po zakończeniu realizacji inwestycji zaplanowanych na I półrocze 5 roku - okres od 01.01.2013 r. do 30.06.2013 r. Na tę okoliczność sporządzono protokół z czynności kontrolnych nr [...]. Po analizie materiału stwierdzono zrealizowanie inwestycji budowlanych zaplanowanych na rozpatrywany okres.

W dniu [...] stycznia 2014 r. do grupy zostało wysłane wezwanie do złożenia wyjaśnień.

W dniu [...] stycznia 2014 r. wpłynęły od grupy wyjaśnienia wraz z poprawionymi załącznikami do wniosku. Organ poprosił grupę o wyjaśnienia w zakresie rozbieżności realizacji inwestycji w stosunku do podanych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres. Z wyjaśnień grupy wynika, że inwestycja budowy przechowalni jest realizowana zgodnie z zatwierdzonym planem.

W związku z powyższym dniu [...] stycznia 2014 r. organ wystosował do grupy informację o możliwości zapoznania się z dokumentacją i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie.

Skarżąca w dniu [...] lutego 2014 r. odniosła się do dokumentów w sprawie podkreślając, iż zakres prac wykazany w kosztorysie powykonawczym jest zgodny z zakresem prac wykazanych w PDU i faktyczną realizacją inwestycji. Wnioskodawca odniósł się także do wyników weryfikacji kosztorysu powykonawczego, jako dowody poprawności wykonania tego dokumentu grupa przedstawiła wydruki z bazy realnych cen do kosztorysów INTERCENBUD dla średnich cen pracy sprzętu oraz oferty wynajmu żurawi samochodowych z dnia 03 lutego 2014 r.

W dniu [...] lutego 2014 r. do [...] Oddziału Regionalnego wpłynął wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania w związku ze złożeniem przez grupę zapytania o interpretację prawną dotyczącą realizacji inwestycji do Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych.

Organ wydał w dniu [...] marca 2014 r. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania gdyż w dniu [...] marca 2014 r. uzyskał odpowiedź od DDSŚ w poruszanej kwestii. Zatem inny organ zajął stanowisko w sprawie, które może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie.

Wnioskodawca w dniu [...] marca 2014 r. dostarczył oświadczenie dotyczące braku odpowiedzialności grupy za włączenie do wniosku kosztów uznanych przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego za niekwalifikowane.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał S. sp. z o.o. w W. pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 191.540,25 zł za I półrocze 2013r. realizacji planu dochodzenia do uznania, z czego pomoc ze środków unijnych wyniosła 143.655,18 zł oraz przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 816.454,32 zł. za I półrocze 2013r. realizacji planu dochodzenia do uznania, z czego pomoc ze środków unijnych wyniosła 544.302,88 zł. Łączna kwota przyznanej pomocy finansowej wyniosła 1.007.994,57 zł. Jednocześnie organ odmówił pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1.413.266,90 zł, z czego pomocy ze środków unijnych w wysokości 942.177,93 zł oraz dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1.413.266,90 zł.

Organ wyjaśnił w odniesieniu do wsparcia na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, że zgodnie z art. 103a pkt 1 lit. a oraz pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 roku ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ( Dz. U. UE L 299 str.1, dalej rozporządzenie nr. 1234/2007) , pomoc mająca na celu wsparcie tworzenia się grup i ułatwienie im działalności administracyjnej jest określana na podstawie wartości produkcji grupy wprowadzonej do obrotu i wynosi 4% w piątym roku realizacji planu dochodzenia do uznania, w przypadku gdy wartość produktów sprzedanych nie przekracza równowartości 1 000 000 euro oraz 2% w przypadku gdy wartość produktów sprzedanych przekracza równowartość 1 000 000 euro.

Na podstawie danych podanych we wniosku oraz dołączonych dokumentów ustalono, że wstępnie uznana grupa producentów S. Sp. z o.o. w drodze decyzji nr [...] ([...]) Marszałka Województwa [...] z dnia [...].10.2009 r. otrzymała wstępne uznanie jako grupa producentów owoców i warzyw w grupie produktów, "owoce". Grupa producentów realizuje zatwierdzony plan dochodzenia do uznania w okresie od dnia 23.10.2009 r. do dnia 31.12.2013 r. zatwierdzony (zmiana) decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] ([...].) z dnia [...].08.2013 r.

Zgodnie z przyjętym przez organ wykazem faktur i rachunków potwierdzających wartość produktów sprzedanych, stanowiącym załącznik do wniosku, wartość produktów sprzedanych wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, wytworzonych w gospodarstwach jej członków w okresie wnioskowanym wyniosła 5 503 012,53 zł netto, co stanowiło równowartość 1 350 763,9985 euro (wg kursu EBC z dnia 31.12.2012 r. - 1 euro = 4,0740 zł) wynikającą z art. 43 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr. 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw ( Dz. U. UE L nr. 157 str.1 ze zm., dalej rozporządzenie nr. 543/2011), przyznana kwota pomocy na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej stanowiła zatem 4 % od kwoty 1 000 000,00 euro oraz 2% od kwoty 350 763,9985 euro, czyli 47 015,2800 euro co stanowiło 191 540,25 zł.

W odniesieniu do pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania ( dalej PDU) organ wskazał, że działał zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2113/2004 z dnia 10 grudnia 2004 zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1943/2003 ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 2200/96 w odniesieniu do pomocy dla organizacji producentów, którym udzielono wstępnie uznania (Dz. Urz. UE L 366 str.10, dalej rozporządzenie nr. 2113/2004), art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b ustawy z dnia 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. 2011 r. Nr 145, poz. 868 ze zm., dalej ustawa z 19 grudnia 2003r.) oraz z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. Nr 98, poz. 822, dalej rozporządzenie MRiRW z 17 czerwca 2009r.)

Dalej organ I instancji wskazał, że zgodnie z wykazem faktur i rachunków potwierdzających wartość poniesionych wnioskowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w okresie objętym wnioskiem (załączniki nr W-1.4/20) oraz dokumentami potwierdzającymi zrealizowanie ujętych w planie dochodzenia do uznania inwestycji, wartość rzeczywiście poniesionych przez grupę wydatków związanych z realizacją inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy zgłoszona przez grupę wyniosła 4.857.317,49 zł netto.

Grupa w kwocie poniesionych kosztów inwestycji uwzględniła:

- budowa przechowalni II etap - wartość netto 3 200 000,00 zł określona na podstawie kosztorysu powykonawczego;

- zakup i montaż urządzeń do przechowywania (urządzenia chłodnicze, generatory, płuczki co, wózki widłowe) - wartość netto 1 057 317,49 zł określona w oparciu o faktury, dowody realizacji płatności oraz protokoły odbioru;

- zakup ładowarki teleskopowej M. - wartość netto 600 000,00 zł określona w oparciu o faktury, dowody realizacji płatności oraz protokoły odbioru.

Organ podniósł, że zgodnie z § 2 ust.1 pkt.2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 czerwca 2009, potwierdzeniem spełniania przez grupę warunków przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, jest m. in. złożenie przez grupę producentów faktury albo dokumentu o równoważnej wartości dowodowej, potwierdzających wysokość poniesionych kosztów na zrealizowanie inwestycji lub jej etapu. Ponadto, zgodnie z zapisem § 2 ust.1 pkt. 4 tego rozporządzenia, pomoc finansowa na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji prac budowlanych jest przyznawana wyłącznie do wysokości stanowiącej wartość rynkową takich inwestycji określonej w aktualnym kosztorysie sporządzonym z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji, z potwierdzonym przez kierownika budowy, a jeżeli jego ustanowienie nie jest wymagane - przez inwestora, zakresem wykonanych robót, potwierdzonym przez inspektora nadzoru.

Dalej organ wskazał, że w realizacji inwestycji dotyczących zakupu i montażu maszyn i urządzeń do przechowywania i do zbioru stwierdził zgodność z zapisami rozporządzenia i uznał koszty netto faktycznie poniesione przez grupę na te inwestycje za kwalifikujące się do refundacji.

Natomiast przy weryfikacji dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji budowy budynku przechowalni a w szczególności złożonego przez grupę kosztorysu, organ zadecydował o przeprowadzeniu szczegółowej weryfikacji przedstawionych pozycji kosztorysu powykonawczego zaakceptowanego przez inwestora, wykonawcę, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru. Wymienionej weryfikacji organ dokonał poprzez wskazanego przez siebie kosztorysanta. Według weryfikującego, kosztorys został sporządzony w oparciu o zawyżone stawki kosztorysowe.

Wnioskodawca zapoznał się z całością dokumentacji w sprawie a w szczególności z wynikami weryfikacji kosztorysu. Złożył dodatkowe wyjaśnienia dotyczące kosztorysu, ustosunkowując się do zastosowanych cen rynkowych w II kwartale 2013 r. przy weryfikacji kosztorysu.

Organ wskazał, że w dodatkowych wyjaśnieniach Grupa przedstawiła, jako dowody poprawności wykonania własnego kosztorysu powykonawczego, wydruki z bazy realnych cen do kosztorysów INTERCENBUD dla średnich cen pracy sprzętu oraz oferty wynajmu żurawi samochodowych z dnia 03 lutego 2014 r.

Organ powołując się na przepis § 2 ust.1 pkt. 4 rozporządzenie MRiRW z dnia 17 czerwca 2009r. nie przyjął tych wyjaśnień i uznał weryfikację dokonaną przez powołanego przez siebie kosztorysanta za poprawną. Wskazał, że przywołany przepis nie daje podstaw do utożsamiania "cen rynkowych" z cenami z katalogu INTERCENBUD. Katalog ten stanowi, zdaniem organu, podstawę przy opracowywaniu przez grupę kosztorysu, a na pewno stanowi jeden z podstawowych zarzutów wobec kosztorysu weryfikującego przyjętego jako wiarygodny przez organ. Dalej organ wskazał, że cena rynkowa w swojej istocie jest odbiciem sytuacji "na rynku" i dla jej prawidłowego ustalenia katalog może być jedynie jednym z dowodów, zawierającym ceny uśrednione. Istotne znaczenie dla ustalenia cen rynkowych, o których mówi rozporządzenie, w inwestycjach podejmowanych przez grupę S. miało miejsce i czas usługi a także aktualny popyt na roboty danego rodzaju. Przy weryfikacji kosztorysu organ zatem uwzględnił ceny rynkowe na okres realizacji inwestycji. Biorąc powyższe pod uwagę wartość inwestycji pomniejszył o koszty odbiegające od cen rynkowych w wysokości 264 927,08 zł.

Ponadto organ w zakresie kontroli rzeczowej zawartej w kosztorysie powykonawczym złożonym przez stronę, stwierdził realizację niezgodną z zatwierdzonym PDU na dany etap.

Organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 6. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. poz. 872, dalej rozporządzenie MRiRW z 12 lipca 2013r.) "pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji jest przyznawana do wysokości kosztów poniesionych na zrealizowanie inwestycji ujętych w danym okresie rozliczeniowym, nie przekraczającej kwoty zatwierdzonej w planie dochodzenia do uznania". Zgodnie z § 1ust.1 tego rozporządzenia "wstępnie uznanej grupie producentów, ..., jest przyznawana pomoc na pokrycie części kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem lub przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana jeżeli inwestycja lub jej etap zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy". Grupa w I półroczu 5 roku realizacji PDU zaplanowała II etap budowy budynku przechowalni. W tym etapie grupa założyła wykonanie następujących prac (wartość tych prac 3 200 000,00):

1. Wykonanie konstrukcji stalowej - 2 800 000,00 zł;

2. Wykonanie poszycia dachu - 400 000,00 zł.

Natomiast zgodnie z kosztorysem powykonawczym wnioskodawca w I półroczu 5 roku realizacji PDU zgłosił do rozliczenia w ramach inwestycji II etapu budowy budynku przechowalni następujące rodzaje robót:

1. konstrukcja stalowa - o wartości 956 554,25 zł netto;

2. dach - o wartości 574 180,32 zł netto;

3. ściany zewnętrzne i wewnętrzne - o wartości 652 530,86 zł netto - zakup materiałów;

4. sufit - o wartości 283 218,60 zł netto - zakup materiałów;

5. antresola - o wartości 49 836,65 zł netto;

6. posadzka - o wartości 480 994,52 zł netto - w części zakup materiałów;

7. stolarka - o wartości 132 684,80 zł netto - zakup materiałów;

8. doki - o wartości 70 000,00 zł netto - zakup materiałów.

W powyższych warunkach organ I instancji nie uznał za koszt kwalifikowany wartości budowy oraz zakupu materiałów budowlanych ujętych w pozycjach kosztorysu dotyczących ścian zewnętrznych i wewnętrznych, sufitu, posadzki, stolarki oraz doków do realizacji inwestycji, gdyż zostały one ujęte w kolejnym III etapie budowy planowanym do realizacji w II półroczu 5 roku PDU (01.07.2013-31.12.2013) i pomniejszył koszty kwalifikowane inwestycji - budowa budynku przechowalni II etap - o kwotę 1.619.428,78 zł.

Zatem organ I instancji rozpatrując sprawę uznał za koszty kwalifikowane realizacji inwestycji kwotę 2.972.961,63 zł. W związku z powyższym pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji wyniosła 2.229.721,22 zł.

Uwzględniając powyższe, odmówiono wstępnie uznanej Grupie Producentów S. Sp. z o.o. przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 1.413.266,90 zł.

Dalej organ wskazał, że stosownie do art. 116 ust. 1, w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011 , w przypadku, gdy wnioskowana kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, przekracza kwotę należną, ustaloną w trakcie kontroli, o więcej niż 3% kwoty należnej, kwotę faktycznie należną beneficjentowi obniża się. Kwota obniżenia równa jest różnicy pomiędzy wnioskowaną kwotą pomocy finansowej, a kwotą faktycznie należną grupie producentów. Jednak jeżeli grupa producentów może wykazać, że nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowanej kwoty nie stosuje się żadnej kary. W przedmiotowej sprawie złożone przez wnioskodawcę wyjaśnienie z dnia [...] i [...] marca 2014r. dotyczące braku odpowiedzialności nie zostały podzielone przez organ. Grupa podniosła, że realizuje inwestycje zgodnie z zatwierdzonym PDU , a stan zawarty w kosztorysie powykonawczym jest zgodny ze stanem faktycznym dotyczącym zrealizowanej części inwestycji budowy budynku przechowalni. Organ podkreślił konieczność realizacji inwestycji zgodnie z etapami przewidzianymi w PDU. Wskazał też, że grupę producentów, powinna być zorientowana w przepisach prawnych regulujących jej działalność w stopniu wystarczającym do poprawnego prowadzenia tej działalności.

Mając powyższe na względzie organ I instancji wskazał, iż , różnica między łączną wnioskowaną kwotą pomocy, a łączną należną kwotą pomocy finansowej wyniosła kwotę 1.413.266,90 zł, co stanowiło 58,37 % kwoty pomocy należnej. Grupa nie udowodniła braku odpowiedzialności za włączenie do płatności kosztów niekwalifikowanych.

Tym samym, należna kwota pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji do wypłaty grupie za okres od dnia 01 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r., po uwzględnieniu obniżki w kwocie 1.413.266,90 zł, o której mowa powyżej, wyniosła 816.454,33 zł.

Uwzględniając powyższe, łączna kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wyniosła 1.007.994,57 zł.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. skarżąca złożyła do Prezesa ARiMR odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora [...] Oddziału ARiMR.

Ww. decyzji skarżąca zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania oraz wykładni § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013r.w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. w ramach ustalonego stanu faktycznego i w konsekwencji błędnego zastosowania art. 117 ust.1,2,3 i 4 rozporządzenia nr. 543/2011 poprzez uznanie, że koszty zakupu materiałów z wyłączeniem kosztów ich montaż, w wysokości 1.619.428,78 zł, przeznaczonych na montaż ścian zewnętrznych i wewnętrznych, sufitu, stolarki oraz doków ujęte w złożonym kosztorysie powykonawczym, odnoszącym się do II etapu budowy przechowalni, są kosztami niekwalifikowalnymi, ponieważ zakup tych materiałów powinien być dokonany w ramach realizacji i rozliczenia III etapu budowy w II półroczu, V roku realizacji PDU, co doprowadziło do pomniejszenia kwoty pomocy o 1.214.571,59 zł. oraz dokonanie obniżenia pomocy finansowej odpowiadającej wysokości odmówionej pomocy z tytułu uznania ww. kosztów za niekwalifikowane, poprzez nałożenie kary za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Odwołujący się wskazał, że wykazane koszty zakupu materiałów z wyłączeniem kosztów ich montażu, są kosztami kwalifikowanymi, ponieważ są to koszty realizacji inwestycji ujętej w PDU, o których kwalifikowalności nie przesadza etap rozliczania wnioskowanej pomocy.

Ponadto zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił naruszenia przepisów postępowania w postaci błędnego zastosowania art. 7. 77, 78 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r. poz. 267 j.t. ze zm., dalej k.p.a.) poprzez przyjęcie za prawidłową i rzetelną opinię biegłego kosztorysanta w warunkach braku wskazania uzasadnienia takiego stanowiska, braku podania podstaw zastosowanych przez biegłego stawek, a także braku odniesienia się do stanowiska wnioskodawcy stosującego stawki z katalogu INTERCENBUDU. Odwołujący zarzucił również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia decyzji.

S. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części co do odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w zatwierdzonym PDU w wysokości 1.413.266,90 zł oraz co do dokonania obniżenia należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 1.413.266,90 zł i orzeczenie w ww. zakresie co do istoty sprawy poprzez przyznanie pomocy finansowej we wnioskowanej kwocie. Jednocześnie odwołująca zawnioskowała o dopuszczenie dowodu, w trybie art. 136 k.p.a., z ponownej opinii biegłego z zakresu kosztorysowania

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Prezes ARiMR uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie organu II instancji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącej środków finansowych naruszył, art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności, istotnych do rozpatrzenia sprawy, a także naruszył art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie sporządzenie uzasadnienia, zgodnie z wymogami zawartymi w ww. przepisie.

W ocenie Prezesa ARiMR, organ I instancji nie wyjaśnił w ramach prowadzonego postępowania, dlaczego przedstawione przez kosztorysanta stawki kosztorysowe uznane zostały za wiarygodne. Nie wyjaśnił dlaczego przedstawione przez stronę wartości w kosztorysie powykonawczym nie mogą być przyjęte jako kwalifikowane. Zauważył, że brak jest w decyzji organu I instancji przeprowadzonego postępowania mającego na celu wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ uznając kosztorys weryfikacyjny za zasadny. W ocenie Prezesa ARiMR wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji uznaje za wiarygodną ocenę przeprowadzoną przez kosztorysanta, w sytuacji, kiedy sporządzona przez niego opinia nie zawiera żadnego uzasadnienia, należy uznać za niewystarczający.

Wskazał, iż w sytuacji ubiegania się przez grupę producentów o dofinansowanie kosztów budowy, rozbudowy, przebudowy lub remontu budynków lub budowli, ocena kosztorysu dołączonego przez Grupę do wniosku o płatność, powinna być przeprowadzona przez uprawnionego kosztorysanta, na podstawie zalecanych i powszechnie stosowanych katalogów norm i normatywów, np. KNR. K.NNR, KNZ, KNRW, NNRNKB oraz wyłącznie na podstawie dostępnych i stosowanych baz zawierających ceny katalogowe, np. BISTYP-CONSULTING, SEKOCENBUD, INTERCENBUD, ORGBUD. Uprawniony kosztorysant, dokonując oceny poziomu zastosowanych cen do kalkulacji wartości kosztorysowej zrealizowanych robót budowlanych, powinien opierać się wyłącznie na powszechnie stosowanych ww. bazach zawierających ceny katalogowe, bez odwoływania się do subiektywnych, własnych ocen, nic znajdujących potwierdzenia w ww. bazach cenowych. Ponadto, ocena kosztorysu dokonywana przez uprawnionego kosztorysanta powinna być przeprowadzona w oparciu o ten sam katalog norm i normatywów oraz w oparciu o te same bazy cen katalogowych, na podstawie których został sporządzony kosztorys, przedstawiony i załączony do wniosku przez beneficjenta, tj. wstępnie uznaną grupę producentów owoców i warzyw;

Zdaniem organu II instancji nie można zatem uznać przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania za prawidłowe, w zakresie w jakim wskazał, iż nie można utożsamiać cen rynkowych wyłącznie z cenami z katalogu INTERCENBUD, gdyż cena rynkowa w swojej istocie jest bowiem odbiciem sytuacji "na rynku" i dla jej prawidłowego ustalenia katalog może być jedynie jednym z dowodów, zawierającym ceny uśrednione.

Dodał, iż nie można również uznać przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania, w zakresie, w jakim po przedstawieniu przez Grupę stanowiska dotyczącego sporządzonego przez weryfikującego kosztorysu, nie przedstawił ww. uwag biegłemu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem jednoznacznie, iż przedstawione przez Grupę uwagi, zostały ocenione wyłącznie przez organ I instancji, z pominięciem biegłego.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, iż Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR winien ponownie przeprowadzić postępowanie polegające na weryfikacji dostępnego w sprawie materiału dowodowego, w zakresie właściwego uzasadnienia do uzyskanego kosztorysu weryfikacyjnego.

Dodał, iż konieczność ustalenia cen rynkowych poprzez dopuszczenie nowego dowodu z opinii innego (drugiego) biegłego oznacza przeprowadzenie postępowania w znacznej części, co, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. stanowi przesłankę chylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej Prezes ARiMR podzielił pogląd spółki odnośnie naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie organ nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ I instancji § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r.

Wyjaśnił, iż zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw, jest przyznawana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem lub przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, m.in., jeżeli inwestycja lub jej etap zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy i zostały zrealizowane oraz są dostosowane do wielkości produkcji owoców i warzyw sprzedawanych przez grupę i wyprodukowanych przez jej członków, nieprzekraczającej wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania. Ponadto, stosownie do § 4 ust. 6 rozporządzenia, pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji jest przyznawana do wysokości kosztów poniesionych na zrealizowanie inwestycji ujętych w danym okresie rozliczeniowym, nieprzekraczającej kwoty zatwierdzonej w planie dochodzenia do uznania.

Kwalifikowanymi kosztami inwestycji podlegającymi rozliczeniu we wniosku o przyznanie pomocy finansowej za 1 półrocze 2013 r., mogą zostać objęte tylko te inwestycje i związane z nimi koszty, które zostały ujęte w planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy, objęty wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej.

W ocenie Prezesa, w ramach wniosku o przyznanie pomocy finansowej, za I półrocze 2013 r., nie można uznać za koszty kwalifikowane, kosztów zakupu materiałów budowlanych, jeżeli nie zostały one ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy oraz dotyczą zakresu prac budowlanych, zatwierdzonych na kolejny okres rozliczeniowy, tj. II półrocze 2013 r.

Zwrócił uwagę na fakt. że zatwierdzony w planie dochodzenia do uznania na II półrocze 2013 r., zakres prac budowlanych, obejmuje nie tylko samą robociznę, ale również materiały budowlane, które dopiero w połączeniu z robocizną, mogą przynieść określony efekt w postaci zrealizowania danego etapu prac budowlanych.

Zdaniem organu, zakup materiałów który faktycznie nastąpił w I półroczu 2013 r. powinien zatem zostać rozliczony w ramach realizacji kolejnego etapu budowy budynku chłodni, tj. za II półrocze 2013 r.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Prezesa ARiMR, w ramach wniosku o przyznanie pomocy finansowej, za I półrocze 2013 r., nie można uznać za koszty kwalifikowane, kosztów zakupu materiałów budowlanych ujętych w pozycjach kosztorysu dotyczących ścian zewnętrznych, wewnętrznych, sufitu, posadzki, stolarki oraz doków do realizacji inwestycji, gdyż zostały one ujęte w kolejnym III etapie budowy planowanym do realizacji w II półroczu 5 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania.

Odnosząc się natomiast do zgłoszonego wraz z odwołaniem wniosku o powołanie innego biegłego oraz dopuszczenie dowodu z drugiej opinii biegłego na okoliczność rzeczywistych kosztów poniesionych przez skarżącą przy wykonanych pracach budowlanych, organ II instancji uznał, iż przepis art. 136 k.p.a. uniemożliwia w przedmiotowej sprawie dopuszczenie dowodu z drugiej opinii innego biegłego.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję Prezesa ARiMR. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

I. art. 16 k.p.a. polegającego na jego niezastosowaniu, poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie przez organ II instancji w całości decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], a więc także w zakresie nieobjętym odwołaniem (punkt - tiret - nr 1 i 2) - przyznającej skarżącej pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w kwocie 191.540.25 zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 816.454,32 zł, pomimo że decyzja organu I instancji w niezaskarżonym zakresie, tj. w punkcie - tirecie - nr 1 i 2, stała się ostateczna;

II. art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na jego błędnym zastosowaniu i nie zastosowaniu art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez:

a) uznanie, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 art. 80, 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy oraz niesporządzenie uzasadnienia zgodnie z wymogami, wskutek czego organ II instancji przyjął, iż zakres postępowania wyjaśniającego, który powinien przeprowadzić organ odwoławczy, przekracza dozwolony przy rozpoznaniu odwołania zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., pomimo że organ I instancji przeprowadził całość postępowania wyjaśniającego, zgromadził całość materiału dowodowego, a ww. wymienione uchybienia organu I instancji dotyczą jedynie oceny materiału dowodowego oraz uzupełnienia opinii biegłego poprzez sporządzenie jej uzasadnienia, co nie powinno stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2, ponieważ mieści się w dozwolonych granicach ustaleń faktycznych przez organ II instancji w postępowania odwoławczym;

b) dokonanie wykładni przepisów prawa materialnego, tj. § 1 ust.1 pkt.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2009 r., w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w sytuacji stwierdzenia przez organ II instancji, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie został zupełnie ustalony przez organ I instancji pomimo że nie jest możliwa prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego przy jednoczesnym twierdzeniu, że ustalenia faktyczne zostały błędnie ustalone;

III. art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu, poprzez:

a) uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie niezaskarżonym przez stronę postępowania pomimo że decyzja organu I instancji w niezaskarżonym zakresie, tj. w punkcie — tirecie — nr 1 i 2, stała się ostateczna;

b) zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. pomimo że zgodnie z powyższymi zarzutami, nie istnieją podstawy do jego zastosowania, a organ II instancji winien przeprowadzić własne postępowanie wyjaśniające i orzec co do istoty sprawy;

c) narzucenie organowi I instancji, wykładni § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, pomimo stwierdzenia, iż stan faktyczny w przedmiotowej sprawie został błędnie ustalony, wskutek czego nie jest możliwa prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego, a organ I instancji ma pełną swobodę w zakresie wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego po dokonaniu całości prawidłowych ustaleń faktycznych;

IV. art. 12 § 1 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jak również nie zachodzą ewentualne podstawy do zastosowania art. 136 k.p.a., pomimo że organ odwoławczy powinien przeciwdziałać przewlekłości postępowania i stosować możliwie najprostsze środki zmierzające do załatwienia sprawy, a uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w przypadku zachodzenia podstaw do dalszego prowadzenia postępowania odwoławczego, stanowi rażące naruszenie zasady szybkości oraz zbędnego formalizmu postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz.270 ze zm., dalej p.p.s.a) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, tj. co do zakresu, w którym uchyla decyzję organu I instancji w punkcie - tirecie 1 i 2 jej sentencji o przyznaniu pomocy finansowej w łącznej kwocie 1.007.994,57 zł. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, wniosła zaś o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. co do zakresu w którym uchyla decyzję organu I instancji w punkcie - tirecie 3 i 4 jej sentencji o odmowie oraz obniżce przyznania pomocy finansowej w łącznej kwocie: 2.826.533,80 zł. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca podkreśliła, iż nie zaskarżyła decyzji organu I instancji w części, w której przyznano jej pomoc finansową, tj. zakresu objętego punktem - tiretem pierwszym oraz drugim, decyzji. Decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2014 r. o nr [...], w części nie zaskarżonej przez stronę stała się zatem ostateczna z upływem 14 dni od dnia doręczenia jej stronie. Zgodnie z tym, dalsze orzekanie co do całości Decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wyjściem poza zakres postępowania odwoławczego i tym samym stanowi rażące naruszenie art. 16 k.p.a., na podstawie którego wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych, może nastąpić jedynie w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.

Dodatkowo, w ocenie skarżącej, niezrozumiałym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jeżeli jedyną kwestia sporną pomiędzy organem, a stroną postępowania jest tylko jeden dowód, który może zostać uzupełniony przez organ II instancji wg jego uznania i oceny przez ponowną opinię lub uzupełnienie istniejącej.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie został ustalony stan faktyczny pozwalający na orzeczenie przez Dyrektora ARiMR co do jej istoty, jednakże jego część budzi wątpliwości skarżącej co do prawidłowości tych ustaleń. Zgodnie z tym, w ocenie skarżącej, jest w pełni uzasadniona nowa opinia biegłego, jednakże zlecona przez organ II instancji w ramach uzupełnia ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego.

Skarżąca podkreśliła ponadto, iż część uzasadnienia organu II instancji, w której organ dokonał wykładni § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2009 r., odnosząc się wprost do zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazanego w odwołaniu przez skarżącą, jest niedopuszczalna z punktu widzenia wydania decyzji kasatoryjnej, w której organ stwierdza, że nie dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Opierając się na stanowisku wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie jest możliwa wykładnia przepisów prawa materialnego, jeżeli nie został ustalony w całości stan faktyczny, ponieważ taka wykładnia zawsze będzie nieprawidłowa.

Skarżąca zarzuciła również Prezesowi ARiMR naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez narzucenie rozstrzygnięcia, jakie powinien podjąć organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w zakresie kwalifikowalności kosztów dotyczących zakupu materiału - płyty warstwowej, czym ograniczono swobodę orzekania organu I instancji. Dodała, iż tak sformułowane "wytyczne" w ww. zakresie są w istocie nakazem załatwienia sprawy w sposób negatywny.

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady określonej w art. 12 § 1 k.p.a. skarżąca podkreśliła, iż w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, wskazane są jedynie ogólne wytyczne które sprowadzają się w praktyce do przeprowadzenia jednego dowodu w postaci uzupełnienia istniejącej opinii biegłego lub przeprowadzenia kolejnej. W ocenie skarżącej, w sytuacji, gdy organ II instancji nie widzi możliwości dalszego zbierania materiału dowodowego, jak również wskazuje dokonanie w ramach ponownego postępowania przez organ I instancji jedynie ponownej analizy zebranych już dowodów, to nie powinien wydać decyzji kasatoryjnej i przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ powinien sam dokonać oceny istniejących dowodów albo uzupełnić dowód z opinii biegłego.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy kodeks postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to częściowo zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji, a w pozostałej części z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z tytułu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz jej uchylenie w pozostałym zakresie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, iż spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną, czy też możliwe było uzupełnienie postępowania przez ten organ i wydanie w wyniku uzupełnienia stosownej decyzji merytorycznej przez ten organ. Dodatkowo spór dotyczy możliwości uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w zakresie nie zaskarżonym odwołaniem.

Oceniając przedmiotową decyzję w pierwszej kolejności należy rozważyć przesłankę dotyczącą stwierdzenia nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zgodnie z powyższym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Decyzja organu I instancji jedynie w części - nie satysfakcjonowała strony, stąd została zaskarżona odwołaniem, ale jedynie w zakresie pkt 3 i 4 (tiret 3 i 4), tej decyzji. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji objął całość czteropunktowej decyzji I instancyjnej, w tym rozstrzygnięcie zarówno zaskarżone odwołaniem, jak i niezaskarżone. Zasadnie w powyższym zakresie skarżąca powołała się na wyrok NSA z 26 czerwca 2008r., II GSK 175/08 (orzeczenia.nsa.gov.pl.), który wskazał, że cyt. "Pamiętać (...) należy, że postępowanie odwoławcze wywołane zostało odwołaniem złożonym przez stronę postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że w tym zakresie organ odwoławczy nie jest władny do działania z urzędu. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego (czy do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, czy do całego rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji) decyduje strona składająca odwołanie. W odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji strona określiła zakres zaskarżenia tej decyzji. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w części niezaskarżonej decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Oznacza to, że biorąc pod uwagę treść odwołania, a zwłaszcza zakres zaskarżenia decyzji określony w odwołaniu, dopuszczalne jest zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości, to jest w tym zakresie w jakim zostało to określone w treści odwołania, bowiem w części nie zaskarżonej decyzja stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie sentencja decyzji organu I instancji składa się z czterech punktów. Taka konstrukcja decyzji administracyjnej, gdzie o przyznaniu lub odmowie przyznania stronie określonych praw rozstrzyga organ w kilku punktach decyzji zezwala na przyjęcie w postępowaniu odwoławczym rozwiązania określonego w treści art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do tej części decyzji, która została zaskarżona".

W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak było podstawy prawnej do zastosowania w części niezaskarżonej art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe, zdaniem Sądu, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Sąd podziela bowiem powyższe stanowisko NSA i wskazuje, że w wypadku niezłożenia odwołania od decyzji organu I instancji w zakresie pkt 1 i 2 ( tiret 1 i 2) tej decyzji, to decyzja ta w tej części stała się ostateczna. Nie może zatem organ II instancji poddać kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (wyrok NSA z 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 675/07), może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez uprawniony podmiot i jest w pełni oparte na zasadzie skargowości.

Zatem uchylenie przez organ odwoławczy w tym zakresie decyzji organu I instancji naruszyło art. 16 k.p.a. (decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych) oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności organu w tym zakresie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Przechodząc do rozważenia zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie Sąd wskazuje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Tym samym, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny tejże decyzji, która powinna spełniać wymogi przewidziane art. 107 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ II instancji zastosował art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Słusznie w powyższym zakresie skarżąca powiązała możliwość wydania decyzji kasatoryjnej z zakresem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Ponadto granice, w których organ II instancji może przeprowadzić postępowanie dowodowe wyznacza przepis art. 15 k.p.a. ustalający zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., Sąd dokonał oceny czy zaistniały przesłanki określone tym przepisem. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje gdy w danej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania winien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: – takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo – takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79).

Mając powyższe na względzie należy odnieść zalecenia wskazane w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego do ewentualnej możliwości samodzielnego rozpoznania spawy przez organ odwoławczy, bez konieczności wydania decyzji kasatoryjnej.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy postępowania administracyjnego, które naruszył organ I instancji oraz stwierdził, że ten organ nie wyjaśnił przesłanek jakimi kierował się uznając kosztorys weryfikacyjny za zasadny w warunkach braku uzasadnienia opinii przez kosztorysanta oraz w warunkach braku przedstawienia temuż biegłemu uwag skarżącego dotyczących sporządzonego kosztorysu weryfikacyjnego.

Powyższe okoliczności mogą mieć wpływ na uzyskanie przez stronę pomocy, jak i również mogą mieć wpływ na jej wysokość.

Prezes ARiMR nakazał przeprowadzić organowi I instancji postępowanie polegające na ustaleniu dlaczego biegły przyjął określone stawki roboczogodzin oraz na odniesieniu się przez biegłego do uwag skarżącego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe zalecenia organu odwoławczego mieszczą się w przesłankach z art. 136 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy sam może przeprowadzić to postępowanie. Dodatkowe postępowanie ograniczy się w zasadzie do ustalenie dlaczego biegły przyjął określone stawki roboczogodzin i dlaczego odrzucił ceny z katalogu INTERCENBUD wskazane w kosztorysie powykonawczym. Powyższe zalecenie w żaden sposób nie przekroczy znacznej części postępowania i może zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na względzie zakres zaleconego przez Prezesa ARiMR postępowania nie narusza art. 136 i art. 15 k.p.a., który ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wskazywane również wady w zakresie uzasadnienia decyzji mogły zostać konwalidowane decyzją Prezesa ARiMR, który w uzasadnieniu mógłby szczegółowo odnieść się do zebranego materiału dowodowego. Trzeba podkreślić, o czym była mowa wyżej, że istota postępowania odwoławczego nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji, ale polegać ma na ponownym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu w oparciu o zebrane dowody stosownej decyzji. Zdaniem Sądu zasadą postępowania odwoławczego winno być wydanie decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej. Wprost o powyższym stanowią przepisy, które wydanie decyzji kasatoryjnej ograniczają do konieczności przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku. Natomiast o uchyleniu decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na zasadność zarzutów dotyczących naruszenia procedury, w tym przepisów odnoszących się do ustaleń faktycznych w odniesieniu do cen kosztorysowych, Sąd uznał, że przedwczesnym jest orzekanie w przedmiocie nieprawidłowego zastosowania i błędnej wykładni przepisu materialnego, jakim jest wskazywany w zarzutach skargi § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

Z tych względów zarzut naruszenia tego przepisu został pozostawiony bez rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w wyroku