Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 931/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 par.1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie: odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wymierzył H. M.:

* składki na ubezpieczenia społeczne (emerytalne, rentowe, wypadkowe) za okres [...] oraz [...] w łącznej kwocie [...] zł;

* składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] w łącznej kwocie [...] zł;

* składki na Fundusz Pracy za okres [...] oraz [...] w łącznej kwocie [...] zł.

W dniu 21.07.2006r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. wpłynął wniosek H. M. o umorzenie należności z tytułu nie opłaconych składek. W niniejszym wniosku zostały przytoczone argumenty natury finansowej oraz zdrowotnej.

W dniu [...] października 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję, nr [...] mocą, której odmówił H. M. umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika, w tym:

* ubezpieczenie społeczne - za okres [...] należność główna w kwocie [...] + odsetki za zwłokę na dzień 21.07.2006r. w kwocie [...], za okres [...] należność główna w kwocie [...] + odsetki za zwłokę na dzień 21.07.2006r. w kwocie [...] + koszty upomnienia w kwocie [...];

* ubezpieczenie zdrowotne - za okres [...] należność główna w kwocie [...] + odsetki za zwłokę na dzień 21.07.2006r. w kwocie [...] + koszty upomnienia w kwocie [...] zl;

* Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych- za okres [...] należność główna w kwocie [...] zł + odsetki za zwłokę na dzień 21.07.2006r. w kwocie [...] + koszty upomnienia w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.), art. 30 ww. ustawy, art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw jak również treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Następnie organ I instancji podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wniosek płatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem płatnika może umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. Podkreślił również, że decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, albowiem ZUS nie jest zobligowany do umorzenia należności. Jednakże nawet ustalenie, że istnieją ww. przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości, nie zobowiązuje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. Umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację Zakładu z całości lub części należności. Zastosowanie omawianej instytucji mogą zatem uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności, a zatem takie, na które płatnik nie miał wpływu lub które były niezależne od sposobu jego postępowania, jak np.: znaczne obniżenie zdolności płatniczej płatnika, spowodowane klęską żywiołową lub wypadkiem losowym, podważające w sposób istotny warunki egzystencji płatnika i jego rodziny. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że podejmując się wykonywania działalności gospodarczej płatnik wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Zatem-zdaniem organu- skutki finansowe działalności zobowiązanego nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Organ wskazał, że działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko oraz że nie można z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu

Dalej organ stwierdził, że z zebranego w trakcie postępowania materiału dowodowego nie wynika, że w przypadku wnioskodawczyni zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, która mogłaby być przesłanką uzasadniającą umorzenie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że nie jest wiadome jakie wydatki związane z utrzymaniem ponosi zainteresowana oraz wskazał, że wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą jednak nie udokumentowała jakie uzyskuje z tego tytułu dochody. Organ stwierdził, że zainteresowana nie wykazała również jakie wydatki związane z leczeniem ponosi wraz z mężem. W związku z tym ZUS uznał ww. okoliczności za nieudowodnione, co za tym idzie nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalił, iż współmałżonek dłużniczki uzyskuje dochód z tytułu świadczenia emerytalno - rentowego w wysokości [...] zł brutto miesięcznie, netto [...] zł. oraz że ze świadczenia dokonywane są potrącenia w wysokości [...] zł miesięcznie tytułem zajęć Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. Ponadto podkreślił, że wnioskodawczym wraz ze współmałżonkiem posiada składniki majątkowe w postaci nieruchomości : [...] na które wpisana jest hipoteka przymusowa oraz, że wnioskodawczyni posiada również składniki majątkowe w postaci [...], które objęte są zastawem skarbowym.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w omawianym przypadku nie zachodzi przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności jak również nie zachodzą przesłanki zawarte w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) uzasadniające umorzenie należności.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podkreślił, że kwestia braku umorzenia należności z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w związku z powodzią, która miała miejsce w [...]. rozpatrywana już była przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślił również, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja to opinie komisji społecznych wydane na podstawie zeznań świadków, nie sygnowane podpisem żadnej z osób ze składu komisji. Przy czym każda z opinii przedstawia inny zakres szkód, jeżeli chodzi o rodzaj uprawy, zalaną powierzchnię i wysokość strat, co podważa ich wiarygodność.

Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie ma możliwości zastosowania trybu umarzania określonego w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), gdyż zainteresowana podlegała przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155 z 2002r., poz. 1287), prowadzone wobec niej postępowanie restrukturyzacyjne decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2004r. zostało umorzone z uwagi na fakt, iż wnioskodawczyni nie spełniła wszystkich warunków, o których mowa w art. 10 i 10 a ww. ustawy

Dalej organ wskazał, że w razie braku możliwości jednorazowej spłaty długu Zakład może na wniosek płatniczki rozłożyć należności na raty.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił uwagę na to, że zainteresowana posiada także zadłużenie z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres [...] na ubezpieczenie społeczne-należność główna w kwocie [...] + odsetki za zwłokę na dzień 21.07.2006r. w kwocie [...]zł, za okres [...] na ubezpieczenie zdrowotne -należność główna w kwocie [...] + odsetki za zwłokę na dzień 21.07.2006r. w kwocie [...]zł. Organ podkreślił, że należności te z mocy ustawy nie podlegają umorzeniu albowiem uwzględniając treść art. 30 u.s.u.s. do należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s.

Pismem z dnia 7 listopada 2005 r. H. M. zwróciła się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] października 2007 r. W pierwszej części uzasadnienia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie organ podkreślił, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zainteresowana podniosła, iż w [...] r. dokonano włamania do jej obiektów i kradzieży na kwotę [...] zł. oraz że kradzież doprowadziła wnioskodawczynię i jej rodzinę do utraty zdrowia. Małżonek został inwalidą pierwszej grupy. Córka również jest na rencie. W chwili obecnej nie posiada żadnych pojazdów mechanicznych, a nieruchomości zostały zajęte przez inne instytucje. Na utrzymanie wnioskodawczyni oraz jej małżonka pozostaje [...] zł miesięcznie.

Następnie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że ustalił, iż małżonek wnioskodawczyni uzyskuje dochód z tytułu świadczenia emerytalno -rentowego w wysokości [...] brutto m/c, netto [...], z którego dokonywane są potrącenia w wysokości [...] m/c tytułem zajęć Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z.

Podkreślił również, że ustalił, iż zainteresowana posiada składniki majątkowe w postaci nieruchomości oraz ruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że w omawianym przypadku nie zachodzi przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu II instancji nie zachodzą również przesłanki uzasadniające umorzenie należności zawarte w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Organ podkreślił, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zainteresowana podniosła, iż dokonano włamania do jej obiektów i dokonano kradzieży na znaczną kwotę, jednak w żaden sposób nie udokumentowała tego faktu. Podniosła również, iż na życie pozostaje jej rodzinie [...] zł na m/c jednak nie przedstawiła żadnych rachunków pozwalających na stwierdzenie jakie wydatki miesięcznie ponosi jej rodzina.

Prezes ZUS podkreślił, że kwestia braku umorzenia należności z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w związku z powodzią, która miała miejsce w [...]. rozpatrywana już była przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja to opinie komisji społecznych wydane na podstawie zeznań świadków, nie sygnowane podpisem żadnej z osób ze składu komisji. Przy czym każda z opinii przedstawia inny zakres szkód, jeżeli chodzi o rodzaj uprawy, zalaną powierzchnię i wysokość strat, co podważa ich wiarygodność.

Organ II instancji stwierdził, że nie ma możliwości zastosowania trybu umarzania określonego w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), gdyż wnioskodawczyni podlegała przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155 z 2002r., poz. 1287), prowadzone wobec niej postępowanie restrukturyzacyjne decyzją z dnia [...].04.2004r. zostało umorzone z uwagi na fakt, iż zainteresowana nie spełniła wszystkich warunków, o których mowa w art. 10 i 10 a ww. ustawy

Na powyższą decyzję zainteresowana złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi dłużniczka wskazała m.in. że od [...] r. z mężem posiada umowę majątkową małżeńską, że nie posiada żadnych środków mechanicznych, bo zostały skradzione. Podkreśliła, że wymienione w decyzji nieruchomości były jej własnością do 2000 r. jednak stan faktyczny od tego czasu zmienił się. Podkreśliła również, że przez ostatni rok była na rencie inwalidzkiej bez prawa do zasiłku, jest na utrzymaniu córki i otrzymuje "opiekuńcze" w wysokości [...] zł.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych wart. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie jej zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Wobec treści wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.-jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA -wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków w istocie oderwanych od tych okoliczności, bądź niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga fakt, iż Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy sytuacji skarżącej, w kontekście przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.

Fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to w szczególności sytuacji materialnej jaki i zdrowotnej skarżącej, która w ocenie Sądu, nie została przeanalizowana przez organ orzekający.

W tym miejscu należy podkreślić, iż na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma więc on obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić.

Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, iż organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Ponadto należy zauważyć, iż Prezes Zakładu nie dokonał analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym skarżącej.

Organ nie odniósł dochodów osiąganych przez skarżącą do jej indywidualnej sytuacji życiowej. W tym właśnie zakresie organ nie dokonał należytej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i nie umotywował podjętej decyzji. Nie można bowiem uznać, że ogólnikowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), którego istotą jest dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przede wszystkim nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji materialnej skarżącej pomijając całkowicie kwestię bieżących kosztów utrzymania gospodarstwa domowego i innych wydatków związanych z realizacją pozostałych zobowiązań. Sąd zauważa, że skoro oboje małżonkowie pobierają renty z tytułu niezdolności do pracy, to oboje są przewlekle chorzy i wymagają leczenia, w tym także stosowania leków. Co do męża skarżącej zaniedbano wyjaśnienia rodzaju schorzenia na które cierpi i ustalenia jakie leki musi przyjmować, a co za tym idzie- jaką kwotę miesięcznie musi przeznaczać na ich zakup. Istotne jest to, że żadne z małżonków nie otrzymałoby renty, gdyby nie było to uzasadnione z punktu widzenia lekarskiego. Organy nie rozważyły jaką rzeczywiście kwotą- po odliczeniu wydatków, w tym na leki - skarżąca dysponuje oraz jaka kwota miesięcznie przypada na osobę w jej rodzinie.

Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja wymiarowa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r., która dotyczy innych okresów składkowych i innych kwot składek aniżeli zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2007 r.

W tym miejscu należy wskazać, iż po wpływie wniosku o umorzenie należności organ winien niezwłocznie określić wysokość zadłużenia. Wprawdzie decyzje w sprawie podlegania ubezpieczeniu społecznemu wydane są w odrębnym postępowaniu i podlegają stosownej kontroli sądu powszechnego, jednakże okresy i wysokość zadłużenia mają bardzo istotne znaczenie przy wydawaniu decyzji w sprawie umorzenia zaległości bowiem organ powinien rozważyć czy spłata bardzo dużych zaległości spowoduje niemożność zaspokojenia przez wnioskodawczynię podstawowych potrzeb życiowych. Sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. Pamiętać przy tym należy, że interes publiczny rozumiany jako dbałość o stan finansów ubezpieczeń społecznych nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Organ administracji podejmując decyzje uznaniową ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (art.7 k.p.a.).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie okresy i wysokość zadłużenia nie zostały przez organ dokładnie ustalone. Ponadto w zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń organu, czy jakieś należności składkowe z okresu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2070) tj. sprzed 1 stycznia 2003 r., nie przedawniły się.

Ponadto należy zauważyć, iż organ orzekający w niniejszej sprawie nie ustalił z kim wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe- czy tylko z mężem czy też również z córką, o której wspominała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ II instancji zupełnie pominął informację, że córka skarżącej jest na rencie i nie ustalił czy córka wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dłużniczką a jeśli tak, w jakiej wysokości otrzymuje świadczenie rentowe. Należy wskazać, iż z przepisów prawa rodzinnego w tym art. 91 §1 ustawy z dnia 25 lutego1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. ( Dz. U. Nr 9, poz.1359 ) wnika, że dziecko, które ma dochody, ma obowiązek przyczyniać się do pokrywania kosztów utrzymania rodziny, jeżeli mieszka u rodziców.

W zaskarżonej decyzji brak jest również ustaleń organu czy wskazane w decyzji z [...] października 2007 r. ruchomości i nieruchomości są nadal własności skarżącej tym bardziej, że na wszystkich nieruchomościach ustanowione były hipoteki przymusowe, natomiast samochody objęte były zastawem skarbowym.

Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącej podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jej elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06).

Mając na względzie powyższe uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien więc uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.