Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1354/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 96 i art. 97
journal: Dz.U. 2006 nr 104 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym
article: art. 114 ust. 1 pkt 1 oraz art. 118 w związku z art. 115 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2331/11 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2331/11 oddalił skargę R.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił R.S. ze służby w Policji z dniem [...] 2010 r.

W dniu 22 czerwca 2010 r. R.S. zwrócił się Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z prośbą o wyjaśnienie przyczyn niewypłacenia odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 118 cyt. ustawy o Policji, odmówił R.S. wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] 2010 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że odprawa mu nie przysługuje albowiem bezpośrednio po zwolnieniu ze służby w Policji został przyjęty do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w której przysługuje prawo do takiego świadczenia.

Na skutek złożonego przez stronę odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. W świetle art. 118 tej ustawy, odprawa nie przysługuje policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takiego świadczenia. W ocenie organu odwoławczego przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione. W sprawie jest niesporne, że R.S. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] 2010 r., a do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym został przyjęty w dniu [...] 2010 r. W służbie tej istnieje również możliwość otrzymania świadczenia pieniężnego związanego z rozwiązaniem stosunku służbowego, jakim jest odprawa. W związku z powyższym Komendant Główny Policji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że R.S. odprawa nie przysługuje.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 118 ustawy o Policji i wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał na odmienne uregulowanie instytucji odprawy w ustawie o Policji i w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. W ocenie skarżącego podane różnice uniemożliwiają zastosowanie w niniejszej sprawie art. 118 ustawy o Policji. Ponadto stwierdził, że jednodniowa przerwa pomiędzy zwolnieniem go ze służby w Policji a rozpoczęciem służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oznacza brak bezpośredniości i ciągłości służby w rozumieniu powyższego przepisu.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie stan faktyczny jest niesporny. Przedmiotem sporu jest natomiast kwestia wykładni art. 118 ustawy o Policji w związku z art. 96 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.). Wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. W świetle przepisów tej ustawy powyższa odprawa przysługuje policjantowi bez względu na podstawę prawną i przesłanki zwolnienia. W przypadku zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 (wymierzenia kary dyscyplinarnej ze służby) i 4a (wymierzenia przez sąd prawomocnym orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta) oraz ust. 2 pkt 8 (popełnienia czynu o znamionach przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie) policjant otrzymuje 50% odprawy. Z kolei art. 118 ustawy o Policji stanowi, że odprawa, o której mowa w art. 114 oraz świadczenia określone w art. 117 nie przysługują policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w art. 96 przewiduje prawo do odprawy, w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 58 ust. 3, art. 61 ust. 4, art. 64 ust. 1 pkt 1 i 7, ust. 2 pkt 1 i 4.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza powyższych przepisów wskazuje, że funkcjonariusz CBA nabywa prawo do odprawy tylko w niektórych wskazanych przypadkach zwolnienia. Uzyskanie prawa do odprawy nie stanowi zatem, tak jak w przypadku policjanta, powszechnego, generalnego uprawnienia z tytułu zwolnienia ze służby, jest ono bowiem związane z określonymi przesłankami zwolnienia. W ustawie o Policji przesłanki nabycia prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby mają szerszy zakres, niż w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Z przedstawionego porównania regulacji dotyczącej odprawy zawartej w ustawie o Policji i w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wynika jednak, że w obu służbach świadczenia te mają cechy odprawy. Wbrew stanowisku skarżącego, dla prawidłowej wykładni tego przepisu nie ma zatem znaczenia, czy i jakie różnice występują w uregulowaniu odprawy w innej służbie, w stosunku do pragmatyki policyjnej, ale istotne jest to, czy w tej innej służbie przewidziano odprawę, rozumianą szeroko, jako świadczenie pieniężne wypłacane funkcjonariuszowi po zakończeniu służby. Ustawodawca użyte w art. 118 ustawy o Policji pojęcie odprawy rozumie sensu largo, jako świadczenie mieszczące się w ogólnym pojęciu instytucji odprawy. Dlatego też dla oceny, czy w danym przypadku występuje negatywna przesłanka, określona w art. 118 ustawy o Policji, wystarczy wykazanie istnienia w innej służbie odprawy, a nie wykazanie identyczności (tożsamości) takiej odprawy z odprawą występującą w Policji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 540/10 trafnie stwierdził, że przepis art. 118 ustawy o Policji nie zawiera ograniczeń, które wskazywałyby na to, iż należy go stosować tylko wtedy, gdy warunki uzyskania odprawy w innej służbie są w pełni tożsame z warunkami jej uzyskania na podstawie ustawy o Policji. Każda służba ma zamknięty katalog przepisów, a niekiedy celem ustawodawcy było odmienne uregulowanie obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy różnych służb, wobec np. zakresu i specyfiki ich zadań. Dotyczy to przykładowo wysokości uposażeń policjantów i funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w rozpoznawanej sprawie została spełniona druga z przesłanek określonych w art. 118 ustawy o Policji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tej sprawie została spełniona także pierwsza z przesłanek podanych w powołanym wyżej przepisie. Z akt sprawy wynika, iż skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] 2010 r. a w dniu [...] 2010 r., a więc po dniu przerwy, podjął służbę w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Wbrew zarzutowi skarżącego jeden dzień przerwy między zwolnieniem go ze służby w Policji a podjęciem przez niego służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym spełnia przesłankę "bezpośredniości". Wprawdzie powyższe sformułowanie nie zostało przez ustawodawcę sprecyzowane i ocenę w tym zakresie pozostawił on organom administracji, to jednak wskazać należy, iż określenie "bezpośrednio" oznacza "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po kimś". Użyte w art.118 cyt. ustawy o Policji pojęcie "bezpośrednio", winno być zatem rozumiane, że policjant ,tuż po zwolnieniu ze służby został, bez zbędnej zwłoki przyjęty do innej służby. Słowo "bezpośrednio" nie jest tożsame ze zwrotem "bez dnia przerwy". W pojęciu bezpośredniości mieści się podjęcie służby w następnym dniu po zwolnieniu ze służby w Policji. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 20 maja 1994 r., sygn. akt II SA 234/94; wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 540/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 544/09 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 403/09).

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy Policji wobec skarżącego prawidłowo zastosowały art. 118 ustawy o Policji i na

podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.S., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:

1) art. 118 w związku z art. 115 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z art. z art. 96 i art. 97 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.), polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 118 ustawy o Policji z pominięciem ustawowego rozróżnienia zwrotów "takich świadczeń" (art. 118 ustawy o Policji) oraz "świadczenia tego rodzaju" (art. 115 ustawy o Policji), a także dokonanie błędnej wykładni pojęcia "bezpośrednio po zwolnieniu ze służby", co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez ten Sąd, iż odprawa, o której mowa w art. 118 w związku z art. 114 ustawy o Policji jest świadczeniem o "jednorazowym charakterze" i świadczeniem tożsamym z odprawą określoną w art. 96 i art. 97 ustawy o CBA oraz do błędnego zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie, pomimo, iż z ustalonego stanu faktycznego nie wynikały przesłanki wskazujące na utratę przez skarżącego uprawnienia do odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji;

2) art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, polegające na błędnym niezastosowaniu tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy i nieprzyznaniu skarżącemu prawa do odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, pomimo, iż stan faktyczny sprawy wskazuje na posiadanie przez skarżącego uprawnienia do otrzymania odprawy w pełnym przewidzianym przez tę ustawę wymiarze;

3) art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji z urzędu postępowania dowodowego w zakresie wypłaty przez organ odpraw innym funkcjonariuszom Policji przechodzącym do służby w CBA, w identycznych, co skarżący, okolicznościach, doprowadziło do naruszenia przez ten Sąd konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor odnosząc się do pierwszego z powołanych w niej zarzutów wskazał, że z przepisu art. 118 ustawy o Policji wynika, iż odprawa nie przysługuje wówczas, gdy zostały spełnione łącznie następujące przesłanki:

- bezpośrednio po zwolnieniu ze służby policjant został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby,

- w służbie, do której zwolniony policjant został przyjęty, przysługuje prawo do takich świadczeń, o jakich mowa w art. 114 oraz art. 117 ustawy o Policji.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie pierwsza z wymienionych przesłanek nie została spełniona. Ze służby w Policji został on zwolniony z dniem [...] 2010 r., a służbę w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym podjął dopiero z dniem [...] 2010 r. Brak było zatem ciągłości służby, gdyż do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym nie został przyjęty bezpośrednio po zwolnieniu z Policji, lecz z pewnym odstępem czasowym. Nie była to wprawdzie przerwa znaczna, to jednak przyjąć należy, iż była ona na tyle istotna, aby wywrzeć skutek w postaci nabycia przez niego prawa do odprawy, o której mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego przyjęcie do służby "bezpośrednio po zwolnieniu ze służby w Policji" jest przyjęciem z dnia na dzień, bez utraty ciągłości. W prawie pracy i ubezpieczeń społecznych wielokrotnie użyte jest sformułowanie "ciągłość pracy" lub "ciągłość ubezpieczenia", od którego uzależnione jest nabywanie uprawnień pracowniczych i które jest ściśle powiązane znaczeniowo z pojęciem "bezpośredniości", np. przejście zakładu pracy z jednego podmiotu na drugi. Dzień przerwy pomiędzy jednym a drugim okresem zatrudnienia wystarcza, by ustalić, że ciągłość zatrudnienia lub ubezpieczenia społecznego (zdrowotnego) została przerwana bez możliwości jej zachowania. Nie można zatem uznać, iż nie nabył on np. prawa do świadczeń chorobowych w nowej służbie, wskutek zaistnienia dwudniowego odstępu czasu pomiędzy zatrudnieniem w dwóch różnych służbach, a jednocześnie tworzyć fikcji na potrzeby ustaleń w zakresie prawa do odprawy, że ciągłość służby została w tym przypadku zachowana. Tworzenie fikcji prawnych powinno wprost i wyraźnie wynikać z przepisów prawa, a w tym przypadku ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem "niezwłocznie", które uzasadniałoby objęcie hipotezą tej normy prawnej dwu- lub trzydniowego odstępu między jedną służbą a drugą, lecz użył, w sposób domniemanie racjonalny, sformułowania "bezpośrednio", a zatem bez [dnia] pośredniego, tj. bez dnia przerwy, tj. "z dnia na dzień". Dzień jest bowiem jednostką miary czasu powszechnie – prawnie i zwyczajowo – przyjętą w stosunkach służbowych, zwłaszcza w Policji i służbach specjalnych, gdy chodzi o zmianę pracodawcy, nawiązanie stosunku służbowego, mianowania na stanowisko, itp. Nie jest tą jednostką miary ani godzina, ani tydzień, ani miesiąc, ani tym bardziej miara czasu dwudniowa lub obejmująca grupę lub pakiet trzech albo czterech dni. Pozostawanie w służbie jest stosunkiem trwałym i każde jego przerwanie oraz nawiązanie na nowo po dwóch dniach powoduje nienaprawialną przerwę w trwaniu tego stosunku. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia pojęcia "bezpośredniości" w sytuacji faktycznej niniejszej sprawy jest błędna już choćby na podstawie przykładu, w którym dany funkcjonariusz podejmuje zatrudnienie w sektorze prywatnym nawet na jeden lub dwa dni. Przerywa tym samym służbę i niewątpliwie nie jest w nowej służbie zatrudniany bezpośrednio po zwolnieniu z poprzedniej, lecz bezpośrednio po zwolnieniu z poprzedniej pracy w sektorze prywatnym. Ten okres jednego lub dwóch dni przerwy jest właśnie tym okresem pośrednim pomiędzy jedną a drugą służbą, który jest prawnie relewantny i decyduje o nabyciu prawa do odprawy przez zwolnionego funkcjonariusza.

Skarżący podkreślił, że powyższa przesłanka nie może być pominięta w niniejszej sprawie, a ponadto nabiera ona znaczenia w kontekście tego, że innym policjantom, będącym w identycznej sytuacji, jak on, tj. z jedno- lub dwudniową przerwą między okresami zatrudnienia w obu służbach, Komendant Główny Policji wypłacał odprawy. Tym samym przepis art. 118 ustawy o Policji nie jest przez organ interpretowany w sposób jednolity, a przesłanka bezpośredniości jest traktowana odmiennie w zależności od osoby policjanta.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie nie została spełniona również druga przesłanka, tj. istnienie w nowej służbie, do której skarżący został przyjęty, "takich świadczeń", o jakich mowa w art. 114 oraz art. 117 ustawy o Policji. Według przepisów ustawy o Policji odprawa, o której mowa w art. 114 tej ustawy, przysługuje policjantowi bez względu na podstawę prawną i przesłanki zwolnienia ze służby w Policji. Ponadto przepis art. 118 ustawy o Policji odsyła do całej treści art.114 tej ustawy, a nie tylko do treści art. 114 ust. 1 pkt 1. Ma to istotne znaczenie w procesie wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 118 ustawy o Policji sformułowania "prawo do takich świadczeń", zwłaszcza, że Sąd pierwszej instancji tę część normy prawnej w nim zawartej zinterpretował w sposób nadmiernie szeroki, nieuzasadniony podstawowymi regułami wykładni norm ustanawiających wyjątek od reguły przyznającej danej grupie zawodowej lub społecznej określone uprawnienia. W tym przypadku naruszenie reguł wykładni dotyczy uprawnienia funkcjonariuszy Policji do odprawy w przypadku zwolnienia ze służby. "Takie świadczenia", o których mowa w art. 118 ustawy o Policji w związku z art. 114 i 117 tej ustawy, to świadczenia tożsame znaczeniowo, tzn. takie same, identyczne. Nie można zatem twierdzić, że wystarczy tożsamość nazwy danego świadczenia, bez konieczności analizy jego charakteru lub przesłanek nabycia. Tożsamość, identyczność są to pojęcia, które nawet w powszechnej intuicji językowej odnoszą się do wszystkich istotnych cech danej rzeczy, zjawiska, sytuacji. W przypadku nabywania uprawnień, istotnymi cechami jest przecież nie tylko to, jak w języku prawniczym, czy też prawnym, dane uprawnienie nazwano, ale też jaka sytuacja faktyczna, jakie przesłanki, cele i charakter prawny można przypisać danemu uprawnieniu. Jak wyżej wskazano, nie można pomijać, że ustawodawca w art. 118 ustawy o Policji poczynił odwołanie do uprawnienia do odprawy określonego w całym art. 114 tej ustawy.

Tymczasem ustawa o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w art. 96 przewiduje prawo do odprawy, w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jedynie na podstawie art. 58 ust. 3, art. 61 ust. 4, art. 64 ust. 1 pkt 1 i 7, ust. 2 pkt 1 i 4. Analiza powyższych przypadków wskazuje, że funkcjonariusz CBA nabywa prawo do odprawy tylko w niektórych wskazanych przypadkach zwolnienia. Uzyskanie prawa do odprawy nie stanowi powszechnego, generalnego uprawnienia z tytułu zwolnienia ze służby, jest ono związane wyłącznie z konkretnymi podstawami zwolnienia. Przesłanki nabycia prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w ustawie o Policji mają znacznie szerszy zakres niż w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Ten zróżnicowany sposób nabycia prawa do odprawy w obu służbach prowadzi do wniosku, że prawo do odprawy zostało uregulowane w ustawie o CBA na innych zasadach, w innym zakresie, charakterze i przesłankach, niż prawo do odprawy przewidziane w ustawie o Policji.

Skoro zatem ustawa o CBA zawiera odmienne regulacje dotyczące prawa do odprawy, aniżeli ma to miejsce w ustawie o Policji, to dokonując wykładni przepisu art. 118 ustawy o Policji należy mieć na względzie nie tylko sam fakt, czy w innej służbie, do której przechodzi funkcjonariusz, przysługuje świadczenie zwane "odprawą", ale również jaki jest charakter prawny i przesłanki nabycia tego świadczenia. Brak jest bowiem aktu prawnego, który zawierałby jedną i uniwersalną definicję prawną terminu "odprawa", a zatem zgodnie z wolą ustawodawcy niezbędne jest każdorazowe dokonanie przez organ, czy też sąd, wykładni zwrotu "takie świadczenie". To właśnie ten zwrot winien być punktem odniesienia w sprawie, nie zaś wyłącznie termin "odprawa". Należy zatem przyjąć, że w odniesieniu do skarżącego zachodzi brak negatywnych przesłanek skutkujących utratą prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, co powoduje, że świadczenie to przysługuje mu w pełnym wymiarze przewidzianym przez ustawę o Policji.

Autor skargi kasacyjnej za błędny uznał argument Sądu pierwszej instancji, że odprawa ma charakter jednorazowy. Przeczy temu jednoznacznie treść art. 115 ust. 2 ustawy o Policji, który stanowi, iż tylko przy ustalaniu wysokości odprawy, a nie w ogóle prawa do odprawy, uwzględnia się również okresy nieprzerwanej zawodowej służby wojskowej, jeżeli bezpośrednio po zwolnieniu z tej służby żołnierz został przyjęty do służby w Policji i nie otrzymał odprawy z tytułu poprzednio pełnionej służby. Z powyższego wynika, że jeżeli to żołnierz albo np. funkcjonariusz CBA (art. 115 ust.3) odszedł ze służby i został przyjęty do służby w Policji, to wówczas przy ustalaniu wysokości odprawy "policyjnej" zostaną mu wliczone okresy służby w służbie wojskowej albo innych służbach, ale tylko wtedy, gdy taki policjant, który uprzednio był żołnierzem albo np. funkcjonariuszem CBA, nie otrzymał już odprawy "wojskowej" albo odprawy z CBA. Możliwa jest zatem sytuacja, w której taka osoba otrzyma dwie odprawy, tylko różna będzie wówczas kalkulacja tych świadczeń.

W art. 97 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym odnoszącym się do wysokości odprawy i sposobu wyliczenia tego świadczenia, brak jest odniesienia do kwestii ewentualnego stażu w innej służbie.

Wykładnia zwrotu "takie świadczenie" z art. 118 ustawy o Policji powinna być zatem dokonywana w kontekście całego aktu prawnego ustawy o Policji, a zwłaszcza art. 115 ust.2 i 5 tej ustawy. Ustawodawca nie bez przyczyny w ust. 3 art. 115 cyt. ustawy posłużył się innym zwrotem językowym aniżeli w art. 118 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji skarżący stwierdził, że w konsekwencji naruszenia art. 118 ustawy o Policji w związku z innymi przepisami tej ustawy oraz w związku z art. 96 i art. 97 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, polegającego na błędnym niezastosowaniu tego przepisu i nieprzyznaniu mu prawa do odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, pomimo, iż stan faktyczny sprawy wskazuje na posiadanie przez niego uprawnienia do otrzymania odprawy w pełnym przewidzianym przez tę ustawę wymiarze.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skarżącego o odmiennym traktowaniu przez organy Policji osób pozostających w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej, którym odprawa została wypłacona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczym problemem jest rozstrzygnięcie, czy decyzja o odmowie przyznania skarżącemu zwolnionemu ze służby w Policji odprawy przysługującej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z uwagi na treść przepisu art. 118 tej ustawy w związku z art. 96 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym była zgodna z prawem.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 118 w

związku z art. 115 ust. 2 i 3 ustawy o Policji sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni tych przepisów i ich niewłaściwego zastosowania oraz art. 114 ust.1 pk1 tej ustawy,

poprzez jego niezastosowanie.

Na wstępie przypomnieć należy, iż ustawodawca może w szerokim zakresie określać sytuację prawną funkcjonariuszy służb mundurowych, często regulując ich prawa i obowiązki odmiennie. Poszczególne formacje mundurowe, nie są kategorią jednolitą i dopuszczalne jest zróżnicowanie sytuacji prawnej ich funkcjonariuszy. Każda z formacji posiada odrębną regulację ustawową określającą jej charakter i zakres działania. Powyższe odrębności uzasadniają występowanie zróżnicowania zarówno w zakresie dotyczącym statusu jak i uprawnień funkcjonariuszy różnych służb, a także warunków dotyczących przejścia do poszczególnych służb. Odmienny status policjanta uzasadnia zróżnicowanie jego pozycji prawnej w porównaniu z funkcjonariuszem Centralnego Biura Antykorupcyjnego, żołnierzem zawodowym, czy też funkcjonariuszem pozostałych służb mundurowych. W tej sytuacji policjanci i funkcjonariusze Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz inni funkcjonariusze służb mundurowych nie charakteryzują się takimi samymi lub podobnymi cechami w stopniu równym, tzn. nie występują w relewantnej sytuacji. W związku z powyższym nie jest konieczne przyznawanie wszystkim funkcjonariuszom jednakowych praw i jednakowych obowiązków, a wręcz przeciwnie uzasadnione jest ich zróżnicowanie.

W przypadku policjantów rodzaje świadczeń przysługujących im w związku ze zwolnieniem ze służby oraz ich wysokość określa art.114 ustawy o Policji. Jednym z nich jest odprawa przewidziana w art.114 ust.1 pkt 1 tej ustawy, który stanowi, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę z zastrzeżeniem ust.3 i 4. Policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz ust. 2 pkt 8 otrzymuje 50% odprawy (ust. 3). Policjantowi zwalnianemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 Komendant Główny Policji lub upoważniony przez niego przełożony może w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb rodziny policjanta przyznać nie więcej niż 50% odprawy (ust. 4). Przesłanki negatywne uniemożliwiające nabycie prawa do tej odprawy są uregulowane w art. 118 tej ustawy. Stosownie do treści tego przepisu odprawa, o której mowa w art. 114, oraz świadczenia określone w art. 117 nie przysługują policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń.

Przy dokonywaniu wykładni powołanego art.118 omawianej ustawy wątpliwości nasuwają dwa sformułowania , a mianowicie;

- czy użyte w nim określenie "bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby" oznacza z dnia na dzień bez dnia przerwy, czy też z dniem przerwy między zwolnieniem z jednej służby a przyjęciem do innej służby,

- czy określenie "prawo do takich świadczeń" oznacza, że odprawa nie przysługuje policjantowi , w przypadku, gdy został on przyjęty do innej służby w której przysługuje jakiekolwiek prawo do odprawy, czy też prawo do odprawy jest uregulowane na takich samych zasadach jak prawo do odprawy w Policji.

Przechodząc do rozważań dotyczących pierwszego z tych sformułowań zauważyć należy, iż nie precyzuje ono dnia, z jakim wiąże się uregulowany skutek. Zwrot bezpośrednio jest pojęciem "nieostrym" i może dotyczyć zarówno podjęcia służby w następnym dniu po dniu zwolnienia jak i podjęcia służby w dniu poprzedzonym jednodniową przerwą. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej prowadzi do wniosku, iż zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, że wbrew stanowisku skarżącego wykładnia językowa jest niewystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Z tego względu w tej sprawie niezbędne jest odwołanie się do innych metod wykładni omawianego przepisu. Przy dokonywaniu wykładni systemowej wskazać należy ,iż znalazł się on w rozdziale 9 zatytułowanym uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów. Jak wyżej podano odprawa jest jednym z rodzajów świadczeń przysługujących policjantowi w związku ze zwolnieniem ze służby a jej wysokość jest uzależniona od podstawy zwolnienia art. 114 ust. 3 i 4 cyt. ustawy o Policji, od wysługi lat nieprzerwanej służby, nieprzerwanej zawodowej służby wojskowej, jeżeli bezpośrednio po zwolnieniu z tej służby żołnierz został przyjęty do służby w Policji i nie otrzymał odprawy z tytułu poprzednio pełnionej służby art. 115 ust.1 i 2. Przy czym przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku podjęcia służby w Policji po zwolnieniu ze służby w innych służbach, w których przysługują świadczenia tego rodzaju (art. 115 ust. 3 tej ustawy). A zatem warunkiem otrzymania przez policjanta odprawy jest niepodejmowanie przez niego bezpośrednio po zwolnieniu ze służby w Policji zawodowej służby wojskowej lub innej służby ,w której prawo do odprawy przysługuje (art. 118 omawianej ustawy). W konsekwencji oznacza to, że policjant, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby w Policji został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub innej służby w której przysługuje prawo do takich świadczeń traci uprawnienie do otrzymania odprawy.

Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni celowościowej ostatniego z powołanych przepisów trafnie stwierdził, że odprawa z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Powyższa regulacja ma zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu policjantowi tego świadczenia w przypadku zwolnienia go ze służby w Policji i bezpośredniego przyjęcia do innej służby, w tej sprawie, do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, w którym tego rodzaju świadczenie jak odprawa jest także wypłacane w związku ze zwolnieniem ze służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie "bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby" powinno być interpretowane w kategoriach obiektywnych, to znaczy wymagane jest następstwo omawianych zdarzeń w czasie, które zachodzi wówczas, gdy policjant po zwolnieniu zostaje przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub innej służby. Występuje to zarówno w przypadku, gdy przyjęcie to następuje w następnym dniu po zwolnieniu, jak i w przypadku gdy następuje to w drugim dniu po zwolnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Warunek ten nie zostanie jednak spełniony, w przypadku podjęcia przez zwolnionego policjanta zatrudnienia przed przyjęciem do innej służby. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że pojęcie "bezpośrednio" nie jest tożsame ze zwrotem "bez dnia przerwy" i oznacza ,że policjant tuż po zwolnieniu z jednej służby bez zbędnej zwłoki został przyjęty do innej służby.

Odnośnie użytego w art. 118 określenia "prawo do takich świadczeń", o jakich mowa w art. 114 oraz art. 117 ustawy o Policji, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej stwierdzić należy , iż oznacza ono, że odprawa nie przysługuje policjantowi w przypadku, gdy został on przyjęty do innej służby w której przysługuje jakiekolwiek prawo do odprawy. A zatem prawo do odprawy w innej służbie nie musi być uregulowane na takich samych zasadach, jak prawo do odprawy w Policji. Sąd pierwszej instancji powołując wyrok NSA z dnia 5 października 2010r. sygn. akt I OSK 540/10 trafnie zauważył, iż art. 118 omawianej ustawy nie zawiera ograniczeń, które wskazywałyby na to, że należy go stosować tylko wtedy, gdy warunki uzyskania odprawy w innej służbie są w pełni tożsame z warunkami jej uzyskania na podstawie ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w art. 118 ustawy o Policji określenie został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do "takich świadczeń", w istocie uzależnia prawo do odprawy od ustalenia, czy w służbie, do której został przyjęty zwolniony policjant przysługuje prawo do "takich świadczeń" jakie przewiduje ustawa o Policji, przy czym nie chodzi o "takie same świadczenia" lecz "takie świadczenia". W związku z powyższym uznać należy, iż w takim przypadku dla oceny uprawnienia skarżącego do odprawy, bez znaczenia jest okoliczność, że w art.96 i art.97 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym prawo do odprawy jest uregulowana nieco odmiennie niż w ustawie o Policji, gdyż funkcjonariusz tej służby otrzymuje ją jedynie w przypadku zwolnienia na podstawie art. 58 ust. 3, art. 61 ust. 4, art. 64 ust. 1 pkt 1 i 7, ust. 2 pkt 1 i 4 oraz ust. 3 , lecz jej wysokość jest wyższa niż odprawy otrzymywanej przez policjanta.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że postawiony w skardze

kasacyjnej zarzut naruszenia art. 118 w związku z art. 115 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z art. 96 i art. 97 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest nietrafny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadność wskazanego

zarzutu powoduje nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, przez jego niezastosowanie.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art.106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 106 § 3 i § 4 P.p.s.a. stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Z art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu, jeżeli jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania. A zatem jego nieprzeprowadzenie nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego w rozumieniu wskazanego przepisu. Oznacza to, iż zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. może być skutecznie podniesiony wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez Sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były błędne. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do przeprowadzenia z urzędu dowodu z dokumentu na okoliczność wypłaty przez organ odpraw innym policjantom przechodzącym do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, znajdującym się w identycznej sytuacji co skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygając określoną indywidualną sprawę w żaden sposób nie był związany oceną stanu faktycznego w innej podobnej sprawie. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP) nie można wywodzić obowiązku wydawania przez organ takich samych decyzji. Nie istnieje bowiem możliwość skutecznego zakwestionowania danego rozstrzygnięcia poprzez powołanie się na odmienny wynik postępowania w innej sprawie. Decyzja administracyjna charakteryzuje się tym, że jest rozstrzygnięciem wydawanym w indywidualnej sprawie, wobec konkretnie oznaczonego adresata w określonym stanie faktycznym i prawnym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.