Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3137/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1490/17 w sprawie ze skargi K. T. A. S. i R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1490/17 oddalił skargę K. T., A. S. i R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

K. T. w piśmie z [...] grudnia 2016 r., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik R. T. i A. S., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007 r. znak [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina miasto Z. składającej się z dz. ewid. nr [...] na dz. nr [...] i dz. nr [...]. We wniosku wskazała, że ostatecznym postanowieniem z [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło nieważność postanowienia Burmistrza Miasta Z. z [...] maja 2003 nr [...], pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości położonych w obrębie [...] , gmina Miasto Z., składających się z dz. nr [...] oraz [...] . Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] lutego 2004 r. nr [...] orzekającej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonych w obrębie [...], gmina Miasto Z., składających się z dz. nr [...] oraz [...] na dz. o numerach: [...],[...],[...] i [...]. Tym samym stwierdzenie nieważności podziału pierwotnego skutkować musiało nieważnością podziałów wtórnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007 r. nr [...] wskazując, że wnioskodawczyni – jako współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej, która nie posiadała żadnych praw rzeczowych do nieruchomości objętych podziałem zatwierdzonym ww. decyzją Burmistrza Miasta Z. – nie była stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, ponieważ zatwierdzony tą decyzją podział nieruchomości nie ingerował w żadne prawa wnioskodawczyni jako współwłaścicielki nieruchomości sąsiedniej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., po rozpoznaniu wniosku K. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, to jednak, tak samo jak postępowanie zwykłe, wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, a więc określony podmiot posiadający interes prawny. Mając na uwadze art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", organ wyższego stopnia jest zobligowany zatem do ustalenia czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a zatem w postępowaniu podziałowym interes prawny ma właściciel dzielonej nieruchomości, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tej działki, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. W myśl zaś art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Interesu prawnego nie można wyprowadzić ani z tytułu prawa własności, czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani z innych tytułów do nieruchomości. Od ww. zasady można odstąpić wyłącznie, gdy w postępowaniu podziałowym organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie prawa własności właścicieli działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, co ma miejsce, np. gdy podział pozbawia ich dostępu do drogi publicznej. Takie rozumienie interesu prawnego w postępowaniu podziałowym znajdzie także zastosowanie na gruncie spraw, których przedmiotem jest weryfikacja w trybach nadzwyczajnych ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Kolegium dalej wskazało, że powyższe oznacza, że warunkiem przeprowadzenia weryfikacji decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie [...] , gmina Miasto Z. stanowiącej działkę ewid. nr [...] na dz. nr [...] oraz dz. nr [...] , pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a. było uprzednie ustalenie, że wnioskodawczyni K. T. posiadała interes prawny w tak zgłoszonym żądaniu.

Ponadto Kolegium wskazało, że przed złożeniem wniosku z [...] grudnia 2016 r. wnioskodawczyni dwukrotnie występowała z tożsamym żądaniem. W wyniku rozpatrzenia wniosku K. T. z [...] czerwca 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burnmistrza Miasta Z. z [...] września 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] umorzyło postępowanie z powodu ustalenia, że wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta Z., ponieważ zatwierdzony tą decyzją podział nieruchomości nie ingerował w prawa wnioskodawczyni jako współwłaścicielki nieruchomości sąsiedniej. Decyzja ta stała się ostateczna. W wyniku rozpatrzenia wniosku K. T. z [...] marca 2011 r. powtórnie żądającego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania z uwagi na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji umarzającej z [...] lutego 2011 r. nr [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] maja 2012 r. nr [...]. Skarga złożona przez wnioskodawczynię na to postanowienie została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1218/12, który m.in. potwierdził brak istnienia po stronie wnioskodawczyni legitymacji procesowej w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta Z.

Kolegium uznało, że ocena legitymacji procesowej wnioskodawczyni w zgłoszonym po raz kolejny żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007 r. nr [...] , wyrażona w ww. postanowieniu i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jest nadal aktualna. Okolicznością bezsporną było, że wnioskodawczyni pozostawała współwłaścicielką nieruchomości składającej się z dz. nr [...] i nr [...] położonej w obrębie ewid. [...] Miasta Z. objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Z. Ta nieruchomość bezpośrednio sąsiadowała z dawną dz. nr [...] stanowiącą przedmiot podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007 r. nr [...]. Nieruchomość składająca się z dz. nr [...], a następnie nieruchomości powstałe w wyniku jej podziału, tak w dacie orzekania przez Burmistrza Miasta Z., jak i obecnie, stanowiła i stanowi własność podmiotów innych niż wnioskodawczyni. Na dzień orzekania przez Burmistrza Miasta Z. dz. nr [...] stanowiła własność R. P., natomiast obecnie powstałe w wyniku jej podziału działki nr [...] i nr [...] stanowią własność osób prawnych, tj. odpowiednio [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. oraz [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w R. Wnioskodawczyni nie przysługiwały i nie przysługują żadne ograniczone prawa rzeczowe do ww. nieruchomości. Fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] lutego 2004 r. nr [...] orzekającej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonych w obrębie [...] , gmina Miasto Z., składających się z działek nr [...] oraz nr [...], na dz. nr [...], nr [...] , [...] i nr [...] nie miał zaś wpływu na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawczyni. Fakt ten nie wpływał bowiem na zakres praw rzeczowych poszczególnych osób i podmiotów do nieruchomości powstałych w wyniku podziału dz. nr [...], a tym samym należało uznać, że okoliczność ta nie miała znaczenia dla oceny interesu prawnego poszczególnych osób w ewentualnym postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział tej działki. Podobnie bez znaczenia dla oceny interesu prawnego wnioskodawczyni pozostawał podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy fakt wydania przez Sąd Rejonowy w Z. prawomocnego wyroku z [...] lutego 2015 r. sygn. akt [...], którym stwierdzono nieważność umowy zamiany nieruchomości zawartej w dniu [...] czerwca 2004 r. Rep. [...] m.in. z udziałem wnioskodawczyni. Przedmiotem umowy była zamiana pomiędzy stronami tej umowy dz. nr [...] i nr [...]. Zaznaczono bowiem, że dz. nr [...], której dotyczył podział zatwierdzony decyzją z [...] września 2007 r. nr [...], w żadnym zakresie nie stanowiła przedmiotu tej umowy, stąd też fakt jej unieważnienia nie miał żadnego znaczenia w sprawie.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uznało, że wnioskodawczyni nie przysługiwała legitymacja procesowa w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007 r. nr [...] , a w związku z tym wszczęte na jej wniosek postępowanie nadzwyczajne należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. – bez dokonywania merytorycznej weryfikacji tej decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. – co w ocenie organu prawidłowo uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wydając decyzję z [...] maja 2017 r. nr [...].

T. T., A. S. i R. T. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...]września 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] maja 2017 r. stanowią rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, będące wynikiem oceny przez organ legitymacji procesowej tylko i wyłącznie K. T.. A. S. i R. T. są adresatami odrębnych decyzji rozstrzygających indywidualnie wobec każdego z nich, ich zdolność do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie [...] , gmina Miasto Z. składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] na działkę nr [...] oraz działkę nr [...]. W tym stanie rzeczy skargi złożone na ww. decyzję przez A. S. oraz R. T. zostały oddalone z tego względu, że ww. skarżący nie posiadają interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu sądowym dotyczącym legitymacji procesowej K. T. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007 r. Z tego względu jednak, że Sąd dokonał w okolicznościach sprawy szczegółowej analizy i kontroli interesu prawnego A. S. i R. T. do zaskarżenia ww. decyzji SKO, skargę ich oddalił, a nie odrzucił.

Sąd uznał, że w tej sytuacji merytorycznie może ustosunkować się wyłącznie do skargi K. T. W tym zakresie Sąd wskazał, że składając wniosek o stwierdzenie nieważności skarżąca jako nowe okoliczności sprawy przemawiające za zasadnością wniosku wskazała na: 1) fakt wydania przez Sąd Rejonowy w Z. prawomocnego wyroku z [...] lutego 2015 r. sygn. akt [...], którym stwierdzono nieważność umowy zamiany nieruchomości zawartej w dniu [...] czerwca 2004 r. Rep. [...], m.in. z udziałem wnioskodawczyni, której przedmiotem była zamiana pomiędzy stronami tej umowy dz. nr [...] i [...]; 2) fakt stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta Z. z [...] maja 2003 r. nr [...] pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości położonych w obrębie [...] , gmina Miasto Z., składających się z dz. nr [...] oraz nr [...] (ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] września 2016 r. nr [...]); 3) fakt stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] lutego 2004 r. nr [...] orzekającej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonych w obrębie [...], gmina Miasto Z., składających się z dz. nr [...] oraz nr [...] , na dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] września 2016 r. nr [...]). Tym samym, zdaniem skarżącej, stwierdzenie nieważności podziału pierwotnego skutkować musiało nieważnością podziałów wtórnych.

Sąd wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną jest każda strona postępowania, w którym wydano wadliwą decyzję, a także osoba, która nie jest stroną, ale decyzja została do niej skierowana. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowały się pewne zasady odnoszące się do pojęcia strony postępowania poddziałowego, które znajdują odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do pojęcia strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Podstawowe znaczenie w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek należy przypisać interesowi prawnemu, jakim powinien dysponować wnioskodawca, który jeżeli jest jednocześnie wyłącznym właścicielem nieruchomości, jest też jedyną stroną tego postępowania. Interes prawny wymaga istnienia związku między sytuacją oznaczonego podmiotu a określoną normą prawną. Więź ta ma charakter realny, konkretny i indywidualny. Nie wystarczy samo powiązanie o charakterze hipotetycznym, potencjalnym bądź też ogólnym, nieskierowanym bezpośrednio do oznaczonej osoby. Omawiany związek wymaga zatem wskazania określonej normy prawnej, która oddziaływałaby wprost na prawa i obowiązki osoby domagającej się działania albo zaniechania organu administracji publicznej. Od interesu prawnego należy przy tym odróżnić interes faktyczny, rozumiany jako zainteresowanie przebiegiem lub rezultatem procedury administracyjnej. W tym ostatnim przypadku podmiot nie jest w stanie wskazać normy prawnej, która powodowałaby powstanie związku charakterystycznego dla interesu prawnego. Powyższe oznacza, jak wskazał Sąd, że właściciele nieruchomości sąsiednich, o ile nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości dzielonej, nie mają co do zasady interesu prawnego. Konsekwentnie zatem nie przysługuje im także przymiot strony postępowania. Wyjątek od tej reguły zachodzi jedynie w przypadku, gdy podział nieruchomości mógłby w jakiś sposób wpływać na sferę prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, powodując np. utratę dostępu do drogi publicznej".

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że warunkiem przeprowadzenia weryfikacji decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina Miasto Z. składającej się z dz. ewid. nr [...] na dz. nr [...] oraz dz. nr [...], pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a. - jest uprzednie ustalenie przez organ, że wnioskodawczyni K. T. posiada interes prawny w tak zgłoszonym żądaniu.

Sąd przyjął, że niesporne jest, że nieruchomość składająca się z dz. nr [...], a następnie nieruchomości powstałe w wyniku jej podziału, tak w dacie orzekania przez Burmistrza Miasta Z., jak i obecnie stanowiła i stanowi własność podmiotów innych niż wnioskodawczyni. W szczególności, na dzień orzekania przez Burmistrza Miasta Z. dz. nr [...] podlegająca kwestionowanemu podziałowi stanowiła własność R. P., natomiast na dzień wydania kontrolowanych decyzji SKO powstałe w wyniku jej podziału działki nr [...] i nr [...]; stanowią własność osób prawnych, tj. odpowiednio [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. oraz [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania ww. decyzji podziałowej.

Sąd podkreślił, że pełnomocnik skarżącej K. T. na rozprawie administracyjnej 15 marca 2018 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, w odpowiedzi na pytanie Sądu, doprecyzowując na czym polega i z czego wywodzi skarżąca interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził, że na tym, że "dalsze podziały zmierzają do zniesienia współwłasności zabudowanej nieruchomości". Pogląd ten koresponduje ze stanowiskiem skarżącej zawartym w skardze i prezentowanym w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu trafne jest zatem stanowisko organu, zgodnie z którym nie miał wpływu na pozytywną ocenę legitymacji procesowej wnioskodawczyni fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] lutego 2004 r. orzekającej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonych w obrębie [...] , gmina Miasto Z., składających się z dz. nr [...] oraz [...], na dz. nr [...],[...],[...] i [...] , gdyż ta okoliczność nie wpływa na podmiotowy zakres praw rzeczowych poszczególnych osób i podmiotów do nieruchomości powstałych w wyniku podziału dz. nr [...], a tym samym okoliczność ta nie miała znaczenia dla oceny interesu prawnego poszczególnych osób w ewentualnym postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział tej działki. Tak samo, zdaniem Sądu, bez znaczenia dla oceny interesu prawnego wnioskodawczyni pozostawał prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Z. z [...] lutego 2015 r. sygn. akt [...], którym stwierdzono nieważność umowy zamiany nieruchomości zawartej [...] czerwca 2004 r. Rep. [...]. Działka nr [...], której dotyczył podział zatwierdzony decyzją z [...] września 2007 r. nr [...], w żadnym zakresie nie stanowiła przedmiotu tej umowy, stąd też fakt jej unieważnienia nie miał żadnego znaczenia w sprawie.

Sąd uznał, że powyższe uzasadnia, że skarżąca K. T. nie wykazuje atrybutów strony postępowania legitymizujących ją do żądania i udziału w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej, a zatem organ prawidłowo zastosował w sprawie art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, nie jest wystarczającym argumentem do wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek określonego podmiotu prawa sama hipotetyczna wadliwość aktu administracyjnego potencjalnie kwalifikująca go do stwierdzenia nieważności. Wnioskujący podmiot powinien bowiem uprzednio posiadać/spełniać atrybuty strony kwalifikujące go do skutecznego złożenia wniosku. W przypadku skarżącej K. T., skarżąca nie wskazała normy prawnej, z której skutecznie wywiodłaby posiadanie w kontrolowanej sprawie realnego, konkretnego i indywidualnego interesu prawnego odzwierciadlającego istnienie związku między sytuacją skarżącej a określoną normą prawną – na tle praw i obowiązków wynikających z przedmiotowej decyzji podziałowej, której stwierdzenia nieważności się domaga. Interesem tym nie jest, w ocenie Sądu, także przeciwdziałanie istnieniu w obiegu prawnym kwestionowanej decyzji podziałowej, gdyż jak stwierdza pełnomocnik skarżącej "dalsze podziały zmierzają do zniesienia współwłasności zabudowanej nieruchomości". Wskazywana współwłasność nie istnieje w świetle postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z [...] listopada 2001 r. sygn. akt [...] wraz z odpisem ugody zawartej przez strony tego postępowania. Z kolei interesy faktyczne skarżącej nie mogą przy tym uzasadniać jej statusu jako strony przedmiotowego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. T., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzuciła mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię lub zastosowanie, tj.:

- art. 28 K.p.a. przez przyjęcie, że skarżąca nie spełnia wymogu bycia stroną i posiadania interesu prawnego w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej;

- art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez nieprzyjęcie, że wyrok Sądu Rejonowego w Z. z [...] lutego 2015 r. sygn. akt [...] oraz dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1594/14 i I OSK 2163/14 oraz dwa akty wykonawcze wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. z [...] września 2016 r. nr [...] oraz [...], eliminujące z obiegu prawnego nieruchomości oznaczone jako działki ew. [...] i [...] położone w Z. obr. [...], mających prejudycjalne znaczenie dla postępowań administracyjnych w zakresie dysponowania tymi nieruchomościami;

2) art. 195 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", przez pominięcie faktu, że można oprzeć interes prawny w postępowaniu administracyjnym na normie prawa cywilnego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych oświadczając, że wynagrodzenie w części lub całości nie zostało wypłacone, a także - w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. - oświadczyła, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła stan faktyczny sprawy w ujęciu chronologicznym poczynając od zniesienia współwłasności ugodą sądową zawartą pomiędzy nią a E. B. z [...] listopada 2001 r. aż po wydanie wyroków NSA z 10 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2163 i I OSK 1594/14. Wskazała, że błędna jest ocena Sądu I instancji wyrażona na str. 5 uzasadnienia, że fakt zniesienia podziałów m. in. działki [...] , nie ma znaczenia dla oceny interesu prawnego dla osób w ewentualnym postępowaniu unieważnienia tego podziału. Unieważnienie zamiany i zniesienie dotychczasowych podziałów spowodowało, że wspólny budynek znajduje się na działkach nr [...] i nr [...], zatem skarżąca jest zainteresowana tym, aby wirtualnie obowiązujący podział nie istniejącej już działki [...] na działki nr [...] i nr [...], ingerujący w prawo własności skarżącej, został unieważniony.

W ocenie Skarżącej, analiza podziałów nieruchomości wykazuje, że skarżąca co najmniej od 2015 r. legitymuje się interesem prawnym w usunięciu wadliwych podziałów, a tym samym przysługuje jej status strony w postępowaniu o unieważnienie decyzji administracyjnej. Skarżąca podzieliła argumentację Sądu I instancji wyrażoną na str. 11 uzasadnienia, z przywołaniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 K.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Brak statusu strony w postępowaniu zwykłym nie oznacza automatycznie takiego braku w postępowaniu o unieważnienie. W każdej sprawie należy kwestię statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności rozważyć indywidualnie, zadając pytanie, jakiego interesu prawnego dotyczą skutki ewentualnego unieważnienia decyzji. W ocenie Skarżącej został wykazany podstawowy skutek unieważnienia decyzji Burmistrza Miasta z 2007 r., mianowicie przywrócenie realnego oznaczenia własności nieruchomości, tj. działek [...] i [...] wraz z posadowionym na nich budynkiem mieszkalnym oraz powstrzymanie działań R. P., zmierzających do wyeliminowania lub ograniczenia prawa własności skarżącej. W okresie od 2007 r. do 2017 r. R. P. dokonywał kolejnych podziałów; z działki [...] utworzył działki [...] i [...] , cedując ich własność na nowe podmioty, tj. [...] sp.j., [...] Sp z o.o, [...] Sp. z o.o, wszystkie z siedzibą w R. przy ul. [...] . Utworzone zostały trzy księgi wieczyste dla działki [...] - kw [...], dla działki [...] - kw [...] , dla działki [...] - kw [...]. Zdaniem skarżącej, podziały i wpisy powyższe mają w konsekwencji zmierzać do sztucznego zniesienia współwłasności z pominięciem skarżącej.

Także w przywołanym przez Sąd I instancji na stronie 11 uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1160/17 wyrażona jest zasada uprawnienia do określenia geodezyjnego kształtu nieruchomości przez jej podział jako immanentnie związanego z prawem własności, pod warunkiem, że uprawnienie realizowane przez właściciela nieruchomości nie stoi w sprzeczności z art. 5 i art. 140 K.c. Przywołane wyżej wyroki Sądu Rejonowego w Z. z 2015 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2016 r. w ocenie skarżącej jednoznacznie stwierdzają, że uchylone podziały zostały dokonane z rażącym naruszenia prawa i zasad współżycia społecznego i w swej istocie zmierzają do zniesienia współwłasności zabudowanej nieruchomości.

Zdaniem skarżącej podobne negatywne przesłanki cechują decyzję Burmistrza Miasta Z. z 2007 r., ponieważ jest ona tożsama podmiotowo i przedmiotowo z unieważnionymi orzeczeniami, dlatego pozostawienie jej w obiegu jest rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, a naruszenia wypełniają przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zaskarżony wyrok w istocie powiela argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 listopada 2012 r. sprowadzającą się do tezy, że brak legitymacji procesowej skarżącej wynika z faktu, że nie jest właścicielką działki nr [...] i nie ma żadnych praw rzeczowych w stosunku do tej działki.

Skarżąca stwierdziła, że można przyjąć, że tak istotnie było do 2015 r., ale unieważniona ugoda oraz anulowane podziały spowodowały, że działka [...] w chwili obecnej nie istnieje, kolejny jej podział na [...] i [...] powinien być zniesiony. Nadto analiza Sądu I instancji zawarta na str. 15 uzasadnienia, o braku praw skarżącej do działki [...] nie ma w ocenie skarżącej znaczenia, natomiast ma znaczenie fakt, że wspólny budynek znajduje się na działkach [...] i [...], czego nie odzwierciedla obowiązujący rejestr geodezyjny. Współwłaścicielem działki [...] jest skarżąca, a zatem posiada interes prawny w prawidłowym oznaczeniu nieruchomości w rozumieniu przepisów K.p.a.

Argument Sądu I instancji, że decydujące znaczenie dla nieuznania statusu strony skarżącej w postępowaniu o unieważnienie podziałowej decyzji Burmistrza Miasta Z. z 2007 r. ma fakt wydanego przez Sąd Rejonowy w Z. z [...] listopada 2001 r. sygn. [...] postanowienia zatwierdzającego ugodę zawartą pomiędzy skarżącą i pozostałymi współwłaścicielami a E. B., znoszącą współwłasność nieruchomości zapisanej w kw nr [...] położonej w Z. obr. [...] , w ten sposób, że E. B. zatrzymuje na własność działki [...] i [...] , natomiast skarżąca i pozostali współwłaściciele zatrzymują na własność działki [...] i [...], nie znajduje uzasadnienia. Budynek posadowiony na działkach [...] oraz [...] nie został podzielony stosownym operatem budowlanym, umożliwiającym potraktowanie go jako odrębnej nieruchomości, umożliwiając wyodrębnienie go w księdze wieczystej; nie jest zatem odrębną nieruchomością.

Ponadto Sąd pominął normę obowiązującą w prawie cywilnym i wskazującą, że niewyodrębniony budynek jest częścią działki, na której stoi, zatem budynek posadowiony na działkach nr [...] i nr [...] pozostaje we współwłasności skarżącej oraz R. P. Oparcie więc interesu prawnego skarżącej na normie prawa cywilnego jest uzasadnione.

W piśmie z[...] lipca 2019 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z załączonych dokumentów, tj. zawiadomienia Starosty T. z [...] marca 2019 r. nr [...] o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych działki nr [...] położonej w Z., obr. [...] i wypisu z rejestru gruntów z [...] marca 2019 r. nr [...] dotyczącego działki ew. nr [...] położonej w Z., obr. [...] na dowód, że działka [...] pozostaje we współwłasności skarżącej, co oznacza, że odpada negatywna przesłanka braku interesu prawnego skarżącej.

Do akt sprawy wpłynęło jeszcze pismo skarżącej kasacyjnie z [...] lipca 2020 r. z załączonymi dokumentami dotyczącymi trzeciego podziału nieruchomości położonej w Z. w rejonie ulicy [...], tj. zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki nr [...] (na działki nr [...] i [...]), pismo z [...] października 2020 r. precyzujące niektóre zarzuty skargi kasacyjnej oraz pismo z [...] października 2020 r. z załączonymi do niego dokumentami na okoliczność posiadania statusu strony w postępowaniu podziałowym przedmiotowej nieruchomości.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiony środek odwoławczy nie w pełni odpowiada wymogom. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej konstruując zarzuty naruszenia prawa materialnego jako formę naruszenia wskazał błędną wykładnię lub zastosowanie. Użycie dla wskazania formy naruszenia prawa materialnego spójnika "lub", wyrażającego możliwą wymienność lub wzajemne wyłączanie się zdań lub ich części (sjp.pwn.pl), nie może być uznane jako prawidłowe. Zarzut skargi kasacyjnej tak skonstruowany zmusza Naczelny Sąd Administracyjny do zastępowania strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. W świetle art. 174 pkt 1 P.p.s.a. odrębną podstawę skargi kasacyjnej stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i odrębną podstawą jest naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na tym, że sąd popełnia błąd subsumcji, tj. podciąga pod ustalony stan faktyczny niewłaściwy przepis. Wprawdzie obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie, to jednak brak wskazania, czy autorowi skargi kasacyjnej chodziło o naruszenie prawa materialnego w obu tych formach czy tylko przez błędną wykładnię, bądź tylko przez błędne zastosowanie, uniemożliwia precyzyjne ustalenie granic skargi kasacyjnej. W rezultacie autor skargi kasacyjnej pozostawia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalenie, czy argumentacja w skardze kasacyjnej została przedstawiona na poparcie wykładni przepisów prawa, odmiennej niż przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, czy ewentualnie w celu wykazania na czym polega niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi wykazać ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia lub też jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Kolejna kwestia, która wymaga wskazania to ta, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków Sądu I instancji, a więc zarzuty w niej formułowane powinny być kierowane do tego Sądu. Powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu (wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. II FSK 841/20).

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 28 K.p.a. należy znów przede wszystkim wytknąć, że art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Zgłaszając zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. należy wskazać dodatkowo przepis prawa materialnego, z którego wprost wywodzi się interes prawny.

Autor skargi kasacyjnej ani w jej petitum ani uzasadnieniu nie wskazał żadnych norm prawa materialnego, z których należało wywieść interes prawny K. T. w postępowaniu nadzwyczajnym badającym legalność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że interes prawny skarżącej można oprzeć o normę prawa cywilnego - art. 195 i nast. K.c. Niezależnie od wadliwości sformułowania tego zarzutu (przez użycie formuły "nast." i tym samym nieprecyzyjnego wskazania naruszonych przepisów Kodeksu cywilnego) wyjaśnić trzeba, że przywołany w skardze kasacyjnej pogląd, że "interes prawny" jako warunek uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony może znajdować materialnoprawne uzasadnienie w stosunkach cywilnoprawnych, jest podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Niemniej jednak wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 195 K.c. nie jest i nie może być źródłem interesu prawnego w niniejszej sprawie. Z powyższego przepisu wynika tyle i tylko tyle, że własność tej samej rzeczy może być przedmiotem współwłasności. Po pierwsze przepis art. 195 K.c. nie został naruszony, a po drugie nie może stanowić w niniejszej sprawie podstawy materialnoprawnej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie interes prawny może być wywodzony wyłącznie z art. 97 u.g.n., który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Niewątpliwie interes prawny w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości. Osoba nie posiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, będącej przedmiotem podziału, nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. W konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej (zob. wyrok NSA z 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 669/10). Interesu prawnego nie można wyprowadzić ani z samego tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani z innych tytułów do nieruchomości (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 753/06, a także Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2007, wyd. 2, s. 368-369). Wyjątek od powyższej zasady dotyczy tylko takiej sytuacji, w której wykładnia językowa przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłaby do naruszenia praw właścicielskich, podlegających ochronie konstytucyjnej, do których zaliczyć należy dostęp do drogi publicznej. Wówczas dopiero można by stwierdzić, że projektowany podział nieruchomości wykracza poza granice dzielonej nieruchomości, co oznaczałoby, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności (cytowany przez Sąd I instancji wyrok NSA z 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09). Prawidłowo skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 28 K.p.a. w powiązaniu z art. 97 ust. 1 u.g.n. skarga kasacyjna z pewnością nie zawiera.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. zauważenia jeszcze wymaga, że istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącej kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji oceny organu administracyjnego co do okoliczności stanu faktycznego, a mianowicie oceny o braku wpływu na legitymację procesową skarżącej kasacyjnie faktu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] lutego 2004 r. i postanowienia tego organu z [...] maja 2003 r., faktu wydania przez Sąd Rejonowy w Z. prawomocnego wyroku z [...] lutego 2015 r. sygn. akt [...], a także faktu przeciwdziałania istnieniu w obiegu prawnym kwestionowanej decyzji podziałowej.

Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni art. 28 K.p.a. i wykluczenia co do zasady przyznania legitymacji procesowej właścicielowi działki sąsiedniej w sytuacji, w której projektowany podział nieruchomości wykracza poza granice dzielonej nieruchomości, ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania tego przepisu, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o braku związku pomiędzy legitymacją procesową skarżącej a stwierdzeniem nieważności podziału pierwotnego i unieważnieniem umowy zamiany działek. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. Jeżeli autor skargi kasacyjnej uważa, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował ustalenia organów administracyjnych, o których była mowa wcześniej, to powinien zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) i art. 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie podniesiono zarzutów w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej kwestionujących ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w konsekwencji czego podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego, i z tego powodu, nie mogły osiągnąć skutku.

Podkreślić przy tym należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznają za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to ponadto w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skarga kasacyjna w ramach zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazuje również na naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Zarzut ten nie mógł być zasadny z tego względu, że przepis ten w sprawie nie był stosowany.

Ubocznie jedynie należy zauważyć, że stanowisko Sądu I instancji jest adekwatne do zaistniałej w sprawie sytuacji. Zasadnie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko Kolegium o braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2007 r. znak [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie[...], gmina miasto Z. stanowiącej dz. ewid. nr [...] na dz. nr [...] i dz. nr [...]. 2017 r., czemu dało odpowiedni wyraz w decyzji o umorzeniu wszczętego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak wynika bowiem z ustalonego niespornego stanu faktycznego nieruchomość składająca się z dz. nr [...], a następnie nieruchomości powstałe w wyniku jej podziału, tak w dacie orzekania przez Burmistrza Miasta Z., jak i obecnie stanowiła i stanowi własność podmiotów innych niż wnioskodawczyni. W szczególności, na dzień orzekania przez Burmistrza Miasta Z. dz. nr [...] podlegająca kwestionowanemu podziałowi stanowiła własność R. P., natomiast na dzień wydania kontrolowanych decyzji SKO powstałe w wyniku jej podziału działki nr [...] i nr [...] stanowią własność osób prawnych, tj. odpowiednio [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. oraz [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. Zamiana dokonana aktem notarialnym z [...] czerwca 2004 r. dotyczyła działek nr [...] i nr [...], nie zaś działki nr [...] . Ta ostatnia działka została zaś wydzielona z działki nr [...], która – na mocy ugody z [...] listopada 2001 r. - stała się wyłączną własnością E. B., która z kolei sprzedała ją [...] stycznia 2003 r. R. P. Skarżąca nie wykazała zatem, aby przysługiwał jej jakikolwiek tytuł prawny do podzielonych działek.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 28 K.p.a. nie mógł być więc zasadny. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą interpretacją wymienionego przepisów trafnie przyjął, że skarżąca nie wykazała indywidualnego interesu prawnego, będącego podstawą do przyznania jej statusu strony, co skutkować musiało umorzeniem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji przyznał, że skarżąca kasacyjnie posiada w sprawie interes faktyczny. Trafnie również zwrócił uwagę, że w obiektywnym porządku prawnym ustawodawca przewidział mechanizm działania na okoliczność, kiedy w obiegu prawnym pozostaje kwalifikowana wadliwa decyzja, a żaden podmiot uprawniony nie występuje z wnioskiem o jej usunięcie. Przewidziane są także odpowiednie mechanizmy/instytucje prawne na wypadek, kiedy właściwy organ nie podejmuje z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwalifikowanej wadliwej decyzji.

Nie zmienia tego stanu rzeczy zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Podkreślenia bowiem wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). Wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pogląd taki został już wyrażony w uzasadnieniach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in w sprawach o sygn. akt II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06, I GSK 385/12, I OSK 3113/14, czy I GSK 1048/18.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, oddalił skargę kasacyjną.