Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1936/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 81 ust. 1 pkt 1a art. 48-51
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2022 r. nr 764/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K.G. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 8 lipca 2022 r. nr 764/2022 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: "Pr.bud.") po rozpoznaniu odwołania K. G. (dalej: "skarżący") – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB", "organ I instancji") z 28 stycznia 2022 r. nr IVOT/17/2022 umarzającą postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy altany ogrodowej typu wiata przylegającej do budynku wielorodzinnego znajdującego się na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. W dniu 11 sierpnia 2021 r. przeprowadzono oględziny, a następnie organ I instancji decyzją z 28 stycznia 2022 r. nr IVOT/17/2022 umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.

Odwołanie od ww. decyzji - z zachowaniem ustawowego terminu - złożył skarżący.

W uzasadnieniu wspomnianej na wstępie decyzji z 8 lipca 2022 r. MWINB wskazał, że zaskarżona decyzja PINB powinna zostać utrzymana w mocy, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa.

Zaznaczył jednocześnie, że przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa altany ogrodowej typu wiata przylegającej do budynku wielorodzinnego znajdującego się na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. W związku z powyższym MWINB wyjaśnił pojęcie "wiaty". Podniósł, że w Prawie budowlanym brak jest definicji legalnej wiaty, to jednak opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych przyjął, iż wiatę od budynku odróżnia przede wszystkim to, że jest ona pozbawiona wszystkich albo większości przegród zewnętrznych. Dalej odwołał się do treści uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt: II SA/Rz 319/19 i wskazał, że mając na uwadze zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące m.in. nieustalenia przez organ I instancji rodzaju konstrukcji obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, postanowieniem z 6 maja 2022 r. nr 790/22 zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci oględzin na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W, w zakresie ustalenia wymiarów, rodzaju materiałów z jakich się składa konstrukcja altany ogrodowej typu wiata znajdująca się na terenie ww. nieruchomości oraz podłoża, na którym jest posadowiona. Wskazał, że w wykonaniu powyższego, organ I instancji przeprowadził w dniu 21 czerwca 2022 r. kontrolę, podczas której ustalono, iż wymiary altany wynoszą 3,25 m x 3,50 m, a jej wysokość od 2,80 m do 2,90 m. Ponadto ustalono, że altana wykonana jest z elementów drewnianych, a słupy zakotwione są do istniejącego utwardzenia z płyt betonowych o wymiarach 0,3 m x 0,3 m. Wewnątrz altany dodatkowo wykonano podłogę z elementów kompozytowych na legarach. Nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź mienia. MWINB zaznaczył ponadto, że jak wynika z dokumentacji zdjęciowej załączonej do protokołu kontroli z 21 czerwca 2022 r. nr IVOT/440/2022, obiekt na działce przy ul. [...] w W. nie posiada ścian pełnych. Ponadto odnosząc się do zarzutów skarżącego, jakoby sporny obiekt stanowił rozbudowę budynku znajdującego się na ww. nieruchomości MWINB zauważył, że ww. protokole z 21 czerwca 2022 r. zapisano (cyt.): "altana oddylatowana od budynku mieszkalnego", co wyklucza przyjęcie, iż jest to rozbudowa budynku przy ul. [...] w W. MWINB podsumowując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie uznał, że obiekt będący jej przedmiotem jest wiatą (w tym wypadku ogrodową).

Dalej MWINB przytoczył art. 29 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. i wskazał, że skoro wymiary wiaty na działce przy ul. [...] w W. wynoszą niecałe 12 m2 oraz, że jest ona zlokalizowana na działce zabudowanej budynkiem mieszkalnym, to jej realizacja nie była objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia. Jednocześnie odwołał się do treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 243/08.

Zdaniem organu odwoławczego ewentualna okoliczność usytuowania wiaty w ustalonych odległościach nie może stanowić podstawy do interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że organ nadzoru jako organ administracji publicznej może bowiem ingerować w kwestie usytuowania obiektów budowlanych, jedynie w sytuacji naruszenia przepisów prawa publicznego. Podniósł, że w przypadku gdy według skarżącego lokalizacja przedmiotowej wiaty narusza jego uprawnienia właścicielskie może on domagać się ich ochrony na podstawie przepisów prawa cywilnego.

W ocenie MWINB w niniejszej spawie nie istnieją podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego i prawidłowym jest umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wiaty przy ul. [...] w W. Ponadto przytoczył art. 105 § 1 k.p.a. i wskazał, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma postaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji.

W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzji PINB z 28 stycznia 2022 r. nr IVOT/17/2022.

Skargę do tutejszego Sądu na ww. decyzję MWINB z 8 lipca 2022 r. złożył K. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie:

I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 86, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na porzuceniu obowiązku zgromadzenia pełnego, obiektywnego i rzetelnego materiału dowodowego w sprawie, niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego poprzez nieustalenie:

a) jaką powierzchnię działki zajmuje nowo wybudowany obiekt oraz czy nie zostały przekroczone ustanowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru S. dla kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem: [...]: nakaz przeznaczenia minimum 50% terenu w formie biologicznie czynnej na gruncie rodzimym dla przedmiotowej działki oraz ustalona maksymalna intensywność nowoprojektowanej zabudowy (1,0),

b) oraz polegające na dowolnej ocenie, zgromadzonego materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu, że konstrukcja dostawiona w ogródku, przyległym do lokalu nr [...] budynku wielorodzinnego przy ul. [...] stanowi wiatę, podczas gdy jest ona trwale związana z budynkiem poprzez betonowe płyty i stanowi taras, przez co organ błędnie przyjął, że nie mają zastosowania przepisy dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, a także przepisy dotyczące zachowania odpowiedniej odległości od działki sąsiedniej;

2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak poprawnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, w szczególności brak odniesienia do (choćby wykazania przyczyn nieuwzględnienia) argumentów strony w zakresie powierzchni biologicznie czynnej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 pkt 2 i 6 w zw. z art. 28 ust. 1 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowa konstrukcja nie jest budynkiem i nie stanowi jego rozbudowy, podczas gdy konstrukcja jest przymocowana do budynku, tworząc z nim funkcjonalną całość i wraz z tarasem stanowi całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę, zatem nie może być wiatą;

2) § 12 ust. 6 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej: "r.w.t.") poprzez jego niezastosowanie;

3) § 39 r.w.t. w zw. z § 96 ust. 3 pkt 2 uchwały nr LXXXIII/2764/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 9 listopada 2006 r. nr 227 poz. 8461, sprostowanej uchwałą nr VIII/139/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. - Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 18 lutego 2011 r. nr 19 poz. 632, dalej:, "Plan miejscowy", "MPZP") poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Wskazał m.in., że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, nie ustalając istotnych okoliczności, nie odniósł się do argumentów, wskazanych przez skarżącego oraz dokonał dowolnej oceny zgromadzonych dowodów. Wskazał jednocześnie, że organ całkowicie pominął zarzuty dotyczące zachowania powierzchni biologicznie czynnej i nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych, mimo, że powinien sprawdzić tzw. bilans terenu - współczynników zabudowy w kontekście obowiązujących przepisów - czy została zachowana wymagana przepisami prawa miejscowego powierzchnia terenu zielonego, terenu zabudowanego, terenu utwardzonego, jaką powierzchnię działki zajmuje nowo wybudowany obiekt, oraz czy nie zostały przekroczone ustanowione w Planie miejscowym dla kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem: [...]: nakaz przeznaczenia minimum 50% terenu w formie biologicznie czynnej na gruncie rodzimym dla przedmiotowej działki oraz ustalona maksymalna intensywność nowoprojektowanej zabudowy (1,0).

Skarżący wskazał, że wiata zajmuje powierzchnię ok. 12 m2. Ponadto posadowiona została na betonowych płytach, znajdujących się nad garażem podziemnym, a powierzchnia ta miała stanowić powierzchnię biologicznie czynną.

Zdaniem skarżącego organ dokonał również nieprawidłowej oceny zgromadzonych dowodów. Nie sposób bowiem zgodzić się z organem, że posadowiona na działce konstrukcja stanowi wiatę, a nie taras. Zaznaczył, że konstrukcja jest trwale związana z budynkiem poprzez betonowe płyty, tworzy z nim funkcjonalną całość. W jego ocenie organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego. Potwierdza to uzasadnienie wydanej decyzji, w której to organ zobowiązany jest do wskazania, którym dowodom dał wiarę i dlaczego. Skarżący stwierdził, że organ nie odniósł się do argumentów strony, nie ocenił dlaczego, skoro budynek jest trwale związany z gruntem, a konstrukcja tworzy z budynkiem funkcjonalną całość, należy uznać ją za altanę (wiatę), a nie taras. Zauważył, że w tym zakresie organ ograniczył się do stwierdzenia, iż obiekt jest oddylatowany od budynku.

Poza powyższym w skardze podniesiono, że organ przyjął całkowicie dowolnie, iż przedmiotowa konstrukcja nie jest budynkiem i nie stanowi jego rozbudowy, a w dalszej kolejności, że stanowi wiatę, czyli lekką budowlę w postaci dachu, wspartego na słupach. Zdaniem skarżącego, z uzasadnienia decyzji wynika, że konstrukcja jest przymocowana do budynku trwale (do betonowych płyt), tworząc z nim funkcjonalną całość. Zdaniem skarżącego uzasadniony jest pogląd, że do budynku dobudowano taras bez pozwolenia/zgłoszenia i niezgodnie z Planem miejscowym.

W ocenie skarżącego mamy do czynienia z rozbudową budynku, a nie budową wiaty. Skarżący uznał jednocześnie, że w takim przypadku nie tylko konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę, ale również zachowanie odpowiednich odległości od granicy jego działki. Skarżący wskazał, że po wybudowaniu tarasu wymagane prawem odległości nie zostały zachowane.

W przekonaniu skarżącego, kwestia zachowania określonego procentu powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki z planowaną zabudową mieszkaniową wielorodzinną jest przedmiotem analizy w następnym - po ustaleniu warunków zabudowy - etapie procesu budowlanego. Zaznaczył, że usytuowanie betonowych płyt, a następnie posadowienie na nim konstrukcji tarasu niewątpliwie ma wpływ na powierzchnię terenu zielonego. Skarżący wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie po dobudowaniu do budynku tarasu, teren powierzchni zielonej wymagany Planem miejscowym dla tego obszaru nie został zachowany.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja MWINB została wydana z naruszeniem prawa, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją MWINB uznał za prawidłowe umorzenie przez organ powiatowy postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności wykonania zabudowy na tarasie przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ulicy [...] w W.

Skarżący nie zgadza się z przedmiotowym rozstrzygnięciem wskazując, że organy dokonały niewłaściwej kwalifikacji obiektu, a ponadto jego budowa spowodowała naruszenie przepisów prawa miejscowego m.in. w zakresie obowiązującego na danym terenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Należy wobec tego na wstępie wyjaśnić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest takie ustalenie stanu faktycznego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), aby możliwe było dokonanie subsumpcji prawnej, a więc zastosowanie odpowiedniego przepisu cogentis w danym stanie rzeczy (art. 6 k.p.a.). Zarówno stan faktyczny, jak i wynik ww. subsumpcji prawnej stanowią element uzasadnienia, wymagany hipotezą art. 107 § 3 k.p.a. Poprawne sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego jest warunkiem spełnienia przez organ ogólnej zasady, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a mianowicie zasady przekonywania o słuszności rozstrzygnięcia.

Poprawne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest nie tylko obowiązkiem organu administracji publicznej, orzekającego w sprawie. Jest również punktem odniesienia dla sądu administracyjnego, kontrolującego w postepowaniu sądowym taki akt. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), ale nie zastępuje organu w poprawnym uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Ocenia natomiast, czy procesowe zaniedbanie organu w postaci niewłaściwego sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), niedokonania należytej i swobodnej oceny zebranych dowodów (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) lub uchybienia zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.) miało wpływ na wynik sprawy. Sąd ocenia również, czy organ odwoławczy dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż na tym polega zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a w konsekwencji czy orzekł należycie i zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem kontroli, jaką powinien prowadzić w postępowaniu odwoławczym organ II instancji objęte musi być to, czy organ niższej instancji powyższym zasadom nie uchybił. Jeżeli natomiast organ odwoławczy takiej kontroli nie przeprowadził należycie, to sam narusza ww. zasady ogólne prawa administracyjnego.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchybił powyższym zasadom w sposób niewątpliwie mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji MWINB, zasadniczym motywem wydanego orzeczenia było ustalenie, że wzniesiony na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. obiekt stanowi wiatę, której realizacja - stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. - ze względu na jej wymiary, nie jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia. Organ odwoławczy w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonych przez PINB uznał, że sporny obiekt nie stanowi też rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na ww. nieruchomości.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powyższa kwalifikacja ww. robót zdaje się zasługiwać na aprobatę w świetle dominującego stanowiska judykatury, w którym przyjmuje się, że za cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1481/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. II SA/Kr 973/10; dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Za podstawowe cechy wiaty uznaję się zatem wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących zasadniczy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 800/08, wyrok WSA w Krakowie z 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 973/10, wyroki WSA w Poznaniu z 5 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 628/14 oraz z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1022/18, CBOSA).

Z ustaleń organów wynika, że tego rodzaju cechy ma obiekt na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W.

Stosownie zaś do art. 29 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa:

wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki.

W ocenie Sądu, rację mają przy tym organy nadzoru budowlanego wskazując, że stwierdzone oddylatowanie drewnianych słupów, na których opiera się omawiana konstrukcja, od ścian budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a także brak stwierdzenia, aby obiekt ten został posadowiony na tym samym fundamencie, co ww. budynek, pozwala na uznanie, że nie stanowi on rozbudowy budynku mieszkalnego, w rozumieniu art. 3 pkt 6, 7 i 7a Pr.bud. Tylko w razie ustalenia, do czego w niniejszej sprawie nie ma podstaw, że sporna budowla połączona jest projektowanym budynkiem mieszkalnym poprzez wykorzystanie w swojej konstrukcji elementów tego obiektu, możliwe byłoby wykluczenie jej samodzielności konstrukcyjnej. Stwierdzenie zaś, że ww. obiekt jest fizycznie oddzielony od budynku, a jedynie do niego przylega, powoduje, że nie można uznać, iż stanowi on element budynku mieszkalnego. Skarżący zwraca uwagę, że ww. budowla jest "przymocowana do budynku trwale (do betonowych płyt)", jednak ze zgromadzonego materiału nie wynika, ażeby płyty te (o wielkości 30 x 30 cm) stanowiły element konstrukcyjny budynku mieszkalnego. Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że w ustalonych okolicznościach faktycznych sporny obiekt stanowi całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę.

Niemniej Sąd podzielił zarzuty skargi, w których podnoszone jest całkowite pominięcie przez organ odwoławczy argumentacji podnoszonej już w odwołaniu, a dotyczącej tego, że wskutek utwardzenia gruntu, na którym posadowiony został sporny obiekt, możliwe jest naruszenie przepisów Planu miejscowego, obowiązujących na tym obszarze.

Zauważyć należy, że nawet uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że w przypadku spornej inwestycji brak jest obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, nie zwalnia to tych organów z obowiązku przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego co do zgodności wykonanych robót z przepisami, sztuką budowlaną, jak też pod kątem występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, czy też zgodności z przepisami prawa, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (zob.: uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16, ONSAi/WSA z 2017 r. Nr 1, poz. 2).

Z powyższymi regulacjami koreluje także treść art. 81 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, który stanowi, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Szczegółowe zadania i kompetencje powiatowego organu nadzoru budowlanego jako organu I instancji wskazuje art. 83 ust. 1 Pr.bud. Wynika z niego, że do właściwości tego organu należą, między innymi, zadania wynikające z przepisów art. 48-51 ww. ustawy.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że organy obu instancji nie stwierdziły, ażeby zrealizowane zamierzenie nie stanowiło robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane. Z uzasadnienia decyzji MWINB wynika, że organ ten za wyłączną przesłankę umorzenia postępowania w sprawie uznał fakt, że realizacja przedmiotowych robót nie wymaga stosownych pozwoleń bądź zgłoszenia.

Trzeba wobec tego zauważyć, że istotą np. postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 Pr.bud. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym może się ono toczyć względem robót budowlanych, które zostały już zakończone (art. 51 ust. 7 ww. ustawy). W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany ocenić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami Prawa budowlanego, w szczególności pod względem wymagań określonych w warunkach technicznych, które szczegółowo zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), jak również z przepisami prawa miejscowego. Jeżeli organ ustali, że wykonane roboty naruszają wskazane normy, to zobowiązany jest nakazać w drodze decyzji wykonanie czynności lub robót budowlanych, które doprowadzą je do stanu zgodnego z tymi przepisami. Jeżeli natomiast samowolnie wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Na tle powołanej regulacji równocześnie nie budzi wątpliwości wniosek, że wskazane postępowanie może się zakończyć również decyzją odstępującą od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 a contrario). Jakkolwiek przepisy art. 50-51 Pr.bud. nie wskazują, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, tym niemniej dopuszczając w takiej sytuacji także wydanie decyzji formalnej umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wskazane rozstrzygnięcie powinno być traktowane jako jeden z wariantów decyzji wydawanej przez organ, jeżeli jest to uzasadnione zgromadzonym materiałem dowodowym (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r. sygn. II OSK 1708/17; wyrok NSA z 7 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3389/18; wyrok NSA z 16 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1022/16; wyrok NSA z 9 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1348/15, CBOSA).

To ostatnie zastrzeżenie odwołujące się do materiału dowodowego zebranego w sprawie Sąd akcentuje z tego względu, że jak już wyjaśniono na wstępie, prawidłowość decyzji kończącej postępowanie naprawcze jest determinowana oceną tego, czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego odpowiadało regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd dostrzegł, że w aktach sprawy nie znajduje się ani pozwolenie na budowę, ani też dokumentacja projektowa dotycząca budynku mieszkalnego wielorodzinnego ul. [...] w W. Do akt postępowania złożona została jedynie kserokopia decyzji z 10 sierpnia 2012 r., nr IVOT/253/U/2012 o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku. Nie sposób zatem ocenić, czy projekt budowlany już pierwotnie przewidywał utwardzenie gruntu w obrębie tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr 1. Skarżący podnosi, że teren ten miał zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę stanowić powierzchnię biologicznie czynną. Na takie też zagospodarowanie terenu w obrębie ww. lokalu mogą wskazywać np. archiwalne i ogólnodostępne zdjęcia satelitarne terenu (zob. mapy dostępne na https://www.google.pl/maps). Skarżący wskazał przy tym, że stopień zabudowy działki nr ew. [...] z obr. [...], wynikający już z projektu budowlanego dotyczącego ww. budynku mieszkalnego, wyczerpywał w zasadzie całkowicie dopuszczalny wskaźnik zabudowy tej nieruchomości przewidziany w Planie miejscowym. Tym samym, dalsze zagospodarowanie tego terenu powoduje, że nie jest zachowana minimalna wartość powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomości przy ul. [...]. Podczas kontroli przeprowadzonych przez PINB ponad wszelką wątpliwość ustalono natomiast, że na wspomnianym gruncie dokonano utwardzenia z płyt betonowych o wymiarach 0,3 m x 0,3 m, na których posadowiony został sporny obiekt, a następnie na całej powierzchni pod ww. "wiatą" wykonano podłogę z elementów kompozytowych na legarach (zob. protokół z 21 czerwca 2022 r. nr IVOT/440/2022 wraz z dokumentacją fotograficzną – k. 50-55 akt administracyjnych).

Stosownie do treści § 96 ust. 3 pkt 2 Planu miejscowego, ustalenia szczegółowe dla kwartału oznaczonego symbolem [...], na którym znajduje się dz.nr ew. [...], przewidują nakaz przeznaczenia minimum 50% terenu w formie biologicznie czynnej dla każdej działki inwestycyjnej i to na gruncie rodzimym. Jednocześnie w § 3 pkt 18 zdanie pierwsze MPZP zdefiniowano minimalny wskaźnik powierzchni terenów biologicznie czynnych jako najmniejszą nieutwardzoną wartość procentową nieutwardzonych i niezabudowanych powierzchni pokrytych roślinnością na gruncie rodzimym w stosunku do całkowitej powierzchni działki.

Pomimo wskazywania na nieprawidłowości w przedmiotowym zakresie, organ odwoławczy zupełnie pominął w swoich rozważaniach ocenę wspomnianego zagadnienia. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, że choć sporny obiekt nie wymaga uzyskania stosownego pozwolenia lub dokonania zgłoszenia, to jednak nie stwierdził, iż nie należy on do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, a wykonane przy jego wzniesieniu prace – do robót budowlanych, które powinny być zgodne z obowiązującymi na danym terenie aktami prawa miejscowego.

Zaskarżona decyzja MWINB nie spełnia zatem omówionych wcześniej standardów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję PINB dla m.st. Warszawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy powielił bowiem wyłącznie podstawowe ustalenia i ich ocenę przyjętą przez organ I instancji, nie odniósł się również w sposób wystarczający do zarzutów podniesionych przez skarżącego w złożonym przez niego odwołaniu. Tak też organy nie dokonały jakichkolwiek ustaleń w sygnalizowanej przez skarżącego kwestii, zaś organ odwoławczy nie odniósł się do tego zagadnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wypada przypomnieć, że sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada jedynie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała NSA wydana w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Sąd dokonuje zatem kontroli działania organów w zakresie wywiązania się przez nie z obowiązku prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych, a więc przede wszystkim w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie został przez organ II instancji ustalony w sposób określony m.in. regułami praworządności i prawdy obiektywnej, wobec czego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu zasadny okazał się zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i odpowiedniego, jednoznacznego uzasadnienia skarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wojewódzki organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie wziąć pod uwagę przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania oraz dokonać wszechstronnej analizy sprawy. W szczególności wyjaśnienia wymaga kwestia zgodności zrealizowanego przedsięwzięcia z przepisami obowiązującego na danym terenie Planu miejscowego. Stanowisko organu powinno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasadzając od MWINB na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego (500 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) i uiszczonej opłaty od pełnomocnictw (34 zł).