Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2154/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4 i 8 w zw. z art. 146 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. E. "[...]" z siedzibą w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 220/10 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

M. M. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kolegium z [...] listopada 2006 r. znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na działce nr [...] położonej w R. B. W uzasadnieniu wskazano, iż M. M. nie z własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu, mimo że należące do niej działki nr ew. [...] i [...] w R. B. znajdują się w sąsiedztwie działki nr [...] w Ruskim Brodzie, na której to planowana jest inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu w wyniku wznowienia postępowania (postanowienie z 9 października 2009 r.) rozstrzygając istotę sprawy, decyzją z [...] listopada 2009 r. wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 150 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. stwierdziło, że decyzja z [...] listopada 2006 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. nie może zostać uchylona, gdyż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ podniósł, że w postępowaniu wznowieniowym ustalono, iż niewzięcie przez M. M. udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, faktycznie nie wpłynęło na wynik rozstrzygnięcia. Posiadanie przez M. M. działek w bliskim sąsiedztwie terenu na którym planowana jest inwestycja nie zmienia – zdaniem Kolegium – oceny, że istnieją podstawy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce położonej w R. B. o nr ew. [...]. Ponadto organ uznał za nieuzasadnione wykazywane roszczenia odnośnie naruszenia jej interesów. Wskazał również, iż nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z jednoczesnym wyłączeniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że mimo obarczenia decyzji ostatecznej Kolegium z [...] listopada 2006 r. wadą, nie istnieją podstawy do jej uchylenia. W wyniku wznowionego postępowania mogłaby bowiem zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji spełnia bowiem wymogi ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał także, iż decyzja Kolegium z [...] listopada 2006 r. znak: [...] była zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 21 grudnia 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 232/07 oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 788/08 oddalił skargę kasacyjną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzja z [...] stycznia 2010 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku M. M. o powtórne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z [...] listopada 2009 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na działce nr [...] położonej w R. B. – utrzymało w mocy decyzję własną z [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że bezsporną w sprawie jest okoliczność, że M. M., bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu działki nr [...] położonej w R. B. Jednakże – zdaniem Kolegium – okoliczność ta nie spowodowała negatywnych skutków dla merytorycznej poprawności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż w sytuacji, gdyby decyzja z [...] listopada 2006 r. była obarczona wadami merytorycznymi, które powodowałyby konieczność jej uchylenia to przy wydawaniu rozstrzygnięcia należałoby uwzględnić zmiany stanu prawnego (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co musiałoby – zdaniem Kolegium – prowadzić do umorzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 220/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wywodził, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

Sąd stwierdził, że organ właściwie ocenił, iż istnieje podstawa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz że nie istnieją inne podstawy wznowienia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Badając sprawę w takim zakresie organ administracji prawidłowo uznał, iż M. M. nie z własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu, mimo że przysługiwał jej status strony, gdyż należące do niej działki nr ew. [...] i [...] w R. B. znajdują się w sąsiedztwie działki nr [...] również położonej w R. B., na której to zaplanowano inwestycję polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Powyższe skutkuje tym, iż ww. decyzja z [...] listopada 2006 r. wydana została z naruszeniem prawa.

Sąd stwierdził, że zasadne jest stanowisko Kolegium, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji zostało od strony merytorycznej przeprowadzone prawidłowo, gdyż zostało to potwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych wydanym w sprawie (zarówno wyrokiem WSA w Warszawie z 21 grudnia 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 232/07, jak i wyrokiem NSA z 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 788/08). A zatem okoliczność, że M. M. nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu nie spowodowała negatywnych skutków dla merytorycznej poprawności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Prawidłowe jest również ustalenie organu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej, co uzasadnia nieuchylanie decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.). Sąd rozpoznając sprawę kierował się także ugruntowanym orzecznictwem oraz poglądami doktryny dotyczącymi praktyki stosowania art. 146 § 2 k.p.a., według których w tym trybie są podstawy do odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, jeżeli okaże się, że posiada wadę procesową (formalną) natomiast jest zgodna z prawem materialnym. Taki stan faktyczno-prawny wystąpił w rozpoznawanej sprawie, gdy wada procesowa (brak udziału strony w postępowaniu) nie miała wpływu na poprawność i zgodność z prawem materialnym.

Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Dlatego też nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Za bezzasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ocenie Sądu prawidłowo organ przyjął, iż zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie 11 lipca 2003 r., a zatem wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji, który został złożony dnia 29 lipca 2002 r. powinien zostać rozpatrywany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy również wskazać, iż przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzyskano wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Stosownie zaś do art. 46 ust. 1, 3 i 4 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska przeprowadzono w przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczące oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, o czym świadczy sporządzony w rozpoznawanej sprawie "Raport w sprawie oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] w R. B.".

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 153 i 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniesiony w skardze oraz eksponowany przez uczestnika postępowania prezesa Stowarzyszenia P. E. "[...]". Zarzut ten strona skarżąca wywodzi z uzasadnienia wyroku NSA z 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 788/08. Powyższe zastrzeżenia są nieuprawnione i wynikają z jednostronnego, wybiórczego rozumienia ocen zawartych w powołanym uzasadnieniu wyroku. NSA w uzasadnieniu przywołanego wyroku jednoznacznie stwierdził, że "nie jest też prawdą, że uzgodnienie z organem inspekcji sanitarnej nie było ostateczne, co jasno i zgodnie z faktami wyjaśnia Sąd na s.11-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a czego najwyraźniej nie chce dostrzec autor skargi kasacyjnej. Uchylenie zaś wyrokiem WSA w Warszawie postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] maja 2004 r. mogło ewentualnie stanowić podstawę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" (s. 10 uzasadnienia wyroku NSA z 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 788/08).

W tym kontekście cytowanie wybiórczo wybranych tez z przywołanego uzasadnienia wyroku nie może odnieść zamierzonego rezultatu uznania trafności podniesionego zarzutu.

Także zarzuty, że w wyniku naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. M. M. nie mogła wziąć udziału w postępowaniach pomocniczych towarzyszących postępowaniu głównemu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w kontekście przywołanych ustaleń i ocen uzasadniających zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a., tj. o zgodności z prawem materialnym decyzji ostatecznej SKO z [...] listopada 2006 r. – nie zostały uznane za trafne.

Ocena o podstawach do przyjęcia, w odniesieniu do rozstrzyganej decyzji ostatecznej, możliwości zastosowania art. 146 § 2 k.p.a., dotyczy zarówno postępowania głównego poprzedzającego wydanie takiej decyzji, jak i postępowań pomocniczych (uzgodnieniowych).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa oraz, że organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Ogólnopolskie Stowarzyszenia P. E. "[...]" z siedzibą w R. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparło na zarzucie naruszenia przepisów prawa procesowego:

1) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wskazania prawidłowej procedury administracyjnej w sytuacji wystąpienia przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Ponadto wyrok nie wyjaśnia na czym polegały w istocie czynności procesowe organu jeżeli kwestie proceduralne były już rzekomo prawomocnie rozstrzygnięte i wiążące dla nowej sprawy. Brak również ustalenia, dlaczego pierwotna decyzja jest prawidłowa, mimo że najważniejsze postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego zostało wyeliminowane z obiegu prawnego;

2) art. 141 § 4 w związku z art. 153 oraz 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z 15 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 788/08 nie wiąże inne organy oraz sądy, pomimo że dotyczy tej samej sprawy;

3) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 32 pkt 1 Konstytucji RP z związku z art. 106 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż osobna pozbawiona przymiotu strony w postępowaniu zwykłym nie ma prawa do udziału w postępowaniach wypadkowych podczas ponownego rozpatrywania sprawy bez wyjaśnienia tej istotnej okoliczności.

Na tym podstawach wnosiło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem rozpoznania w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była sprawa zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] stycznia 2010 r. nr [...] o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po wznowieniu postępowania. Istotą instytucji wznowienia postępowania administracyjnego jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jeżeli decyzja ta została wydana w postępowaniu administracyjnym dotkniętym ciężką, kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Otwarcie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest co do konsekwencji prawnej dla mocy obowiązującej decyzji ostatecznej – dopuszczalności wyeliminowania z obrotu prawnego przez uchylenie lub zmianę ograniczone przesłankami negatywnymi, których wystąpienie wyłącza dopuszczalność uchylenia (zmiany) decyzji. Ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego jest sanowane jeżeli wystąpią przesłanki negatywne wyliczone w art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego "Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2)".

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest postępowaniem, w którym w aspekcie przedmiotowym występują dwa elementy: – po pierwsze, ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę indywidualną było dotknięte ciężką, kwalifikowaną wadą procesową wyliczoną w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, – po drugie, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jest wyznaczone granicami tożsamości sprawy. Na tożsamość sprawy składa się tożsamość przedmiotowa. Przy tożsamości przedmiotowej nie jest dopuszczalna zmiana przedmiotu rozstrzygnięcia, który wyznacza rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa decyzją ostateczną, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej i stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną to rozpoznać i rozstrzygnąć tożsamą przedmiotową sprawę. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej, a nie rozpoznanie i rozstrzygnięcie nowej sprawy administracyjnej. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną prowadzi się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji ostatecznej, a nie w dniu wydania decyzji po ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w trybie wznowienia postępowania. Ustalenie ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości procesowej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może doprowadzić do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie miało miejsce gdy naruszenie przepisów prawa procesowego doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego nie odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawnej przepisu prawa materialnego.

W sprawie nie jest sporne, że postępowanie w sprawie ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na działce nr [...] położonej w R. B. zakończone decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] listopada 2006 r. znak: [...] było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową przez pozbawienie prawa do udziału w tym postępowaniu M. M.. Sąd przyjął, że wystąpiła wyłącznie ta podstawa wznowienie postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 153 oraz 170 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 788/08, w którym przyjęto, że "Uchylenie zaś wyrokiem z 20 czerwca 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] maja 2004 r., mogło ewentualnie stanowić podstawę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, wykładni art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a wyłącznie wskazał na ewentualne rozważenie tej podstawy. Przy analizie przesłanek wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujący dla wykładni jest art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który ustanawia zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Według art. 16 § 1 "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Zasada trwałości decyzji ostatecznej, mająca podstawy w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), wprowadza ochronę praw nabytych. Prawa te można podważyć przez uchylenie (zmianę), stwierdzenie nieważności decyzji tylko jeżeli dają temu podstawę przepisy prawa. Według art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Artykuł 145 § 1 pkt 8 stanowi expressis verbis o wydaniu decyzji na podstawie decyzji, nie wprowadzając jako podstawy wznowienia postępowania – postanowienie. Obowiązująca reguła, że wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić wyłącznie na podstawach wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca powoduje, że nie można uznać za skutecznego zarzutu naruszenia art. 153 w związku z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pomimo wielokrotnego nowelizowania Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza po wprowadzeniu do Kodeksu art. 106 nie zmieniono konstrukcji przesłanki wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 8 przez rozszerzenie na postanowienia, w tym postanowienia wydane w wyniku nakazanej procedury współdziałania organów administracji publicznej.

W zaskarżonym, wyroku Sąd powielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 788/09, którego przedmiotem była ocena wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 232/07 w sprawie, ze skargi Społecznego Komitetu Przeciwników Budowy Masztów w Ruskim Brodzie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 232/07 w pełni odpowiada prawu pod względem zastosowania przepisów prawa materialnego.

W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wznowienia postępowania nie wyprowadzono takich okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę w postępowaniu zwykłym, które wyłączyły zastosowanie przesłanki negatywnej – jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w powołanym wyroku, że w sprawie zastosowania do rozpoznania i rozstrzygnięcia miała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Należy podkreślić, że organ rozpoznając i rozstrzygając sprawę związany jest oceną mocy dowodów (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) i sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał też w powołanym wyroku oceny znaczenia opinii opracowanych przez W. K. i M. K., co wiązało organ i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ocenie przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie wznowienia postępowania administracyjnego.

Skarga kasacyjna nie została zatem oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono naruszenia art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a stanowiły one podstawę do zakończenia wznowionego postępowania decyzją o stwierdzeniu niezgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, rozstrzygającym sprawę merytorycznie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 w związku z art. 170 a w następstwie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził wykładni, która na podstawie przepisów prawa przesądzała wystąpienie w sprawie podstawy wznowienia postępowania wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie rozpoznawał sprawy prawidłowości postępowań prowadzonych przez organy współdziałające na podstawie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie przeprowadził wykładni wykluczającej udział stron w postępowaniach prowadzonych w granicach wyznaczonych w art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisami prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.