Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1888/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 par 4, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 4, art 24 ust 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. i H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1856/07 w sprawie ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Gminy Raszyn z dnia 28 czerwca 2007 r. nr X/144/07 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu złożonego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi Raszyn po zachodniej stronie Alei Krakowskiej – część II oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., IV SA/Wa 1856/07, oddalił skargę Z. K. na uchwałę Rady Gminy Raszyn z dnia 28 czerwca 2007 r., nr X/144/07, w przedmiocie zarzutów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi Raszyn po zachodniej stronie Alei Krakowskiej – część II.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. K. zakwestionował powyższą uchwałę m.in. w zakresie odrzucenia jego żądania przeznaczenia działek oznaczonych numerami 61, 62, 63 i 89 pod budownictwo wielorodzinne, zwężenia drogi 3KL z 12 do 10 m na odcinku jego działki nr 63, wykreślenia z projektu planu na działce 84 linii wyznaczającej strefę prognozowanego oddziaływania drogi ekspresowej Salomea - Wolica. Uchwała narusza przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 1999, nr 15, poz.139) tj.: art.18 ust.2 pkt 8 i art.18 ust.2 pkt 2a oraz art.10 § 1 kpa.

Skarżący podniósł, że jego żądanie przeznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną mieści się w ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Skoro w studium zapisano jedynie wiodącą rolę budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego to możliwe jest dopuszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego budownictwa wielorodzinnego. Argument Gminy, że z przyczyn technicznych propozycja nie może być uwzględniona jest nieuprawniony. Gmina przy tej samej ulicy Pruszkowskiej dopuściła w części planu dla wsi Raszyn, po zachodniej stronie Al. Krakowskiej, na terenie o powierzchni 50 000 m2 budownictwo wielorodzinne. Przygotowywany plan ogranicza zatem na przyszłość swobodne dysponowanie nieruchomością, a ustalenia projektu planu oznaczają, że Gmina nadużyła swoich uprawnień planistycznych.

Również zarzut dotyczący zawężenia drogi 3KL do 10 m jest w jego ocenie uzasadniony. Na odcinku za ul. Opaczewską organ zaproponował takie zawężenie, co powinno skutkować podobną szerokością ulicy na terenie jego działki.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgadniała wrysowania w projekcie planu strefy oddziaływania drogi ekspresowej Salomea - Wolica. Możliwość ustanowienia takiej strefy powstanie po oddaniu do eksploatacji drogi ekspresowej. Nie było zatem podstawy prawnej do takiego ustalenia.

Ustalenia projektu planu odbiegają od ustaleń przyjętych w stadium, a organ ma obowiązek badania zgodności projektu planu ze studium.

2. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., IV SA/Wa 1856/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę na uchwałę Rady Gminy Raszyn z dnia 28 czerwca 2007 r., nr X/144/07.

Gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Uprawnienie to realizuje m.in. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania terenu na swoim obszarze.

Rada w uzasadnieniu uchwały odrzucającej zarzut podniosła, że o przyjętych ustaleniach projektu planu zdecydowały założenia techniczne obsługi inżynieryjnej obszaru oraz możliwości finansowe i gospodarcze gminy i że kwestionowane ustalenia uzyskały stosowne uzgodnienia z organami właściwymi do uzgodnienia miejscowych planów, w tym zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków i wód opadowych, w zakresie obsługi komunikacyjnej. Postulowana zmiana wymagałaby ze strony Gminy nakładów inwestycyjnych, na które brak jest środków w budżecie gminy. Zabudowa wielorodzinna oznacza zwiększone zapotrzebowanie na wodę, której braki występują okresowo w Gminie (istnieje potrzeba modernizacji ujęć wody), wzdłuż działek skarżącego brak jest sieci kanalizacyjnej.

Argumentacja skarżącego, że developer mógłby efektywniej zagospodarować teren nie może obalić stanowiska Rady, gdyż do zadań własnych gminy należy m.in. zaopatrzenie w wodę, kanalizację, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych, a przy braku odpowiednich środków finansowych na nakłady inwestycyjne jest to zadanie niewykonalne. Kwestionowane ustalenie projektu planu jest spójne ze studium.

Bezskuteczny jest argument, że w uchwalonych już planach wsi Raszyn część I, dopuszczono zabudowę wielorodzinną i że w planie wsi Słomin przewidziano oczyszczalnię ścieków dla terenu jednego osiedla. Ustalenia te odnoszą się do innego terenu, aniżeli objęty zaskarżoną uchwałą. Rada Gminy wyjaśniła, że przywołane przez skarżącego sposoby zagospodarowania terenu w innych planach Gminy Raszyn obejmują obszary intensywnie zagospodarowane z istniejącą siecią drogową i infrastrukturą techniczną wystarczającą na uzupełnienie istniejącej zabudowy.

Projektowana droga o symbolu 3KL jest drogą lokalną, a jej szerokość 12 m jest zgodna z wymogami wynikającymi z przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 poz.430). Ulica klasy L o przekroju jednojezdniowym w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 12 m (§ 7 ust.1 rozporządzenia). Rozporządzenie dopuszcza w wyjątkowych przypadkach uzasadnionych trudnymi warunkami technicznymi lub istniejącym zagospodarowaniem możliwość przyjęcia mniejszej szerokości (§ 7 ust.2 rozporządzenia). Działka skarżącego na której projektowana jest ulica nie jest zabudowana i jest użytkowana rolniczo. Nie ma więc żadnych utrudnień w realizacji ulicy o wymaganej prawem szerokości. Wnioskowane zawężenie ulicy z 12 do 10 m bez zaistnienia utrudnień terenowych i bez istniejącej zabudowy na tym terenie, z którą mogłaby wystąpić kolizja, byłoby sprzeczne z przepisem § 7 ust.1 rozporządzenia.

Wymogi wynikające z art.18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zostały zachowane. Skarżący miał możliwość obrony swojego interesu prawnego.

3. Z. K. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a. ") polegające na:

- oddaleniu skargi na skutek nie dostrzeżenia przez Sąd przekroczenia przez Radę Gminy Raszyn ustanowionego art.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego, przez dowolne i nieuzasadnione ograniczenie możliwości wykorzystania nieruchomości skarżącego i odrzucenie jego zarzutów, pomimo ustalenia możliwości wykorzystania przez innego właściciela w podobnych okolicznościach z jego nieruchomości w sposób wnioskowany przez skarżącego, a więc przez zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, czym naruszono art.32 ust.1 w zw. z art.8 Konstytucji,

- oddaleniu skargi pomimo braku zachowania przez Radę Gminy Raszyn w zaskarżonej uchwale określonych art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymogów uzasadnienia w zakresie przyczyn odrzucenia zarzutu dotyczącego odmowy dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej na nieruchomości skarżącego.

Wynikające z art.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym władztwo pianistyczne gminy nie może mieć charakteru absolutnego i podlegać musi ocenie zarówno co do zgodności z przepisami prawa jak również co do tego, czy nie narusza w sposób nadmiemy interesów właścicieli nieruchomości objętych projektem planu miejscowego.

Zarzut dowolności planistycznej jak również nierównego traktowania stron, powinien być rozpoznany przez porównanie uchwały odrzucającej zarzuty skarżącego z całością uchwalonego przez Radę Gminy Raszyn planu zagospodarowania przestrzennego, w tym również dla powierzchni sąsiadujących z nieruchomością skarżącego.

Sąd błędnie stanął na stanowisku, że nie może być skutecznym argument, że w uchwalonych już planach wsi Raszyn część I, dopuszczono zabudowę wielorodzinną i że w planie wsi Słomin przewidziano oczyszczalnię ścieków dla terenu jednego osiedla. Porównanie przyczyn odrzucenia zarzutów skarżącego z rozwiązaniami planistycznymi Gminy na innym terenie ale w analogicznych okolicznościach, może prowadzić do rzeczywistej weryfikacji zasadności skargi, a jednocześnie ustalenia, czy plan zagospodarowania nieruchomości skarżącego w sposób dowolny nie ogranicza możliwości jej wykorzystania.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje się na założenia techniczne obsługi inżynieryjnej obszaru oraz możliwości finansowe i gospodarcze gminy, jako przyczyny dla których nie można ustalić na działkach stanowiących własność skarżącego zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W uchwale Rady Gminy Raszyn z dnia 27 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi Raszyn po zachodniej stronie Al. Krakowskiej — część I, przewidziano, iż przeznaczeniem obszaru ok. 5 ha, znajdującego się w odległości ok. 300 m od nieruchomości skarżącego przy ul. Pruszkowskiej, może być również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Wobec braku różnic w zakresie istniejącej w obu tych miejscach infrastruktury właściciele tych nieruchomości traktowani są odmiennie, co wskazuje na naruszenie zasady równości wobec prawa.

Dowolność Rady Gminy Raszyn w procedurze planistycznej polega na nie uzasadnionym różnym traktowaniu właścicieli nieruchomości w podobnych warunkach faktycznych i prawnych.

Pomimo wskazywanego braku wody w Gminie dopuszczono zabudowę wielorodzinną na innych działkach. Występujące wcześniej okresowe spadki ciśnienia obecnie nie mają miejsca, a na gruncie skarżącego przebiega wodociąg warszawski, co czyni ten zarzut pozbawionym racji bytu. Bezzasadnie również Rada Gminy powołuje się na brak infrastruktury technicznej ponieważ plan Dawid Bankowych obejmuje 16 ha budownictwa wielorodzinnego, przy czym teren ten jest związany z jedną drogą powiatową o szerokości 8 m, bez kanalizacji i wodociągu.

W ocenie skarżącego nie doszło do rzeczywistego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w szczególności czy spełnia ona wymogi określone w art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie jest ona wyrazem różnicowania właścicieli wobec prawa.

Przekroczenie władztwa planistycznego i dowolność organu w tworzeniu planu przejawia się również w oznaczeniu w projekcie planu strefy przewidywanego negatywnego oddziaływania drogi ekspresowej bez oparcia w wyliczeniach, kalkulacjach czy badaniach.

4. Rada Gminy Raszyn w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

5. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 września 2008 r. II OSK 930/08 zawiesił postępowanie ze skargi kasacyjnej z uwagi na śmierć skarżącego Z. K.. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2009 r. II OSK 930/08 postępowanie zostało podjęte z udziałem następców prawnych: B. K. i H. L..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Prawidłowo orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, choć uzasadnienie wyroku zostało wydane z naruszeniem art.141 § 4 P.p.s.a.

A. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma spór na temat dopuszczenia w planie na działkach skarżącego budownictwa wielorodzinnego. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I.instancji, że nie dostrzegł przekroczenia przez Gminę ustawowych granic władztwa planistycznego, czym sąd naruszył (zdaniem skarżącego) art.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego nieprawidłową interpretację.

Sąd dostrzegł, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przewidziało dla działek skarżącego funkcję mieszkaniową jako wiodącą dodając, że "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie wyklucza innych form budownictwa mieszkaniowego" (s.5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W ocenie Sądu I.instancji studium nie przesądziło więc definitywnie czy na wspomnianych działkach ma być budownictwo jedno- czy wielorodzinne.

Prawidłowo jednak Sąd I. instancji uznał, że zawężenie w zamierzonym planie możliwości inwestycyjnych na działkach skarżącego do budownictwa jednorodzinnego nie stanowi nadużycia przez Gminę Raszyn jej władztwa planistycznego, a w konsekwencji – nie stanowiło naruszenia art.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odrzucenie zarzutu Z. K.. Obszernych wyjaśnień na ten temat udzielił Sądowi I.instancji Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę (s.2). Sąd dysponował również dodatkowymi wyjaśnieniami pełnomocnika Rady Gminy na rozprawie.

W konsekwencji można dojść do wniosku, że Sąd I. instancji prawidłowo ocenił, że Gmina racjonalnie działała wybierając opcję budownictwa jednorodzinnego, skoro kierowała się w tym względzie możliwymi do przewidzenia konsekwencjami inwestycyjnymi i budżetowymi tego zagospodarowania. Z całą pewnością wybór taki mieści się w zakresie władztwa planistycznego Gminy, a nie można Gminie zarzucić arbitralności, dowolności i niczym nieuzasadnionego odrzucenia żądania Z. K..

B. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji brak porównania ze sobą dwóch planów, sporządzonych dla sąsiadujących ze sobą terenów. Takiego zarzutu nie można uwzględnić, gdyż przedmiotem postępowania sądowego jest konkretna zaskarżona uchwała.

C. Uzasadnienie uchwały Rady Gminy Raszyn, w zakresie w jakim podaje przyczyny nieuwzględnienia żądania Z. K. dopuszczenia w przygotowywanym planie budownictwa wielorodzinnego na działkach strony jest rzeczywiście lapidarne (jak dostrzegł to skarżący). Odmowę uwzględnienia żądania strony uzasadniono przyjętymi założeniami technicznymi oraz niewystarczającymi środkami w budżecie Gminy (s.3 tekstu uchwały). Tak ogólne uzasadnienie, pozbawione jakichkolwiek konkretów, nie można prawidłowo ocenić pod względem zgodności z art.24 ust.3 u.zag.przest.

Dlatego Sąd I instancji w uzasadnieniu swego wyroku w szerokim zakresie sięgnął do wyjaśnień w odpowiedzi Gminy na skargę wniesioną do sądu administracyjnego jak również do wyjaśnień pełnomocnika na rozprawie. Już to dowodzi, że uzasadnienie uchwały nie spełnia wymogu art.24 u.zag.przest., czego jednak Sąd I instancji nie odnotował, czym naruszył art.141 § 4 P.p.s.a. Przeciwnie, Sąd I instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest w pełni prawidłowe.

Tak określone uchybienie Sądu I.instancji przepisowi proceduralnemu nie miało jednak rozstrzygającego znaczenia dla ostatecznego wyniku postępowania sądowego i dlatego nie uzasadniało uwzględnienia skargi kasacyjnej (art.174 pkt 2 P.p.s.a. ).

D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a oddala skargę kasacyjną.