Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 664/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 143,  art. 144, art. 145, art. 146, art. 148, art. 157
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54, art. 55
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 4 ust. 1, § 26, § 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi H.P., W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących H.P. i W.P. kwotę 12.880 zł (dwanaście tysięcy osiemset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] ustalił dla H.P. i W.P. opłatę adiacencką w wysokości 290.622,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ner [...], z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej tj. urządzenia drogi oraz wybudowania sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej oraz zobowiązał H.P. i W.P. do zapłaty opłaty w terminie 30 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Miasto zrealizowało inwestycje – budowa urządzeń infrastruktury technicznej a to sieci: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz urządzenia drogi, stwarzając w ten sposób warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci i korzystania z wybudowanej drogi nieruchomości oznaczonej jako działki [...], stanowiącej własność H. i W.P.. Na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, Prezydent Miasta jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej 50% wzrostu wartości nieruchomości. Według operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego H.M., wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wynosiła 1.011.558,00 zł. Po wybudowaniu urządzeń wynosi 1.592.902,00 zł. Wobec powyższego organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości 290.622.,00 zł, tj. 50% wzrostu wartość nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania W.P. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że opracowany operat szacunkowy może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a po tym terminie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego (stosowną klauzulą). W przedmiotowej sprawie organ I instancji uchylił obowiązującym przepisom, bowiem operat szacunkowy został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] listopada 2006 r. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji operat nie został potwierdzony stosowną klauzulą. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymaganiom art. 107 k.p.a., co powoduje również jej wadliwość.

Rozpoznając ponownie sprawę, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], ustalił dla T.P. i W.P. opłatę adiacencką w wysokości 568.000 zł tytułem wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki Nr [...] (po podziale i oznaczone jako działki [...]) wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej : sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz do korzystania z wybudowanej drogi wraz z oświetleniem oraz wskazał, że opłatę adiacencką H.P. i W.P. zobowiązani są wnieść w terminie 30 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Gmina zrealizowała w obrębie [...] Miasta inwestycję – budowę urządzeń infrastruktury technicznej, a to : sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz drogi wraz z oświetleniem, stwarzając tym samym min. dla przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki [...], stanowiące własność strony – małżeństwa H. i W.P..

Rada Miasta uchwałą nr XXXVI/418/01 z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, określiła stawkę adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowaną budową urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości.

Przyjęto zakończenie realizacji przedmiotowej inwestycji na dzień [...] listopada 2005 r. (protokół ostatecznego odbioru technicznego - po usunięciu usterek).

Organ wskazał, że Wydział Inwestycji Miejskich, Biuro Zarządzania Drogami oraz "Wodociągi i Kanalizacje" sp. z o.o. potwierdziły możliwość stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości położonych w [...] wśród nich działki stanowiące własność H.P. i W.P. do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz do korzystania z drogi. Organ stwierdził, ustosunkowując się do zarzutu strony, że ustawa nie przewiduje ustalenia opłaty adiacenckiej w odniesieniu do poszczególnych działek stanowiących nieruchomość. Zdaniem organu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako rozporządzenie) i zawiera w swojej treści informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń, wyniku końcowego. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej na kwotę 2.379.000,00 zł., zaś jej wartość według stanu po wybudowaniu infrastruktury technicznej (sieci wodociągowej i drogi wraz z oświetleniem) na kwotę 3.515.000,00 zł. W konsekwencji zrealizowania inwestycji nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę 1.136.000,000 zł. Opłatę adiacencką określono, w oparciu o stawkę procentową opłaty adiacenckiej, oznaczonej w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości uchwałą nr XXXVI/418/01 z dnia [...] stycznia 2001 r. obowiązującą w dniu stwierdzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej i do korzystania z drogi (tj. [...] listopada 2005r.) oraz wyliczony na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego wzrost wartości nieruchomości, na kwotę 568.000,00 zł. W dniu [...] listopada 2008 r. pełnomocnik T.P. i W.P. zapoznał się z aktami sprawy. Strona nie wniosła wtedy uwag do protokołu.

Po rozpatrzeniu odwołania T.P. i W.P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że dzień sporządzenia protokołu końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Terminem tym jest dzień [...] listopada 2005 r. – data protokołu z ostatecznego odbiory technicznego po usunięciu usterek.

Organ uznał za słuszne stanowisko, zgodnie z którym decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi stać się ostateczna w ciągu 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W ocenie organu operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego został opracowany zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że odwołujący nie wystąpili do organizacji zawodowych rzeczoznawców celem sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, ani nie nieprzedłożyli dowodu z operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego. Odwołujący nie przedstawili też wyceny poniesionych przez nich nakładów na nieruchomość na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji odniósł się do zarzutów odwołujących zgłoszonych w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie miał więc obowiązku uwzględnienia żądań stron i przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie operatu szacunkowego, skoro uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy uznał, że dnia [...] listopada 2008 r. decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona W.P.. Z uwagi na fakt, że wymierzenie opłaty adiacenckiej dotyczyły nieruchomości wchodzącej w skałek wspólności ustawowej, rozstrzygnięcie decyzji może dotyczyć tylko obojga małżonków. Zdaniem organu dla skuteczności doręczenia nie jest wymagane, aby decyzja została doręczona każdemu z osób odrębnie, skoro dotyczy ona stron postępowania samodzielnie. Wystarczy jeżeli decyzję otrzymał jeden ze współmałżonków. Nawet doręczenie pisma (decyzji administracyjnej) jednemu ze współmałżonków, jeśli dotyczy ona tylko drugiego współmałżonka jest skuteczne.

Na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., pełnomocnik skarżących – radca prawny M.Ł.. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że organ I instancji nie odniósł się w sposób wszechstronny do zarzutów skarżących kwestionujących prawidłowość operatu szacunkowego. Organ nie przeprowadził żadnego dowodu wnioskowanego przez stronę, nie nakazał sporządzenia operatu uwzględniającego stanowisko i zarzuty strony. Organ I instancji błędnie również przyjął, iż strony nie wniosły uwag do protokołu, pomimo wniesienia pisma w dniu [...] listopada 2008 r.

Nadto pełnomocnik zarzucił, że błędny jest pogląd organu odwoławczego, że doręczenie decyzji jednemu z małżonków jest skuteczne wobec drugiego. Skuteczność decyzji zależy od prawidłowego doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2009 r. pełnomocnik stwierdził, że decyzja o wymierzeniu opłaty adiacenckiej, winna stać się ostateczna przed upływem 3 lat.

W konkluzji skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpatrując istotę sprawy będącej postępowania sądowego, w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zarzut pełnomocnika skarżących, którego zdaniem decyzja organu I instancji o wymierzeniu opłaty adiacenckiej winna stać się ostateczna przed upływem 3 lat. Nie ulega wątpliwości, że powyższe zagadnienie było sporne zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09 (ONSA i WSA 2009, nr 5, poz. 84) stwierdził, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako u.g.n.), dotyczy rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął natomiast, czy decyzja ustalająca opłatę adiacencką ma być przez organ administracji wydana, wysłana czy też doręczona stronie. Przesądzenie tej kwestii nie posiada jednak istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ decyzja organu I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana i doręczona jednemu z małżonków, tj. W.P. ([...] listopada 2008 r.) przed upływem trzyletniego terminu. Zdaniem pełnomocnika skuteczność (wykonalność) decyzji zależy od prawidłowego doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania (obojgu małżonkom). W ocenie Sądu nie jest to pogląd trafny.

Skuteczne doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania już powoduje, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego. Nie musi być zatem doręczona wszystkim stronom, a nawet stronie, na wniosek której toczyło się postępowanie, lecz skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania już powoduje, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 239/07, LEX nr 345938).

Skarga zasługiwała na uwzględnienie lecz z przyczyn innych od w niej wskazanych.

Dokonując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, należało bowiem uznać, że decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 143 ust. 1 i 2, 144 ust. 1, 145 ust. 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1, 1a, 2 i 3 u.g.n., regulujące warunki ustalenia opłaty adiacenckiej obciążającej właścicieli nieruchomości z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej lub budowy drogi, sfinansowanych m. in. ze środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Z całości regulacji wskazanych przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana gdy wybudowano urządzenia infrastruktury technicznej i stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi, w następstwie czego wzrosła wartość nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej, a jednocześnie obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej i nie upłynął ustawowy termin trzech lat przewidziany na wydanie decyzji.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że obowiązek wniesienia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej nie jest uzależniony od tego, czy właściciel (użytkownik wieczysty) ma dopiero zamiar z wybudowanych urządzeń skorzystać, czy też z urządzeń tych już korzysta.

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy szczególnego znaczenia nabiera to kryterium ustalenia opłaty adiacenckiej, które określone zostało jako stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub do korzystania z wybudowanej drogi, a które nie zostało przez ustawę sprecyzowane.

W konsekwencji rozważań podjętych na tym tle, zostało wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo pojęcie, które wskazuje przykładowo, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oznacza w przypadku urządzenia kanalizacyjnego wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. Z kolei w przypadku podłączenia nieruchomości do wodociągu stwierdzono, iż naliczenie opłaty adiacenckiej jest możliwe, gdy nastąpiło wybudowanie sieci wodociągowej wraz z zaworem za wodomierzem głównym na przyłączu lub na miejscu przeznaczonym na jego umieszczenie, zgodnie z warunkami technicznymi danej sieci (por. uchwała pięciu sędziów NSA z 5 czerwca 2000 r., sygn. OPK 4-7/2000; wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., I SA 1595/00; wyrok NSA z 6 marca 2003 r., I SA 2053/01, LEX nr 12178; wyrok NSA z 23 lipca 2002 r., I SA 131/01, LEX nr 156838).

Analogicznie interpretując przyjmuje się, że dla stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do innych sieci uzbrojenia technicznego nie wystarczy wybudowanie przewodu głównego czy rozprowadzającego, ale inwestor zobowiązany jest również do wybudowania przyłączy funkcjonalnych (do granicy nieruchomości). (por. Gospodarka nieruchomościami. S. Źróbek, R. Źróbek, J. Kuryj, Wydawnictwo Gall, Katowice, str. 196-197).

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że Gmina zrealizowała w obrębie [...] Miasta inwestycję – budowę urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz drogi wraz z oświetleniem, stwarzając tym samym m. in. dla nieruchomości oznaczonej jako działki [...], stanowiące własność strony – małżeństwa H. i W.P., warunki do podłączenia do poszczególnych sieci i korzystania z wybudowanej drogi. Jednocześnie przyjęto, że data ostatecznego odbioru technicznego zrealizowanej inwestycji potwierdzona protokołem z [...] listopada 2005 r. jest terminem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci oraz korzystania z wybudowanej drogi.

Organ odwoławczy akceptując powyższe ustalenia, powołał dodatkowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące właśnie dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jako ten, od którego następuje stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury.

Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba zaznaczyć, że w istocie w orzecznictwie, w stanach faktycznych wielu spraw wiązano datę odbioru końcowego robót od wykonawcy z datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Nie jest to jednak reguła, która mogłaby znaleźć zastosowane we wszystkich sprawach. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że okoliczność ta musi być każdorazowo badana co do konkretnej nieruchomości. Ustalając datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń sieciowych należy pamiętać, że chodzi o rzeczywistą możliwość jej podłączenia do określonych urządzeń, a nie tylko protokolarną. Należy przyjąć, że nie tylko kompletność zrealizowanej inwestycji – co szeroko podkreśla się w orzecznictwie – ale też dopuszczenie obiektu do eksploatacji (użytkowania) powinno mieć zasadnicze znaczenie.

Mimo, że data odbioru końcowego budowy będzie w tym zakresie znacząca, to jednak nie jest wykluczone, że faktyczne podłączenie nieruchomości do określonych urządzeń nastąpi przed tą datą, lub po tej dacie. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 stycznia 2006 r., sygn. II SA/Gd 169/04; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Ol 933/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2008 r., sygn. II SA/Gd 586/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 października 2007 r., sygn. II SA/Łd 798/07, wyroki NSA sygn. I SA 2032/00, sygn. I SA 1648/99, sygn. I OSK 408/05, sygn. II SA/Lu 409/96).

Wobec powyższego nie można bez zastrzeżeń zaakceptować stanowiska organów obu instancji, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy dzień odbioru ostatecznego inwestycji ([...] listopada 2005 r.) jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury oraz do korzystania z drogi. Tym bardziej taka ocena organów jest nieuprawniona, jeśli zważyć na treść zarzutów zgłoszonych przez W.P. do protokołu z oględzin nieruchomości (k. 21). Skarżący podniósł między innymi, że sieć kanalizacyjna nie ma wykonanych tzw. przykanalików, niektóre z działek nie mogą korzystać z wjazdów z wybudowanych dróg, działki leżące wzdłuż ul. Kostrzyńskiej nie mogą być podłączone do kanalizacji deszczowej, z uwagi na ich położenie poniżej rzędnej ulicy. Organ I instancji nie ustosunkował się do powyższych zarzutów a organ odwoławczy ustosunkował się jedynie do pierwszego z wymienionych zarzutów. Organy nie zajęły również między innymi stanowiska co do zarzutu podniesionego już w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. i powtórzonego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie ustalił dokładnej daty oddania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przyjmując dla całej nieruchomości jedną datę, tj. sporządzenia protokołu.

W tym kontekście należy podkreślić, że w orzecznictwie i piśmiennictwie dominuje pogląd, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej decyzją organu I instancji. Zasada ogólna prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją (wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, B. Adamiak, w: B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 601-602).

W ocenie Sądu, nawet gdyby okazało się, że data protokolarnego przekazania budowy inwestorowi w niniejszej sprawie jest miarodajna, to termin trzyletni przewidziany do ustalenia opłaty zacząłby biec od dnia następnego tj. [...] listopada 2005 r. Jednak w świetle akt administracyjnych sprawy trzeba stwierdzić, że ustalenia poczynione w omawianym zakresie przez organ I i II instancji nie zostały poprzedzone wymaganymi czynnościami wyjaśniającymi. Organy orzekające w sprawie w sposób automatyczny przyjęły datę odbioru ostatecznego jako graniczna, od której nastąpiło stworzenie warunków determinujących ustalenie opłaty adiacenckiej. Tymczasem w protokole z ostatecznego odbioru technicznego z dnia [...] listopada 2005 r. wskazano dalsze usterki, których usunięcie miało nastąpić w terminie do [...] listopada 2005 r., a ponadto wymieniono szereg "dokumentów odbiorowych", które wykonawca powinien uzupełnić. Takie postanowienia w ramach odbioru inwestycji powinny skłonić organ administracji do ustalenia, czy charakter usterek i stwierdzone braki w dokumentacji stanowiły przeszkodę do rozpoczęcia eksploatacji obiektu, a jeżeli tak, to kiedy rzeczywiście były usunięte. Co jednak jest ważniejsze, organ w ogóle nie rozważył i nie ustalił, czy przedmiotowa inwestycja mogła być legalnie użytkowana, niezwłocznie po dacie odbioru ostatecznego dokonanego w dniu [...] listopada 2005 r., a tym samym czy mogły być w przewidzianych prawem procedurach realizowane podłączenia do sieci, w szczególności przez stronę skarżącą.

Rozpatrując przedmiotową sprawę należy mieć na uwadze regulację zawartą w art. 148 b ust. 1 u.g.n., zgodnie z którą ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W tym kontekście należy podkreślić, że sam odbiór przez inwestora od wykonawcy wybudowanego obiektu nie kończy procesu inwestycyjno-budowlanego. Kwestii zakończenia procesu inwestycyjno-budowlanego nie można oceniać w świetle przepisów prawa cywilnego, jak to wywodzi się w skardze, skoro sfera ta regulowana jest normami publicznoprawnymi, konkretnie ustawą z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Proces inwestycyjno-budowlany jest wieloetapowy, w przebiegu którego zasadniczymi elementami są decyzja o warunkach zabudowy lub lokalizacji celu publicznego, a następnie pozwolenie na budowę. Procesu tego nie kończy sama realizacja robót budowlanych, gdyż o zakończeniu budowy świadczy dopiero spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (por. Prawna regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego. Pod red. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2009, str. 68-71).

Przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego określają warunki, jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy wymagana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lub zawiadomienie o zakończeniu budowy. Inwestor jest tym podmiotem, który na etapie zakończenia budowy jest właściwym do formalnego zakończenia procesu inwestycyjno-budowalnego, co następuje w dacie oddania obiektu budowlanego do użytkowania. (por. Prawo budowlane. Komentarz. pod red. prof. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 548-549, 562)

Mając uwadze powyższe na powyższe rozważania, należy przyjąć, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej i ich przekazanie przez wykonawcę inwestorowi, potwierdzone protokołem technicznego odbioru końcowego czy ostatecznego (po usunięciu usterek) nie zawsze daje podstawę do przyjęcia, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W określonych przypadkach stworzenie warunków, o których mowa w art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n, nastąpić może dopiero po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie mimo, iż inwestycja była realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, których jednak brak w aktach administracyjnych, organy obu instancji nie sprawdziły czy treść tych decyzji, bądź stosowne regulacje Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych wymagały, aby przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu musiało być poprzedzone odpowiednią procedurą. Gdyby tak było, to wówczas rzeczywista, a zarazem legalna możliwość podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzeń infrastruktury nastąpiłaby z momentem oddania obiektu do użytkowania.

W konsekwencji tego, zdaniem Sądu, wskazane powyżej uchybienia proceduralne sprawiły, że w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla stwierdzenia konkretnej daty, w jakiej stworzone zostały warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanych urządzeń przesyłowych oraz do korzystania z wybudowanej drogi.

Drugim kluczowym dla ustalenia opłaty adiacenckiej zagadnieniem, które również nie zostało wyczerpująco wyjaśnione, była sporna wielkość wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 146 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Wprowadzenie omawianej opłaty adiacenckiej niewątpliwie ma swe źródło w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest wybudowanie drogi oraz uzbrojenie terenu w urządzenia sieciowe, co pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a w rezultacie tego uzyskanie wyższej ceny przy ewentualnej sprzedaży.

Z przepisu art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi wzrośnie wartość nieruchomości.

Organ ustalający przedmiotową opłatę, jest zatem zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w wyniku wymienionych wyżej zdarzeń nastąpił niewątpliwy wzrost wartości konkretnej nieruchomości.

Prezentowane konsekwentnie, w toku całego postępowania stanowisko skarżących (k. 21, 57-58), a zwłaszcza zarzuty sformułowane do pierwszego operatu szacunkowego (odwołanie od decyzji z dnia 31 grudnia 2007 r.), a następnie podtrzymane wobec drugiego operatu (k. 21,57-58), sprawiły, że obowiązkiem organów obu instancji była wnikliwa analiza wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, tak aby w sposób przekonywujący ustalone było, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej i możliwość z ich korzystania rzeczywiście wpłynęły na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości precyzują przepisy działu IV ugn oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako rozporządzenie).

W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, a w konsekwencji różnicę tych wartości, stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Niewątpliwie operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a., dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Ocena organu wymienionych faktów i zgłoszonych żądań powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008 r., I OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., IV SA 1656/96; wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r., I SA 1999/00; wyrok NSA z 5 lutego 2002 r., sygn. I SA 1978/00; wyrok WSA z 7 września 2007 r., II SA/Ke 345/07; wyrok WSA z 14 lutego 2007 r., VIII SA/Wa 74/07; wyrok WSA z 2 października 2007 r., II SA/Łd 531/07; wyrok z 8 lutego 2005 r., II SA/Bk 717/04; wyrok z 19 września 2007 r., II SA/GL 989/06; wyrok WSA 11 kwietnia 2008 r., II SA/GL 965/07).

W rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi proceduralne nie zostały zachowane. Z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika czy i w jakim zakresie dokonana została kontrola operatu szacunkowego, będącego jedynym dowodem służącym ustaleniu wartości przedmiotowej nieruchomości. W szczególności organ I instancji nie odniósł się rzeczowo do uwag zgłoszonych przez stronę już do pierwszego operatu, mimo że organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nakazał zbadanie kwestię ewentualnej partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż może mieć to wpływ na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej.

Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do pobieżnej, jak samo wskazało – formalnej oceny poprawności sporządzonego operatu, zamiast dokonać rzeczowej analizy, prowadzącej do usunięcia wątpliwości, które pojawiły się w związku z zastrzeżeniami strony skarżącej.

Jak wyżej zaznaczono, skarżący konsekwentnie w toku całego postępowania zgłaszali konkretne uwagi co do kompletności i rzetelności operatu, które jednak nie zostały wszechstronnie, kompleksowo rozpatrzone, ani przez rzeczoznawcę, ani przez organy obu instancji. Przede wszystkim podkreślić należy, że zgodnie z treścią § 40 ust. 2 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń.

W.P. w toku postępowania wskazywał na istotne usterki w wybudowanych urządzeń i potrzebę ich dostosowania do infrastruktury technicznej w celu podłączenia nieruchomości do niej, co wiązałoby się z koniecznością poniesienia nakładów. Konsekwentnie podnoszono, iż nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżącego operat szacunkowy powinien zawierać wycenę każdej z działek oddzielnie. Rzeczoznawca w sporządzonym operacie do powyższych okoliczności nie odniósł się. Biegły pomimo, że na stronie piątej opinii omawiając metodologię wyceny wskazał, że przy określaniu wartości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się m. in. "warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń", to w istocie tych warunków nie analizował.

Zaznaczyć należy, że przy ustalaniu omawianej opłaty adiacenckiej, przez stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości należy rozumieć tak wykonane urządzenia infrastruktury technicznej, by umożliwiały one bezpośrednie podłączenie nieruchomości do sieci, a więc wraz z odpowiednimi odgałęzieniami i przyłączami. "Odpowiednimi" – to znaczy spełniającymi parametry techniczne dostosowane do charakteru nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej, przy uwzględnieniu norm wynikających ze stosownych przepisów.

Biegły zobowiązany był sprawdzić czy wybudowane urządzenia były zaprojektowane i wykonane w sposób umożliwiający podłączenie przedmiotowej nieruchomości, bez dodatkowego ich dostosowywania (przebudowy) na potrzeby skarżących. Oczywiście rozróżnienia wymagają nakłady, które zwykle obciążają właściciela w związku z podłączeniem jego nieruchomości do sieci uzbrojenia technicznego, od tych nakładów, które wynikają z potrzeby zmiany urządzeń infrastruktury wybudowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu ich dostosowania do obowiązujących wymagań. Zagadnienie to powinno być zanalizowane w kontekście przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych. Nieuczynienie tego przez rzeczoznawcę sporządzającego operat, bądź innego biegłego, sprawiło, że nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zauważyć trzeba nadto, że organ odwoławczy zaakceptował taki stan rzeczy mimo, że przy pierwszym rozpoznaniu sprawy w swej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. wskazał na potrzebę wyjaśnienia kwestii związanej z ewentualną partycypacją skarżących w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury.

Skoro organ I Instancji nie dokonał ustaleń tego dotyczących, to rzeczą organy odwoławczego było ich wyjaśnienie, zwłaszcza, że strona w odwołaniu ponowiła zarzut związany z koniecznością ustalenia określonych nakładów na poczet budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Nie można uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie tejże kwestii w postaci lakonicznego stwierdzenia organu II instancji, że skarżący nie przedstawili wyceny poniesionych przez nich nakładów. Zważyć bowiem trzeba, że to na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego, wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ nie wezwał nawet stron do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie, przedłożenia dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Tylko wówczas można byłoby uznać, że ciężar dowodzenia faktów przemawiających za żądaniem strony nie spoczywa zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego na organie administracji, lecz na stronie.

Reasumując, należy stwierdzić, że operat szacunkowy przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, nie odpowiada przepisowi § 40 ust. 2 rozporządzenia, który nakazuje uwzględnienie przy określaniu wartości nieruchomości warunków jej podłączenia do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. W rezultacie organy orzekające nie rozważyły sprawy na tyle wnikliwie, aby wykluczyć sytuację, że właściciel nieruchomości będzie w pewnym rozmiarze dwukrotnie obciążany kosztami uczestnictwa w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, najpierw w postaci opłaty adiacenckiej, nastepnie – w postaci nakładów koniecznych dla dostosowania (przebudowy lub rozbudowy) wybudowanych urządzeń sieciowych do stanu umożliwiającego rzeczywiste korzystanie z technicznego uzbrojenia terenu.

Kolejną okolicznością, co do której rzeczoznawca powinien odnieść się bardziej szczegółowo było wykorzystanie przez niego w sporządzonym operacie danych nieadekwatnych do wycenianej nieruchomości, mianowicie posłużenie się cenami dotyczącymi działek o znacznie mniejszym areale niż działka będąca własnością skarżącej.

Pomimo tego podniesienia przez stronę w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. expressis verbis zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia i podtrzymania tego zarzutu w trakcie dalszego postępowania, wskazanie na potrzebę dokonania przez biegłego korekty wartości nieruchomości z uwagi na jej wielkość oraz ograniczony popyt, to autor drugiego operatu szacunkowego kwestii tej nie omówił, a organy orzekające nie doprowadziły do usunięcia wątpliwości w tym zakresie. Tymczasem bez potrzeby głębszej analizy, zastrzeżenie budzi przyjęcie do porównań w operacie cen rynkowych nieruchomości położonych tylko w granicach Miasta i w strefach przyległych, gdy jednocześnie biegły przyznał, że na tym terenie rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę przemysłową (wielohektarową) praktycznie nie istnieje. W efekcie przyjęte do porównań i wyliczeń powierzchnie nieruchomości znacznie odbiegały od wycenianej nieruchomości (największe z sześciu i dziewięciu porównywanych działek miały powierzchnię ok. 21.011 m2 i 32.473 m2, najmniejsze 1.680 m2 i 3.556 m2, a przedmiotowa działka ma powierzchnię 31.662 m2). Wyjaśnienia zatem wymagało, czy wyliczona wartość przedmiotowej nieruchomości wymagała dalszego skorygowania współczynnikiem obniżki cen z uwagi na jej duży areał, czy też konieczne było posłużenie się dodatkowymi danymi dotyczącymi cen rynkowych nieruchomości zbliżonych charakterem do tej wycenionej.

Wskazać nalezy, że zgodnie z § 26 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. W kontekście tego przepisu oraz § 4 rozporządzenia nie jest przekonywująca konstatacja organu odwoławczego, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami i obowiązującymi standardami. Rozważenia bowiem wymagało czy właściwe były wagi cen rynkowych przyjęte dla określenia wartości nieruchomości za pomocą których skorygowane zostały ceny nieruchomości przyjętych do porównań.

W związku ze zgłaszanymi przez skarżącego zarzutami w postępowaniu należało wyjaśnić czy biegły zastosował prawidłową metodę wyceny nieruchomości, a w szczególności czy nie zachodziła jednak potrzeba zastosowana cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym. Organ odwoławczy chcąc rozstrzygnąć sprawę należycie powinien w takiej sytuacji podjąć dodatkowe czynność celem wyjaśnienia kwestii spornych,

czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy opinii uzupełniającej, czy też przeprowadzenia chociażby rozprawy z udziałem biegłego. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno się odnieść co do wyraźnego wniosku zawartego w wyjaśnieniach do zebranego w sprawie materiału dowodowego (k. 58-59) o "skorygowaniu" operatu szacunkowego przeprowadzenie lub weryfikację sporządzonego operatu szacunkowego przez odpowiednią organizację zawodową rzeczoznawców.

Zaznaczyć również trzeba, że niezależnie od przewidzianej w art. 157 u.g.n. oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, organ administracji dysponuje innymi formami weryfikacji opinii dotyczącej ustalania wartości nieruchomości.

Organ korzystając z właściwych środków przewidzianych w procedurze administracyjnej jest zobowiązany dążyć do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań w celu ustalenia wartości nieruchomości i ewentualnej opłaty. Podstawowym obowiązkiem jest jednak rzetelna ocena wiarygodności operatu szacunkowego, w efekcie której organ orzekający powinien zdecydować czy jest on wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, czy też powinien być uzupełniony, bądź sporządzony na nowo przez innego rzeczoznawcę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażono pogląd, że przepis art. 157 u.g.n. nie wyłącza możliwości kwestionowania w postępowaniu administracyjnym operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego na zasadach ogólnych. Wskazuje się przy tym, że postępowanie przewidziane w powołanym przepisie dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości nieruchomości. Taka formalna ocena tego dokumentu, dokonywana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA w 26 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 459/05; wyrok WSA z 6 stycznia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1697/05; wyrok WSA z 7 września 2007 r., sygn. II SA/Ke 345/07; Komentarz gospodarka nieruchomościami M. Horoszko, D. Pęchorzewski. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2009, str. 419-420 i powołane tam orzeczenia). W zależności od potrzeb w konkretnej sprawie organ administracji powinien rozważyć ewentualne wyznaczenie stronie terminu potrzebnego na skorzystanie z weryfikacji operatu w trybie art. 157 u.g.n., lub wystąpić samodzielnie o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W konkluzji zdaniem Sądu nie sposób uznać za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego który stwierdził, że skarżący nie wystąpili o weryfikację operatu szacunkowego przez odpowiednią organizację zawodową rzeczoznawców, ani nie przedłożyli przeciwdowodu z operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego. Zaniechanie działań służących zweryfikowaniu wiarygodności operatu i niewyjaśnienie wskazanych okoliczności istotnych dla szacowania nieruchomości oraz ustalenia opłaty – traktować należy jako naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Organ I instancji zapoznał [...] listopada 2008 r. strony z materiałem dowodowym sprawy i pouczył o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Organ nie wyznaczył jednak terminu w jakim skarżący mogą z tego uprawnienia skorzystać. Skarżący złożyli wyjaśnienia [...] listopada 2008 r. (data wpływu pisma do organu k. 59), czyli w tym samym dniu w którym organ I instancji wydał decyzję o wymierzeniu opłaty adiacenckiej. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że strona nie wniosła uwag do protokołu. Takie postępowanie organu nie może zostać zaaprobowane. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że termin zakreślony stronie do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym musi być terminem realnym, umożliwiającym nie tylko zapoznanie się z tym materiałem, ale i danie stronie czasu do ustosunkowania się do tegoż materiału, zwłaszcza gdy rozstrzygana sprawa jest skomplikowana. W sytuacji szczególnej zawiłości sprawy, zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, danie im możliwości wypowiedzenia się i zgłoszenia nowych wniosków dowodowych w rozsądnie zakreślonym terminie wydaje się wręcz konieczne (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2007 r., I SA/Gd 409/96, Lex Polonica nr 340869, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r., V SA/Wa 1536/07/07, Lex nr 484952, W.Taras, glosa do wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/2006, OSP 2007, nr 3, poz. 26). Nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowa sprawa w sferze faktycznej jest skomplikowana.

W ocenie Sądu jako naruszające podstawowe zasady procedury administracyjnej uznać trzeba postępowanie organu, który nieefektywnie prowadzi postępowanie przez okres prawie dwóch lat, i stronie nie wyznacza terminu celem ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego, gdyż dąży do wydania decyzji przed upływem terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. W świetle tego stanowiska uzasadniony jest zatem wniosek, że organ I instancji tylko pozornie spełnił wymóg umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów – czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Jednak przede wszystkim naruszona została zasada, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa.

Powyższe uchybienia proceduralne organu I instancji mogłyby, mimo ich wagi, pozostać bez wpływu na wynik sprawy, gdyby organ odwoławczy w ramach swoich kompetencji przeprowadził właściwe postępowanie, naprawiając zaistniałe nieprawidłowości. Skarżący bowiem w trakcie postępowania administracyjnego ustosunkowali się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sformułowali konkretne merytoryczne zarzuty oraz wnioski formalne. Nie było przeszkód proceduralnych, aby w postępowaniu odwoławczym wyjaśnić wszystkie te istotne okoliczności sprawy, co do których zastrzeżenia zgłosili skarżący. Niewątpliwie dodatkowych ustaleń wymagała kwestia terminu w jakim stworzone zostały warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury i do korzystania z wybudowanej drogi oraz kwestia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Brak wyczerpujących ustaleń w tym zakresie, czyni przyjęty przez organy obu instancji stan faktyczny sprawy niewystarczającym do oceny ustawowych przesłanek orzeczenia o opłacie adiacenckiej.

W konsekwencji należało uznać, że postępowanie przeprowadzone w obu instancjach, wskutek naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., nie doprowadziło do wyjaśnienia, w sposób nie budzący wątpliwości, czy wybudowanie urządzeń infrastruktury wpłynęło na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co warunkowało ustalenie opłaty adiacenckiej. Zaznaczyć przy tym należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnej i przekonującej argumentacji, pozwalającej na zaakceptowanie podjętego rozstrzygnięcia.

Nie bez znaczenia jest w niniejszej sprawie, że wydanie decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 145 u.g.n. następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, bowiem organ wykonawczy gminy jest wyłącznie upoważniony do ustalenia opłaty adiacenckiej, nie ma natomiast obowiązku wszczęcia postępowania zmierzającego do jej ustalenia (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis. Warszawa 2007, str. 491-492). Przyjmuje się, że w przypadku orzekania

przez organ administracji w ramach tzw. uznania administracyjnego szczególna rola przypada uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które oprócz elementów ustawowo przewidzianych powinno zawierać wyczerpujące wyjaśnienie stronie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Dla stosowania przez organy zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. istotne znaczenie ma prawidłowo sporządzone uzasadnienie Zasada ta nie jest realizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre ważne aspekty sprawy lub nie wypowie się co do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Mając na przedstawione wyżej naruszenia przepisów proceduralnych, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w przepisach art. 200, 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1a w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędnym będzie usunięcie przez organ odwoławczy stwierdzonych wyżej uchybień proceduralnych, celem uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku wskazanym w rozważaniach Sądu i wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.