Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 609/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24, 25, 27
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz Gminy [...] od Zarządu Województwa [...] kwotę 712,80 (siedemset dwanaście złotych 80/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. nakazuje zwrócić ze Skarbu Państwa ( Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) na rzecz skarżącej kwotę 87,20 (osiemdziesiąt siedem złotych 20/100) tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] zobowiązano Gminę [...]– zwaną dalej skarżącą do zwrotu części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 885. - zwanej dalej u.f.p.) przyznanego na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej w [...]r. na realizację projektu pn. "Przygotowanie terenów pod realizacją II etapu [...]", nr [...]w wysokości 2.819,01 zł wraz z należnymi odsetkami.

W przedmiotowej decyzji organ uznał, iż w postępowaniu przetargowym pn. "Wykonanie usługi Inżyniera wg wymogów FIDIC dla projektu nr [...], pn. Przygotowanie terenów pod realizację II etapu[...]" skarżąca jako zamawiający naruszyła przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 907 z późn. zm. - zwanej dalej p.z.p.) poprzez wybór oferty pomimo braku wszystkich dokumentów potwierdzających brak przesłanek do wykluczenia z postępowania. Wybrany wykonawca nie złożył bowiem wymaganego w postępowaniu zaświadczenia o niezaleganiu z opłatami na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w celu potwierdzenia spełniania warunku udziału "sytuacja ekonomiczna i finansowa".

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania zwróciła się zarzucając przedmiotowemu orzeczeniu, iż jest ono niezgodne z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, gdyż organ wymierzając korektę finansową nie wykazał istnienia jednej z przesłanek wymierzenia takiej korekty tj. zaistnienia szkody, chociażby potencjalnej, w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Oferta, co do której organ orzekający stwierdził nieprawidłowość, była ofertą najkorzystniejszą i równocześnie najtańszą. Tym samym nie może być mowy nawet o potencjalnej możliwości wyrządzenia szkody w budżecie Unii.

Dodatkowo łącznie pismem z dnia 24 lutego 2014 r. skarżąca przedłożyła organowi zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek, potwierdzające, iż wybrany wykonawca –[...] Polska Sp. z o.o., na dzień otwarcia ofert oraz podpisania umowy nie zalegał ze składkami na ubezpieczenie społeczne.

Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał własną decyzję z dnia [...]r.

Organ podtrzymał swoją ocenę co do istnienia naruszenia Prawa zamówień publicznych poprzez wybór oferty wykonawcy, który nie przedłożył wymaganego dokumenty, a tym samym winien zostać wykluczony z postępowania.

Organ ponadto powołał się na treść art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, wydane przez Komisję Europejską "Wytyczne do określania korekt finansowych nakładanych na wydatki ponoszone z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności w przypadku naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych" oraz wydany przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (MRR) dokument "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE".

Wskazując na załącznik do ostatniego wymienionego dokumentu tj. "Wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej" (zwany "Taryfikatorem") organ podniósł, że skoro w przedmiotowym przypadku nie da się obliczyć wysokości szkody spowodowanej naruszeniem przepisów Prawa zamówień publicznych, w celu ustalenia korekty finansowej należy posłużyć się metodą wskaźnikową, o której mowa w rozdziale 4 lit. b dokumentu MRR. Nieprawidłowość zaistniała w przedmiotowym postępowaniu wyczerpuje znamiona podstawy warunkującej nałożenie korekty finansowej, określonej w tabeli 4 pkt 5 załącznika do ww. dokumentu MRR.

Organ wskazał, że zgodnie z definicją nieprawidłowości (zawartą w art. 2 ust. 7 rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006) brak wystąpienia skutku finansowego, rzeczywistego lub potencjalnego, uniemożliwia zakwalifikowanie danych naruszeń jako nieprawidłowości i tym samym rozpoczęcie procedury związanej z uznaniem jakichkolwiek wydatków za nieprawidłowe, niemniej w przypadku stwierdzenia naruszeń określonych w Taryfikatorze, istnieje domniemanie wystąpienia skutku finansowego. Do zaistnienia naruszenia przepisów regulujących realizację projektu nie jest konieczne wystąpienie rzeczywistego uszczerbku finansowego z tym związanego, lecz jedynie możliwość spowodowania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Użyty wskaźnik procentowy nałożonej korekty wyraża abstrakcyjny i uśredniony stopień "szkodliwości" określonego typu naruszenia, przy czym wskaźnik procentowy przyjmuje się w wysokości i na warunkach określonych w Taryfikatorze. Wypełniona została zatem przesłanka wystąpienia potencjalnej szkody finansowej dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 ust. 1 p.z.p., poprzez błędne zastosowanie,

b. art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zachowanie skarżącej, wyczerpało znamiona przypadku wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur, określonych w art. 184 u.f.p, a tym samym obligującego organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu,

c. art. 2 pkt 7 oraz 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25) poprzez błędne ich zastosowanie, skutkujące ustaleniem, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły nieprawidłowości, mających wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji oraz pominięcie dokonania oceny charakteru i wagi ewentualnej nieprawidłowości oraz straty finansowej poniesionej przez fundusze na skutek jej wystąpienia, jak również nie przeanalizowanie w sposób wystarczający spełnienia wszystkich trzech przesłanek warunkujących stwierdzenie istnienia nieprawidłowości, a tym samym błędnym uznaniem przesłanki nałożenia korekty finansowej za spełnioną;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 6 k.p.a., poprzez określenie obowiązków strony decyzji administracyjnej na podstawie aktu prawa, nie stanowiącego w świetle art. 87 Konstytucji przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 14.03.2008 r. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków UE",

b. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa materialnego, poza przepisem formalnym, przyznającym organowi kompetencję do wydania decyzji, stanowiących podstawę do rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu dofinansowania oraz brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej,

c. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem wnikliwości i staranności przy rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego, w zakresie dotyczącym charakteru zmiany umowy w sprawie zamówienia publicznego, wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., samodzielnej oceny charakteru i wagi nieprawidłowości oraz związku przyczynowego pomiędzy nieprawidłowością a wystąpieniem bądź zagrożeniem wystąpienia szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, co w konsekwencji doprowadziło organ do sprzecznego z treścią zebranego materiału dowodowego twierdzenia o naruszeniu przez skarżącą procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p,

d. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej w/w wadami.

W następstwie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Zarząd Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl przepisu art. 3 § 1 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze. zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg min. na decyzje administracyjne.

Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawa wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 885 z późn. zm.; powoływanej dalej jako u.p.f.). Według regulacji zawartych w powyższej ustawie organami I instancji uprawnionymi do wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowania ze środków europejskich, są instytucje zarządzające będące jednostkami sektora finansów publicznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 60 pkt 6, art. 2 pkt 5, art. 5, ust 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 oraz art. 9 pkt 2).

Od decyzji w przedmiocie zwrotu takich środków wydanej w I instancji przez Instytucję Zarządzającą czyli Zarząd Województwa przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego organu, do którego to wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 61 ust. 4 i ust. 5 u.f.p.).

Mając jednocześnie na uwadze, że zgodnie z art. 67 powyższej ustawy do spraw dotyczących tych należności, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych, stosuje się wprost przepisy k.p.a i odpowiednio przepisy art. 21 do 119 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacji podatkowej (Dz.U. nr 8 poz. 60, ze zm.), należy przyjąć, że postępowanie przed organami reguluje k.p.a., gdyż przepisy Ordynacji podatkowej nie dotyczą postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu. Odnośnie postępowania sądowoadministracyjnego, to z braku odmiennych uregulowań w tym zakresie w ustawie z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach polityki rozwoju (Dz.U. Nr 84, poz. 712 z 2009 r. ze zm.) i w ustawie o finansach publicznych, stosować należy w pełnym zakresie przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym miało miejsce istotne naruszenie przepisów postępowania, które wobec zasady niezwiązania sądu granicami skargi, należało wziąć pod uwagę z urzędu.

W niniejszej sprawie w decyzji z dnia [...] r. – jako organ działający w pierwszej instancji – wymieniony został cały pięciosobowy Zarząd Województwa [...] w składzie: P. C. (marszałek), E. H. (wicemarszałek), S. K. (członek zarządu), M. K. (członek zarządu)i D. K. (wicemarszałek), przy czym decyzja ta podpisana została przez trzy osoby tj. marszałka P. C. oraz dwóch członków zarządu tj. S. K. i M. K.

Do wniesionego od tej decyzji przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (zgodnie z art. 61 ust. 5 u.f.p. i art. 127 § 3 k.p.a.). Odwołanie od decyzji w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym rozpatruje inny organ, to jest organ odwoławczy, natomiast wprowadzenie przez ustawodawcę trybu rozpatrzenia sprawy – na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji, jest wyjątkiem od tego modelu postępowania, niemniej jednak tenże organ działa w tym wypadku także jako organ odwoławczy, jest bowiem zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy i zakończenia swojego postępowania jedną z decyzji wymienionych w art. 138 k.p.a.

W decyzji z dnia [...] r. – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzeniem sprawy – decyzja w sentencji ponownie wymienia cały skład Zarządu Województwa jako rozpatrujący ponownie sprawę, przy czym decyzję tą podpisały cztery następujące osoby: E. H. (wicemarszałek), D. K. (wicemarszałek), S. K. (członek zarządu), M. K. (członek zarządu).

W sprawie należy stwierdzić, że ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) w art. 46 ust. 2a stanowi, że decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek, a w decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Skład liczbowy zarządu województwa jest określony przez ustawę o samorządzie województwa i wynosi – zgodnie z art. 31 ust. 2 – pięć osób. W skład zarządu wchodzą marszałek województwa jako jego przewodniczący, wicemarszałek lub 2 wicemarszałków i pozostali członkowie. Na mocy art. 31 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa zarząd jako organ kolegialny podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowego składu. Powyższe unormowania zostały odwzorowane w treści § 83, 84 i 86 ust. 5 Statutu Województwa [...] stanowiącego załącznik do obwieszczenia z dnia 17 listopada 2008 r. w sprawie jednolitego tekstu Statutu Województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r. Nr 158 poz. 2465).

W tym stanie rzecz, z uwagi na sztywno określony pięcioosobowy skład zarządu, quorum tworzy trzech członków, zwykłą większość głosów dają – w zależności od liczby osób biorących udział w głosowaniu – dwa (przy trzech głosujących) lub trzy (przy większej liczbie głosujących) głosy.

Należy stwierdzić, że skoro stosownie treści przepisu art. 207 ust. 12 u.f.p. od decyzji zarządu województwa, działającego jako instytucja zarządzająca, przysługuje stronie prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy to w takiej sytuacji, znajdą zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące wyłączenia członka zarządu organu kolegialnego.

Zgodnie z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Natomiast z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Osoby wchodzące w skład zarządu województwa nie są wprawdzie pracownikami w rozumieniu powyższego przepisu, ale są członkami organu kolegialnego, do których z mocy art. 27 § 1 k.p.a. ma zastosowanie regulacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Odnosząc powołane wyżej przepisy k.p.a. do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że – z mocy art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zd. pierwsze k.p.a. – dwaj członkowie Zarządu podlegali wyłączeniu od udziału w wydaniu decyzji przez Zarząd Województwa w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż brali oni udział w wydaniu decyzji z dnia [...]r. Tym samym zaskarżona decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem przepisów procesowych.

Należy podnieść, że na podstawie z art. 27 § 2 k.p.a., jeżeli wskutek wyłączenia członków organu kolegialnego organ ten stałby się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego kworum, to miałby odpowiednio zastosowanie przepis art. 26 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia: 1) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 1 - organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę; 2) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 2 - organ wyższego stopnia nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze. Organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ. W razie, gdy osobą wymienioną w art. 25 § 1 pkt 2 jest minister albo prezes samorządowego kolegium odwoławczego, organ właściwy do załatwienia sprawy wyznacza Prezes Rady Ministrów (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 7 lutego 2012 r., I SA/Po 861/11, z dnia 9 maja 2012 r., I SA/Po 257/12, z dnia 11 kwietnia 2013 r., I SA/Po 49/13; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA" - dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl).publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyłączenie przewidziane w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. ma służyć zapewnieniu bezstronności członków składu orzekającego. Należy dążyć do sytuacji, aby członkowie organu kolegialnego nie orzekali dwukrotnie w tej samej sprawie, tj. w kolejnych instancjach, w których sprawa jest rozpoznawana. Wymóg ten należy analizować w kontekście regulacji związanych z organizacją i działaniem zarządu województwa.

Co do przytoczonej powyżej argumentacji prawnej Sąd w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – sygn. akt III SA/Kr 890/14 (publ. CBOSA).

W Statucie Województwa [...] postanowiono, że uchwały Zarządu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Zarządu. W przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos Marszałka. Decyzje wydane przez Zarząd w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje Marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska Członków Zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji (§ 84 ust.4). Z powyższych regulacji wynika, że decyzje (uchwały) muszą być podejmowane w składzie przynajmniej trzyosobowym, a więc w przypadku wydawania decyzji w danej sprawie w pierwszej instancji i po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe, by w wydawaniu każdej z tych decyzji nie powtarzał się udział jednej osoby wchodzącej w skład zarządu Województwa, gdyż z pięciu osób nie można utworzyć dwóch odmiennych składów trzyosobowych.

W orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę, że z uwagi na powyższe wymieniona wyżej zasada wyłączenia nie może mieć zawsze bezwzględnego zastosowania, bo okoliczność, że nie jest kompatybilna z innymi przepisami rangi ustawowej, tj. w tym przypadku z przepisami ustawy o samorządzie województwa, nie oznacza, że jej rozumienie może prowadzić do paraliżu decyzyjnego, tj. niemożności wydawania decyzji przez zarząd województwa w danej sprawie, w której wniesiono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej przez ten organ w I instancji. Skoro więc ustawodawca rozpoznawanie określonych spraw powierzył wyznaczonemu organowi, czyli Zarządowi Województwa, wprowadzając przy tym uprawnienie i obowiązek tego organu do rozpoznania sprawy na dwóch etapach postępowania przewidzianych w toku postępowania administracyjnego, konsekwentnie należy przyjąć, że podejmowanie tych decyzji przez składy osobowe odmienne w takim stopniu, w jakim jest to możliwe przy uwzględnieniu liczby osób wchodzących w skład tego organu – i przy podpisaniu tych decyzji przez różne osoby – jest dopuszczalne. Mając na uwadze skład liczbowy Zarządu Województwa dopuszczalnymi składami są składy trzyosobowe, co zapewnia z jednej strony ,,kolegialność orzekania", a z drugiej strony maksymalną możliwą odmienność personalną składów organów orzekających w pierwszej instancji i w postępowaniu wywołanym złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 marca 2013 r., I SA/Rz 24/13, publ. CBOSA). Należy też zwrócić uwagę na treść art. 78 Konstytucji RP, który statuuje zasadę dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym. Nie może budzić wątpliwości, że realizacja tej zasady nie może ograniczać się do wyłącznie formalnego zapewnienia prawa wniesienia środka prawnego, który wywołuje ponowne rozpatrzenie sprawy. Chodzi przede wszystkim o to, aby sprawa w postępowaniu administracyjnym była ponownie rozpatrzona przez (osobowo-personalnie) inny skład. Celem przyświecającym takiemu rozwiązaniu jest zachowanie obiektywizmu. Szeroka argumentacja w zakresie konieczności zachowania obiektywizmu została zaprezentowana w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 18 lutego 2013 r., II GPS 4/12 (publ. CBOSA).

Tymczasem w niniejszej sprawie w wydaniu decyzji z dnia [...] r. brali udział dwaj ci sami ww członkowie Zarządu. Skoro przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w składzie tym razem czteroosobowym brali udział ci sami dwaj członkowie zarządu, którzy uczestniczyli w wydaniu decyzji z dnia [...] r., to znaczy, że nawet gdyby założyć, że osoba, która nie brała udziału w wydaniu tej decyzji miała odmienne stanowisko od pozostałych osób biorących udział w wydaniu decyzji z dnia [...]r., to i tak nie mogłoby to wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia. Zaś gdyby dwaj nowi członkowie składu orzekającego mieli odmienne stanowisko od pozostałych dwóch wcześniej biorących udział w zaskarżonej decyzji to wówczas ze względu na brak określonej większości decyzja nie zostałaby podjęta, gdyż stosunek głosów przedstawiałby się 2:2. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie zasada kolegialności zostałaby zachowana, gdyby ze składu podejmującego decyzję, w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy, zostałby wyłączony jeden z członków Zarządu Województwa uczestniczący już w podjęciu decyzji pierwotnej. Brak było racjonalnej przesłanki do podejmowania ponownej decyzji w składzie czteroosobowym, tym bardziej, że skład trzyosobowy, w tym dwóch, nowych członków zarządu w składzie gwarantowało wypełnienie przesłanki bezstronności.

Zakłócenie powtórnego trybu weryfikacji decyzji stwarza bowiem poważne zagrożenie dla prawidłowej realizacji zasady dwuinstancyjności zawartej, jak wyżej wskazano w art. 78 Konstytucji.

Chodzi przede wszystkim o to, aby w sposób maksymalny ograniczyć w podejmowaniu powtórnej decyzji udział osób, które już raz uczestniczyły w czynnościach postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, a przez to czują się związani już raz wyrażonym stanowiskiem w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy i podjętym rozstrzygnięciem. Takie postępowanie powodowałoby nie tylko zwiększenie wśród uczestników postępowań administracyjnych poczucia bezstronności i obiektywizmu działań samych organów administracyjnych, ale również pozwalałoby na unikniecie ewentualnego zarzutu manipulowania składami. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, zarówno klasyczne (toczące się przed dwoma różnymi organami), jak i postępowanie przed Zarządem Województwa, powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego (zob. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137).

Należy bowiem przyjąć, że zazwyczaj osoby, które wcześniej brały udział w podejmowaniu decyzji pozostają przy swoich poglądach. Chodziło zatem o uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (zob. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być ,,przywiązana do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywizmowi w postępowaniu administracyjnym i treści wydawanych w nim decyzji. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, zarówno klasyczne (toczące się przed dwoma różnymi organami), jak i postępowanie przed Zarządem Województwa, powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. Takie skłonności, jak ,,przywiązanie" do określonych poglądów, sposób oceny stanu faktycznego, czy nawet określony punkt widzenia prawa w procesie jego wykładni i stosowania, nie są przypisane do danej funkcji, czy to w organach wymiaru sprawiedliwości, czy administracji publicznej, lecz są typowymi cechami człowieka. Co więcej nie muszą to być cechy naganne. Nie zawsze musi być tak, że człowiek powiela określony standard działania niejako dla zasady. Dlatego też zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie kontrolowała de facto swój sposób załatwienia danej sprawy. Oznacza to w praktyce, że wszelkie uwagi dotyczące potrzeby zachowania obiektywizmu i bezstronności sędziów, mogą być w pełni odnoszone także do urzędników administracji publicznej. Jak słusznie podkreśla się w doktrynie, osobiste zainteresowanie pracownika w określonym sposobie załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania, rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne ... Warszawa 1962).

Zakłócenie powtórnego trybu weryfikacji decyzji stwarza poważne zagrożenie dla prawidłowej realizacji zasady dwuinstancyjności zawartej, jak wyżej wskazano w art. 78 Konstytucji.

Jest to zarazem postulat de lege ferenda dla ustawodawcy, żeby tę kwestię unormował w taki sposób, aby ta zasada nie doznawała ograniczania np. poprzez wyznaczenie zupełnie innego organu do rozpoznawania spraw zarządu województw w II instancji.

W sytuacji istniejących ograniczeń faktycznych, jak i prawnych, zdaniem Sądu, organ w celu zapewnienia maksymalnej bezstronności, obiektywności, jak i rzetelności rozpoznawania spraw powinien stosować wszelkie rozwiązania proceduralne, które urzeczywistniają zasadę dwuinstancyjności postępowania stosownie do art. 78 Konstytucji.

Należy, bowiem mieć również na uwadze, że decyzje o zwrocie określonej kwoty w wyniku zastosowanej uprzednio korekty dotyczą sytuacji, w której to ten sam organ z mocy obowiązujących przepisów min. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) tj. Zarząd Województwa jest jednocześnie stroną umowy o dofinansowanie, organem kontrolnym w zakresie prawidłowości stosowanego prawa w trakcie realizacji kontraktu, organem decydującym o zasadności i wysokości nałożonej korekty w przypadku wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu środków pochodzących z funduszu UE, jak również w końcu organem rozstrzygającym merytorycznie, jak należy przyjąć, w dwóch instancjach, o zwrocie środków finansowych. Jednocześnie powyższa ustawa np. wprowadziła w celu zachowania, jak należy przyjąć, zasady bezstronności instytucję wyłączenia, w przypadku rozpatrywania protestu od decyzji negatywnej oceny projektu, udziału w składzie rozpoznającym środek odwoławczy osób, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub w jego ocenę (art. 30b ust. 10 ww. ustawy).

Decyzje o zwrocie środków finansowych niejednokrotnie są wydawane pomimo uprzedniego nie ujawniania przez organ, jak również inne organy, jak: Urząd Skarbowy czy też Urząd Zamówień Publicznych, w toku dokonywanych w okresie realizacji umowy, kontroli np. związanych z płatnościami poszczególnych faktur, nieprawidłowości, co często strona umowy poczytuje za potwierdzenie prawidłowości stosowanych procedur, jak i przestrzegania prawa materialnego.

Tymczasem należy stwierdzić, że organ dysponujący możliwościami kontrolnymi, działając w interesie strony, w celu minimalizacji ewentualnych skutków naruszenia prawa, powinien podjąć takie działania, które przyczyniłyby się do jak najszybszego zaniechania stosowania praktyk niezgodnych z prawem. Działania takie miałyby charakter prewencyjny i bez wątpienia spowodowałyby ograniczenie wysokości powstałych negatywnych skutków finansowych, a ponadto przy tak ukształtowanym przez ustawodawcę modelu podejmowania decyzji o zwrocie nieprawidłowo wydatkowanych środkach finansowych przyczyniły się do umocnienia zasady rzetelnego i bezstronnego rozpoznania sprawy. Praktyka bowiem wskazuje, że kwoty co do których orzekany jest ich zwrot, są kwotami o dużej wysokości, niejednokrotnie, w realizowanym przedsięwzięciu, obok środków pozyskanych z UE, pochodzącymi częściowo lub w całości z środków własnych lub kredytu bankowego, których zwrot stanowi bardzo duże obciążenia dla jednostek, których decyzje dotyczą.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze tę regulację oraz treść art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Ze względu na dostrzeżone przez Sądu z urzędu ww uchybienie. rozpoznanie zarzutów wskazanych przez skarżącą byłoby przedwczesne.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę, że przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, a zatem stosownie do art. 231 p.p.s.a. należy pobrać wpis stosunkowy. Zważywszy, iż wartość przedmiotu sporu wynosi 2820 zł, zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi należny wpis wynosi 112,80 zł, natomiast wynagrodzenie radcy prawnego, zgodnie z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.) – 600 zł, co w sumie daje kwotę 712,80 zł.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz to, że skarżąca wniosła wpis w wysokości 200 zł, Sąd na podstawie art. 225 p.p.s.a. nakazał zwrot nadpłaconego wpisu w kwocie 87,20 zł (pkt 4 sentencji wyroku).