Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 905/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2016 r., poz. 23), art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460) oraz § 9 ust. 1 pkt 4, § 77 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej M. W. od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., znak [...], odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy N w T do działki nr [...] obręb [...], stanowiącej planowany dojazd do działki nr [...] obręb [...] w T utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z dnia [...] 2016 r., znak: [...], Prezydent Miasta odmówił skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy N w T do działki nr [...] obręb [...], stanowiącej planowany dojazd do działki nr [...] obręb [...] w T (w decyzji błędnie zapisano nr działki skarżącej jako [...] i w tym zakresie decyzja ta wymagała sprostowania).

Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, iż droga wewnętrzna biegnąca wzdłuż autostrady stanowi drogę serwisową [...], która wybudowana została wyłącznie do serwisowania autostrady. Podkreśliła, że aktualnie nie jest również możliwy dojazd do jej nieruchomości od strony północnej (tj. z wykorzystaniem istniejącego zjazdu oraz drogi dojazdowej), gdyż nie doszło w tym względzie do porozumienia z Zakładem Energetycznym. Wskazała, że na ulicy N istnieją zjazdy do innych posesji. Podkreśliła, że długość działki nr [...] to około 450 metrów i aktualnie nie ma możliwości dojazdu od strony autostrady (drogą serwisową), gdyż jej działka od strony drogi serwisowej na długości ok. 200 m była wykorytowana i tam firma, która budowała autostradę, składowała materiał do budowy autostrady. Obecnie teren ten jest grząski, druga część działki jest częściowo utwardzona, ale nie ma do niej dojazdu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie wskazało, iż z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015r. poz. 460) nie wynika, że ilekroć właściciel nieruchomości przyległej do pasa drogowego drogi publicznej wystąpi z wnioskiem o wyrażenie zgody na lokalizację w określonym miejscu zjazdu z drogi publicznej, to zawsze zarządca drogi zobligowany jest do udzielenia takiego zezwolenia. Zgoda na lokalizację zjazdu bądź też odmowa wyrażenia takiej zgody następuje w formie decyzji administracyjnej, która jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. To, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy nie oznacza jednak, że organ działa w sposób dowolny. Organ kieruje się bowiem przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Organ odwoławczy podniósł również, iż jak wynika z treści § 9 ust. 1 pkt 4 powyższego rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego droga klasy G (a ulica N jest drogą wojewódzką o klasie technicznej G), powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m. Dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy liczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Jak stanowi § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 124), zjazdem publicznym jest zjazd określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Z kolei z § 77 cytowanego rozporządzenia wynika, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. W sprawie zastosowanie znajduje również przepis § 113 ust. 7 rozporządzenia, zgodnie z którym wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1), w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu drogę (pkt 2), na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5).

W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr [...] obr. [...] w T posiada dostęp do drogi publicznej (ul. N) za pośrednictwem zlokalizowanej wzdłuż autostrady A4 drogi serwisowej, przylegającej do tej działki od strony południowej. Ulica N w T jest drogą wojewódzką nr [...] zaliczoną do klasy technicznej dróg głównych "G", stanowiącą podstawowe połączenie pomiędzy miastami zlokalizowanymi wzdłuż jej przebiegu, na której dopuszcza się powiązania z drogami klasy nie niższej niż L (wyjątkowo D). Ulica ta stanowi ważny ciąg podstawowego układu komunikacyjnego województwa, zapewniający obsługę jego północno-wschodniej części, prowadzącego ruch do miasta T jako docelowo źródłowego, jak również tranzytowego. Cechą charakterystyczną ulicy N jest generowanie znacznego ruchu samochodowego o zróżnicowanej strukturze rodzajowej - samochody osobowe, samochody ciężarowe, autobusy itp.

Na podstawie pomiarów natężeń przeprowadzonych w 2014r. na ulicy N (DW [...]) odc. ul. M - granica miasta, natężenie ruchu w godz. 6:00 - 18:00 wynosiło: pojazdy lekkie 6834, pojazdy ciężkie 788, suma 7622, co daje dla badanego okresu czasu średnie natężenie ruchu pojazdów wynoszące 635 p/h. Na przedmiotowym odcinku obowiązuje ustawowe ograniczenie prędkości do 90 km/h, gdyż znajduje się on poza obszarem zabudowanym. Droga nie posiada przekroju ulicznego i nie została wyposażona w pobocza, ponadto ograniczona jest z obu stron rzędami drzew istotnie ograniczającymi widoczność na drogę z pierwszeństwem. Kierujący pojazdem na drodze z pierwszeństwem powinien mieć zapewnioną nieskrępowaną swobodę jazdy i ograniczoną liczbę bodźców zewnętrznych z uwagi na percepcję kierowcy. W przypadku nagromadzenia tych bodźców następuje spadek funkcji uwagowych, zwłaszcza przy dużych prędkościach jazdy powodujących większą dynamikę zmian. Działania zarządcy drogi, jak również zarządcy ruchu powinny cechować się dążeniem do zapewnienia ogółowi użytkowników ruchu drogowego wysokich standardów podróżowania również w zakresie zachowania odpowiedniego poziomu swobody ruchu będącego jakościową miarą warunków ruchu uwzględniającą oceny kierowców i innych użytkowników drogi. Warunki te charakteryzuje się poprzez np. prędkość, czas podróży, bezpieczeństwo. Szybki i płynny ruch oraz małe straty czasu są pożądane dla dróg wojewódzkich, zwłaszcza poza obszarem zabudowy, na których występują podróże długodystansowe. Pogorszenie warunków ruchu na drogach prowadzących ten ruch z dużymi prędkościami, w szczególności, jak ma to miejsce w tym przypadku, podróży długoterminowych, niejednokrotnie powoduje u kierowców zniecierpliwienie i frustracje będące pochodnymi następstwa niepożądanych zachowań u kierujących pojazdami. Usytuowanie więc ogólnodostępnego zjazdu publicznego we wskazanym miejscu stanowiłoby bez wątpienia zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przestrzeganie wymogów określonych rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zapewnia spełnienie podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania dróg w myśl § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia, dlatego też, kierując się tymi względami, jakiekolwiek dalsze odstępstwa od wskazanych warunków nie znajdują - zdaniem organu odwoławczego - akceptacji.

Organ odwoławczy podkreślił, iż usytuowanie zjazdu publicznego we wskazanym miejscu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu na tej drodze. Dodatkowo zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T dla terenu położonego pomiędzy ulicą N, torami kolejowymi T - S i granicą administracyjną miasta (Dziennik Urzędowy Województwa z 2011 r. Nr 368, poz. 3154) przeznaczenie podstawowe działki nr [...] określono jako teren rolniczy, natomiast w zakresie obsługi komunikacyjnej przewiduje się utrzymanie istniejących podłączeń i zjazdów. Obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki powinna zatem odbywać się poprzez drogę serwisową zapewniającą dostęp do drogi publicznej (ul. N). Dodatkowa obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki może zostać zapewniona również od strony północnej z wykorzystaniem istniejącego zjazdu oraz drogi dojazdowej, z której strona korzystała do tej pory (po uregulowaniu prawa do korzystania z drogi, np. poprzez ustanowienie służebności przejazdu, uzyskanie zgody właściciela drogi wewnętrznej na korzystanie z niej albo nabycie udziału w prawie własności tej drogi).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podniósł, że z przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 przywoływanego rozporządzenia wynika, iż na drogach klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Przepis ten nie formułuje wprawdzie całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji więc, gdy dojazd taki jest zapewniony, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, należy uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przylegającymi za wyłączoną. Skoro zatem nieruchomość, której właścicielką jest skarżąca (dz. nr [...]), jak to zostało ustalone w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, posiada możliwość pośredniego skomunikowania jej z ulicą N, poprzez istniejący już zjazd z ulicy N do drogi wewnętrznej (serwisowej) biegnącej wzdłuż autostrady, przytoczone wyżej argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zasługują na akceptację. Wprawdzie wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu bezpośrednio na ulicę N (drogę klasy G) skarżąca uzasadnia tym, że od strony tej drogi działka nr [...] (na długości ok. 200 m) została "wykorytowana" przez firmę budującą autostradę, która składowała tam materiał do budowy autostrady. Na skutek powyższego teren ten od strony tej drogi jest grząski i druga część działki (południowa) nie ma dojazdu. W ocenie organu odwoławczego powyższy argument nie mógł jednak mieć decydującego znaczenia w sprawie. Zasadnicze znaczenie w sprawie mają bowiem względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej, które przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi ograniczyć przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Organ zaznaczył, że skarżąca może natomiast podjąć kroki w celu przywrócenia (przez podmiot który zdegradował część Jej działki lub we własnym zakresie) południowej części działki nr [...] do użytkowania, celem umożliwienia przejazdu.

Na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę M. W.

Skarżąca podkreśliła, iż drogi serwisowe były budowane w kategorii [...] wyłącznie do serwisowania autostrady. Drogi serwisowe nie są ciągami komunikacyjnymi, twierdzenie, że działka [...] obr. [...] posiada dostęp do drogi publicznej jest więc nieprawdziwe. Skarżąca po raz koleiny podniosła, iż nie ma możliwości dojazdu od strony autostrady, gdyż na długości około 200 metrów działka była wykorytowana i tam firma, która budowała autostradę składowała materiał do budowy autostrady. Obecnie teren ten jest grząski. Poprzez wybudowanie autostrady zostały zakłócone warunki gospodarki wodnej, nie ma rowów i odpływu wody z wału autostrady i tym samym działka stała się zlewnią wód spływających i zamkniętych wałem autostrady. W rezultacie została skarżąca całkowicie pozbawiona dojazdu do swojej działki [...]. Skarżąca podniosła, że nie ma możliwości prawnych ani finansowych, aby domagać się od podmiotu, który zdegradował teren, aby przywrócił go do stanu pierwotnego. Obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki nie może także zostać zapewniona od strony północnej z wykorzystaniem istniejącego zjazdu oraz drogi dojazdowej. Skarżąca wystąpiła 24 października 2013 roku do Prezydenta Miasta o ustanowienie służebności drogi koniecznej do działki nr [...] oraz działki nr [...]. Następnie w dniu 24 kwietnia 2014 roku zwróciła się z prośbą o ustanowienie prawa służebności gruntowej części działki [...] obr [...] będącej własnością Zakładu Energetycznego S.A., prośbę swą motywowała tym, iż w 1970 roku wywłaszczono grunt będący własnością jej ojca pod budowę Rozdzielni Prądu K. Po dokonaniu wywłaszczenia działka została podzielona na działki nr [...], [...], w tamtym czasie nie dokonano wpisu prawa służebności przejazdu do tych działek dla ówczesnych właścicieli. Przez cały ten okres, czyli 40 lat, skarżąca dojeżdżała tym zjazdem Zakładu Energetycznego, mając świadomość iż ten dojazd jest prawnie udokumentowany. W 2013 roku dowiedziała się, iż nie ma prawa przejazdu tą drogą.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Skarżąca domagała się wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. N do działki nr [...], stanowiącej planowany dojazd do działki nr [...] obr. [...] w T. Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 8 zawiera definicję pojęcia "zjazd". Przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwentnie w art. 29 ustawa mówi o budowie lub przebudowie zjazdów do nieruchomości przyległych do drogi, przy czym w ust. 4 ww. przepisu stwierdza się, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie reguluje natomiast warunki stosowania zjazdów (§ 9), które zróżnicowane są w zależności od klasy drogi. Bezsporne w sprawie jest, iż ul. N jest drogą klasy G. Zgodnie z pkt 4 przywołanego paragrafu droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (tak NSA w wyroku z 23.08.2007 r., II OSK 1143/06).

W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Zasada powyższa tym bardziej odnosi się do nieruchomości, które nie przylegają bezpośrednio do drogi publicznej. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03, LEX nr 173983). Zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958). Granice tego uznania wyznaczają, w myśl art. 7 k.p.a., interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 u.d.p. oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363 oraz z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt SA 132/99, LEX nr 46769). Ponadto podkreśla się, że w tych sprawach organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmą rozstrzygnięcie i zdecydują, w jakim zakresie uczynić użytek ze swych uprawnień, są obowiązane wyjaśnić stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 k.p.a.) rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Nadto decyzja o charakterze uznaniowym wymaga wnikliwego i logicznego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1892/98, LEX nr 46765), tym bardziej, gdy nie uwzględnia żądania strony.

Należy także zauważyć, że decyzje w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu niewątpliwie mają wpływ na prawo własności nieruchomości, bowiem prawo własności może doznać szeregu ograniczeń, wynikających z przepisów prawa. Do takich przepisów prawa należy zaliczyć art. 29 ust. 3 u.d.p. – (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1998 r., sygn. akt II SA 1019/98, LEX nr 41380 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958).

W sprawach, których przedmiotem jest rozważenie możliwości udzielenia zezwolenia na zjazd publiczny z drogi krajowej organy administracji publicznej winny kierować się naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764; z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 41384).

W niniejszym przypadku ul. N w T, przy której miałby być usytuowany zjazd należy do dróg klasy G o dużym natężeniu ruchu, tak więc zjazd na nią może być wykonany jedynie w sytuacjach wyjątkowych, tylko wtedy, gdy nie istnieje możliwość innego dojazdu do nieruchomości lub brak jest możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Ul. N jest drogą wojewódzką nr [...], stanowiącą podstawowe połączenie pomiędzy miastami zlokalizowanymi wzdłuż jej przebiegu. Faktem notoryjnym jest, iż natężenie ruchu na drogach wzrasta, a nie maleje, a dodatkowe zjazdy z dróg wpływają na zmniejszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Należy przyjąć, że natężenie ruchu jest nie mniejsze niż w czasie pomiarów wykonywanych w 2014 r. Zjazdy z drogi wymuszają natomiast na uczestnikach ruchu konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości jazdy, a w konsekwencji powodują ograniczenie płynności ruchu, powodując niejednokrotnie poważne kolizje drogowe.

Skarżąca powinna wykazać, iż brak jest możliwości ustanowienia jakiegokolwiek innego prawnego dostępu do nieruchomości bez wykonania wnioskowanego zjazdu. Tymczasem skarżąca nie podjęła prawnych kroków zmierzających do ustanowienia służebności drogi koniecznej, gdyż nie wniosła stosownego wniosku w tym przedmiocie do sądu powszechnego. Nie podjęła również działań mających na celu przywrócenie południowej części działki nr [...] do użytkowania, celem umożliwienia przejazdu. Nie jest uzasadniony argument, iż skarżąca nie dysponuje środkami finansowymi, gdyż prawo do sądu dla osób ubogich gwarantuje instytucja prawa pomocy, w zakresie zwolnienia od kosztów procesu oraz ustanowienia pełnomocnika procesowego z urzędu.

Mając na względzie warunkowość udzielenia zezwolenia na wykonanie zjazdu oraz dokumentację zebraną w sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymane nią mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Skarżąca przed wystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] powinna podjąć starania, mające na celu ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Należy także zauważyć, iż dotychczasowy dostęp do nieruchomości skarżącej prowadził przez działkę nr [...]. Skarżąca sama podniosła, że z tego przejazdu korzystała przez 40 lat, a zaprzestała przejeżdżać przez tę działkę dopiero w 2013 roku.

Roszczenie o ustanowienie drogi koniecznej przysługuje w przypadku braku dostępu do drogi publicznej, a z taką mamy do czynienia i ustanowienie tej służebności ma likwidować naturalną izolację nieruchomości (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2004 r. sygn. akt I CK 552/03). Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia takiej służebności strona może, w ostateczności, wnieść o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Przy czym należy raz jeszcze podkreślić, że ustanowienie takiego zjazdu w przypadku drogi klasy G jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony – wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.