Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2876/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 276
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1237/19 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lipca 2019 r., II SA/Wa 1237/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 5 lutego 2019 r. A. K. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. (dalej jako: "Dyrektor IAS") z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W ocenie skarżącego, skoro nie otrzymał propozycji dalszej służby (lub pracy), a jego stosunek służbowy ma charakter administracyjno-prawny, to organ jest obowiązany wydać decyzję w sprawie jego zwolnienia ze służby, gdyż tylko w ten sposób jest możliwe skontrolowanie legalności i zasadności zwolnienia ze służby.

Postanowieniem z [...] marca 2019 r., wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., Dyrektor IAS odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie jego zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej, stwierdzając, że brak jest materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym, a organ może orzekać w formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego określony przepis obowiązującego prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, traktowane przez ustawodawcę jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej – Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej jako: "p.w.KAS") następuje z mocy prawa (ex lege), a więc bez konieczności wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tego stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie, czy też zwolnieniu ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego funkcjonariusza. Nie jest więc dopuszczalne uwzględnienie wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w sprawie zwolnienia ze służby, i tym samym wydanie decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego.

W zażaleniu skarżący zarzucił, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 60 i art. 78 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że osoby "zwyczajnie" zwalniane ze służby (nie w związku z przekształceniem KAS) otrzymują decyzję w przedmiocie zwolnienia. On natomiast takiej decyzji nie otrzymał i w ten sposób został pozbawiony prawa do sądu, co jest niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, a także stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej jako: "Szef KAS") postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora IAS. Organ II instancji podzielił w całości zapatrywanie organu I instancji, że w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania. Powołując się na art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.KAS organ wskazał, że niezłożenie funkcjonariuszowi propozycji służby nie wiąże się z koniecznością wydania decyzji przez kierownika właściwej jednostki organizacyjnej KAS. Szef KAS stwierdził, że zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.; dalej jako: "ustawa o KAS") organ jest obowiązany wydać decyzję administracyjną o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie ma mowy o wygaśnięciu stosunku służbowego (na skutek nieotrzymania propozycji), a nie budzi wątpliwości, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Zdaniem Szefa KAS, skoro w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (wydania decyzji o zwolnieniu ze służby) to zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, i w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji. Skarżący podkreślił, że organ, kierując się konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, był zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby i w ten sposób zagwarantować funkcjonariuszowi prawo do sądu

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji wskazał, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 marca 2017 r. ustawy o KAS wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej z mocy prawa stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami (funkcjonariuszami pełniącymi służbę) w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej z zachowaniem ciągłości pracy (służby). Na podstawie tego przepisu skarżący z dniem 1 marca 2017 r. uzyskał z mocy prawa status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pełniącego obowiązki w Izbie Administracji Skarbowej w O.

Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS stanowi, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają pracownikom (funkcjonariuszom), w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 6 ustawy, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosownie do art. 170 ust. 3 p.w.KAS, w przypadku o którym mowa w ust. 1, wygaśniecie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jako zwolnienie ze służby. W ocenie Sądu I Instancji przepisy te mają zastosowanie do skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS wynika, że przewidziane w tym drugim przepisie wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest wyłącznie konsekwencją upływu czasu. Przepis art. 165 ust. 7 nakłada bowiem na organ obowiązek rozważenia i oceny, według określonych tam kryteriów, przydatności i możliwości dalszego zatrudnienia lub służby tych osób w nowej krajowej administracji skarbowej. Niezłożenie propozycji dalszego zatrudnienia lub służby jest wynikiem tej oceny i zarazem woli organu zajmującego stanowisko w tej sprawie. Organ działając w ramach uznania, na jakie pozwalają mu omawiane przepisy, w ten sposób odmawia pracownikowi lub funkcjonariuszowi spełnienia pewnego oczekiwania, ekspektatywy wynikającej z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Jest to zatem pośrednia wypowiedź co do sytuacji prawnej zainteresowanego. Występujący w tym zachowaniu organu element woli dalszego niezatrudnienia (pełnienia służby) nie pozwala na uznanie wygaśnięcia stosunku pracy lub stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS jako zdarzenia prawnego, będącego wyłącznie skutkiem działania ustawy i w konsekwencji na pozbawienie pracownika lub funkcjonariusza objętego tymi przepisami prawa sądowej kontroli stosowania przez organ przepisu art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

W ocenie Sądu I instancji za tym stanowiskiem przemawia art. 170 ust. 3 p.w.KAS, według którego w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśniecie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jako zwolnienie ze służby. Potraktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby nie oznacza oczywiście postawienia znaku równości pomiędzy tymi dwoma sposobami ustania stosunku służbowego. Nie daje podstaw do wniosku, że w przypadkach określonych w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS konieczne jest wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby. Uprawnia jednak do przyjęcia, że wola organu decydująca o ziszczeniu się skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego wymaga uzewnętrznienia w postaci decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia tego stosunku prawnego, zawierającej uzasadnienie nawiązujące do treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS. A zatem co do formy (a nie treści) oświadczenie organu o wygaśnięciu stosunku służbowego należy traktować jak oświadczenie o zwolnieniu ze służby.

Sąd I instancji stwierdził, że organ nie ma racji zarzucając, że przepis art. 276 ust. 2 ustawy o KAS określa w sposób wyczerpujący sytuacje, w których organ jest obowiązany do wydania decyzji w sprawie dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza. Fakt, że nie wymieniono tam wygaśnięcia stosunku służbowego przemawia, zdaniem organu za tym, że w takich sprawach decyzji administracyjnej się nie wydaje. Kwestię tę rozstrzyga jednak wspomniany art. 170 ust. 3 p.w.KAS nakazując traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby.

Sąd I instancji wskazał, że rację ma organ stwierdzając, że w przypadku określonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS nie wydaje się decyzji o zwolnieniu ze służby. Niemniej jednak organ odróżniając wygaśnięcie stosunku służbowego od zwolnienia ze służby odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie jego zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej argumentując przede wszystkim, że w tej sprawie stosunek służbowy wygasł z mocy ustawy i to wygaśnięcie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Niewłaściwe określenie przez skarżącego przedmiotu sprawy nie ma więc w tych okolicznościach istotnego znaczenia, skoro organ w istocie rozpoznał sprawę o stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 3 p.w.KAS.

Sąd I instancji podkreślił również, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., który był podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek w tej sprawie nie pochodzi od strony lub postępowanie z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być wszczęte. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym. Taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie.

W skardze kasacyjnej Szef KAS zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów o charakterze procesowym, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie w całości. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., Poz. 1302, z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w oparciu o dokonaną przez Sąd I instancji błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS, albowiem organ II Instancji po analizie pisemnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia Sądu I Instancji nie wie czym dokładnie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a. oraz na jakiej podstawie Sąd I instancji dostrzega konieczność wydania przez Dyrektora IAS wobec skarżącego decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego zawierającej uzasadnienie nawiązujące do treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS oraz oświadczenie organu o wygaśnięciu stosunku służbowego traktowane przez Sąd I instancji jak oświadczenie o zwolnieniu ze służby (str. 6 uzasadnienia) w warunkach z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w niniejszej indywidualnej sprawie. Sąd I instancji zarazem nie wskazuje wyraźnie, precyzyjnie i jednoznacznie na poczet ścisłych ram związania z art. 153 p.p.s.a., charakteru prawnego przedmiotowego aktu administracyjnego, a więc, czy ma to być ewentualnie w niniejszej sprawie decyzja w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej – jak wnosi skarżący w swoim wniosku datowanym na dzień 5 lutego 2019 r. (pomimo tego, że podziela zasadniczo stanowisko organu w zakresie niedopuszczalność jej wydania – str. 6-7 uzasadnienia) czy decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego (wobec stwierdzenia Sądu I Instancji na str. 7 uzasadnienia – "skoro organ w istocie rozpoznał sprawę o stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 3 p.w.KAS"). Sąd I instancji podnosi zarazem na str. 6 uzasadnienia, że strona została pozbawiona możliwości zbadania zasadności rozwiązania stosunku służbowego w przypadku ustawowego wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, a przysługuje jej pewne oczekiwanie, ekspektatywa wynikająca z art 165 ust 7 p.w.KAS, a organ powinien wydać decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia zawierającą oświadczenie organu o wygaśnięciu stosunku służbowego traktowane jak oświadczenie o zwolnieniu ze służby – co ma istotne znaczenie przez pryzmat unormowania z art. 153 p.p.s.a. i związania organów administracji dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią przepisów na dalszym etapie postępowania administracyjnego. Szef KAS zaznacza odmienne skutki prawne obu wskazanych wyżej decyzji administracyjnych, jak też toku w nich procedowania. Szef KAS uznaje, że analiza pisemnego uzasadnienia Sądu I instancji nie wskazuje w tym zakresie organowi precyzyjnych ram związania przedmiotowym orzeczeniem. Brak jest także rozważań na jakiej podstawie Sąd I instancji dostrzega – w sytuacji braku przedstawienia danej osobie propozycji dalszej pracy/służby – istnienia jakiejkolwiek ekspektatywy w zakresie uregulowania z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Sąd I instancji nie rozstrzyga również wprost, czy wydawana ewentualnie decyzja wygaszonego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w warunkach z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.KAS ma charakter konstytutywny (kończący stosunek służbowy, co pośrednio może wynikać ze sformułowania Sądu ze str. 6 uzasadnienia, że "wola organu decydująca o ziszczeniu się skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego wymaga uzewnętrznienia w postaci decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia tego stosunku prawnego zawierającej uzasadnienie nawiązujące do treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS"), czy też deklaratoryjny (np. potwierdzający wygaśnięcie ex lege stosunku służbowego w związku z brakiem przedstawienia propozycji pracy/służby, albowiem Sąd I instancji dodaje zarazem "A zatem co do formy (a nie treści) oświadczenie organu o wygaśnięciu stosunku służbowego należy traktować jak oświadczenie o zwolnieniu ze służby"), co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i dalszych skutków prawnych ewentualnych orzeczeń organów I i II Instancji. W ocenie Szefa KAS powyższe twierdzenia Sądu I Instancji powodują także wewnętrzną sprzeczność i problemy z interpretacją pisemnego uzasadnienia WSA w Warszawie. Należy też wskazać, że na str. 7 uzasadnienia Sąd I instancji przywołuje jako podstawę rozstrzygnięcia art. 170 ust. 1 pkt 3 p.w.KAS, pomimo, że takie uregulowanie nie występuje w przedmiotowym akcie prawnym. Szef KAS uznaje więc, że w niniejszej sprawie w tym zakresie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji jest zbyt ogólnikowe i nie obrazuje w sposób pełny, całościowy i przekonywujący (tj. stanowiący jednolitą i spójną całość merytoryczną) argumentacji Sądu, w tym dlaczego uznał stanowisko organów administracji I i II Instancji wyrażone w uchylonych postanowieniach za błędne. Ponadto dokonana wykładnia prawa, w szczególności prawa procesowego – art. 61a § 1 k.p.a., zdaniem organu II Instancji nie jest jasna (brak jakichkolwiek rozważań na temat jaka jest dokładnie w ocenie Sądu wyraźna podstawa materialnoprawna do wydania ewentualnej decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku prawnego – pomimo jednoczesnych rozważań co do uznania co do zasady za inne uzasadnione przyczyny braku istnienia w przepisach podstawy materialnoprawnej – str. 7-8 uzasadnienia), co sprawia, iż w efekcie brak jest możliwości prawidłowego wykonania przez organy I i II Instancji wyroku w świetle przesłanek z art. 153 p.p.s.a. na skutek błędnych i nieprecyzyjnych wskazówek co do dalszego sposobu procedowania w sprawie. W ocenie organu II Instancji taką podstawą nie może być art. 170 ust. 3 p.w.KAS;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie w niniejszej sprawie i uchylenie postanowienia Szefa KAS oraz postanowienia Dyrektora IAS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organy I i II Instancji były prawidłowe i oparte na podstawie prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organy naruszyły przepisy procesowe, tj. m.in. art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. W cenie Szefa KAS, Sąd I Instancji błędnie uznał, że nie została spełniona przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn", a więc, że w obrocie prawnym istnieje wyraźna podstawa materialnoprawna do wydania decyzji administracyjnoprawnej w niniejszej sprawie. Zdaniem Szefa KAS, Sąd I instancji nie dostrzegł, że p.w.KAS jest lex specialis w zakresie przebiegu i skutków prawno-pracowniczych (prawno-służbowych) procesu połączenia administracji podatkowej, celnej kontroli skarbowej i przez jej pryzmat należy w pierwszej kolejności oceniać podstawy do wydania władczego aktu administracyjnego w stanie faktycznym sprawy, a takiej podstawy nie przewidział ustawodawca;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie (str. 6-7 uzasadnienia), że ww. przepis ustawy o KAS ma również zastosowanie do sytuacji braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy/służby w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS, co skutkowało przyjęciem zabronionej wykładni prawotwórczej w zakresie dopuszczalności stosowania tego uregulowania w stanie faktycznym skarżącego, a więc co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie przy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS jako lex specialis, Sąd I instancji powinien przyjąć, że zostały spełnione przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc zaistniała "inna przyczyna", w której niniejsza sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną/prawnoprocesową podstawę do wydania przez organ aktu władczego – wbrew temu, co stwierdził Sąd I Instancji na str. 6-7 uzasadnienia;

II. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną w oderwaniu od innych zapisów p.w.KAS oraz mającą w ocenie Szefa KAS charakter zabronionej wykładni prawotwórczej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS – traktowanej jako lex specialis w procesie powstawania KAS w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez ich nieprawidłową wykładnię, tj. :

- błędne ustalenie (pominięcie) przez Sąd I instancji rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS i przez to nieuprawnione przyjęcie, że przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, w tym przy braku przedłożenia propozycji pracy/służby, należy wydać decyzję analogicznie jak w trybie 276 ust. 2 ustawy o KAS (str. 5-7 uzasadnienia) w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Ten błąd wykładni ww. przepisów prawa polega na mylnym rozumieniu przez Sąd I instancji przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji zreformowania administracji skarbowej, w tym powołania KAS, oraz kwalifikacji normatywnej pisemnej propozycji (jej braku), o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS – jako aktu administracyjnego. W tym miejscu skarżący kasacyjnie zauważa, że Sąd I instancji dokonuje na poczet stwierdzenia naruszeń przepisów procesowych w tle błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego – art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS (str. 4-7 uzasadnienia), zarazem nie odnosząc się do elementów konstrukcyjnych ewentualnej decyzji administracyjnej przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a. (w tym rozstrzygnięcia z pkt 5) i ich relacji do unormowania (skutku ustawowego) z art. 170 ust. 3 p.w.KAS, o czym szerzej w szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ponadto z literalnej wykładni normy art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika, że odnosi się ona jedynie do "przedłożenia propozycji", nie zaś do "braku przedłożenia propozycji", a które to pojęcia są różne w świetle zapisów art. 170 ust. 1 p.w.KAS;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego wobec braku przedłożenia mu propozycji dalszej służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, mimo braku wyraźnej regulacji ustawowej nakazującej wydanie decyzji w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie zauważa, że skutek wygaśnięcia (jak również jego zrównanie ze zwolnieniem ze służby) wynika ex lege i ustawodawca nie wymaga składania dodatkowych oświadczeń i wydawania żadnych aktów prawnych przez organ, w tym decyzji administracyjnej zawierającej elementy z art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności co do rozstrzygnięcia z punktu 5. Przyjęcie odmiennego stanowiska (wykładni) art. 170 ust. 3 p.w.KAS powodowałoby, że doszłoby do swoistego rodzaju zdublowania skutków prawnych – przewidzianego w ustawie przez ustawodawcę z drugim związanym z ewentualnym pierwszego wydaniem przez organ stosownej decyzji – władczego rozstrzygnięcia w przypadku z art. 170 ust. 3 (czy też z art. 169 ust. 4) p.w.KAS;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. z art. art. 107 § 1 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa organ jest obowiązany wydać decyzję administracyjną (str. 4-7 uzasadnienia), mimo braku regulacji ustawowej w tym zakresie oraz mimo tego, że w art. 170 ust. 3 p.w.KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza nie jest zwolnieniem ze służby ani ustawodawca nie traktuje wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby" tylko wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje "jak zwolnienie ze służby" (str. 4-7 uzasadnienia), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie taka wykładnia wskazanych wyżej przepisów prawa nie znajduje żadnego uzasadnienia w unormowaniach p.w.KAS, a wręcz przeciwnie prawidłowa analiza wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku o braku podstaw do wydawania przez organy – w sytuacji wskazanej w art. 170 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – jakichkolwiek, dodatkowych aktów władczych o charakterze administracyjnym.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę.

W odpowiedzi obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Po pierwsze, obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w granicach jasno sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej.

Po drugie, obowiązek uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Ma to szczególne znaczenie w przypadku wielości zarzutów i rozbudowanego pod względem objętości uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich rozpoznając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów. Z tego względu rozważeniu w odniesieniu do poszczególnych zarzutów podlegały te z argumentów, które względnie wyraźnie wskazywały na ich wzajemny związek.

Rozpoznana we wskazanym zakresie skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. postawiony w powiązaniu z szeregiem przepisów postępowania sądowoadministarcyjnego i administracyjnego oraz prawa materialnego, sprowadzający się do tezy, że organ administracji nie wie, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął obowiązek organu wydania w sprawie decyzji, jak też jakiej treści (o jakim charakterze) ma to być decyzja.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszeniem tego przepisu mającym wpływ na wynik sprawy jest zatem między innymi taki sposób sporządzenia uzasadnienia, że nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy i pozwala na jego instancyjną kontrolę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano, którego z wymaganych elementów jest pozbawione uzasadnienie Sądu I instancji, koncentrując się na rzekomej wewnętrznej sprzeczności tez Sądu I instancji i ogólnikowości argumentów. Tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Uzasadnienie zawiera zarówno wskazanie na podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Stanowisko Sądu I instancji nie odbiega przy tym od linii prezentowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących zakończenia stosunku służbowego w wyniku jego wygaśnięcia na skutek braku złożenia propozycji służby, znanej organowi z szeregu wydanych wyroków. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy i akceptacji dla stanowiska Sądu I instancji w kwestii wykładni prawa, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować zaprezentowanej przez Sąd I instancji wykładni prawa, a tego wyrazem jest argumentacja podana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzuty dotyczące przyjętej przez Sąd I instancji interpretacji przepisów podlegają rozpoznaniu w następnej kolejności, w związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty kasacyjne dotyczące naruszeń przepisów postępowania, albowiem prawidłowe przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie ustaleń faktycznych, warunkuje kontrolę zastosowanych przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie rozpoznanie kolejnych zgłoszonych zarzutów dotyczących przepisów postępowania może jednak nastąpić po uprzednim rozpoznaniu zarzutów odnoszących się do kwestii prawidłowości wykładni prawa materialnego przyjętej przez Sąd I instancji. Jej następstwem jest bowiem stanowisko Sądu I instancji w kwestii podstaw do wydania w sprawie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji przeprowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego, co skutkuje brakiem akceptacji dla odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Przed przystąpieniem do rozpatrzenia zarzutów błędnej wykładni prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega konieczność odniesienia się do kilku kwestii ogólniejszej natury, których postawienie w skardze kasacyjnej budzi wątpliwości. Po pierwsze, fałszywa jest teza, jakoby między przepisem art. 276 ustawy o KAS i przepisami art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS zachodziła relacja lex generalis – lex specialis, mająca wpływać na wykładnię przepisów drugiej z ustaw. Relacja taka wymaga wykazania, że przepisy określane jako szczególne wprowadzają odstępstwa (wyjątki) od regulacji ogólnej, w odniesieniu do pewnych podmiotów lub stanów faktycznych i w konsekwencji przewidują wobec tych podmiotów lub w tych okolicznościach inne skutki prawne, niż przewidziane w przepisach ogólnych. Między przepisem lex generalis i lex specialis musi zatem istnieć określony związek rzeczowy, muszą one regulować analogiczne kwestie w odrębny sposób. Przepis art. 276 ustawy o KAS reguluje postępowanie odwoławcze od decyzji wydawanych w sprawach stosunków służbowych, co nie jest przedmiotem regulacji art. 165 ust. 7 czy art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. Problem w sprawie leży w interpretacji art. 170 ust. 3 p.w.KAS, który nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego powstałe na mocy przepisów tej ustawy, jak zwolnienie ze służby. Przepis art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS są zatem przepisami szczególnymi co najwyżej w relacji do art. 182 ustawy o KAS, regulującego przypadki wygaśnięcia stosunku służbowego. Nie tylko wprowadzają one odrębny przypadek wygaśnięcia, ale także wiążą z nim odmienne skutki prawne, wskazując na traktowanie tego przypadku wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby, w czym wyraża się właśnie odrębność tej regulacji względem regulacji ustawy o KAS, dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego.

Po drugie, argument o charakterze erystycznym, a nie rzeczowym, stanowi stwierdzenie, jakoby przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 165 ust. 7 w z. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS była wyrazem "zabronionej wykładni prawotwórczej". Do tego zarzutu nie można się odnieść, albowiem w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, co strona skarżąca uznaje za przejaw "prawotwórstwa" sądowego. Zagadnienie to jest wieloaspektowe, w różnych swoich przejawach doznaje zarówno ograniczeń, jak i uznawana jest jego faktyczna konieczność i użyteczność (zob. przykładowo D. Dąbek: Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2010). Element prawotwórczości, jeżeli rozumieć przez to tworzenie generalnych reguł postępowania wyposażonych w element mocy wiążącej na przyszłość, dostrzegalny jest w przypadkach podejmowania np. uchwał dotyczących wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołuje rozbieżności. Jest to jednak działanie jak najbardziej uprawnione, przewidziane w przepisach ustaw, nie miało ono przy tym miejsca w niniejszej sprawie. Związanie wykładnią zawartą w prawomocnym wyroku w indywidualnej sprawie również ma umocowanie w przepisach p.p.s.a. Interpretacja przepisów, jako konieczny element procesu stosowania prawa, jest nieodzowna w każdym przypadku podejmowania rozstrzygnięcia. Ponieważ strona skarżąca kasacyjnie nie określiła, w czym wyraża się niedopuszczalny charakter czynności interpretacyjnych podjętych przez Sąd I instancji, zarzut ten może być rozpoznawany jedynie w kontekście zarzutu błędnej wykładni, czyli wykazania naruszenia przez Sąd I instancji konkretnych dyrektyw interpretacyjnych.

W powiązaniu z powyższymi zastrzeżeniami pozostaje także zawarty w skardze kasacyjnej argument, jakoby błędna wykładnia art. 170 ust. 1 i 3 oraz art. 165 ust. 3 i 7 p.w.KAS była efektem pominięcia "rzeczywistego znaczenia" normy zawartej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Kryterium "rzeczywistego" znaczenia normy zostało przywołane w celu oczywiście perswazyjnym, nie zawiera bowiem żadnego wskazania, kto i w oparciu o jakie argumenty miałby władzę ustalać takie "rzeczywiste" znaczenie. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby uznać, że w z takim "zobiektywizowanym" znaczeniem można mieć do czynienia w przypadku wykładni autentycznej, względnie wykładni legalnej o powszechnej mocy wiążącej, z okoliczności sprawy nie wynika jednak, aby taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Natomiast z ustrojowej pozycji sądu wynika dla niego uprawnienie do przyjęcia wykładni wiążącej w indywidualnej sprawie, w przypadku prawomocności wyroku. W szczególności nie można uznać za przekonujący argumentu odwołującego się do tez zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r. sygn. K 1/99. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2019 r., sygn. I OSK 1041/18, wspomniany wyrok Trybunału nie jest w sprawie miarodajny, a to ze względu na istotną odmienność między statusem pracownika, a statusem funkcjonariusza. Stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się na podstawie mianowania, a zatem w takim przypadku powstaje stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. Stosunek ten charakteryzuje, z jednej strony – pewne ograniczenie praw, dyspozycyjność, hierarchiczne podporządkowanie oraz nadrzędność interesu służby nad interesem jednostkowym funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/2004), z drugiej jednak strony – cechuje go prawo do szeregu dodatkowych uprawnień i większa trwałość niż stosunku pracy, regulowanego Kodeksem pracy. Z tego m.in. powodu nietrafne było odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez skarżący kasacyjnie organ do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r. (sygn. akt K 1/99), który dotyczył uznania za zgodny z art. 12, art. 32, art. 65 ust. 5 i art. 78 Konstytucji RP przepisu art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Przepis ten wprawdzie zawierał regulację prawną treściwo zbliżoną do regulacji zawartej w art. 170 ust. 1 p.w.KAS, ale odnosił się do osób niebędących funkcjonariuszami.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS oraz art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., sprowadzające się do tezy, że wygaśnięcie stosunku służbowego w trybie przepisów p.w.KAS nie łączy się z obowiązkiem wydania decyzji stwierdzającej ten skutek, nie podlegają uwzględnieniu. Nie jest przy tym zasadne wskazywanie w skardze kasacyjnej na rzekome ograniczenia, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a., a w szczególności z pkt 5 tego przepisu. Art. 107 § 1 k.p.a. określa elementy decyzji, które obejmują także rozstrzygnięcie. Elementy te zostały określone na tyle uniwersalnie i ogólnie, że nadają się do zastosowania w przypadkach wydawania decyzji o różnym charakterze i skutkach, w tym deklaratoryjnych i odnoszących się do potwierdzenia skutków zaistniałych na skutek działań organu.

Akcentując, że skutek wygaśnięcia stosunku służbowego przewidziany w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS następuje z mocy prawa, skarżący kasacyjnie pomija okoliczności, które do takiego skutku prowadzą. Nie jest to typowy przypadek powstania skutków z mocy prawa, w wyniku zaistnienia okoliczności stanowiących zdarzenie, czyli niezależnych od woli i wiedzy podmiotu. To nie wyłącznie upływ terminu określonego w ustawie samodzielnie spowodował, że doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego, drugim koniecznym warunkiem zaistnienia tego skutku był brak złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, co łączy się już ze sferą działania organu i przeprowadzonej selekcji funkcjonariuszy. To ta okoliczność, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądza, że ustawodawca, jakkolwiek zastosował mechanizm wygaśnięcia stosunku służbowego, który umożliwił powstanie tego skutku w sposób jednorodny i jednoczesny w skali całej służby, jednocześnie nakazał traktowanie tych przypadków wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby. Traktowanie tego szczególnego przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się z koniecznością zastosowania szeregu instytucji prawnych, w tym też procesowych, związanych z prawem funkcjonariusza do uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji i zawierającego uzasadnienie przyczyn, dla których nie została mu złożona jakakolwiek propozycja. Jakkolwiek takie rozwiązanie w ograniczonym zakresie pełni funkcję ochronną względem funkcjonariusza, to jej uzasadnienia aksjologicznego można poszukiwać w zasadzie godności człowieka określonej w art. 30 Konstytucji (która sprzeciwia się instrumentalnemu traktowaniu człowieka jako samorealizującego się podmiotu, a wyrazem samorealizacji jest w szczególności praca jako dobro odpowiadające godności człowieka) i w art. 60 Konstytucji (stanowiącym zasadę równego dostępu do służby publicznej).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię przyjętą w sprawie przez Sąd I instancji, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS (mającym zastosowanie w sprawie), a więc m.in. w stosunku do funkcjonariusza, któremu do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawiono pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby (art. 165 ust. 7 p.w. KAS), następowało wygaśnięcie stosunku służbowego, które ustawodawca traktuje jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Nakazuje zatem konsekwencję zachowania organu polegającą na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zastosowaniem podanych w nim kryteriów, w następstwie którego nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – uznawać jak zwolnienie ze służby. W istocie oznacza to, że w tym przypadku ustawodawca, poprzez regulację określoną w art. 170 ust. 3 p.w.KAS, skutki prawne wygaśnięcia stosunku służbowego zrównuje ze zwolnieniem ze służby. Sąd I instancji trafnie zauważył, że ustawodawca w art. 276 ust. 2-3 ustawy o KAS wskazał, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. W sposób uprawniony przyjął, z uwzględnieniem argumentów systemowych, że w tej sprawie organ jest zobligowany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego, który wygasł. Trafnie też Sąd I instancji zauważył, że nie chodzi oczywiście o wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, ale na skutek potraktowania wygaśnięcia jak zwolnienia, o wydanie decyzji odnoszącej się do tego właśnie skutku, w tym podstaw faktycznych jego zaistnienia.

Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii koreluje z tezami zawartymi w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., o sygn. I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.

Przyjmując przedstawioną wykładnię prawa materialnego, Sąd I instancji miał zatem podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i tego przepisu nie naruszył.

Nie uzasadniają końcowo uwzględnienia zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., albowiem mając podstawy do przeprowadzenia postępowania w wyniku wniosku strony, organy wadliwie odmówiły jego wszczęcia, mimo że w stanie faktycznym istnieje podstawa do wydania decyzji.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).