Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 393/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. sprawy ze skarg D.K., S.K., N.K. i D.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku ze zbyciem nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. po zapoznaniu się z odwołaniem D.K. od decyzji Wójta Gminy Ś.K. z dnia [...] r. Nr [...], ustalającej opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu o numerach: 50/100, 50/101, 50/102, 50/103, 50/110, 50/111 i 50/95, AM-1 obręb R. oraz udziału 1/13 w nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 50/89 i 50/96 i udziału 1/13 w nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 50/89, AM-1, obręb R., wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w zawiązku ze zbyciem nieruchomości, stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ zważył, co następuje:

W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia 26 kwietnia 2010 r., ([...]) zobowiązało organ pierwszej instancji do doręczenia decyzji Wójta Gminy Ś.K. z dnia [...] r. ([...]) D.K.. Jak bowiem wskazano w piśmie, przedmiotowa decyzja, której adresatami były - jako strony postępowania - dwie osoby fizyczne, tj. D.K. i J.K., została doręczona tylko J.K.. Wynika to z odręcznej adnotacji na nadesłanym egzemplarzu decyzji: "otrzymałem, 17.08.2007, K.J.". Wskazano ponadto, że akta nie zawierają żadnego dowodu mogącego świadczyć o fakcie doręczenia decyzji D.K., co oznacza, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nie uzyskało waloru ostateczności. Jednocześnie Kolegium zawiadomiło pełnomocnika D.K. i J.K. (legitymowanego do reprezentowania ww. osób w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji) o dokonanych ustaleniach oraz poinformowało, że w terminie ustawowym 14 dni od daty prawidłowego doręczenia decyzji, D.K. będzie mogła wnieść odwołanie.

W odpowiedzi na kolejne wezwanie Kolegium z dnia 30 maja 2012 r. organ pierwszej instancji, w piśmie z dnia 21 sierpnia 2012 r. wskazał, że poza dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, nie dysponuje innymi dokumentami, które mogłyby potwierdzić fakt doręczenia D.K. decyzji Wójta Gminy Ś.K. z dnia [...]7 r. ([...]). Zaznaczył jednocześnie, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, iż D.K. zapoznała się z treścią przedmiotowej decyzji przed dniem, w którym stała się ona ostateczna. Ponadto organ pierwszej instancji poinformował, że uwzględniając wskazania Kolegium, postanowił dodatkowo w dniu 15 sierpnia 2012 r. przesłać decyzję D.K..

Przy kolejnym piśmie organu pierwszej instancji z dnia 21 września 2012 r. przekazano zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji Wójta Gminy Ś.K. z dnia [...] r. ([...]), z którego wynika, że decyzja została doręczona D.K. dnia 20 sierpnia 2012 r. Przekazano również, złożone za pośrednictwem organu pierwszej instancji, odwołanie D.K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. od wymienionej na wstępie decyzji Wójta Gminy Ś.K. z dnia [...] r. ([...]) w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej. Odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej 3 września 2012 r. (data wpływu do organu: 4 września 2012 r.). Strona odwołująca się, powołując się na art. 233 § 1 pkt 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części "dotyczącej działek 50/110 i 50/111" i orzeczenie co do istoty, poprzez dokonanie zwrotu nadpłaconej opłaty w kwocie 78 898,30 zł.

Wskazać dodatkowo należy, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji Kolegium ustaliło, że J.K. zmarł 31 stycznia 2010 r., a spadek po nim, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. – K. we W. Wydział I Cywilny z dnia 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt [...]) nabyli żona D.K., córka N.K., córka S.K. oraz syn D.K..

Na wstępie rozważań prawnych, z uwagi na powołanie w odwołaniu strony, jako podstawy prawnej uchylenia, w części, zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, przepisu art. 233 § 1 pkt 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), należy wyjaśnić, że w sprawie ustalenia opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisy Ordynacji podatkowej. Stanowisko takie jest obecnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 826/08, LEX nr 574675, z dnia 28 października 2009 r., II OSK 1517/07, LEX nr 573573, z dnia 15 grudnia 2008 r. II OSK 1600/07, LEX nr 529211).

Przechodząc do oceny dopuszczalności odwołania od opisanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 17 sierpnia 2007 r. (WPR/G/7413/d/15/2007, wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa"), odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

W rozpatrywanej sprawie, decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. ([...]) została zaadresowana do "D. i J.K." i odebrana przez J.K., o czym świadczy adnotacja na decyzji: "otrzymałem, 17.08.2007, K.J.".

Niewątpliwie skierowanie jednego egzemplarza decyzji do małżonków nie wypełniało dyspozycji art. 40 § 1 kpa. Stosownie do treści tego przepisu, pisma (w tym także orzeczenia) doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Brzmienie omawianego przepisu wskazuje, że zasadą powinno być doręczenie jednego egzemplarza decyzji każdej ze stron postępowania. Dotyczy to także sytuacji, gdy stronami postępowania są małżonkowie.

Jednak, przy ocenie, czy w związku z niedopełnieniem przez organ pierwszej instancji wymogów wynikających z omawianego przepisu mogło dojść do pozbawienia udziału w postępowaniu strony poprzez pominięcie jej przy doręczeniu decyzji, należy mieć na uwadze, że przepisy o doręczeniach spełniają przede wszystkim funkcję gwarancyjną w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji przyjmuje się, że w pewnych okolicznościach nie tylko prawidłowe zastosowanie przepisów o doręczeniach pozwala przyjąć, że adresat otrzymał pismo i zapoznał się z jego treścią i mógł wnieść odwołanie.

W tym kontekście wymaga rozważenia, czy fakt odbioru decyzji - w której jako adresatów wymieniono oboje małżonków - jedynie przez J.K., oznacza, że D.K. została pominięta w postępowaniu tak, jakby w ogóle nie skierowano do niej decyzji.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego z nich jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on i podważy sposób doręczenia (wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II OSK 1862/09, LEX nr 746831). Wskazuje się, że decydujące znaczenie powinno mieć nie tyle w jaki sposób dokonano doręczenia, lecz czy strona mogła realizować przysługujące jej uprawnienia procesowe. Potwierdzenie odbioru przesyłki adresowanej do obojga małżonków przez jednego z nich nie oznacza samo przez się, iż przesyłka ta nie dotarła do drugiego małżonka (postanowienie NSA z 8 marca 2012 r., II ONP4/11, ONSAiWSA 2012/6/100, LEX nr 1230260).

Z akt postępowania zakończonego kwestionowaną przez D.K. decyzją z dnia [...] r., a także akt postępowania przed Kolegium ([...]) zainicjowanego wnioskiem D.K. z dnia 21 stycznia 2010 r., o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji oraz akt postępowania zainicjowanego odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w opłacie jednorazowej ([...]) nie wynika, by D.K. kwestionowała sposób doręczenia decyzji ustalającej opłatę jednorazową poprzez fakt, że została ona odebrana przez męża J.K.. Wskazać także należy, że przelewu kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokością kwocie ustalonej w decyzji organu pierwszej instancji opłaty jednorazowej dokonano z rachunku bankowego, którego posiadaczem była D.K. (wydruk potwierdzenia przelewu dołączony do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji). Ponadto sama skarżąca, w złożonym odwołaniu nie kwestionuje faktu, że po doręczeniu decyzji mężowi J.K. zapoznała się z jej treścią, jak też nie podnosi zarzutu uniemożliwienia jej - poprzez niewłaściwe doręczenie decyzji - złożenia odwołania w ustawowym terminie. Nadmienia jedynie, że decyzja organu pierwszej instancji została jej doręczona po 5 latach od jej wydania, po interwencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (s. 8 odwołania).

Powyższe nakazuje przyjąć, odmiennie od wcześniejszego poglądu Kolegium zawartego w omówionych na wstępie pismach, że decyzja Wójta Gminy Ś.K. z dnia [...] r. ([...]) została skutecznie doręczona obojgu małżonkom, tj. J.K. i D.K. w dniu odbioru decyzji przez J.K. (17 sierpnia 2008 r.). Stała się ona ostateczna po 14 dniach od daty odbioru decyzji przez J.K., tj. w dniu 1 września 2007 r. (sobota). Kolegium w składzie orzekającym nie podziela poglądu wypowiedzianego wcześniej przez Kolegium, zgodnie z którym wymagają powtórzenia czynności doręczenia w stosunku do tego małżonka, który nie odebrał decyzji z uwagi na to, że była ona jedna i skierowana do obojga małżonków. Wskazać bowiem należy, że o ile pominięta w czynności doręczenia strona wykaże, że nieprawidłowe doręczenie uniemożliwiło jej skorzystanie z konkretnych uprawnień procesowych, może ona bronić własnego interesu prawnego poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 12 pkt 4 kpa. (tak też B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 599 i powołana tam literatura).

Podsumowując rozważania należy wskazać należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości złożenia odwołania od decyzji ostatecznych. Ich uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 kpa).

Mając zatem na uwadze, że strona odwołująca się wniosła odwołanie od decyzji ostatecznej, Kolegium obowiązane było stwierdzić, w oparciu o art. 134 kpa., niedopuszczalność odwołania.

Skargi na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: D.K., S.K., N.K. i D.K. zarzucając naruszenie przez organ:

- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 267) poprzez złamanie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;

- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez złamanie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;

- art. 40 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie doręczenia decyzji jednemu małżonkowi ze skutkiem dla obojga;

- art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez złamanie uprawnienia Skarżącej do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji;

- art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez złamanie uprawnienia Skarżącej do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji i rozpatrzenia go przez właściwy organ administracji publicznej wyższego stopnia;

- art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.

Skarżący zatem podnoszą, że zgodnie z regulacją art. 8 KPA, postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej.

W orzecznictwie utrwalony już jest pogląd, że z analizowanej zasady wynika zakaz przerzucania na podatnika błędów lub uchybień popełnionych przez samego prawodawcę polegających na niejasności przepisów (por. wyrok NSA z 2.12.1999 r., III SA 8092/98).

Skarżących nie mogą też obciążać błędy lub uchybienia organu, w szczególności niewłaściwa interpretacja przepisów prawa. Zaś z zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej wynika, że żadnych niejasności czy też wątpliwości dotyczących okoliczności faktycznych łub prawnych nie należy rozstrzygać na niekorzyść obywatela. Przeciwnie, wszelkie wątpliwości powinny być interpretowane na korzyść strony (np. wyrok NSA z 23.9.1982 r., II SA 1031/82, ONSA 1982/2/91, wyrok NSA z 20.3.1997 r., SA/Po 1459/96, POP 1999/4/113). Dodatkowo warto zwrócić uwagę na wyrok NSA z 2002-11-20 III SA 1017/01, gdzie sąd podnosi, że zastosowanie się podatnika do wykładni przepisów prawa, zawartej w pismach organów podatkowych nie może powodować dla niego negatywnych konsekwencji.

Skarżący podnoszą, że organ administracji publicznej jest obowiązany do doręczania pism w przypadkach wyraźnie określonych w kodeksie, w szczególności w odniesieniu do decyzji i postanowień (art. 109, 125). Z ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać stronom i uczestnikom postępowania także te pisma sporządzone przez organ lub wniesione do organu przez strony i uczestników postępowania, z którymi strona powinna być zaznajomiona ze względu na to, że dotyczą jej praw i obowiązków o charakterze zarówno materialnym, jak i proceduralnym.

W myśl art. 40 § 1 pisma w trakcie postępowania doręcza się stronie. Zatem adresatem doręczeń jest strona lub strony. Nie ma przy tym znaczenia, czy stroną jest osoba fizyczna, osoba prawna czy jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, a także, czy postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony czy z urzędu. W razie wielości stron postępowania administracyjnego pisma doręcza się wszystkim stronom. Jedynie w razie, gdy postępowanie zostało wszczęte na skutek podania złożonego przez dwie strony lub więcej stron, które w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism, pisma doręcza się tylko tej stronie (art. 40 § 3).

Skarżący podnoszą, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest małżeństwo jako takie, lecz stronami są małżonkowie. A skoro tak, to w ich ocenie pisma należy więc doręczać każdemu z małżonków. Nie jest zatem trafny pogląd SKO we W., że doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on i podważy sposób doręczenia.

Z regulacji art. 40 § 1 zdanie pierwsze wynika zasada ogólna formułująca obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania. Odnosi się on do każdej żyjącej lub istniejącej strony postępowania administracyjnego, bez względu na ich liczbę w jednym postępowaniu oraz charakter reprezentowanych względem siebie interesów prawnych. Wskazany obowiązek nie doznaje modyfikacji ze względu na inicjatywę wszczęcia postępowania. Dla jego realizacji nie ma znaczenia zakres (także zupełny brak) wykonywania przez stronę uprawnień wynikających z zasady czynnego jej udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.).

Skarżący podkreślają, że odstępstwo od omawianej zasady możliwe jest tylko wówczas, gdy strony wskazały w podaniu jedną z nich jako upoważnioną do odbioru pism. W takim przypadku pisma doręcza się stronie wskazanej.

Reasumując, nie można uznać, że odbiór decyzji przez małżonka wywołuje skutek doręczenia względem całego małżeństwa. Tym bardziej, że jak wskazuje samo Kolegium w zaskarżonym postanowieniu "niewątpliwie skierowanie jednego egzemplarza decyzji do małżonków nie wypełniało dyspozycji art. 40 § 1 kpa ".

Przyjęta w art. 134 KPA kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu i wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ II instancji powinien skoncentrować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności. Dla organu odwoławczego oznacza to, że nie powinien się on znaleźć w sytuacji rozważania zbiegu przesłanek negatywnych odwołania i nie ma w tym zakresie możliwości wyboru rozstrzygnięcia (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., I SA/Wa 1463/04, niepubl.; wyr. NSA z dnia 5 maja 2001 r., I SA 556/01, niepubl.; wyr. NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97, niepubl.).

Uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w rozdziale 10 KPA zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 KPA terminu 14-dniowego. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu, już stanowi jego uchybienie (por. wyr. NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, Biul. Skarb. 1997, nr 5, s. 32; wyr. NSA z dnia 18 października 1995 r., SA/Gd 2865/94, niepubl.). Jest to bowiem okoliczność (kategoria) obiektywna (wyr. NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, niepubl.). Jeśli w toku badania terminu wniesienia odwołania wyłonią się niejasności co do stanu faktycznego, organ II instancji ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zasadę taką w stosunku do odwołań ustaliła już judykatura NTA, w której przyjmowano, że "instancja odwoławcza, orzekając w myśl art. 86 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym o uchybieniu terminu do odwołania, obowiązana jest w trybie prawidłowego postępowania ustalić okoliczności faktyczne, na których oparła swą decyzję" (wyr. NTA z dnia 6 czerwca 1932 r., L. Rej. 6256/30, cyt. za J. Grzymała-Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne..., s. 49).

Stanowisko to kontynuuje orzecznictwo NSA. Można w jego świetle sformułować ogólną regułę, że stwierdzenie przez organ II instancji uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 KPA powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, czy skarżący przekroczył termin określony w przepisach. Brak takich wyjaśnień skutkuje naruszeniem norm art. 7 i art. 77 KPA, co w konsekwencji prowadzi do uchylenia postanowienia (wyr. NSA z dnia 11 maja 1994, SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, s. 14).

Reasumując, z uwagi na brak wystąpienia przesłanek uzasadniających odrzucenie odwołania, Strony stwierdzają rażące naruszenie przepisów prawa poprzez dopuszczenie dochodzenia swoich praw przez Strony zależnie od aktualnego stanowiska SKO bez względu na treść norm prawnych.

W oparciu o te zarzuty strony wniosły o uchylenie przywołanego na wstępie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. i uznanie odwołania za dopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Akt administracyjny jest zgodny z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie go przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego we wskazanym wyżej zakresie, dającym podstawę do jego uchylenia.

W niniejszej bowiem sprawie przedmiotem oceny Sądu było wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 134 kpa postanowienie z dnia [...] r. Nr [...], w którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania D.K. od decyzji Wójta Gminy Ś.K. z dnia [...] r. Nr [...] r., ustalającej opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości.

Według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących szczegółowo zasady i tryb zaskarżania orzeczeń podejmowanych przez organy w toku postępowania administracyjnego zasadą jest, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji strona wnosi w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja została jej doręczona, a w przypadku jej ogłoszenia - od dnia ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Jeżeli w zakreślonym terminie strona nie złoży odwołania, decyzja uzyskuje przymiot ostateczności i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej. W przypadku uchybienia wskazanego wyżej terminu strona może bronić się składając wniosek o jego przywrócenie. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Paragraf 2 przywołanego artykułu stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby wymagane jest dopełnienie czynności, dla której określony był termin.

Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy kodeksu wiążą skutki prawne. Jak to trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 3/08, Lex nr 468732 ,,Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w rozdziale 8 kpa pt: Doręczenia art. 39-49 k.p.a. Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji" (por. także wyroki NSA z dnia 28 marca 2013 r., II OSK 232/11 oraz z dnia 21 października 2008 r., II GSK 800/08, Lex nr 565691).

Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu, prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1333/11, Lex nr 1120589, z dnia 8 czerwca

2011 r., I OSK 410/11, Lex nr 1082753, postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r.,

I OZ 599/11, Lex nr 1068612 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2011 r.,

II SAB/Łd 4/11). W wyroku NSA z dnia 5 marca 2009 r., I OSK 453/08, Lex nr 529931 wyrażono nawet tak daleko idący pogląd, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję ,,do wiadomości" powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Nie były to przy tym skutki ,,pozorne". W takiej sytuacji, uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne.

W związku z treścią zarzutów skargi należy w tym miejscu przytoczyć przepisy odnoszące się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Otóż zgodnie z art. 8 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, natomiast według art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie, że zasada zaufania obywateli do organów państwa uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to bowiem zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu.

Uchybienia i błędy organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze (podkr. Sądu). Tak m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r. VIII SA/Wa 640/10, Lex nr 760393 oraz w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., II GSK 19/10, Lex nr 952834.

Co się tyczy art. 9 kpa, to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że przepis ten ma charakter normatywny i naruszenie jego treści należy tak samo oceniać jak innych przepisów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., V SA/Wa 2216/07, Lex nr 505319). Obowiązek wynikający z art. 9 kpa powinien być rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe, zaś jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 r. IV SA/Wr 600/11, Lex nr 1146145).

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni aprobuje pogląd, zgodnie z którym obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k p a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. akt III ARN 40/92, POP 1993/4/68). W aprobującej glosie do cytowanego orzeczenia J. Zimmermann podkreśla, że Sąd Najwyższy łączy zasadę zawartą w art. 9 k p a. z istotą państwa prawa i wpisuje ją na listę zasad decydujących o charakterze państwa, jako państwa prawa. W ocenie glosatora zasada z art. 9 k.p.a. ma dwa aspekty: w aspekcie pozytywnym oznacza obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. W aspekcie negatywnym zasada ta oznacza, że skutki błędnego poinformowania strony nie mogą w żaden sposób jej obciążać. (J. Zimmermann, glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. akt III ARN 40/92 Państwo i Prawo, Warszawa sierpień 1993 zeszyt 8 (570), s. 116-117). W również aprobującej glosie do ww. wyroku Sądu Najwyższego W. Taras napisał, że zasada zaufania obywateli do państwa i prawa pełni funkcję ochronną wobec naruszeń obowiązków informowania przez organy administracji w postaci nie udzielenia informacji wbrew prawnemu obowiązkowi lub udzielenia informacji w niepełnym zakresie. Naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet, gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (W. Taras glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. akt III ARN 40/92, Państwo i Prawo, Warszawa, marzec 1993 zeszyt 3 (565), s. 111-111). Sąd podziela poglądy obu glosatorów (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1064/10, Lex nr 750550). Jednakże przytoczone orzecznictwo i poglądy doktryny nie mają bezpośredniego i wprost przełożenia do niniejszej sprawy albowiem sytuacja była szczególna, o czym niżej.

Przechodząc od tych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji z dnia 17 sierpnia 2007 r., adresowana na ,,D. i J.K." została w dniu 17 sierpnia 2007 r. odebrana została osobiście tylko przez J.K., który potwierdził to swoim podpisem. Ten fakt jest niesporny, podobnie jak to, że decyzja ta powinna po myśli art. 40 § 1 kpa być doręczona także D.K.. Ta ostatnia jednak nie zakwestionowała faktu, że decyzji nie otrzymała, a obie strony nie złożyły od tej decyzji odwołania wobec czego decyzja ta stała się ostateczna po 14 dniach od dnia odebrania jej przez J.K.. Należy dodać, że przedmiotowa decyzja zawierała pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania. Zarówno z wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji z dnia [...] r., jak i ze złożonego odwołania po otrzymaniu w dniu 20 sierpnia 2012 r. decyzji organu I instancji nie wynika, aby skarżąca kwestionowała sposób doręczenia jej decyzji z [...] r. Ponadto obie strony zgodziły się z tą decyzją, albowiem dokonały przelewu wskazanej kwoty z konta D.K..

Istota sporu w tym zakresie sprowadzała się do oceny, czy nadanie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych jedną przesyłką, adresowaną wspólnie do dwóch stron postępowania pozostających w związku małżeńskim i odebraną przez jedną z nich jest prawidłową formą doręczenia i czy odnosi skutek prawny względem obojga.

To zagadnienie prawne Sąd rozstrzygnął podzielając stanowisko organu, poparte orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Przede wszystkim należy tu powołać się na wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., który rozstrzygając podobny problem wyraził następujący pogląd, który w pełni podziela Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę.

,,Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, stwierdzić trzeba, iż nie ulega wątpliwości, iż korespondencja organów (zawiadomienie o wszczęciu postępowania, decyzje organu I instancji) była w przedmiotowej sprawie kierowana wspólnie do małżonków w jednym piśmie. Powyższe ustalenie przyjęte w skarżonym wyroku nie jest też kwestionowane przez strony. Fakt powyższy nie pozwala jednak na postawienie tezy, że w przypadku potwierdzenia odbioru przesyłki przez jednego ze współmałżonków drugi małżonek został pominięty w postępowaniu tak, jakby w ogóle nie kierowano do niego przesyłki. Doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego jest skuteczne również wobec drugiego małżonka chyba, że zakwestionuje on i podważy sposób doręczenia. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby w toku postępowania przed organami administracji J. L. kwestionowała sposób doręczenia korespondencji" (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. II OSK 1862/09, Lex nr 746831).

Podobnie w wyroku NSA z dnia 28 września 2011 r. wyrażono pogląd, że potwierdzenie odbioru przesyłki adresowanej do obojga małżonków przez jednego z nich nie oznacza samo przez się, że przesyłka ta nie dotarła do drugiego małżonka. Zasadnicze znaczenie ma nie tyle to, w jaki sposób dokonywano doręczenia pisma, ile to, czy skarżąca mogła realizować przysługujące jej uprawnienia procesowe (wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II ONP 4/11, i ONSA i WSA 2012/6, poz. 100, s. 71).

Dlatego Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za błędne pisemne pouczenie skarżącej, dokonane na samym początku postępowania bez zapoznania się z materiałami sprawy, że decyzja z [...] r. nie weszła do obrotu prawnego i skarżąca powinna otrzymać tę decyzję na swoje nazwisko, uzyskując tym samym prawo do wniesienia odwołania. Błąd ten jednak nie pociągnął za sobą żądanych ujemnych skutków dla skarżącej, ponieważ od początku skarżąca nie wykazywała woli złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] r., podobnie jak jej małżonek aczkolwiek obydwoje taką możliwość mieli. Orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione powody (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., II GSK 19/10, Lex nr 952834 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 marca 2010 r. II SA/Bk 31/10. Lex nr 570284). W niniejszym przypadku jednak błędne pouczenie znalazło się tylko w piśmie informującym organu a nie w orzeczeniu, zaś organ w skarżonym orzeczeniu wyjaśnił, dlaczego nie podzielił stanowiska zajętego w tym piśmie. W przedmiotowej sprawie trudno więc przyjąć, że nastąpiła zmiana orzecznictwa organu.

Należy także zwrócić uwagę na zasadę pewności prawa ukształtowanego decyzją (art. 16 § 1 kpa). Odwołanie stronie nie służy m.in. od decyzji organu I instancji, która uzyskała walor ostateczności na skutek niewniesienia w terminie odwołania.

Przyjęta w orzecznictwie wykładnia, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zasługuje na akceptację.

Podkreślenia wymaga, że taka wykładnia pełniej godzi sprzeczne interesy stron postępowania, mianowicie tych, które brały udział w postępowaniu, jak i tych, które tego udziału na skutek błędu organu zostały pozbawione. Przepisy o wznowieniu postępowania przewidują bowiem, że w razie wystąpienia negatywnej przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, organ administracji ma obowiązek stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie takie zaś zapewnia stronie pominiętej w postępowaniu możliwość dochodzenia w drodze powództwa cywilnego odszkodowania spowodowanego wydaniem decyzji z naruszeniem prawa (art. 4171 § 2 k.c.) (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., II OSK 505/08, Lex nr 554884). W niniejszej sprawie skarżąca nie została jednak w postępowaniu pominięta jak w przywołanym orzeczeniu, lecz nastąpiło nieprawidłowe po myśli art. 40 § 1 kpa doręczenie jej decyzji organu I instancji, o czym była już wcześniej mowa. Skarżąca była w tym orzeczeniu wymieniona jako strona z imienia i nazwiska (jako jedna z małżonków), lecz decyzję odebrał i pokwitował ten fakt tylko drugi z małżonków, tj. J.K.. Jak wskazano już wcześniej, decyzja została wykonana przez jej adresatów z konta skarżącej. Ponadto w pierwszym piśmie procesowym skarżącej D.K. i J.K. z dnia 14 grudnia 2009 r. o stwierdzenie nadpłaty z tytułu renty planistycznej oraz w następnych pismach (wnioskach) o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. nie podniesiono, aby skarżąca nie otrzymała i nie wiedziała o tej ostatniej decyzji. Ten zarzut nie pojawił się także w odwołaniu skarżącej po otrzymaniu decyzji organu I instancji na skutek wezwań Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.. Należy zwrócić uwagę, że minęło ponad 2 lata po wykonaniu decyzji z [...] r. i jej uostatecznieniu, gdy skarżąca wraz z mężem zaczęli kwestionować zasadność naliczenia renty planistycznej od działek darowanych, ale nie kwestionowano w ogóle sposobu doręczenia tej decyzji i zapoznania się z jej treścią przez D.K., nie złożono też wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów organ zasadnie uznał niedopuszczalność odwołania z dnia 29 sierpnia 2012 r. od decyzji ostatecznej, a nie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 kpa). W opisanym stanie faktycznym, a więc w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji z dnia [...] r. uzyskała po 14 dniach od jej wydania i doręczenia stronie walor ostateczności i została przez skarżącą wykonana – niedopuszczalne było odwołanie skarżącej z dnia 29 sierpnia 2012 r. od w/w decyzji doręczonej do rąk skarżącej w dniu 20 sierpnia 2012 r. na skutek ponagleń organu II instancji. Przystąpienie przez organ II instancji do rozpatrzenia merytorycznego tego odwołania, a więc uznanie go za dopuszczalne, naruszałoby przepisy art. 134 i art. 16 § 1 kpa, albowiem organ ten dopuściłby możliwość rozpatrywania odwołania od decyzji ostatecznej. W ten sposób to organ administracji publicznej, wbrew stanowisku stron i za strony (które w stosownym czasie mogły skorzystać z prawa złożenia odwołania ale tego nie uczyniły i w pełni decyzję tę wykonały) decydowałby w sposób dowolny, czy decyzja jest ostateczna czy nie, czy weszła do obrotu prawnego czy nie.

Z tych też względów Sąd uznał zarzuty skarg za niezasadne i dlatego skargi zostały oddalone na podstawie art. 151 p.p.s.a.