Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 453/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 5a, art. 18 ust. 1, art. 30 ust. 1,  art. 85art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Gniew na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 23 marca 2022 r. nr PN-I.4131.5.2022.MM w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Gniewie z dnia 11 lutego 2022 r. nr XLIV/360/22 w sprawie zawieszenia wykonania na rok 2022 uchwały Rady Miejskiej w Gniewie z dnia 30 stycznia 2019 r. nr V/34/19 dotyczącej ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami w ramach Gniewskiego Budżetu Obywatelskiego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 30 stycznia 2019 r. Rada Miejska w Gniewie działając na podstawie art. 5a i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publikator z daty podjęcia uchwały: tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej powoływana również jako: "ustawa" albo w skrócie jako "u.s.g.") podjęła uchwałę nr V/34/19 w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami w ramach Gniewskiego Budżetu Obywatelskiego.

W § 1 uchwały zapisano, że ustala się zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami w ramach Gniewskiego Budżetu Obywatelskiego, określone w Regulaminie Gniewskiego Budżetu Obywatelskiego stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. Wysokość kwoty przeznaczonej na edycję Gniewskiego Budżetu Obywatelskiego będzie każdorazowo określona w uchwale budżetowej na dany rok (§ 2 uchwały). W uchwale zapisano, że Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Gniew (§ 3 uchwały). Wskazano również, że uchwała Rady Miejskiej w Gniewie nr XXV/197/16 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie ustalania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami w ramach Gniewskiego Budżetu Obywatelskiego traci moc (§ 4 uchwały). W § 5 ustęp 1 uchwały zapisano z kolei, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 4 marca 2019 r. (poz. 1027).

Dnia 11 lutego 2022 r. Rada Miejska w Gniewie działając na podstawie art. 5a i art. 18 ust. 1 u.s.g., podjęła uchwałę nr XLIV/360/22 w sprawie zawieszenia wykonania na rok 2022 uchwały nr V/34/19 Rady Miejskiej w Gniewie z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami w ramach Gniewskiego Budżetu Obywatelskiego.

W § 1 uchwały zapisano, że zawiesza się wykonanie na rok 2022 uchwały nr V/34/19 Rady Miejskiej w Gniewie z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami w ramach Gniewskiego Budżetu Obywatelskiego. W uchwale zapisano, że Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Gniew (§ 2 uchwały). W § 3 uchwały zapisano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Z kolei w § 4 uchwały wskazano, że uchwała podlega zamieszczeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego oraz w Biuletynie Informacji Publicznej.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 5a i art. 18 ust. 1 u.s.g. uprawnieniem Rady Miejskiej w Gniewie jest ustalanie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych w mieszkańcami w ramach Gniewskiego Budżetu Obywatelskiego. Głównym założeniem było zwiększenie aktywności mieszkańców w ich partycypacji w podejmowaniu decyzji dotyczących rozwoju Gminy Gniew oraz budowanie współodpowiedzialności za całą wspólnotę. Gmina Gniew miała rozpoznawać potrzeby mieszkańców i je zaspokajać. Ze względu na fakt, że obecnie najpilniejszymi sprawami zgłaszanymi przez mieszkańców są naprawy dróg po okresie zimowy, Gmina postanowiła zawiesić powyższą uchwałę na rok 2022, przede wszystkim w celu pozyskania środków finansowych na naprawę dróg po okresie zimowym. Zgodnie z regulacjami zawartymi w u.s.g. utrzymanie dróg jest zadaniem własnym gminy.

Powyższa uchwała nr XLIV/360/22 w sprawie zawieszenia wykonania na rok 2022 uchwały nr V/34/19 Rady Miejskiej w Gniewie z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami w ramach Gniewskiego Budżetu Obywatelskiego wpłynęła do Wojewody Pomorskiego dnia 21 lutego 2022 r.

Pismem z dnia 2 marca 2022 r. nr PN-I.4131.5.2022.MM Wojewoda Pomorski zawiadomił Radę Miejską w Gniewie o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do powyżej opisanej uchwały oraz o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie.

Następnie, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 marca 2022 r. nr PN-I.4131.5.2022.MM wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny publikator; tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 559) Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność powyższej uchwały z dnia 11 lutego 2022 r.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Pomorski wskazał, że zgodnie z treścią § 1 zakwestionowanej uchwały Rada Miejska w Gniewie zawiesiła wykonanie na rok 2022 uchwały nr V/34/19 Rady Miejskiej w Gniewie z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami w ramach Gniewskiego Budżetu Obywatelskiego.

Organ nadzoru podniósł, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa jak wynika z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl natomiast art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższe oznacza, że określony akt prawa miejscowego może być wydany przez radę gminy wyłącznie w przypadku, gdy w ustawie znajduje się wyraźne upoważnienie do jego podjęcia.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 5a u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski, w ramach którego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. W gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, z tym że wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. Z kolei środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. Rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego.

Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Z treści art. 5a u.s.g. jasno wynika, że przepis ten daje gminie uprawnienie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (w tym budżetu obywatelskiego), jednak nie nakłada na nią obowiązku do podjęcia takich czynności (za wyjątkiem miasta na prawach powiatu). Jeżeli więc gmina nie chce finansować budżetu obywatelskiego lub nie posiada na to wystarczających środków, to nie musi podejmować wspomnianej uchwały lub może uchylić uchwałę dotychczas obowiązującą.

W opinii organu nadzoru podkreślenia wymaga, że wskazany w podstawie prawnej art. 18 ust. 1 u.s.g. jest przepisem ogólnym, określającym zakres działalności gminy, który nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia uchwały. Przepis ten powinien być wiązany z innymi przepisami prawa powszechnego, konkretyzującymi uprawnienia rady gminy. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2001 r. (sygn. akt III SA 2622/20; publ. ONSA 2002/3).

Ponadto organ nadzoru wskazał, że art. 30 ust. 1 u.s.g., na który powołuje się Burmistrz Miasta i Gminy Gniew również nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o zawieszeniu wykonania innej uchwały. Przepis, zgodnie z którym wójt wykonuje uchwały rady gminy, nie daje podstawy radzie gminy do zawieszenia wykonania uchwały. Przepis ten w ogóle nie tworzy dla rady gminy żadnego uprawnienia, jest przepisem skierowanym do organu wykonawczego gminy i nakłada na niego obowiązek wykonywania uchwał rady gminy.

Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że ze względu na generalny i abstrakcyjny charakter przepisów uchwał określających zasady i tryb przeprowadzania budżetu obywatelskiego w danej gminie, uchwała taka jest aktem prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym właściwego województwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Przepisy tej ustawy nie przewidują dla organów stanowiących gminy uprawnienia do zawieszenia stosowania ogłoszonych i obowiązujących aktów prawa miejscowego.

Zdaniem organu nadzoru uchwała nr XLIV/360/22 została zatem podjęta bez podstawy prawnej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru.

Gmina Gniew (dalej jako "strona skarżąca") zaskarżyła wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania w sprawie.

Zaskarżonemu aktowi nadzoru strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 18 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska w Gniewie nie miała prawa zawiesić czasowo w 2022 r. wykonywania jej własnej uchwały będącej prawem miejscowym;

- art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Gniewie jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu wniesionej skargi strona skarżąca podniosła, że stanowisko organu nadzoru jest błędne, a przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Gniewie nie narusza prawa. Zdaniem strony skarżącej zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. Rada Miejska w Gniewie ma uprawnienia do powierzenia wykonywania uchwał konkretnemu podmiotowi, w szczególności Burmistrzowi Miasta i Gminy Gniew, na mocy wspomnianego artykułu, a co za tym idzie Rada Miejska w Gniewie może zdecydować o zawieszeniu wykonywania danej uchwały. Z treści tego przepisu strona skarżąca wywnioskowała, że Burmistrz ma obowiązek wykonywać uchwały rady gminy w sposób, jaki zostanie określony konkretną uchwałą. Ponadto strona skarżąca wskazała, że niewywiązanie się Burmistrza ze wspomnianego obowiązku skutkować mogłoby pociągnięciem Burmistrza do odpowiedzialności z tytułu niedopełnienia obowiązków, czy bezczynności. Ponadto strona skarżąca podniosła, że celem przedmiotowej uchwały było jedynie czasowe zdjęcie z Burmistrza Miasta i Gminy Gniew obowiązków wykonywania uchwały nr V/34/19.

Strona skarżąca wskazała dalej, że w polskim systemie prawnym znana jest instytucja zawieszenia postępowania, zarówno administracyjnego, cywilnego i karnego. Ponadto strona skarżąca wskazała, że w przepisach istnieje także instytucja zawieszenia wykonania przepisów powszechnie obowiązujących. Strona skarżąca przywołała jako przykład sytuację związaną z pandemią, wyniku której uchwalono ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Stosowne regulacje w tej materii zawarto w art. 7ab, art. 12a, art. 15gr oraz art. 15zzzy tej ustawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 u.s.g. strona skarżąca podniosła, że jest to przepis ogólny, ale nie oznacza to, że jest to przepis blankietowy. W związku z czym strona skarżąca podtrzymała stanowisko, że jeżeli organ stanowiący gminy może powierzyć wykonywanie uchwały burmistrzowi, to również może czasowo go z tego obowiązku zwolnić, poprzez zawieszenie wykonywania uchwały, zgodnie z art. 30 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. w ramach proceduralnych uprawnień organu stanowiącego.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 91 u.s.g. strona skarżąca wskazała, że Rada Miejska w Gniewie podejmowała już podobne postanowienia, które zostały zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Strona skarżąca przywołała jako przykład uchwałę nr XXII/161/20 Rady Miejskiej w Gniewie z dnia 27 maja 2020 r., która przewidywała czasowe (do dnia 31 grudnia 2020 r.) wstrzymanie obowiązywania niektórych przepisów uchwały nr XIII/83/15 Rady Miejskiej w Gniewie z dnia 30 września 2015 r., to jest jej § 16 ust. 1 i 2 w załączniku nr 1, 6 i 13, 14, 19. Postanowienia tej uchwały nie zostały zanegowane przez Wojewodę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda Pomorski wskazał, że wydane rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdyż wskazane przepisy ustawy, przywołane w podstawie prawnej uchwały, nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Mając na względzie treść art. 5a i art. 18 ust. 1 u.s.g, oraz treść § 1 uchwały uznać należy, że Rada Miejska w Gniewie istotnie naruszyła prawo, ponieważ żaden z wymienionych przepisów nie daje temu organowi kompetencji do uchwalania uchwały w sprawie zawieszenia wykonywania innej uchwały.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu strony skarżącej Wojewoda podniósł, że instytucja prawna zawieszenia postepowania administracyjnego, cywilnego czy karnego, uregulowana w odpowiednich ustawach może być stosowana w określonych przez te przepisy przypadkach. W przypadku zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały, żadna ustawa nie przewiduje możliwości zawieszenia wykonywania aktu prawa miejscowego przez radę gminy.

Wojewoda podniósł również, że zawieszenie wykonywania określonych przepisów ustawy w formie innej ustawy, nie daje podstaw do zawieszenia wykonywania prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akt prawa miejscowego może być wydany wyłącznie w sytuacji, gdy przewiduje to ustawa oraz wyłącznie na zasadach i w trybie przewidzianym przez ustawę. Tym samym nie można przez analogię stosować do aktów prawa miejscowego wszystkich zasad prawnych jakie mają zastosowanie w stosunku do aktów wyższego rzędu. Z kolei sama publikacja danej uchwały w dzienniku urzędowym województwa nie powoduje, że uchwała staje się przez to zgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 23 marca 2022 r. (znak: PN-I.4131.5.2022.MM), stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w Gniewie z dnia 11 lutego 2022 r. nr XLIV/360/22 w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami w ramach Gniewskiego Budżetu Obywatelskiego.

Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu.

Rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.).

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 23 marca 2022 r. zostało doręczone Gminie Gniew w tym samym dniu (prezentata urzędu na rozstrzygnięciu nadzorczym – k. 7 akt sądowych), a skarga Gminy Gniew została wniesiona do Sądu za pośrednictwem Wojewody Pomorskiego w dniu 21 kwietnia 2022 r. (pismo przewodnie do skargi – k. 2 akt sądowych). Podstawą do jej wniesienia była z kolei uchwała Rady Miejskiej w Gniewie z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr XLVIII/400/22 (k. 47 akt sądowych).

Stwierdzić w tym miejscu należy, że Wojewoda Pomorski zachował 30 - dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g, od dnia doręczenia mu uchwały. Uchwała Rady Miejskiej w Gniewie została doręczona organowi nadzoru w dniu 21 lutego 2022 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 23 marca 2022 r.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie prawa podkreśla się, że przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest werdykt w sprawie indywidualnej w sprawie z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 962/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. nadto: J. Zimmerman, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo 1991, Nr 10, s. 46).

Mając na uwadze zarzuty zawarte w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy (zob. art. 134 § 1 p.p.s.a.) skonstatować należy, że zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W ocenie Sądu podzielić należy w pełni argumentację zaprezentowaną przez Wojewodę Pomorskiego w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ani art. 5a, ani regulacje art. 18 ust. 1 i art. 30 ust. 1 u.s.g. nie dają radzie gminy podstawy do podjęcia uchwały zawieszającej na dany okres wykonanie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, która zgodnie z art. 88 Konstytucji RP została opublikowana w dzienniku urzędowym. Z kolei oczywistym jest, że wskazane w uzasadnieniu zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały motywy jej podjęcia nie mogą podlegać ocenie Sądu.

Zgodnie z art. 5a ust. 1 – 7 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski, w ramach którego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. W gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, z tym że wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. Z kolei środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. Rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego.

Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Art. 30 ust. 1 u.s.g. stanowi zaś, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.

Z treści art. 5a u.s.g. ust. 1 – 7 wynika wprost, że przepis ten daje radzie gminy uprawnienie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (w tym budżetu obywatelskiego), jednak - jak zasadnie podnosi organ nadzoru - nie nakłada na nią obowiązku do podjęcia takich czynności (za wyjątkiem miasta na prawach powiatu). Jeżeli zatem określona gmina (za wyjątkiem miasta na prawach powiatu) nie chce finansować budżetu obywatelskiego lub nie posiada na to wystarczających środków, to nie ma prawnego obowiązku aby jej organ stanowiący podejmował wspomnianą uchwałę; co równie ważne, organ ten może uchylić uchwałę dotychczas obowiązującą.

Co oczywiste, również art. 18 ust. 1 u.s.g. nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały.

Przepis ten powinien być wiązany z innymi przepisami prawa powszechnego, konkretyzującymi uprawnienia rady gminy, gdyż ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Nie daje on zatem możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze. Nie stanowi on również samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego.

Regulacja zawarta w art. 30 ust. 1 u.s.g. w ogóle nie tworzy zaś dla rady gminy jakiegokolwiek uprawnienia, w tym uprawnienia do zawieszania wykonywania uchwał będących aktami prawa miejscowego. Jest to przepis skierowany wyłącznie do organu wykonawczego gminy, który na ten organ nakłada obowiązek wykonywania uchwał rady gminy.

Wskazane w treści skargi regulacje zawarte w art. 7ab, art. 12a, art. 15gr oraz art. 15zzzy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych również nie uprawniają rady gminy do podejmowania uchwał w przedmiocie zawieszania wykonywania uchwał będących aktami prawa miejscowego. Taka podstawa nie wynika również z regulacji zawartych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W świetle powyższego należy podzielić stanowisko Wojewody Pomorskiego, zgodnie z którym uchwała Rady Miejskiej w Gniewie z dnia 11 lutego 2022 r. nr XLIV/360/22 została podjęta bez podstawy prawnej. To oznacza, że zarzuty skargi pod adresem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody mającego swoją podstawę w art. 91 ust. 1 u.s.g. nie mogły być uwzględnione.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.