Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2553/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 53 ust.3 , art 61 ust. 1 pkt 1 art. 54
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.138 par 2 , art 77 par.4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2553/16

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2016r. po rozpoznaniu odwołania złożonego przez W. i W. G. uchyliło w całości decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wydaną przez Burmistrza Miasta S. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym obejmującej budowę energetycznej linii (sieci) napowietrznej WN 110 kV wraz z przewodem OPGW na działkach o nr ew.: [...] położonych w rejonie ulicy [...] w S. na rzecz P. S.A. z siedzibą w L. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. P. S.A. z siedzibą w L., wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Burmistrz S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym obejmującej budowę linii (sieci) napowietrznej WN 110 kV wraz z przewodem OPGW na działkach nr ew: [...] położonych w rejonie ulicy [...] w S.

W wyniku rozpoznania odwołania W. i W. G. od decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym obejmującej budowę energetycznej linii (sieci) napowietrznej WN 110 kV wraz z przewodem OPGW na działkach o nr ew.: [...] położonych w rejonie ulicy [...] w S. na rzecz P. S.A. z siedzibą w L. Od powyższej decyzji W. i W. G. złożyli odwołanie, w którym zarzucili wydanej decyzji naruszenie prawa, a w szczególności:

1) art. 2 pkt 5, art. 50 ust.2, art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.),

2) § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych,

3) naruszenie art. 7, 9, 12, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. - w uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do wszystkich zarzutów podniesionych w pismach skarżących, nie uwzględniono stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, nie wskazano odpowiednich dowodów na potwierdzenie, że trasa linii pozostaje bez zmian i jest to linia istniejąca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ustaliło i zważyło co następuje:

Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 788 - dalej u.p.z.p.) stanowiącej podstawę materialnoprawną w tej sprawie. Następnie przytoczył twierdzenia organu I instancji z uzasadnienia decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podniosło, że uchylając uprzednio decyzję Burmistrza Miasta S. wydaną w przedmiotowej sprawie wskazywało, że wydana została ona naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) bez podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.), co w konsekwencji skutkowało również naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek uzasadnienia decyzji. Zdaniem organu powyższa argumentacja jest również aktualna wobec wydanej w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzji. Z akt sprawy wynika, że naniesione na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, granice terenu inwestycji tworzą obszar obejmujący m.in. działki odwołującego. W rozpoznawanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ochrony interesu prawnego odwołujących W. i W. G., którzy twierdzą, że planowana inwestycja liniowa będzie naruszała ich prawa, poprzez uniemożliwienie czy też utrudnienie w zagospodarowaniu działek z uwagi na realizowanie na niej obiektów budowlanych, na które uzyskali wcześniej decyzję o pozwoleniu na budowę.

Organ pierwszej instancji nie dokonał pod tym kątem analizy materiału dowodowego, stąd też stanowisko organu pierwszej instancji, iż w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich nie może zyskać akceptacji. Osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenów należących do innych osób. Tym bardziej wnikliwie należy zakres takiej ochrony ustalać w przypadku wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego sytuowanej na nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich.

W ocenie organu odwoławczego, w przypadku decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci inwestycji liniowej, która ze względu na swój charakter, przebiega przez szereg nieruchomości nie stanowiących własności inwestora, decyzja taka powinna określać warunki i zasady zagospodarowania terenu w sposób na tyle precyzyjny, aby właściciel nieruchomości objętej taką decyzją nie miał wątpliwości, co do zakresu ingerencji w jego własność w przypadku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji liniowej. Jest to kwestia istotna dla zapewnienia ochrony interesów osób trzecich, jeśli się weźmie pod uwagę, że dla realizacji takich inwestycji ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z póżn. zm.) przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności stanowiąc w art. 124 ust.1 , że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ winien zatem ustalić czy planowana inwestycja nie będzie kolidowała z inwestycją, na którą W. i W. G. posiadają ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał ponadto, że niezrozumiałe jest twierdzenie zaprezentowane przez Burmistrza S., że linia energetyczna prowadzona będzie po tej samej, dotychczasowej trasie, oraz z wykorzystaniem tych samych słupów i nie spowoduje to pogorszenia warunków do inwestowania na działkach W. G. i W. G. Powyższe twierdzenie nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym w szczególności w kontekście żądania przedstawionego we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie jak i wydanej decyzji, które dotyczą budowy sieci energetycznej, a nie jej remontu czy też przebudowy. Na ten fakt słusznie zwrócili uwagę odwołujący. Organ podkreślił, że w aktach sprawy nie znajduje się również pismo pełnomocnika S.K. - wniosek z dnia [...] sierpnia 2015 r., z którego by wynikało, że z terenu inwestycji (obejmującego około 50 działek) wyłączyć działki o nr ew. [...]. Działki te dotyczą istniejącego odcinka linii (sieci) 110. Na tym odcinku zostanie przeprowadzona tylko przebudowa, która będzie wykonywana na podstawie zgłoszenia robót budowlanych. Organ odwoławczy podniósł, że istotnym w sprawie jest również, że stanowisko organu, iż uwarunkowania wynikające z tranzytowej trasy linii napowietrznej 110 kV wraz z przewodem OPGW, wykluczają możliwość dokonania zmiany trasy planowanej linii energetycznej, na krótkim odcinku i w praktyce, ani nie było takiej potrzeby i konieczności, ani nie jest to uzasadnione pogorszeniem dotychczasowych uwarunkowań w zakresie zagospodarowania działek nie zawierają żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym. Powyższe oznacza zdaniem organu odwoławczego, że organ I instancji przy rozstrzyganiu sprawy nie brał pod uwagę ochrony interesów osób trzecich uznając przy tym prymat interesu inwestora.

Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. z urzędu wiadomym jest, że decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Burmistrz Miasta S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającą na budowie sieci elektroenergetycznej tj. linii napowietrznej 110 kV na działkach o nr ew.: [...] położonych w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] w S. na rzecz P. z siedzibą w L. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Odnosząc się natomiast do żądań zawartych w odwołaniu, dotyczących uzupełnienia materiału dowodowego o akta spraw Nr [...] i Nr [...], a więc decyzji wydawanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. oraz decyzji znak: [...], Nr [...]z dnia [...] grudnia 2014 r. Burmistrza Miasta S. organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Nr [...] znajduje się w aktach sprawy i stanowi jej materiał dowodowy. W kontekście natomiast konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o akta sprawy w której decyzją Kolegium Nr [...] uchylona została decyzja Burmistrza Miasta S. znak: [...], Nr [...], organ zauważył, że organ pierwszej instancji wydając rozstrzygnięcie w sprawie opierał się na materiale dowodowym zebranym w tej sprawie, w związku z powyższym zasadnym jest uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. mając na uwadze wyżej podnoszone naruszenia przepisów, w tym konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym, szeroko wykazanym w uzasadnieniu niniejszej decyzji zakresie, orzekło jak w sentencji decyzji wskazując, iż uchybienia nie mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. S.A. z siedzibą w L., zaskarżając decyzję w całości.

Decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, a mianowicie :

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (zwaną dalej kpa) - poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...], Znak [...] pomimo braku przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, w szczególności zaś przesłanki odnoszącej się do konieczności ponownego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 6, art. 8, art. 12 kpa poprzez uchylenie decyzji Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...], Znak [...] z powodu przyczyn nie wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. we wcześniejszej decyzji przekazującej przedmiotową sprawę do ponownego rozpoznania tj. w decyzji z dnia [...] lutego 2016r. Nr [...], co stanowi prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów oraz pozbawiło stronę prawa do szybkiego rozpoznania sprawy;

- art. 15 kpa poprzez brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływa na wynik sprawy, a mianowicie :

- art. 56 w zw. z art. 1 ust 2 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 778 zez m.) poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji Burmistrza S., podczas gdy w realiach niniejszej sprawy, zamierzenie inwestycyjne Wnioskodawcy jest zgodne z przepisami odrębnymi, w związku z czym nie było podstaw do odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a ponadto ochrona interesu osoby trzeciej, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji, zobowiązanie organu do wydania w terminie jednego miesiąca decyzji oddalającej skargę właściciela nieruchomości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych na podstawie art. 200 ppsa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w pierwszej kolejności stwierdziła, iż Organ II Instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści art. 138 kpa wynika, iż postępowanie przed organem odwoławczym jest co do zasady postępowaniem merytorycznym. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki konieczne do wydania decyzji kasacyjnej.

Organ II Instancji wytknął decyzji Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2016r. następujące, w jego ocenie, uchybienia :

1. naruszenie art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ochrony interesu prawnego osób trzecich, tj. państwa W. i W. małżonków G.,

2. nie wzięcie pod uwagę interesu osób trzecich przy ustalaniu inwestycji celu publicznego i brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnoście czy budowa linii 110 kV relacji [...], nie będzie kolidowała z inwestycją Państwa G., co do której uzyskali pozwolenie na budowę,

3. brak zabrania materiału dowodowego, wykazującego występowanie na nieruchomościach uczestników postępowania istniejącej linii energetycznej, po trasie której ma dojść do budowy linii napowietrznej 110 kV wraz z przewodem OPGW.

Żadna z powyższych okoliczności nie stanowi przesłanki przemawiającej za koniecznością ponownego wyjaśnienia sprawy w takim, zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zamierzenie inwestycyjne, co do którego niezbędne jest pozyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegać ma na budowie po istniejącej trasie napowietrznej linii energetycznej 110 kV, przewodów i urządzeń linii napowietrznej 110 kV relacji [...] wraz z przewodem OPGW. W ramach planowanych prac dojdzie do założenia na istniejącym na nieruchomości stanowiącej własność Państwa G., słupie nowych przewodów 3 x AFL 6 - 240 mm2, demontażu istniejących przewodów odgromowych wraz z osprzętem oraz montażu przewodu OPGW wraz z osprzętem. Zakres opisanych wyżej prac wynika zarówno z wniosku Inwestora, jak i z decyzji Burmistrza S. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r., stanowiącej integralną część zebranego materiału dowodowego. Zakres wskazanych prac budowlanych doprowadzi do powiększenia, rozszerzenia budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywania nowych elementów. Stanowi zatem budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016. poz. 290, ze zm.), według którego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W kontekście powyższego, jako pomyłkę skarżący odczytuje użycie przez organ I Instancji w uzasadnieniu decyzji pojęcia "przebudowa". Użycie tego pojęcia nie może jednak stawić podstawy do uchylenia przez SKO decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Sentencja decyzji Burmistrza S., zawierała bowiem właściwe określenie planowanych robót budowlanych, a mianowicie słowa budowa.

Nie może również stanowić podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania rzekome nieprzeprowadzenie przez Organ I Instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie ochrony interesu prawnego osób trzecich, tj. państwa W.i W. małżonków G. odnoście czy budowa linii 110 kV relacji [...], będzie kolidowała z inwestycją Państwa G., co do której uzyskali uprzednio pozwolenie na budowę. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób bezsprzeczny wynika, iż na nieruchomości W. i W. małżonków G. posadowiona jest linia energetyczna. Powyższe wynika w pierwszej kolejności z decyzji Burmistrza S. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nr [...]z dnia [...] czerwca 2014r. dotyczącej rozbiórki i budowy napowietrznej linii 110 kV relacji [...] na terenie Miasta i Gminy S., w powiecie [...], województwie [...]. Decyzja ta w całej rozciągłości odnosi się jednocześnie do rozbiórki jak i do budowy linii napowietrznej 110 kV relacji [...], na całej jej długości, w tym również w zakresie odcinka posadowionego na nieruchomościach stanowiących własność Państwa G.. Rzeczą oczywistą jest, iż nie może dojść do rozbiórki nieistniejącego obiektu budowlanego. Z powyższej decyzji zdaniem skarżącej spółki wynika również, iż dojdzie do budowy linii po istniejącej trasie linii 110 kV. Po drugie fakt posadowienia na nieruchomościach stanowiących własność Państwa G. słupa i przewodów linii 110 kV, wynika wprost ze złożonego przez nich odwołania od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2016r. (na str. 4 złożonego przez nich odwołania uczestnicy postępowania wskazali, że na ich działce pozostawiony został słup i że poddają w wątpliwość czy słup wzniesiony ponad dwadzieścia lat temu spełnia odpowiednie normy techniczne i nadaje się do wykorzystania).

Decyzja Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...], Znak [...] określa warunki i zasady zagospodarowania terenu w sposób na tyle precyzyjny, że właściciele nieruchomości objętej tą decyzją nie mogą mieć wątpliwości, co do zakresu ingerencji w ich własność w przypadku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji liniowej. Wskazana decyzja nie mogła naruszać interesu prawnego osób trzecich w osobach Państwa G., gdyż pozyskana przez nich decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]sierpnia 2011r. oraz poprzedzająca ją decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 12.2008r., o których wspominają na str.3 odwołania z dnia [...] czerwca 2016r.m, musiały uwzględniać posadowioną przed uzyskaniem tych decyzji na ich nieruchomości napowietrzną linię energetyczną 110 kV. Wynika to z treści art. 64 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jeżeli w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ochrony interesu prawnego osób trzecich, organ II Instancji na podstawie art. 136 kpa winien był wystąpić do Państwa G., bądź do stosownych organów, celem pozyskania wskazanych decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].12.2008r. i dokonać ich oceny. Co istotne Państwo G. wskazali w swym odwołaniu, iż przedmiotowe decyzje znajdują się w aktach sprawy [...] prowadzonej przez SKO w S. i zażądali ich dołączenia do akt niniejszej sprawy, czego jednak SKO nie uczyniło.

W realiach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, a tylko w takim przypadku uzasadnione jest zastosowanie normy wynikającej z art. 138 § 2 kpa. Zdaniem skarżącej spółki w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ ten rozpoznaje bowiem sprawę, a nie odwołanie. W ocenie skarżącej Organ II instancji naruszył również art. 6 kpa, 8 kpa, oraz 12 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów państwa oraz pozbawiający stronę prawa do szybkiego rozpoznania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...], Znak [...] z powodu przyczyn, których nie wskazał w wydanej wcześniejszej decyzji przekazującej przedmiotową sprawę do ponownego rozpoznania tj. w decyzji z dnia [...] lutego 2016r. Nr [...]. W decyzji tej przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nastąpiło z powodu nie objęcia decyzją działki wskazanej we wniosku. W skarżonej decyzji SKO zarzuciło z kolei Organowi I Instancji wydanie decyzji lokalizacyjnej, bez wzięcia pod uwagę interesu osób trzecich. W ocenie skarżącej organ II Instancji dopuścił się również naruszenia prawa materialnego tj. art. 56 w zw. z art. 1 ust 2 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 778 zez m.). Przepis ten stanowi, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W realiach niniejszej sprawy, Burmistrz S. prawidłowo ustalił, że zamierzenie inwestycyjne Wnioskodawcy jest zgodne z przepisami odrębnymi. W związku z tym nie było podstaw do odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ochrona własności osoby trzeciej, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa procesowego, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzja kasacyjna do wydania której organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie powyższego przepisu stanowi niewątpliwe wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznawania sprawy będącej konsekwencją zasadniczej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Istotą tej zasady jest dwukrotna ocena dowodów i wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Dla zapewnienia więc realizacji tej zasady dwuinstancyjności postępowania, nie jest wystarczające jedynie wydanie w sprawie dwóch rozstrzygnięć. Dlatego rozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ drugiej instancji stanowi obowiązek organu odwoławczego, od którego wyjątek przewiduje art. 138 § 2 K.p.a., jednak tylko w ściśle określonej sytuacji. Sytuacja ta związana jest z tak poważnym naruszeniem zasad postępowania przez organ pierwszej instancji, które doprowadziło do wydania decyzji przez ten organ, mimo że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie został zgromadzony w zakresie pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia. Innymi słowy wówczas, gdy stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony. W takim przypadku konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, gdyż zakres braków w ustaleniu stanu faktycznego sprawy właśnie przez wzgląd na stosowanie zasady dwuinstancyjności, uniemożliwia organowi odwoławczemu uzupełnienie materiału dowodowego.

Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają więc charakter wyjątkowy. Wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami wynikającymi z oceny prawnej, jak też w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji dotknięte jest niewielkimi brakami, które bez wpływu na zasadę dwuinstancyjności mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym pozostaje w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, w oparciu o uzasadnienie decyzji należy stwierdzić, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., gdyż nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji wydanie decyzji bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ochrony interesu prawnego uczestników postępowania, którzy twierdzą, że planowana inwestycja liniowa będzie naruszała ich prawa poprzez uniemożliwienie czy też utrudnienie w zagospodarowaniu ich działek z uwagi na realizowanie obiektów budowlanych, na które uzyskali wcześniej decyzję o pozwoleniu na budowę. zebrania wyczerpujących dowodów

Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji musi wykazać, że w sprawie zachodzą konkretne okoliczności uzasadniające potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w istotnym, znacznym zakresie . W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zdaniem sądu w rzeczywistości kwestionuje zasadność merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji i w istocie nie wskazuje na poważne uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Twierdzenie organu, że w sprawie pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie został przez organ wykazany, gdyż organ nie skonkretyzował potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania i jego zakresu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zarzucił organowi pierwszej instancji, że materiał dowodowy nie odzwierciedla jego ustaleń co do tego, że linia energetyczna prowadzona będzie po tej samej, dotychczasowej trasie oraz z wykorzystaniem tych samych słupów. Wskazał, że w materiale dowodowym brak jest pisma wnioskodawcy z dnia 19 sierpnia 2015r. stanowiącego element materiału dowodowego w innym postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla tej linii energetycznej, ale dotyczącego innych działek. W odróżnieniu od treści kasacyjnego rozstrzygnięcia, jego uzasadnienie wskazuje, iż nie istniały powody do uzupełnienia stanu faktycznego sprawy w znacznym zakresie, a organ odwoławczy dysponuje wystarczającym materiałem do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Wskazane braki w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie są w takiej sytuacji powodem do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie stanowią naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Decyzja o lokalizacji celu publicznego jest jednym z rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w odróżnieniu od decyzji o warunkach zabudowy ma charakter wyjątkowy i nie podlega tak daleko idącym ustawowym rygorom, jakie przewidziano dla stanowiącej regułę decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do treści art. 53 ust. 3 ustawy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Organ zobowiązany jest dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1) oraz analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego w odróżnieniu więc od decyzji o warunkach zabudowy, korzysta z preferencji proceduralnych. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zatem zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ze względu na wyjątkowy charakter decyzji o lokalizacji celu publicznego i określony zakres dokonywanej przez organ analizy stosownie do treści art. 54 ustawy w decyzji tej określa się:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego dla danego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. A zatem stwierdza jedynie czy w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalna jest realizacja inwestycji na danym terenie i zgodnie z art. 56 ustawy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stanowi etap wstępny w procesie inwestycyjnym i nie przesądza jeszcze o tym, że inwestycja zostanie zrealizowana.

Należy także zauważyć, że organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego związany jest zakresem wniosku inwestora i nie może narzucić zmiany wniosku.

Organ I instancji ocenił, że wniosek inwestora spełniał wymagania ustawowe, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych, a przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych wykazała możliwość realizacji inwestycji.

Stosownie do treści art. 54 ustawy, w decyzji określił rodzaj inwestycji i linie rozgraniczające teren inwestycji, a także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

W decyzji stosownie do ustawowego wymogu określono linie rozgraniczające teren inwestycji z uwzględnieniem wniosku inwestora. Należy podkreślić, że organ w tym postępowaniu nie ma kompetencji, a zatem również obowiązku do precyzyjnego określenia położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściwy organ prowadzący to postępowanie na podstawie złożonego projektu budowlanego ocenia kwestie związane z uszczegółowieniem usytuowania projektowanych obiektów w kontekście obowiązujących przepisów i wymogów określonych w decyzji środowiskowej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wypowiedział się, że uwarunkowania wynikające z tranzytowej trasy linii napowietrznej 110 kV wykluczają możliwość dokonania zmiany trasy planowanej linii energetycznej, jak też że w tej sprawie nie było ani takiej potrzeby, ani konieczności, gdyż nie jest t uzasadnione pogorszeniem dotychczasowych uwarunkowań w zakresie zagospodarowania działek. Stanowisko to, z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy jest neutralne, gdyż organ nie miałby kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy niezgodnie z wnioskiem. Wypowiedź tą należy wiązać raczej z zamiarem wyjaśnienia uczestnikom postępowania zasadności określenia przez wnioskodawcę już na tym etapie postępowania planowanego przebiegu linii energetycznej ze względu na charakter inwestycji i zachowanie dotychczasowej trasy. Twierdzenie organu, że ten fragment uzasadnienia wskazuje na wzięcie pod uwagę jedynie interesu inwestora jest nieuprawnione.

Nieuprawniony zdaniem sądu jest stawiany przez organ odwoławczy zarzut, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji nie odzwierciedla stanowiska tego organu, że planowana linia energetyczna prowadzona będzie po tej samej dotychczasowej trasie oraz z wykorzystaniem tych samych słupów. Nie ma wątpliwości, że organ I instancji oparł swoją ocenę co do planowanego przebiegu linii energetycznej na znajdujących się w aktach sprawy dowodach. Organ odwoławczy nie poddał jednak tych dowodów wnikliwej analizie. Trzeba podkreślić, że do wniosku inwestora dołączona została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 6 grudnia 2014r. dotycząca przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce i budowie linii napowietrznej 110 kV relacji [...], jak też karta informacyjna tego przedsięwzięcia. Na str. 2 karty wskazano nr słupa projektowanego na działce nr [...] (słup nr 4). W karcie wskazano, że istniejąca inwestycja została przerwana po posadowieniu słupów, a obecny stan odcinków linii nie pozwala na jej użytkowanie. Podano, że planowane prace na linii 110 kV polegać będą na: montażu stanowisk słupowych, montażu przewodów roboczych wraz z osprzętem, demontażu istniejących przewodów odgromowych wraz z osprzętem, a także montażu przewodów OPGW wraz z osprzętem (str. 4). Najistotniejsze jednak znaczenie dla ustaleń organu I instancji w przedmiotowej sprawie mogła mieć informacja zawarta na str. 5 tej karty "Przewidziane prace budowlane nie mają na celu zmiany charakteru istniejącego obiektu budowlanego, a jego podstawowe parametry tj. długość, trasa, napięcie dla jakiego linia była projektowana pozostaną bez zmian", a także "szerokość pasa zajmowanego przez linię nie ulegnie zmianie".

Niewątpliwie informacja o zachowaniu trasy i parametrów linii (głównie napięcia i szerokości zajmowanego pasa) była informacją dostateczną dla ustalenia przez organ I instancji, że przebieg trasy zostanie zachowany, co zdaniem organu wiąże się z brakiem wpływu na pogorszenie możliwości zagospodarowania działek należących do uczestników postępowania ze względu na ich plany inwestycyjne. Zwłaszcza, że uczestnicy postępowania nie zaprzeczali, że na ich działce usytuowany jest już słup energetyczny. Wątpliwość może dotyczyć jedynie ustalenia przez organ I instancji, że przedmiotowa inwestycja nie będzie wiązała się z budową nowego słupa na działce uczestników, ale możliwe że wynikało to z dodatkowych wyjaśnień złożonych przez wnioskodawcę w piśmie stanowiącym materiał dowodowy w innym postępowaniu administracyjnym. Dodatkowe posłużenie się tym dowodem znanym organowi z urzędu bez zamieszczenia informacji o fakcie znanym z urzędu, który organ weźmie pod uwagę w tym postępowaniu było oczywiście błędem organu i naruszeniem art. 77 § 4 kpa, ale z pewnością naruszenie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie i niedostateczne zgromadzenie materiału dowodowego. Zasadność uwzględnienia w materiale dowodowym tego dokumentu nie stanowiła więc znacznego zakresu postępowania dowodowego, koniecznego do przeprowadzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy mógł wiec uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego powinna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, jednak w zakresie właściwym dla tego postępowania, co powinien uwzględnić organ odwoławczy. Wymagania te muszą zawierać ogólne, podstawowe informacje o działaniach jakie musi przedsięwziąć lub uwzględnić inwestor chcąc realizować planowane przedsięwzięcie, dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Niemniej jednak ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym - pozwoleniu na budowę. Zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w p.z.p. znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, tak więc stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w punkcie 6 decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zatytułowanym " ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich" ustalił, że inwestycja nie powinna pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z mediów i dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz nie może powodować hałasu, wibracji, zakłóceń elektromagnetycznych, zanieczyszczać powietrza, wód i gleby.

Należy wskazać, że organ odwoławczy narzucił konieczność ustalenia przez organ I instancji w ramach określania wymogów dotyczących ochrony osób trzecich, czy planowana inwestycja nie będzie kolidowała z inwestycją planowaną przez uczestników zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę. Wskazanie to jest w ocenie sądu nieuzasadnione. Przede wszystkim organ odwoławczy nie dokonał oceny, czy wymagania ustalone w decyzji nie są wystarczające tak z punktu widzenia zaleceń kierowanych do inwestora na tym etapie postępowania, jak też z punktu widzenia konieczności odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez uczestników postępowania i występowania w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, która ma być realizowana w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Organ nie przedstawił żadnych merytorycznych argumentów, które uzasadniałyby twierdzenie, że w sytuacji, gdy z dołączonej karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że parametry budowanej linii energetycznej nie ulegną zmianie, a inwestorowi zalecono zapewnić, by inwestycja nie powodowała hałasu, wibracji i zakłóceń elektromagnetycznych, że zachodzą wątpliwości co do tego, że inwestycja może być na tym terenie realizowana. Jeżeli organ dostrzega jednak niedostateczność ustaleń w zakresie wymogów dotyczących ochrony osób trzecich, powinien twierdzenie to oprzeć na rzeczowej i samodzielnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Nie wskazał bowiem żadnego konkretnego zalecenia co do uzupełnienia tego materiału. A przecież skoro słup energetyczny był już usytuowany na działce uczestników, to decyzja o pozwoleniu na budowę to sąsiedztwo obiektu uwzględniała i na to wskazuje organ I instancji. Na rozprawie uczestnik postępowania potwierdził, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę uwzględniano usytuowanie słupa, jednak jako słupa sieci niskiego napięcia. Z kolei inwestor przy realizacji inwestycji musi liczyć się z zaleceniami dotyczącymi ochrony praw osób trzecich wynikających zarówno z etapu lokalizacji inwestycji, a przede wszystkim z etapu budowlanego, a skoro tak, to musi uwzględnić takie faktyczne usytuowanie obiektu, które zapewni realizację tych zaleceń, w sytuacji gdy na działkach [...] mają być usytuowane budynki mieszkalne.

W ocenie sądu brak było powodów do uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie przez organ I instancji, organ odwoławczy powinien samodzielnie uzupełnić brakujące elementy i podjąć czynności zmierzające do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy o pismo inwestora z dnia [...]sierpnia 2015r. na które powołał się organ I instancji i oceni wszechstronnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dokonując w szczególności analizy czy ustalone w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich są wystarczające na tym etapie postępowania.

Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.