Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1629/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 , 17 , 20 ust 1 , 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 , 93
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 7 ust 2
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 36 oraz art. 39
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 30 czerwca 2014 r., nr XLV/601/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "D" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały: 1) w części tekstowej obejmującej: a) § 9 pkt 1 lit. c - w całości; b) § 10 ust. 1 pkt 1 lit. r - w zakresie słów: "odpowiednio uwzględnione poprzez ustalenia planu o przeznaczeniu tego terenu"; c) § 11 ust. 2 pkt 1 - w zakresie słów: "działalność inwestycyjna możliwa jest wyłącznie zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi konserwatorskimi i pod nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków"; 2) w części graficznej obejmującej załącznik graficzny (rysunek planu) w zakresie terenów objętych symbolem: 1US2 w części dotyczącej użytku ekologicznego; b) 4PU1 w części obejmującej działkę nr 110; c) 4KDZ w części obejmującej działkę nr 111; d) 39MN w części obejmującej działki nr 138/3,138/2; e) 78MN w części obejmującej działki nr: 294/10, 294/13, 294/15, 294/16, 294/17, 293, 305/7, 305/8 oraz 407/1 i 406; f) 22 MN w części obejmującej działkę nr 244/2; g) 32 MN w części obejmującej działkę nr 172/1 oraz 173/1; h) 7PE w części obejmującej działkę nr 104; i) 10PE w części obejmującej działki (lub ich fragmenty) o nr: 625/2, 626-630, 631/1, 631/2, 632/3, 633, 635, 636, 637 i 640 oraz 657-662, 664-667, 669, 670, 672, 673; j) ZI - tereny zieleni izolacyjnej; k) 1ZI w części obejmującej działkę nr 407; l) 2ZI w części obejmującej fragmenty działek nr: 459, 462-465, 454, 457, 458,448 oraz działkę nr 456; m) 42 MN w części obejmującej fragment działki nr 28; n) 47MN w części obejmującej fragmenty działek nr 147,148; o) 10PE w części obejmującej działki nr: 764, 765, 766/1, 766/2, 767, 656 - 658; p) 56MN w części obejmującej działki nr: 775, 779, 781, 782/3, 784/3, 785/2, 786/2; r) 57MN w części obejmującej działki nr: 653, 654 oraz fragment działki nr 656; s) 58 MN w części obejmującej działki nr: 488-490/1; t) 12PU1 w części obejmującej fragmenty działek nr: 887- 889; u) 13PU1 w części obejmującej fragmenty działek nr: 866, 870-874 oraz 913-918.


UZASADNIENIE

W dniu 30 czerwca 2014 r. Rada Miejska w Wieliczce podjęła uchwałę nr XLV/601/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "D".

Uchwałę tę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył w części Wojewoda Małopolski.

Wskazując za podstawę art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, tj. art. 17 pkt 6 lit c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art.7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały) poprzez niewystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

2) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego:

art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez określenie granic i sposobów zagospodarowania terenu podlegającego ochronie (użytku ekologicznego) pn. " Obszar lęgowy ptactwa wodnego" ustanowionego na mocy uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 19.07.2002 r., nr XLII/487/2002, niezgodnie z przywołaną uchwałą nr XLII/487/2002;

art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w związku z art. 36 oraz art. 39 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków

i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r., nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie na inwestorów oraz organy administracji, w granicach strefy bezpośredniej ochrony konserwatorskiej, obowiązku prowadzenia wszelkiej działalności inwestycyjnej wyłącznie zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi konserwatorskimi i pod nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z tego przepisu i nałożenie na uczestników obrotu prawnego obowiązku realizowania programu funkcjonalnego dla terenu oznaczonego symbolem PU1.

Wojewoda Małopolski zaskarżając przywołaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce wniósł o stwierdzenie jej nieważności:

w części tekstowej:

§ 9 pkt 1 lit c w części obejmującej nakaz "Realizacji programu funkcjonalnego określonego dla terenu oznaczonego symbolami PU1 w sposób kompleksowy, przy zapewnieniu pełnej obsługi w zakresie komunikacji

i infrastruktury";

§ 11 ust 2 pkt 1 in fine w części: "działalność inwestycyjna możliwa jest wyłącznie zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi konserwatorskimi i pod nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków";

§ 10 ust. 1 pkt 1 lit. r) in fine w zakresie słów: "odpowiednio uwzględnione poprzez ustalenia planu o przeznaczeniu tego terenu".

w części graficznej:

1US2 w części dotyczącej użytku ekologicznego,

4PU1 w części obejmującej działkę nr 110

4KDZ w części obejmującej działkę nr 111;

39MN w części obejmującej działki nr o nr 138/3, 138/2;

78MN w części obejmującej działki o nr: 294/10, 294/13, 294/15, 294/16, 294/17, 293,305/7,305/S om 407/1 i 406;

22 MN w części obejmującej działkę nr 244/2;

32 MN w części obejmującej działkę nr 172/1 oraz 173/1;

7PE w części obejmującej działkę nr 104;

10PE w części obejmującej działki (lub ich fragmenty) o nr: 625/2, 626-630,631/1, 631/2, 632/3, 633, 635, 636, 637 i 640 oraz 657-662, 664-667, 669,670,672, 673

j) ZI - tereny zieleni izolacyjnej;

k) 1ZI w części obejmującej działkę nr 407;

l) 2ZI w części obejmującej fragmenty działek o nr: 459, 462-465, 454, 457, 458,448 oraz działka 456;

m) 42 MN w części obejmującej fragment działki nr 28;

n) 47MN w części obejmującej fragmenty działek nr 147,148;

o) 10PE w części obejmującej działki o nr: 764, 765, 766/1, 766/2, 767, 656 - 658;

p) 56MN w części obejmującej działki o nr: 775, 779, 781, 782/3, 784/3, 785/2,786/2;

q) 57MN w części obejmującej działki o nr: 653,654 oraz fragment 656;

r) 58 MN w części obejmującej działki o nr: 488-490/1;

s) 12PU1 w części obejmującej fragmenty działek o nr: 887-889;

t) 13PU1 w części obejmującej fragmenty działek o nr: 866, 870-874 oraz 913-918.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż w jej ocenie zaskarżona uchwała w zakresie określonym w petitum skargi została podjęta z istotnym naruszeniem trybu oraz naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

Brak zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalania planu.

Pierwszy wniosek Gminy Wieliczka o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne, skierowany do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w 2008 r. dla obszarów o łącznej powierzchni 237,27 ha spotkał się z całkowitą odmową Ministra. Drugi wniosek skierowany do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w 2013 r. obejmował tylko część terenów objętych planem - wnioskiem nie były objęte grunty rolne klas I-III o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha.

Strona skarżąca zauważyła, że procedura planistyczna została wszczęta w czasie, gdy obowiązywał przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne wymagały grunty stanowiące użytki rolne klas I-III "jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha." Natomiast zakończenie procedury planistycznej nastąpiło już po wejściu w życie (od 26.05.2013r.) nowych przepisów ww. ustawy, w myśl których wszystkie grunty klas I-III, niezależnie od ich powierzchni, wymagają uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.

Ponadto Wojewoda Małopolski zauważył, że nowe brzmienie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych, zostało wprowadzone ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (która weszła w życie 26 maja 2013 r.) w której to ustawie nie przewidziano stosownych przepisów przejściowych, powodując że po dniu jej wejścia w życie należało wprost stosować przepisy w nowym brzmieniu.

Procedura uzyskania zgód rolnych w niniejszej sprawie nie została uzupełniona o nowy wniosek dotyczący gruntów klas I-III o powierzchni do 0,5 ha, które zostały pominięte.

Wątpliwości strony skarżącej budziło także oznaczenie nieruchomości we wniosku kierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25.03.2013 r.

w sprawie zgód rolnych, a mianowicie, na załączniku graficznym część nieruchomości oznaczona została jako: grunty posiadające decyzje o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze/grunty wyłączone z produkcji rolniczej wg ewidencji (wyróżnione na rysunku kolorem szarym) lub jako nieobjęte wnioskiem/niewymagające zgód, wyróżnione kolorem białym. Powyższe budziło zastrzeżenia strony skarżącej, ponieważ wątpliwym było zarówno, aby grunty te:

posiadały decyzje o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze, bowiem wskazane grunty to grunty rolne klas I-III, które ze względu na swą powierzchnię uprzednio nie wymagały zgody Ministra, o której mowa w ust. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy,

jak i by mogły być gruntami wyłączonymi z produkcji rolniczej wg ewidencji, bowiem w myśl art. 11 ww. ustawy wyłączone z produkcji rolniczej mogą być grunty klas I-III po uzyskaniu zgody Ministra na zmianę ich przeznaczenia

i faktycznym ich przeznaczeniu na te cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co nie miało miejsca.

Również powód oznaczenia części gruntów kolorem białym, jako gruntów nieobjętych wnioskiem/niewymagających zgód, nie został wyjaśniony w dokumentacji prac planistycznych.

Strona skarżąca wskazała, że zarzuty dotyczą:

1) W miejscowości Kokotów:

fragmentu działki nr 110 w zakresie, w jakim działka ta była użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym fragment ww. działki oznaczony był jako: grunty klas IIII poniżej 0,5 ha w zwartych obszarach (kolor szary z fioletową obwódką), w ponownym wniosku oznaczona została jako: grunty posiadające decyzje o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze/grunty wyłączone z produkcji rolniczej wg ewidencji (kolor szary); w dotychczas obowiązującym planie przeznaczona była pod tereny o przeznaczeniu rolnym (o symbolu D13.04.R),

w obecnym planie przeznaczona została pod tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, składów i magazynów o symbolu 4PU1;

fragmentu działki nr 111 w zakresie, w jakim działka ta była użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym fragment ww. działki oznaczony był jako: grunty klas I-III poniżej 0,5 ha w zwartych obszarach (kolor szary z fioletową obwódką), w ponownym wniosku oznaczona została jako: grunty posiadające decyzje o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze/grunty wyłączone

z produkcji rolniczej wg ewidencji (kolor szary); w dotychczas obowiązującym planie przeznaczona była pod tereny o przeznaczeniu rolnym (o symbolu D13.04.R),

w obecnym planie przeznaczona została pod tereny tras komunikacyjnych o symbolu 4 KDZ;

fragmenty działek o nr 138/3 oraz 138/2, w zakresie, w jakim działki te były użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym fragmenty ww. działek oznaczone były jako: grunty klas I-III poniżej 0,5 ha w zwartych obszarach (kolor szary z fioletową obwódką), w ponownym wniosku oznaczone zostały jako: grunty posiadające decyzje o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze/grunty wyłączone z produkcji rolniczej wg ewidencji (kolor szary); w dotychczas obowiązującym planie przeznaczone były pod tereny o przeznaczeniu rolnym (o symbolu D13.02.R); w obecnym planie przeznaczone zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem 39MN.

W miejscowości Brzegi:

fragmenty działek o nr 294/10, 294/13, 294/15, 294/16, 294/17 oraz 293,

w zakresie, w jakim działki te były użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym

wniosku rolnym fragmenty ww. działek objęte były wnioskiem o zmianę

przeznaczenia na cele nierolnicze (obszar nr 13), w ponownym wniosku oba oznaczone zostały kolorem białym; w dotychczas obowiązującym planie przeznaczone były pod tereny o przeznaczeniu rolnym (o symbolu D1.07.R), w obecnym planie przeznaczone zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem 78MN;

fragmenty działek o nr 305/7, 305/8 oraz 407/1 i 406, w zakresie, w jakim

działki te były użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym

fragmenty ww. działek objęte były wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (obszar nr 14), w ponownym wniosku oznaczone zostały kolorem białym; w dotychczas obowiązującym planie przeznaczone były pod tereny o przeznaczeniu rolnym (o symbolu D1.08.R), w obecnym planie przeznaczone zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem 78MN,

działka nr 244/2 w zakresie, w jakim działka ta była użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym ww. działka objęta była wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (obszar nr 12), w ponownym wniosku oznaczona została kolorem białym; w dotychczas obowiązującym planie przeznaczona była pod tereny o przeznaczeniu rolnym (o symbolu D1.06.R), w obecnym planie przeznaczone została pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem 22MN.

W miejscowości Grabie:

fragmenty działek o nr 172/1 oraz 173/1, w zakresie, w jakim działki te były użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym fragmenty ww. działek oznaczone były jako: grunty klas I-III poniżej 0,5 ha w zwartych obszarach (kolor szary z fioletową obwódką), w ponownym wniosku oznaczone zostały jako: grunty posiadające decyzje o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze/grunty wyłączone z produkcji rolniczej wg ewidencji (kolor szary); w dotychczas obowiązującym planie przeznaczone były pod tereny o przeznaczeniu rolnym

(o symbolu D8.02.R); w obecnym planie przeznaczone zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem 32MN.

działka nr 104 w zakresie, w jakim działka ta była użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym ww. działka objęta była wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (obszar nr 69), w ponownym wniosku oznaczona zostały kolorem białym; w dotychczas obowiązującym planie przeznaczona była pod tereny zieleni nieurządzonej (o symbolu D8.03.ZN), w obecnym planie przeznaczone została pod tereny eksploatacji kruszyw oznaczone symbolem 7PE,

działki lub ich fragmenty nr: 625/2, 626-630, 631/1, 631/2, 632/3, 633, 635, 636, 637 i 640 oraz 657-662, 664-667,669, 670, 672,673, w zakresie, w jakim działki te były użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym ww. działki/ich fragmenty objęte były wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (obszar nr 38 i 39), w ponownym wniosku działek tych nie ujęto w ogóle na załączniku graficznym; w dotychczas obowiązującym planie przeznaczone były pod tereny

o przeznaczeniu rolnym (o symbolu D8.10.R), w obecnym planie przeznaczone zostały pod tereny eksploatacji kruszyw oznaczone symbolem 10PE,

w odniesieniu do obszaru przeznaczonego w planie miejscowym pod teren zieleni izolacyjnej:

4) Na terenach oznaczonych symbolem 1ZI - fragment działki nr 407,

w zakresie, w jakim działka ta była użytkiem rolnym klasy I-III, a w pierwszym wniosku rolnym fragment ww. działki oznaczony był jako: grunty klas I-III poniżej 0,5 ha w zwartych obszarach (kolor szary z fioletową obwódką),

5) Na terenach oznaczonych symbolem 2ZI - fragmenty działek nr 459, 462-465, 454, 457, 458, 448 oraz działka 456 w zakresie, w jakim działki te były użytkiem rolnym klasy I-III, a w pierwszym wniosku rolnym ww. działki/ich fragmenty objęte były wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (obszar nr 32), natomiast w drugim wniosku rolnym ww. nieruchomości oznaczone zostały kolorem białym. W dotychczas obowiązującym planie miejscowym przeznaczone były pod tereny rolne o symbolu D8.01.ZC.

W miejscowości Węgrzce Wielkie:

fragment działki nr 28 (po podziale działek 28/2 i 28/5) w zakresie, w jakim działka ta była użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym ww. działka objęta była wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (obszar nr 67),

w ponownym wniosku oznaczone zostały kolorem białym; w dotychczas obowiązującym planie przedmiotowy fragment działki nr 28 przeznaczony był pod tereny zieleni nieurządzonej (o symbolu D28.01.ZN), w obecnym planie - pod tereny zabudowy mieszkaniowej 42MN,

b) fragmenty działek nr 147 i 148 w zakresie, w jakim działki te były użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym fragmenty ww. działek oznaczone były jako: grunty klas I-III poniżej 0,5 ha w zwartych obszarach (kolor szary z fioletową obwódką),w ponownym wniosku oznaczone zostały jako: grunty posiadające decyzje o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze/grunty wyłączone z produkcji rolniczej wg ewidencji (kolor szary); w dotychczas obowiązującym planie przeznaczone były pod tereny zieleni nieurządzonej

(o symbolu D28.04.ZN), w obecnym planie przeznaczone zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem 47MN,

działki nr 764, 765, 766/1, 766/2, 767, w zakresie, w jakim działki te były użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym ww. działki objęte były wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (obszar nr 43), w ponownym wniosku oznaczone zostały kolorem białym; w dotychczas obowiązującym planie były to tereny o przeznaczeniu rolnym (o symbolu D28.01.R), w obecnym planie przeznaczone zostały pod tereny eksploatacji kruszyw oznaczone symbolem 10PE,

fragmenty działek nr 775, 779, 781, 782/3, 784/3, 785/2, 786/2 w zakresie, w jakim działki te były użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym fragmenty ww. działek oznaczone były jako: grunty klas I-III poniżej 0,5 ha

w zwartych obszarach (kolor szary z fioletową obwódką), w ponownym wniosku oznaczone zostały jako: grunty posiadające decyzje o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze/grunty wyłączone z produkcji rolniczej wg ewidencji (kolor szary); w dotychczas obowiązującym planie przeznaczone były pod tereny rolne

(o symbolu D28.01.R), w obecnym planie przeznaczone zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem 56MN.

fragmenty działek 656-658 (przeznaczone w opiniowanym planie pod tereny eksploatacji kruszyw oznaczone symbolem 10PE) oraz działki nr 653, 654

i fragment działki nr 656 (przeznaczone w opiniowanym planie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem 57MN), w zakresie, w jakim działki te były użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym fragmenty ww. działek oznaczone były jako: grunty klas I-III poniżej 0,5 ha w zwartych obszarach (kolor szary z fioletową obwódką), w ponownym wniosku oznaczone zostały jako: grunty posiadające decyzje o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze/grunty wyłączone z produkcji rolniczej wg ewidencji (kolor szary);

w dotychczas obowiązującym planie przeznaczone były pod tereny rolne (o symbolu D28.01.R),

fragmenty działek nr 488-490/1 w zakresie, w jakim działki te były użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym fragmenty ww. działek oznaczone były jako: grunty klas I-III poniżej 0,5 ha w zwartych obszarach (kolor szary

z fioletową obwódką), w ponownym wniosku oznaczone zostały jako: grunty posiadające decyzje o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze/grunty wyłączone z produkcji rolniczej wg ewidencji (kolor szary); przeznaczone

w opiniowanym planie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem 58MN, w dotychczas obowiązującym planie przeznaczone były pod tereny rolne (o symbolu D28.06.R),

fragmenty działek nr 887-889 w zakresie, w jakim działki te były użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym fragmenty ww. działek działki objęte były wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (obszar nr 50), w ponownym wniosku oznaczone zostały kolorem białym; przeznaczone w opiniowanym plamę pod tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, składów i magazynów, oznaczone symbolem 12PU1, w dotychczas obowiązującym planie przeznaczone były pod tereny rolne (o symbolu D28.03.R),

fragmenty działek nr 866, 870-874 oraz 913-918 w zakresie, w jakim działki te były użytkiem rolnym klasy I-III. W pierwszym wniosku rolnym fragmenty ww. działek objęte były wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (obszary nr 47 i 48), w ponownym wniosku oznaczone zostały kolorem białym; w opiniowanym planie przeznaczone pod tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, składów i magazynów, oznaczone symbolem 13PU1, w dotychczas obowiązującym planie przeznaczone były pod tereny rolne (o symbolu D28.03.R).

Gmina Wieliczka w piśmie z dnia 3.06.2015 r., znak: WGU.6721.1.45.2013 wskazała, iż w przypadku nieruchomości wskazanych powyżej w pkt 3 lit b) oraz lit. c), pkt 5 oraz pkt 6 lit. c), brak objęcia tych terenów wnioskiem rolnym spowodowany był zmianami w stanach ewidencji, które następowały w okresie sporządzania projektu planu i wniosku rolniczego. W świetle aktualnego stanu ewidencyjnego wskazane tereny winny uzyskać uzupełniającą zgodę Ministra Rolnictwa, z tego powodu Gmina przystąpi do sporządzania wniosku uzupełniającego.

W przypadku pozostałych obszarów wskazanych powyżej, tj. w pkt 1 lit. a), b), c, pkt 2 lit. a), b), c), pkt 3 lit. a), pkt 4, pkt 6 lit. a), b), d), e), f), czyli obszarów o powierzchni do 0,5 ha, Gmina stoi na stanowisku, iż nie wymagają one uzyskania zgody rolnej. Decyzje Ministra rolnictwa: z dnia 25.07.2013 r. - Kokotów; 23.08.2013 r. - Brzegi; 17.10.2013 r. - Węgrzce Wielkie i Grabie; nie zawierają informacji o zmianie stanu prawnego, co w ocenie Gminy oznacza, iż nie miała obowiązku uzupełnienia wniosków o dodatkowe obszary.

Pismem z dnia 9.11.2015 r., znak: WGU.6721.1.45.2013, Gmina Wieliczka poinformowała o sporządzeniu dodatkowego wniosku rolnego dotyczącego wszystkich działek klas gruntu I-III, które nie posiadały stosownej zgody Ministra.

W kwestii naruszenia zasad sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego Wojewoda Małopolski podkreślił, co następuje.

Użytek ekologiczny

W § 5 ust.2 pkt 7 tekstu uchwały wskazano (jako element oznaczony na rysunku planu, wynikający z wymogów przepisów odrębnych) użytek ekologiczny - obszar lęgowy ptactwa wodnego. Zgodnie z §10 ust. 1 pkt 1 lit. r) tekstu planu: "na obszarze użytku ekologicznego położonego na wyrobiskach poeksploatacyjnych kruszywa naturalnego całkowicie wypełnionych wodą w miejscowości Brzegi, o nazwie "Obszar lęgowy ptactwa wodnego ", utworzonego uchwałą Nr XLII/487/2002 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 19 lipca 2002 r. w celu zachowania naturalnych miejsc lęgowych rybitw i ptactwa wodnego oraz ochrony istniejącej flory i fauny obowiązują zakazy ustalone tą uchwałą (odpowiednio uwzględnione poprzez ustalenia planu o przeznaczeniu tego terenu)".

Strona skarżąca podniosła, że na rysunku planu, wskazując obszar objęty ww. użytkiem ekologicznym, wskazano znacznie większy teren, niż to wynika

z uchwały Nr XLII/487/2002 Rady Miejskiej w Wieliczce, na mocy której użytek ten ustanowiono. Mianowicie, na rysunku planu miejscowego granicami użytku ekologicznego objęto także działkę nr 625 oraz fragmenty działek nr: 627, 626, 624, 603-617, niewymienione w treści uchwały Nr XLII/487/2002 Rady Miejskiej

w Wieliczce. Wskazanie na rysunku planu nieprawidłowych granic użytku ekologicznego stanowi, według strony skarżącej, istotne naruszenie zasad sporządzania planu oraz ewentualnie trybu ustanowienia (poszerzenia) użytku ekologicznego.

Ponadto Wojewoda Małopolski wskazał, że ustalone w planie zasady zagospodarowania użytku ekologicznego naruszają postanowienia uchwały

Nr XLII/487/2002 Rady Miejskiej w Wieliczce, na mocy której użytek ten ustanowiono.

W myśl zapisów art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz pkt 7 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 10 ust. 1 pkt 1 lit. r) tekstu planu przeznaczenie terenu będącego użytkiem ekologicznym winno być dostosowane (winno skonsumować) zakazy wskazane w uchwale w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego, a związane z zagospodarowaniem terenu. Zatem Gmina winna ustalić w planie miejscowym takie przeznaczenie i sposób zagospodarowania użytku ekologicznego, które nie są sprzeczne z ustaleniami uchwały w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego, tj. w niniejszym przypadku uchwałą Nr XLII/487/2002 z 19 lipca 2002 r. Rady Miejskiej w Wieliczce.

Zgodnie z § 4 tekstu uchwały Nr XLII/487/2002 na obszarze użytku ekologicznego zabrania się:

niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu,

wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu,

z wyjątkiem obiektów związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym

lub przeciwpowodziowym,

uszkadzania i zanieczyszczania gleby,

wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości,

zaśmiecania obiektu i terenu wokół niego,

dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody i zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz gospodarki rybackiej,

likwidowania małych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno -błotnych,

wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia własnych gruntów rolnych,

- lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

budowy budynków, budowli obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu.

Omawiany użytek ekologiczny znajduje się w obszarze, dla którego ustaleniami planu wskazano przeznaczenie: tereny sportu i rekreacji, o symbolu 1US2. Dla terenu oznaczonego symbolem 1US2 ustalono przeznaczenie, którego realizacja może skutkować zarówno trwałym zniekształceniem rzeźby terenu, jak

i przekształceniem użytku. Zgodnie bowiem z § 32 ust. 2 tekstu planu w całym obszarze US2, czyli również w obszarze użytku, w ramach przeznaczenia podstawowego dopuszczono przykładowo realizację: obiektów i urządzeń bezpośrednio związanych z sezonową rekreacją i sportem wodnym, np. plaż, kąpielisk, pomostów i innych obiektów i urządzeń związanych z funkcją sportowo-rekreacyjną, np. boiska i place sportowe, place zabaw, itp.; a także nie wyznaczonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść do obiektów; miejsc postojowych; obiektów małej architektury. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono zaś możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń: zabudowy usługowej wolnostojącej lub funkcji usługowej wbudowanej czy zabudowy mieszkaniowej wraz z budynkami gospodarczymi, wyłącznie dla obsługi obiektów z zakresu przeznaczenia podstawowego.

Strona skarżąca wskazała, że w ocenianym planie wprowadzono zapis służący ochronie nie samego użytku, ale pasa terenu o szerokości 50 m od granic użytku, a mianowicie w § 32 ust. 5 pkt 8 tekstu planu zapisano: " w pasie terenu o szerokości 50m od granic użytku obowiązuje zakaz plaż, kąpielisk, pomostów i innych obiektów i urządzeń związanych z przeznaczeniem podstawowym, o którym mowa w ust. 2 ".

Podsumowując, w ocenie strony skarżącej zapis § 10 ust. 1 pkt 1 lit. r) in fine tekstu planu może w procesie inwestycyjnym skutkować niestosowaniem na terenie użytku ekologicznego zakazów określonych w § 4 uchwały Nr XLII/487/2002 z 19 lipca 2002 r. Rady Miejskiej w Wieliczce, służących ochronie ustanowionego użytku ekologicznego.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca wskazała, iż sama uchwała

Nr XLII/487/2002 z 19 lipca 2002 r. budzi wątpliwości, bowiem granice użytku opisane w tekście tejże uchwały tj. § 2 nie są spójne z granicami wskazanymi na załączniku graficznym do tej uchwały - załączniku nr 1. Wchodzące w skład użytku ekologicznego działki zostały wymienione w treści § 2 tekstu uchwały.

Zestawienie kopii ortofotomapy oraz wyrysu z załącznika graficznego do uchwały Nr XLII/487/2002 z 19 lipca 2002r. wskazuje na dużą rozbieżność granic użytku ekologicznego. Powyższe wymaga ze strony Gminy wyjaśnienia i doprecyzowania (zmiany treści § 2 bądź załącznika graficznego do ww. uchwały), choćby ze względu na konsekwencje w ograniczeniu zabudowy i zagospodarowania terenu, jakie niesie za sobą utworzenie użytku ekologicznego.

Gmina Wieliczka zobowiązała się do podjęcia działań w kierunku "skorygowania" uchwały w sprawie uznania za użytek ekologiczny, tak w zakresie jego granic, jak i w razie potrzeby dostosowania do aktualnego stanu prawnego w zakresie zakazów i nakazów obowiązujących w tym obszarze.

Nakaz: "Realizacji programu funkcjonalnego określonego dla terenu oznaczonego symbolami PU1 w sposób kompleksowy, przy zapewnieniu pełnej obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury." – wprowadzony w § 9 pkt 1 lit c) tekstu planu

W obowiązującym porządku prawnym nie ma zarówno definicji "programów funkcjonalnych", wytycznych prawnych co do ich zawartości, jak i przepisów nakazujących ich sporządzenie. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, dla całego zamierzenia budowlanego. Przepis ten stanowi również (ust. 2), że do wniosku o pozwolenie na budowę obiektów budowlanych należy dołączyć "inne dokumenty", ale tylko jeśli wymagają tego przepisy szczególne. Z cytowanych wyżej przepisów nie wynika obowiązek sporządzenia programu funkcjonalnego. Powyższe stanowi, w ocenie strony skarżącej, naruszenie zasad sporządzenia planu. Nałożenie na inwestora obowiązków nie wynikających (nie znajdujących oparcia) z powszechnie obowiązujących przepisów prawa stanowi przekroczenie kompetencji przez organy planistyczne oraz wykracza poza materię planu, określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Gmina w piśmie z dnia 3.06.2015 r. podkreśla, iż zamiarem nie było wprowadzenie obowiązku opracowania dodatkowego dokumentu, nieprzewidzianego w przepisach obowiązującego prawa. W ocenie Gminy chodzi o "realizację zamierzeń inwestycyjnych będących przedmiotem przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego na terenach PU1".

W tym kontekście skarżąca wskazała, iż akty prawa miejscowego (a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) nie mogą zawierać zapisów niejednoznacznych, budzących wątpliwości interpretacyjne, szczególnie iż kształtują w określonym zakresie prawa i obowiązki obywateli. Dlatego też wskazany w § 9 pkt 1 lit c) tekstu planu obowiązek realizacji programu funkcjonalnego narusza również zasady techniki prawodawczej (§ 25 ust. 1 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100 poz. 908), który wskazuje, iż przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy).

Strefa bezpośredniej ochrony konserwatorskiej

W planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

W § 11 ust. 2 pkt 1 tekstu planu postanowiono, iż "w zakresie ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków, tj. dla zespołu kościoła Parafialnego p.w. Wniebowzięcia NMP, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, oznaczonego na rysunku planu, wyznaczono strefę K1 bezpośredniej ochrony konserwatorskiej; w strefie obowiązuje nadrzędność zagadnień ochrony konserwatorskiej nad innymi zagadnieniami w tym obszarze; obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, nie będących uzupełnieniem czy kontynuacją istniejącego układu przestrzennego lub działaniami rekonstruującymi formę i gabaryty obiektów; działalność inwestycyjna możliwa jest wyłącznie zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi konserwatorskimi i pod nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków".

Wojewoda Małopolski wskazał, iż strefa ochrony konserwatorskiej K1, o której mowa w § 11 ust. 2 pkt 1 tekstu planu, wykracza poza obszar wpisany do rejestru zabytków. Z danych zawartych na stronie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie (www.wuoz.malopolska.pl/images/2013

_rejestr/rejestr%20powiaty _aktualne.pdf) wynika, że zabytek, o którym mowa powyżej, w istocie wpisany jest do rejestru: "Grabie gm. Wieliczka - kościół par. p.w. Wniebowzięcia NPM, dzwonnica, otoczenie w obrębie otoczenia, A-293 z 22.05.1947 [A-300/M]", ale granice objęte decyzją o wpisie do rejestru zabytków obejmują budowlę kościoła i dzwonnicy na terenie objętym istniejącym ogrodzeniem, czyli obszar przeznaczony w obecnym planie pod tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem 4UP. Natomiast strefa ochrony konserwatorskiej, o której mowa w cytowanym § 11 ust. 2 pkt 1 tekstu planu wykracza poza obszar wpisany do rejestru zabytków - jej zasięg wskazany na rysunku planu obejmuje również części terenów: 20R, 61MN, 72MN oraz 3KDZ nieujętych w rejestrze zabytków.

Jako naruszające porządek prawny strona skarżąca uznała nakazy i wymogi ustalone przepisami planu, dotyczące działalności inwestycyjnej w tejże strefie. Ustalenia ochrony zabytków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są bowiem jedną z form i sposobów ochrony zabytków, jednak przyjęta w zapisach planu ochrona nie może zastępować lub modyfikować istniejącej regulacji ustawowej, a ponadto musi znajdować swoje uzasadnienie w przepisach upoważniających organ uchwałodawczy gminy do jej ustanowienia. Natomiast zapisy planu wskazujące, iż "działalność inwestycyjna możliwa jest wyłącznie zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi konserwatorskimi i pod nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków" nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa i wiąże się z nałożeniem na inwestorów dodatkowych, nieuprawnionych obowiązków w stosunku do obiektów objętych strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej, co potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych (np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8.07.2014 r., sygn akt II SA/Kr 693/14).

W ocenie strony skarżącej wymóg ten stanowił naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 15 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym oraz nie znajduje poparcia w obowiązujących przepisach prawa dotyczących ochrony zabytków, w tym dotyczących ich ochrony podczas procesu budowlanego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obligatoryjnie zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ustalenia te,

w myśl § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) powinny wskazywać obiekty i tereny chronione ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów.

Wskazane zasady zagospodarowania terenów nie są tożsame z prawami

i obowiązkami uczestników procesu budowlanego, które określone zostały w ustawie Prawo budowlane oraz ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami: ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu

i aktualizacji m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W planach tych, w szczególności:

uwzględnia się krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;

określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu;

ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami.

W planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Analiza zapisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów normujących projektowanie, budowę, utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych oraz określających zasady działania organów administracji publicznej

w tych dziedzinach (ustawy Prawo budowlane) nie wykazała, by Gmina była uprawniona do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania szczegółowych wytycznych konserwatorskich i zapewnienia nadzoru służb ochrony zabytków podczas każdej działalności inwestycyjnej, ze względu na objęcie danego obiektu ochroną poprzez ustalenia planu.

W pierwszej kolejności ustawodawca przepisem art. 39 ustawy Prawo budowlane określił, w jakich sytuacjach zachodzi konieczność współdziałania organów administracji architektoniczno-budowlanej z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (ustawodawca odrębnie wskazał zarówno właściwość, jak

i zakres kompetencji organów ochrony zabytków w odniesieniu do różnych robót budowlanych, jak i do samej formy ochrony, rozróżniając rejestr i ewidencję zabytków). Wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę/rozbiórkę obiektu konieczne jest uzyskanie pozwolenia konserwatora na prowadzenie robót budowlanych przy obiektach budowlanych wpisanych do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Natomiast w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, ustawodawca wskazał na konieczność wydawania pozwolenia na budowę/rozbiórkę

w uzgodnieniu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane).

W przepisach tejże ustawy nie ma mowy o obiektach objętych ochroną na podstawie ustaleń planu miejscowego (czyli objętych strefą ochrony konserwatorskiej). Z kolei przepis art. 36 ust. 1 ustawy z o ochronie zabytków

i opiece nad zabytkami określa w sposób enumeratywny wszystkie przypadki, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, co też oznacza, że tylko w sytuacjach tam określonych występuje obowiązek uzyskania takiego pozwolenia (głównie dotyczy to obiektów wpisanych do rejestru zabytków).

Strona skarżąca wskazała, że analiza kwestionowanych ustaleń planu wykazała, że na terenie objętym strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej znajdują się obiekty ujęte w rejestrze zabytków, jak i obiekty, których ochronę przewiduje plan miejscowy (poprzez ustanowienie strefy ochrony konserwatorskiej). Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, w procesie inwestycyjnym do tych dwóch form ochrony zabytków należy stosować odmienne wymogi i nakazy.

Ponieważ zapisy ustaw nie mogą być modyfikowane w akcie prawa miejscowego, niedopuszczalne jest rozszerzenie wymogów w nim zawartych na inne przypadki niż te, które zostały określone w materii ustawowej. Brak jest możliwości rozszerzenia obowiązku uzyskania pozwolenia (wytycznych, nadzoru) służb ochrony zabytków w akcie prawa miejscowego.

Według strony skarżącej Rada Gminy jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w m.in. art. 15 ustawy. Nałożenie dodatkowych obowiązków na uczestników procesu budowlanego (niewynikających z obowiązującego porządku prawnego) nie mieści się w ramach określania zasad zagospodarowania terenu, narusza również przepisy rangi ustawowej, które kompleksowo regulują obowiązki uczestników procesu budowlanego.

Przywołane powyżej argumenty uzasadniają, zdaniem strony skarżącej, twierdzenie, że uchwała Nr XLV/601/2014 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 30.06.2014 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "D" w zakresie określonym w petitum skargi, została sporządzona w sposób niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wobec powyższego wystąpienie ze skargą stało się konieczne, a wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności w zakresie określonym w petitum skargi należy uznać za w pełni uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieliczce wniosła o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu wskazała, że kwestie podniesione w skardze były wyjaśniane w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia 3.06.2015 r. kierowanym do Organu Nadzoru, uzupełnionym pismem z dnia 9.11.2015r., informującym Wojewodę o działaniach, jakie po dodatkowych analizach podjęła Gmina w ramach działań naprawczych.

Co do zarzutów skargi podniesiono, że analiza poszczególnych terenów wskazanych w piśmie Wojewody i powtórzonych w przedmiotowej skardze na uchwałę o planie wykazała, że tzw. wnioski rolnicze były opracowane przed dniem wejścia w życie zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. 26.05.2013r.). Wnioski, zaopiniowane przez Marszałka Województwa Małopolskiego 25 kwietnia 2013 r., były rozpatrywane w Ministerstwie Rolnictwa w okresie, kiedy jeszcze obowiązywał "stary" stan prawny (do 26.05.2013 r.), ale i w nowym stanie prawnym i zakończyły się wydaniem decyzji w datach 25.07.2013 r. (Kokotów), 23.08.2013 r. (Brzegi) oraz 17.10.2013 r. (Węgrzce Wielkie i Grabie). W decyzjach Minister w większości wyraził zgodę na nierolnicze przeznaczenie wnioskowanych gruntów, dla części gruntów w miejscowości Grabie zgody odmówił. Ani w sentencji decyzji w sprawie zgody, ani w ich uzasadnieniu nie podniesiono kwestii obszaru zwartego do 0,5 ha wynikających ze zmiany stanu prawnego, co w rozumieniu Gminy oznaczało, że nie było potrzeby sporządzania wniosków uzupełniających, gdyż jak wynika z podstawy prawnej decyzje Ministra wydane zostały w oparciu o przepisy sprzed zmiany ustawy.

Podkreślono, że procedura rozpatrywania tzw. wniosków rolniczych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW) jest niezwykle szczegółowa i wszechstronna, co skutkuje wielokrotnie tym, że Gmina spotyka się z potrzebą przedstawienia na żądanie Ministerstwa dodatkowych wyjaśnień, sprostowań, uzupełnień. Stąd też fakt uzyskania decyzji o zgodzie MRiRW jest dla Gminy potwierdzeniem prawidłowości formalnej i merytorycznej wniosku i uzyskanych na jego podstawie zgód na nierolnicze przeznaczenie gruntów rolnych klas I-III w okresach zmian w stanie prawnym.

Powyższe (obszary do 0,5 ha) dotyczy następujących pozycji wymienionych

w piśmie Wydziału Prawnego i Nadzoru MUW i powtórzonych w skardze: (I grupa terenów)

pkt 1 lit. a,b,c - m. Kokotów

pkt 2 lit. a,b,c - m. Brzegi

- pkt 3 lit. a i pkt 4 - m. Grabie

pkt 6 lit. a, b, d, e, f - m. Węgrzce Wielkie.

Inna sytuacja miała miejsce w przypadkach stwierdzonych przez MUW, a niedotyczących obszarów poniżej 0,5 ha (II grupa terenów) - dotyczy to następujących pozycji wymienionych w piśmie Wydziału Prawnego i Nadzoru MUW:

- pkt 3 lit. b, pkt 3 lit. c i pkt 5 - m. Grabie

pkt 6 lit. c - m.Węgrzce Wielkie

Brak objęcia tych terenów wnioskiem rolniczym spowodowany był zmianami

w stanach ewidencji, które następowały w okresie sporządzania projektu planu

i wniosku rolniczego, w świetle aktualnego stanu ewidencyjnego wskazane tereny winny uzyskać uzupełniającą zgodę Ministra Rolnictwa.

W piśmie z dnia 3.06.2015r. skierowanym do Wojewody Małopolskiego Gmina podniosła, że w świetle powyższego nie wymagają wystąpienia z uzupełniającym wnioskiem rolniczym dla terenów określonych wyżej jako Grupa I (do 0,5 ha), co przede wszystkim uzasadniała tym, że wniosek sporządzony w okresie przed zmianą stanu prawnego uzyskał zgody Ministra Rolnictwa, natomiast odnośnie grupy II poinformowała, że przystąpi do sporządzenia wniosku uzupełniającego.

W trakcie ponownych analiz tego problemu Gmina częściowo zweryfikowała swoje stanowisko i postanowiła, że wykona dodatkowy wniosek rolniczy obejmujący wszystkie grunty wskazane w piśmie Wojewody. Taki dodatkowy wniosek został sporządzony i zgodnie z obowiązującymi przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych został przekazany w dniu 10.11.2015 r. do Małopolskiej Izby Rolniczej w Krakowie, o czym Gmina poinformowała Wojewodę pismem WGU.6721.1.45.2013 z dnia 9.11.2015 r. Małopolska Izba Rolnicza zaopiniowała pozytywnie przedmiotowy wniosek (opinia Izby Numer 14/W/V/15 z dnia 16 listopada 2015 r.). Obecnie wniosek został przekazany przez Gminę pismem z dnia 18.11.2015r. do Marszałka Województwa Małopolskiego, a po wyrażeniu opinii będzie przekazany przez ten organ Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którego decyzja zakończy postępowanie w tej sprawie.

Co do użytku ekologicznego podniesiono, że w piśmie z dnia 3.06.2015 r. skierowanym do Wojewody Małopolskiego Burmistrz Miasta, Gminy Wieliczka wyjaśniał, że granice użytku ekologicznego w miejscowości Brzegi, które budzą wątpliwości Organu Nadzoru, zostały przyjęte w planie zgodnie

z dotychczasowymi aktami planistycznymi Gminy Wieliczka, to jest z planem miejscowym dla obszaru "D" z 2005 r. i ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka uchwalonym w 2008 r. Po szczegółowej analizie problemu stwierdzono, że bez zmiany uchwały Rady Miejskiej z 2002 r. nie ma możliwości jednoznacznego określenia granic użytku

(w przeszłości takie inicjatywy były rozważane, ale nie zostały sfinalizowane). Gmina w związku z tym zobowiązała się do podjęcia działania w kierunku "skorygowania" uchwały o utworzeniu użytku tak w zakresie jego granic, jak i w razie potrzeby do dostosowania do aktualnego stanu prawnego w zakresie zakazów, nakazów itp.,

a w następnej kolejności przystąpi do wprowadzenia stosownych korekt do planu miejscowego.

Natomiast w sprawie zastrzeżeń Wojewody do ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu Gmina wyjaśniała ustalenia planu następującymi okolicznościami: W/w użytek znajduje się w terenie o symbolu 1US2, tj. w terenie sportu i rekreacji. Teren ten ma określone: przeznaczenie (podstawowe i dopuszczalne), ale także warunki zagospodarowania. Analiza ustaleń zawartych w §10 ust.1 pkt 1 lit. r) oraz w § 32, a także w części rysunkowej planu wskazuje, że teren o symbolu 1US2 ma zróżnicowane warunki zagospodarowania i można go stosownie do części rysunkowej i tekstowej planu podzielić na 3 części:

- część 1 - to fragment terenu 1US2 w granicach użytku ekologicznego wskazanych na rysunku planu, gdzie obowiązują zakazy określone uchwałą

Nr XLII/478/2002 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 19.07.2002 r. - co znalazło w planie wyraz, zwłaszcza poprzez regulacje zawarte w §10 ust. 1 pkt 1 lit. r) oraz w § 32 ust. 5 pkt 7; w ocenie Gminy zapisy te zabezpieczają ochronę użytku ekologicznego w sposób zgodny z w/w uchwałą (i z celem utworzenia użytku),

- część 2 - to pas terenu 1US2 o szerokości 50m od granic użytku, gdzie na mocy ustaleń planu zawartych w § 32 ust. 5 pkt 7 obowiązują określone tam zakazy (jest to więc pas ochronny - strefa ochronna wokół użytku, wyznaczona na podstawie zaleceń opinii RDOŚ z dnia 25.03.2013 r.),

- część 3 - to pozostała, zewnętrzna część terenu 1US2 zwłaszcza od strony zachodniej, która może być zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym, której nie dotyczą zakazy dla użytku i dla pasa wokół użytku.

Gmina oceniała, że są to rozwiązania prawidłowe, zapewniające ochronę użytku, jak i ochronę w strefie 50 m od użytku, jak również zagospodarowanie pozostałej części 1US2 zgodnie z ustaleniami planu, czego potwierdzeniem jest wspomniana opinia RDOŚ. Niemniej jednak Gmina zgodziła się, że w związku

z rozbieżnościami między częścią tekstową, a graficzną uchwały Nr XLII/478/2002 Rady Miejskiej w Wieliczce z 19.07.2002 r. w sprawie utworzenia użytku ekologicznego, nie ma możliwości prawidłowego ustalenia jego granic, a w ślad za tym dokonania korekt w planie miejscowym opartych na właściwej podstawie prawnej. Gmina rozpoczęła działania zmierzające do zmiany uchwały z 2002 r. Gmina wskazała, że poinformowano o tym Wojewodę Małopolskiego pismem Gminy z dnia 9.11.2015 r., do którego załączono przygotowany projekt nowej uchwały w sprawie użytku. Zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, tego typu akt gminny wymaga uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Projekt przedmiotowej uchwały został więc przekazany temu Organowi (pismo nr WGKOŚ.6121 z dnia 18.12. 2015 r.), a po uzyskaniu uzgodnienia zostanie przedłożony Radzie Miejskiej w Wieliczce z wnioskiem o podjęcie uchwały, co umożliwi dalsze działania sprawie.

Co do ustaleń dotyczących strefy ochrony konserwatorskiej wskazano, że w piśmie z dnia 3.06.2015 r. Gmina uzasadniła okolicznościami faktycznymi (przede wszystkim potrzebą ochrony zabytku w aspekcie jego otoczenia) jak i dotychczasowymi wymogami organów konserwatorskich ustalenia przyjęte w planie w zakresie strefy bezpośredniej ochrony konserwatorskiej oraz wymogów

i ograniczeń w nich obowiązujących.

Niemniej analizując ponownie najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych i w ślad za tym jednoznaczne stanowisko organów nadzoru

o braku podstaw prawnych do narzucania ograniczeń konserwatorskich poza obszar wpisany do rejestru zabytków, Gmina Wieliczka postanowiła podjąć działania zmierzające do zmiany zarzucanych w skardze regulacji planistycznych. Pismem z dnia 9.11.2015 r. poinformowała Wojewodę Małopolskiego, że na sesję Rady Miejskiej w Wieliczce zostanie skierowany projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego.

Co do "programu funkcjonalnego określonego dla terenów PU1 (...)", wskazano, że Gmina w piśmie z dnia 3.06.2015 r. skierowanym do Wojewody Małopolskiego odnosiła się do jego zarzutów wskazując, że użycie w § 9 pkt 1 lit. c) określenia "program funkcjonalny" dot. zagospodarowania terenów produkcyjno-usługowych, składów i magazynów (PU1) miało na celu podkreślenie, że zagospodarowanie terenów wielickiej strefy aktywizacji gospodarczej winno się odbywać w sposób uwzględniający zapewnienie obsługi komunikacyjnej i infrastrukturalnej tych terenów. W planie miejscowym zostały określone przeznaczenie, wskaźniki urbanistyczne i ramowe warunki zagospodarowania tych terenów, przy świadomej rezygnacji z rozwiązań szczegółowych w zakresie układów komunikacyjnych wewnętrznych i uzbrojenia, aby nadmiernie nie ograniczać sposobu zagospodarowania tychże terenów. W ocenie Gminy wprowadzenie nakazu "Realizacji programu funkcjonalnego określonego dla terenu oznaczonego symbolami PU1 w sposób kompleksowy (...) nie stoi w sprzeczności z prawem obowiązującym (np. prawem budowlanym), gdyż to ustalenie nie wprowadza wymogu sporządzenia dodatkowego, nieprzewidzianego prawem opracowania pn. "Program funkcjonalny....''(jak to prawdopodobnie jest interpretowane przez Organ Nadzoru). Określenie to należy rozumieć w kontekście w/w zapisu (tj. realizacji programu funkcjonalnego określonego dla terenu oznaczonego symbolami PU1 w sposób kompleksowy) - w ten sposób, że program funkcjonalny w świetle ustaleń planu to nic innego, jak realizacja zamierzeń inwestycyjnych będących przedmiotem przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenach PU1. Żaden zapis planu nie wprowadza i nie zaleca dodatkowych obowiązków dla inwestorów (którzy w myśl Prawa budowlanego zobowiązani są przedstawić przy wystąpieniu o pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego). Gmina nie dostrzega w tej kwestii potrzeby zmiany planu podnosząc, że plan obowiązuje już ok.11 miesięcy i brak jest jakichkolwiek sygnałów, aby omawiany zapis stwarzał problemy w postępowaniach o pozwolenie na budowę, albo by inwestorzy w terenach PU1 zmuszani byli do przedstawiania dokumentów nie wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów.

Gmina pozostając na stanowisku, że brak jest przesłanek do przyjęcia jako uzasadnionych przypadkami faktycznymi zarzutów, że przepis ten powoduje narzucanie nieprzewidzianych prawem wymogów w procesach inwestycyjnych, rozważy raz jeszcze, czy w ramach zadeklarowanej zmiany planu miejscowego nie obejmie - jako przedmiot zmiany - także i sprawy kwestionowanego w skardze zapisu planu.

Na zakończenie wskazano, że organ planistyczny wyraża gotowość do korekt zaskarżonej uchwały, potwierdzoną już podjętymi i zadeklarowanymi działaniami w kierunku naprawczym.

W okresie od 16 marca 2016 r. do 20 października 2016 r. postępowanie sądowoadministracyjne było zawieszone z uwagi na wystąpienie przez organ planistyczny do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskami o zgodę na nierolnicze przeznaczenie niektórych terenów objętych przedmiotowym planem miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 poz. 1515), dalej "u.s.g.". Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarga organu nadzoru, tj. Wojewody Małopolskiego, została złożona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.. Ustawa ta, mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do P.p.s.a., wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Wojewoda, jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 u.s.g. nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 30 czerwca 2014 r. nr XLV/601/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "D".

Na wstępie należy wskazać, że z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd na wstępie skontrolował z urzędu legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. i nie stwierdził, aby – z wyjątkiem, o czym poniżej - plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania.

Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p.. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona. Organy gminy, przed uchwaleniem planu miejscowego, miały obowiązek doprowadzić projekt planu miejscowego do zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O ile naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352).

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.. Nie będąc związanym granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały, co też Sąd uczynił w niniejszej sprawie.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Należy przy tym wskazać, że kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd uznał, że skarga Wojewody Małopolskiego jest zasadna i podzielił zawartą w niej argumentację. Strona skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie zasad sporządzania planu, jak i istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego. Jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 28 ust.1 u.p.z.p. stanowiący, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jakkolwiek z dniem 18 listopada 2015 r., na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 09.10.2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r., poz.1777), przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzyskał nowe brzmienie, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy, jednakże wobec braku przepisów intertemporalnych w tym zakresie ocenę zaskarżonej uchwały Sąd dokonał na podstawie art. 28 u.p.z.p. w brzmieniu z daty jej uchwalenia. Tak więc dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wystarczające było naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego bez wymogu istotności tego naruszenia.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: przesłankę materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego oraz przesłankę formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Przechodząc do szczegółowej analizy zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że wyrażone w skardze zarzuty należy uznać za słuszne. Strona skarżąca w skardze trafnie wskazała, że doszło do naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art.7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały o planie) poprzez niewystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Trafnie strona skarżąca wskazała, że pierwszy wniosek Gminy Wieliczka o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne, skierowany do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w 2008 r. dla obszarów o łącznej powierzchni 237,27 ha spotkał się z całkowitą odmową Ministra. Drugi wniosek skierowany do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w 2013 r. obejmował tylko część terenów objętych planem - wnioskiem nie były objęte grunty rolne klas I-III o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha. Należy przy tym zauważyć, że procedura planistyczna została wszczęta w czasie, gdy obowiązywał przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne wymagały grunty stanowiące użytki rolne klas I-III "jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha." Natomiast zakończenie procedury planistycznej nastąpiło już po wejściu w życie (od 26 maja 2013 r.) nowych przepisów ww. ustawy, w myśl których wszystkie grunty klas I-III, niezależnie od ich powierzchni, wymagają uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Nowe brzmienie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych zostało wprowadzone ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (która weszła w życie 26 maja 2013 r.) w której to ustawie nie przewidziano stosownych przepisów przejściowych powodując, że po dniu jej wejścia w życie należało wprost stosować przepisy w nowym brzmieniu. Procedura uzyskania zgód rolnych w niniejszej sprawie nie została uzupełniona o nowy wniosek dotyczący gruntów klas I-III o powierzchni do 0,5 ha, które zostały pominięte.

Uzasadnione wątpliwości strony skarżącej budzi także oznaczenie nieruchomości we wniosku kierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25.03.2013 r. w sprawie zgód rolnych, a mianowicie, na załączniku graficznym część nieruchomości oznaczona została jako: grunty posiadające decyzje o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze/grunty wyłączone z produkcji rolniczej wg ewidencji (wyróżnione na rysunku kolorem szarym) lub jako nieobjęte wnioskiem/niewymagające zgód, wyróżnione kolorem białym. Powyższe budzi zasadne zastrzeżenia strony skarżącej, ponieważ wątpliwym jest zarówno, aby grunty te posiadały decyzje o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze, bowiem wskazane grunty to grunty rolne klas I-III, które ze względu na swą powierzchnię uprzednio nie wymagały zgody Ministra, o której mowa w ust. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy; jak i by mogły być gruntami wyłączonymi z produkcji rolniczej wg ewidencji, bowiem w myśl art. 11 ww. ustawy wyłączone z produkcji rolniczej mogą być grunty klas I-III po uzyskaniu zgody Ministra na zmianę ich przeznaczenia

i faktycznym ich przeznaczeniu na te cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co nie miało miejsca.

Również powód oznaczenia części gruntów kolorem białym, jako gruntów nieobjętych wnioskiem/niewymagających zgód, nie został wyjaśniony w dokumentacji prac planistycznych. Zarzuty strony skarżącej, które należy podzielić, dotyczą gruntów opisanych szczegółowo w skardze (i części wstępnej niniejszego uzasadnienia).

Należy przy tym podkreślić, że organ planistyczny sam wskazał w odpowiedzi na skargę, że w trakcie ponownych analiz tego problemu Gmina częściowo zweryfikowała swoje stanowisko i postanowiła, że wykona dodatkowy wniosek rolniczy obejmujący wszystkie grunty wskazane w skardze. Oznacza to, że organ planistyczny podzielił zarzuty Wojewody. Taki dodatkowy wniosek został sporządzony (dotyczy wszystkich działek klas gruntu I-III, które nie posiadały stosownej zgody Ministra) i na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych został przekazany w dniu 10.11.2015 r. do Małopolskiej Izby Rolniczej w Krakowie, o czym Gmina poinformowała Wojewodę pismem WGU.6721.1.45.2013 z dnia 9.11.2015 r.. Małopolska Izba Rolnicza i Marszałek Województwa Małopolskiego zaopiniowali pozytywnie przedmiotowy wniosek. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję z dnia 13 lipca 2016r., k. 154 i nast. akt sądowych, którą wniosek został uwzględniony jedynie częściowo.

Zaistniałe w niniejszej sprawie niewystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia wskazanych w skardze gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, tj. art. 17 pkt 6 lit c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały).

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego należy wskazać, że także one zasługują na uwzględnienie.

W kwestii użytku ekologicznego należy przywołać § 5 ust. 2 pkt 7) tekstu planu, zgodnie z którym użytek ekologiczny to obszar lęgowy ptactwa wodnego, o którym mowa w §10 ust. 1 pkt 1 lit. r tekstu planu: "na obszarze użytku ekologicznego położonego na wyrobiskach poeksploatacyjnych kruszywa naturalnego całkowicie wypełnionych wodą w miejscowości Brzegi, o nazwie "Obszar lęgowy ptactwa wodnego ", utworzonego uchwałą Nr XLII/487/2002 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 19 lipca 2002 r. w celu zachowania naturalnych miejsc lęgowych rybitw i ptactwa wodnego oraz ochrony istniejącej flory i fauny obowiązują zakazy ustalone tą uchwałą (odpowiednio uwzględnione poprzez ustalenia planu o przeznaczeniu tego terenu)".

Należy przyznać rację stronie skarżącej, że na rysunku planu, wskazując obszar objęty ww. użytkiem ekologicznym, wskazano znacznie większy teren, niż to wynika z uchwały Nr XLII/487/2002 Rady Miejskiej w Wieliczce, na mocy której użytek ten ustanowiono. Na rysunku planu miejscowego granicami użytku ekologicznego objęto także działkę nr 625 oraz fragmenty działek nr: 627, 626, 624, 603-617, niewymienione w treści uchwały Nr XLII/487/2002 Rady Miejskiej

w Wieliczce. Wskazanie na rysunku planu nieprawidłowych granic użytku ekologicznego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Ponadto Wojewoda Małopolski trafnie wskazał, że ustalone w planie zasady zagospodarowania użytku ekologicznego naruszają postanowienia uchwały

Nr XLII/487/2002 Rady Miejskiej w Wieliczce, na mocy której użytek ten ustanowiono. W myśl zapisów art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz pkt 7 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 10 ust. 1 pkt 1 lit. r tekstu planu przeznaczenie terenu będącego użytkiem ekologicznym winno być dostosowane (winno skonsumować) zakazy wskazane w uchwale w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego, a związane z zagospodarowaniem terenu. Zatem Rada Gminy winna ustalić w planie miejscowym takie przeznaczenie i sposób zagospodarowania użytku ekologicznego, które nie są sprzeczne z ustaleniami uchwały w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego, tj. w niniejszym przypadku uchwałą Nr XLII/487/2002 z 19 lipca 2002 r. Rady Miejskiej w Wieliczce.

Zgodnie z § 4 tekstu uchwały Nr XLII/487/2002 na obszarze użytku ekologicznego zabrania się:

niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu,

wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu,

z wyjątkiem obiektów związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym

lub przeciwpowodziowym,

uszkadzania i zanieczyszczania gleby,

wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości,

zaśmiecania obiektu i terenu wokół niego,

dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody i zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz gospodarki rybackiej,

likwidowania małych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno - błotnych,

wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia własnych gruntów rolnych,

- lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

budowy budynków, budowli obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu.

Omawiany użytek ekologiczny znajduje się w obszarze, dla którego ustaleniami planu wskazano przeznaczenie: tereny sportu i rekreacji, o symbolu 1US2. Dla terenu oznaczonego symbolem 1US2 ustalono przeznaczenie, którego realizacja może skutkować zarówno trwałym zniekształceniem rzeźby terenu, jak

i przekształceniem użytku. Zgodnie bowiem z § 32 ust. 2 tekstu planu w całym obszarze US2, czyli również w obszarze użytku, w ramach przeznaczenia podstawowego dopuszczono przykładowo realizację: obiektów i urządzeń bezpośrednio związanych z sezonową rekreacją i sportem wodnym, np. plaż, kąpielisk, pomostów i innych obiektów i urządzeń związanych z funkcją sportowo-rekreacyjną, np. boiska i place sportowe, place zabaw, itp.; a także nie wyznaczonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść do obiektów; miejsc postojowych; obiektów małej architektury. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono zaś możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń: zabudowy usługowej wolnostojącej lub funkcji usługowej wbudowanej czy zabudowy mieszkaniowej wraz z budynkami gospodarczymi, wyłącznie dla obsługi obiektów z zakresu przeznaczenia podstawowego.

W kontrolowanej uchwale wprowadzono zapis służący ochronie nie samego użytku, ale pasa terenu o szerokości 50 m od granic użytku, a mianowicie w § 32 ust. 5 pkt 8 tekstu planu zapisano: " w pasie terenu o szerokości 50m od granic użytku obowiązuje zakaz plaż, kąpielisk, pomostów i innych obiektów i urządzeń związanych z przeznaczeniem podstawowym, o którym mowa w ust. 2 ".

Podsumowując należy stwierdzić, że – jak trafnie podniosła strona skarżąca - zapis § 10 ust. 1 pkt 1 lit. r in fine tekstu planu może w procesie inwestycyjnym skutkować niestosowaniem na terenie użytku ekologicznego zakazów określonych w § 4 uchwały Nr XLII/487/2002 z 19 lipca 2002 r. Rady Miejskiej w Wieliczce, służących ochronie ustanowionego użytku ekologicznego.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca nie bez racji wskazała, iż sama uchwała Nr XLII/487/2002 z 19 lipca 2002 r. budzi wątpliwości, bowiem granice użytku opisane w tekście tejże uchwały, tj. § 2, nie są spójne z granicami wskazanymi na załączniku graficznym do tej uchwały - załączniku nr 1. Wchodzące w skład użytku ekologicznego działki zostały wymienione w treści § 2 tekstu uchwały.

Zestawienie kopii ortofotomapy oraz wyrysu z załącznika graficznego do uchwały Nr XLII/487/2002 z 19 lipca 2002r. wskazuje na dużą rozbieżność granic użytku ekologicznego. Powyższe wymaga ze strony Rady Gminy wyjaśnienia i doprecyzowania (zmiany treści § 2 bądź załącznika graficznego do ww. uchwały), choćby ze względu na konsekwencje w ograniczeniu zabudowy i zagospodarowania terenu, jakie niesie za sobą utworzenie użytku ekologicznego.

Rada Miejska w Wieliczce przyznała w odpowiedzi na skargę, że bez zmiany uchwały Rady Miejskiej z 19 lipca 2002 r. nie ma możliwości jednoznacznego określenia granic użytku. Gmina, w związku z tym, zobowiązała się do podjęcia działań w kierunku "skorygowania" uchwały w sprawie uznania za użytek ekologiczny, tak w zakresie jego granic, jak i w razie potrzeby dostosowania do aktualnego stanu prawnego w zakresie zakazów i nakazów obowiązujących w tym obszarze, a w następnej kolejności przystąpi do wprowadzenia stosownych korekt do planu miejscowego. Jak wynika z akt sprawy, k. 159 i nast. akt sądowych, w dniu 27 października 2016 r. Rada Miejska w Wieliczce podjęła uchwałę nr XXVI/316/2016 w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego (wraz ze szczegółowym opisem granic tego użytku – załącznik nr 2 do uchwały), mocą której traci moc uchwała nr XLII/487/2002 z 19 lipca 2002 r. Rady Miejskiej w Wieliczce.

W kwestii nakazu "realizacji programu funkcjonalnego określonego dla terenu oznaczonego symbolami PU1 w sposób kompleksowy, przy zapewnieniu pełnej obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury." – wprowadzonego w § 9 pkt 1 lit. c tekstu planu należy podnieść, że rację ma strona skarżąca, iż w obowiązującym porządku prawnym nie ma zarówno definicji "programów funkcjonalnych", wytycznych prawnych co do ich zawartości, jak i przepisów nakazujących ich sporządzenie. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, dla całego zamierzenia budowlanego. Przepis ten stanowi również (ust. 2), że do wniosku o pozwolenie na budowę obiektów budowlanych należy dołączyć "inne dokumenty", ale tylko jeśli wymagają tego przepisy szczególne. Z cytowanych wyżej przepisów nie wynika obowiązek sporządzenia programu funkcjonalnego. Powyższe stanowi, w ocenie strony skarżącej, naruszenie zasad sporządzenia planu. Nałożenie na inwestora obowiązków nie wynikających (nie znajdujących oparcia) z powszechnie obowiązujących przepisów prawa stanowi przekroczenie kompetencji przez organy planistyczne oraz wykracza poza materię planu, określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Gmina w piśmie z dnia 3.06.2015 r. podkreślala, iż zamiarem nie było wprowadzenie obowiązku opracowania dodatkowego dokumentu, nieprzewidzianego w przepisach obowiązującego prawa. W ocenie Gminy chodzi o "realizację zamierzeń inwestycyjnych będących przedmiotem przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego na terenach PU1".

W tym kontekście strona skarżąca trafnie wskazała, iż akty prawa miejscowego (a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) nie mogą zawierać zapisów niejednoznacznych, budzących wątpliwości interpretacyjne, szczególnie, iż kształtują w określonym zakresie prawa i obowiązki obywateli. Dlatego też wskazany w § 9 pkt 1 lit c tekstu planu obowiązek realizacji programu funkcjonalnego narusza również zasady techniki prawodawczej - § 25 ust. 1 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100 poz. 908), który wskazuje, iż przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy). Nie ma przy tym znaczenia argumentacja z odpowiedzi na skargę, że plan obowiązuje już od kilkunastu miesięcy i brak jest jakichkolwiek sygnałów, aby omawiany zapis stwarzał problemy w postępowaniach o pozwolenie na budowę, albo by inwestorzy w terenach PU1 zmuszani byli do przedstawiania dokumentów niewynikających z powszechnie obowiązujących przepisów.

Na marginesie należy wskazać, że organ planistyczny zaznaczył, że rozważy raz jeszcze, czy w ramach zadeklarowanej zmiany planu miejscowego nie obejmie - jako przedmiot zmiany - także i sprawy kwestionowanego w skardze zapisu § 9 pkt 1 lit c) tekstu planu.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących strefy bezpośredniej ochrony konserwatorskiej, należy wskazać, że w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

W § 11 ust. 2 pkt 1 tekstu planu postanowiono, iż "w zakresie ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków, tj. dla zespołu kościoła Parafialnego p.w. Wniebowzięcia NMP, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, oznaczonego na rysunku planu, wyznaczono strefę K1 bezpośredniej ochrony konserwatorskiej; w strefie obowiązuje nadrzędność zagadnień ochrony konserwatorskiej nad innymi zagadnieniami w tym obszarze; obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, nie będących uzupełnieniem czy kontynuacją istniejącego układu przestrzennego lub działaniami rekonstruującymi formę i gabaryty obiektów; działalność inwestycyjna możliwa jest wyłącznie zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi konserwatorskimi i pod nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków".

Wojewoda Małopolski trafnie wskazał, iż strefa ochrony konserwatorskiej K1, o której mowa w § 11 ust. 2 pkt 1 tekstu planu, wykracza poza obszar wpisany do rejestru zabytków. Z danych zawartych na stronie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie wynika, że zabytek, o którym mowa powyżej, w istocie wpisany jest do rejestru: "Grabie gm. Wieliczka - kościół par. p.w. Wniebowzięcia NPM, dzwonnica, otoczenie w obrębie otoczenia, A-293 z 22.05.1947 [A-300/M]", ale granice objęte decyzją o wpisie do rejestru zabytków obejmują budowlę kościoła i dzwonnicy na terenie objętym istniejącym ogrodzeniem, czyli obszar przeznaczony w obecnym planie pod tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem 4UP. Natomiast strefa ochrony konserwatorskiej, o której mowa w cytowanym § 11 ust. 2 pkt 1 tekstu planu wykracza poza obszar wpisany do rejestru zabytków - jej zasięg wskazany na rysunku planu obejmuje również części terenów: 20R, 61MN, 72MN oraz 3KDZ nieujętych w rejestrze zabytków.

Słusznie, jako naruszające porządek prawny, strona skarżąca uznała nakazy i wymogi ustalone przepisami planu, dotyczące działalności inwestycyjnej w tejże strefie. Ustalenia ochrony zabytków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są bowiem jedną z form i sposobów ochrony zabytków, jednak przyjęta w zapisach planu ochrona nie może zastępować lub modyfikować istniejącej regulacji ustawowej, a ponadto musi znajdować swoje uzasadnienie w przepisach upoważniających organ uchwałodawczy gminy do jej ustanowienia. Natomiast zapisy planu wskazujące, iż "działalność inwestycyjna możliwa jest wyłącznie zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi konserwatorskimi i pod nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków" nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa i wiąże się z nałożeniem na inwestorów dodatkowych, nieuprawnionych obowiązków w stosunku do obiektów objętych strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej.

Wymóg ten stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 15 u.p.z.p. oraz nie znajduje poparcia w obowiązujących przepisach prawa dotyczących ochrony zabytków, w tym dotyczących ich ochrony podczas procesu budowlanego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obligatoryjnie zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ustalenia te,

w myśl § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) powinny wskazywać obiekty i tereny chronione ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów.

Wskazane zasady zagospodarowania terenów nie są tożsame z prawami

i obowiązkami uczestników procesu budowlanego, które określone zostały w ustawie Prawo budowlane oraz ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami: ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu

i aktualizacji m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W planach tych, w szczególności:

1) uwzględnia się krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;

2) określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu;

3) ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami.

W planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Analiza zapisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów normujących projektowanie, budowę, utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych oraz określających zasady działania organów administracji publicznej

w tych dziedzinach (ustawy Prawo budowlane) nie wykazała, by organ planistyczny był uprawniony do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania szczegółowych wytycznych konserwatorskich i zapewnienia nadzoru służb ochrony zabytków podczas każdej działalności inwestycyjnej, ze względu na objęcie danego obiektu ochroną poprzez ustalenia planu.

W pierwszej kolejności ustawodawca przepisem art. 39 ustawy Prawo budowlane określił, w jakich sytuacjach zachodzi konieczność współdziałania organów administracji architektoniczno-budowlanej z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (ustawodawca odrębnie wskazał zarówno właściwość, jak

i zakres kompetencji organów ochrony zabytków w odniesieniu do różnych robót budowlanych, jak i do samej formy ochrony, rozróżniając rejestr i ewidencję zabytków). Wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę/rozbiórkę obiektu konieczne jest uzyskanie pozwolenia konserwatora na prowadzenie robót budowlanych przy obiektach budowlanych wpisanych do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Natomiast w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, ustawodawca wskazał na konieczność wydawania pozwolenia na budowę/rozbiórkę

w uzgodnieniu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane).

W przepisach tejże ustawy nie ma mowy o obiektach objętych ochroną na podstawie ustaleń planu miejscowego (czyli objętych strefą ochrony konserwatorskiej). Z kolei przepis art. 36 ust. 1 ustawy z o ochronie zabytków

i opiece nad zabytkami określa w sposób enumeratywny wszystkie przypadki, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, co też oznacza, że tylko w sytuacjach tam określonych występuje obowiązek uzyskania takiego pozwolenia (głównie dotyczy to obiektów wpisanych do rejestru zabytków).

Strona skarżąca trafnie wskazała, że analiza kwestionowanych ustaleń planu wykazała, że na terenie objętym strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej znajdują się obiekty ujęte w rejestrze zabytków, jak i obiekty, których ochronę przewiduje plan miejscowy (poprzez ustanowienie strefy ochrony konserwatorskiej). Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, w procesie inwestycyjnym do tych dwóch form ochrony zabytków należy stosować odmienne wymogi i nakazy.

Ponieważ zapisy ustaw nie mogą być modyfikowane w akcie prawa miejscowego, niedopuszczalne jest rozszerzenie wymogów w nim zawartych na inne przypadki niż te, które zostały określone w materii ustawowej. Brak jest możliwości rozszerzenia obowiązku uzyskania pozwolenia (wytycznych, nadzoru) służb ochrony zabytków w akcie prawa miejscowego.

Rada Gminy jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w m.in. art. 15 ustawy. Nałożenie dodatkowych obowiązków na uczestników procesu budowlanego (niewynikających z obowiązującego porządku prawnego) nie mieści się w ramach określania zasad zagospodarowania terenu, narusza również przepisy rangi ustawowej, które kompleksowo regulują obowiązki uczestników procesu budowlanego.

Organ planistyczny wskazał, że ustalenia przyjęte w planie w zakresie strefy bezpośredniej ochrony konserwatorskiej oraz wymogów i ograniczeń w nich obowiązujących Gmina uzasadniła okolicznościami faktycznymi (przede wszystkim potrzebą ochrony zabytku w aspekcie jego otoczenia), jak i dotychczasowymi wymogami organów konserwatorskich. Niemniej analizując ponownie najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych i w ślad za tym jednoznaczne stanowisko organów nadzoru o braku podstaw prawnych do narzucania ograniczeń konserwatorskich poza obszar wpisany do rejestru zabytków, Gmina Wieliczka postanowiła podjąć działania zmierzające do zmiany zarzucanych w skardze regulacji planistycznych. Pismem z dnia 9.11.2015 r. poinformowała Wojewodę Małopolskiego, że na sesję Rady Miejskiej w Wieliczce zostanie skierowany projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego.

Przywołane powyżej argumenty uzasadniają twierdzenie strony skarżącej, że uchwała Nr XLV/601/2014 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 30.06.2014 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "D" w zaskarżonym zakresie została sporządzona w sposób niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Należy przy tym wskazać, że redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji tego wadliwość dotycząca tylko niektórych zapisów planu miejscowego nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyrok NSA z dnia 28.09.2011 r., sygn. II OSK 1287/11).

W niniejszej sprawie wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych skargą postanowień kwestionowanej uchwały nie spowoduje dezintegracji postanowień przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 u.s.g..

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy uznać za w pełni uzasadnioną.

Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 30 czerwca 2014 r., nr XLV/601/2014, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "D" jest - w części objętej niniejszym wyrokiem - dotknięta wadami o charakterze opisanych powyżej istotnych naruszeń prawa, co - zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – powoduje jej nieważność w tej części. Dlatego Sąd, uznając skargę Wojewody Małopolskiego za zasadną, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a..