Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 660/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 57a, art. 134, art. 135, art. 145, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 33, art. 114, art. 115a, art. 121
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: Art. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: Art. 31, art. 66, art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 7 marca 2022 r. nr 28/EU-O/2022 w sprawie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia 25 listopada 2021 r. znak [...].


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z dnia 7 marca 2022 roku nr 28/EU-O/2022 wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego B. O. od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia 25 listopada 2021 roku znak [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za rok 2002, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r, poz. 1882, ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 22 listopada 2018 roku skarżący zwrócił się z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w odpowiedniej części. Uzasadniając swoje żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 roku (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Komendant Powiatowy Policji w C. decyzją nr [...] z dnia 30 września 2019 roku znak [...] odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby za rok 2002. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania w dniu 20 listopada 2019 roku wydał decyzję nr 204/EU-O/2019, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Na ostateczną decyzję organu odwoławczego skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2020 roku sygn. akt III SA/Kr 85/20 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 20 listopada 2019 roku nr 204/EU-O/2019 oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Od wyroku tego Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 roku sygn. akt III OSK 3397/21 oddalił skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Krakowie akta administracyjne przedmiotowej sprawy wraz z odpisem orzeczenia sygn. akt III SA/Kr 85/20 i stwierdzeniem jego prawomocności. Następnie akta postępowania wraz z ww. orzeczeniami sądów administracyjnych zostały przekazane za pismem z dnia 18 listopada 2021 roku Komendantowi Powiatowemu Policji w C., celem podjęcia czynności zgodnie z właściwością.

Komendant Powiatowy Policji w C. po otrzymaniu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydał decyzję nr [...] z dnia 25 listopada 2021 roku znak [...], w której odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za rok 2002.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania nie przyznały również znowelizowane przepisy ustawy o Policji, które obowiązują od dnia 1 października 2020 roku i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1610).

Odnosząc się do wydanego w sprawie prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 85/20 organ pierwszej instancji powołał się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co zdaniem organu znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

W konsekwencji organ pierwszej instancji przyjął, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia.

Od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia 25 listopada 2021 roku skarżący złożył odwołanie, z którego wynika, że nie jest on zadowolony z wydanej decyzji i nie zgadza się z przedstawionym w niej stanowiskiem organu pierwszej instancji. Wniósł o zmianę decyzji organu pierwszej instancji poprzez wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wraz z należnymi odsetkami za zwłokę.

Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie po rozpoznaniu wniesionego odwołania stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ wskazał, że skarżący B. O. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2002 roku na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia 23 sierpnia 2002 roku. W dniu 31 sierpnia 2002 roku zostało sporządzone Zestawienie okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy policjanta zwolnionego ze służby w Policji, zawierające m.in. wskazanie ilości dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w łącznym wymiarze 35 dni. Wobec powyższego skarżącemu zwalnianemu ze służby wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 3.388,00 zł brutto, tj. za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, ustalony przy zastosowaniu "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, na podstawie art. 115 a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty.

Organ wskazał, że zaskarżona decyzja Komendanta Powiatowego Policji w C. została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 roku, zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z przepisu tego wynika dla organu nakaz stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania. Nadto wymóg działania organów władzy publicznej na podstawie prawa oznacza w szczególności nakaz podejmowania przez te organy działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych.

Organ wskazał, że w dniu 1 października 2020 roku weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (opublikowana w Dz. U. z dnia 18 września 2020 roku, poz. 1610). Zgodnie z art. 1 pkt 16 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku art. 115a ustawy o Policji otrzymuje brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Z kolei zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 roku oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 roku. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 roku ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku.

W konsekwencji od dnia 1 października 2020 roku w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 roku - co ma miejsce w niniejszej sprawie - zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc zobowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego).

Organ stwierdził, że nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak również przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 roku prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 roku organ nie jest zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej.

W sprawie wniosku skarżącego z dnia 22 listopada 2018 roku, rozpatrzonego decyzjami organów pierwszej (nr [...]) i drugiej (nr 204/EU-O/2019) instancji - odmawiającymi wypłaty wyrównania przedmiotowego świadczenia, wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 85/20 - uchylający obie decyzje. Mając na względzie, że z dniem 1 października 2020 roku weszły w życie wyżej omówione przepisy, które miały stanowić odpowiedź na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15 zasadnym jest rozważyć, czy organ jest w stanie wykonać wyrok sądu administracyjnego, który uprawomocnił się w dniu 5 sierpnia 2021 roku. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji z powodu jej wadliwości, a następnie oddalenie skargi kasacyjnej organu nie powoduje, że sprawa administracyjna traci swój byt. Zgodnie z brzmieniem art. 6 k.p.a. organ zobowiązany jest stosować stan prawny z daty orzekania, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. W omawianym przypadku ustawodawca wprowadził przepisy intertemporalne. Takim przepisem jest przywołany powyżej art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Tym samym do spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres poprzedzający 6 listopada 2018 roku stosuje się "przelicznik" wynikający z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku.

Okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok sądu może budzić pewne wątpliwości w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. Co do zasady organ jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku jednak organ zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał przed dniem wejścia w życie zacytowanych powyżej zmian ustawowych.

Zastosowanie się zatem do wykładni art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu zaprezentowanym w wymienionym wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. Podkreślić należy, że organ nie dysponuje kompetencją do oceny zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej treści przepisów rangi ustawowej. Dnia 1 października 2020 roku organ został wyposażony w materialnoprawne przepisy umożliwiające rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy obejmującym każdy mogący się pojawić stan faktyczny. Ocena tego, czy sposób postępowania organu polegający na uchyleniu się w niniejszej sprawie od skutków art. 153 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie prawne należy do sądu, który zweryfikuje legalność decyzji wydanej po wejściu w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Organ podkreślił, że kwestia wypłaty ewentualnych ustawowych odsetek, tzw. sprawa o odsetki, nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Tym samym rozpoznanie sprawy o odsetki od określonych świadczeń, w przypadku ich przyznania, nie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącego B. O. Skarżący zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, która to z uwagi na wymienione okoliczności powinna zostać uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia;

- przepisów prawa materialnego: art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 2 k.p.a. i art. 115a Ustawy o Policji w zakresie nieuzasadnionego stanowiska niezgodnego z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku (sygn. akt: K 7/15 opublikowanym dnia 6 listopada 2018 r., zwanym dalej "wyrok TK"), iż dopiero nowelizacja ustawy może dać podstawę do przeliczenia ekwiwalentu i wyliczenia stronie należnego jej wyrównania;

- niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 190 Konstytucji, w zakresie związania wyrokiem TK, a przez to pozbawienie skarżącego należnych jej z mocy prawa i Konstytucji oraz wyroku TK świadczeń publicznoprawnych tj. wyrównania ekwiwalentu, poprzez nie zastosowanie się do wiążącego organ wyroku TK.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie oraz poprzedzającej jej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w C. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem skarżącego za bezzasadną należy uznać argumentację Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie co do niekonstytucyjnej wielkości przelicznika, który to w opinii organu powinien zostać na nowo określony przez ustawodawcę, bowiem Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 155a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczenia ekwiwalentu. Wskazując przy tym co wprost oddane jest w przytoczonym wyżej wyroku TK, iż "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy".

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy, zwalnianemu ze służby skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, stanowiący że policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe otrzymuje ekwiwalent pieniężny oraz art. 115a tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty. Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego od służby, przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten został wprowadzony w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r., nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102), orzeczono iż: "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Do chwili obecnej wskazany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego ułamek 1/30 części miesięcznego uposażenia nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem w odniesieniu do okresu przed dniem 6 listopada 2018 r.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do pytania, czy przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem w odniesieniu do okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. można wyliczyć i wypłacić skarżącemu wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez niego urlop, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć i wypłacić, jak twierdzą organy obu instancji.

Zdaniem Sądu, pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem w odniesieniu do okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. można wyliczyć kwotę należną skarżącemu, ponieważ sposób wyliczenia tej kwoty wskazuje wprost uzasadnienie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym okres rozliczeniowy, o którym mowa w przepisie art. 115a ustawy o Policji, to ostatnie jednomiesięczne uposażenie i taki okres należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego wyroku podał, że "ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego". Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące - jak sama nazwa wskazuje - jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji policjant nabył powyższe uprawnienie, którego z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego jest nabywane wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Z powyżej przytoczonych fragmentów uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. wprost wynika sposób wyliczenia należnej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym - na dzień zwolnienia ze służby - jest liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, na dzień zwolnienia ze służby. W niniejszej sprawie oznacza to, że po wyliczeniu liczby dni urlopu, jaka przysługiwała skarżącemu, należy tę liczbę dni urlopu pomnożyć przez wysokość jego wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego w miesięcznym okresie rozliczeniowym, zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego. Następnie od wyniku tych obliczeń należy odjąć dotychczas wypłaconą kwotę z tego tytułu i wypłacić różnicę.

Przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny sposób wyliczenia wskazuje, że wyliczenie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby, nie powinno organom Policji nastręczyć żadnych trudności, skoro, jak wskazał Trybunał, świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu policjanta, jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia na podstawie ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn. Dz. U z 2015 r., poz. 90). Z kolei dane dotyczące pobieranego przez policjanta wynagrodzenia w danym roku kalendarzowym są w posiadaniu organów Policji.

Odnosząc się do stanowiska organów obu instancji zawartego w uzasadnieniach decyzji Sąd wskazuje, że skutkiem przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w Dzienniku Ustaw), mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. III OSK 3803/21 (niepubl.): "przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Trybunał Konstytucyjny, wydając wyrok zakresowy, nie orzeka o niezgodności z Konstytucją całej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297). Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego). Każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który zmienia system prawny, derogując normę prawną w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 - prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116)".

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego wyroku, z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji wyinterpretował normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień urlopu jest wynagrodzenie policjanta za jeden dzień roboczy. Organy Policji przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości uposażenia za jeden dzień roboczy.

W orzecznictwie niesporny jest pogląd, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał. Tym samym przyjąć należy, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 "przyznaje" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2311/14, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie, jest to prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, które mają charakter bezwarunkowy, jak podkreślał w przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny.

Należy także przywołać uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. II GPS 1/10 (opubl. w CBOSA), trafnie wyjaśniającą znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP, w której Sąd wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że "celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (...). Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (...). Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust.4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni".

Sąd wskazuje także, że znana jest mu treść pytania prawnego przedstawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20; niemniej Sąd w całości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone np. w wyrokach z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. III SA/Kr 205/21, z dnia 10 marca 2022 r., sygn. III SA 1724/21, z dnia 22 marca 2022 r., sygn. III SA/Kr 1638/21, z dnia 29 marca 2022 r., sygn. III SA/Kr 16/22, z dnia 25 kwietnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1552/21 czy z dnia 19 maja 2022 r., sygn. III SA/Kr 109/22 i III SA/Kr 179/22 (opubl. w CBOSA), iż art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610) stanowi, że "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się nie w wysokości wynikającej z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada, a jedynie na zasadach wynikających z tej ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę takim sformułowaniem jednoznacznie wskazuje, że jego celem nie było nakazanie wypłacania ekwiwalentu w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wykładnia przeciwna wskazanego przepisu prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca powtórzył niekonstytucyjne zapisy ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i tym samym mamy do czynienia ze zjawiskiem tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Zjawisko to polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21) i próbuje, w tym wypadku za pomocą przepisów przejściowych, ograniczyć zakres zastosowania orzeczenia Trybunału, naruszając tym samym art. 190 ust. 1 Konstytucji (moc powszechnie obowiązująca wyroków TK)".

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad wskazanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15.

Jak zostało powyżej wskazane, w niniejszej sprawie liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, oraz stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.