Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 815/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 219
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi D. F. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie D. F. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] listopada 2016 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie dokonuje się ustaleń i ocen, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia i nie oznacza nałożenia na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów oraz dokonywania ich oceny w celu potwierdzenia żądania wnioskodawcy. Odmowa wydania zaświadczenia następuje, gdy żądanie nie znajduje uzasadnienia, czy potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zaznaczył, że pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych. Należy odróżnić pełnienie służby w warunkach szczególnych, od pełnienia służby w warunkach powszednich, normalnych i wykonywania w tych warunkach przypisanych zakresem czynności obowiązków służbowych, w których mogą zdarzyć się nieprzewidziane sytuacje i okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu. O wydaniu zaświadczenia nie decyduje bowiem jakiekolwiek ryzyko zagrożenia życia i zdrowia w czasie wykonywania czynności służbowych, bo wynika ono z samego charakteru służby. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 stwierdził, że nie mieszczą się w pojęciu szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia codzienne, rutynowe czynności funkcjonariusza, potencjalnie związane z ryzykiem wystąpienia zagrożeń, jeżeli z dostępnych dla organu dokumentów nie wynika, że zdarzenia te przerodziły się w sytuacje zagrażające życiu lub zdrowiu, tj. sytuacje ekstremalne.

W toku postępowania ustalono, że z uwagi na brak w aktach osobowych funkcjonariusza dokumentów odnoszących się do realizacji przez niego zadań w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury we wskazanym we wniosku zakresie konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pod kątem ujawnienia dokumentów potwierdzających realizację zadań służbowych w liczbie i w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W związku z tym zastępca dyrektora Biura Kadr ABW wystąpił do dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW o udzielenie informacji, w tym na podstawie dokumentacji archiwalnej, czy w okresie pełnienia służby w Departamencie Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW funkcjonariusz uczestniczył w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] listopada 2016 r. przez co najmniej 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało szczególne zagrożenie dla życia lub zdrowia. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] zastępca dyrektora Bezpieczeństwa Wewnętrznego Audytu ABW poinformował, że może potwierdzić realizację przez funkcjonariusza we wskazanym okresie czynności służbowych, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia przez 26 dni. W ocenie organu powyższa odpowiedź była wystarczająca do zamknięcia prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Podkreślił, że organ nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów lub dokonywania ich oceny w celu potwierdzenia żądania wnioskodawcy, a argumentacja strony podniesiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprowadza się do potwierdzenia tezy, że w ww. okresie zrealizował czynności, o których mowa w § 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia w wymaganej liczbie dni, tj. 30. Ponadto zaznaczył, że D. F. nie wskazuje, choćby w przybliżony sposób, w jakich konkretnie dokumentach mają znajdować się dodatkowe dane potwierdzające realizację przez niego czynności służbowych, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia przez większą liczbę dni niż ustalona w toku postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia.

Skoro zatem ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, że w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] listopada 2016 r. funkcjonariusz uczestniczył jedynie przez 26 dni w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia to nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści żądanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. F. zakwestionował postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2018 r. oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2018 r. wnosząc o ich uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., poprzez uznanie, że uczestniczył mniej niż 30 dni w ciągu roku w czynnościach opisanych w tym przepisie bez wskazania, którym czynnościom będącym jego udziałem odmawia przymiotu działania w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenia życia lub zdrowia,

2. § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148, z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wniosku o wydanie zaświadczenia jedynie w oparciu o odpowiedź zastępcy dyrektora Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW z dnia [...] grudnia 2017 r., podczas gdy powinny zostać przeanalizowane wszystkie dokumenty zgromadzone w teczce akt personalnych, ewidencjach i rejestrach posiadanych przez organ,

3. art. 218 K.p.a. w zw. z art. 6 i 7 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób wybiórczy, z naruszeniem zasady rzetelności i obiektywizmu podczas gromadzenia i analizy dowodów, w szczególności poprzez nieustalenie rodzaju czynności wykonywanych przez niego w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] listopada 2016 r., które powinny podlegać zaliczeniu w celu podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu funkcjonariusza,

4. art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń z naruszeniem zasady swobodnej oceny.

Jednocześnie wniósł o nadesłanie do akt sprawy książki konwojów za 2016 rok oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność uczestniczenia przez niego w czynnościach fizycznej ochrony osób i mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, a które wykonywane były przez wnioskodawcę od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] listopada 2016 r.

W ocenie skarżącego zwracając się o wydanie zaświadczenia wnosił jedynie o zbadanie istniejących zapisów w księgach, ewidencjach i innych dokumentach, czego organ wiarygodnie nie uczynił. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika jakie dokumenty zostały poddane analizie, jakie dokładnie (z jakiej daty, dotyczące jakich działań) dokumenty były brane pod uwagę podczas badania sprawy. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oparł się jedynie na piśmie zastępcy dyrektora Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW z dnia [...] grudnia 2017 r., które było podstawą odmowy wydania zaświadczenia. Oznacza to zatem, że organ w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających i nie ustalił żadnych okoliczności, które mogłyby potwierdzać lub zaprzeczać jego twierdzeniom. Podkreślił, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie powinno sprowadzać się do uznania w treści postanowienia, że ilość i rodzaj czynności ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, a powinno wyraźnie wskazywać jakiego rodzaju czynności i gdzie zaewidencjonowane organ uznaje za wystarczające do zaliczenia ich dla podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, a jakich zdarzeń nie zalicza.

Zaznaczył, że czynności zarejestrowane w książce konwojów za 2016 rok pod numerami porządkowymi od 35 do 57 i 59,61,64,67,68,69,70,71,72,73,75,76,77,82,83,100 i 104, łącznie 74 są czynnościami polegającymi na fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia i powinny być wzięte pod uwagę podczas ustalania uprawnień funkcjonariusza. Wszystkie te czynności były pełnione w warunkach, w których zagrożenie dla życia i zdrowia miało charakter wyjątkowy, a nieuznanie ich przez organ jako czynności uzasadniających podwyższenie emerytury jest sprzeczne z faktami wynikającymi z ewidencji i ustalonymi dotychczas zasadami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) niniejsza sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym.

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do treści art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżone postanowienia organów obu instancji odpowiadają prawu.

Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 217 K.p.a. i nast. Zgodnie z art. 218 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami.

Powyższe oznacza, że organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania takie mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. Wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie dotyczy, jest sporny albo odmienny od wskazywanego przez wnioskodawcę.

Organ administracji wydając zaświadczenie może opierać się tylko na posiadanych przez siebie dokumentach, bowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Dlatego wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt. II SA/Go 384/08, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).

W przypadku, gdy nie można spełnić żądania strony, ze względu na treść posiadanych danych lub braku dokumentów będących w dyspozycji organu, należy odmówić wydania zaświadczenia żądanej treści.

W niniejszej sprawie D. F. w dniu [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] listopada 2016 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Skarżący powołał się na § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej; zwanym dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał z przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin – art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148), a także z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowi, że emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Udokumentowanie uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie tego przepisu w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, określone zostało natomiast w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA, zgodnie z którym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie żądanego zaświadczenia i następnie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ustalił, że zgromadzone dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają, aby D. F. w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] listopada 2016 r., jako funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i to w wymiarze czasowym, o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Biorąc powyższe przepisy pod uwagę należy podkreślić, że organ badając wniosek strony o wydanie zaświadczenia mógł odnieść się jedynie do zapisów znajdujących się

w dokumentach wewnętrznych jednostek, w których skarżący pełnił służbę w danym okresie. Zobowiązany był zatem uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami.

W ocenie Sądu organ zastosował się do tego obowiązku, o czym świadczą podejmowane w toku postępowania czynności. Jak wynika z akt sprawy, podstawę do odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści stanowiła analiza przebiegu jego służby pod względem spełnienia przesłanek zawartych w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jaka została przeprowadzona na podstawie przeglądu akt osobowych oraz informacji przekazanych przez właściwą jednostkę organizacyjną (dyrektora Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW), która jako jedyna znajdowała się w posiadaniu dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez niego w tym okresie czynności określonych w tym przepisie.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] zastępca dyrektora Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW, powołując się na dane ewidencyjne zawarte w Książce Konwojów za rok 2016, potwierdził fakt wykonywania przez skarżącego (w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] listopada 2016 r.) obowiązków służbowych polegających na konwojowaniu materiałów niejawnych, wartości pieniężnych, broni i amunicji oraz zatrzymaniu i konwojowaniu osób, tj. tych, o których mowa w ww. przepisie, podając zarazem dokładne daty, w jakich to miało miejsce. Wprawdzie w wystąpieniu tym nie wskazano, tak jak chciałby skarżący, konkretnej liczby tych czynności, ale nie było to konieczne, bowiem już sam fakt, że z jego treści jednoznacznie wynikało, iż D. F. nie wykonywał ich przez 30 tylko przez 26 dni, wystarczał do uznania przez organ, że nie zostały spełnione określone w ww. przepisie przesłanki warunkujące wydanie zaświadczenia zgodnego z żądaniem skarżącego. Słusznie organ uznał, że w sytuacji, gdy z samego brzmienia § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. wynika, że o tym czy funkcjonariusz wykonywał określone w tym przepisie czynności, nie decyduje ich faktyczna liczba, ale wyłącznie ilość dni, w których były one realizowane - treść wskazanego powyżej pisma przesłanego przez właściwą jednostkę merytoryczną stanowiła dla organu zupełną oraz wiążącą informację, w oparciu o którą należało wydać rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W związku z tym, że została wyczerpana przez organ możliwość poszukiwania istotnych dla sprawy faktów opartych na dokumentach, a zatem stwierdzony został ponad wszelką wątpliwość i jednoznacznie brak możliwości pozytywnego rozpatrzenia żądania, trudno zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby toczące się w niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wybiórczy, nierzetelny i nieobiektywny, czyli z naruszeniem obowiązujących przepisów, tj. art. 218 K.p.a. w zw. z art. 6 i 7 K.p.a.

Natomiast zgodzić się należy z organem, że w pozostałym okresie skarżący wykonywał zadania służbowe, których charakter nie wykraczał poza zagrażające życiu, zdrowiu w stopniu odpowiadającym normalnym warunkom pełnienia służby, wpisanym w tę specyficzną formę aktywności zawodowej. Nie można za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu uznać czynności realizowanych w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, nawet w ramach działań ochronnych czy zabezpieczających, realizowanych z bronią. Podobnie nie sposób zakwalifikować do takich działań wypadków w trakcie służby związanych z doznaniem urazu - uszczerbku na zdrowiu, jeśli nie były one spowodowane szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu. Ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" pozwala na przyjęcie stanowiska, że wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, zważywszy na zagrożenie życia i zdrowia. Pogląd ten, znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt. 12/13 (OTK-A 2014 r. Nr 5, poz. 56), który w uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia rozumianej jako stwierdzenie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

W przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak również w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., mowa jest o służbie pełnionej w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Dla uzyskania prawa do powyższego zwiększenia nie wystarczą zatem okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu, ale ustawodawca wzmocnił powyższy wymóg i posłużył się dodatkowym kwalifikatorem. W przekonaniu Sądu zagrożenie, o jakim mowa w omawianym przepisie, musi być realne, rzeczywiste, a niedające się jedynie przewidzieć; nie może też mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o sytuacje, w jakich zaistniało tego rodzaju zagrożenie, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Dlatego też zdaniem Sądu, z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych i że występuje szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest szczególnym przypadkiem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich wyjątkowych (niecodziennych) warunkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela tym samym stanowisko organu, że tylko czynności podejmowane w warunkach szczególnego (nadzwyczajnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza można uznać za czynności wykonywane w sytuacjach istnienia "zagrożenia życia lub zdrowia".

Wyjaśnić również należy, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. miał charakter zakresowy, tj. stwierdzał niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów mógł być zatem powołany w niniejszej sprawie, jednak obowiązkiem organu było stwierdzenie, w oparciu o prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie uczestniczył co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Skoro zatem takie zagrożenie wystąpiło w wymiarze niższym od 30-dniowej normy takowych zdarzeń, to brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony i wydania żądanego zaświadczenia.

W ocenie Sądu należy w pełni zgodzić się z organem, że skarżący ma niewątpliwie interes w wydaniu mu żądanego wnioskiem zaświadczenia. Jednakże treść tego zaświadczenia nie może pozostawać w sprzeczności ze zgromadzoną i będącą w posiadaniu organu dokumentacją.

Jendnakże w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści, bowiem zaświadczenie to dotyczy okoliczności, które nie zostały potwierdzone ani nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.

Wszystkie zarzuty skargi są zatem chybione.

Zdaniem Sądu organ przy rozpatrywaniu wniosku skarżacego nie naruszył § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., ani też § § 14 ust. 1 pkt 1 – 4 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy (...).

Nie sposób również stwierdzić naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 218 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że prowadzone przed wydaniem postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. postępowanie wyjaśniające toczyło się z uwzględnieniem zasad określonych w K.p.a. i było w pełni wystarczające, bowiem już na tym etapie doprowadziło do poczynienia wszystkich, istotnych dla załatwienia przedmiotowej sprawy ustaleń faktycznych. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ przeprowadził w trakcie tego postępowania wszelkie wymagane czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia, czy skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, dokonując w tym celu dokładnej analizy zapisów znajdujących się w posiadanej ewidencji (Książce Konwojów). Ponadto organ, uwzględniając ograniczony charakter postępowania wyjaśniającego, nie tylko zebrał wystarczający do załatwienia sprawy materiał dowodowy, ale również prawidłowo go rozpatrzył. Jednocześnie obszernie uzasadnił swoje orzeczenie, przedstawiając dokładnie stan prawny i faktyczny sprawy, wobec czego za bezpodstawny należy uznać zarzut wskazujący na sporządzenie wadliwego uzasadnienia, które jakoby nie umożliwiło skarżącemu zapoznanie się z argumentacją organu i motywami rozstrzygnięcia.

Natomiast w niniejszej sprawie istotne jest wyjaśnienie, czy organ, opierając się na analizie zapisów zawartych w Książce Konwojów za 2016 rok zasadnie uznał, że D. F. nie wykonywał określonych w § 4 pkt 2 rozporządzenia czynności w wymaganym w tym przepisie – 30 dniowym wymiarze. Podkreślić należy, że skarżący kwestionując treść wydanych wobec niego rozstzrygnięć, nie przedstawił w toku postępowania żadnych przekonujących argumentów, a w szczególności nie powołał się na istnienie konkretnych dokumentów lub danych, które świadczyłyby o tym, że poczynione w tej kwestii ustalenia organu powinny być całkowicie odmienne. Dopiero w skardze wskazał, że organ źle ustalił ilość dni służby pełnionej przez niego w warunkach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia, bowiem powołując się na konkretne zapisy ewidencyjne zawarte w Książce Konwojów – w okresie pomiędzy [...] stycznia 2016 r. a [...] listopada 2016 r., przez 40 dni wykonał 74 czynności fizycznej ochrony mienia lub osób. Odnosząc się do powyższego stwierdzenia należy wskazać, że jest ono chybione, bowiem, jak wynika z informacji uzyskanej z Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW, skarżący mylnie interpretuje zapisy zamieszczone w tej ewidencji, nie dostrzegając tego, że wskazane przez niego (w pozycjach od 35 do 104) czynności, których w sumie nie jest 74 ale 38 – nie zawsze były realizowane w danym dniu służby pojedynczo. Bywało bowiem niejednokrotnie tak, że kilka z nich skarżący wykonywał w ciągu tego samego dnia, i tak np.: [...] lutego 2016 r. przeprowadził on dwie czynności, [...] lutego 2016 r. – trzy, a [...] marca 2016 r. – cztery czynności.

Uwzględniając powyższe, a w szczególności biorąc pod uwagę, że w aktach postępowania administracyjnego (na str. 3 i 8) znajduje się dokumentacja wskazująca na możliwość dokonywania przez skarżącego nieprawidłowej interpretacji zapisów zawartych w Książce Konwojów (pismo nr [...] z dnia [...] października 2017 r. stanowiące "notatkę z przeglądu akt czynności wyjaśniających [...] dot. D. F." oraz pismo Zastępcy Dyrektora Biura Kadr nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.), nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że sporządzona w tej sprawie przez Departament Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW informacja zawierała ustalenia, które nie wynikają ze znajdujących się w jej posiadaniu danych zawartych w ewidencjach czy rejestrach, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonych postanowień. Brak jest zatem podstaw do przeprowadzania dowodu z dokumentu w postaci Książki Konwojów za 2016 rok.

Zaznaczyć także należy, że postępowanie prowadzone w ramach art. 217 i nast. K.p.a. nie jest postępowaniem o ustalenie faktu albo prawa (jak to ma miejsce w postępowaniu cywilnym w powództwie o ustalenie), ale uproszczonym postępowaniem administracyjnym sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych.

Przy tak sztywno ustalonych ramach procesowych postępowania o wydanie zaświadczenia, również analizowanie, dlaczego w zbiorach urzędowych organu określonych informacji brak, nie należy do zakresu tego postępowania, zagadnienie to nie może także stanowić przedmiotu rozpoznania sądu administracyjnego.

Nie jest również dopuszczalne żądanie dowodzenia przez organ braku dokumentacji, potwierdzającej treść żądanego zaświadczenia. Zgodnie z zasadami logiki nie jest bowiem dopuszczalne przeprowadzenie bezpośredniego dowodu na brak danej przesłanki. Można natomiast dowodzić okoliczności twierdzących i dopiero z braku takich okoliczności można wywieść brak danej przesłanki, co uczynił organ w niniejszej sprawie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.