Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1107/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego o określonych gabarytach, a w tym wysokości obiektu, powoduje, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę właściciele sąsiednich domów jednorodzinnych nie mogą zasadnie zarzucić, iż sporny obiekt nie jest dostosowany do otoczenia i krajobrazu, bowiem "stanowi blokowisko" w sytuacji, gdy realizacja inwestycji nie narusza jakiegokolwiek przepisu prawa ani też interesu prawnego skarżących.

2. Jeżeli strona mająca w tym interes prawny wywodzi, iż nie został spełniony warunek dostosowania projektowanego obiektu do otoczenia i krajobrazu, zaś organ orzekający tego zarzutu nie podziela, służy stronie prawo zgłoszenia odpowiedniego wniosku dowodowego na postawie art. 78 par. 1 Kpa np. przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy.

TEZY

1. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego o określonych gabarytach, a w tym wysokości obiektu, powoduje, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę właściciele sąsiednich domów jednorodzinnych nie mogą zasadnie zarzucić, iż sporny obiekt nie jest dostosowany do otoczenia i krajobrazu, bowiem "stanowi blokowisko" w sytuacji, gdy realizacja inwestycji nie narusza jakiegokolwiek przepisu prawa ani też interesu prawnego skarżących.

2. Jeżeli strona mająca w tym interes prawny wywodzi, iż nie został spełniony warunek dostosowania projektowanego obiektu do otoczenia i krajobrazu, zaś organ orzekający tego zarzutu nie podziela, służy stronie prawo zgłoszenia odpowiedniego wniosku dowodowego na postawie art. 78 par. 1 Kpa np. przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Janeczko, Sędziowie NSA A. Plucińska-Filipowicz (spr.), Maria Wiśniewska, Protokolant Beata Smulska, po rozpoznaniu w dniu 01 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2004 r. sygn. akt 7/IV S.A. 1129/03, 7/IV S.A. 1130/03 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 07 marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] na rzecz [...] Spółki z o.o. kwotę 370,- zł. (trzysta siedemdziesiąt zł.) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg [...] uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 marca 2003 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy Piaseczno z dnia 27 maja 2002 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż w postępowaniu odwoławczym zarzucano, że decyzja organu pierwszej instancji nie jest zgodna z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że inwestycja winna podnosić atrakcyjność terenu nie kolidując z przeznaczeniem podstawowym oraz być dostosowana do charakteru danego terenu. Architektura obiektu winna być opracowana w kontekście otoczenia i jego możliwości, zaś plan zagospodarowania ma uwzględniać elementy małej architektury i krajobrazu, natomiast projektowana budowa w ocenie stron będących właścicielami sąsiednich nieruchomości jest "typowym blokowiskiem". Zarzucano także uciążliwości wynikające z usytuowania parkingu a także ograniczenie dostępu światła do nieruchomości odwołujących się. Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu odwołań wniesionych od decyzji organu pierwszej instancji utrzymał ją w mocy stwierdzając, iż nie narusza przepisów prawa.

W skardze na powyższą decyzję podniesiono zarzuty analogiczne, jak w odwołaniu a ponadto wadliwość uzasadnienia tej decyzji w stosunku do wymogów art. 107 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż bezzasadne są zarzuty skarżących dotyczące ograniczenia dostępu do światła przez projektowany obiekt budowlany, jego wysokości oraz uciążliwości związanych z usytuowaniem parkingu. Wysokość obiektu w ocenie Sądu jest zgodna z warunkami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem określono ją na 14 m i taką wysokość ma projektowany budynek. Odległość istniejących budynków /skarżących/ od projektowanego budynku jest zgodna z wymogami określonymi w przepisie ( 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm./, co oznacza, że projektowany budynek umożliwia naturalne oświetlenie budynków sąsiednich. Sąd podkreślił zresztą, iż z zarzutu niedoświetlenia zabudowy sąsiedniej skarżący wycofali się w toku rozprawy przed tym Sądem. Za bezzasadny też Sąd uznał zarzut wiążący się z uciążliwością parkingu, bowiem jego część jest usytuowana od strony drogi i w żaden sposób nie może naruszać uzasadnionych interesów skarżących, inna zaś część parkingu jest usytuowana wewnątrz osiedla i spełnia wymogi określone w przepisie ( 19 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Z projektu budowlanego wynika, ze zaplanowano 21 miejsc parkingowych usytuowanych na zewnątrz budynku dla osób odwiedzających, gdyż dla mieszkańców przewidziano garaż podziemny. Projektowana ilość miejsc parkingowych także powoduje, że twierdzenie o szczególnej uciążliwości parkingu jest nieuzasadnione.

Sąd nie podzielił też twierdzenia, że decyzja organu odwoławczego nie spełnia warunku art. 107 kpa w kwestii prawidłowości sporządzenia uzasadnienia, gdyż jest ono wprawdzie krótkie, to jednak wymogi regulacji ustawowej spełnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał natomiast za słuszny zarzut nie ustosunkowania się przez Wojewodę Mazowieckiego do podnoszonego w odwołaniach zarzutu sprzeczności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a konkretnie z zawartym w niej warunkiem, że "architektura obiektu budowlanego winna być opracowana w kontekście otoczenia i jego możliwości, a plan zagospodarowania uwzględniać elementy małej architektury i krajobrazu". W związku z tym zarzutem Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że ewentualne różnice poglądów na tym tle między uczestnikami szeroko rozumianego procesu budowlanego, a organem orzekającym w sprawie mogą być wyjaśnione przy wykorzystaniu opinii właściwych rzeczoznawców. Tego typu opinie powinny być wykonane zdaniem Wojewody przez stronę, która stara się udowodnić naruszenie tego warunku. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 28 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 693/97/ Sąd podkreślił, że na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności, bowiem ciężar dowodu na mocy art. 77 ( 1 kpa obciąża organ administracji. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Jednocześnie Sąd zauważył, że w wyroku z dnia 5 października 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 686/99 /OSP 2000/11/162/ Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że kontrola projektu budowlanego powinna nastąpić zwłaszcza wtedy, gdy w toku postępowania ujawnione zostaną sprzeczne interesy inwestora oraz osób trzecich, czyli właścicieli nieruchomości sąsiednich. W razie sporu między zainteresowanymi osobami czy obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy, organ administracji powinien dopuścić dowód z opinii biegłych.

Wobec sprzecznych opinii dołączonych w toku postępowania przed Sądem w powyższej kwestii, w ocenie Sądu niezbędne jest wypowiedzenie się w sprawie przez niezależnego biegłego, przy czym organ odwoławczy z naruszeniem art. 77 ( 1 kpa przerzucił ciężar dowodu na strony postępowania, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd uznał także, iż wystarczające jest uchylenie tylko decyzji organu odwoławczego, który może we własnym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka z o. o. [...], reprezentowana przez adwokata J. Z., zarzucając wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obrazę art. 145 ( 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ zwanej dalej "ppsa" w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez przyjęcie, że projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz naruszenie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 77 ( 1 kpa, wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarga powinna być oddalona. Uzasadniając powyższe zarzuty pełnomocnik inwestora wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nietrafne wszystkie zarzuty skargi, poza jednym, dotyczącym nie ustosunkowania się przez Wojewodę Mazowieckiego do sprzeczności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a konkretnie z zawartym w niej warunkiem, iż "architektura obiektu budowlanego winna być opracowana w kontekście otoczenia i jego możliwości, a plan zagospodarowania winien uwzględniać elementy małej architektury i krajobrazu". Przyznając, że w przedmiotowym zakresie sformułowanie decyzji Wojewody Mazowieckiego jest niefortunne, w skardze kasacyjnej twierdzi się, że ta okoliczność nie powinna w jakikolwiek sposób wpłynąć na uchylenie merytorycznie słusznej decyzji tego organu, w sytuacji, gdy nie jest wystarczające postawienie zarzutu niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż pogląd ten powinien być uzasadniony. Głównym argumentem podnoszonym w związku z niedostosowaniem do otaczającej zabudowy jest wysokość projektowanego budynku, natomiast Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostało ponadto podniesione, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skorzystał z przepisu art. 106 ( 3 ppsa, zgodnie z którym Sąd może na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Takim dowodem jest opinia złożona przez inwestora, która jednoznacznie, wbrew opinii złożonej przez skarżących, wskazuje, że w sprawie nie ma naruszenia art. 4 Prawa budowlanego. Potwierdza ten fakt pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 4 listopada 2002 r. informujące, że projekt elewacji przedmiotowej inwestycji opiniuje się pozytywnie. W tej sytuacji niczym nie jest uzasadniony zarzut dotyczący dostosowania projektu budowlanego do istniejącej architektury i krajobrazu, przy czym nie wiadomo, na czym miałaby polegać ta sprzeczność.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnie w skardze kasacyjnej podkreśla się, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się jednoznacznie co do tego, że wszelkie zasadnicze zarzuty, które mogłyby się wiązać z ewentualnym naruszeniem uzasadnionego interesu skarżących jako sąsiadów inwestora, zostały przez Sąd oddalone. Sąd wyraźnie podkreślił, że wysokość obiektu projektowanego jest zgodna z prawem, a więc z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Mając to na uwadze Sąd stwierdził też, że nie jest zasadny zarzut ograniczenia dopływu światła do nieruchomości skarżących. Przesądził także o tym, że rozwiązania zaskarżonej decyzji dotyczące zapewnienia miejsc parkingowych nie naruszają prawa.

Zajmując takie właśnie stanowisko, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie przesądził o tym, iż zaskarżona decyzja w żadnym stopniu nie narusza interesu prawnego skarżących.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz w literaturze prawniczej dotyczącej spraw budowlanych wskazuje się na to, że każdy podmiot może występując w sprawie jako strona podnosić argument, które mają związek z jego usprawiedliwionym interesem prawnym. W niniejszej sprawie jak to wynika z decyzji administracyjnych, pism wnoszonych przez skarżących, jak też z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący poza zarzucaniem, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie uwzględnia warunku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dostosowania do otoczenia przy uwzględnieniu elementów małej architektury i krajobrazu, w rzeczywistości nie podnosili takich argumentów, które mogłyby potwierdzać faktyczne niespełnienie tego warunku i to w aspekcie ich uzasadnionego interesu prawnego. Ustawa - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zarówno decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jak i decyzji o pozwoleniu na budowę, przewidywała w art. 4, iż obiekt budowlany i związane z nim urządzenia należy projektować w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Można z całą pewnością założyć, iż formułując decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ gminy jako warunek zabudowy wprowadził właśnie to, co stanowił przepis art. 4 Prawa budowlanego.

Jeżeli więc decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uprawniającą do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę ustalono, że inwestor może realizować na danym terenie, w otoczeniu domów jednorodzinnych, obiekt większy, bowiem wielorodzinny, o określonej wysokości, to w oczywisty sposób nie można skutecznie zarzucać, że jest on niedostosowany do krajobrazu bowiem stanowi "blokowisko", bez konkretnego wskazania, w czym stawiający taki zarzut upatruje, że owe "bokowisko" nie jest dostosowane do otoczenia i krajobrazu. Tak stawiany zarzut wyraźnie wskazuje na to, że skarżący /właściciele domów jednorodzinnych/ wszelkimi dostępnymi środkami dążą do zwalczenia powstającej w sąsiedztwie inwestycji wielorodzinnej uważając, że wpłynie ona ograniczająco na dotychczasowe warunki ich bytowania na danym terenie. Nie jest jednak możliwe skuteczne przeciwdziałanie realizacji przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy brak jest naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa, przy czym nie ma miejsca naruszenie interesu prawnego skarżących.

Zarzut naruszenia warunku zawartego w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, odnoszący się do elementów małej architektury, które musiał uwzględniać plan zagospodarowania, też powinien być skonkretyzowany. Nie może się ograniczać jedynie do podniesienia w sposób ogólnikowy, że nie spełniono tego warunku. W dotychczasowym postępowaniu jak też w toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wskazano, jakie to obiekty małej architektury zaplanował inwestor z naruszeniem warunku ich dostosowania do otaczającej zabudowy i krajobrazu. Uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji Wojewody Mazowieckiego w związku z tym również należy uznać za prowadzące jedynie do przedłużenia postępowania. Uwzględnienie skarg właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestora w opisanym stanie faktycznym mogło prowadzić tylko do wydania przez ten organ takiej samej jak dotychczas decyzji co do rozstrzygnięcia, ze zmodyfikowaniem jedynie jej uzasadnienia. Nie można przy tym twierdzić, że istotnie niezbyt poprawne sformułowanie zaskarżonej decyzji Wojewody należy rozumieć jako przerzucenie ciężaru dowodu na strony postępowania, jak to przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. Z rozstrzygnięcia Wojewody oraz z treści uzasadnienia należy wnosić, że organ ten całkowicie podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do zgodności z prawem decyzji tego organu. Wobec utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji i powołania w uzasadnieniu przepisu art. 4 Prawa budowlanego ze wskazaniem na możliwość korzystania z opinii rzeczoznawców, Wojewoda mógł mieć na myśli tylko to, że w jego ocenie został spełniony warunek określony w tym przepisie, a tym samym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś strona, która z tym się nie zgadza, może stosownie do art. 78 ( 1 kpa korzystać ze zgłoszenia wniosku dowodowego np. opinii rzeczoznawcy. Takich wniosków dowodowych w toku postępowania administracyjnego skarżący nie składali, faktycznie również nie podnosząc poza wskazaniem, że projektowana inwestycja to "blokowisko" z racji jej większych gabarytów od ich domów, żadnych innych argumentów. W takim stanie faktycznym nie można się również zgodzić z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wobec ujawnienia spornych interesów inwestora i właścicieli sąsiednich nieruchomości w kwestii spełnienia wymogu odpowiadającego treści art. 4 Prawa budowlanego /wątpliwe zresztą, czy wiąże się z tym interes prawny, czy też tylko interes faktyczny/, to organ orzekający miał obowiązek przeprowadzić postępowanie z dopuszczeniem opinii rzeczoznawcy, skoro sam nie miał wątpliwości co do spełnienia stosownego wymogu. Przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 5 października 1999 r. mógłby być rozumiany w konkretnej sprawie tylko tak, iż chodzi o dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy, jeżeli strona zgłosiła odpowiedni wniosek dowodowy korzystając z uprawnienia określonego w art. 78 ( 1 kpa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.