Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 337/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 84, 87
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
article: art. 7a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi T.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty za niewykonanie nasadzenia drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T.C. kwotę 5042 zł (pięć tysięcy czterdzieści dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez T.C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm. – dalej jako k.p.a.) z uwzględnieniem art. 83 ust. 1, art. 83c ust. 3, art. 84 ust. 7 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55) utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie umorzenia opłaty w wysokości 308.789,00 zł, stanowiącej 86,67 % opłaty ustalonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2015 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., za usunięcie 6 sztuk drzew, w tym jednego klonu pospolitego, dwóch robinii akacjowych, jednej trzypniowej lipy, jednego głogu oraz jednego klonu jesionolistnego z terenu działki nr [...], będącej we współużytkowaniu wieczystym B.C. oraz T.C. oraz ustalenia opłaty w wysokości 47.492,29 zł, za niewykonanie nasadzenia dwóch sztuk drzew kompensacyjnych z gatunku klon polny, na terenie działki nr [...], stanowiącej 13,33 % opłaty ustalonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2015 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2015 r. na wniosek B.C. i T.C. zezwolono na usunięcie 20 sztuk drzew z terenu działki nr [...]. Jednocześnie naliczono opłatę za usunięcie 7 sztuk drzew, w tym jednego klonu pospolitego, dwóch robinii akacjowych, jednej trzypniowej lipy, jednego kasztanowca, jednego głogu oraz jednego klony jesionolistnego, w wysokości 383.476,29 zł oraz odroczono termin uiszczenia ustalonej opłaty i uzależniono zezwolenie od posadzenia w zamian za te drzewa, na terenie działki nr [...] 15 sztuk drzew liściastych (w tym 2 klonów polnych odmiany kulistej, 2 lip drobnolistnych odmiany kulistej, 1 kasztanowca oraz 10 sztuk drzew liściastych dowolnego gatunku) o obwodach pni wynoszących minimum 14 - 16 cm zmierzonych na wysokości 130 cm. Zezwolenie na usunięcie pozostałych 8 sztuk drzew oraz 86 m2 krzewów uwarunkowano wykonaniem nasadzeń zastępczych w ilości 3 sztuk drzew (drzewa dowolnego gatunku o obwodach pni 14 - 16 cm zmierzonych na wysokości 130 cm), które miały zrekompensować straty w środowisku przyrodniczym. Dwukrotnie na wniosek stron dokonano zmiany wyżej wskazanej decyzji w punktach dotyczących terminu usunięcia wnioskowanych do wycinki drzew oraz jeden raz w punktach dotyczących wykonania nowych nasadzeń (decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. i z dnia [...] listopada 2015 r.). Zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., zmienionej decyzjami z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz z dnia [...] listopada 2015 r. usunięto – wycięto wyżej wskazane drzewa (pozostawiając kasztanowca oznaczonego jako nr 17) z terenu działki nr [...]. Podczas trwania trzyletniego okresu, w jakim nasadzenia kompensacyjne miały zachować żywotność, dochodziło do licznych aktów wandalizmu, podczas których łamano oraz wyrywano młode nasadzenia wraz z bryłą korzeniową, o których to faktach zawiadamiano policję. Wszystkie wszczęte postępowania przygotowawcze w przedmiotowej sprawie zakończyły się postanowieniami o umorzeniu dochodzenia z powodu niewykrycia sprawcy. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. organ poinformował wnioskodawców o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zachowania żywotności drzew posadzonych w zamian za drzewa usunięte zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2015 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Podczas oględzin w dniu [...] lipca 2019 r. stwierdzono, że na terenie działki nr [...] dokonano nasadzeń 26 sztuk drzew. Przy czym niektóre drzewa, ze względu na wyżej wspomniane akty wandalizmu, zostały posadzone w trakcie trwania okresu trzech lat od momentu wykonania nasadzeń drzew kompensacyjnych. Jednakże, zgodnie z oględzinami podczas wizji w terenie ustalono, iż drzewami niszczonymi nie były te, które nasadzone zostały w zamian za odroczenie opłaty ustalonej w pkt. 5 decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2015 r. Z uwagi na powyższe ustalono, że drzewami posadzonymi za odroczenie uiszczenia opłaty za usunięcie drzew kolidujących są: dwie lipy drobnolistne w odmianie kulistej, dwa klony pospolite w odmianie kulistej, jeden kasztanowiec pospolity oraz dziesięć grabów pospolitych w odmianie kolumnowej. Pozostałe graby oraz dwa klony pospolite w odmianie kulistej są drzewami kompensacyjnymi za usuniętą zieleń wskazaną w pkt. 1 decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2015 r. Pośród drzew kompensacyjnych, posadzonych w zamian za odroczenie opłaty, stwierdzono, iż jedna z lip drobnolistnych, rosnących po prawej stronie działki patrząc od bramy wjazdowej obumarła. Niesprzyjające warunki pogodowe (długotrwała susza) oraz liczna roślinność porastająca teren przedmiotowej oraz sąsiedniej działki sprawiły, iż drzewo to przegrało konkurencję z innymi gatunkami o wodę, światło oraz inne składniki pokarmowe. Ponadto stwierdzono, iż jeden z grabów pospolitych w odmianie kolumnowej, usytuowany tuż przy skarpie od strony budynku usługowo - handlowego przy ul. [...] (działka nr [...]), jest obumarły. Drzewa (między innymi wyżej wskazany grab), rosnące w szpalerze przy granicy z działką sąsiednią nr [...], regularnie były niszczone (wyrywane wraz z bryłą korzeniową), jednakże właściciele terenu uzupełniali braki w drzewostanie, po każdym akcie wandalizmu. Organ nadmienił, iż część drzew kompensacyjnych posadzonych w zamian za odroczenie opłaty, usytuowana jest wzdłuż granicy z działką sąsiednią, stanowiącą pas drogowy ul. [...] (dwie lipy drobnolistne oraz dwa klony pospolite) - te drzewa nie zostały uszkodzone podczas aktów wandalizmu. Poza wspomnianymi wyżej jedną lipą oraz jednym grabem pozostałe drzewa, usytuowane na terenie działki nr [...] na dzień oględzin w terenie wykazują cechy zachowania żywotności. Wszystkie posiadają proste pnie, prawidłowo uformowane korony, brak jest jednak palików. Jednakże zgodnie z treścią jednego z zawiadomień na policję zostały one skradzione. W trakcie oględzin w terenie, nie odnotowano jednak wykonania nasadzenia dwóch klonów polnych w odmianie kulistej, których nasadzenie stanowiło jeden z warunków odroczenia opłaty za usunięcie 7 drzew kolidujących z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Z przeprowadzonej wizji w terenie wynika, że mylnie nasadzono dwa drzewa z gatunku klon pospolity. Ponadto nie usunięto kasztanowca pospolitego.

W związku z powyższymi ustaleniami, decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 84 ust. 4 i 7 oraz art. 87 ust. 3,4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, pomniejszył opłatę za usunięcie wszystkich drzew naliczoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., zmienioną następnie decyzjami z dnia [...] lutego 2015r. i z dnia [...] kwietnia 2015 r. do kwoty 356.281,29 zł wobec pozostawienia kasztanowca (z 7 sztuk drzew, za które naliczono opłatę decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. faktycznie wycięto 6 sztuk). Następnie w oparciu o art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody umorzono ustaloną opłatę do kwoty 308.789,00 zł za drzewa, które zostały nasadzone w zamian za wycięcie 6 drzew, a które zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 cytowanej ustawy (tj. trzech lat od momentu posadzenia) lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Drzewa zaliczone do tej grupy stanowiły, zdaniem organu I instancji, 86,7% ogółu drzew, jakie winni posadzić wnioskodawcy – B.C. i T.C. – zgodnie z decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. (czyli 13 sztuk z ogólnej liczby 15 sztuk, jakie winni nasadzić). Jednocześnie, za niewykonanie zobowiązania dotyczącego nasadzenia dwóch drzew kompensacyjnych z gatunku klon polny, ustalono opłatę w wysokości 47.492,29 zł, równoważną 13,33 % drzew, które powinny być nasadzone w myśl decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Organ I instancji uznał, że z mocy dyspozycji art. 83 ust. 4 i 5 ustawy winien był ustalić, czy prawidłowo wykonane nasadzenia zastępcze zachowały swoją żywotność bądź, jeśli żywotności nie zachowały, to czy z przyczyn zależnych czy też niezależnych od posiadacza nieruchomości. Zgodnie bowiem z przepisami art. 84 ust. 4 i 5 ustawy, opłata za zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów podlega umorzeniu tylko w razie zachowania żywotności dokonanych nasadzeń. Zdaniem organu, wymagana jest również realizacja przez stronę obowiązku co do gatunku drzew, jakie winny być nasadzone, a określonego w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew. Nie zrealizowanie tego ostatniego obowiązku powoduje uznanie, iż nasadzeń nie wykonano. Taki kierunek wykładni ww. przepisów ustawy jest prawidłowy i współgrający z wykładnią systemową art. 83 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2016 r., a obecnie z treścią art. 83b ust. 3 i art. 83d ust. 2 ustawy, które doprecyzowują instytucję nasadzeń zastępczych. Przepisy te ściśle określają obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych poprzez wskazanie miejsca nasadzeń, liczby drzew lub wielkość powierzchni krzewów, minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów, gatunek lub odmianę drzew lub krzewów oraz termin wykonania nasadzeń. W tej sytuacji nawet fakt zachowania przez nasadzone drzewa (dwa klony pospolite zamiast dwóch klonów polnych) żywotności nie mógł uchylić konsekwencji prawnych wynikających z niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, ażeby strona podjęła jakąkolwiek inicjatywę zmiany ostatecznego zezwolenia z 2015 r. w kierunku zmiany warunków nasadzeń zastępczych.

Odwołanie od decyzji organu I instancji z zachowaniem ustawowego terminu wnieśli B.C. i T.C..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że materialnoprawną podstawą wydanego rozstrzygnięcia były przepisy art. 84 ust. 4 i 7 oraz art. 87 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Przepis art. 83 reguluje kwestię możliwości usunięcia drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wskazując, że wycinka jest możliwa po uzyskaniu odpowiedniego zezwolenia (ust. 1). W art. 83c ust. 3 ustawy przewidziano, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Zgodnie natomiast z art. 84 ust. 1 ustawy posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, które są naliczane w wydanym zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia (ust. 2). Stosownie do art. 84 ust. 3 ustawy w przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych. Ustawa o ochronie przyrody przewiduje także, że należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu w sytuacji, gdy przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (ust. 4). Z kolei w sytuacji, gdy przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy, albo część z nich, nie zachowały żywotności po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności (ust. 5). Natomiast w myśl art. 84 ust. 7 ustawy w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Zdaniem Kolegium, z przytoczonych regulacji wynika w sposób jednoznaczny, że konsekwencją odroczenia terminu płatności jest konieczność powrotu przez organ wydający zezwolenie na wycięcie drzew do sprawy opłaty za usunięcie drzew i krzewów po upływie terminu odroczenia, w celu ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany, a jeśli tak, to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny. Za bezsporne organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2015 r. zezwolił na usunięcie 20 sztuk drzew z terenu działki nr [...], z czego naliczono opłatę za usunięcie 7 sztuk drzew, w tym jednego klonu pospolitego, dwóch robinii akacjowych, jednej trzypniowej lipy, jednego kasztanowca, jednego głogu oraz jednego klony jesionolistnego, w wysokości 383.476,29 zł oraz odroczono termin uiszczenia ustalonej opłaty i uzależniono zezwolenie od posadzenia w zamian za te drzewa, na terenie działki nr [...] 15 sztuk drzew liściastych (w tym 2 klonów polnych odmiany kulistej, 2 lip drobnolistnych odmiany kulistej, 1 kasztanowca oraz 10 sztuk drzew liściastych dowolnego gatunku) o obwodach pni wynoszących minimum 14 - 16 cm zmierzonych na wysokości 130 cm. Natomiast zezwolenie na usunięcie pozostałych 8 sztuk drzew oraz 86 m2 krzewów uwarunkowano wykonaniem nasadzeń zastępczych w ilości 3 sztuk drzew (drzewa dowolnego gatunku o obwodach pni 14 - 16 cm zmierzonych na wysokości 130 cm), które miały zrekompensować straty w środowisku przyrodniczym.

Dalej Kolegium podniosło, że przeliczenie opłaty następuje proporcjonalnie, odpowiednio do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności lub do liczby drzew albo powierzchni krzewów niewykonanych zgodnie z zezwoleniem. Przeliczenia opłaty dokonuje organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu w formie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji dokonał właściwego przeliczenia opłaty. Opłata za usunięcie 6 szt. drzew naliczona została w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. w wysokości 356.281,29 zł (organ pomniejszył pierwotną opłatę o wysokość opłaty za pozostawionego kasztanowca). W wyniku ustaleń przeprowadzonych w ramach postępowania organ stwierdził, iż drzewa, które zachowały żywotność lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości to 13 z 15 sztuk określonych decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Powyższe daje kwotę 308 789,00 zł, co stanowi 86,67 % wszystkich drzew kompensacyjnych. Jednocześnie organ ustalił, iż nie wykonano nasadzenia 2 szt. klonów polnych zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Powyższe daje kwotę 47.492,29 zł, co stanowi 13,33% drzew kompensacyjnych.

Kolegium uznało, że organ I instancji w sposób prawidłowy zweryfikował w terenie stan zrealizowanych przez odwołujących nakazanych nasadzeń zastępczych i uznał, że nie wywiązali się oni z obowiązku wykonania nasadzeń rekompensujących zgodnie z pkt 7 decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. w odniesieniu do obowiązku nasadzenia 2 klonów polnych odmiana kulista. Z akt sprawy wynika jasno (i fakt ten nie jest kwestionowany przez strony postępowania), że w ramach nakazanej kompensacji dokonano nasadzenia innych drzew niż wskazano w decyzji z 2015 roku. Nasadzone drzewa różnią się bowiem gatunkowo od drzew wskazanych w decyzji. Hipoteza art. 87 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody przewiduje bowiem, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części nich zgodnie z zezwoleniem naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Precyzyjne określenie warunków w postaci nasadzeń zastępczych następuje w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, jest związane z możliwością ich wykonania i jest związana z właściwą kompensacją przyrodniczą jaką mają zapewnić nasadzenia zastępcze.

Skoro zatem odwołujący nie zrealizowali obowiązku nałożonego w zezwoleniu w części, tj. w 13,33 %, doszło do ziszczenia się przesłanki pobrania opłaty wskazanej w wyżej powołanym przepisie. W świetle powyższego nieistotne są wyjaśnienia odwołujących, iż w dniu 21 kwietnia 2016 r. dokonali oni zgłoszenia wykonania nasadzeń kompensacyjnych na terenie działki, zaś skoro organ nie zakwestionował wykonanych nasadzeń od razu to uznać należy, iż "organ wydający decyzję popełnił omyłkę wskazując do nasadzeń odmianę kulistą klona polnego". To do stron należało wykonanie jasnych i precyzyjnych zapisów postanowień decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. i w sytuacji jakichkolwiek wątpliwości winny one były uzyskać w tym zakresie oświadczenie organu I instancji. Dalej Kolegium uznało, iż obowiązujące przepisy nie dają możliwości wartościowania przyczyn niezrealizowania obowiązku wykonania nasadzeń rekompensacyjnych, a brak wykonania obowiązku rodzi sankcję wynikającą z art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody. W tym kontekście za niezasadne organ uznał wywody odwołujących, wskazujące na możliwość uwzględnienia w niniejszej sprawie okoliczności, iż w roku 2015 nie dokonano usunięcia kasztanowca, zgodnie z treścią pkt. 4 decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., za którego naliczono opłatę administracyjną i wskazano nasadzenia celem dokonania kompensaty, tym bardziej, że - jak już wyżej wskazano, organ pomniejszył wysokość należnej opłaty o wartość pozostawionego drzewa.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. wniósł T.C., domagając się jej uchylenia w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2020 r., a także zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż w pierwotnym zezwoleniu zezwolono na usunięcie 7 drzew z obowiązkiem uiszczenia z tego tytułu opłaty, której termin płatności został odroczony w związku z zamiarem wykonania nasadzeń kompensacyjnych 15 drzew wskazanych gatunków. Nie budzi również wątpliwości, że jedno z tych drzew nie zostało usunięte (kasztanowiec). W związku z tym, w tej części strona nie skorzystała z przyznanych jej uprawnień, nie powinna więc ponosić również obowiązków z tym związanych. Takim obowiązkiem jest niewątpliwie opłata za korzystanie ze środowiska, jak również konieczność wykonania nasadzeń kompensacyjnych. Skoro bowiem konieczność wykonania nasadzeń zastępczych jest ściśle powiązana z opłatą za usunięcie drzew, to w przypadku braku podstaw do wniesienia opłaty, nie powinno się wymagać realizacji obowiązku wykonania nasadzeń kompensacyjnych. Nie ma bowiem czego kompensować. W przypadku samej opłaty organ I instancji taką konieczność widział i w ramach postępowania w przedmiocie umorzenia odroczonej opłaty dokonał stosownego przeliczenia. Zrobił to jednak w ramach postępowania w przedmiocie umorzenia odroczonej opłaty przy opisie stanu faktycznego, bez jakiejkolwiek zmiany w pierwotnym zezwoleniu na usunięcie drzew. Zdaniem strony, jeżeli po wydaniu decyzji zmianie uległ stan faktyczny, to okoliczności te mogą wpływać na sposób wykonania decyzji. Oczywiście nie może odbyć się to automatycznie bez zmiany postanowień decyzji przyznającej uprawnienia lub nakładającej obowiązki. W zależności od sytuacji może to nastąpić w trybie art. 155 k.p.a. na wniosek podmiotu zainteresowanego albo w trybie art. 162 k.p.a. przez wygaszenie decyzji w całości lub w części. Niewątpliwie brak skorzystania przez stronę z uprawnień wynikających z zezwolenia na usunięcie drzew czyni taką decyzję bezprzedmiotową, a jej wygaszenie leży zarówno w interesie społecznym, jak w interesie strony. W związku z tym, jeśli strona nie skorzystała z przyznanych jej uprawnień w części, a przedmiot postępowania jest podzielny tak jak w przypadku wydania zezwolenia na wycięcie kilku drzew, to wydana decyzja powinna być częściowo wygaszona. Działania takie mogą być podjęte zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu. Brak wystąpienia z takim wnioskiem przez stronę postępowania nie zwalnia więc od dokonania takiej oceny organów administracji. W przedmiotowej sprawie organ I instancji widział konieczność uwzględnienia występującego stanu faktycznego w zakresie należnej opłaty, uczynił to jednak bez wcześniejszej ingerencji w pierwotne zezwolenie. W efekcie tego wydana decyzja w przedmiocie umorzenia odroczonej opłaty jest – w ocenie skarżącego – wadliwa. W praktyce pomija bowiem obowiązki wynikające z pierwotnego zezwolenia bez ich zmiany. Tego zaś nie da się zrobić bez wcześniejszej ingerencji w samo zezwolenie. Dokonano bowiem bez podstawy prawnej pominięcia części obowiązków spoczywających na stronie, czyli opłaty za pozostawiony kasztanowiec. Nie zmodyfikowano zaś w żaden sposób obowiązków związanych z wykonaniem nasadzeń zastępczych mimo, że obowiązek posadzenia 15 drzew był adekwatny do usunięcia 7 drzew, a nie 6, które zostały usunięte w praktyce.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej, chociaż większość zarzutów podniesionych w skardze nie zasługuje na uwzględnienie. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu I instancji.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 84 ustawy z dnia

16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem, posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu (ust. 1). Opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia (ust. 2). W przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych (ust. 3). Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu (ust. 4). Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy, albo część z nich, nie zachowały żywotności po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności (ust. 5). Decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 4 i 5, mogą być wydane przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 3, jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności przed upływem tego okresu (ust. 6). W przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem (ust. 7). Decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 4, 5 i 7 wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu (ust. 8).

W niniejszej sprawie zasadniczo bezsporne są okoliczności faktyczne podlegającej rozpatrzeniu sprawy. Na wniosek użytkowników wieczystych nieruchomości, tj. B.C. i T.C. została wydana przez Prezydenta Miasta w dniu [...] stycznia 2015 r. decyzja, którą w punkcie 5 zezwolono na usunięcie - pod warunkiem dokonania nasadzeń zastępczych - 7 sztuk drzew o gatunkach i obwodzie wyszczególnionym w załączniku do tej decyzji, zlokalizowanych na działce nr [...] położonej przy ulicy [...], przy jednoczesnym ustaleniu opłaty za ich usunięcie w wysokości 384.476,29 zł, odraczając termin jej płatności na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia oraz uzależniając zezwolenie na wycinkę tych drzew od posadzenia w zamian na terenie tej działki 15 drzew, z tym, że organ ustalił gatunki i odmiany drzew, które mają zostać posadzone oraz minimalny obwód drzew mierzony na wysokości 130 cm. Niekwestionowaną okolicznością w niniejszej sprawie jest również to, że wnioskodawcy wycieli 6 sztuk drzew za wyjątkiem kasztanowca oraz dokonali wymaganej liczby nasadzeń, z tym, że zamiast wymaganych decyzją zezwalającą na wycinkę nasadzeń zastępczych dwóch klonów polnych odmiany kulistej nasadzili dwa klony zwyczajne. Powyższe stanowiło podstawę do ustalenia przez organy administracji publicznej spornej opłaty w wysokości 47.492,29 zł w oparciu o regulację zawartą w art. 84 ust. 4 i 7 ustawy o ochronie przyrody za niewykonanie dwóch nasadzeń w myśl decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r.

Istotą sporu jest zatem w niniejszej sprawie to, czy posadzenie dwóch drzew tego samego gatunku, ale innej odmiany uzasadniało ustalenie spornej opłaty, czyli uznanie przez organy, że w tym zakresie nie dokonano wymaganych nasadzeń. Organy obu instancji przyjęły, że tak – Sąd jednak stanowiska tego nie podziela. Zdaniem Sądu, zasadny jest prezentowany w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 84 ust. 7 ustawy nie uwzględnia w pełni specyfiki niewykonania nasadzeń zastępczych. Wobec założenia racjonalności działania ustawodawcy trudno bowiem przyjąć, aby taki sam skutek w postaci obowiązku przeliczenia opłaty wiązać z całkowitym brakiem nasadzeń zastępczych czy też wskazanym w art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody brakiem zachowania ich żywotności z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości w upływie 3-letniego okresu liczonego od dnia terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych z dokonaniem tych nasadzeń w liczbie i gatunku drzew zgodnych z zezwoleniem, chociaż z pewnymi odstępstwami od określonych warunków, np. tak jak w niniejszej sprawie, posadzenie dwóch drzew nakazanego gatunku, ale innej odmiany (zamiast klonu polnego odmiany kulistej klonu zwyczajnego). Zdaniem Sądu, mimo że w treści art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody mowa jest o niezgodności nasadzeń zastępczych lub części z nich z zezwoleniem - co wskazywałoby, że jakakolwiek niezgodność skutkuje obowiązkiem przeliczenia opłaty, każdy przypadek wymaga jednak wnikliwej i zindywidualizowanej oceny dokonywanej nie tylko przez pryzmat wykładni językowej tego przepisu, ale także z uwzględnieniem jego wykładni systemowej i celowościowej, wynikającej z regulacji ww. ustawy, tj. wymogów ochrony przyrody i związanej z tym kompensacji przyrodniczej (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2020 r., II SA/Rz 1123/19). Wykładnia prawa jest bowiem operacją myślową nie ograniczającą się tylko do wykładni językowej przepisu, lecz operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Podstawą orzekania przez organ stosujący prawo nie jest przepis prawny, ale norma prawna, w praktyce wypowiedziana w szeregu przepisów prawnych.

Przepis art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Należy jednak zauważyć, że mimo, iż zasadą jest ponoszenie opłat za usunięcie drzew lub krzewów naliczanych w zezwoleniu na usunięcie (art. 84 ust. 1 i 2 ustawy), to jednak w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia od wykonania nasadzeń zastępczych i odroczenia terminu uiszczenia opłaty (art. 84 ust. 3 ustawy) na pierwszy plan wysuwa się cel w postaci przyznania prymatu kompensacji przyrodniczej, mającej skutkować zastąpieniem wycinanych drzew lub krzewów nowymi nasadzeniami. Pod pojęciem kompensacji przyrodniczej w przypadku wycinki drzew należy bowiem w szczególności rozumieć dokonanie ponownego zadrzewienia lub utworzenia skupień roślinności prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowaniu walorów krajobrazowych. Jest rzeczą oczywistą, że nałożone na dany podmiot obowiązki związane z kompensacją przyrodniczą muszą być proporcjonalne do jego działań, uprzedniej ingerencji w środowisko.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela dominujące w tym zakresie w orzecznictwie sądowym stanowisko, że precyzyjne ustalenie warunków dokonania nasadzeń zastępczych ma znaczenie dla możliwości ich wykonania, a tym samym dla stwierdzenia właściwej kompensacji przyrodniczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., II OSK 1516/13). Mimo, że organ wydający zezwolenie dysponuje w tym zakresie luzem decyzyjnym (w postaci możliwości określenia miejsca nasadzeń, liczby drzew lub wielkość powierzchni krzewów, minimalnego obwodu pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalnego wieku krzewów, gatunku lub odmiany drzew lub krzewów oraz terminu wykonania nasadzeń - art. 83d ust. 2 ustawy) oraz mimo możliwości ubiegania się przez podmiot zobowiązany przed upływem terminu wykonana nasadzeń zastępczych w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę decyzji w zakresie sposobu wykonania tych nasadzeń, nie sposób nie zauważyć, że przepis art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody nie uwzględnia w pełni specyfiki niewykonania nasadzeń zastępczych.

W niniejszej sprawie nasuwa się pytanie, czy w przypadku, gdy podmiot zobowiązany do dokonania nasadzeń następczych zamiast wymaganych przez organ nasadzeń dwóch klonów polnych odmiany kulistej dokonał nasadzenia dwóch klonów zwyczajnych, nie został osiągnięty podstawowy cel tych nasadzeń, tj. wspomniana wyżej kompensacja przyrodnicza, a jeżeli tak, to w jakim stopniu, czy należy to traktować na równi z brakiem dokonania nasadzeń, czy też brakiem zachowania żywotności nasadzeń z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości. Brak takiego rozróżnienia, przeliczenie opłaty i obciążeniem obowiązkiem jej uiszczenia strony, tak jak w niniejszej sprawie, ma charakter wyłącznie fiskalny, a jak już wyżej wskazano, nie taki cel przyświeca regulacji art. 84 ust. 3-7 ustawy o ochronie przyrody. Przeliczenie ma bowiem swoje racjonalne uzasadnienie, jeżeli jakaś część przewidzianych nasadzeń nie została w ogóle wykonana lub została wykonana z rażącym naruszeniem wymogów zezwolenia, a tym samym uniemożliwiło osiągnięcie głównego celu, jakim jest kompensacja przyrodnicza. Organy w niniejszej sprawie poprzestały jedynie na ustaleniu, że zobowiązani do wykonania nasadzeń zastępczych w dwóch przypadkach na piętnaście dokonali nasadzenia drzew innej odmiany przy zachowaniu wymaganego gatunku. Nie dokonały ustaleń, co było tego przyczyną (dlaczego strony dokonały takich, a nie innych nasadzeń) i jaki to ma skutek dla realizacji zasady kompensacji przyrodniczej. Z informacji powszechnie dostępnych wynika, że obie odmiany klonu posiadają wiele wspólnych cech, zwłaszcza co do wymogów gleby, odporności na trudnie warunki (zapylenie i zanieczyszczenie powietrza, niską temperaturę, suszę), a różnią się co do morfologii, tj. osiąganych rozmiarów, liści, kwiatów i owoców. Brak ustaleń w tym zakresie i ich przedstawienia w uzasadnieniu decyzji uniemożliwia ocenę spełnienia celu, jakim w przypadku nasadzeń zastępczych jest kompensacja przyrodnicza. Tym samym należy uznać, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie zostało przez organy przeprowadzone z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i będącej związanej z tą zasadą regulacji zawartej w art. 77 § 1 k.p.a., a dotyczącej obowiązku zbierania materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i realizacji naczelnej zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 7 k.p.a. jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Wskazać jednocześnie należy, że jako istotna w sprawie w związku z treścią art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody jawi się także regulacja art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którą jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie powstają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

W tym kontekście warto wskazać na celowościowe uwarunkowania opłaty za usunięcie drzewa, które zasadniczo nie mają charakteru fiskalnego. Przeliczenie (pobranie) opłaty ma swoje racjonalne uzasadnienie w przypadku, gdy jakaś część przewidzianych nasadzeń nie została w ogóle wykonana lub została wykonana z rażącym naruszeniem istotnych warunków zezwolenia - innymi słowy, w przypadku, gdy rzeczywiście nie doszło do antycypowanej kompensacji przyrodniczej (por. powołany wyżej wyrok WSA w Rzeszowie). Okoliczności niniejszej sprawy dotychczas ustalone, wobec braku pogłębionych rozważań co do osiągnięcia celu, jakim jest osiągnięcie kompensacji przyrodniczej, nie wskazują na zaistnienie takiego przypadku - to zaś implikuje konstatację o naruszeniu art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, które miało wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu w sprawie organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym wykładnię art. 87 ust. 7 ustawy oraz uzupełni postępowanie wyjaśniające poprzez zgromadzenie odpowiedniego materiału dowodowego, pozwalającego dokonać ustaleń w zakresie osiągnięcia podstawowego celu nasadzeń zastępczych w przedmiotowej sprawie.

Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących możliwości zastosowania w toku toczącego się postępowania dotyczącego sprawdzenia wykonania obowiązkowych nasadzeń, wszczętego przez organ I instancji, określonej w art. 155 lub 162 k.p.a. Jest to bowiem w tym zakresie całkowicie nowe postępowanie, w nowej sprawie administracyjnej z punktu widzenia procesowego, w którym nie stanowią przedmiotu rozważań kwestie związane ze zmianą lub uchyleniem decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. lub wygaszenia, czy też uchylenia decyzji w oparciu o art. 162 k.p.a. Są to bowiem niezależne sprawy, w których podlegają ustaleniu i sprawdzeniu odmienne, istotne dla ich rozstrzygnięcia, przesłanki.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało orzec jak w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 5042 zł. Na kwotę tę składają się uiszczony wpis - 1425 zł oraz koszt zastępstwa procesowego - 3600 zł, a także uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego – 17 zł. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika procesowego strony skarżącej ustalono na podstawie § 14 ust. pkt 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).