Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1059/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 75
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] z dnia [....] kwietnia 2017 r. nr [....] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [....] z dnia [....] czerwca 2011 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 7 033 (siedem tysięcy trzydzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. działające na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r. ,poz.1960) kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. (skarżąca, [...]) od decyzji Prezydenta [...][...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie wymierzenia kary w kwocie 81.648 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] i umieszczenie w nim:

a/ 3 reklam w postaci dwustronnych tablic reklamowych o łącznej pow. reklamowej 4,32 m2 każda w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] maja 2008 r.,

b/ 1 reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej pow. reklamowej 4,32 m2 w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] lipca 2008 r.

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm. dalej u.d.p.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...].04.2007 r. znak [...] Zarząd Dróg Miejskich oświadczył spółce [...] Sp. z o.o., że umowa o współpracy gospodarczej zawarta w dniu [...].11.1992 r. pomiędzy [...] Sp. z o.o. - poprzednikiem prawnym [...] Sp. z o.o. oraz Wojewodą [...], będącym w ówczesnym stanie prawnym zarządem dróg publicznych, nie będzie przedłużona po upływie okresu, na który została zawarta, tj. po dniu [...].11.2007 r. W piśmie tym strona została zobowiązana do wydania Zarządowi Dróg Miejskich wszystkich terenów w pasach dróg publicznych w stanie wolnym od jakichkolwiek urządzeń umieszczonych na tych gruntach na podstawie przedmiotowej umowy.

W odpowiedzi na ww. pismo [...] pismem z dnia [...].05.2007 r. wyraziła wolę przedłużenia omawianej umowy. Ponadto strona stwierdziła, że wskazana umowa wygaśnie najwcześniej w dniu [...].05.2008 r.

Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia [...].05.2007 r. znak podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko ponownie informując [...], że umowa o współpracy gospodarczej zawarta w dniu [...].11.1992 r. pomiędzy Wojewodą [...] a [...] Sp. z o.o. ulegnie rozwiązaniu z dniem [...].11.2007 r.

[...] złożyła pozew przeciwko Miastu [...] - Zarząd Dróg Miejskich do Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w [...] wnosząc o ustalenie, że umowa o współpracy gospodarczej z dnia [...].11.1992 r. z późniejszymi aneksami nr 1 i nr 2 nie wygaśnie z dniem [...].11.2007 r. i będzie nadal obowiązywać Zarząd Dróg Miejskich w [...] i stronę powodową.

Po rozpoznaniu ww. pozwu Sąd Arbitrażowy przy Krajowej Izbie Gospodarczej Wyrokiem Sądu Polubownego wydanym w [...] w dniu [...].05.2008 r. nr [...] oddalił powództwo [...]

Na ww. wyrok strona wniosła skargę przeciwko [...] do XX Wydziału Gospodarczego Sądu Okręgowego w [...] o uchylenie wyroku sądu polubownego.

Wyrokiem z dnia [...].07.2009 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] XX Wydział Gospodarczy - oddalił skargę.

Reasumując wyżej wskazana umowa o współpracy gospodarczej wygasała z dniem [...].11.2007 r.

W dniach [...].05.2008 r. i [...].07.2008 r. Pogotowie Drogowe Zarządu Dróg Miejskich w [...] przeprowadziło rutynowe kontrole pasa drogowego ul. [...] stwierdzając funkcjonowanie w nim reklam w postaci dwustronnej tablicy reklamowej z logo "[...]", o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2 każda, zainstalowanych na słupach oświetleniowych (cztery reklamy w dniu [...].05.2008 r. oraz jedna reklama w dniu [...].07.2008 r.).

Zarząd Dróg Miejskich w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy w przedmiotowym postępowaniu, na który składają się:

- protokoły kontroli pasa drogowego z dnia [...].05.2008 r. i [...].07.2008 r.;

- dokumentacja fotograficzna sporządzona w dniach: [...].05.2008 r. i [...].07. 2008 r.;

- umowa o współpracy gospodarczej zawarta w dniu [...].11.1992 r. pomiędzy [...] Sp. z o.o. oraz Wojewodą [...] wraz z aneksem nr [...] z dnia [...].09.2001 r. z załączonym wykazem lokalizacji reklam oraz aneksem nr [...], w którym ZDM wyraża zgodę na (cesję przedmiotowej umowy poprzez wstąpienie [...] Sp. z o.o. w prawa i obowiązki [...] Sp. z o.o. wynikające z powyższej Umowy i zwalnia [...] Sp. z o.o. z praw i obowiązków wynikających z tej Umowy.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. ZDM zawiadomił [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w okresie od [...] listopada 2007 r. i umieszczenie w nim 4 reklam w postaci dwustronnych tablic reklamowych o łącznej pow. reklamowej 4,32 m2 każda.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. pełnomocnik [...] wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, powołując się na brak dowodów wskazujących na podstawy zastosowania kar pieniężnych, kwestionując notatki z kontroli oraz dowodząc, że brak jest prawidłowych dowodów na zajmowanie pasa bez zezwolenia. Nadto wskazał, iż w 2007 r. nośniki reklamowe zostały sprzedane spółce [...] sp. z o.o. Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. pełnomocnik [...] dołączył umowę sprzedaży zawartą w dniu [...] czerwca 2007 r. pomiędzy [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. (poprzednik prawny [...] sp. z o.o.) na sprzedaż 343 nośników reklamowych oraz umowę z dnia [...] lipca 2007 r. (na sprzedaż 53 nośników).

Pismem z dnia [...].04.2011 r. [...] Sp. z o.o. złożyła zgłoszenie swojego udziału w charakterze Strony w postępowaniach skierowanych do [...] Sp. z o.o., w tym w postępowaniu dotyczącym niniejszej decyzji. W piśmie tym [...] Sp. z o.o. wskazała, iż "powinna uczestniczyć w tych postępowaniach, gdyż na podstawie umów sprzedaży z dnia [...].06.2007 r. i z dnia [...].07.2007 r. zakupiła od spółki [...] Sp. z o.o., w czasie obowiązywania Umowy o Współpracy Gospodarczej z dnia [...].11.1992 r. (z późniejszymi zmianami), nośniki reklamowe, które funkcjonowały zgodnie z w/w umową."

Zarząd Dróg Miejskich nie uwzględnił żądania [...] Sp. z o.o. o uznanie jej jako Stronę niniejszego postępowania. Organ wyjaśnił ,że jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania , zajęcia opisanego pasa drogowego dokonała spółka [...] i to ona ma interes prawny w niniejszym postępowaniu, a nie spółka [...] Sp. z o.o. Tym samym obowiązek prawny w zakresie zapłaty kary ciąży wyłącznie na [...], co jednocześnie oznacza, że tylko [...] jest uprawniona do występowania niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Organ podkreślił, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].04.2011 r. znak [...], w którym SKO stwierdziło: "Szczególne znaczenie dla podmiotowości niniejszego postępowania ma ustalenie w umowie sprzedaży z zastrzeżeniem poufności jej ustaleń do [...] czerwca 2011 r.

(§ 4), że [...] jest zainteresowana umieszczeniem nowych nośników reklamowych i "będzie kontynuować postępowania, dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacjach opisanych " (§ 3 ust. 1) oraz [...] "nie będzie w żadnej formie... uzyskiwać uprawnień do zajmowania lokalizacji Nośników reklamowych" (§ 3 ust. 2). Jeżeli więc w tajnej klauzuli wiążącej dla stron tej umowy, Spółka zastrzega wyłącznie dla siebie możliwość dokonywania czynności związanych z kontynuowaniem postępowań dotyczących zajęcia pasa drogowego organ administracji publicznej jest uprawniony uwzględnić takie porozumienie między podmiotami prawnymi, a nie wszczynać postępowanie o ujawnienie istnienia tajnej klauzuli gospodarczej i występować o ustalenie stanu prawnego do wskazania podmiotu, który będzie stroną toczącego się postępowania administracyjnego. Należy bowiem uwzględnić, że umowa ta dokonywała wyłącznie sprzedaży w zakresie substancji (nośnik reklamowy), a nie związanych z jego umieszczeniem praw". Ponadto w § 1 ust. 2 wskazanej umowy sprzedaży nośników reklamowych, [...] Sp. z o.o. zobowiązana była usunąć logo "[...]" z nośników reklamowych, czego nie uczyniono.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent [...] orzekł w przedmiocie wymierzenia kary w kwocie 81.648 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. W. i umieszczenie w nim:

a/ 3 reklam w postaci dwustronnych tablic reklamowych o łącznej pow. reklamowej 4,32 m2 każda w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] maja 2008 r.,

b/ 1 reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej pow. reklamowej 4,32 m2 w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] lipca 2008 r.

Od powyższej decyzji odwołanie w dniu [...] czerwca 2011 r. wniosła [...], domagając się :

- uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1/ art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych( u.d.p.),

2/ rażące naruszenie przepisów postępowania które miało wpływ na treść decyzji - art. 28, 8 i 9 kpa polegające na wadliwym ustaleniu strony postępowania (którą winna być [...] sp. z o.o.) oraz art. 7, 10 § 1, 67 § 1, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 kpa, poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym i pozbawienie [...] sp. z o.o. udziału w postępowaniu dowodowym oraz brak wskazania podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

Przy piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. pełnomocnik złożył kopie zdjęć wykonanych z akt [...].08.2010 r. oraz [...].05.2011 r. wnosząc o zażądanie z ZDM oryginałów akt sprawy, oświadczenia Kierownika Zespołu o dacie złożenia podpisu na pismach ZDM i fotografiach oraz wyjaśnienia, co oznacza zapis "potwierdzam zgodność z oryginałem".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał mające w sprawie zastosowanie przepisy u.d.p., wskazał między innymi, że Kolegium nie może uwzględnić postulatów strony, aby pominąć dowody z kontroli pasa drogowego z dnia [...] maja 2008 r. i [...] lipca 2008 r., jak też umowę o Współpracy z dnia [...].11.1992 r. wraz z aneksami oraz umowę o sprzedaży z dnia [...].06.2007 r., gdyż zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Bez znaczenia prawnego dla uznania określonego dowodu z wyniku kontroli wraz ze zdjęciami jest w ocenie Kolegium odległość czasowa pomiędzy przeprowadzonymi czynnościami kontrolnymi, a datą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary i zawiadomienia o tym strony. Jedynym terminem granicznym w postępowaniu dot. nałożenia kary za zajęcia pasa drogowego jest termin przedawnienia wykonania decyzji ostatecznej (termin uiszczenia kary), określony w art. 40d ust. 3 u.d.p.

Kolegium uznało za udowodnione to, że w terminach określonych w sentencji decyzji Kolegium w pasie drogowym ul. [...] znajdowały się cztery dwustronne tablice reklamowe należące do [...] sp. z o.o.

Organ wskazał, że na okoliczność ich zalegania wykonano 2 zgłoszenia wyników kontroli pasa drogowego przez kontrolera M. M. i majstra P. U.. W notatce z dnia [...] maja 2008 r. wskazuje się obecność 4 nośników dwustronnych na okoliczność czego wykonano 8 fotografii (po 2 pary obrazujące dwie strony każdego nośnika oznaczone godzinami: [...]). W notatce z dnia [...] lipca 2008 r. wskazuje się obecność 1 nośnika dwustronnego na okoliczność czego wykonano 2 fotografie.

W ocenie organu okres zajęcia pasa drogowego przez obydwie reklamy wskazują następujące okoliczności:

a/ Umowa o współpracy gospodarczej zawarta między Wojewodą [...] a [...] sp. z o.o. (poprzednikiem prawnym [...] sp. z o.o.) wraz z kolejnymi aneksami, zezwalają [...] jako następcy prawnemu strony umowy na eksploatowanie nośników reklamowych do dnia [...] listopada 2007 r. (vide informacje o dniu wygaśnięcia umowy z dnia [...].04.2007 r. oraz [...].05.2007 r.).

Zdaniem SKO skoro właściciel nośników reklamowych utracił w dniu [...] listopada 2007 r. uprawnienie (wynikające z umowy cywilnoprawnej) do umieszczenia tablic reklamowych w pasie drogowych, to pozostawiając tablice reklamowe w pasie drogowym, z dniem [...] listopada 2007 r. zajmował już pas drogowy bez zezwolenia.

Kontrole nośników przeprowadzone odpowiednio w dniach [...] maja 2008 r. i [...] lipca 2008 r. wykazały funkcjonowanie tablic reklamowych na latarniach.

Na zdjęciach z kontroli z dnia [...] maja 2008 r. godz. [...] widoczne są wyraźne logo [...] (prawy dolny róg tablicy), zaś pozostałe tablice sfotografowane mają taki sam kształt i formę graficzno-przestrzenną oraz logo zamieszczone w tym samym miejscu, co tablica opisana wyżej.

Kolegium prezentuje pogląd, iż niedorzecznością byłoby przyjęcie, iż [...] eksploatował tablice reklamowe ponosząc za to opłaty ustalone w umowie o współpracy i aneksach (vide art. 2.11 umowy o współpracy) do dnia wygaśnięcia umowy ([...] listopada 2007 r.), prowadził z Zarządem Dróg Miejskich liczną korespondencję w zakresie możliwości dalszego eksploatowania nośników oraz potrzeby uzyskania zasilania elektrycznego tablic, zawierał umowy z nabywcami usług reklamowych lecz zdemontował tablice z dniem wygaśnięcia umowy, tylko po to aby zamontować je ponownie na jeden dzień, w którym dodatkowo zarządca drogi przeprowadził niezapowiedziane kontrole pasa drogowego.

Organ wyjaśnił, że na powierzchnię obydwu tablic wskazują następujące dowody:

1. Umowa sprzedaży z dnia [...].06.2007 r. z której wynika, że [...] sprzedaje [...] sp. z o.o. 343 nośniki reklamowe zainstalowane na latarniach o wymiarach powierzchni reklamowej 1,80 m x 1,20 m. Powyższe daje powierzchnię 2,16 m2 dla nośnika jednostronnego (1,8 x 1,2 = 2,16) oraz powierzchnię 4,32 m2 dla nośnika dwustronnego (1,8 x 1,2 x 2 = 4,32).

W ocenie SKO trudno przyjąć za wiarygodne, aby na tablicach faktycznie eksploatowanych przez inny podmiot, znajdowało się logo [...] sp. z o.o. i to ta Spółka, a nie inny podmiot podejmowała wszelkie działania prawne z zarządcą drogi.Reklamy uwidocznione na wszystkich zdjęciach znajdują się na latarniach stojących na chodniku, obok latarni parkują na ogólnodostępnych miejscach parkingowych samochody. Nie ulega wątpliwości, że tak urządzony chodnik (z miejscami do parkowania) przylegający z jednej strony do jezdni, a z drugiej do pierzei budynków, stanowi część pasa drogowego będącą we własności i zarządzaniu Miasta.

SKO zarzuty odwołania uznanło za niezasadne z przyczyn następujących:

1/ Spółka utraciła uprawnienie do zajmowania pasa drogowego z dniem [...] listopada 2007 r. Skoro w dalszym ciągu zamieszczała w pasie drogowym swoje urządzenia bez zezwolenia, to został wyczerpany przypadek opisany art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

2/ z przyczyn wskazanych wyżej uznano, iż podmiotem faktycznie eksploatującym reklamy jest [...] sp. z o.o.

3/ Kolegium nie widziało potrzeby konwalidacji dowodów z kontroli pasa drogowego z przyczyn wskazanych w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. W czasie gdy w pracy biurowej wykorzystywane są liczne urządzenia komputerowe oraz cyfrowe nośniki informacji, dokumenty znajdujące się w aktach mogą mieć postać elektronicznych kopii dokumentów z baz danych organu. Zapis "potwierdzam za zgodność z oryginałem" znaczy właśnie to, iż wykonane do akt wydruki elektroniczne zgodne są z dowodami zabezpieczonymi za urządzeniach organu.

Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...]. Domagała się uchylenia przedmiotowej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:

- art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, przez sprzeczne z materiałem dowodowym uznanie Skarżącej za stronę postępowania,

- art. 7, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. przez wadliwe i sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie stanu faktycznego, nie wyjaśnienie zarzutów Skarżącego, naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym, naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego,

- art. 7, 8, 10 § 1, 12 § 1 k.p.a. przez pominięcie podstawowych zasad postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu zarzutu odwołania wykazującego zwłokę organu ponad 2 lata w zawiadomieniu Skarżącego o wszczęciu postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła również naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. oraz błędną wykładnię i zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinęła poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.").

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest uzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia procedury administracyjnej, które to naruszenie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Każde postępowanie administracyjne musi odpowiadać podstawowym zasadom określonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). W szczególności istotne znaczenie dla praworządności działania organów administracji mają zasady wskazane w rozdziale 2 tej ustawy.

Organ administracji publicznej zobowiązany jest stosować się do zasady wynikającej z art. 7 k.p.a., stojąc na straży praworządności i podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, zasady określonej w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organ ma działać w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz zasady wynikającej z art. 9 k.p.a. nakładającej na organ obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nadto, zgodnie z art. 10 k.p.a. organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania.

Rozwinięciem tych zasad jest art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w rozumieniu art. 75 k.p.a.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jak również decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Należy podkreślić, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy, który w tym zakresie jest podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacji z organem administracji publicznej. Zatem, to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisów art. 40 ust. 12 u.d.p.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w dniu [...] listopada 1992 r. Wojewoda [...] zawarł ze spółką [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] umowę o współpracy gospodarczej, której przedmiotem było zainstalowanie i eksploatacja na terenie [...] konstrukcji ogłoszeniowych typu "diapazon", dwustronnych o powierzchni do plakatowania 140 do 200 cm każda strona w dwóch wersjach: oświetlona od wewnątrz i nieoświetlona, plansze ogłoszeniowe typu "billboard": wiszące (jednostronne lub dwustronne), stojące (jednostronne lub dwustronne), o powierzchni do plakatowania każdej ze stron 600 na 3000 cm lub 400 na 300 cm w trzech wersjach: oświetlone z zewnątrz, od wewnątrz lub nieoświetlone oraz konstrukcje ogłoszeniowe montowane na istniejących masztach oświetleniowych, trakcyjnych itp., do plakatowania dwustronnie, o wymiarach 100 na 140 cm, nieoświetlone, w dwóch wersjach montażowych: chorągiewka lub sandwicz.

Zgodnie z aneksem nr 1 do umowy o współpracy gospodarczej ZDM przejął wszelkie prawa i obowiązki wynikające z ww. umowy. Na podstawie cesji z dnia [...] kwietnia 2002 r. do umowy jako strona wstąpiła skarżąca Spółka. Zgodnie z aneksem nr 2 do umowy o współpracy gospodarczej skarżąca przejęła wszelkie prawa i obowiązki wynikające z umowy z dnia [...] listopada 1992 r. od Spółki [...] sp. z o.o. (v. umowa przejęcia praw i obowiązków zawarta w dniu [...] kwietnia 2002 r. pomiędzy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i skarżącą oraz zgoda na cesję umowy o współpracy gospodarczej z dnia [...] listopada 1992 r.).

ZDM pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. powiadomił skarżącą, że umowa o współpracy gospodarczej nie będzie przedłużona po upływie okresu, na który została zawarta, tj. po dniu [...] listopada 2007 r. Prawidłowość postępowania organu została ostatecznie potwierdzona wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...] maja 2008 r. sygn. [...]. Na ww. wyrok strona wniosła skargę przeciwko [...] do XX Wydziału Gospodarczego Sądu Okręgowego w [...] o uchylenie wyroku sądu polubownego.Wyrokiem z dnia [...].07.2009 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] XX Wydział Gospodarczy - oddalił skargę.

W świetle wydanego orzeczenia ZDM miał prawo nie wyrazić zgody na przedłużenie umowy, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. W tym stanie rzeczy, z dniem [...] listopada 2007 r. nośniki reklamowe należące do skarżącej powinny być usunięte.

Należy jednocześnie pamiętać, że na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2007 r. skarżąca sprzedała tablice reklamowe na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. Z zał. nr 1 do przedmiotowej umowy wynika, że zostały sprzedane nośniki na ul. [...] umieszczone na latarniach (3 latarnie za ul. [...] i 2 przed ul. [...]) poz. 78 i 79.

Zestawienie poszczególnych dat wskazuje, że skarżąca zajmowała pas drogowy w okresie od 2002 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. Po tej dacie (w związku z zawartą umową sprzedaży) w lokalizacji ul. [...] nie powinno być żadnych nośników reklamowych należących faktycznie do skarżącej.

Skoro adresatem decyzji o zajęcie pasa drogowego (w niniejszej sprawie w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r.) bez zgody zarządcy drogi jest właściciel reklamy, to wszelkie dowody zgromadzone w sprawie muszą tę okoliczność bezspornie potwierdzić.

Bez znaczenia dla sprawy pozostają uwagi organu odwoławczego dotyczące zapisów umowy z dnia [...] czerwca 2007 r., w szczególności § 3 tejże umowy, z którego wynika, że skarżąca jest zainteresowana umieszczeniem nowych nośników reklamowych i w związku z tym będzie kontynuować postępowania dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w różnych lokalizacjach.

Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują obowiązku wykorzystania, przez organ prowadzący postępowanie w sprawie bezprawnego zajęcia pasa drogowego, szczególnego rodzaju środków dowodowych, celem wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 pkt 12 u.d.p., jednakże nie wyłączają stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Domysły, a co za tym idzie przypisywanie stronie intencji określonego działania wywiedzione z treści umowy, nie mieszczą się w katalogu dowodów, o których mowa w art. 75 k.p.a. Oznacza to, że w tej kategorii spraw, jako dowód organ winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem takim mogą być dokumenty, oględziny czy zeznania świadków lub opinie biegłych.

Z akt sprawy wynika, iż pracownicy Wydziału Zarządzania Pasem Drogowym ZDM w dniu [...] maja 2008 r. i [...] lipca 2008 r. skontrolowali pas drogowy ul. [...] ustalając, że we wspomnianym pasie drogowym usytuowane są reklamy umieszczone na latarni (k. 9 i 8 akt administracyjnych). Ustalenia kontrolne utrwalono w postaci zdjęć. Zdjęcia poprzedzone są opisem wskazującym na lokalizację, jednak opis jest na tyle ogólny, że nie pozwala przypisać konkretnej lokalizacji do fotografii, gdyż na fotografiach i przy lokalizacjach brak jest numerów, które pozwoliłyby na prawidłowe ustalenie gdzie zdjęcie wykonano. Poza sporem pozostaje fakt, że fotografia mieści się w zestawie dowodów, o których mowa w art. 75 k.p.a., o ile zarejestrowany na nich obraz przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż zdjęcia nie pozwalają na ustalenie nazwy ulicy, na której zostały wykonane, a co za tym idzie uniemożliwiają jednoznaczną lokalizację reklamy. Ustalenie tego rodzaju jest istotne, albowiem w decyzji wyraźnie wskazano ul. [...] jako miejsce, w którym skarżąca, bez zezwolenia, zajmowała pas drogi.

Zdjęcia nie przesądzają również właściciela reklamy, gdyż tylko na niektórych z nich widać wskazane w decyzji logo "[...]", który to fakt mógłby ewentualnie wskazywać na właściciela reklamy. Ze zdjęcia nie można również wywieść wielkości reklamy, tj. informacji o jej powierzchni, co wydaje się istotne, biorąc pod uwagę sposób obliczania wysokości kary. Nadto, zdjęcia nie zawierają adnotacji, czy nośnik jest jedno, czy dwustronny. Informacje tego rodzaju wydają się niezbędne w świetle podjętych później przez organ działań w postaci zawiadomienia z dnia [...] lipca 2010 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego zajmowania przez skarżącą pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] i usytuowania w nim 4 dwustronnych reklam o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2 każda zainstalowanych na słupie oświetleniowym.

Organy, stosując się do zasad zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, powinny w sposób niebudzący wątpliwości ustalić jaki rodzaj reklamy był umieszczony w skontrolowanym pasie drogowym - reklama jednostronna czy dwustronna - a w dalszej kolejności wykazać jej rzeczywiste wymiary, który to wskaźnik miał wpływ na wysokość wymierzonej kary.

W trakcie pierwszej kontroli z dnia [...] maja 2008 r. organ szczegółowo wskazał w notatce o jakie nośniki chodzi opisując ich położenie na ul. [...] względem ulic prostopadłych do niej. Natomiast jak wyżej podkreślono nie przyporządkowano poszczególnych zdjęć opisowi. Natomiast opis kontroli z [...] lipca 2008 r. nie zawiera szczegółowego wskazania lokalizacji w związku z powyższym istnieje ryzyko błędnego przypisania jej do konkretnej lokalizacji.

Podczas kontroli dokonanej w dniu [...] lipca 2008 r., sporządzono jedynie dokumentację fotograficzną tablicy reklamowej. Wykonana dokumentacja fotograficzna nie została w żaden sposób opisana, co ponownie czyniło ją nieczytelną, dopiero pismo przewodnie załączone do reklamy wskazuje na jej lokalizację na ul. [...], która to ulica jest ulicą długą ,co bez wskazania odcinka czyni niemożliwym umiejscowienie reklamy (k 9 a/a).

Na podstawie fotografii sporządzonych przez dyspozytorów ZDM można stwierdzić jedynie, że na jednej z ulic umieszczono reklamę. Fotografie nie pozwalają natomiast stwierdzić lokalizacji reklamy (dopiero opis dokonany później na nią wskazuje), jej powierzchni oraz rodzaju, a zatem cech określonych umową z 2002 r., a więc ustalić, czy nadal jest to ta sama reklama, której właścicielem była skarżąca.

Reasumując, ani założenia organu dotyczące powierzchni reklamy (nierozstrzygnięta kwestia dwustronności bądź jednostronności spornej reklamy) ani przedłożone Sądowi dokumenty nie świadczą o tym, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą Spółkę jest prawidłowa.

W tym stanie rzeczy uprawnione jest twierdzenie Sądu, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a.