Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 145/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1, ust. 3, ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 105 par. 1, art. 138 pat. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2021 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A.N.-B., uchylił decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] r. nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 21 lutego 2020 r. M. R., działający w imieniu A, wystąpił o wydanie w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 – dalej w skrócie "u.g.n."), decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położonej w gminie K., obręb P., oznaczonej jako działka nr 151 o pow. 2,6500 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...], poprzez udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości w związku z realizowaną przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji K. - K., w pasie o powierzchni 799 m2, odpowiadającej powierzchni pasa montażowego, zgodnie z załączoną do wniosku mapą.

Decyzją z [...] r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 u.g.n., orzekł o:

1. ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 151 o pow. 2,65 ha, położonej w gminie K., obręb P., uregulowanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność A.N.-B., poprzez zezwolenie Spółce A z siedzibą w G. na zakładanie i przeprowadzanie na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji K. - K., wyłącznie w pasie o zajętości 799 m2.

Lokalizację linii elektroenergetycznej oraz położenie pasa zajętości niezbędnego do realizacji inwestycji na ww. działce oznaczono na załączniku mapowym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

Ograniczenie następuje w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonym przez Radę Miejską w K. Uchwałą Nr 69/XII/03 z dnia 27 sierpnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 15 listopada 2003 r., Nr [...], poz. [...]).

Ograniczenie następuje do czasu założenia lub przeprowadzenia stosownych urządzeń na nieruchomości - związanych z realizacją inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji K. - K..

Zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii, o której mowa we wcześniejszej części sentencji niniejszej decyzji. Obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej.

2. zobowiązał Spółkę A S A z siedzibą w G. do:

- przywrócenia nieruchomości opisanej w punkcie 1. do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, o której mowa w punkcie 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n. dotyczący zapłaty odszkodowania;

- przedłożenia S. K. po zakończeniu inwestycji opisu stanu zagospodarowania terenu (wraz ze stosowną dokumentacją fotograficzną), którego dotyczyć ma ograniczenie według stanu na dzień rozpoczęcia inwestycji, jak również według stanu na dzień zakończenia inwestycji wraz z opisem szkód na nieruchomościach powstałych na skutek działań inwestycyjnych związanych z przebudową linii.

Ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Od powyższej decyzji odwołała się właścicielka nieruchomości A. N.-B. podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na: błędnym ustaleniu, że zamierzenie budowlane polegające na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN1 10kV relacji K.-K. jest zaliczane do przedsięwzięć służących realizacji inwestycji celu publicznego poprzez niewskazanie na jakiej podstawie lub w związku z jakimi okolicznościami i dowodami uznano to zamierzenie za inwestycję służącą realizacji celu publicznego, co w konsekwencji uniemożliwia merytoryczną kontrolę wydanego rozstrzygnięcia; błędnym ustaleniu, że zamierzenie budowlane polegające na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 100 kV relacji K. - K. odpowiada ustaleniom planistycznym przewidzianym w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w K. nr 69/XII/03 dnia 27.08.2003 r. poprzez zaniechanie zbadania faktycznego przeznaczenia planowanego zamierzenia budowlanego jak również zaniechanie skonfrontowania założeń projektowych zawartych w treści wniosku inwestora z treścią obowiązujących ustaleń planistycznych, niewskazanie na jakiej podstawie lub w związku z jakimi przepisami lub dowodami uznał, iż zamierzenie budowlane odpowiada obowiązującym ustaleniom planistycznym, co w konsekwencji uniemożliwia merytoryczną kontrolę wydanego rozstrzygnięcia; błędnym ustaleniu, że rokowania w niniejszej sprawie zostały prawidłowo przeprowadzone. W kontekście powyższego strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmówienie zezwolenia na zajęcie nieruchomości opisanych w sentencji zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył brzmienie art. 124 u.g.n., a następnie wyjaśnił, że analizowany przepis wprowadza dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Zgoda właściciela lub użytkownika wieczystego musi dotyczyć zarówno czasowego zajęcia jego nieruchomości w celu posadowienia urządzeń infrastruktury technicznej, jak też stałego znoszenia istnienia tych urządzeń po ich wybudowaniu. Przedmiotem rokowań musi być zatem uzyskanie zgody nie tylko na czasowe zajęcie nieruchomości, czyli na czas wykonania robót, ale też na pozostawienie na nieruchomości wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki udzielenia takiej zgody, szczególnie w zakresie rozliczenia ewentualnych szkód i uciążliwości wynikłych z pozostawienia urządzeń na nieruchomości. Istotnym elementem uzyskanej zgody będą zatem, oprócz określenia terminu, w jakim wykonane będą roboty budowlane, późniejsze uprawnienia inwestora do każdorazowego wejścia na nieruchomość w celu dokonania konserwacji urządzeń i innych czynności eksploatacyjnych oraz usunięcia awarii. Fakt zajęcia gruntu nie dotyczy wyłącznie okresu wykonywania robót i zaistnienia określonych szkód związanych z samą budową urządzenia, ale jest ograniczeniem prawa własności polegającym na powstrzymaniu się przez właściciela od wykonywania swojego prawa po wybudowaniu urządzenia, ewentualnym zmniejszeniem się wartości nieruchomości, a także koniecznością dalszego trwałego istnienia na gruncie wybudowanych urządzeń i znoszenia tego faktu przez właściciela gruntu. Przedmiotem rokowań powinna zatem być rekompensata dla właściciela związana z ograniczeniem jego prawa. Zezwolenie, o jakim stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n., daje przedsiębiorcy przesyłowemu trwały administracyjny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, który podlega wykonaniu na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. i wpisowi w księdze wieczystej na podstawie ust. 7. To oznacza, że podobny skutek, w postaci trwałego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego w odpowiednim zakresie przestrzennym i funkcjonalnym, powinna wywierać także zgoda właściciela nieruchomości udzielona w wyniku przeprowadzonych rokowań, o których mowa w ust. 3 art. 124 u.g.n.

Według Wojewody z przedłożonych wraz z wnioskiem z 21 lutego 2020 r. dokumentów z rokowań, tj. pism z 16 grudnia 2019 r., 2 stycznia 2020 r. i 21 stycznia 2020 r., wynika, że zakreślony powyżej wymagany temat rokowań, obejmujący zarówno zajęcie nieruchomości na czas wykonania robót, ale też pozostawienie wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej na nieruchomości na stałe i uzyskanie trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, nie był negocjowany przez inwestora. Złożenie przez inwestora wniosku z 21 lutego 2020 r., wszczynającego przed Starostą K. postępowanie administracyjne nr [...], poprzedzone było rokowaniami podjętymi pismami z: 16 grudnia 2019 r., 2 stycznia 2020 r. i 21 stycznia 2020 r. W wystąpieniu z 16 grudnia 2019 r. inwestor zwrócił się do właścicielki gruntu o udostępnienie na czas siedmiu dni części przedmiotowej nieruchomości, tj. pasa montażowego o powierzchni 799 m2, w celu wykonania opisanych w piśmie prac, proponując zawarcie umowy dotyczącej udostępnienia na potrzeby inwestycji fragmentu działki nr 151 o pow. 799 m2, za wynagrodzeniem 559,30 zł. Kwota 559,30 zł stanowi iloczyn powierzchni fragmentu działki wynoszącego 799 m2, stawki wynagrodzenia za 1 dzień pracy oraz przewidywanego okresu zajęcia nieruchomości - 7 dni. Inwestor zadeklarował ponadto dodatkowe odszkodowanie za poniesione szkody w wyniku przeprowadzonych robót, na podstawie wzajemnych negocjacji lub operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W piśmie z 2 stycznia 2020 r. inwestor wyjaśnił na prośbę właścicielki gruntu zasady obliczenia kwoty 559,30 zł. Z kolei w piśmie z 21 stycznia 2020 r., odpowiadając na stanowisko właścicielki gruntu wyrażającej gotowość ustanowienia służebności przesyłu za jednorazowym odszkodowaniem w kwocie 20 000 zł, inwestor wyjaśnił że "zaproszenie do podjęcia rokowań i podjęte rokowania dotyczą tylko i wyłącznie kwestii wyrażenia zgody na udostępnienie fragmentu działki nr 151" i zaznaczył, że kwestia wyrażenia zgody na udostępnienie ww. nieruchomości pod planowaną inwestycję nie może być warunkowa, uzależniona od spraw niezwiązanych bezpośrednio z niniejszymi negocjacjami i planowaną inwestycją. Wszelkie kwestie niezwiązane wprost z realizacją przedmiotowej inwestycji mogą być przedmiotem odrębnych uzgodnień, prowadzonych w oderwaniu od niniejszych negocjacji. Z powyższej wymiany stanowisk wynika, że inwestor prowadził negocjacje wyłącznie z zakresie udostępnienia nieruchomości na czas siedmiu dni w celu wykonania prac, ewentualnie dopuszczał dalsze negocjacje w przypadku wyrządzenia szkód wskutek tych prac. Zakres rokowań jest zatem węższy niż ingerencja wynikająca z przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. w prawo własności nieruchomości. W kwestii pozostawienia wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej na nieruchomości na stałe i uzyskania trwałego tytułu prawnego do nieruchomości, dającego uprawnienia wynikające z ust. 6 i ust. 7 przepisu art. 124 u.g.n., inwestor rokowania pominął. Co więcej, w prowadzonej korespondencji inwestor nie przedstawił wszystkich parametrów planowanego urządzenia. W piśmie z 16 grudnia 2019 r. opisane zostały planowane prace, w tym między innymi demontaż istniejącego słupa i wytyczenie nowego stanowiska słupowego (zgodnie z załączoną mapą), podano pole powierzchni pasa montażowego wynoszące 799 m2 i dołączono do pisma plan trasy linii. Jednakże, wskazany został jedynie przebieg linii oraz długość i szerokość pasa montażowego na działce nr 151. Brak natomiast danych dotyczących wysokości nowego słupa i szerokości podstawy, jak też nieczytelne jest wskazanie miejsca wytyczenia nowego stanowiska słupowego, nie ma też podanej np. odległości posadowienia słupa od granic działki. Nie wskazano ponadto szerokości pasa istnienia urządzenia - odległości najdalej wysuniętego przewodu od osi linii, ani wysokości podwieszenia przewodów, podając jedynie szerokość pasa montażowego 5,3-5,5m. Pominięto również dane dotyczące natężenia prądu i pola elektromagnetycznego linii. Ponadto, istnieją rozbieżności w przedstawionych na mapie danych. Określony w opisie mapy dotyczącej działki nr 151 pas montażowy wokół słupa ma wymiary 44,4m x 29,5m, co daje powierzchnię większą niż wskazane pole 799 m2. Prawidłowe przeprowadzenie rokowań jest warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania i wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W ocenie Wojewody, inwestor nie wyczerpał trybu rokowań przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Rokowania nie obejmowały wszystkich istotnych z punktu widzenia art. 124 ust. 1 u.g.n. kwestii. Konsekwencją przyjętego stanowiska jest konieczność ponownego przystąpienia podmiotu realizującego inwestycję do rokowań w prawidłowym zakresie. Należało ocenić, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości, z uwagi na zaistniałe uchybienia dotyczące czynności wstępnych, poprzedzających wszczęcie postępowania przed organem I instancji, do której przeprowadzenia zobowiązany był podmiot ubiegający się o to ograniczenie, było bezprzedmiotowe, a to skutkuje jego umorzeniem w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewoda nadmienił także, że do badanej w niniejszym postępowaniu odwoławczym akt sprawy nr [...] zakończonej decyzją z [...] r., Starosta K. dołączył kopie dokumentów z rokowań prowadzonych przez inwestora z właścicielką gruntu – pisma z: 12 lutego 2018 r., 24 października 2018 r., stanowiących dowody w innych postępowaniach administracyjnych zakończonych prawomocnymi decyzjami, a także w uzasadnieniu decyzji z [...] r. odniósł się do wcześniejszych rozstrzygnięć. Pismo z 12 lutego 2018 r. stanowiło dowód w sprawie nr [...] zakończonej prawomocną decyzją Starosty [...] z [...] października 2018 r. o odmowie udzielenia spółce A S.A. z siedzibą w G. zezwolenia na zajęcie nieruchomości, a pismo z 24 października 2018 r. dowód w sprawie nr [...] zakończonej decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r., która została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] stanowiącej o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z przedstawionych względów, negocjacje prowadzone przed wszczęciem innych postępowań i na potrzeby uruchomienia innych procesów administracyjnych, zakończonych odmownie przed wszczęciem postępowania administracyjnego nr [...], nie mogą dotyczyć przedmiotowej sprawy i dowodzić spełnienia przesłanki rokowań w tym postępowaniu. Nowe negocjacje powinny bowiem dotyczyć wszystkich aspektów uzyskania zgody i jako takie spełniać wymogi rokowań wynikające ze stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Organ wyjaśnił nadto, że pismo z 24 października 2018 r., analogicznie jak rokowania prowadzone przed wszczęciem postępowania nr [...], dotyczy jedynie udostępnienia nieruchomości bez negocjowania trwałego istnienia urządzenia na gruncie i zawiera braki dotyczące parametrów urządzenia, inny jest też zakres obszarowy pasa montażowego (1191 m2). Podobnie, pismo z 12 lutego 2018 r., choć zawiera propozycję zawarcia umowy służebności przesyłu, cechują wady w postaci braku parametrów urządzenia, co potwierdza dodatkowo treść decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.: "dotyczyły one [negocjacje] zajęcia całych nieruchomości, bez wskazania w dokumentach przedkładanych właścicielowi nieruchomości, części nieruchomości, które miałyby zostać zajęte pod potrzeby realizacji inwestycji". Po przeprowadzeniu tych negocjacji Starosta K. wydał wszak [...] października 2018 r. decyzję odmowną w sprawie nr [...].

Nie sposób zatem utrzymywać, niezależnie od wykazanych braków, by przedkładane wówczas stanowiska, wykorzystane dla potrzeb spełnienia przesłanki rokowań w innych postępowaniach administracyjnych, nadal miały zachowywać swoją ważność i aktualność celem spełnienia przesłanki rokowań w niniejszym postępowaniu, tym bardziej w obliczu aktualnego braku chęci negocjowania służebności przesyłu (pismo z 21 stycznia 2020 r.) i wydaniu wcześniej przez organ I instancji decyzji odmownej po negocjowaniu ustanowienia służebności na warunkach zgodnych z pismem z 12 lutego 2018 r. W przeciwnym razie uzasadnionym byłby zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Na niesłuszność powołania się na tok rokowań prowadzonych w poprzednim procesie administracyjnym zakończonym uchyleniem decyzji organu I instancji przez Wojewodę [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r. [...] wskazała również właścicielka gruntu.

Organ odwoławczy dokonując analizy sprawy w jej pozostałych aspektach, celem uniknięcia w przyszłości powstania ewentualnych nieprawidłowości, odniósł się do wszystkich przesłanek przepisu art. 124 u.g.n. Wskazując na art. 6 pkt 2 u.g.n. Wojewoda stwierdził, że publiczny charakter urządzeń wskazanych w ww. przepisie musi wynikać z ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo z warunków określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ może zatem ograniczyć sposób wykonywania prawa własności czy użytkowania wieczystego, ale jedynie w granicach wynikających z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Nieumieszczenie zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym lub brak decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego, stanowią przesłanki negatywne do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Jak stwierdził Wojewoda działka nr 151 położona w P. zlokalizowana jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 27 sierpnia 2003 r. nr 69/XII/03 (Dz.Urz. Województwa [...] z 15 listopada 2003 r. nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym dokumentem działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem R - pozostałe tereny upraw rolnych z rozproszoną zabudową, RP - tereny upraw rolnych z rozproszoną zabudową, tereny najkorzystniejsze dla produkcji rolnej (kl. II, III), MR - tereny o przewadze zabudowy zagrodowej. Wyrys z planu zagospodarowania potwierdza, że przez działkę przebiega linia elektroenergetyczna. Zgodnie z § 23 ust. 1 punktem 3 podpunktem c planu, na terenach upraw rolnych R i RP możliwa jest przebudowa istniejących sieci. W § 28 ust. 1 pkt 2 planu ustalono strefy techniczne dla istniejącej napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV w odległości 15 m od osi linii. Warunkiem wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zgodność inwestycji z planem miejscowym. Organ wydający omawiane orzeczenie nie ma swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego. W analizowanym przypadku przebieg linii elektroenergetycznej 110 kV wynika wprost z planu miejscowego. W planie Gminy K. umiejscowiono linię energetycznej 110 kV oraz precyzyjnie określono szerokość stref ograniczonego użytkowania. Ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności czy użytkowania wieczystego może nastąpić jedynie w granicach wynikających z planu miejscowego.

Wskazany przez wnioskodawcę w podaniu z 21 lutego 2020 r. obszar trwałego ograniczenia sposobu korzystania z działki wynosi 799 m2, co powinno odpowiadać powierzchni pasa montażowego, zgodnie z załączoną mapą. Zgodnie z wnioskiem, na powierzchnię 799 m2 składa się pas technologiczny o szerokości 5,3 - 5,5 m nad przewodami linii, a w obrębie stanowiska słupowego, na długości 29,5 m, pas o szerokości 29,5 m. Wprawdzie szerokość pasa zgodna jest z parametrami wskazanymi w planie zagospodarowania przestrzennego, przewidującego szerokość 15 m od osi linii, jednak ograniczenie prawa w trybie art. 124 powinno charakteryzować się jak najmniejszą ingerencją w prawa właścicielskie. Wątpliwość organu budzi, czy faktycznie wskazana zasada zostaje spełniona w przypadku pasa montażowego o szerokości 29,5 m w obrębie słupa na długości aż 29,5 m. Z szerokością pasa ograniczenia wiąże się też odpowiedzialność odszkodowawcza.

Ponadto, dane wskazane we wniosku nie odpowiadają zapisom na mapie, na której podano, że pas montażowy wokół słupa konieczny do realizacji inwestycji ma wymiary 44,4 m na 29,5 m. Mapę z błędnym zapisem organ I instancji przyjął jako załącznik do decyzji z [...] r., bez uzyskania wyjaśnień i dokonanej stosownej korekty. Co istotne także, przebudowa ma obejmować demontaż stanowiska słupowego i wytyczenie nowego stanowiska słupowego zgodnie z mapą (pismo z 16 grudnia 2019 r.), jednak nie sposób jednoznacznie ustalić, na podstawie danych przedstawionych na mapie, lokalizacji nowego stanowiska słupa, jak też nie można bezkrytycznie potwierdzić, że słup zostanie posadowiony w dotychczasowym miejscu. Rysunek i opis na mapie są nieczytelne w tym zakresie.

Organ odwoławczy podkreślił, że przesłanka o minimalizacji uciążliwości nie wynika wprost z literalnego brzmienia art. 124 u.g.n., ale została wypracowana w orzecznictwie sądowym. Wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1, powinno być więc poprzedzone analizą uciążliwości, jakie może ona spowodować dla właściciela nieruchomości obciążonej. Organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jej jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Udzielenie zezwolenia, na podstawie art. 124 ust. 1, stanowi przewidziane przez ustawodawcę ograniczenie konstytucyjnej zasady ochrony własności wynikającej z art. 21 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Dlatego też przed wydaniem decyzji ingerującej w prawo własności należy ze szczególną starannością zbadać możliwe, jak najmniej obciążające nieruchomość zlokalizowanie inwestycji, by ustrzec się przed zarzutem nadmiernej ochrony interesu publicznego i nieprzestrzegania wartości konstytucyjnych, w tym wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Omawiana kwestia minimalizacji uciążliwości inwestycji jest istotna nie tylko z punktu widzenia właściciela nieruchomości, ale również z punktu widzenia inwestora. W interesie inwestora, wynikającym z jego obowiązków restytucyjnych i odszkodowawczych, leży takie zaplanowanie robót, żeby zagwarantować zminimalizowanie szkód. Wniosek o ograniczenie i mapa zawierają dane dotyczące pasa montażowego o pow. 799 m2, jednak należy dokonać rozróżnienia pomiędzy pasem niezbędnym do przeprowadzenia prac mających na celu założenie urządzenia na gruncie, czyli tzw. pasem montażowym, a pasem eksploatacyjnym, czy strefy stałego istnienia urządzenia na gruncie po jego przeprowadzeniu, czy też pasem technologicznym sieci. Powierzchnie tych pasów mogą się różnić. W petitum wniosku z 21 lutego 2020 r. i na mapie wskazany został pas montażowy, brak natomiast danych dotyczących pasa stałego istnienia urządzenia. Wnioskodawca w dalszej części podania posługuje się zamiennie terminem pas montażowy i pas technologiczny dla tej samej powierzchni. Nie jest zatem pewne, jakiej powierzchni ma dotyczyć decyzja stanowiąca o trwałym ograniczeniu prawa. Powyższe mogło skutkować również błędnym zapisem w orzeczeniu Starosty [...], mówiącym, że ograniczenie następuje do czasu założenia lub przeprowadzenia urządzeń na nieruchomości. Jednocześnie, we wniosku inwestor podał, że "podczas wykonywania fundamentów i montażu słupa dojazd odbywać się będzie z dróg publicznych oraz po trasie montażowym wzdłuż linii, w sposób zakładający jak najmniejsze obciążenie nieruchomości, możliwie najkrótszą trasą". Nie jest jednak jednoznaczne, czy dojazd z dróg publicznych do stanowiska słupowego odbywać się będzie wyłącznie w przyjętym pasie montażowym, czy też przez inną jeszcze część działki nr 151 łączącą pas montażowy z drogą publiczną. Jeżeli dojazd miałby się odbywać po innym terenie, aniżeli oznaczony na mapie pas montażowy, wówczas niezbędnym jest uwzględnienie tego obszaru, jako pasa niezbędnego do montażu urządzenia, zarówno w dokumentach składanych do organu, jak i przy prowadzeniu negocjacji. Kwestia dojazdu do urządzenia została również podniesiona w odwołaniu od decyzji.

Strefa montażowa (pas roboczy) jest elementem ograniczenia, na który składają się pasy transportu i montażu, czyli pasy niezbędne do założenia i przeprowadzenia urządzenia. Sfera montażowa może być powiązana z określeniem obszaru prowadzenia prac i przewidzianego na te prace czasu, ale nie jest to konieczne. Zdarzyć się może również, że na tym etapie trudno będzie inwestorowi przewidzieć precyzyjnie, jaki obszar będzie zajęty na potrzeby wykonania prac i w jakim czasie. Strefę istnienia urządzenia określa się jako pas eksploatacyjny (pas technologiczny). W tym zakresie operatorzy wskazują obszar konieczny do istnienia tego pasa, tj. obszar konieczny do właściwego korzystania z urządzeń. Powierzchnia pasa zależy zatem od szerokości pasa niezbędnego do obsługi sieci przesyłowych i dystrybucyjnych. W wielu sytuacjach jest to kluczowy element służebności publicznej. Sfera trwałego istnienia urządzenia wymaga precyzyjnego określenia w decyzji przestrzennego zakresu pasa, zaznaczonego w formie graficznej na mapie. W okolicznościach sprawy nie jest jasne, czy faktycznie wnioskodawca pasem montażowym określa jednocześnie pas trwałego istnienia urządzenia, czy też w istocie trwałe ograniczenie powinno nastąpić w granicach pasa eksploatacyjnego o innych paramentach niż wykazane we wniosku. Istotne jest zatem precyzyjne określenie szerokości obu pasów i zakresu żądania, by organ administracji publicznej mógł wydać orzeczenie zgodnie z treścią żądania. Organ obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Według Wojewody decyzja Starosty [...] z [...] r. nie stanowi w istocie rozpatrzenia wniosku w sprawie. Organ orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości do czasu założenia urządzenia, czyli realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie linii. Błędnym jest zapis, że ograniczenie następuje do czasu założenia lub przeprowadzenia urządzeń na nieruchomości. Decyzja wydana na podstawie art. 124 wiąże się z trwałym ograniczeniem ingerującym w prawo własności i w decyzji tej konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Właściciel gruntu będzie musiał trwale znosić uciążliwości wynikające z posadowienia i istnienia urządzenia na gruncie, a nie tylko uciążliwości wiążące się z faktem wykonywania robót mających na celu założenie urządzenia. Trwałe ograniczenie, wynikające z przepisu wiąże się nadto z uprawnieniami ustanowionymi na rzecz przedsiębiorstwa przesyłowego, wynikającymi z art. 124 ust. 6 u.g.n. i z wpisem do księgi wieczystej.

Organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 124 u.g.n. nie formułuje wymogu określenia terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tym bardziej, że samo ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma charakter trwały. Na podstawie komentowanego przepisu organ administracji ograniczając sposób korzystania z nieruchomości udziela jednocześnie zezwolenia na zrealizowanie określonej inwestycji, czyli na tzw. czasowe zajęcie nieruchomości na czas robót. Po założeniu urządzeń inwestor zobowiązany jest przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego, sprzed podjęcia działań inwestycyjnych, niezwłocznie po zrealizowaniu inwestycji. Wyznaczenie więc w decyzji terminu mogłoby, jeżeli już, dotyczyć wyłącznie założenia urządzenia. Wówczas to wskazany byłby czas, od którego powstaje ustawowy obowiązek inwestora do podjęcia działań restytucyjnych na nieruchomości w zakresie jej stanu faktycznego, jeżeli działania inwestycyjne spowodowały zmiany tego stanu. Biorąc pod uwagę stanowisko przedstawione w niniejszej decyzji postanowiono jak w sentencji. W przedmiotowej sprawie brak zasadniczego elementu, w postaci prawidłowych rokowań, warunkującego dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji merytorycznej zgodnie z wnioskiem. Należało zatem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A SA Oddział w P. wniosła w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. o uchylenie decyzji organów obu instancji bądź ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji autor skargi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, to jest:

1. art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności z uwagi na:

a) nieprawidłowe przyjęcie, że pomiędzy skarżącym a właścicielką nieruchomości nie doszło do przeprowadzenia rokowań dotyczących planowanej przez skarżącego inwestycji,

b) nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący w sposób nieprecyzyjny określił szerokość pasa montażowego i szerokość pasa technologicznego.

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonej decyzji.

II. przepisów prawa materialnego, to jest art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez: jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości do czasu wykonania określonych prac stanowi naruszenie ww. przepisu oraz, że w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n. organ jest uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wnioskiem z 3 marca 2021 r. organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Odpis powyższego wniosku doręczono pełnomocnikowi strony skarżącej 26 marca 2021 r., który pismem z 6 kwietnia 2021 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] r. orzekającej o uchyleniu decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] r. i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dowodzi, że została ona wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przesłanki materialnoprawne wydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zostały uregulowane przez ustawodawcę w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990). Zgodnie z art. 124 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (ust. 2). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 (ust. 4). Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (ust. 5). Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio (ust. 6). Decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki (ust. 7).

Celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 u.g.n.)

Wobec przywołanego wyżej art. 124 u.g.n. godzi się przede wszystkim wyjaśnić, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją ingerującą w konstytucyjnie chronione prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Z tego też względu ustawodawca sprecyzował ściśle przesłanki, które muszą zostać spełnione aby decyzja w tym przedmiocie mogła zostać wydana. Dla potrzeb rozpatrywanej sprawy i oceny legalności zaskarżonej decyzji konieczne jest wyjaśnienie charakteru zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Według Sądu Najwyższego decyzja wydana, na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. stanowi tytuł prawny dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości (vide: uchwała z 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, OSNC-ZD 2010 r., nr C, poz. 92). Zwraca się przy tym uwagę na tożsamość skutków prawnych wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ze skutkami wywieranymi przez art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n. (vide: postanowienie SN z 20 stycznia 2017 r., I CSK 179/16, LEX nr 2284194). O trwałym administracyjnym tytule prawnym do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., jest mowa także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2864/15, 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 999/19, 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2409/19 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem, skoro zezwolenie, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje przedsiębiorcy przesyłowemu trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, który podlega wykonaniu na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n., to podobny skutek (w postaci trwałego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego w odpowiednim zakresie przestrzennym i funkcjonalnym) powinna wywierać także zgoda właściciela nieruchomości udzielona w wyniku przeprowadzonych rokowań, o jakich mowa w ust. 3 art. 124 u.g.n. Tym bardziej, że roszczenie, o jakim mowa w ust. 6 art. 124 u.g.n., przedsiębiorca przesyłowy może realizować tylko wówczas, gdy wcześniej uzyskał zezwolenie w formie decyzji, o jakiej mowa w ust. 1. W przeciwnym razie zbędne byłoby wprowadzanie do systemu prawnego w 2010 r. art. 124b u.g.n., który to przepis stanowi niejako odpowiedź na wątpliwości powstałe w praktyce stosowania art. 124, co do tego, czy z roszczeń o jakich mowa w tym przepisie może korzystać też przedsiębiorca, który nie uzyskał zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W art. 124b poszerzono przy okazji zakres czynności, jakie może wykonać przedsiębiorca przesyłowy, w porównaniu z art. 124 ust. 6 u.g.n. Jednocześnie w orzecznictwie podnosi się, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c., to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (vide: wyroki NSA z 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2864/15 i 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1062/20).

W judykaturze sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano również uwagę, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność, iż w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, nie stanowi o tym, że takie rokowania się nie odbyły" (vide: wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3371/18, 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 13/20, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2412/19, 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2484/17, 6 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 142/18, 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2866/17 - dostępne na www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to z powodów, o jakich była mowa wyżej, nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Nie jest natomiast wystarczająca zgoda właściciela na czasowe zajęcie nieruchomości, która nie obejmuje tolerowania trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości. Wprawdzie w doktrynie podnosi się, że "Czasowe zajęcie nieruchomości może nastąpić również bez szczegółowego regulowania kwestii z tym związanych w umowie - na podstawie zwykłego oświadczenia woli. Zgoda taka musi jednak mieścić w sobie także zgodę na dalsze istnienie urządzeń lub przewodów po ich wybudowaniu" (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2020, uw. 5 do art. 124).

A zatem co do zasady na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie mają wpływu, same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (vide: wyrok NSA z 6 lipca 2016 r. I OSK 179/15). Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. Przy czym stosownie do art. 124 ust. 3 in fine u.g.n. do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Co prawda w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest bliższego określenia, co należy rozumieć przez rokowania, to jednak nie budzi wątpliwości, że powinny one dotyczyć warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy, a więc wszystkich tych elementów, o których mowa art. 124 u.g.n. Rokowania nie obejmujące wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., co dyskwalifikuje rozstrzygnięcie wydane we wskazanym trybie. Rokowania powinny być rzeczywiste, a nie pozorne. Wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (vide: wyroki NSA z 7 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2668/15 i 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2680/20).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi ogólne na grunt rozpatrywanej zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w stanie faktycznym sprawy nie została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., a mianowicie rokowania z właścicielką nieruchomości zostały przeprowadzone wadliwie, co pozwala przypisać im cechę pozorności. Z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że inwestor w korespondencji prowadzonej z A. N.-B. przedmiotem rokowań uczynił zajęcie fragmentu działki nr 152 w celu wykonania wymienionych w piśmie z 16 grudnia 2019 r. prac na okres 7 dni, podczas gdy zasadniczym skutkiem tej decyzji jest trwałe istnienie urządzeń przesyłowych na cudzej nieruchomości (zarówno w dacie wykonania inwestycji jak i w przyszłości). Z treści wspomnianego pisma wynika, że zakresem prac miałby zostać objęty: demontaż istniejących przewodów fazowych wraz z izolatorami oraz jednego odgromowego OPGW wraz z osprzętem, demontaż istniejącego stanowiska słupa kratowego (zgodnie z załączoną mapą), demontaż istniejącego fundamentu i uziemienia słupa kratowego w terenie (zgodnie z załączoną mapą), wytycznie nowego stanowiska słupowego słupa kratowego w terenie (zgodnie z załączoną mapą), wykonanie wykupu pod fundament dla nowego słupa kratowego, wykonanie fundamentu i uziemienia dla nowego słupa kratowego, montaż nowego słupa kratowego, montaż nowych trzech przewodów fazowych wraz z łańcuchami izolatorowymi i jednego odgromowego skojarzonego ze światłowodem typu OPGW wraz z osprzętem, rekultywację terenu. Powierzchnia części działki nr 151, niezbędna do przeprowadzenia w/w prac to 799m2 (powierzchnia pasa montażowego zgodnie z załączoną mapą). Jednocześnie pełnomocnik Spółki zwrócił się z propozycją zawarcia umowy dotyczącej udostępnienia fragmentu działki nr 151 o pow. 799m2 za wynagrodzeniem odpowiadającym kwocie 559,00 zł i przestawił sposób wyliczenia tej kwoty jako iloczyn powierzchni terenu działki nr 151 przewidzianej do zajęcia 799m2 x stawka wynagrodzenia 0,10 zł/m2/dzień i przewidywanego okresu zajęcia 7 dni. Dodał nadto, że w przypadku, gdy przeprowadzenie robót opisanych powyżej skutkować będzie poniesieniem szkód, wysokość dodatkowego odszkodowania z tego tytułu określona zostanie w wyniku wzajemnych negocjacji stron, a w przypadku braku porozumienia w tej kwestii, wysokość odszkodowania ustalona zostanie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W kolejnym piśmie stanowiącym odpowiedź na pismo A.N.-B. z 31 grudnia 2019 r. pełnomocnik wyjaśnił, że zaproponowana kwota wynagrodzenia (kwestionowana przez właścicielkę nieruchomości) została określona w oparciu o wewnętrzne analizy prowadzone przez inwestora i ma charakter oferty / propozycji. Ponadto wyjaśniono, że w w/w zakresie inwestor nie jest związany żadnymi przepisami prawa. Natomiast w ostatnim z pism z 21 stycznia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na propozycję A.N.-B. z 20 stycznia 2020 r. ustanowienia służebności przesyłu, pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że "zaproszenie do podjęcia rokowań i podjęte rokowania dotyczą tylko i wyłącznie kwestii wyrażenia zgody na udostępnienie fragmentu działki nr 151" i zaznaczył, że kwestia wyrażenia zgody na udostępnienie ww. nieruchomości pod planowaną inwestycję nie może być warunkowa, uzależniona od spraw niezwiązanych bezpośrednio z niniejszymi negocjacjami i planowaną inwestycją. Wszelkie kwestie niezwiązane wprost z realizacją przedmiotowej inwestycji mogą być przedmiotem odrębnych uzgodnień, prowadzonych w oderwaniu od niniejszych negocjacji. Stwierdził nadto, że zaproponowana wysokość jednorazowego wynagrodzenia w kwocie 20 000, od której zapłaty właścicielka uzależnia ustanowienie służebności przesyłu nie może zostać zaakceptowana, ponieważ wielokrotnie przewyższa ona wartość rynkową przedmiotowego ograniczonego prawa rzeczowego (...). Wobec powyższego zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że przedmiotem rokowań nie zostały objęte wszystkie okoliczności istotne w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n. Pominięto w nich przede wszystkim kwestie, o których stanowi art. 124 ust. 6 i 7 u.g.n., a więc kwestie zgody na pozostawienie na nieruchomości wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki udzielenia tej zgody, szczególnie w aspekcie ewentualnych szkód i uciążliwości wynikłych z pozostawienia urządzeń na nieruchomości, terminu w jakim będą wykonywane roboty budowlane oraz co ma niebagatelne znaczenie z punktu widzenia charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i późniejszego uprawnienia inwestora do każdorazowego wejścia na teren nieruchomości w celu dokonania konserwacji urządzeń i innych czynności eksploatacyjnych oraz usunięcia awarii. Co równie istotne na etapie rokowań nie przedstawiono właścicielce nieruchomości parametrów projektowanego urządzenia, w tym wysokości słupa, wysokości zawieszenia przewodów, szerokości podstaw, odległości posadowienia słupa od granic działki, nie do końca jest jasne, w którym miejscu nastąpi wytyczenie nowego stanowiska słupowego, nie wskazano szerokości pasa istnienia urządzenia, czyli odległości najdalej wysuniętego przewodu od osi linii, danych dotyczących natężenia prądu i pola elektromagnetycznego linii. Przedmiotem rokowań nie została wreszcie objęta zgoda właścicielki nieruchomości na trwałe istnienie na gruncie wybudowanych urządzeń i znoszenie tego faktu przez właścicielkę gruntu, bowiem jak zostało to już zauważone przedmiotem rokowań było wyłącznie uzyskania zgody na czasowe, bo zaledwie na okres 7 dni, zajęcie nieruchomości. Wreszcie uwadze inwestora umknął fakt, że pas montażowy zaznaczony na mapie, stanowiący załącznik do pisma z 16 grudnia 2019 r. oraz do wniosku z 21 lutego 2020 r., mający odpowiadać powierzchni zajęcia części nieruchomości 799m2 obejmuje w rzeczywistości powierzchnię 1309,8m2 (44,4m x 29,5m = 1309,8m). W tych okolicznościach organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że w realiach rozpatrywanej sprawy zachodzi konieczność ponownego przystąpienia inwestora do rokowań w pełnym zakresie. Skoro zaś decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez uprzedniego przeprowadzenia rokowań w prawidłowym zakresie, organ odwoławczy trafnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Nadmienić nadto trzeba podzielając w pełni stanowisko Wojewody zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dokumentacja, która miała - zdaniem organu pierwszej instancji - świadczyć o przeprowadzonych z właścicielką nieruchomości rokowaniach z poprzednich postępowań administracyjnych dotyczących zajęcia działki nr 151, z uwagi na brak negocjowania trwałego istnienia urządzenia na gruncie, brak parametrów urządzenia czy zupełnie inny zakres obszarowy pasa montażowego nie może stanowić dowodu na okoliczność wyczerpania trybu rokowań.

Na aprobatę zasługuje również stanowisko organu odwoławczego o niezgodności informacji zawartych we wniosku inwestora z 21 lutego 2020 r. z treścią załączonej do niego mapy, które nie zostały skorygowane ani uzupełnione na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji organu pierwszej instancji przede wszystkim w zakresie powierzchni pasa montażowego, a także lokalizacji nowego stanowiska słupowego. Załączona do wniosku mapa nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że nowy słup zostanie wytyczony i posadowiony w miejsce słupa dotychczasowego. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie została również dostatecznie wyjaśniona kwestia dojazdu do stanowiska słupowego, a mianowicie czy dojazd z dróg publicznych do stanowiska słupowego będzie odbywać się wyłącznie w przyjętym pasie montażowym, czy przez inną część działki nr 151 łączącą pas montażowy z drogą publiczną. Gdyby bowiem dojazd miał się odbywać poza oznaczonym na mapie pasem montażowym, wówczas niezbędne jest uwzględnienie tego obszaru, jako pasa niezbędnego do montażu urządzenia, zarówno w dokumentach składanych do organu pierwszej instancji jak i przedkładanych właścicielce nieruchomości na etapie rokowań. Nadto skoro z treści wniosku wynika, że pas technologiczny (strefa istnienia urządzenia) określany jako pas eksploatacyjny pokrywać się będzie z pasem montażowym, to powinno to zostać wyraźnie zaznaczone na mapie załączonej przez inwestora do wniosku, stanowiącej następnie załącznik do decyzji organu pierwszej instancji.

Kolejnym uchybieniem dyskwalifikującym decyzję organu pierwszej instancji, dostrzeżonym przez Wojewodę [...], jest błędne określenie w jej treści, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości "ma nastąpić do czasu założenia urządzeń na nieruchomości", skoro z istoty decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. wynika, że wiąże się ona trwałym ograniczeniem ingerującym w prawo własności i w rozstrzygnięciu wydawanym na podstawie art. 124 u.g.n. konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, które właściciel będzie zmuszony trale znosić.

Podsumowując Sąd stwierdził że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Omówione wyżej uchybienia popełnione przez organ pierwszej instancji trafnie wytknięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czynią zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. zupełnie niezasadnymi. Jednocześnie za chybiony należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu kontrolowanej decyzji prawidłowo odkodował treść normatywną w art. 124 u.g.n. Nie można przy tym twierdzić, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n., ponieważ wskazał na konieczność badania przez organ pierwszej instancji uciążliwości linii energetycznej. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że na str. 12 zdanie 1 uzasadnienia decyzji Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, że przesłanka o minimalizacji uciążliwości nie wynika wprost z literalnego brzmienia art. 124 u.g.n., ale została wypracowana w orzecznictwie sądowym. Co prawda organ nie wskazał wyraźnie orzeczeń, w których takie stanowisko zostało wyrażone, co mogłoby wzmocnić trafność prezentowanej w tym zakresie argumentacji, niemniej jednak uchybienie w tym zakresie pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Skład orzekający tutejszego Sądu stoi w tym zakresie na stanowisku, że brak jest podstaw do analizowania uciążliwości dotykających właściciela nieruchomości, poza przesłankami zawartymi w art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyrokach z 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 185/09, z 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 197/09 oraz 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1196/15, 11 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1437/17).

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

dc