Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 424/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 47 ust. 5 i 6, art. 2 pkt 2 i 3, art. 36 ust. 1, art. 40, art. 44
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2017 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. T. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r. o ustaleniu - na rzecz p. H.K., zwanego dalej "Inwestorem" - warunków zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma boksami garażowymi, w tym jeden przejazdowy, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na terenie działki ew. [...] (obr. [...]) w [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu, po zreferowaniu przebiegu sprawy, przywołano następujące ustalenia faktyczne oraz uwarunkowania prawne:

- materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zwanego danej "rozporządzeniem o nowej zabudowie",

- art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia m.in. następującego warunku:

"co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;" (pkt 1),

- spełnienie wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów, zamykających możliwość realizacji inwestycji, obliguje do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy,

- § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie stanowi:

"1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów."

- wskazany przepis nakłada na organ I. instancji obowiązek wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren wokół działki, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów; nakazuje on objęcie analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana dalej "analiza urbanistyczną", wszystkich nieruchomości, znajdujących się w obszarze wyznaczonym wokół działki inwestycji; określa on jedynie minimalne granice terenu, jaki winien zostać objęty analizą; daje to możliwość organowi wyznaczenia tego obszaru w granicach minimalnych bądź większych; w każdym z tych przypadku organ, zarówno w decyzji jak i analizie urbanistycznej powinien wyjaśnić, w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany i jakimi kierowano się przesłankami przy jego wyznaczeniu,

- celem przeprowadzenia analizy z zakresu kontynuacji funkcji zabudowy - zasady "dobrego sąsiedztwa", jest - jak sama nazwa wskazuje - zbadanie zaistniałego na danym terenie (obszarze analizowanym) sposobu zagospodarowania terenu; organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może się więc ograniczyć jedynie do stwierdzenia, czy planowana inwestycja spełnia te warunki, czy też nie; istota analizy polega na tym, że konieczne jest:

- szczegółowe wskazanie, jakie nieruchomości znajdują się w obszarze poddanym analizie, które zostały wzięte pod uwagę w celu jej dokonania, oraz

- wyliczenie średnich wskaźników z całego terenu analizowanego zgodnie z zapisami rozporządzenia o nowej zabudowie.

- w rozpatrywanej sprawie, z uzasadnienia decyzji, jak również z wyników analizy urbanistycznej (część graficzna) wynika, że oceniano obszar o szerokości stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki ew. nr [...] - 61,32 m, zwanej dalej "działką inwestycyjną"; w załączniku graficznym analizy zostało to zaznaczone linią przerywaną koloru czarnego; w przedmiotowym przypadku obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie; szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przylegającej do pasa ogólnodostępnej drogi powiatowej wynosi 20,44 m.; z uwagi na jej nieregularny kształt (działka usytuowana jest ukośnie do drogi) granice obszaru analizowanego mogą być nieznacznie większe niż trzykrotność szerokości frontu działki,

- organ I. instancji wskazał nieruchomości, które znalazły się w obszarze analizowanym; wyjaśnił, że do obliczeń wzięto pod uwagę działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], na których posadowiona jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna oraz usługowo-handlowa; zlokalizowana w tym obszarze zabudowa pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu; wyznaczenie jego granic w określonej wyżej wielkości jest więc wystarczające; obszar analizowany pozwala na wykazanie spójności projektowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie, a zlokalizowana w jego obrębie zabudowa umożliwia określenie wymogów, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; w treści wyników analizy (stanowiącej integralną część decyzji) - w załączniku tekstowym - stwierdzono, że budynki mieszkalne, zlokalizowane w obszarze analizy, mają zróżnicowaną architekturę oraz gabaryty; wnioskowane przez inwestora wprowadzenie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, stanowi kontynuację funkcji, która występuje w sąsiedztwie inwestycji; w analizie sporządzono zestawienie matematyczne analizowanego terenu i wyliczono średnie wskaźniki z całego terenu analizowanego,

- spełnione są pozostałe warunki, określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; uzyskano też niezbędne uzgodnienia dla planowanej inwestycji, zaś wydana decyzja oraz analiza urbanistyczna, będąca jej integralną częścią, zostały sporządzone rzetelnie i zgodnie z wszystkimi wymogami obowiązującego prawa; projekt decyzji, w tym analizę, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przygotowała uprawniona osoba,

- odnosząc się zarzutów odwołania, wniesionego przez p. T.T. - właściciela działki przyległej, zwanego dalej "Sąsiadem" - wskazano:

- planowana inwestycja spełnia zasady dobrego sąsiedztwa a organ I. instancji przeprowadził w tym zakresie wnikliwą analizę; z samej analizy załącznika graficznego do decyzji wynika, że ujęcie w obszarze analizowanym działek ew. nr [...], [...], [...], [...] było prawidłowe; znajdują się one bowiem w odległości nie większej niż trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej;

- błędne są twierdzenia, jakoby w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nie zawarto właściwego wskazania podstawy faktycznej i prawnej; jednoznacznie przytoczono tam przepisy, stanowiące podstawę jej wydania - zarówno w samym orzeczeniu, jak i w wynikach analizy urbanistycznej, która stanowi integralną jego część; szczegółowo wskazano tam także sposób ustalenia wielkości obszaru analizowanego oraz przesłanki, uzasadniające jego ustalenie we wskazanej wielkości;

- planowana zabudowa działki inwestycyjnej odpowiada gabarytom i formom architektonicznym, istniejących obiektów budowlanych; ustaleń dotyczących warunków i wymagań ładu przestrzennego dla tej działki dokonano w oparciu o średnie wskaźniki z całego obszaru analizowanego; same budynki posiadają natomiast na terenie analizowanym zróżnicowaną architekturę oraz gabaryty;

- błędne są twierdzenia, co do naruszenia § 7 rozporządzenia o nowej zabudowie; wprawdzie - w myśl § 7 ust. 1 tego aktu - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; jednak w niniejszej sprawie, (zgodnie z zestawieniem matematycznym, stanowiącym załącznik do wyników analizy), na sąsiedniej działce nr [...] wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 6 m, zaś na działce nr [...] - sąsiadującej z inwestycyjną po drugiej stronie - parametr ten wynosi 4 m.; dla projektowanego budynku natomiast ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 4 m.; wysokość górnej krawędzi elewacji na działkach sąsiednich do działki Wnioskodawcy tworzy uskok, zgodnie zaś z § 7 ust. 3 rozporządzenia: "Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnia wielkość występującą na obszarze analizowanym"; stąd ustalenie parametrów projektowanego budynku w oparciu o średnie parametry z całego obszaru analizowanego było prawidłowe; ponadto § 7 ust. 4 rozporządzenia o nowej zabudowie dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy; w niniejszym postępowaniu w treści analizy uzasadniono przyczyny wyznaczenia innych wysokości; dlatego zarzut naruszenia § 7 rozporządzenia jest chybiony;

- organ I. instancji wyjaśnił również dlaczego dopuścił zabudowę odbiegającą od wymagań, określonych w §12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej "rozporządzeniem o warunkach technicznych" (wobec oczywistego błędu, w uzasadnieniu skarżonego aktu, powołano dane identyfikacyjne rozporządzenia o nowej zabudowie); w wynikach analizy urbanistycznej (w załączniku tekstowym) wskazano, że w obszarze analizowanym regułą jest występowanie budynków na granicy działki ewidencyjnej; na potwierdzenie powyższego wymieniono budynki styczne do granicy działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; podkreślono też, że na działkach sąsiednich, bezpośrednio przyległych do objętej wnioskiem istnieją budynki w tzw. "ostrej granicy"; wobec występowania tak licznych budynków, zlokalizowanych na granicy działki, dopuszczono usytuowanie projektowanego budynku po granicy z działkami ew. nr [...] i [...]; taki sposób ustalenia warunków usytuowania budynku jest dopuszczalny, co wynika z §12 ust. 2 rozporządzenia o warunkach technicznych;

- nietrafny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zgodność z przepisami odrębnymi); badając przesłanki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie analizuje kwestii dotyczących ochrony przeciwpożarowej czy immisji spalin; bada się je na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

W skardze Sąsiad, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, sformułował zarzuty:

- naruszenia:

- § 12, 13 i 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

- § 1 pkt 2 oraz § 5 rozporządzenia o nowej zabudowie, przez nieokreślenie prawidłowo w decyzji wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni;

- § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie, poprzez wadliwe sporządzenie analizy urbanistycznej;

- zasady dobrego sąsiedztwa, przez dopuszczenie lokalizacji czterech boksów garażowych, w tym jednego przejazdowego oraz budynku mieszkalnego, na działce o powierzchni 668 m2 w bliskiej lokalizacji z budynkiem mieszkalnym na granicy działek, niezgodnej z warunkami określonymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, oraz bez określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w stosunku do powierzchni działki, o którym mowa w § 5 rozporządzenia o nowej zabudowie;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieustalenie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami odrębnymi;

- art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanego dowodu z przesłuchania Inwestora na okoliczność:

na jakie cele zamierza przeznaczyć planowany budynek,

w jakim celu potrzebne mu są aż 4 garaże na działce inwestycyjnej,

w jaki sposób użytkowane są istniejące już na tej działce budynki;

- art. 7, 8, 9 oraz 11 K.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów naruszenia prawa, podniesionych przez stronę skarżącą, w szczególności braków w zebranym materiale dowodowym - brak danych, pozwalających na ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy,

- błędy w ustaleniach faktycznych, które miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie określono prawidłowo wskaźnika wielkość powierzchni zabudowy, gdyż - w świetle rozporządzenia o nowej zabudowie - parametr ten powinien dotyczyć nowej zabudowy. Tymczasem działka inwestycyjna jest już zabudowana istniejącymi tam obiektami. Nie miał tego na uwadze organ administracji, przy czym stan faktyczny na gruncie nie odpowiada odzwierciedlonemu na załączonych do decyzji o warunkach zabudowy mapach. Intensywność dopuszczonej zabudowy przekracza istniejącą w sąsiedztwie zaś realizacja obiektu z czterema boksami garażowymi nie może być traktowana, jako kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy - mieszkaniowej. Przy określaniu konkretnego parametru zabudowy - wysokości kalenicy - nie uwzględniono też parametrów, występujących na działkach sąsiednich. Nie określono w końcu prawidłowo parametrów zabudowy, zakreślając wyłącznie ich maksymalną wielkość.

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy (k. 48) Pełnomocnik skarżącego podniósł, że pominięto zgłaszany w toku postępowania przed organem administracji wniosek Sąsiada o uwzględnienie zaleceń, zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1895/16). Powielono błędy, na które zwrócono uwagę w tym orzeczeniu.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafne są zarzuty skargi, gdzie podniesiono, że w sprawie nie wyjaśniono prawidłowo, czy spełniony jest warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określany mianem "zasady dobrego sąsiedztwa".

Organ odwoławczy trafnie wprawdzie przywołał treść regulacji normatywnych, mających zastosowanie w danej sprawie. Wobec uprzedniego zreferowanie ich powtarzanie byłoby zbędne.

Należy jednak - w pierwszym rzędzie - odnotować, że - gdy chodzi o warunki zabudowy dla przedmiotowej działki inwestycyjnej - prowadzone były już postępowanie w danym przedmiocie. Dotyczyło ono wprawdzie innego przedsięwzięcia, które zamierzał zrealizować ten sam Inwestor - realizacji czterech boksów garażowych. Wydana wówczas decyzja o warunkach zabudowy oraz utrzymujące ją w mocy orzeczenia organu II. instancji zostały uchylone prawomocnym wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 1895/16. Niniejsza sprawa została wprawdzie wszczęta odrębnym wnioskiem, dotyczy jednak tej samej nieruchomości. W sprawie nie znajdzie wprawdzie zastosowania reguła, określona w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Obie sprawy nie są bowiem tożsame. W państwie praworządnym, wedle treści art. 2 Konstytucji R.P., nie do zaakceptowania byłaby jednakże sytuacja gdyby legalność kolejnego orzeczenia badać w całkowitym oderwaniu od ocen prawnych Sądu, wyrażonych w sprawie poprzedniej, a dotyczących generalnie kwestii określania warunków zabudowy dla danej nieruchomości. W ocenie Sądu w tym składzie, skutkiem wydania prawomocnego orzeczenia w sprawie uprzedniej o sygn. akt IV SA/Wa 1895/16 jest związanie organu, orzekającego w niniejszej, gdy chodzi o sposób rozumienia pojęcia dobrego sąsiedztwa, w tym reguły ustalania czy zasada ta jest zrealizowana. W danym zakresie należy postrzegać prawomocność materialną zapadłego uprzednio prawomocnego orzeczenia, w myśl art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W takiej sytuacji jedynie na marginesie odnotować wypada, że Sąd w tym składzie w pełni podziela poglądy wyrażone we wskazanym wyroku.

Rozpoznając uprzednio sprawę ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej nieruchomości Sąd wyraził pogląd, że generalnie kluczowe znaczenie dla oceny, czy jest spełniony warunek dobrego sąsiedztwa ma kontynuacja parametrów i funkcji zabudowy, gdy wychodzi o działki bezpośrednio przyległe do miejsca realizacji inwestycji. Odnoszenie się do cech zabudowy na terenach znaczniej oddalonych, także w sporządzanej stosownej analizie urbanistycznej, jest wprawdzie generalnie możliwe, ale gdy przemawiają za tym konkretne względy. W uzasadnieniu wskazano też, że dla analizy warunków zabudowy danej działki inwestycyjnej nie może mieć istotnego znaczenia funkcja terenu znajdującego się po przeciwnej stronie drogi (południowo zachodniej), wobec oczywistych różnic, co do potencjalnych oddziaływań. Znajduje się tam mianowicie kompleks garaży, zaś w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej dominuje zabudowa jednorodzinna. Zwrócono także uwagę, że obowiązkiem organu jest precyzyjne określenie parametrów zabudowy nie zaś wskazywanie wyłącznie ich granic np. przez wskazanie wskaźnika maksymalnego.

W kontekście zarysowanych uwarunkowań formalnych należy wskazać, że organy obu instancji bezpodstawnie zaakceptowały wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną. Jej granice wyznacza obszar o szerokości 7 krotności frontu działki inwestycyjnej nie zaś - jak wymaga tego przepis - trzykrotności (w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie) Autor analizy nie przywołał przy tym żadnych przesłanek dla przyjęcia innych granic niż zakreślone rozporządzeniem, jako minimalne - konkretnych uwarunkowań, które miałyby za tym przemawiać. Brak podstaw natomiast, aby podzielić zdanie organów obu instancji jakoby wskaźniki i funkcję zabudowy należało oceniać, co do zasady, w odniesieniu do tak z określonego obszaru. Nie znajduje to uzasadnienia ani w brzmieniu stosownej regulacji ani nie może być też wywiedzione w kontekście jej celu (tak samo patrz wyrok NSA o sygn. akt II OSK548/14 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wadliwe określenie granic terenu analizowanego wyklucza przyjecie jakoby właściwie dokonano oceny spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa w oparciu o zgromadzony dotąd materiał dowodowy.

Odnosząc się do sporządzonej analizy urbanistycznej trzeba dodatkowo wskazać, że nie można uznać za właściwą koncepcji określania średnich wskaźników zabudowy w oparciu o średnia arytmetyczną z uwzględnieniem danych, dotyczących zabudowy na terenie zespołu garaży, gdzie grunty pod poszczególnymi boksami są wydzielone, jako odrębne nieruchomości. Zabudowa nieruchomości w danym przypadku w 100% nie może mieć istotnego wpływu na ocenę dopuszczalnych warunków zabudowy dla działek przeznaczonych na realizację budynków mieszkaniowych z towarzyszącymi garażami. Standardy realizacji miejsc postojowych dla pojedynczych pojazdów nie mogą być w żaden sposób odnoszone do warunków lokalizacji budynków mieszkaniowych na wydzielonych działkach. Arytmetyczne wyliczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy z uwzględnieniem pokaźnej ilości wydzielonych działek ewidencyjnych, zajętych pod boksy garażowe, prowadziło do oczywistego zafałszowania faktycznego ukształtowania warunków zabudowy na danym terenie, gdy chodzi np. o intensywność zagospodarowania nieruchomości. Przy ocenie warunków w danym zakresie uwzględniono bowiem w wyliczeniu występowanie szeregu działek o szczególnie nieznaczne wielkości a bardzo intensywnie zabudowanych (pod boksami) jak i działek o znacznej wielkości. Pominięto przy tym w ogóle wydzieloną działkę, gdzie posadowiony jest kompleks garaży (nr ew. [...]). W tego rodzaju szczególnych przypadkach zagospodarowania ocena parametrów zabudowy przy wykorzystaniu średniej matematycznej nie odzwierciedla faktycznych cech zabudowy. Zasadne było albo całkowite pominięcie danego obszaru, jako nieodpowiadającego przeciętnym cechom zabudowy w kontekście wskaźnika intensywności, albo zastosowanie innych sposobów oceny dla uzyskania wyników obrazujących stan faktyczny na gruncie – np. wykorzystanie instrumentu średniej geometrycznej.

Nie można także uznać za przekonujące uzasadnienia, co do określenia wysokości zabudowy, gdy chodzi o wysokość kalenicy. W analizie urbanistycznej wskazano, jaka jest średnia na analizowanym terenie (5,1 m.) a następnie określono dany parametr w istocie dowolnie (7,5 m.). W szczególności nie wskazano, aby nawiązano do wysokości zabudowy działek sąsiednich. W analizie nie wskazano, aby dopuszczona wysokość stanowiła choćby nawiązania do parametru zabudowy na którejkolwiek z działek przyległych ani też była np. wartością przejściową - tak aby punkty krańcowe wysokości dachów na działkach sąsiednich tworzyły z planowaną zabudową np. linię prostą. Możliwe jest także przyjęcie innych rozwiązań w danym zakresie - wedle § 7 ust. 4 rozporządzenia o nowej zabudowie. Konieczne jest jednak wskazanie w analizie urbanistycznej, jakie konkretnie przesłanki brano pod uwagę, określając daną wysokość, z pominięciem reguł art. 7 § 1 i 3 rozporządzenia. Nie może być tu wystarczającym samo ogólnikowe stwierdzenie, że - przy przyjętej wartości – "budynek będzie się komponował z otoczeniem", zwłaszcza gdy zaakceptowana wysokość odbiega od średniej i nie stanowi nawiązania do parametrów zabudowy, choćby jednej z działek przyległych.

Analiza urbanistyczna została wprawdzie sporządzona przez osobę dysponujące stosowną wiedzą. Zawarte w nie konkluzje muszą się jednak poddawać weryfikacji w świetle zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.

Trafnie również podniesiono w skardze, że - pomimo podnoszonych zarzutów - w toku postępowania nie zajęto stanowiska, czy określony decyzją o warunkach zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ma być - z woli organu - odnoszony tylko do planowanej nowej zabudowy, objętej wnioskiem, czy też dotyczy intensywności zabudowy z uwzględnieniem już istniejącej na działce inwestycyjnej. Nie wynika to jednoznacznie z sentencji decyzji o warunkach zabudowy. Ma to natomiast kluczowe znaczenie, gdy chodzi o kontrolę realizacji postanowień danej decyzji na etapie ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Z samego rysunku, stanowiącego załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, wynika bowiem, że na nieruchomości istnieje już jakakolwiek zabudowa. Z kolei - gdy w toku postępowania jest podnoszone, że dane zamieszczone na mapie ewidencyjnej nie odpowiadają stanowi faktycznemu - rolą organu właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest kontrola, czy analizę urbanistyczną - jak i załącznik mapowy do samej decyzji - sporządzono na aktualnym podkładzie. W rozpoznawanej sprawie organ nie zajmował jednak w tej kwestii stanowiska.

Natomiast gdyby potwierdzono użycie map aktualnych, wedle zasobów ewidencji gruntów i budynków (co zaświadczałyby właściwe klauzule na aktualnych mapach), nie byłoby rolą danego organu ustalanie, jaki jest stan faktyczny na gruncie. Wykracza to poza granice mniejszego postępowania a może być wyłącznie przesłanką inicjowania innych (np. w przedmiocie samowoli budowlanej). Prawodawca wskazał bowiem, że dane z ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę przy planowaniu przestrzennym - art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101). W normie tej operuje się wprawdzie wyrażeniem planowanie przestrzenne. Należy mieć jednak na względzie, że przepis ten (niezmieniony w danym fragmencie od 1989 roku) zredagowano i uchwalono w okrasie, gdy kwestie związane z zasadami gospodarowania przestrzenią musiały być przesądzane w ramach obligatoryjnego tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co wynikało z art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 47 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). W regulacji dotyczącej planowania przestrzennego zamieszczone były również procedury lokalizacji przedsięwzięć, w rozumieniu art. 2 pkt 2 i 3 ustawy, co dotyczyło tylko ich zakreślonej tym aktem kategorii (art. 36 ust. 1 ustawy) i obejmowało analizę zgodności zamierzenia z planem zagospodarowania przestrzennego (potwierdza to art. 40 i 44 ustawy). Znaczenie normy art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest więc takie (przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań), że zapisy ewidencji są wiążące do czasu dokonania w niej stosownych zmian. Odmienna wykładnia wskazanej regulacji ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, prowadziłaby do absurdalnego wniosku jakoby wolą prawodawcy było (przy założeniu, że celowo nie znowelizował danego przepisu, dostosowując go do przyjętej od 1994 roku nowej nomenklatury), aby dane ewidencyjne były wiążące przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego a więc także miejscowych, lecz nie przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo że oba rodzaje aktów mają - w myśl art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - realnie identyczne skutki, z punktu widzenia zakreślenia możliwości wykorzystania określonego gruntu np. na cele inwestycyjne (chociaż jeden z nich jest aktem normatywnym o charakterze abstrakcyjnym drugi zaś rozstrzygnięciem indywidualnym).

Trafnie podniesiono także w skardze, że obowiązkiem organu II. instancji było - wobec treści odwołania - rozważenie, czy nową zabudowę, polegającą na realizacji budynku mieszkalnego z dwoma garażami - gdyby na terenie działki znajdowały się już dwa legalnie zrealizowane obiekty służące do parkowania pojazdów - można uznać za wpisującą się faktycznie w zastaną funkcję mieszkaniową terenu. Gdy bowiem chodzi o budynek mieszkaniowy, nie stanowiący zabudowy wielorodzinnej, nie można uznać, aby budowa dodatkowych garaży (trzeciego i czwartego) mogła służyć realizacji funkcji stricte mieszkaniowej. O ile natomiast dodatkowa – objęta wnioskiem Inwestora - zabudowa miałby zostać zrealizowana wobec rozbiórki istniejących wcześniej obiektów (w skardze wywodzono istnienie dwu garaży), powinno to wynikać jednoznacznie z treści decyzji. Wyłącznie pod tym warunkiem organ mógłby bowiem skonstatować, że planowana zabudowa stanowi kontynuacje funkcji zastanych, na terenie analizowanym.

Wadliwie określono także wskaźniki zabudowy, zakreślając wyłącznie ich wielkość maksymalną. Wiążąca jest w danym zakresie ocena wyrażona w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1895/16, którą nota bene Sąd, w tym składzie, podziela. Powinny być one określone konkretnymi wartościami.

Chybione są natychmiast zarzuty skargi, gdzie zarzucano odstąpienie przez organy administracji od przesłuchania Inwestora, co do faktycznego celu realizacji nowej zabudowy. Jaki są jego subiektywne cele nie może mieć bowiem znaczenia w danej sprawie. Zabudowana nieruchomość może być bowiem później m.in. przedmiotem obrotu. Deklarowane, indywidualne plany właściciela - o ile nawet sam od nich nie odstąpi (co nie podlegałoby zresztą żadnym sankcjom administracyjnym) - nie muszą być realizowane w przyszłości przez inne osoby. W danej sprawie istotnym jest wyłącznie to, dla jakiego celu zabudowa została przeznaczona w orzeczeniu o warunkach zabudowy. Jedynie w danym zakresie zamierzenia inwestycyjne mogą być później objęte pozwoleniem na budowę (art. 55 wobec art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) a następnie legalnie wykorzystywane.

Nie są trafne także zarzuty skargi, gdzie zarzucono naruszenie zasad, wynikających z rozporządzenia o warunkach technicznych. Przepisy tego aktu nie znajdują bowiem w tej sprawie zastosowania. Trafnie skonstatowano ogólnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na danym terenie występuje zabudowa w ostrej granicy. Nie jest więc zamknięta możliwość jej dopuszczenia decyzją o warunkach zabudowy. Taką samą ocenę wyrażona też w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 1895/16. Bezzasadnie natomiast wskazał organ, przywołując analizę urbanistyczną, że na danym terenie występują liczne przypadki zabudowy w ostrych granicach wymieniając także przykład działek, na których zlokalizowane są boksy garażowe – a więc zabudowa w ostrej granicy z wielu stron. Dane standardy zabudowy nie mogą być bowiem punktem odniesienia do określenia warunków zabudowy dla obiektów mieszkalnych, o ile cechy zabudowy dla nich są na analizowanym terenie zupełnie inne. Tym niemniej - generalnie - zabudowa w ostrej granicy może być w danym przypadku dopuszczona. Czy fasada planowanego budynku wraz z garażami może obejmować natomiast całą szerokość działki inwestycyjnej musi być przedmiotem oceny organu, ponownie procedującego w sprawie, na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej.

Wobec skazanych uwarunkowań uzasadnione są więc te zarzuty skargi, gdzie wywodzi się brak właściwego wyjaśnienia sprawy w kontekście zakresu obowiązku przeprowadzenia analizy urbanistycznej, jak i ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego (naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie) oraz wadliwego określenia parametrów zabudowy, przez zakreślenie wyłącznie ich górnej granicy. Przedwczesne byłoby natomiast zajmowanie przez Sąd stanowiska, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kwestii tej muszą wpierw wypowiedzieć się organy administracji, po właściwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej.

Analiza sprawy nie wskazuje z kolei na zasadność zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zgodność z przepisami szczególnymi). W kontekście zarzutu skargi, co do braku danych dla ustalenia wskaźnika intensywności nowej zabudowy, organ oceni ponownie tę kwestie z uwzględnieniem ocen sformułowanych w niniejszym uzasadnieniu. Wskaże w treści orzeczenia, czy określone decyzją parametry mają odpowiadać ogólnej powierzchni dopuszczonej zabudowy (przy założeniu, że na działce inwestycyjnej nie istnieją żadne obiekty, które należałoby uwzględnić jako legalnie zrealizowane), czy też dotyczy wyłącznie nowej – dodatkowej zabudowy, z uwzględnieniem stopnia dotychczasowego zagospodarowania nieruchomości.

Wobec konieczności zgromadzenia w szerokim zakresie materiału dowodowego - sporządzania nowej, prawidłowej analizy urbanistycznej, Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzające ją orzeczenie organu I. instancji.

Sąd nie spostrzegł natomiast z urzędu wad w zaskarżonym akcie, innych niż wskazane wyżej, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1. sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 wobec art. 205 § 2 ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składają się kwoty: 500 zł uiszczone tytułem wpisu od skargi i 480 zł - wynagrodzenia adwokata.

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.

-----------------------

14