Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 227/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 16/13 w sprawie ze skargi H. P. i K. P.-J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza solidarnie od H. P. i K. P.-J. na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt: II SA/Rz 16/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi H. P. i K. P.- J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Starosta Powiatu Jarosławskiego zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił inwestorce H. P. pozwolenia na budowę dotyczącą rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek, obudowę schodów wraz z zadaszeniem dwuspadowym na działce nr ewid. [...] od strony północnej w odległości 1,5 m od granicy działki nr ewid. [...], przy ul. [...] w J.

Od tej decyzji odwołania złożyli K. i Z. K., którzy nie zgadzali się na rozbudowę budynku w tak bliskiej odległości od granicy ich działki.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda Podkarpacki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił H. P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994. r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zawierała ona liczne nieprawidłowości. Podkreślił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązany jest zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) kompletność projektu budowlanego oraz jego wykonanie przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W § 12 powołanego rozporządzenia określono wymogi co do lokalizacji inwestycji, których planowany obiekt nie spełnia. Minimalna odległość obiektu budowlanego od granicy działki powinna wynosić 3 m, podczas gdy według zamierzeń inwestorki rozbudowa budynku mieszkalnego ma wystąpić w obszarze 3 m od granicy działki nr [...]. Dlatego planowany obiekt nie spełnia warunków technicznych. Wobec tego niemożliwe było udzielenie pozwolenia na budowę, ponieważ nie zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Na powyższą decyzję skargę wnieśli H. P. i K. P.-J. W ocenie skarżących Wojewoda Podkarpacki wydał zaskarżoną decyzją z uchybieniem dyspozycji art. 138 k.p.a., ponieważ kilkakrotnie uchylał decyzje Starosty Powiatu Jarosławskiego z naruszeniem art. 136 k.p.a. Ponadto naruszył art. 7, 8 i 77 k.p.a. nie wyjaśniając w sposób należyty stanu faktycznego sprawy i nie uwzględniając potrzeb mieszkaniowych skarżącej H. P. W ich ocenie organ odwoławczy naruszył także dyspozycję art. 35 Prawa budowlanego, ponieważ planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta Jarosławia. Do wniosku dołączono niezbędne dokumenty, a braki na wezwanie Starosty uzupełniano. W konsekwencji doszło do naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., ponieważ istnieje prawna możliwość zlokalizowania budynku w odległości 1,5 m od granicy działki, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy, co mam miejsce w ich sprawie. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja taka wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2012 r. Powodem takiego rozstrzygnięcia była okoliczność, iż zdaniem Sądu, Wojewoda nieprawidłowo odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę twierdząc, że projekt budowlany jest niezgodny z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu trafny był zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 2 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że organ budowlany przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego projekt budowlany zawiera m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu. Zatem projekt zagospodarowania działki jako element projektu budowlanego musi pozostawać w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji ustalającej warunki zabudowy. W rozpoznawanej sprawie funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, która dopuszcza realizację tej inwestycji w zbliżeniu 1,5 m do granicy sąsiedniej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Istnienie tej decyzji ustala warunki zabudowy, którymi jest związany organ budowlany, gdyż ustalenia takiej decyzji są dla organu wiążące. Z tego powodu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nietrafne jest stanowisko Wojewody Podkarpackiego w którym stwierdza, że podstawą odmowy jest naruszenie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia M.I. z 12 kwietnia 2002 r. Przepisy rozporządzenia dotyczące sytuowania obiektów na działce dopuszczają odstępstwa od określonych w nim warunków, jeżeli wynikają one z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie takie odstępstwo określa decyzja ustalająca warunki zabudowy, zatem takie odstępstwo ustalono w sposób dopuszczalny, co oznacza, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę narusza przepisy prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Podkarpacki zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie ten przepis (jak to wskazano w treści uzasadnienia wyroku), podczas gdy analiza stanu faktycznego dokonana w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i przyjęty przez Sąd przesądza, że odpowiada on hipotezie normy prawnej określonej w § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia, która stanowi regulację szczególną i mającą pierwszeństwo w stosunku do zapisów wynikających z brzmienia § 12 ust. 2 przywołanego powyżej rozporządzenia i który w zestawieniu tych obu przepisów jest przepisem ogólnym.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. – J. wniosła o jej oddalenie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła również H. P., domagając się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając stanowisko Sadu pierwszej instancji.

Pismem z dnia 4 stycznia 2014 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli też K. i Z. K. z której należy wywieść, że podzielają stanowisko Wojewody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że dla projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego Burmistrz Miasta Jarosławia decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. ustalił warunki zabudowy, w której dopuścił możliwość realizacji inwestycji w zbliżeniu 1,5 m do granicy działki sąsiedniej. Wojewoda powołując się na § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki uchylił tą decyzję uznając, że wskazany przepis nie stoi na przeszkodzie wydaniu pozwolenia na budowę, bowiem inwestor na podstawie § 12 ust. 2 tegoż rozporządzenia uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, która wiąże Wojewodę.

Przepis z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Równocześnie ust. 2 powyższego paragrafu dopuszcza sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że o ile zasadą jest, że na działkach, sytuowanych w granicach z inną działką budowlaną możliwe jest lokalizowanie obiektów w odległościach określonych w § 12 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia, to jednakże gmina może zezwolić na lokalizację budynku w odległości mniejszej, w drodze planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto zgodnie z ust. 3 § 12 w zabudowie jednorodzinnej, dopuszcza się między innymi rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Przepisy dopuszczające w tym zakresie wyjątki (zawarte w § 12 ust. 2 i 3) winny być natomiast interpretowane ściśle, a jakakolwiek dowolność jest w tym wypadku niedopuszczalna.

Podkreślić należy, że zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno - budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Stanowisko powyższe potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się na dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania planowanej inwestycji na granicy działki, nawet poprzez wyrysowanie konturów budynku.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy najistotniejszym zagadnieniem do rozważenia pozostaje kwestia ustalenia, czy decyzja o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim umożliwia posadowienie rozbudowanego budynku z odstępstwem od zasad ogólnych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wiąże organy architektoniczno-budowlane przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Problematyka powyższa dotyka pośrednio kwestii ustalenia charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, a więc wskazania, czy jest to decyzja konstytutywna – rozstrzygająca w sposób władczy o prawach i obowiązkach inwestora, czy też deklaratoryjna – potwierdzająca jedynie jego uprawnienia w zakresie możliwości realizacji inwestycji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się pogląd, iż decyzje powyższe mają charakter deklaratoryjny. W szczególności w bogatym orzecznictwie dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy podkreśla się, że decyzja dotycząca warunków zabudowy kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Na ich podstawie nie można rozpocząć realizacji inwestycji, co przesądza, że nie naruszają one żadnych praw i nie powodują wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje jednak, że – zdaniem części składów orzekających – decyzja o warunkach zabudowy ma charakter konstytutywny, kształtujący stan prawny terenu, którego dotyczy, natomiast jej skutek prawny polega na tworzeniu praw i obowiązków stron na przyszłość, po uzyskaniu przez decyzję o warunkach zabudowy waloru ostateczności. Podobny brak jednomyślności jest dostrzegalny w doktrynie. Z jednej strony w literaturze wskazuje się, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią klasyczny przykład decyzji deklaratoryjnych, gdyż ich wydanie jest uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.), ocena zaś ich wystąpienia nie leży w sferze swobodnego uznania organów administracji publicznej. Część autorów polemizuje jednak z powyższym stanowiskiem, wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru deklaratoryjnego, gdyż na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wiąże organy budowlane.

Istotnie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Należy mieć jednak na względzie, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. A więc decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Należy przy tym pamiętać, że podstawą takiego rozstrzygnięcia jest sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która umożliwia ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd, stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w powyższym przepisie, powoduje, iż organ jest zobligowany do wydania decyzji o warunkach zabudowy. U jej podstaw spoczywa bowiem ocena, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie zaś refleksja, czy realizacja przedmiotowej inwestycji jest do pogodzenia z obowiązującymi przepisami technicznymi. Zatem decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

W zaskarżonym wyroku Sąd powołał się na treść § 12 ust. 2 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. zgodnie z którym możliwe jest sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując, że jej postanowienia w zakresie, w jakim przewidują odstępstwo od zasad ogólnych lokalizacji obiektu na działce, muszą być respektowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jak podkreślił sąd, ustalenia powyższe są dla nich wiążące. Niewątpliwie wykładnia literalna rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że posadowienie budynków z odstępstwem od ogólnych zasad ich lokalizacji jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy możliwość powyższą przewiduje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy.

W świetle powyższego organy architektoniczno-budowlane są związane, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, która przesądza, czy proponowana lokalizacja w granicy z działką sąsiadującą lub w odległości mniejszej niż 3 m jest zgodna z zabudową występującą na obszarze poddanym analizie. Jednak dopuszczenie powyższego odstępstwa musi przy tym stanowić następstwo obowiązującego ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie, musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie względem. A więc to ład przestrzenny stanowi główną determinantę dopuszczenia lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą. Podobne stanowisko można również odnaleźć w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że u podstaw kategorycznego stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy o budowie w granicy nieruchomości nie może jednak leżeć ocena dopuszczalności takiej lokalizacji w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a wyłącznie ład przestrzenny. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Takie stanowisko może oczywiście budzić wątpliwości, ponieważ jak już wspomniano określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy – a więc pośrednio wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej – jest w świetle § 12 ust. 2 rozporządzenia nie tylko dopuszczalne prawnie, ale i wiążące dla innych organów. Powoduje to pytanie co do zakresu związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, a więc ustaleniu, czy przepis decyzji o warunkach zabudowy umożliwiający lokalizację inwestycji w granicy nie może zostać podważony na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Odpowiedź twierdząca powodowałaby, że organ architektoniczno-budowlany każdorazowo musiałby wydać decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie przewidzianym decyzją o warunkach zabudowy. Negatywna odpowiedź na postawione powyżej pytanie powodowałaby natomiast, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany byłby zobowiązany do badania zgodności realizacji planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią z przepisami budowlanymi, w tym przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Istotę powstałego problemu stanowi kwestia ustalenia, czy w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ wydający pozwolenie jest zobowiązany do kontroli, czy przedstawiony projekt budowlany nie będzie naruszał interesów osób trzecich. To bowiem właściciele działek, w granicy z którymi ma zostać zrealizowana inwestycja, są żywotnie zainteresowani wynikiem postępowania. Co prawda, obligatoryjnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest, na podstawie art. 63 ust. 2 u.p.z.p., wskazanie, że decyzja powyższa nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, jednak w doktrynie wskazuje się, że sama decyzja nie stanowi rozstrzygnięcia, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Jednocześnie na podstawie art. 54 pkt 2 lit d w zw. z art. 64 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy należy określić również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, natomiast głównym wyznacznikiem tej ochrony jest uwzględnienie ich w ustawach szczegółowych, o których mowa w prawie budowlanym czy rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych. Ustawa odsyła w ten sposób do przepisów bezpośrednio regulujących proces inwestycyjny, a w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Przywołany powyżej przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy zasad projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych, a nie procedury planistycznej. W konsekwencji przepis ten znajdzie zastosowanie dopiero na etapie ewentualnego uzyskiwania pozwolenia na budowę, które to pozwolenie musi uwzględniać wymóg odpowiedniego usytuowania budynku na działce oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, to jest właścicieli nieruchomości sąsiednich. Stąd dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące ewentualnego naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie rozporządzeń i dochodzić odpowiedniego w świetle tych przepisów usytuowania nowego obiektu budowlanego. Wynika to z faktu, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest dotyczącym pozwolenia na budowę. Przyjęcie innego stanowiska powodowałoby pogorszenie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości sąsiednich. Orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby ich w istocie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje konkretyzację w prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

Twierdzenie powyższe niesie ze sobą daleko idące konsekwencje. Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak podkreślił NSA w wyroku z 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08, "właściwy organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której jej wydanie było sprzeczne z warunkami technicznymi, nawet wówczas gdy w sąsiedztwie planowanej inwestycji standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki. Nie należy bowiem zapominać, że konkretyzacja przepisów dotyczących zarówno warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i ochrony osób trzecich odbywa się na drugim etapie postępowania inwestycyjnego, a więc dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę".

Podobnie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. sprawie II OSK 398/12, gdzie stwierdził, że "Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego. W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym organ bada w szczególności czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce jest zaś oceniane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, stosownie do przepisów Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07)". W konsekwencji brak jest podstaw do uznania jakoby decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w odległości innej, niż wymieniona w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wiązała w sposób bezwzględny organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej związane z niemożliwością przeprowadzenia rozbudowy budynku w zbliżeniu 1,5 m od granicy działki sąsiedniej, wynikającą z przepisu § 12 ust 3 pkt 3 rozporządzenia M.I z dnia 12 kwietnia 2002 r. Inwestorka powoływała się na decyzję o warunkach zabudowy, pozwalającą na rozbudowę w zbliżeniu do granicy. Zatem rozważenia wymagała relacja powołanego przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia do regulacji § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Sytuowanie budynków na działce i wymagane odległości od granic, w tym również dopuszczalność sytuowania w granicy, są regulowane w § 12 warunków technicznych. W § 12 ust. 1 rozporządzenia ustawodawca wprowadził wielkości standardowe w zakresie odległości od granic. W przepisie § 12 ust. 2 przewidział odstępstwo od ustalonych odległości, w tym możliwość sytuowania w granicy, jeśli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Jest to zatem przepis o charakterze lex specialis w stosunku do § 12 ust. 1, lokalizacja w granicy może znajdować uzasadnienie w postanowieniach planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia nie jest jednak jedynym odstępstwem od ogólnej zasady określonej w § 12 ust. 1 warunków technicznych. Dalsze regulacje szczególne zostały przewidziane w § 12 ust. 3 rozporządzenia w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej. W niniejszej sprawie z zabudową taką mamy do czynienia, zatem zasadne jest w pierwszej kolejności rozważenie przesłanek dopuszczalności projektowanej rozbudowy w zbliżeniu do granicy w oparciu o tę regulację. W stosunku do zabudowy jednorodzinnej, przepis § 12 ust. 3, w zakresie w jakim może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie ( pkt 3), wyłącza stosowanie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia. Przepisy te pozostają ze sobą, jak zasadnie twierdzi skarżący kasacyjnie organ, w relacji lex specialis - lex generalis i przepis szczególny ma pierwszeństwo w zastosowaniu przed przepisem ogólnym, którym w tej relacji jest przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia. To wszystko prowadzi do stwierdzenia, że w przypadku rozbudowy już istniejącego budynku zlokalizowanego w zabudowie jednorodzinnej ( jak to ma miejsce w kontrolowanej sprawie) nie znajduje zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia a przepis szczególny § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia.

Podsumowując, należy wskazać, że WSA w Rzeszowie nieprawidłowo uznał, iż zawarty w § 12 ust. 2 rozporządzenia przepis umożliwiający odstąpienie od ogólnych zasad usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia bezwzględnie wiązał organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający decyzje o pozwoleniu na rozbudowę także poza zakresem, w jakim dopuszczenie powyższego odstępstwa jest dozwolone w świetle obowiązującego ładu przestrzennego. Związanie powyższe nie oznacza bowiem, że na drugim etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany jest zwolniony od dokonania oceny, czy inwestycja powyższa nie narusza prawnie chronionych interesów osób trzecich w szczególności wynikających z warunków technicznych wskazanych w tym rozporządzeniu.

W niniejszym przypadku planowana inwestycja nie będzie polegać na budowie nowego budynku, lecz na rozbudowie już istniejącego obiektu położonego w zabudowie jednorodzinnej, który ma zostać usytuowany w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej nieruchomości. Warunkiem koniecznym tej rozbudowy było ustalenie, iż na skutek rozbudowy nie dojdzie do zmiany gabarytów budynku w pasie przygranicznym o szerokości 3 m. Planowana rozbudowa nie może bowiem powodować, aby rozbudowana część budynku była zlokalizowana w odległości mniejszej niż 3 m od działki sąsiedniej. Analiza stanu faktycznego dokonana w oparciu o zgromadzony przez Wojewodę materiał dowodowy i zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji, pozwala na przyjęcie, że odpowiada on hipotezie normy określonej w § 12 ust 3 pkt 3 rozporządzenia, co uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę projektowanej rozbudowy budynku usytuowanego w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy z sąsiednią działka budowlaną, ponieważ w tym pasie 3 metrów wzdłuż tej granicy nie zostaną zachowane dotychczasowe wymiary tego budynku. Pomimo, że w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2011 r. została dopuszczona możliwość realizacji rozbudowy w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej na odległość 1,5 m, którą to decyzją organy administracji architektoniczno budowlane są związane ale nie bezwzględnie, Wojewoda w toku postępowania odwoławczego zobowiązany był do zbadania zgodności z prawem projektowanej inwestycji także w zakresie jej usytuowania względem granic nieruchomości sąsiednich. A skoro zaprojektowano rozbudowę usytuowaną zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, która jednak ma być usytuowana niezgodnie z warunkami technicznymi, to Wojewoda prawidłowo na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na planowaną rozbudowę. Zatem za słuszny należało uznać zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę, którą jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego od skarżących na rzecz skarżącego kasacyjnie organu.