Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 446/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 12 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 34 ust. 3 pkt 4, art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 roku sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2013 r., A. S. i S. B. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (obiekt budowlany kategorii I), instalacji zewnętrznych: gazu, elektrycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, przyłączy wodociągowego i kanalizacji sanitarnej oraz zjazdu, na nieruchomości położonej przy ul. A. w Ł. (działka nr ew. 9 w obrębie [...]) oraz na działkach ew. nr 11, 12, 1/1 i 19/1 obrębu [...]. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy oraz projekt budowlany z uzgodnieniami.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną nr 13 przy ul. B. 11, na podstawie przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w zabudowie jednorodzinnej, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m.

W wyniku odwołania E. J. od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [..]. r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na niezgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, przyjęte w projekcie, rozwiązanie odprowadzenia wód opadowych (na teren własnej działki zamiast do kanalizacji ogólnospławnej w ulicy) oraz załączenie nieaktualnych zaświadczeń projektantów, potwierdzających wpis na listę członków samorządu zawodowego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami. Organ wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje nieruchomość przy ul. A. 12a w Ł. (działka nr ew. 9 obrębu [...]) oraz działki ew. nr 11, 12, 13, 14, 1/1 i 19/1, obręb [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w trakcie ponownego rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę nałożono na inwestora obowiązek usunięcia naruszeń występujących w projekcie budowlanym, w zakresie rozwiązania sposobu odprowadzenia wód opadowych oraz przedłożenia aktualnych zaświadczeń projektantów o przynależności do izby samorządu zawodowego. Inwestor przedłożył poprawiony projekt, w którym zaprojektowano odprowadzenie wód opadowych z działki nr 9 do sieci kanalizacji deszczowej w ulicy A., zgodnie z wymaganiami technicznymi nr [...] Zakładu Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] r. i warunkiem decyzji o warunkach zabudowy oraz dołączono aktualne zaświadczenia projektantów. Wobec tego, że wniosek wraz z projektem budowlanym spełnia wymagania określone w art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dotyczące zawartości wniosku i zakresu sprawdzenia projektu budowlanego, organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.J., domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie decyzji bez sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Wskazała dodatkowo na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ rozpoznający sprawę z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę sprawdza projekt budowlany w trybie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w razie konieczności wydaje postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy zostały ustalone decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., nr [...]. Zgodnie z pkt 3.1 decyzji regulującym warunki obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej przewidziano odprowadzenie ścieków deszczowych do kanalizacji miejskiej na warunkach określonych przez gestora sieci. Inwestor dokonał zmian w projekcie budowlanym w tym zakresie czym wypełnił założenia decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia także pozostałe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy takie jak warunki ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz pozostałe warunki, wynikające z charakteru inwestycji. Wskazał ponadto, że z projektu budowlanego wynika, iż warunki, dotyczące szerokości działki a dodatkowo powierzchni ścian budynków, usytuowanych w granicy zostały spełnione. Odnośnie zarzutu, wedle którego budynek będący własnością E. J. nie leży bezpośrednio przy granicy działki, wyjaśnił, że decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...] udzielono E. i S. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz ogrodzenia frontowego na nieruchomości położonej przy ul. B. 11. Z planu zagospodarowania terenu, będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę wynika, że budynek strony został zaprojektowany w granicy nieruchomości i tak też winien zostać zrealizowany. Fakt niezgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę wybudowania obiektu budowlanego powinien być natomiast przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Dodatkowo organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie przyjmuje się, że zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. W sytuacji sytuowania budynków przy granicy wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestorów jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości. W razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu. Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) jak również przepis art. 144 Kodeksu cywilnego. Zadaniem organu jest zatem takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nienaruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora. Wyważenie to następuje w oparciu o przepisy prawa, w tym m. in. warunki techniczne, przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), ale przede wszystkim w oparciu o przepisy Rozdziału 4 ustawy Prawo budowlane. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, obejmuje w szczególności ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Kontrolując pod tym kątem zaskarżoną decyzję organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji, dopuszczające budowę przy granicy poprzez wzajemne przyleganie ścian budynków. Wskazał, że oceniając wzajemny wpływ budynków (istniejącego i projektowanego), uwzględniono normy prawa sąsiedzkiego, wyrażające się we wpływie na zakres nasłonecznienia i przesłaniania oraz bezpieczeństwo konstrukcji obiektu. W odniesieniu do obaw o stan bezpieczeństwa konstrukcji budynku, należącego do A. J. wskazał, że w skład projektu wchodzi ekspertyza techniczna oceny wpływu planowanej inwestycji na stan budynku do niej należącego. Wynika z niej, że planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na istniejący budynek w zakresie nośności podłoża i jego skłonności do osiadań. Budynek strony jest w stanie technicznym dobrym i brak jest przeciwwskazań do dobudowania do niego planowanego budynku mieszkalnego. Organ uznał, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego zatwierdzania regulacjami prawnymi, w tym z normami techniczno - budowlanymi. Fakt ten obligował organ architektoniczno-budowlany do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniosła E. J.. Skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucając ponadto naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że do uznania kompletności wniosku o pozwolenie na budowę nie jest wymagane badanie i sporządzenie opinii geotechnicznej podłoża, na którym budynek ma być posadowiony w sytuacji, gdy przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe, w szczególności wielokrotne monity ze strony skarżącej wskazywały na możliwe problemy w zakresie posadowienia budynku na przedmiotowej działce. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., w sytuacji gdy winna ona być uchylona, a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła z kolei o dopuszczenie jako dowodu w sprawie ekspertyzy geologicznej wykonanej na działce skarżącej, na okoliczność rozbieżności w ustaleniach geotechnicznych zawartych w projekcie budowlanym, którego dotyczy zaskarżona decyzja, a faktycznym stanem tego gruntu i konieczności w związku z tym dostosowania projektu budowlanego do rzeczywistych warunków geologicznych gruntu, na którym inwestycja ma być realizowana. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie decyzji organu II instancji skupiło się przede wszystkim na polemice z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W zakresie całokształtu materiału dowodowego poprzestano natomiast na stwierdzeniu, iż nie dopatrzono się naruszeń art. 34 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i podkreślono, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania organu II instancji w związku z odwołaniem wniesionym od pierwotnej decyzji organu I instancji. Pomimo wielokrotnych zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą na różnych etapach postępowania, zarówno organ I instancji, jak i II instancji nie zweryfikowały okoliczności, które zdaniem skarżącej mają wpływ na niezgodność z prawem projektu budowlanego budynku, który ma powstać przy ul. A. 12a w Ł. (działka nr ewid. 9 obręb [...]). Zdaniem skarżącej, organ II instancji nie rozstrzygnął sprawy w zakresie naruszenia granic jej działki, skoro budynek na działce sąsiedniej zostanie zbudowany w ten sposób, że będzie przylegał do budynku należącego do niej, przy czym w projekcie budowlanym budynku mającego powstać na sąsiedniej nieruchomości w zasadzie nie wskazano zagrożeń dla budynku przyległego, należącego do skarżącej. Prace budowlane prowadzone mają być na granicy działek, tuż przy budynku skarżącej i prowadzić będą do odsłonięcia fundamentów domu stojącego na działce skarżącej. Podkreśliła, że projekt w sposób bardzo oględny odnosi się do procedur bezpieczeństwa, które miałyby zapewnić właściwy przebieg tychże prac. Zarzuciła, że organ II instancji nie zweryfikował ustaleń technicznych, zawartych w projekcie, pomimo, że skarżąca wyraźnie wskazywała na rodzaje zagrożeń, które dostrzega i nawet nie ustosunkował się do nich. Wskazała, że z opisu warunków gruntowych zawartych w projekcie budowlanym wynika, że grunt na którym posadowiony ma zostać budynek przemarza do głębokości 1 metra. W takiej dla zachowania bezpieczeństwa konstrukcji planowanego budynku posadowienie ław fundamentowych musi znajdować się na głębokości co najmniej 1,4 metra. Z rysunków technicznych przedstawiających projekt budynku wynika jednak, że ława fundamentowa posadowiona zostanie na głębokości zaledwie 1 metra, a zatem zbyt płytko by zapewnić nowopowstałemu budynkowi odpowiednie oparcie. Całkowicie pominięto także zastrzeżenia co do stanu gruntu, na którym posadowiony ma zostać sąsiedni budynek. Skarżąca zwracała na ten fakt szczególną uwagę, jednak organy nie przeprowadziły stosownego postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie przyjmując, że do przedstawionego do zaakceptowania projektu budowlanego nie jest wymagane dołączanie stosownych badań i szczegółowych opinii geotechnicznych. W projekcie przyjęto warunki posadowienia budynku jako proste, mieszczące się w kategorii I klasyfikacji gruntów określonej w § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiego z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463). Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby przeprowadzono szczegółowe badania gruntu na przedmiotowej działce, co do tego, czy ma ona odpowiednią nośność do utrzymania budynku jaki ma tam zostać wybudowany. Skarżąca wyjaśniła, że okoliczność ta jest o tyle istotna, że przedmiotowa działka była dotychczas klasyfikowana jako grunt rolny, a jej przekształcenie nastąpiło w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy, w której opierano się jedynie na przesłankach prawnych, dotyczących możliwości wybudowania tam budynku jednorodzinnego, uwzględniając przede wszystkim rodzaj sąsiedniej zabudowy, pomijając jednocześnie aspekty techniczne podłoża, na którym budynek ten miałby powstać. Skarżącą w toku całego postępowania podnosiła, iż grunt na którym ma powstać przedmiotowa inwestycja nie jest stabilny i wymaga dodatkowych badań geotechnicznych, które pozwolą stwierdzić ewentualne zagrożenia płynące z niewłaściwego projektu, nie tylko dla konstrukcji budynku należącego do skarżącej, ale również dla budynku projektowanego. Załączona do projektu budowlanego ekspertyza opiera się nie na badaniach gruntu, ale jedynie na ocenie stanu i rodzaju budynków sąsiadujących. W ekspertyzie geologicznej, którą skarżąca zleciła sporządzić stwierdza się wprost, że pomiędzy wynikami odwiertów wykonanych na działce skarżącej, a wynikami odwiertów z działki sąsiadującej, które stanowiły część projektu budowlanego inwestycji przy ul. A. 12a w Ł. zachodzą poważne rozbieżności. Odmiennie określono między innymi stopień plastyczności osadów gruntowych, co ma bezpośrednie przełożenie na szybkość osiadania fundamentów nowego budynku. Nieuwzględnienie ich przy projekcie budowy prawdopodobnie doprowadzi do uszkodzenia budynku należącego do skarżącej. Ponadto, grunty na których posadowiony będzie budynek podczas kontaktu z wodami atmosferycznymi rozmiękają i tym samym tracą spoistość oraz się uplastyczniają. Jako że w warunkach geotechnicznych projektu budowlanego nie wskazano na te okoliczności, zdaniem skarżącej, projekt samego budynku nie uwzględnia takich zagrożeń. W opinii skarżącej przyjęte założenie co do klasyfikacji geotechnicznej gruntu jest błędne, zaś organ rozpatrujący sprawę nie dokonał weryfikacji projektu w tym zakresie, poprzestając jedynie na pełnej akceptacji twierdzeń w nim zawartych, naruszając tym samym art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany nie spełnia zaś warunków art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a przyjęcie w decyzji obu organów za wystarczające jedynie oświadczenia o stanie gruntu nie jest wystarczające wobec wszystkich zgłoszonych wątpliwości. Organy nie wzywały też inwestora do przedstawienia dodatkowej opinii, czy też badań, które w sytuacji powziętych wątpliwości co do wpływu inwestycji na budynek sąsiedni, powinny zostać przedstawione i załączone do projektu budowlanego. W toku postępowania nie wyjaśniono wobec tego wszystkich okoliczności sprawy, decyzja wydana została zatem w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co stanowi naruszenie nie tylko wspomnianego art. 7 k.p.a., ale także przepisów art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Nadto, w zakresie przepisów regulujących procedurę administracyjną naruszono art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., bowiem nie wskazano dlaczego uznano za zbędne zobowiązanie inwestora do przedstawienia badań geotechnicznych gruntu, na którym powstać ma inwestycja, nie wskazano także przyczyn, dla których uznano za zbędne szersze zbadanie zagrożeń płynących z inwestycji dla budynku należącego do skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 7 maja 2014r. skarżąca podniosła dodatkowo zarzut nieprzedłożenia przez inwestora wszystkich wymaganych zezwoleń umożliwiających doprowadzenie przyłącza wody i kanalizacji do działki, na której realizowana jest inwestycja. Przedkładając pismo z dnia 3 kwietnia 2014r. otrzymane z Wydziału Gospodarki Komunalnej, Departamentu Infrastruktury i Lokali Urzędu Miasta Ł. oraz pismo z tej samej daty otrzymane przezeń w Wydziału Skarbu Państwa Urzędu Miasta Ł. podniosła, iż "wbrew twierdzeniom inwestora, podmiot zarządzający działką nr 11 w obrębie [...], znajdującą się u zbiegu ulic B. i A. (...) nigdy nie wydał przewidzianej prawem zgody na przeprowadzenie przez tę nieruchomość przyłączy wody i kanalizacji (...)". W ocenie skarżącej, biorąc pod uwagę powyższą okoliczności, zatwierdzony projekt budowlany nie jest kompletny także z uwagi na brak stosownych pozwoleń w zakresie zgody na budowę infrastruktury wodno – kanalizacyjnej na sąsiedniej działce.

Na rozprawie w dniu 3 września 2014r. skarżąca podniosła, iż w następstwie zrealizowania spornej inwestycji działka nią objęta została podniesiona o ponad metr.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była decyzja Wojewody [...], utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta Ł., zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, instalacji zewnętrznych: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, gazu i elektryczne, zjazdu oraz przyłączy: wodociągowego i kanalizacji sanitarnej na nieruchomości przy ul. A. 12a w Ł. (działka o numerze ewidencyjnym 9 obręb [..].) oraz na działkach o numerach ewidencyjnych 11,12, 1/1, 19/1 obręb [...]. Spór pomiędzy stronami dotyczył usytuowania projektowanego budynku w granicy nieruchomości oraz jego oddziaływania na zlokalizowany już w tejże granicy budynek skarżącej. Formułowane przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego zarzuty dotyczyły nieprzeprowadzenia przez organy analizy geotechnicznych warunków posadowienia projektowanego obiektu, czym naruszono przepis art. 34 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz niezgodnego z przepisami techniczno – budowlanymi usytuowania obiektu w granicy, czym naruszono przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym pojawił się dodatkowo zarzut nieposiadania przez inwestorów tytułu prawnego (określanego mianem zezwolenia właściwego organu) do prowadzenia inwestycji na działce nr 11, położonej w obrębie [...].

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, po pierwsze na zakres badania i oceny dokonywanej przez sąd administracyjny. Zgodnie zatem z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy oceniając, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracji. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013r., sygn.akt II OSK 1261/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 marca 2013r., sygn.akt. III SA/Lu 492/12, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przesłankami prowadzenia postępowania dowodowego są: konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz niespowodowanie przez prowadzenie postępowania dowodowego nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego determinowany jest podstawową funkcją postępowania sądowoadministracyjnego, tj. oceną z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2001r., sygn.akt V SA 671/00, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 50129)

W rozpoznawanej sprawie skarżąca w toku postępowania sądowoadministracyjnego przedłożyła jako dowody trzy dokumenty: jeden określony mianem ekspertyzy geologicznej, pozostałe natomiast w postaci pism dwóch departamentów Urzędu Miasta Ł.. Każdy ze wspomnianych dokumentów został sporządzony po dacie wydania zaskarżonej decyzji, z oczywistych względów nie mógł być zatem znany organom orzekającym w niniejszej sprawie. Nie mógł więc wpływać na ocenę prawidłowości ustalonego przez nie stanu faktycznego. Ponieważ jednak dokumenty te przedłożone zostały w toku postępowania sądowoadministracyjnego, niezbędne było rozważenie ich w kategoriach ewentualnej podstawy do żądania wznowienia postępowania, która jak wyżej wskazano, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 lit b p.p.s.a.). Zgodnie zatem z treścią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi który wydal decyzję. Artykuł 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga zatem kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; oraz nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydal decyzję. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012r., sygn.akt II OSK 768/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) W tym kontekście dowód w postaci "ekspertyzy geologicznej", nie może być traktowany jako podstawa do żądania wznowienia postępowania. Po pierwsze bowiem, jak wspomniano, został sporządzony po dacie wydania zaskarżonej decyzji, po wtóre odnosi się w istocie do nieruchomości skarżącej (położonej przy ul. B. 11). Postulaty pod adresem właścicieli sąsiedniej nieruchomości, zawarte w podsumowaniu ekspertyzy, traktować należy co najwyżej jako żądanie sprawdzenia trwającego procesu inwestycyjnego w trybie § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to sprawdzenie jest możliwe również po wydaniu pozwolenia na budowę oraz w toku budowy w celu zapobieżenia zagrożeniom dla bezpieczeństwa budynków istniejących. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2011r., sygn.akt II OSK 1935/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dla oceny zaskarżonej decyzji konkluzje ze wspomnianej ekspertyzy wynikające nie mają natomiast istotnego znaczenia. Nie przeczą bowiem zawartej w projekcie opinii geotechnicznej kwalifikującej działkę inwestora (podobnie zresztą jak i działkę skarżącej) do terenów o prostych warunkach gruntowych w rozumieniu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012r., poz. 463).

Odnosząc się natomiast do pism Urzędu Miasta Ł., opatrzonych datami 23 kwietnia 2014r., to w istocie zmierzają one do podważenia prawdziwości złożonego przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr 11, położoną w obrębie [...] na cele budowlane. Jak wspomniano, pisma te sporządzone zostały po dacie zaskarżonej decyzji i zawierają oświadczenie władającego wspomnianą działką odmienne od załączonego przez inwestorów do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (pismo z dnia 20 lipca 2012r.). Rodzi się zatem pytanie czy i ewentualnie w jakim zakresie okoliczność wspomniana wpływa na możliwość wzruszenia zaskarżonej decyzji. W obecnie obowiązującym stanie prawnym inwestor nie musi wykazywać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, winien natomiast złożyć oświadczenie w tym zakresie pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości lecz wystarczy, że złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Istota takiego oświadczenia polega na możliwości poprzestania organu na twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Uproszczenie w kompletowaniu dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, poprzez ograniczenie do złożenia oświadczenia, nie zwalnia rzecz jasna organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w k.p.a. Organ administracji publicznej ma prawo sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012r., sygn.akt 1821/11 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 21 marca 2012r., sygn.akt VII SA/Wa 116/12 i z dnia 7 listopada 2012r., sygn.akt VII SA/Wa 1606/12, w Białymstoku dnia 9 lipca 2013r., sygn.akt II SA/Bk 324/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznanej sprawie "wątpliwość" ta zrodziła się już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek więc faktem jest, iż załączona do wniosku o pozwolenie na budowę zgoda na prowadzenie inwestycji, zawarta w piśmie z dnia 20 lipca 2012r. wskazywała na władającego gruntem, nie na jego właściciela, w ocenie Sądu, ewentualne uchybienie organu we wspomnianym zakresie nie może być skutecznie podnoszone przez skarżącą. Nie przysługuje jej bowiem żaden tytuł prawny do działki nr 11, przez którą przebiegać ma przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne, nie ma zatem interesu prawnego w podnoszeniu zarzutów, związanych z ewentualnym naruszeniem uprawnień właściciela tejże działki. Na marginesie już jedynie wskazać należy, że z pisma z dnia 23 kwietnia 2014r. wynika, iż Miasto Ł. "podjęło czynności zmierzające do uregulowania stanu prawnego wymienionej nieruchomości", przy czym stanowisko w zakresie "nieudzielania zgody na projektowaną inwestycję", wyrażone we wspomnianym piśmie, jest o tyle zaskakujące, że władający wspomnianą działką jest jednocześnie organem orzekającym (pozytywnie dla inwestora) w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż kwestia usytuowania projektowanego budynku w granicy nieruchomości jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia, dopuszczają bowiem sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy § 13, 60 i 217-273, ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli działka objęta inwestycją posiada szerokość mniejszą niż 16 m lub wówczas, gdy budynek będzie przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na działce sąsiedniej. Warunkiem wzniesienia budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego jest niepowodowanie zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania (§ 204 ust.5). W tym przypadku budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływanie wywołane wzniesieniem nowego budynku (§ 206 ust. 1). W rozpoznawanej sprawie, przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zawiera ekspertyzę, z treści której wynika, iż należący do skarżącej budynek "jest w stanie technicznym dobrym do bardzo dobrego" a planowana inwestycja nie będzie miała na niego negatywnego wpływu, tak w zakresie nośności podłoża gruntowego jak i skłonności do osiadań. Oznacza to, iż w świetle przedłożonej przez inwestorów dokumentacji, brak było podstaw do kwestionowania możliwości usytuowania projektowanego budynku w granicy nieruchomości, w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, należącego do skarżącej. Okoliczności podnoszone przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego, związane z przewidywanym negatywnym oddziaływaniem projektowanej inwestycji na istniejący obiekt, nie zostały poparte żadnym dowodem. Brak było zatem podstaw do kwestionowania ekspertyzy, sporządzonej przez osobę, legitymującą się stosownymi uprawnieniami, stanowiącej element przedłożonej dokumentacji projektowej. Jednakże, jak zostało już wyżej wskazane, ekspertyza taka może być wykonana również w toku procesu budowlanego, w celu zapobieżenia ewentualnym zagrożeniom dla bezpieczeństwa budynków istniejących, o ile zaistnieją ku temu podstawy faktyczne. Organem właściwym do prowadzenia postępowania, związanego z realizacją inwestycji jest organ nadzoru budowanego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisu art. 34 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wskazać należy, iż kwestia niezbędności załączenia do projektu budowanego wyników badań geologiczno – inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, uzależniona jest od potrzeb, zależnych od zaliczenia obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej. Zgodnie bowiem z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, zakres czynności wykonywanych przy ustalaniu geotechnicznych warunków posadowienia powinien być uzależniony od zaliczenia obiektu do odpowiedniej kategorii geotechnicznej. Także forma przedstawienia geotechnicznych warunków posadowienia oraz zakres niezbędnych badań powinny być uzależnione od zaliczenia obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej ( § 3 ust. 4). Do pierwszej kategorii geotechnicznej, która obejmuje posadowienie niewielkich obiektów budowlanych o statycznie wyznaczonym schemacie obliczeniowym w prostych warunkach gruntowych zalicza się m.in. 1 lub 2 – kondygnacyjne budynki mieszkalne i gospodarcze (§ 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia). Za proste warunki gruntowe uważa się natomiast warunki występujące w przypadku warstw gruntów jednorodnych genetycznie i litlogicznie, zalegających poziomo, nie obejmujących mineralnych gruntów słabonośnych, gruntów organicznych i nasypów niekontrolowanych, przy zwierciadle wody poniżej projektowanego poziomu posadowienia oraz braku występowania niekorzystnych zjawisk geologicznych (§ 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Tego rodzaju proste warunki gruntowe zostały, jak wynika z przedłożonego projektu, ale również ekspertyzy geologicznej załączonej do skargi, stwierdzone na terenie, objętym inwestycją i w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Obiekt zaliczono zatem do pierwszej kategorii geotechnicznej, dla których zakres badań geotechnicznych może być ograniczony do wierceń i sondowań oraz określenia rodzaju gruntu na podstawie analizy makroskopowej. Wartości parametrów geotechnicznych można przy tym określać przy wykorzystaniu lokalnych zależności korelacyjnych (§ 6 ust.2 rozporządzenia). Opinia geotechniczna powinna ustalać przydatność gruntów na potrzeby budownictwa oraz wskazywać kategorię geotechniczną obiektu budowlanego (§ 8 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie przedłożony projekt budowlany formułuje wspomnianą opinię w zakresie niezbędnym do określenia przydatności gruntów w procesie budowlanym (str. 11 projektu). Brak jest zatem podstaw do zarzucania organom naruszenia przepisu art. 34 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W świetle posiadanych dowodów nie było uzasadnienia dla żądania dodatkowych opracowań, tym bardziej, iż biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy oraz lokalne zależności (posadowienie obiektów o zbliżonych parametrach na nieruchomościach sąsiednich), uprawnione było wnioskowanie o prawidłowości wyrażonej opinii geotechnicznej. Okoliczność, iż teren inwestycji wykorzystywany był uprzednio rolniczo nie ma natomiast znaczenia dla określenia warunków gruntowych, bowiem warstwa humusu podlega usunięciu w toku realizowanej inwestycji (str.12 projektu).

Nie budzi również wątpliwości kwestia posadowienia ław fundamentowych projektowanego budynku, jak bowiem wynika z projektu, w sąsiedztwie budynku skarżącej mają one mieć głębokość taką jak fundamenty obiektu istniejącego (str.61 projektu). Biorąc zaś pod uwagę przyjętą średnią rzędną terenu (183,20 m n.p.m.) projektowany poziom posadowienia budynku (183,20 m n.p.m.) oraz projektowany poziom parteru (183,60 m n.p.m.), głębokość fundamentów wynosić będzie 1,40 m, przy czym posadowione będą one na warstwie 10 cm betonu, co zapobiec ma ich przemarzaniu. (k. 11 -12 projektu).

W tym kontekście, za niezasadne uznać też należy zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., albowiem dokonana przez organy ocena zgromadzonego materiału dowodowego, wyrażona w motywach zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Okoliczność natomiast, iż zajęte przez organy stanowisko rozmija się z oczekiwaniami skarżącej nie uprawnia do wnioskowania o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art.8 k.p.a.) czy zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

W świetle powyższego, wobec spełnienia wymagań, określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - jak wynika z art. 35 ust. 4 tejże ustawy - organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem typowy przykład normy prawnej o charakterze związanym, kiedy organ nie dysponując "luzem decyzyjnym" obligowany jest do udzielenia pozwolenia na budowę, w razie spełnienia przesłanek ustawowych

Ze wskazanych wyżej przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

M.CH.