Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 937/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt. 8, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 12, par. 35, par. 44, par. 44, par. 46 ust. 1 i 2, par. 47 ust. 3, par. 48 ust. 1 i 2, par. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 7 ust. 4, art. 13
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 79
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 84
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106, art. 135 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia (...) lutego 2009 r. skarżący R. J. wystąpił do Starosty P. o dokonanie zmiany zapisu w ewidencji gruntów dla działki położonej w S. gmina P. i oznaczonej na mapie ewidencyjnej numerem (...), z użytku "Ls" na tereny rekreacyjne. Wskazał, iż działka użytkowana jest jako ośrodek wypoczynkowy.

Starosta P. decyzją z dnia (...) maja 2009 r. Nr (...), na podstawie art. 104 i 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa), art. 20 ust. 3a oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.) oraz § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), orzekł o utrzymaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków dotychczasowego zapisu użytku Lasy "Ls" o powierzchni (...) ha dla działki położonej w obrębie S., gmina P., zapisanej w księdze wieczystej kw nr (...), oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków na arkuszu mapy (...) numerem (...).

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że w związku z przedmiotowym wnioskiem wszczęte zostało postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości zapisu użytku w operacie ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej działki, stanowiącej własność wnioskodawcy. Wskazano, iż na powyższą okoliczność została przeprowadzona przez przedstawiciela Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w P. oraz przedstawiciela Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa wizja w terenie, w której obecny był przedstawiciel wnioskodawcy. W wyniku tych oględzin ustalono, że teren ten to były ośrodek wypoczynkowy, który podlegać będzie nowej zabudowie budynkami o przeznaczeniu rekreacyjnym, a inwestycja ta będzie lokowana zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Wskazano, iż lokowanie inwestycji wiąże się z trwałym wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji, które przeprowadzi Dyrektor Regionalnej Dyrekcji lasów Państwowych. Natomiast obecnie działka ta prawnie jest gruntem leśnym, a zmiana zapisu w ewidencji gruntów będzie możliwa po trwałym wyłączeniu gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W aktualnym uproszczonym planie urządzenia lasu dla wsi S. nie ma działki (...), ponieważ w momencie jego opracowywania działka ta była własnością Skarbu Państwa i nie podlegała obowiązkowi ujęcia jej w tym dokumencie. Były ośrodek wypoczynkowy jest lokowany na gruntów leśnych i aktualnie poza powierzchniami zajętymi pod budynki, drogi wewnętrzne, kort tenisowy, na gruncie znajduje się drzewostan sosnowy, który spełnia wymogi przyrodnicze i prawne do uznania go za las, a powierzchnię przez niego zajętą za grunty leśne. Wskazano, iż uwzględniając powyższe Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w P. negatywnie zaopiniował wniosek o zmianę zapisu w ewidencji gruntów dla przedmiotowej działki i wniósł o utrzymanie dotychczasowego zapisu. Wskazano, iż decyzję wydano z zachowaniem wymogów określonych art. 10 kpa.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. J., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez naruszenie wymogu utrzymania operatu ewidencji w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, naruszenie art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa działka jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 kpa poprzez mające wpływ na wynik sprawy niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego. Zarzucono prowadzenie postępowania w sposób umniejszający zaufanie strony do organów państwa, jak również niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Zdaniem skarżącego w odniesieniu do przedmiotowej działki przez lata organy ewidencji nie utrzymywały operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, skutkiem czego istnieje rozbieżność między stanem faktycznym, a ujawnionym w operacie. Celem skarżącego jest właśnie doprowadzenie do zgodności zapisu w ewidencji ze stanem faktycznym. Wskazano, że już w świetle poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 1996 r. Nr 158 poz. 813 ze zm.), ośrodki wypoczynkowe powinny być zaliczone w ewidencji gruntów i budynków do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oznaczonych symbolem "Bz", również na podstawie obecnie obowiązującego rozporządzenia niezajęte pod budynki tereny ośrodków wypoczynkowych powinny być zaliczone w ewidencji do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, natomiast tereny zabudowane budynkami i urządzeniami związanymi z wypoczynkiem powinny być zaliczone do kategorii innych terenów zabudowanych oznaczonych symbolem "Bi". W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 3 ustawy o lasach wskazano, że rodzaj zabudowy działki nr (...) nie pozwala na jej kwalifikowanie jako lasu. Na działce znajduje się szereg domków kampingowych, budynków oraz infrastruktura związana z funkcjonowaniem ośrodka wypoczynkowego, w związku z czym nie można mówić o zwartej powierzchni pokrytej roślinnością leśną w odniesieniu do całej działki. Grunt nie jest też przeznaczony do produkcji leśnej, nie jest także związany z gospodarką leśną, gdyż zasadniczym i jedynym przeznaczeniem działki jest świadczenie usług turystycznych, wypoczynkowych, rekreacyjnych, a ośrodek wypoczynkowy nie służy produkcji leśnej. Wskazano, iż w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. przedmiotowa działka przeznaczona jest także pod usługi turystyczne. Tymczasem organ błędnie ustalił, że działkę uznać należy za grunt leśny. Zdaniem skarżącego w istocie doszło w przeszłości do wyłączenia działki z produkcji leśnej, konsekwencją czego winna nastąpić odpowiednia zmiana zapisów w ewidencji gruntów. Skoro faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji leśnej nastąpiło ponad 30 lat temu, to nie jest obecnie możliwe ani racjonalne przeprowadzenie procedury wyłączeniowej. Skarżący wyjaśnił, iż podjął próby uzyskania dokumentacji dotyczącej posadowienia na działce ośrodka wypoczynkowego, lecz nie udało mu się pozyskać stosownej dokumentacji, co może być wynikiem zaniedbań ze strony Wojskowej Agencji Mienia Wojskowego oraz niedopełnienia obowiązku zgłoszenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Sprzeczność pomiędzy stanem faktycznym a prawnym wynika więc z okoliczności, za które skarżący nie ponosi odpowiedzialności, stąd nie powinien być obciążany negatywnymi konsekwencjami dokonanych w przeszłości zaniedbań. Wskazano, że skarżący nie ma faktycznych ani prawnych możliwości ustalenia, kto i na jakiej podstawie dokonał klasyfikacji działki zabudowanej ośrodkiem wypoczynkowym jako "Las", bądź dopuścił się zaniechania obowiązkowi zgłoszenia stosownych zmian organowi prowadzącemu ewidencję. Tym samym należało uznać, że wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej nastąpiło już w momencie umiejscowienia na przedmiotowej działce ośrodka wypoczynkowego. Odwołując się do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) wskazano na konsekwencje prawne posadowienia ośrodka bez uprzedniego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Zdaniem skarżącego organ administracji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania, w szczególności z naruszeniem art. 84 kpa nie zwrócono się do biegłego o wydanie opinii, choć rozstrzygnięcie sprawy, w tym ustalenie czy na przedmiotowej działce znajduje się las, wymagało wiadomości specjalnych. Wskazano, iż utrzymywanie operatu w stanie aktualności leży zarówno w interesie skarżącego, jak i w interesie społecznym.

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. decyzją z dnia (...) października 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 3a powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż dla przedmiotowej działki nr (...) w ewidencji gruntów ujawniono jako użytek las (Ls), co powoduje, że zastosowanie ma przepis art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiący o konieczności uwzględnienia przepisów o lasach. Przytoczono definicję lasu zawartą w przepisie art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz podano, iż nie zachodziła w przypadku tej działki konieczność sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu. Wyjaśniono, iż podstawą ujawnienia w operacie ewidencji gruntów użytku las dla całej powierzchni działki nr (...) był fakt, że grunt ten był we władaniu Okręgowego Zarządu lasów Państwowych w P., jako działka leśna nr (...) i decyzją nr (...) z (...) listopada 1989 r. Naczelnika Miasta i Gminy P. została odebrana dotychczasowemu podmiotowi i oddana w zarząd Ministerstwu Obrony Narodowej, bez jakichkolwiek zmian zapisu użytku w ewidencji gruntów i budynków. Nie było przy tym żadnych podstaw do wprowadzenia takich zmian, bowiem powierzchnia działki była pokryta drzewostanem leśnym. W tych okolicznościach za niezasadne uznano zarzuty dotyczące zaniechania dokonania procedury zmiany jej przeznaczenia oraz zmiany zapisu użytku w ewidencji. Organ II instancji wskazał, iż skarżący był tego świadomy kupując przedmiotową nieruchomość jako grunt i użytek leśny, o czym świadczą zapisy akcie notarialnym z dnia 3 lipca 2007 r., gdzie wyraźnie określono, że przedmiotem nabycia jest grunt leśny. Przywołując przepis § 46 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków organ odwoławczy wskazał, w jakich sytuacjach wprowadza się z urzędu zmiany w ewidencji oraz podkreślono, przytaczając wyrok WSA we Wrocławiu z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Wr 1996/03, iż niedopuszczalne jest zastępowanie danych wynikających z decyzji administracyjnych, orzeczeń sądów i aktów notarialnych, danymi opracowanymi na podstawie innych dokumentów, w tym także danymi wynikającymi z opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Wskazano, iż w sytuacji istnienia ustawowego obowiązku ochrony gruntów leśnych niezasadny jest zarzut dotyczący przedkładania teoretycznego interesu społecznego nad interesem strony. Zdaniem organu odwoławczego chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, bowiem nie stwierdzono błędów w rozstrzygnięciu merytorycznym, a wydana decyzja spełnia wymogi określone art. 107 kpa. Wskazano, iż w związku z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla projektowanej na przedmiotowej działce inwestycji, istnieje możliwość wystąpienia przez właściciela o wydanie decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej tego obszaru. Dopiero ostateczna decyzja o wyłączeniu będzie stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w operacie. Wskazano również, iż w świetle stanu faktycznego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 84 kpa odnośnie wymagań specjalistycznych przez` osoby dokonujące wizji terenowej i sporządzenia z tego zdarzenia opinii, która posłużyła organowi I instancji do uzasadnienia wydanej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego do sprawdzenia, czy na nieruchomości znajduje się roślinność typu leśnego, nie jest wymagana wiedza specjalistyczna.

Na powyższą decyzję pełnomocnik R. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, przytaczając zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podniesiono zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów, art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 138 §1 pkt 2 kpa poprzez odmowę ich zastosowania. Zarzucono także naruszenie przepisu art. 6 kpa w rezultacie wydania decyzji niezgodnej z prawem, jednocześnie sanującej dokonane wcześniej naruszenia prawa oraz poprzez zastosowanie przepisów nie mających zastosowania w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Wniesiono o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo odwołano się do regulacji prawnych obowiązujących w zakresie zasad prowadzenia ewidencji w latach powstawania ośrodka wypoczynkowego na przedmiotowej działce, co miało miejsce w latach 1974 -1978. Podkreślono, iż od tego czasu nie aktualizowano danych zawartych w ewidencji, w konsekwencji Starosta Poznański zaniechał obowiązków, jakie nakłada na niego §44 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., a skutków tych zaniedbań skarżący nie powinien ponosić. Zdaniem strony skarżącej rodzaj zabudowy działki nie pozwala na kwalifikowanie jej jako lasu w odniesieniu do całej jej powierzchni, co wynika z faktu posadowienia na niej zabudowań i infrastruktury towarzyszącej. Odwołano się do zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na przestrzeni od 1978 r., w których działka przeznaczona została na ośrodek szkoleniowo-wypoczynkowy. Na uzasadnienie tezy, że działka w części zajętej przez ośrodek wypoczynkowy nie jest związana z gospodarką leśną przywołano okoliczność uiszczenia w 2009 r. kwoty (...) zł tytułem podatku od nieruchomości oraz kwoty (...) zł tytułem podatku leśnego. Wskazano na regulacje prawne dotyczące ustalania podatku leśnego – przepisy ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz.U. z 2002 r. Nr 200 poz. 1682 ze zm.). Powyższe oznacza, że co najmniej w tej części powinna zostać dokonana zamiana zapisu w ewidencji gruntów. Zdaniem skarżącego faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej nastąpiło w momencie posadowienia na działce ośrodka przez Dowództwo Wojsk Lotniczych, zgodnie z obowiązującym prawem, a w obrocie prawnym istnieje zapewne decyzja, na podstawie której dokonała się zmiana stanu prawnego. Rozpatrujące sprawę organy administracji kwestii tej nie wyjaśniły, mając ku temu większe możliwości, aniżeli strona skarżąca. Skarżący wystąpił do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego a także do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o udostępnienie dokumentów dotyczących spornej kwestii, lecz ich nie uzyskał. Powziął natomiast informację, iż Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej zezwoleniem z dnia (...) marca 1987 r. nr (...) zezwolił na zmianę przeznaczenia działki na cle przekazania w zarząd Ministerstwa Obrony Narodowej – z przeznaczeniem na ośrodek szkoleniowo-kondycyjny wojska. Okoliczności tej organy administracji nie ustaliły, podczas gdy zgromadzenie powyższej dokumentacji było ich obowiązkiem.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym złożonym do sprawy w dniu (...) marca 2010 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma – wyciągu z wykazu zmian gruntowych dla przedmiotowej działki, pism Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w P. do Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Zastępcy Komisarza Okręgu Woskowego – wniosku o przejęcie ternu położonego w m. S., zgody Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) marca 1987 r. nr (...) na przekazanie w zarząd Ministerstwa Obrony Narodowej przedmiotowych 5,13ha gruntów leśnych z przeznaczeniem na ośrodek szkoleniowo-kondycyjny wojska, pisma Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych z dnia (...) września 1987 r. do Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w P., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia (...) listopada 1989 r., Protokołu zdawczo-odbiorczego spisanego w dniu (...) grudnia 1989 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż przedłożone dokumenty wskazują, iż zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa, bowiem w toku postępowania organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego. Wskazano, iż podstawę prawną decyzji Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 25 marca 1987 r. stanowiły przepisy art. 7 ust. 2 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. z 1949 r. Nr 63 poz. 494 ze zm.). Analiza tych przepisów oraz analiza treści tej decyzji nakazują uznać, iż decyzją tą wyłączono grunty położone w S. z państwowego gospodarstwa leśnego i przekazano w zarząd Ministerstwa Obrony Narodowej. Zdaniem pełnomocnika skarżącego na powyższy aspekt zwrócono uwagę w piśmie z dnia (...) września 1987 r., w którym Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w P. wskazał, że decyzją tą Minister Rolnictwa zezwolił na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów. Wskazano, że warunkiem spisania protokołu zdawczo-odbiorczego było wydanie i uprawomocnienie się decyzji Dyrektora OZLP o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej. Skoro protokół zdawczo-odbiorczy został spisany, należy uznać, iż dopełniono wszystkich formalności, o których mowa w decyzji Ministra Rolnictwa z (...) marca 1987 r., w tym wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. O tym, że taka decyzja została wydana wskazuje ponadto okoliczność, że pomiędzy decyzją Ministra Rolnictwa a spisaniem protokołu minęły dwa lata. W konsekwencji należy uznać, iż dopiero w 1989 r. doszło do uregulowania stanu prawnego ośrodka szkoleniowo-kondycyjnego Dowództwa Wojsk Lotniczych w P., położonego w S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sprawując kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe zasady Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania, co mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił natomiast tych zarzutów skargi, które opierają się na naruszeniu przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta (art. 22 ust. 1). Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 434 - dalej rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r.).

Z przepisów rozdziału 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. (§ 44 i nast.), regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Z kolei przepis § 46 ust. 1 i 2 daje organowi prowadzącemu ewidencję podstawę do wprowadzenia do ewidencji z urzędu zmian wynikających m.in. z ostatecznych decyzji administracyjnych, a także z przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowań geodezyjno-kartograficznych zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Wprowadzenie tych zmian może nastąpić w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 48 ust. 1 i ust. 2 zwłaszcza pkt 6, o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. W realiach niniejszej sprawy Starosta P. przyjął tryb postępowania administracyjnego, co nakłada na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 7, art. 77 §1 k.p.a.

W ocenie Sądu z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem powyższych zasad. Bezspornym jest, iż w zasobach ewidencji nie odnaleziono decyzji (zezwolenia) Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. o wyłączeniu przedmiotowej nieruchomości z produkcji leśnej, jak również zgody Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej na przeznaczenie przedmiotowych gruntów leśnych na cele obronności kraju. Wskazać jednakże należy, iż na karcie nr 38 akt administracyjnych znajduje się pismo z dnia (...) stycznia 2002 r. znak (...), skierowane przez Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Czerwonak do Starostwa Powiatowego w Poznaniu, w którym podano, iż w związku z porządkowaniem stanu posiadania Nadleśnictwo C. zwraca się do Starosty z prośbą o sprostowanie zapisu w ewidencji gruntów poprzez wykreślenie ze stanu posiadania Nadleśnictwa działki (...) o powierzchni (...) ha położonej we wsi S. gmina P. na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej. Jednocześnie wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd Ministra Obrony Narodowej protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia (...) grudnia 1989 r. na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia (...) listopada 1989 r. oraz zgody Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) marca 1987 r. Pomimo wskazania w powyższym piśmie dokumentów związanych z uregulowaniem stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, w toku postępowania organ administracji nie pozyskał wszystkich tych dokumentów. W szczególności na etapie wydania decyzji do akt nie załączono wspomnianej zgody Ministra Rolnictwa z dnia (...) marca 1987 r. Zważyć należy, iż wydając zgodę na przekazanie w zarząd MON Minister Rolnictwa upoważnił Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. do załatwienia dalszych formalności związanych z tym przekazaniem. W świetle powyższego zasadny okazał się zarzut skargi, iż w sprawie nie ustalono stanu faktycznego, bowiem nie ustalono, czy i jakie działania i formalności zostały podjęte w związku z wyrażoną przez Ministra Rolnictwa zgodą na przekazanie przedmiotowych gruntów w zarząd Ministerstwa Obrony Narodowej. Z akt sprawy wynika bowiem, iż nie wystąpiono do Dyrekcji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P., Dowództwa Wojsk Lotniczych w P. oraz Ministerstwa Obrony Narodowej z zapytaniem, czy i jakie dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości znajdują się w ich zasobach, a w szczególności, czy przeprowadzana była procedura wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Gdyby organ I instancji takie działania podjął, co najmniej do akt sprawy uzyskałby pismo Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych z dnia (...) września 1987 r. adresowane do Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w P. Dokument ten ma istotne znacznie dla sprawy, bowiem w jego treści podano, iż warunkiem spisania protokołu zdawczo-odbiorczego będzie złożenie wniosku o wyłączenie z produkcji. Powyższe Sąd ustalił, zgodnie z art. 106 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie dokumentów przedłożonych do sprawy przy piśmie procesowym z dnia (...) marca 2010 r. (karty nr 45-62 akt sądowych). W świetle powyższego nie można wykluczyć, iż skoro protokół taki spisano w dniu (...) grudnia 1989 r., to wcześniej odpowiednie służby wojskowe wystąpiły z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie z produkcji leśnej działki nr (...) i stosowna decyzja w tym zakresie została wydana. Zaniechanie ustalenia tej kwestii naraża uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i 77 §1 kpa.

Sąd rozpatrujący niniejsza sprawę nie podziela natomiast tych zarzutów i wywodów strony skarżącej, w których wskazuje się, iż w świetle zgody Ministra Rolnictwa z dnia (...) marca 1987 r. na przekazanie przedmiotowych gruntów w zarząd Ministerstwa Obrony Narodowej oraz przepisów ustawy z dnia (...) grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, jak również zlokalizowania na działce nr (...) ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego a następnie ośrodka kondycyjno-szkoleniowego służb wojskowych, nastąpiło ich wyłączenie z produkcji leśnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż przedmiotowa działka stanowiła działkę leśną, także w momencie posadowienia na jej terenie ośrodka wypoczynkowego Lasów Państwowych, przekazanego następnie w 1989 r. w zarząd Ministerstwa Obrony Narodowej na cele ośrodka kondycyjno-szkoleniowego kadr wojskowych. Wskazać należy, iż podstawę prawną wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w latach 1987-1989 stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 4 tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na cele obronności kraju może nastąpić na wniosek Ministra Obrony Narodowej, skierowany do Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Zważyć należy, iż przedstawionym przez stronę skarżącą pismem z dnia (...) marca 1987 r. wskazany wyżej minister wyraził zgodę na przekazanie spornej działki w zarząd Ministra Obrony Narodowej z przeznaczeniem pod ośrodek szkoleniowo-kondycyjny wojska. Zgoda ta, aczkolwiek stanowiąca o lokalizacji inwestycji wojskowej – związanej z obronnością kraju, wydana jednakże została na podstawie art. 7 ust. 2 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (które to przepisy powołano w piśmie z dnia 25 marca 1987 r.), a nie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższe skutkuje koniecznością uznania, iż o ile Minister Obrony Narodowej wnioskował o przekazanie przedmiotowej działki w zarząd służb wojskowych, kierując taki wniosek do Ministra Rolnictwa, to nie wnioskował o wyłączenie tego obszaru z produkcji leśnej, który to wniosek winien skierować do Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. Powyższe oznacza, że ośrodek miał funkcjonować na obszarze leśnym, a więc nie wyłączonym. Na to, że taka sytuacja mogła wystąpić w rozpatrywanym przypadku, wskazuje wykładnia przepisu art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W wyroku z dnia 27 czerwca 1983 r. sygn. akt II SA 641/83 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż z brzmienia tego przepisu wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, że przed wystąpieniem z formalnym wnioskiem o wyrażenie przez uprawnione do tego organy administracji państwowej zgody na przeznaczenie danych gruntów na cele obronności kraju, Minister Obrony Narodowej musi rozważyć celowość złożenia takiego wniosku, mając na względzie w szczególności rodzaj, obszar gruntów i miejsce położenia gruntów, których wniosek ma dotyczyć, oraz konkretne zadania w zakresie obronności kraju, dla których realizacji zmiana przeznaczenia tych gruntów jest niezbędna. W realiach niniejszej sprawy nie można tracić z pola widzenia, iż na przedmiotowej działce lokowano ośrodek kondycyjno-szkoleniowy Dowództwa Wojsk Lotniczych w P. i z uwagę na znaczenie dla obronności kraju tej jednostki być może celowym było utrzymanie na jej terenie drzewostanu leśnego, co zbędnym czyniło jej wyłączenie z obszaru leśnego. W ocenie Sądu istniejący na działce w chwili obecnej drzewostan, powyższą tezę czyni racjonalną.

Wskazane powyżej regulacje prawne funkcjonowały niezależnie od siebie, dlatego nie można podzielić twierdzenia strony skarżącej, iż w związku z przekazaniem działki nr (...) w zarząd wojska nastąpiło automatyczne wyłączenie tego obszaru z produkcji leśnej, a zgoda Ministra z dnia 25 marca 1987 r. stanowiła zezwolenie na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dokumentu na okoliczność wydania takiego zezwolenia, co uprawniałoby do stwierdzenia, że doszło do zmiany przeznaczenia działki nr (...), strona skarżąca nie przedłożyła.

W świetle przepisów § 12, 44 ust. 2 i 46 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. do zadań Starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: utrzymywanie w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, przy czym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów normatywnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być przy tym oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Stąd dokonywane wpisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno - deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Postępowanie ewidencyjne ma charakter wyłącznie informacyjny, służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. W świetle powyższego organy ewidencyjne nie są uprawnione do uznania, iż pomimo nie przeprowadzenia prawnie ustanowionej procedury wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, doszło do takiego wyłączenia w drodze czynności faktycznych – budowy ośrodka.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż na podstawie uchwalonych planów zagospodarowania przestrzennego następowała zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze bądź nieleśne, lecz ich wyłączenie z dotychczasowej produkcji przez właściciela (posiadacza) było możliwe dopiero po określeniu decyzją wydaną przez Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych warunków takiego wyłączenia, zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Za trafne Sąd uznał także stanowisko organu co do braku możliwości uznania, iż w toku rozpatrzenia sprawy doszło do naruszenia słusznego interesu strony, bowiem wskazane wyżej regulacje prawne w zakresie zasad prowadzenia ewidencji nie pozwalały na uwzględnienie wniosku strony skarżącej. Także zarzut naruszenia przepisu art. 84 kpa zdaniem Sądu jest chybiony, bowiem dla rozstrzygnięcia istoty sprawy nie było konieczności powołania biegłego. Wskazać także należy, iż zgodnie z § 35 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są m.in. wyniki oględzin, które w tym przypadku zostały przeprowadzone z zachowaniem wymogów określonych w kpa.

W ocenie Sądu argumentacja przyjęta przez stronę skarżąca w treści skargi oraz pisma procesowego z dnia (...) marca 2010 r., wskazująca na konieczność domniemania, iż wyłączenie działki z produkcji leśnej nastąpiło w momencie posadowienia na niej ośrodka wypoczynkowego, a najpóźniej w dacie jej przekazania w zarząd Ministerstwa Obrony Narodowej, może zostać przytoczona na etapie wystąpienia przez stronę skarżącą do stosownych organów, lecz nie organów ewidencji gruntów, o ustalenie statusu prawnego przedmiotowej działki. Taką możliwość Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zauważa i poddaje pod rozwagę.

W tych uwarunkowaniach stwierdzić należy, iż nie jest możliwe dokonanie żądanej przez stronę skarżącą zmiany w operacie ewidencji gruntów w sytuacji, gdy nie ma w obrocie prawnym stosownej decyzji (zezwolenia) o wyłączeniu działki nr (...) z produkcji leśnej. Rzeczą Starosty P., jako organu rozpatrującego wniosek z dnia (...) lutego 2009 r., jest natomiast ustalenie, rozpoznając ponownie sprawę, czy taka decyzja (zezwolenie) została wydana. Treść przyszłej decyzji jest przy tym zależna od tych ustaleń, bowiem w sytuacji, gdy stosownej procedury wyłączeniowej nie przeprowadzono, Starosta powinien wydać ponownie decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia (...) maja 2009 r. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy, a o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o jej art. 152.

/-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz

br