Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 130/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie z art. 179a ustawy PoPPSA

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 130/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 130/19; 2. uchyla postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 954 zł (dziewięćset pięćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r. poz. 1945) – dalej zwanej "upzp" oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2096) – dalej zwanej "kpa", odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz ze zjazdem publicznym z drogi krajowej (ul. [...] - działka nr [...]) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, wewnętrznymi drogami dojazdowymi, parkingiem oraz bilbordem reklamowym, na terenie działki nr [...] obręb [...], w m. P., w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Burmistrz P. wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz ze zjazdem publicznym z drogi krajowej (ul. [...]- działka nr [...]) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, wewnętrznymi drogami dojazdowymi, parkingiem oraz bilbordem reklamowym, na terenie działki nr [...] obręb [...], w m. P., w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w zakresie lokalizacji obiektów oraz odprowadzania wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej w ul. [...].

GDDKiA, w wyniku rozpatrzenia wniosku, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z obszar objętym projektem decyzji graniczy m.in. z pasem drogowym drogi krajowej nr [...], która na przedmiotowym odcinku, zgodnie z zarządzeniem nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2017 r., zaliczona została do dróg głównych ruchu przyśpieszonego oznaczonych symbolem GP. Zgodnie z tiret siódme projektu decyzji dostęp komunikacyjny do działki nr [...] - projektowana przebudowa istniejącego zjazdu z drogi krajowej (ul. [...] - działka nr [...]).

Ponadto zdaniem organu, dojazd do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym, zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) – dalej "rozporządzenie z 1999 r.", powinien zostać zapewniony poprzez zjazd o charakterze publicznym. Ponadto nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.

Z akt sprawy wynika, że na teren działki nr [...] został zlokalizowany wyłącznie zjazd indywidualny. W ocenie organu istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...], znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie odcinka przedmiotowej drogi wymagającego od kierujących pojazdami zachowania szczególnej uwagi, ze względu na zlokalizowanie w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą publiczną - ulicą [...].

W związku z powyższym GDDKiA stwierdził, że ewentualna przebudowa istniejącego zjazdu na teren działki nr [...], do parametrów zjazdu publicznego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], stanowiłaby naruszenie przepisu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r., który w związku z § 78 ust. 1 tego rozporządzenia zabrania sytuowania zjazdów publicznych w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Mając na uwadze powyższe GDDKiA stwierdził, iż inwestycja, która ma być realizowana zgodnie z przedłożonym do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy, nie posiada dostępu do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...]. Wobec tego nie jest możliwe udzielenie zgody na projektowaną decyzję z uwagi na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...] zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. § 113 ust. 7 pkt rozporządzenia z 1999 r. poprzez uznanie, iż planowany zjazd miałby powstać w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania;

2. art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechanie ustalenia istotnych okoliczności sprawy, w szczególności odległości projektowanego zjazdu od skrzyżowania;

3. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych poprzez uznanie, iż planowany zjazd miałby powstać w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania;

4. art. 11 w związku 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia stanowiska w sprawie, w tym w szczególności poprzez brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ odmawiając uzgodnienia.

Mając na uwadze powyższe skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł, że zarówno z wniosku inwestora (skarżącej), jak i projektu decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wynika, iż do działki nr [...] dojazd ma następować poprzez zjazd publiczny, co wymagać będzie przebudowy istniejącego tam zjazdu indywidualnego.

Organ odmawiając uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na usytuowanie zjazdu publicznego w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, nie ustalił nawet odległości pomiędzy skrzyżowaniem, a projektowanym zjazdem publicznym, co jest konieczne dla jednoznacznego stwierdzenia, czy projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej uzgodnienie inwestycji lub jego odmowa musi być poprzedzona ustaleniem, a następnie wykazaniem, że zaprojektowany przez właściciela zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym w sposób uniemożliwiający jego kontrolę. W niniejszej sprawie organ tego nie uczynił. Postanowienie uzgadniające organu ma charakter uznaniowy co nie oznacza, iż organ posiada całkowitą dowolność w zakresie podejmowanego rozstrzygnięcia. Organ jest bowiem związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.

W ocenie skarżącej uwarunkowania lokalne pozwalają na lokalizację zjazdu publicznego celem skomunikowania projektowanej inwestycji z drogą publiczną. Działka jest aktualnie wyposażona w zjazd indywidualny na pełnych relacjach, a nadto wedle ustaleń strony skarżącej służył on dla obsługi działalności gospodarczej prowadzonej na sąsiedniej działce kilkanaście lat temu. Odległość zjazdu od skrzyżowania wynosi ok. 20 m. Nie bez znaczenia pozostaje również, iż na relewantnym odcinku drogi krajowej obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km. Nadto na ulicy [...], która tworzy skrzyżowanie z drogą krajową obowiązuje ruch jednokierunkowy z uwagi na powyższe intensywność ruchu na skrzyżowaniu z uwagi na ukierunkowanie ruchu na drodze gminnej w jedną stronę jest mniejsza aniżeli na skrzyżowaniu z drogą publiczną przejezdną w obu kierunkach.

Natomiast organ nie wyjaśnił motywów nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy sprowadzając de facto swoje wyjaśnienia do konstatacji, iż projektowany zjazd znajduje się w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego tj. obszarze oddziaływania skrzyżowania, bez żadnego bardziej szczegółowego wyjaśnienia tegoż twierdzenia. Wobec tego brak rzetelnego umotywowania swojego rozstrzygnięcia uniemożliwia w i istocie dokonanie wszechstronnej jego weryfikacji w drodze postępowania sądowego.

Dodatkowa skarżąca zauważyła, iż w sprawie spełniony został wymóg, o którym mowa w z art. 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa". W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ administracji błędnie pouczył skarżącego w zaskarżonym postanowieniu w zakresie możliwości wyboru środka zaskarżenia. Zdaniem Sądu z brzmienia art. 52 § 3 ppsa wynika jednoznacznie, że prawo do wniesienia skargi - w przypadku zaskarżenia postanowienia wydanego przez organ -będzie przysługiwało dopiero po wydaniu przez ten organ postanowienia podjętego w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł GDDKiA zarzucając zaskarżonemu postanowieniu zarzucam naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

˗ art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1-3 ppsa w związku z art. 127 § 3 i 126 kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca winna była przed złożeniem skargi wyczerpać środek zaskarżenia w postaci złożenia do organu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

˗ art. 52 § 3 ppsa w związku z art.106 i 144 kpa oraz art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ w zaskarżonym postanowieniu o błędnie pouczył inwestora o możliwości wyboru środka zaskarżenia w postaci złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub skargi do sądu.

Z uwagi na powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu pełnomocnika GDDKiA argumentował, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 ppsa odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia, nie ma jednak żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 pppsa wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z przepisu stanowiącego, że "jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa" nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1269/18; postanowienie NSA z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1437/18). Powyższe potwierdza również treść uzasadnienie projektu zamiany ppsa.

Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu z dnia [...] lutego 2019 r. wniosła także skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

˗ art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ppsa poprzez odrzucenie skargi, mimo iż strona wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia albowiem nie przysługiwał stronie żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie;

˗ art. 52 § 2 ppsa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż środkiem zaskarżenia, który winien być wyczerpany przez stronę przed wniesieniem skargi jest również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy;

˗ art. 127 § 3 w związku 144 kpa w zw. z art. 52 § 1 i 2 ppsa poprzez przyjęcie, iż fakultatywność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczy jedynie przypadku, kwestionowania na drodze sądowej decyzji, podczas gdy odnosi się to odpowiednio również do postanowień;

˗ art. 52 § 3 ppsa poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż dotyczy on wyłącznie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, mimo iż wykładnia funkcjonalna i systemowa wskazuje, iż nie należy różnicować formy rozstrzygnięcia, w przypadku której stronie przysługuje prawo złożenia skargi bez skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

˗ art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, mimo zaistnienia ku temu przesłanek.

Stosownie do art. 176 § 2 ppsa skarżąca oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy.

Z uwagi na podniesione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej biorąc pod uwagę orzecznictwo oraz uzasadnienie nowelizacji przepisu art. 52 § 3 ppsa należy wykładnię rozszerzającą tego przepisu, w świetle której przepis ten znajdzie zastosowanie zarówno w odniesieniu do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujących od decyzji jak i postanowień.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia iż "regulacje p.p.s.a nie zawierają norm umożliwiających stosowanie przepisów o zaskarżeniu decyzji odpowiednio do postanowień" pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podkreślił, iż przepisy te znajdują się kpa. Przepis art. 127 § 3 kpa wskazujący mianowicie na "możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" znajduje odpowiednie zastosowanie do zaskarżania postanowień w oparciu o art. 144 kpa.

W konsekwencji w sprawie nie było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na niewyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia. Przysługujący stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest bowiem jedynie uprawnieniem strony, z którego w przedmiotowym postępowaniu ona nie skorzystała. Brak uprzedniego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowił jednakże formalnego warunku skargi. Sąd obowiązany był zatem rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179a ppsa, jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania bo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu rozpoznaje skargę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Powyżej przytoczony przepis wprowadza wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej i został wprowadzony przez ustawodawcę w związku z realizacją zasady ekonomiki procesowej. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd pierwszej instancji może zatem uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione.

W ocenie Sądu zaistniała konieczność zastosowania powołanego przepisu, gdyż podstawy skarg kasacyjnych są oczywiście usprawiedliwione.

Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym i organem, że Sąd w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w konsekwencji naruszenia prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie. W ocenie skarżących kasacyjnie organ administracji prawidłowo pouczył skarżącą, iż w przypadku gdy nie chce skorzystać z prawa zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, może wnieść na podstawie art. 52 § 3 ppsa skargę do sądu administracyjnego na wydane postanowienie. Sąd podziela to stanowisko jako zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia 5 luty 2019 r. I OSK 4439/18 i z dnia 26 marca 2019 r. II OSK 577/19).

W tym stanie sprawy, uznając podniesione przez skarżącego i organ podstawy kasacyjne za oczywiście uzasadnione Sąd – na podstawie art. 179a ppsa - orzekł o uchyleniu postanowienia z dnia [...] lutego 2019 r.

W konsekwencji powyższego rozstrzygnięcia, Sąd na nowo rozpoznał sprawę.

Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowiła kwestia, czy teren dla którego ma zostać uzgodniony projekt decyzji o warunkach zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej.

Zdaniem organu teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej – drogi krajowej nr [...], gdyż nie chodzi o dostęp hipotetyczny tylko faktyczny i prawny. Z kolei istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...] ma charakter indywidualny i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie odcinka przedmiotowej drogi wymagającego od kierujących pojazdami zachowania szczególnej uwagi, ze względu na zlokalizowanie w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą publiczną – ulicą [...]. W związku z tym organ stanął na stanowisku, że ewentualna przebudowa istniejącego zjazdu na teren działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] stanowiłoby naruszenie § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r., który w zw. z § 78 ust. 1 tego rozporządzenia, zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Niewątpliwie usytuowanie wyjazdu z drogi do obiektu i wjazdu na drogę w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, może stanowić powód odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W rozpatrywanej sprawie nie sposób jednak stwierdzić, że w odniesieniu do przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej, taki przypadek istotnie zachodzi. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak już wyżej wskazano organ stwierdził jedynie, że ewentualna przebudowa istniejącego zajazdu do parametrów zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą publiczną – ulicą [...] stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla poparcia swojego twierdzenia GDDKiA nie przedstawił jednak żadnych danych, ani wyników analizy, lecz ograniczył się do jedynie do zacytowania orzeczeń NSA. Nie sposób zatem uznać, że dochował on obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 kpa), wyjaśnienia postanowienia w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 kpa), w tym przesłanek którymi się kierował (art. 11 kpa). Trudno z tych względów także przyjąć, że wskazany organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), oceniając na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa).

Lokalizacja zjazdu z drogi publicznej, jak zauważył sam organ, musi spełniać ściśle określone parametry ustalone w § 78 rozporządzenia z 1999 r. Dopiero zatem porównanie tych parametrów z wzajemnymi odległościami przedmiotowego zjazdu oraz znajdującego się obok skrzyżowania mogłyby stanowić podstawę do jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii możliwości jego przebudowy. Takich ustaleń jednak w rozpatrywanej sprawie nie dokonano. Należy mieć na uwadze, że określenia: "zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego", "obszarze oddziaływania skrzyżowania" są określeniami nieostrymi, które wymagają od organu szczególnie starannego i precyzyjnego uzasadnienia, uwzględniającego konkretne uwarunkowania lokalne, w nawiązaniu do wymagań technicznych i użytkowych danej drogi. Ustalenia organu, iż przedmiotowy zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Brak rzetelnej oceny w powyższym zakresie, jak trafnie podniesiono w skardze, spowodował naruszenie przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 kpa.

Wady przeprowadzonego postępowania rzutują zatem na prawidłowość osnowy postanowienia. W ocenie Sądu, dokonany przez organ proces subsumpcji przepisów materialnoprawnych do stanu faktycznego sprawy może być zatem wadliwy na skutek nie dość zupełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. braku odpowiednich danych, dowodów. Wady w zakresie uzasadnienia postanowienia (które narusza art. 107 § 3 kpa) nie pozwalają zaś ustalić, czy nie doszło do przekroczenia determinowanych także zasadami kpa granic uznania administracyjnego.

Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach uznania administracyjnego, w odróżnieniu od rozstrzygnięcia określanego jako związane (gdy normy prawa materialnego nie pozostawiają organowi tzw. luzu decyzyjnego w zakresie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego), podejmowane są z woli ustawodawcy w sprawach, w których prawo dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej. Wprawdzie swoboda uznania organu administracji jest na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ograniczona tym, że organ stosujący prawo jest zobowiązany w toku postępowania mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), ale nie oznacza to narzucenia organowi prymatu jednej z tych wartości. W każdym wypadku wybór właściwego rozwiązania powinien być jednak w sposób przekonywający uzasadniony.

Z orzecznictwa odnoszącego się do rozpoznawanej sprawy wynika, iż zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Na nadrzędność zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym wskazywano także m. in. w wyrokach NSA z dnia 23 grudnia 2004 r., sygn. OSK 986/04 oraz z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 319/10. Należy jednak nadmienić, że kwestia niezachowania bezpieczeństwa powinna być ustalona przez organ, a nie przyjęta a priori (zob. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2011 r. II OSK 1202/10).

Reasumując skład orzekający stwierdził, iż naruszony został art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ze względu na wymienione naruszenia procesowe przedwczesnym byłoby odniesienie się do merytorycznej zasadności zaskarżonego postanowienia. Sąd podkreśla przy tym, że skoro sprawa nie została należycie merytorycznie rozpatrzona przez organ, to przedwczesne byłoby czynienie przez Sąd jakichkolwiek wskazówek materialnoprawnych co do jej rozstrzygnięcia, gdyż sprawa musi być jeszcze raz rozpoznana przez organ z powodów rozmiaru braków w postępowaniu dowodowym.

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie 179a ppsa, w punkcie 1. wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. W punkcie 2. wyroku Sąd uchylił zaskarżone postanowienie organu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

O kosztach Sąd rozstrzygnął w punkcie 3. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 179a art. 203 pkt 1 i art. 209 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 954 zł, na którą składa się kwota wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), opłata skarbowa od pełnomocnictw w kwocie 34 zł oraz kwota uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia.