Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2294/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 174 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 328
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 173 poz 1 art. 3 ust. 1 pkt 25, art. 19 ust. 11
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w  sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylające dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE,  2003/125/WE i 2004/72/WE
article: art. 156 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 174 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2019 poz 623
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...]sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 roku nr [...], Komisja Nadzoru Finansowego (dalej także jako "KNF", "Komisja" lub "organ") nałożyła na P. O. (dalej też jako "skarżący" lub "strona") karę pieniężną w wysokości stu tysięcy złotych w związku ze stwierdzeniem, że skarżący, jako osoba pełniąca w spółce [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej też jako: "Emitent" lub "Spółka") obowiązki zarządcze, dokonał transakcji zbycia [...] akcji Emitenta o łącznej wartości [...] złotych, na własny rachunek, w czasie trwania okresu zamkniętego w związku z publikacją rocznego raportu Emitenta za 2016 r.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 328, ze zm., dalej także w skrócie jako "ustawa o obrocie" lub "u.o.i.f.") w związku z art. 19 ust. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku oraz uchylającego dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE (Dz. Urz. UE L 173 z 12 czerwca 2014 r., t. 57, s. 1 z późn. zm., dalej także jako "rozporządzenie MAR").

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z dnia [...] listopada 2019 roku, skarżący zarzucił nałożenie kary pieniężnej, w sytuacji gdy możliwe było zarówno umorzenie prowadzonego postępowania, jak i odstąpienie od wymierzenia kary, a także zakwestionował wysokość nałożonej kary. W ocenie skarżącego, Komisja przyjęła nieprawidłową ocenę przesłanek wymiaru kary, w szczególności okoliczności wagi dokonanego naruszenia. Zdaniem strony wymierzona kara w wysokości 100 000 zł jest zbyt drastyczna i może znacząco wpłynąć na jej sytuację majątkową. Ponadto, w ocenie skarżącego, kara ta wydaje się być rażąco nieproporcjonalną w stosunku do popełnionego przez niego naruszenia, zwłaszcza mając na względzie ustawowe kryteria sankcji, o których mowa w art. 176f ustawy o obrocie w zw. z art. 31 rozporządzenia MAR i wszystkie okoliczności sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komisja Nadzoru Finansowego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 roku nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a."), utrzymała w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2019 roku. Organ wskazał, że Emitent jest spółką akcyjną, której akcje notowane są w alternatywnym systemie obrotu [...]. Działalność Emitenta polega na sprzedaży materiałów budowlanych i wykończeniowych, m.in.: płyt kartonowo-gipsowych, sufitów podwieszanych i okien dachowych. Świadczy on także usługi kosztorysowania i poradnictwa budowlanego oraz prowadzi działalność szkoleniową na rzecz współpracujących firm wykonawczych. Emitent wchodzi w skład [...] S.A. Obrót akcjami Emitenta został zawieszony na mocy Uchwały Nr [...] Zarządu [...] w W. S.A. z dnia [...] lutego 2019 r. Stan zawieszenia obrotu akcjami Spółki trwał do dnia wydania decyzji, w związku z brakiem opublikowania przez Emitenta raportu kwartalnego za IV kwartał 2018 r., raportu rocznego za 2018 r., raportów kwartalnych za I, II, III i IV kwartał 2019 r.

Raportem bieżącym nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Emitent podał do publicznej wiadomości harmonogram publikowania raportów okresowych w 2017 r. Z harmonogramu tego wynikało, że raport okresowy roczny za 2016 r. miał zostać opublikowany w dniu [...] maja 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. raportem bieżącym nr [...] Emitent przekazał do publicznej wiadomości raport roczny za 2016 r. W związku z publikacją raportu rocznego Emitenta za 2016 r. obowiązywał okres zamknięty w terminie od dnia [...] maja 2017 r. do [...] maja 2017 r.

Tymczasem z informacji opublikowanej przez Emitenta raportem bieżącym nr [...] w dniu [...] maja 2017 r. wynika, że skarżący, pełniący wówczas funkcję członka Rady Nadzorczej Emitenta, przekazał mu zawiadomienie w trybie art. 19 ust. 1 rozporządzenia [...] o zbyciu w dniu [...] maja 2017 r. 9 000 000 akcji Emitenta, za cenę ważoną wolumenem 0,10 zł. Transakcja została zawarta na rynku akcji [...]. Skarżący poinformował również o zawarciu transakcji z dnia [...] maja 2017 r. poprzez złożenie Emitentowi w dniu [...] maja 2017 r. zawiadomienia w trybie art. 69 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 623 z późn. zm., dalej: "ustawa o ofercie"), wskutek którego Emitent opublikował raport bieżący nr [...] w dniu [...] maja 2017 r. Ze wspomnianego raportu bieżącego wynikało, że skarżący, przed dokonaniem transakcji w dniu [...] maja 2017 r. posiadał [...]% głosów w ogólnej liczbie głosów Emitenta, zaś po dokonaniu transakcji [...]% głosów w ogólnej liczbie głosów (organ zauważył, że Emitent w treści raportu błędnie jednak wskazał, że skarżący po dokonaniu transakcji z dnia [...] maja 2017 r. posiadał [...]% głosów w ogólnej liczbie głosów, co nie odpowiadało treści złożonego przez niego zawiadomienia). Organ zaznaczył, że historia operacji na papierach wartościowych na rachunku skarżącego, potwierdza, że w dniu [...] maja 2017 r. dokonał on sprzedaży [...] akcji Emitenta w drodze umowy cywilno-prawnej. Sprzedaży ww. akcji dokonał na rzecz R. S., przy czym cena sprzedaży za jedną akcję wynosiła [...] zł, co stanowiło kwotę istotnie poniżej kursu akcji z tego dnia ([...] zł - otwarcie, [...] zł - zamknięcie, tj. o [...] niższą w stosunku do kursu zamknięcia).

Organ podkreślił, że skarżący, jako współzałożyciel Spółki, jest jej akcjonariuszem od początku jej powstania. Przed dokonaniem transakcji w dniu [...] maja 2017 r. posiadał [...] akcji Emitenta, co stanowiło [...]% kapitału zakładowego Emitenta oraz [...]% głosów w ogólnej liczbie głosów. Wskutek transakcji zbycia w dniu [...] maja 2017 r. liczba posiadanych przez niego akcji uległa zmniejszeniu do [...], reprezentujących [...]% kapitału zakładowego oraz [...]% głosów w ogólnej liczbie głosów. Według stanu na dzień [...] czerwca 2019 r. skarżący nie posiadał już akcji Spółki.

Organ zauważył także, że w dniu [...] maja 2017 r. Emitent opublikował jednostkowy i skonsolidowany raport kwartalny za okres od [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] marca 2017 r. Z treści tego raportu wynika, że[...] S.A. w I kwartale 2017 r. osiągnęła stratę w wysokości [...] zł. W dniu [...] maja 2017 r. kurs otwarcia wynosił [...] zł, zamknięcia [...] zł, wolumen obrotu: [...] akcji, zaś w dniu [...] maja 2017 r. kurs otwarcia i zamknięcia wynosił [...] zł, wolumen obrotu: [...] akcje. KNF zwrócił uwagę, że kurs akcji Emitenta po dniu [...] czerwca 2017 r. zaczął ponownie spadać, osiągając w dniu [...] czerwca 2017 r. kurs zamknięcia w wysokości [...] zł, wolumen obrotu: [...] akcji. W dniu [...] sierpnia 2017 r. Emitent opublikował jednostkowy i skonsolidowany raport kwartalny za okres od [...] kwietnia 2017 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. Z treści tego raportu wynika, że [...] S.A. w II kwartale 2017 r. narastająco ponownie osiągnęła stratę - tym razem na poziomie [...] zł. W dniu opublikowania raportu za II kwartał 2017 r., tj. [...] sierpnia 2017 r., kurs otwarcia i zamknięcia akcji Emitenta kształtował się na poziomie [...] zł, wolumen obrotu: [...] akcji.

KNF zaznaczył, że w dniu [...] maja 2019 r. do Komisji wpłynęło pismo strony, zatytułowane "Czynny żal w związku z dokonaniem transakcji w okresie zamkniętym". W piśmie tym skarżący zawiadomił, że w dniu [...] maja 2017 r. dokonał na rynku [...] transakcji zbycia [...] akcji Emitenta, w którym pełnił wówczas funkcję członka Rady Nadzorczej. Strona wyjaśniała jednocześnie, że wspomnianej transakcji dokonała "omyłkowo", z uwagi na "przeoczenie terminu okresu zamkniętego". Wskazała również, że jej działanie "nie było celowe i nie wiązało się z wywarciem na rynku jakichkolwiek negatywnych konsekwencji". Skarżący zapewnił również, że dołoży starań, aby w przyszłości taka sytuacja się więcej nie powtórzyła. Emitent nie korzystał z możliwości udzielenia zezwolenia na podstawie art. 19 ust. 12 rozporządzenia MAR osobom pełniącym obowiązki zarządcze na dokonanie transakcji w trakcie okresu zamkniętego związanego z publikacją raportu rocznego za 2016 r., bowiem nie otrzymał żadnego wniosku strony o udzielenie takiego zezwolenia.

Zdaniem KNF, analiza stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie strona dopuściła się naruszenia art. 19 ust. 11 rozporządzenia MAR wobec dokonania, jako osoba pełniąca obowiązki zarządcze, transakcji zbycia [...] akcji Emitenta o łącznej wartości [...] złotych, w dniu [...] maja [...] r. na własny rachunek w czasie trwania okresu zamkniętego obowiązującego w dniach [...] maja 2017 r., w związku z publikacją w dniu [...] maja 2017 r. rocznego raportu Emitenta za 2016 r.

Po pierwsze, strona w okresie, kiedy doszło do zawarcia ww. transakcji, spełniała kryteria osoby pełniącej obowiązki zarządcze w rozumieniu rozporządzenia MAR, gdyż pełniła funkcję członka organu nadzorczego Emitenta - była członkiem Rady Nadzorczej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 25 rozporządzenia MAR, przez osobę pełniącą obowiązki zarządcze należy rozumieć również osobę będącą członkiem organu nadzorczego tego podmiotu.

Po drugie, stosownie do treści art. 19 ust. 11 rozporządzenia MAR, w okresie 30 dni kalendarzowych przed publikacją sprawozdań finansowych, tj. odpowiednio w okresie: [...] maja 2017 r., obowiązywał zakaz dokonywania transakcji przez osoby pełniące obowiązki zarządcze u Emitenta.

Po trzecie, strona w dniu [...] maja 2017 r., tj. w okresie zamkniętym ([...] maja 2017 r.) dokonała jednej transakcji na własny rachunek.

Po czwarte, strona nie występowała z wnioskiem do Emitenta o udzielenie zezwolenia na dokonanie transakcji na jej własny rachunek, jak również Emitent nie udzielił stronie takiego zezwolenia.

Po piąte, strona potwierdziła w toku postępowania zarówno okoliczność zawarcia ww. transakcji, jak i fakt naruszenia art. 19 ust. 11 rozporządzenia MAR.

W konsekwencji, po przeprowadzeniu ponownej analizy sprawy, Komisja uznała, iż argumentacja strony zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Komisji, w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przy tym podstawy do odstąpienia od zastosowania administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Zaistniałe naruszenie nie stanowi najpoważniejszego naruszenia, uzasadniającego nałożenie sankcji w maksymalnej wysokości, ale jednocześnie miało istotny charakter i było transakcją o znacznej wartości. Nie może być więc uznane za naruszenie błahe i nieistotne. Zidentyfikowanego naruszenia nie można uznać zatem za naruszenie o znikomej wadze, uzasadniające skorzystanie z odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem organu trudno uznać, iż strona wykazała zaistnienie powyższej okoliczności, gdyż dotyczy ona stanu jej świadomości i brak jest możliwości jej udowodnienia. Nadto, podniesiony przez stronę argument o braku posiadania, w chwili dokonywania transakcji, jakiejkolwiek wiedzy na temat raportu rocznego Emitenta za 2016 r., a co za tym idzie braku posiadania i zamiaru wykorzystania jakichkolwiek informacji poufnych związanych z publikacją tego raportu w chwili dokonywania transakcji, pozostaje bez znaczenia dla odpowiedzialności strony. Zakaz przewidziany w art. 19 ust. 11 rozporządzenia MAR dotyczy bowiem dokonania transakcji na rachunek własny lub na rachunek osoby trzeciej w czasie trwania okresu zamkniętego. Już sam fakt zawarcia takiej transakcji rodzi odpowiedzialność administracyjną. Co więcej, dokonanie ww. transakcji ma charakter zamknięty i skończony (nieodwracalny), a naruszenie, którego dopuściła się strona, nie może zostać przez nią naprawione. Wobec czego, w ocenie organu, nie znajduje uzasadnienia doszukiwanie się analogii do przestępstw skarbowych, w przypadku których co do zasady możliwe jest odwrócenie ich konsekwencji i do konstrukcji "czynnego żalu" przewidzianej w prawie karnym skarbowym.

Organ zwrócił także uwagę na koincydencję czasową zdarzeń zaistniałych w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. Pisma strony z dni [...] maja 2017 r. i [...] września 2017 r. nie stanowiły pierwszego i jedynego źródła informacji o naruszeniu przez stronę zakazu wynikającego z art. 19 ust. 11 rozporządzenia MAR. Strona poinformowała bowiem Emitenta w trybie art. 19 ust. 1 rozporządzenia MAR o zbyciu w dniu [...] maja 2017 r. [...] akcji Emitenta oraz w trybie art. 69 ustawy o ofercie o zawarciu ww. transakcji, wskutek czego Emitent opublikował w dniu [...] maja 2017 r. raporty bieżące o nr [...]. KNF informację o naruszeniu przez skarżącego art. 19 ust. 11 rozporządzenia MAR powziął więc równocześnie w wyniku analizy zawiadomienia oraz z informacji wskazanych w pismach strony. W praktyce oznacza to, że nawet w przypadku braku podjęcia przez stronę działań polegających na poinformowaniu organu nadzoru o dokonanym delikcie administracyjnym, Komisja dysponowałaby informacją o naruszeniu art. 19 ust. 11 rozporządzenia MAR. Informacja ta trafiła do Komisji, niezależnie od postawy strony postępowania, i jedynie kwestią czasu pozostawało podjęcie wobec strony stosownych czynności w ramach przysługujących kompetencji nadzorczych. Dlatego też Komisja uznała, że okoliczność samodenuncjacji strony pozostaje bez znaczenia tak dla odpowiedzialności Strony, jak i dla wysokości wymierzonej w niniejszej sprawie kary. Komisja uznała nadto, że nałożona administracyjna kara pieniężna nie narusza zasady proporcjonalności, jest adekwatna do zaistniałych naruszeń oraz uwzględnia całokształt okoliczności.

W skardze na powyższą decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2020 roku nr [...], wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił

- naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 174 ust. 1 u.o.i.f. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że uznanie administracyjne zawarte w tym przepisie sprowadza się jedynie do wyboru wysokości kary pieniężnej w sytuacji stwierdzenia naruszenia, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, iż uznanie administracyjne w tym przypadku obejmuje także możliwość odstąpienia od wykorzystania środka nadzoru następczego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 176f u.o.i.f. w zw. z art. 31 ust. 1 Rozporządzenia MAR poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak posiadania i wykorzystania przez skarżącego informacji poufnych, a zatem brak realnego zagrożenia dla rynku pozostaje bez znaczenia dla odpowiedzialności skarżącego, podczas gdy okoliczności te należy uznać za istotne przy ustalaniu wysokości kary administracyjnej nałożonej na skarżącego przez KNF;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i uznanie, że dokonanie przez skarżącego transakcji było naruszeniem prawa o istotnym charakterze i nie może być uznane za naruszenie o znikomej wadze, na skutek czego nie został zastosowany art. 189f k.p.a., podczas gdy okoliczności transakcji wskazują na to, że było to naruszenie znikomej wagi, a KNF powinien na podstawie art. 189f k.p.a. odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. art. 127 § k.p.a, poprzez utrzymanie wadliwej decyzji w mocy, podczas gdy przy właściwym zastosowaniu naruszonych przez organ przepisów i wskazanych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, doszłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia z dnia [...] listopada 2019 roku i umorzenia postępowania w całości.

W związku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji jej poprzedzającej oraz umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, że, jako osoba pełniąca funkcję członka Rady Nadzorczej Emitenta, w dniu [...] maja 2017 roku, tj. w trakcie okresu zamkniętego związanego z publikacją raportu rocznego Spółki za rok 2016, bez zezwolenia na dokonanie transakcji, zbył dziewięć milionów akcji Emitenta, przy czym cena sprzedaży za jedną akcję wynosiła [...] zł, co stanowiło kwotę istotnie poniżej kursu akcji z tego dnia ([...] zł - otwarcie, [...] zł - zamknięcie, tj. o [...]% niższą w stosunku do kursu zamknięcia). Podkreślił jednakże, że ww. transakcja dokonana została przez niego omyłkowo z uwagi na przeoczenie terminu okresu zamkniętego. Działanie skarżącego nie było celowe i nie wiązało się z posiadaniem i zamiarem wykorzystania jakichkolwiek informacji poufnych związanych z publikacją raportu rocznego Emitenta za rok 2016 oraz wprowadzeniem kogokolwiek w błąd czy wywarciem jakichkolwiek negatywnych konsekwencji, gdyż w chwili dokonywania transakcji skarżący nie miał żadnej wiedzy związanej z raportem rocznym oraz dokumentacją finansową Emitenta, o czym niezwłocznie po uświadomieniu sobie popełnionego błędu poinformował KNF pismem z dnia [...] maja 2017 oraz z dnia [...] września 2017 roku, zatytułowanym "Czynny żal". Skarżący podkreślił, że sytuacja ta miała charakter wyjątkowy i zdarzyła się tylko jednokrotnie, a w Czynnym Żalu złożył do KNF zapewnienie, iż w przyszłości dołoży wszelkich starań, aby zaistniała sytuacja nie powtórzyła się w przyszłości. Skarżący zwrócił uwagę, że cena, po której sprzedał akcje, stanowiła kwotę istotnie poniżej kursu akcji z dnia transakcji, a dokonując sprzedaży akcji po takiej cenie skarżący poniósł z tego tytułu potencjalną stratę. Wskutek transakcji z dnia [...] maja 2017 roku skarżący nie osiągnął zatem żadnego zysku, ani nie uniknął jakiejkolwiek straty. Zakładając nawet hipotetycznie, że skarżący posiadał wiedzę na temat wyników finansowych Emitenta, wyjaśnił, że nielogicznym byłoby zbywanie przez niego akcji po cenie znacząco niższej od kursu akcji z dnia zbycia, w sytuacji gdy po opublikowaniu raportu rocznego Emitenta za rok 2016 należałoby się spodziewać wzrostu kursu akcji. W ocenie skarżącego naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uznanie transakcji dokonanej przez niego za naruszenie znikomej wagi, pozwoliłoby wydać decyzję o odstąpieniu od nałożenia kary administracyjnej. Skarżący nie zgodził się przy tym z uznaniem przez KNF, iż brak posiadania i wykorzystania przez niego informacji poufnych, a zatem brak realnego zagrożenia dla rynku pozostaje bez znaczenia dla jego odpowiedzialności. Okoliczności te powinny bowiem zostać uwzględnione przy określeniu wysokości kary. Skarżący podkreślił, że omawiana transakcja nie miała na celu oraz nie doprowadziła do uzyskania przez niego korzyści lub uniknięcia straty. Wobec tego żadne interesy majątkowe innych podmiotów nie zostały zagrożone, nie doszło do żadnych manipulacji, a cel, jakim kierował się skarżący nie był sprzeczny z porządkiem prawnym lub dobrymi obyczajami. Tym samym, dokonana przez skarżącego transakcja, powinna zostać uznana za naruszenie o mniejszej wadze, co powinno mieć odzwierciedlenie w wysokości nałożonej kary administracyjnej.

Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim sam stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organ prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez KNF, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

W istocie sam fakt dokonania przez skarżącego w dniu [...] maja 2017 r. sprzedaży [...] akcji Emitenta w drodze umowy cywilno-prawnej na rzecz R. S., nie jest sporny. Podobnie jak okoliczność, że w dacie dokonywania opisywanej transakcji skarżący pełnił funkcję członka Rady Nadzorczej Emitenta. Z kolei raportem bieżącym nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Emitent podał do publicznej wiadomości harmonogram publikowania raportów okresowych w 2017 r., z którego wynikało, że raport okresowy roczny za 2016 r. miał zostać opublikowany w dniu [...] maja 2017 r. W tym też dniu raportem bieżącym nr [...] Emitent przekazał do publicznej wiadomości raport roczny za 2016 r. Transakcja z dnia [...] maja 2017 roku ewidentnie zatem dokonana została w okresie zamkniętym z uwagi na wskazany termin publikacji raportu rocznego Emitenta za 2016 r. Termin ten obowiązywał od dnia [...] maja 2017 r. do [...] maja 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 11 rozporządzenia MAR, bez uszczerbku dla art. 14 i 15 rozporządzenia MAR, osoba pełniąca obowiązki zarządcze u emitenta nie może dokonywać żadnych transakcji na swój rachunek ani na rachunek strony trzeciej, bezpośrednio lub pośrednio, dotyczących akcji lub instrumentów dłużnych emitenta, lub instrumentów pochodnych lub innych związanych z nimi instrumentów finansowych, przez okres zamknięty 30 dni kalendarzowych przed ogłoszeniem śródrocznego raportu finansowego lub sprawozdania na koniec roku rozliczeniowego, które emitent ma obowiązek podać do wiadomości publicznej zgodnie z przepisami systemu obrotu, w którym akcje emitenta są dopuszczone do obrotu lub prawem krajowym.

Skarżący nie kwestionuje także prawidłowości ustaleń organu, co do niezłożenia przez niego do Emitenta odpowiedniego wniosku o udzielenie zezwolenia na dokonanie transakcji na jej własny rachunek. Jak przewiduje ust. 12 art. 19 rozporządzenia MAR, bez uszczerbku dla art. 14 i 15 emitent może zezwolić osobie pełniącej u niego obowiązki zarządcze na dokonywanie transakcji na jej rachunek lub na rachunek strony trzeciej w trakcie okresu zamkniętego, o którym mowa w ust. 11:

a) na podstawie indywidualnych przypadków z powodu istnienia wyjątkowych okoliczności, takich jak poważne trudności finansowe, wymagających natychmiastowej sprzedaży akcji; albo

b) z powodu cech danej transakcji dokonywanej w ramach programu akcji pracowniczych, programów oszczędnościowych, kwalifikacji lub uprawnień do akcji, lub też transakcji, w których korzyść związana z danym papierem wartościowym nie ulega zmianie lub cech transakcji z nimi związanych.

Jednakże skarżący o powyższe zezwolenie do Emitenta nie wystąpił.

Sam stan faktyczny jest zatem bezsporny. Spór między stronami sprowadza się natomiast do prawidłowości nałożenia, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, kary pieniężnej w wysokości stu tysięcy złotych, na podstawie art. 174 ust. 1 ustawy o obrocie. Przepis ten stanowi, że na każdego kto, wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 19 ust. 11 rozporządzenia 596/2014, w czasie trwania okresu zamkniętego, dokonuje transakcji na rachunek własny lub na rachunek osoby trzeciej, Komisja może nałożyć, w drodze decyzji, karę pieniężną do wysokości 2 072 800 zł. W przypadku gdy jest możliwe ustalenie kwoty korzyści osiągniętej lub straty unikniętej przez podmiot w wyniku naruszeń, o których mowa w ust. 1, zamiast kary, o której mowa w tym ustępie, Komisja może nałożyć karę pieniężną do wysokości trzykrotnej kwoty osiągniętej korzyści lub unikniętej straty (ust. 2). Wydanie decyzji wobec osoby fizycznej następuje po przeprowadzeniu rozprawy (ust. 3).

Zarówno organ, jak i skarżący, zgadzają się, że w przedmiotowej sprawie skarżący, dokonując przedmiotowej transakcji zbycia akcji spółki nie osiągnął zysku ani nie uniknął straty. Nie znajdzie zatem zastosowania ust. 2 art. 174 ustawy o obrocie. Komisja dopełniła także statuowanego w art. 174 ust. 3 ustawy o obrocie wymogu przeprowadzenia rozprawy. Z akt administracyjnych jasno wynika, że rozprawa poprzedzała wydanie obydwu decyzji. Na pierwszej rozprawie w dniu [...] września 2019 roku skarżący, prawidłowo o niej powiadomiony, nie stawił się. Na drugiej, w dniu [...] marca 2020 roku, stawił się pełnomocnik skarżącego – adw. P. P. Resumując, zastosowanie w niniejszym przypadku, mógł znaleźć jedynie ust. 1 art. 174 ustawy o obrocie.

Co istotne, w przepisie tym wyraźnie wskazano, że Komisja może nałożyć, w drodze decyzji, karę pieniężną do wysokości 2 072 800 zł. Zatem rozstrzygnięcie podejmowane na tej podstawie materialnoprawnej ma niewątpliwie charakter uznaniowy, co ma swoje implikacje w zakresie kontroli tego typu decyzji. Decyzje wydane na zasadzie uznania podlegają, co oczywiste, kontroli sądu administracyjnego, jednak zakres tej kontroli jest inaczej ukształtowany. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a więc, czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skoro kara administracyjna nakładana jest w ramach uznania administracyjnego, to organ decyduje, czy i jaka sankcja administracyjna powinna zostać nałożona - w granicach określonych przez ustawę. Wysokość sankcji zależy zatem wyłącznie od woli organu i nie podlega ocenie. Organ ma natomiast obowiązek prawny należycie uzasadnić nałożoną przez siebie sankcję. Poza tym organ powinien kierować się określonymi w ustawie przesłankami wymiaru kary. W realiach przedmiotowej sprawy kwestię powyższa reguluje art. 176f ustawy o obrocie, w myśl którego Komisja, nakładając sankcję, o której mowa między innymi w art. 174, uwzględnia okoliczności, o których mowa w art. 31 ust. 1 rozporządzenia 596/2014. Z kolei wspomniany przepis artykułu 31 ust. 1 rozporządzenia 596/2014 wskazuje, że Państwa członkowskie zapewniają, że przy ustalaniu rodzaju i poziomu sankcji administracyjnych właściwe organy uwzględniają wszelkie istotne okoliczności, w tym w stosownym przypadku:

a) wagę naruszenia i czas jego trwania;

b) stopień odpowiedzialności osoby odpowiedzialnej za naruszenie;

c) sytuację finansową osoby odpowiedzialnej za naruszenie, której wyznacznikiem jest na przykład wysokość całkowitych obrotów osoby prawnej lub roczny dochód osoby fizycznej;

d) skalę korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez osobę odpowiedzialną za naruszenie, o ile można ją ustalić;

e) gotowość osoby odpowiedzialnej za naruszenie do współpracy z właściwym organem, bez uszczerbku dla potrzeby zapewnienia wyrównania korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez taką osobę;

f) uprzednie naruszenia popełnione przez osobę odpowiedzialną za naruszenie; oraz

g) środki zastosowane przez osobę odpowiedzialną za naruszenie w celu zapobieżenia powtórnemu naruszeniu.

W rozpoznawanej sprawie, organ ustalając wymiar kary, powyższe wymogi spełnił. Nakładając karę, organ wymierzył ją w wysokości 100 000 złotych a zatem znacznie poniżej maksymalnej dopuszczalnej w ustawie granicy, tj. 2 072 800 złotych. W uzasadnieniu decyzji obu instancji trafnie wskazano przyczyny wymierzenia kary w takiej właśnie wysokości. Sąd zgadza się z organem, że kara wymierzona skarżącemu stanowi proporcjonalny i adekwatny środek represji za stwierdzone naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 19 ust. 11 rozporządzenia 596/2014. Wysokość tej kary z jednej strony dyscyplinuje skarżącego a więc realizuje prewencję indywidualną, natomiast z drugiej realizuje zasadę prewencji ogólnej, ugruntowując poczucie nieuchronności kary za naruszenie przepisów ustawy o obrocie. Należy zatem uznać, że przy wymiarze kary w wysokości 100 000 złotych, nie doszło do przekroczenia granic przyznanego organowi uznania, przy czym organ, ustalając taką wysokość kary, wziął pod uwagę wszystkie przesłanki statuowane w art. 31 ust. 1 rozporządzenia 596/2014. Analizując sytuację finansową skarżącego organ oparł się wprost na samych twierdzeniach skarżącego i przedłożonych przez niego dokumentach. Sam skarżący wskazał, że w kilku spółkach sprawuje funkcje o charakterze zarządczym i nadzorczym pro bono, jak również nie posiada żadnych oszczędności i uzyskuje niskie dochody najprawdopodobniej z tytułu stosunku pracy, posiadając jednakże dwie nieruchomości - z czego jedną zabudowaną domem jednorodzinnym, jak również osiąga bardzo wysokie dochody z tytułu najmu nieruchomości (średnio [...] zł miesięcznie). Nie sposób zakwestionować w tej sytuacji prawidłowości stanowiska KNF, że kara w wysokości 100 000 złotych nie będzie stanowiła dla skarżącego znacznego obciążenia. Sąd podziela przy tym ocenę organu, że na wymiar kary nie powinna rzutować, ani sprzedaż w toku postępowania nieruchomości gruntowej, ani darowizna na rzecz żony i córki nieruchomości budynkowej. Racjonalnie organ wywiódł bowiem, a Sąd ocenę tą podzielą, że zmiana sytuacji finansowej skarżącego związana z brakiem uzyskiwania dochodów z tytułu najmu nieruchomości, nastąpiła wyłącznie na skutek jego działania i zmiana taka, mająca miejsce w czasie postępowania dotyczącego ukarania skarżącego w oparciu o przepisy ustawy o obrocie, już po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2019 roku, bynajmniej nie stanowiła uzasadnionej przyczyny modyfikacji wysokości kary.

Sąd nie znalazł zarazem podstaw do zakwestionowania konstatacji organu, odnośnie irrelewantnego charakteru działań skarżącego w świetle wpływu przesłanki gotowości do współpracy z organem na wymiar kary pieniężnej. Zasadnie nadto organ ocenił, że ze względu na skończony charakter naruszenia, polegającego na jednorazowym zachowaniu osoby naruszającym zakaz, nie należało brać pod uwagę czasu trwania tego naruszenia. Także złożenie pisma zatytułowanego "Czynny żal", bynajmniej nie sposób uznać za środek zastosowany w celu zapobieżenia powtórnemu naruszeniu, z uwagi na jedynie deklaratoryjny i obiektywnie nieweryfikowalny charakter.

Finalnie zauważyć należy, że właściwie organ ocenił także stopień odpowiedzialności skarżącego za naruszenie i jego wagę. Skarżący w swej argumentacji podkreślał z jednej strony, że nie miał żadnej wiedzy związanej z raportem rocznym oraz dokumentacją finansową Emitenta, a z drugiej, że nawet hipotetycznie przyjmując, że taką wiedzę posiadał, nielogicznym byłoby zbywanie przez niego akcji po cenie znacząco niższej od kursu akcji z dnia zbycia. Skarżący na poparcie swojego stanowiska przywołał przy tym stanowisko wyrażone w doktrynie (M Romanowski, "Okresy zamknięte" w prawie rynku kapitałowego a opcje menedżerskie, Przegląd Prawa Handlowego 2007, nr 5, s. 18.; A. Skoczylas, Komentarz do art 174 [w:] T. Sójka (red.) Komentarz do ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, Lex2015), zgodnie z którym ratio legis zakazu określonego w art. 174 ust. 1 u.o.i.f., ustalone zgodnie z regułami wykładni prowspólnotowej, ma zapobiegać wykorzystywaniu informacji poufnej przez osobę mającą do niej dostęp w celu osiągnięcia korzyści majątkowych kosztem innych osób, które są pozbawione równego dostępu do tej informacji. Oznacza to, że w okresie zamkniętym insiderzy pierwotni nie mogą nabywać lub zbywać instrumentów finansowych oznaczonego rodzaju, chyba że podjęcie decyzji o nabyciu lub zbyciu instrumentu finansowego nie było powiązane z posiadaniem i wykorzystaniem informacji poufnej.

Nie sposób zgodzić się z przedstawioną w skardze argumentacją, gdyż odnosi się ona do brzmienia art. 174 ustawy o obrocie sprzed zmiany wprowadzonej na mocy ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 roku, poz. 724). Przed tą zmianą przepis art. 174 ust. 1 ustawy o obrocie przewidywał, że na osobę wymienioną w art. 156 ust. 1 pkt 1 lit. a, która w czasie trwania okresu zamkniętego dokonuje czynności, o których mowa w art. 159 ust. 1 lub 1a, Komisja może nałożyć, w drodze decyzji, karę pieniężną do wysokości 200.000 zł. Jednocześnie przepis art. 156 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o obrocie wskazywał, że każdy kto posiada informację poufną w związku z pełnieniem funkcji w organach spółki, posiadaniem w spółce akcji lub udziałów lub w związku z dostępem do informacji poufnej z racji zatrudnienia, wykonywania zawodu, a także stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze, a w szczególności członkowie zarządu, rady nadzorczej, prokurenci lub pełnomocnicy emitenta lub wystawcy, jego pracownicy, biegli rewidenci albo inne osoby pozostające z tym emitentem lub wystawcą w stosunku zlecenia lub innym stosunku prawnym o podobnym charakterze, nie może wykorzystywać takiej informacji. Zatem w poprzednim brzmieniu art. 174 ust. 1 w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o obrocie, istotnie wiązał kwestię możliwości ukarania osób pełniących funkcję w organach spółki, łamiących zakaz dokonywania transakcji w zamkniętych okresach rozliczeniowych, z posiadaniem informacji poufnej. Jednakże po wejściu w życie, z dniem 6 maja 2017 roku, zmiany przepisów ustawy o obrocie, zarówno w zakresie nadania nowego brzmienia art. 174 ustawy o obrocie, jak też uchylenia art. 156 i pozostałych ujętych w Rozdziale 2, kwestia posiadania, czy też nie, informacji poufnych, związanych z publikacją danego raportu, przez osobę pełniącą obowiązki zarządcze, w chwili dokonywania przez nią transakcji, o której mowa w art. 174 ww. ustawy, jest irrelewantna dla możliwości jej ukarania przez organ nadzoru.

Nie ma także znaczenia dla zasadności nałożenia kary, jak też wymiaru jej wysokości, akcentowana przez skarżącego kwestia potencjalnego nielogicznego działania w ramach transakcji z dnia [...] maja 2017 r., z uwagi na zbycie akcji po cenie znacząco niższej od kursu akcji z tego dnia. Istotnym jest, jak słusznie zauważył organ, że była ona transakcją o znacznej wartości, z uwagi na jednorazowe zbycie ponad połowy posiadanych przez skarżącego akcji Emitenta, jak również uzyskaną przez skarżącego cenę [...] zł. Obojętną jest natomiast, w świetle przesłanek z art. 174 ust. 1 w zw. z art. 176f ustawy o obrocie, dla wymiaru kary za naruszenie zakazu dokonywania transakcji w okresie zamkniętym, kwestia ewentualnej motywacji skarżącego, skłaniającej go do dokonania transakcji, na warunkach obiektywnie dla niego niekorzystnych, w świetle kształtowania się w dniu transakcji cen akcji Emitenta. Nie ma tu także znaczenia potencjalna strata, jaką odniósł, dokonując sprzedaży poniżej wartości kursu dnia. To bowiem już sam fakt dokonania transakcji w okresie zamkniętym stanowi naruszenie art. 19 rozporządzenia MAR i jest jednocześnie podstawą odpowiedzialności administracyjnej. Jak podkreśla się w doktrynie, istotą okresu zamkniętego jest ograniczenie w czasie jego trwania uprawnień immanentnie związanych z własnością instrumentów finansowych – przez osoby pełniące obowiązki zarządcze. Zakaz ten podyktowany jest trafnym rozpoznaniem ryzyka zachwiania równowagi informacyjnej wśród inwestorów – osoby pełniące obowiązki zarządcze mają wszakże dostęp do informacji poufnych (finansowych) danego emitenta, do których dostępu nie mają inni, "przeciętni" inwestorzy, co bezspornie czyni ich osobami uprzywilejowanymi informacyjnie. W związku z tym w okresie trzydziestu dni kalendarzowych poprzedzających ogłoszenie (publikację, podanie do publicznej wiadomości w przepisanym trybie) przez danego emitenta śródrocznego raportu finansowego lub sprawozdania na koniec okresu rozliczeniowego, które emitent ma obowiązek opublikować zgodnie z właściwym prawem krajowym (tj. sprawozdań rocznych, półrocznych i kwartalnych) lub zgodnie z przepisami systemu obrotu w którym znajdują się akcje tego emitenta, osoba pełniąca funkcje zarządcze nie może dokonywać żadnych transakcji na swój rachunek ani na rachunek osoby trzeciej, bezpośrednio lub pośrednio dotyczących akcji lub instrumentów dłużnych tego emitenta, instrumentów pochodnych lub innych związanych z nimi instrumentów finansowych (Stokłosa Angelina, Syp Szymon, MAR. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nadużyć na rynku. Komentarz, Opublikowano: WK 2017).

Reasumując, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.