Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1097/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 1, 2 i 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zbigniew Czarnik, Sędzia NSA Gabriela Jyż, Sędzia WSA (del.) Stefan Kowalczyk (spr.), Protokolant Anna Fyda-Kawula, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1165/17 w sprawie ze skargi L Z na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G W z dnia [..] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi L Z (dalej: Skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO), z dnia [..] października 2017r., wydanej w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G., z dnia [...] lipca 2017r.

Ze stanu sprawy przyjętej przez Sąd I instancji wynikało, że:

W wyniku czynności sprawdzających, w dniu 20 lutego 2017 r. stwierdzono, że kontener na gruz, zlokalizowany w pasie drogowym w G., przy ul. Ł, na wysokości budynku nr [...], zajmował pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi.

W związku z tym wykonano dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego, a z przeprowadzonych czynności spisano protokół.

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., powołując się na art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, art 40 ust. 3 i ust 13, art. 40a ust. 1, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 1440, dalej: u.d.p.), uchwałę Rady Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia 27 maja 2015 r. nr Xll/101/2015 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Lub. 2015.1013 z dnia 2 czerwca 2015 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U, 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) - orzekł o nałożeniu na Skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Z" L Z, kary pieniężnej w wysokości 1738,0 zł.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] października 2017 r. SKO, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie SKO za podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego uznać należy tego, kto fizycznie dokonał zajęcia, w szczególności, gdy zajęcie zostało dokonane w ramach profesjonalnej działalności gospodarczej, w której zakresie mieści się dokonywanie czynności wymagających zajęcia, a jest ono dokonywane bezpośrednio przez ten podmiot, czy też działających na jego rzecz pracowników. Okoliczności tej, nie jest w stanie zmienić treść umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcą a zleceniodawcą. Dotyczy to także sytuacji, w której zleceniodawca wskazuje w umowie miejsce jej wykonania, jak też podpisze oświadczenie, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości oraz że posiada wymagane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

SKO odnosząc się do umowy najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia 15 grudnia 2016 r., wskazał, ze zgodnie z jej treścią przedmiotem najmu jest kontener o pojemności 6 m3, wraz z odbiorem odpadów, który zostanie podstawiony pod adresem ul.Ł [...]. Umowa została zawarta na okres od dnia 15 grudnia 2016 r. do dnia zgłoszenia przez zleceniodawcę, ale nie dłużej niż 7 dni od dnia zawarcia umowy. Przedłużenie okresu najmu kontenera wymaga zgłoszenia do zleceniobiorcy. Nadto, w piśmie z dnia 22 lutego 2017 r. Kontener został podstawiony na ul. Ł na zlecenie firmy: "[...]" i ostatecznie zabrany w dniu 22 lutego 2017 r. W ocenie organu umowa jednak nie wskazuje na jakąkolwiek zbieżność pomiędzy czasem i miejscem zlokalizowania kontenera będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji.

SKO podkreśliło, że transport, w tym rozładunek i załadunek kontenera tego rodzaju, jak umieszczony przez Skarżącego, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, wymaga specjalistycznego sprzętu. Stąd też faktycznie zarówno dowóz, jak i odbiór kontenera dokonywany jest przez firmę Skarżącego. Zdaniem organu nie znajduje potwierdzenia jego stanowisko, że z momentem podpisania umowy traci on władztwo nad kontenerem, a wynajmujący może go przemieszczać w trakcie trwania umowy najmu. Możliwość przemieszczania, z uwagi na konieczność dysponowania specjalistycznym sprzętem jest wykluczona, co znajduje potwierdzenie w materiale zdjęciowym przedmiotowej sprawy.

Nadto, podkreśliło, że określenie w umowie najmu zawartej pomiędzy zleceniodawcą a Skarżącym, że pierwszy z wymienionych podmiotów wskazuje miejsce posadowienia kontenera, jak też oświadcza, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości i posiada niezbędne zezwolenie zarządcy drogi, nie skutkuje zarówno podstawą do przyjęcia, że umieszczenia kontenera w pasie drogowym dokonuje zleceniodawca, jak też nie daje podstaw do przeniesienia nań odpowiedzialności z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Od powyższej decyzji, Skarżący złożył skargę, którą Sąd I instancji wyrokiem z dnia 27 września 2017r. uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji podkreślił, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest to, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Podkreślił przy tym, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna, o nałożeniu kary pieniężnej, jest, co do zasady, właściciel takiego obiektu. Nie jednak wykluczone, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej, wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest inna osoba, niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za jej działalność. Wówczas organ administracji powinien po dokładnym zebraniu materiału dowodowego ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Podkreślił, że odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obarczony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy.

Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga, więc analizy okoliczności konkretnej sprawy, w tym treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza, jeśli wynika z tego stosunku, że w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot, któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwo obejmuje wskazanie czasu i miejsca, w którym dany obiekt zostanie umieszczony.

W ocenie Sądu I instancji, w celu ustalenia rzeczywistego dysponenta obiektu, a więc tego, kto faktycznie zajął pas drogowy, niezbędna jest analiza treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu (kontenera) z osobą, której obiekt jest wydawany w posiadanie zależne.

W związku z powyższym istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego ma treść umowy najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia 15 grudnia 2016 r., złożonej w toku postępowania administracyjnego przez Skarżącego. Wprawdzie z jej treści wynika, że została zawarta na okres nie dłuższy niż 7 dni od dnia zawarcia, to jednak przewidziano w niej możliwość przedłużenia okresu najmu kontenera, po zgłoszeniu tego do zleceniobiorcy. W związku z tym nie można wykluczyć, że umowa ta obowiązywała także w okresie od 20 lutego 2017 r. do 2 marca 2017 r.

Z § 2 tej umowy umowy wynika, że to zleceniodawca wskazuje miejsce podstawienia kontenera i oświadcza, że posiada tytuł prawny do nieruchomości lub ma zgodę na ustawienie kontenera pod załadunek odpadów. W przypadku zaś ustawienia kontenera na pasie drogowym zleceniodawca oświadcza, że na czas trwania niniejszego zlecenia posiada wymagane zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego, chodnika lub innego terenu zielonego.

Podkreślił przy tym, że sama treść umowy nie skutkuje podstawą do przyjęcia, że umieszczenia kontenera w pasie drogowym dokonuje zleceniodawca, jak też nie daje podstaw do przeniesienia nań odpowiedzialności z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, jednak wskazana treść umowy powoduje, że konieczne staje się podjęcie przez organ dalszych czynności dowodowych w celu ustalenia jak ta umowa została faktycznie zrealizowana. Jeżeli bowiem stan faktyczny odpowiada treści umowy, to zajęcie pasa drogowego polegające na umieszczeniu kontenera dokonywane jest przez zleceniodawcę, który tylko korzysta z usług przedsiębiorcy wykonującego zlecenie. Przez pojęcie faktycznego zajęcia nie można rozumieć wyłącznie fizycznego umieszczenia kontenera w pasie drogowym, lecz podjęcie decyzji o umieszczeniu kontenera w takim a nie innym miejscu.

Zadaniem organów było, zatem poczynienie ustaleń, kto taką decyzję podjął w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a więc czy był to – jak wynika z treści cytowanej umowy – zleceniodawca, czy też ostatecznie decyzję o umieszczeniu kontenera w pasie drogowym podjął zleceniobiorca, czyli Skarżący. Bez znaczenia jest przy tym profesjonalny charakter działalności prowadzonej przez Skarżącego, do czego odwołuje się Kolegium, skoro drugą stroną umowy jest również profesjonalista zajmujący się robotami budowlanymi, które z natury rzeczy wiążą się z koniecznością pozbycia się dużej ilości odpadów.

Zdaniem Sądu I instancji organ nie poczynił w powyższym zakresie żadnych ustaleń poprzestając na skierowaniu pisma do zleceniodawcy firmy "S" D. S z dnia 20 marca 2017 r., na które to pismo nie udzielono odpowiedzi. Nie kontynuując prowadzenia postępowania dowodowego, nie ustalono jak faktycznie przebiegała realizacja umowy z dnia 15 grudnia 2016 r., w szczególności, co do wskazania miejsca umieszczenia kontenera.

Konsekwencją powyższego uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej, nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkowało koniecznością ich wyeliminowaniem z obiegu prawnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j.Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.). naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia:

A. art. 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a, to jest nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

B. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., podczas gdy SKO dokonało wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego, wyznaczających zakres ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz ustalenia jego prawnych konsekwencji.

C. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to uznanie, że SKO dopuściło się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p.

D. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a, poprzez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga na zaskarżoną decyzję SKO, jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z naruszeniem:

A. art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a., w postaci naruszenia art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię w zakresie ustalenia zakresu podmiotowego tych przepisów, a w szczególności polegającą na przyjęciu, że na podstawie zawartej umowy w ramach łączącego określone podmioty stosunku cywilnoprawnego można dokonać ustaleń w kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie bezwzględnie obowiązujących norm prawa administracyjnego o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, w wyniku, czego można przenieść odpowiedzialność publicznoprawną na inny podmiot niż ten, który faktycznie dokonał czynności zajęcia pasa drogowego.

B. § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 20.04 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264), poprzez pominięcie ich znaczenia dla ustaleń stanu faktycznego sprawy w związku z błędną wykładnią art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., a w szczególności poprzez brak uwzględnienia, że podmiot, z którym Skarżący zawarł umowę, na mocy § 1 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 w/w rozporządzenia zobowiązany był, w przypadku wystąpienia o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w ramach elementów formalnych wniosku, przedłożyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w razie uzyskania zezwolenia organ zobligowany był do określenia w myśl § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia miejsca objętego zezwoleniem i powierzchni pasa drogowego podlegającego zajęciu i jedynie na podstawie przedłożonego przez stronę umowy zezwolenia Skarżący – L Zmógł posiadać wiedzę o miejscu i powierzchni pasa drogowego, którą mógł zajmować na podstawie zawartej umowy, w przeciwnym razie ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Wskazując na powyższe, SKO wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oddalenie skargi względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpatrzenia, a ponadto rozpatrzenie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby Skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest, bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały.

Zakres kontroli wyznacza, zatem sam Skarżący wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności a nie na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W świetle postanowień przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna oprócz podstaw kasacyjnych powinna zawierać uzasadnienie tych zarzutów, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazywać wpływ zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Nie wystarczy, zatem przytoczone w skardze kasacyjnej wskazanie, iż określone uchybienia naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wskazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje, bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co należy rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest, więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd, bowiem nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów lub ich uzasadnienia.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna w zakresie zarzutów przedstawionych w pkt I.B - D nie spełnia wszystkich warunków określonych przepisami prawa. Wskazane zarzuty nie zawierają uzasadnienia, w zakresie wykazania, że naruszenie przepisów postępowania ma charakter istotny, wpływający na wynik sprawy. Natomiast powinnością SKO, jak już wskazano, jest nie tylko wyraźne wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu i postaci naruszenia, ale również uzasadnienie sformułowanego zarzutu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane, jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyroki NSA z: 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; 22 września 2010 r., II FSK 764/09; 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Zdaniem SKO, przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Formułując powyższy zarzut SKO nie uzasadniła tego zarzutu. Z tego też powodu zarzut ten należałoby uznać za niezasadny.

Wskazać przy tym należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a., jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając powyższy zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut ten może okazać się skuteczny, wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wskazanych elementów, albo, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny i z jakich przyczyn przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być również na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim, bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz postępowania, w ramach, którego decyzja ta została wydana. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawiono przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania Skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji. Umożliwia ono, zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zawiera również stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zawarto w nim argumenty uzasadniające rozstrzygnięcie, przez co możliwa jest kontrola prawidłowości tego orzeczenia, a to z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi.

Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie tylko dokładnie opisał ustalony stan faktyczny sprawy, ale również przeprowadził wnikliwą analizę stanu prawnego, dokonał wykładni art. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. uznając, że dotychczasowe ustalenia faktyczne organu i jego ocena są niewystarczające do jego zastosowania.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności, zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., określony w punkcie I.A. jest, więc chybiony.

Za bezzasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. polegający, zdaniem SKO, na wydaniu zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy, mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji jednakże w sprawie nie zaistniała.

Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Zresztą SKO nie podnosiła, aby WSA przedstawił stan sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, a jedynie wskazała, że jego zdaniem, Sąd błędnie uznał, że organ w toku postępowania, w zakresie ustaleń faktycznych, jak i jego oceny, naruszył przepisy k.p.a.

W związku z powyższym zarzut kasacyjny sformułowany określony w punkcie I.C nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., a więc zarzut określony w punkcie I.D

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że art. 145 § 1 p.p.s.a, podobnie jak art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Powołując się na powyższy zarzut, SKO zobowiązana jest powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Wskazać również należy, że zarzut określony w punkcie I.B. tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powiązano z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 w/w ustawy nie odnosi się wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087).

Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo - procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu, w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim SKO zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła, zatem odnieść skutku. Co prawda w treści zarzutu kasacyjnego SKO wyjaśniając jego treść odniósł się do przepisów k.p.a., jednakże nie powiązał wprost art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. z konkretnym przepisem k.p.a.

SKO, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje również wykładnię przepisów art. 40 ust. 1, 2 i 12 pkt 1 u.p.d. dokonaną przez Sąd I instancji, upatrując jej wadliwość w przyjęciu, że na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej można dokonać ustaleń faktycznych, co do legitymacji bycia stroną, w postępowaniu prowadzonym na podstawie bezwzględnie obowiązujących norm prawa administracyjnego, o nałożenie sankcji o charakterze publicznym.

Niewątpliwie trafne jest stwierdzenie, że dopiero ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania i poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, ustaleń faktycznych pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Tym niemniej w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię konieczne jest też, odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa, bowiem istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, podkreślić należy, że dla rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego najistotniejsze jest dokonanie ustalenia tego, kto i w jakim zakresie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Innymi słowy, obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa, a więc stanu faktycznego w danej sprawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii tj. ustalenia, kto i w jakim zakresie rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wymaga, zatem przeprowadzenia szczegółowej analizy wszystkich okoliczności danej sprawy. Zauważyć trzeba, że faktyczne zajmowanie pasa drogowego może być konsekwencją zdarzeń faktycznych, zdarzeń prawnych lub czynności prawnych, które podlegają wyjaśnieniu, udowodnieniu i ocenie na ogólnych zasadach (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.). Stąd też, w żadnej mierze nie można generalnie przyjmować, że w każdym przypadku właściciel obiektu lub urządzenia (np. kontenera) jest zajmującym pas drogowy. W konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, w której zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 700/10).

Podkreślenia wymaga, że w każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Całokształt tych okoliczności może być niekiedy kształtowany przez umowę cywilnoprawną, w której w sposób szczegółowy określa się obowiązki stron, w tym też wskazuje się, kto decyduje o tym gdzie, kiedy i na jaki okres czasu postawić obiekt w pasie drogowym, kto jest faktycznym dysponentem tego obiektu, kto przejmuje obowiązek uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego.

W takim zakresie umowa cywilnoprawna kształtuje stan faktyczny sprawy i w oparciu o ten stan istnieje możliwość ustalenia faktycznego władania obiektem umieszczonym w pasie drogowym bez zezwolenia. W takiej sytuacji – wbrew twierdzeniom SKO, nie dochodzi do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów u.t.d., w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1 u.t.d., z którego przecież nie wynika, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł prawny do urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, lecz ten, kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia.

Podkreślić należy, że Skarżący, na którego nałożono karę kwestionował tytuł prawny do bycia podmiotem takiego obowiązku i w tym zakresie powoływał się na zawarcie umowy. Tak, więc wobec przedstawienia przez Skarżącego środków dowodowych SKO było zobowiązane do ich oceny. Braki w tym zakresie są wadą postępowania, ponieważ organ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Treść uzasadnienia decyzji SKO nie potwierdza, by organ odnosił się do tej kwestii, a była ona głównym elementem mającym w ocenie Skarżącego przemawiać za nałożeniem kary pieniężnej na inny podmiot, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Tak, więc, organ powinien ocenić stan faktyczny, zwłaszcza w świetle danych wynikających z umowy, co do podmiotu, na rzecz, którego została wystawiona i miejsca ustawienia kontenera. Braki w zakresie tej oceny są brakiem postępowania dowodowego, a więc z naruszeniem przepisów k.p.a.

Zasadnie, więc, Sąd I instancji uznał, że organy uchylając się od oceny powyższych okoliczności dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. obligujących organ do dokładnego zbadania sprawy i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. W realiach rozpoznawanej sprawy obowiązkiem organu administracji publicznej było przede wszystkim ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego zaniedbał.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut oznaczony pkt II.B. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie psa drogowego (Dz. U. z 2016, poz. 1264), polegające na pominięciu ich znaczenia dla ustaleń stanu faktycznego sprawy w związku z błędną wykładnia art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Przypomnieć należy, że do Skarżącego należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, ale także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało to naruszenie.

W ramach wskazanego w punkcie II.B zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej nie określił w ogóle, w oparciu o wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a postaci naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia, tj. czy naruszenie ma polegać na błędnej wykładni powołanych przepisów, czy też polega na wadliwym ich zastosowaniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, nie uwzględniając wniosku pełnomocnika Skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawartego w piśmie procesowym z dnia 3 października 2017 r., nazwanym "odpowiedzią na skargę kasacyjną", bowiem przyznanie radcy prawnemu wynagrodzenia za złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną może mieć miejsce w przypadku jego wniesienia zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 p.p.s.a., a więc w terminie 14 dni od doręczenia Skarżącemu skargi kasacyjnej. Powyższe pismo procesowe zostało wniesione natomiast po upływie tego terminu. Skarżący nie był również reprezentowany na rozprawie przed NSA, w związku, z czym brak podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego tytułu