Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1053/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lwówku z dnia 29 września 2015 r., nr XI/75/2015 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

W dniu 29 września 2015 Rada Miejska w Lwówku podjęła uchwałę nr XI/75/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów farmy wiatrowej Chmielinko II w gm. Lwówek.

Skargę na powyższą uchwalę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 14 ust. 2 w zw. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) -zwanej dalej "u.p.z.p." - poprzez ustalenie granic stref ochronnych od siłowni wiatrowych poza granicami obszaru objętego przedmiotowym planem, wyznaczonym przez Radę Miejską w Lwówku w uchwale nr XXI 11/146/2012 z dnia 28 czerwca 2012 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej Chmielinko II w gm. Lwówek,

2. art. 15 ust. 3 lit. 3a u.p.z.p. poprzez nie ustalenie granic stref ochronnych pomimo umożliwienia lokalizacji instalacji fotowoltaicznych na terenie oznaczonym symbolem "ES" ,

3. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) -zwanego dalej "rozporządzeniem" - poprzez brak określenia geometrii dachów dla zabudowy w ramach terenów rolniczych, oznaczonych w planie miejscowym symbolem "R",

4. art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji poprzez nałożenie obowiązku wykonania badań geologicznych przed posadowieniem siłowni wiatrowych,

5. art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) poprzez zawarcie w § 25 pkt 3 lit. b, § 26 pkt 3 oraz § 38 ust. 4 zapisów niezrozumiałych, niejasnych i nieprecyzyjnych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż stosownie do art. 15 ust. 3 lit. 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (tj. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW), oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Jako naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać wprowadzenie w § 35 przedmiotowej uchwały zapisów dotyczących wyznaczenia granic stref ochronnych od siłowni wiatrowych zgodnie z § 8 ust. 2 odpowiadające hałasowi o poziomie 45dB, które usytuowane zostały poza granicami obszaru objętego przedmiotowym planem, wyznaczonym przez Radę Miejską w Lwówku w uchwale nr XXI 11/146/2012 z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej Chmielinko II w gm. Lwówek.

Dalej Wojewoda podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 14 ust. 2 u.p.zp. to rada gminy, w załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, wyznacza granice obszaru objętego planem. Nie ulega wątpliwości, że uchwalając plan miejscowy organ nie może w ramach ustaleń wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną. Obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zawsze powinien się pokrywać z obszarem zakreślonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania tego planu, podjętej w oparciu o art. 14 ust. 1-2 u.p.z.p. Burmistrz zaś może sporządzić projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się wyłącznie do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.).

Określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy odnośnie terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy uchwalając plan miejscowy nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu; tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu (por. wyrok WSA w Gdańsku dn. 9.04.2014r., II SA/Gd 39/13, CBOSA). Wojewoda dodał, iż oprócz wprowadzenia samej strefy ochronnej na terenach znajdujących się poza granicami przedmiotowego planu, w § 35 uchwały ustalono także, że "wewnątrz obszarów wyznaczonych granicami stref ustala się rolnicze zagospodarowanie i użytkowanie terenu", co - wobec braku zastosowania jakichkolwiek zastrzeżeń lub wyłączeń od tego ustalenia - odnosi się także do tych części stref, które znajdują się poza granicami opracowania przedmiotowego planu miejscowego.

Dalej Wojewoda wskazał, iż w przedmiotowym planie pomimo umożliwienia lokalizacji instalacji fotowoltaicznych na terenie oznaczonym symbolem "ES" (§ 8 ust. 3 uchwały), nie wyznaczono w ogóle granic stref ochronnych, czego wynikiem jest naruszenie zasady sporządzania planu określonej art. 15 ust. 2 pkt 3 lit. a u.p.z.p..

Wojewoda podniósł ponadto, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) - zwanego dalej "rozporządzeniem", na mocy którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Brak określenia geometrii dachów dla zabudowy w ramach terenów rolniczych, oznaczonych w planie miejscowym symbolem "R", co do których nie wprowadzono zakazu zabudowy, mogącego przesądzić o ewentualnym braku konieczności wyznaczenia tychże parametrów stanowi, w ocenie organu nadzoru, naruszenie ww. zasady sporządzania planu miejscowego. Dopuszczenie na danym terenie nowej zabudowy bądź rozbudowy istniejących obiektów, czy też brak wyraźnego zakazu zabudowy na terenach o przeznaczeniu jednoznacznie związanym z różnymi formami zabudowy niewątpliwie rodzi obowiązek ustalenia dla niej parametrów określonych w art.15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Podnieść należy, że ustalenie w przedmiotowym planie na terenach oznaczonych symbolem "R" rolniczego użytkowania terenu (§ 24 ust. 1, § 35 uchwały) oznacza, że do tego użytkowania zaliczyć można również lokalizację gospodarstwa rolnego. W myśl art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku- Kodeks Cywilny (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Nadmienić należy, że wskazane naruszenie zasad sporządzenia planu także zostało podniesione w ww. rozstrzygnięciu nadzorczym (KN.1-4131.1.122.2014.4) z dnia 20 marca2014 roku, a w stosunku do zapisów uchylonego planu wprowadzono jedynie modyfikacje polegające na dopuszczeniu lokalizacji na terenach "R" budowli rolniczych (§ 24 ust. 2 pkt 4 uchwały) oraz ustalenia dla nich wskaźników: intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, linii zabudowy oraz wysokości zabudowy (§ 25 uchwały), pomijając jednakże wyznaczenie geometrii dachów.

Zgodnie z zasadą hierarchiczności aktów prawnych akt niższego rzędu nie może jeszcze raz regulować tego, co zawarto w akcie hierarchicznie wyższym. Niedopuszczalne jest takie działanie organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 476/14, CBOSA). W§ 16 uchwały Rada Miejska w Lwówku ustaliła, że "przed posadowieniem siłowni wiatrowych ustala się obowiązek wykonania badań geologicznych w celu rozpoznania szczegółowych warunków gruntowo - wodnych". Tymczasem zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) projekt budowlany, w zależności od potrzeb, powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Zatem obowiązek przeprowadzenia badań geologicznych może być nałożony wyłącznie przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w zależności od potrzeb, w każdym indywidualnym przypadku. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a zatem pozostawać powinien w zgodzie z konstytucją, ustawami i aktami pod ustawowym i. Regulowanie przez gminę w inny sposób tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa w istotnym stopniu narusza porządek prawny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 620/13, CBOSA).

Dalej Wojewoda wskazał, iż zawarte w planie miejscowym normy, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów. Natomiast użycie w akcie prawa miejscowego przepisu, którego nieostrość pozwala na dowolne jego zastosowanie stanowi istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które wymaga jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Według § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dlaadresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zapisy zawarte w miejscowym planie winny być więc jasne, czytelne i precyzyjne. Tymczasem w :

- § 25 pkt 3 lit. b uchwały określono odległość linii zabudowy dla terenów "R" na 8,00 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej "3KDW", z którą to drogą tereny te nie graniczą i co sprzeczne jest z rysunkiem planu (granica najbliższego z terenów rolniczych znajduje się w odległości ok. 14 m od granicy terenu "3KDW"),

- § 26 pkt 3 uchwały określono odległość linii zabudowy dla terenów "SW" na 8,00 m od linii rozgraniczających drogi wewnętrzne "KDW", z którymi to drogami tereny te nie graniczą i co sprzeczne jest z rysunkiem planu (granice terenów "SW" znajdują się w odległościach od kilkudziesięciu do kilkuset metrów od granic wyznaczonych w planie dróg wewnętrznych),

- § 38 ust. 4 uchwały dopuszczono "modernizację lub przebudowę istniejących dróg publicznych", podczas gdy w planie takie drogi nie zostały wyznaczone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że granice strefy ochronnej bynajmniej nie zostały wyznaczone poza granicami obszaru objętego miejscowym planem, który został wyznaczony przez Radę Miejską w Lwówku w uchwale nr XXIII/146/2012 z dnia 28 czerwca 2012 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej Chmielinko II w gm. Lwówek. Organ wskazał, iż dokonanie ustaleń dotyczących terenu, który wykracza poza granice obszaru objętego planem należałoby uznać za bezskuteczne. Co więcej z powyższej zasady, bynajmniej nie wynika, że w części graficznej miejscowego planu nie można wskazać obszarów znajdujących się poza granicami nim objętymi.

Organ wskazał, iż tekst przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczy wyłącznie terenu znajdującego się w granicach obszaru objętego planem, gdyż do dokonania ustaleń poza jego granicami nie było podstaw. Zatem, także ustalenie zawarte w § 35 ust. 1 uchwały dotyczy wyłącznie obszaru objętego granicami planu.

Faktycznie wyznaczone granice stref ochronnych od siłowni wiatrowych, w miejscach w których izofona wykracza poza granice obszaru objętego planem, odpowiadają granicom obszaru objętego planem. Wskazane na części graficznej planu granic stref ochronnych od siłowni wiatrowych odpowiadające hałasowi o poziomie 45 dB, w części wykraczającej poza granicami obszaru objętego planem, stanowi jedynie element informacyjny -wskazujący na faktyczne skumulowane oddziaływania hałasu od siłowni wiatrowych. Brak wskazania powyższego, spowodowałby wprowadzenie w błąd - bowiem nie oddawałby rzeczywistego oddziaływania skumulowanego hałasu, związanego z działaniem siłowni wiatrowych.

Odnosząc się do zarzutu nie ustalenia granic stref ochronnych, pomimo umożliwienia lokalizacji instalacji fotowoltaicznych na terenie oznaczonym symbolem "ES" jest całkowicie bezpodstawny.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. "W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: 3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko".

Z powyżej przytoczonej treści przepisu, jasno wynika, że granice stref ochronnych urządzeń o których mowa w art. 10 ust. 2 a u.p.z.p., określa się w zależności od potrzeb. Co oznacza, że gdy w danym stanie faktycznym nie zachodzi dana, określona potrzeba, nie ustala się strefy ochronnej dla takiego urządzenia.

Bezsprzecznie potrzeba dokonania powyższych ustaleń zajdzie w przypadku, gdy rozmieszczone konkretnego urządzenia, wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, będzie oddziaływało na otoczenie w taki sposób, który będzie powodował konieczność ustanowienia ograniczeń w zabudowie, zagospodarowaniu i/lub użytkowaniu terenu oraz, gdy będzie znacząco oddziaływało na środowisko. Dlatego też w przypadku przeznaczenia terenu pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2 pipz, które nie powodują żadnego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości w sposób opisany powyżej, jak i na środowisko, brak jest nakazu ustalenia granic stref ochronnych takich urządzeń. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W § 8 ust. 1 pkt 3 niniejszej uchwały, ustalono przeznaczenie terenu lokalizacji instalacji fotowoltaicznej -oznaczony na rysunku symbolem ES. Ze względu na charakter instalacji fotowoltaicznej, polegający na braku jakiegokolwiek oddziaływania, zarówno na sąsiednie nieruchomości jak i na środowisko zaniechano ustalenia granic strefy ochronnej dla tej instalacji.

Fotowoltaika to technologia polegająca na przetwarzaniu energii promieniowania słonecznego w energię elektryczną w panelach fotowoltaicznych. Obecnie materiałemnajczęściej wykorzystywanym do budowy ogniw fotowoltaicznych, z których składają się panele, jest krzem. Choć nie tylko, przykładem są ogniwa z perowskitów. Badania naukowe nad nowymi technologiami pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych są jedną z najdynamiczniej rozwijających się w całym świecie. W Polsce również jest kilka ośrodków naukowych zajmuje się tą technologią. Zarówno na podstawie badań, a szczególnie na podstawie doświadczeń z funkcjonujących farm fotowoltaicznych można stwierdzić, że ich budowa oraz funkcjonowanie nie powodują oddziaływania na środowisko naturalne i zdrowie ludzi. Dzięki produkcji tzw. czystej energii takie instalacje fotowoltaiczne przyczynia się do ograniczenia zanieczyszczenia środowiska. Poprzez wyemitowanie do atmosfery mniejszej ilości gazów cieplarnianych np. dwutlenku węgla, co ma istotne znaczenie w dającym się zaobserwować w ostatnich latach efekcie cieplarnianym.

Przedmiotowa instalacja fotowoltaiczna nie będzie źródłem hałasu i zanieczyszczeń emitowanych do środowiska. Ogniwa fotowoltaiczne nie oddziałują negatywnie na ludzi i zwierzęta, nie emitują hałasu. Wysokość tych urządzeń jest optymalna, co oznacza, że są one praktycznie niewidoczne. W czasie eksploatacji instalacja nie będzie wykorzystywać wody w znaczących ilościach, ani innych surowców oraz materiałów i paliw. Instalacja będzie wykorzystywać wyłącznie energię słoneczną i niewielkie ilości energii elektrycznej dla własnych potrzeb.

Tym samym, całkowicie bezpodstawnym i gołosłownym jest twierdzenie skarżącego, zgodnie z którym nie wyznaczenie granic stref ochronnych, pomimo umożliwienia lokalizacji instalacji fotowoltaicznej, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. Bowiem jak zostało to wyjaśnione powyżej w przedmiotowej sprawie, brak było podstaw do wyznaczenia granic strefy ochronnej dla instalacji fotowoltaicznej.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ wskazał, iż w § 24 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Lwówku ustalono zachowanie dotychczasowego rolniczego użytkowania terenu na terenach oznaczonych symbolem R. W § 24 ust 2 uchwały ustalono dopuszczalną realizację na terenie oznaczonym symbolem R.

Katalog wskazany w § 24 ust. 2 uchwały jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że realizacja która nie została wymieniona w tym ustępie, nie jest dopuszczalna. Owszem możliwą będzie lokalizacja nospodarstwa rolnego, jednakże tylko takiego którego elementem będzie wyłącznie budowla rolnicza. Żaden inny budynek nie będący budowla rolniczą nie może być zrealizowany, wobec wyczerpującego katalogu § 24 ust. 2 uchwały. Zatem przedmiotowa uchwala wprowadza faktycznie zakaz zabudowy obiektów innych niż wskazane w § 24 ust. 2 uchwały. Podkreślić należy, że dokonanie pozytywnego ustalenia w zakresie realizacji oznacza .konieczność ustaleń negatywnych. Bowiem w praktyce oznaczałoby to obowiązek wprowadzenia zapisu typu "zakazuje się realizacji zabudowy innej niż dopuszczona".

W § 24 ust. 1 pkt 4 uchwały dopuszczono realizację budowli rolniczych, zgodnie z przepisami prawa.

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz. U z 2014, poz. 81) w § 3 definiuje pojęcie budowli rolniczych, zgodnie z którą budowlami rolniczymi są: "(,..) budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego."

Odnosząc się do zarzutu naruszenia Prawa budowlanego organ podniósł, iż w § 16 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Lwówku, nałożono obowiązek wykonania badań geologicznych, przed posadowieniem siłowni wiatrowych, w celu rozpoznania szczegółowych warunków gruntowo - wodnych.

Powyższy obowiązek wprowadzono ze względu na znaczą wysokość siłowni wiatrowych, poziom skomplikowania zastosowanych metod ich posadowienia, oraz wymagań gruntowych dotyczących terenów pod ich zabudowę. Celem niniejszego zobowiązania inwestora jest zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa planowanych inwestycji. Przeprowadzenie przewidzianych badań geologicznych, pozwoli na ustalenie optymalnych lokalizacji siłowni. Bynajmniej przedmiotowego zapisu uchwały nie można traktować, jako powtórzenie jakiejkolwiek normy wyrażonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Nakaz wyrażony w art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, dotyczy obowiązku przedłożenia wraz z projektem budowlanym, w zależności od potrzeb, wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Przedmiotowy przepis nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązku przez organ administracji wydający decyzję o pozwoleniu na budowę - do przeprowadzenia ww. badań. Zatem organ administracji nie ma możliwości nałożenia na inwestora wykonania badań geologicznych. Dlatego też zawarte w § 16 uchwały, ustalenie nie powtarzają, ani też nie modyfikują wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Organ zwrócił również uwagę, iż przytoczony przez skarżącego § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", znajduje się w dziale 1 Rozdziału I i dotyczy projektów ustaw. W § 143 rozporządzenia Rozdział I dział 1 nie został wymieniony, a zatem do aktów prawa miejscowego nie stosuje się zasad tam wyrażonych, w tym § 6 tego rozporządzenia.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenia "Głos Chmielnika".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przewidziane powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.).. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa ( tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wojewoda nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, iż przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie. Oceniając zachowanie procedury planistycznej Sąd miał również na uwadze, iż ze względu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 marca 2014 r. zachodziła koniczność powtórzenia niektórych czynności procedury planistycznej.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia procedury określonej w art. 17 u.p.z.p..

W szczególności wskazać należy, że w niniejszej sprawie Rada Miejska w dniu 28 czerwca 2012 r. pojęła uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy ogłosił w prasie lokalnej oraz w drodze obwieszczenia, wywieszonego na tablicy ogłoszeń oraz zamieszczonego na stronie internetowej BIP, o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (k.-10 segregator 2 akt). Określono również termin składania wniosków do tego planu do dnia 22 sierpnia 2012 r.

Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia.

W toku postępowania wpłynęły wnioski od Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, Regionalnego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Tomyślu, Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektoratu w Nowym Tomyślu, Nadleśnictwa Pniewy, Burmistrza Gminy Pniewy, Polskich Sieci Elektroenergetycznych – Zachód S.A., Operatora Gazociągów Przemysłowych GAZ-SYSTEM S.A., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., które zostały uwzględnione przez organ.

Następnie sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko.

W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia.

Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit a u.p.z.p. wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna (opinia negatywna). Komisja miała zastrzeżenia co do błędów gramatycznych oraz stylistycznych, które zostały poprawione. Komisja również zwróciła uwagę aby rozważyć możliwość dopuszczenie funkcjonowania w strefie farm instalacji fotowoltaicznych, co również uczyniono.

Negatywną opinię wyraził również Regionalny Dyrektora Ochrony Środowiska. Pozytywną opinie wyraził natomiast Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, Marszałek Województwa Wielkopolskiego.

Stosownie do art. 17 pkt 6 lit b u.p.z.p. uzgodniono projekt planu miejscowego z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Wojewodą Wielkopolskim, Zarządem Województwa Wielkopolskiego, Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków, Szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego. Z uwagi na brak odpowiedzi projekt planu należało uznać za uzgodniony z Starostwem Powiatowym oraz Urzędem Marszałkowskim.

Stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. uzgodniony projekt, po wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, został wyłożony do publicznego wglądu.

W tym miejscu warto wskazać, iż Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków początkowo z uwagi na brak zapisu zapewniającego prawidłową ochronę dziedzictw archeologicznego odmówił uzgodnienia projektu planu. W uzasadnieniu postanowienia organ ten wskazał, iż uzgodni projekt planu po zawarciu w nim zapisu "dla ochrony archeologicznego dziedzictwa kulturowego, podczas prac ziemnych związanych z budową farmy wiatrowej wraz z cała infrastrukturą towarzyszącą ustala się obowiązek prowadzenia badań archeologicznych, na które inwestor winien uzyskać pozwolenie WWKZ przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Taki też zapis znalazł się w § 20 zaskarżonego planu. Po wprowadzeniu zapisu plan zostal pozytywnie uzgodniony przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków postanowieniem z dnia 22 listopada 2013 r.

W tym miejscu wskazać należy, iż Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały z dnia 24 lutego 2014 r. .

Na skutek powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Burmistrz Miasta i Gminy ponownie sporządził projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyłożył go publicznego wglądu. Na skutek kilkukrotnego uwzględniania (rozstrzygnięcie o uwzględnieniu uwag z dnia 11 lipca 2014 r., z dnia 16 grudnia 2014 r., z 1 kwietnia 2015. ) w trakcie wyłożenia planu uwag projekt był wykładany do publicznego wglądu w okresie od 13 maja 2014 r. do 6 czerwca 2014 r., od 27 stycznia 2015 r. do 25 lutego 2015 r. oraz od 27 maja 2015 r. do dnia 24 czerwca 2015 r.

Ogłoszenie z dnia 19 maja 2015 r. o ostatnim wyłożeniu zamieszczono w prasie lokalnej jak również wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz zamieszczono na stronie BIP.

W ogłoszeniu tym zakreślono termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami na dzień 16 czerwca 2015 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia 9 lipca 2015 r.

W dniu 26 czerwca 2015 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego.

Do projektu planu zostało wniesionych szereg uwag. Jak wskazał sam organ łącznie 387.

W dniu 29 września 2015 r. Rada Miejska we Lwówku podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu farmy wiatrowej Chmielino II w Gm. Lwówek, w której stwierdzono, że plan ten jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Do uchwały załączono rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż organ zachował określoną w art. 17 u.p.z.p. procedurę.

W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Burmistrz po rozpatrzeniu uwag winien wprowadzić zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. W niniejszej sprawie, w ocenie składu orzekającego nie zachodziła konieczność ponownego uzgodnienia, ponieważ na skutek uwzględnienia uwag zmniejszyła się liczba miejsc przeznaczonych pod lokalizacje siłowni wiatrowych, a ponadto usunięto teren przeznaczony pod taką zabudowę położoną najbliżej zwartej zabudowy wsi Chmielinko. Takie działania tj. wprowadzenie mniej uciążliwych rozwiązań w sytuacji gdy uzgadniano projekt o szerszym zakresie oddziaływania nie wymagał ponownych uzgodnień. W szczególności należy mieć na uwadze, iż poza zmniejszeniem liczby miejsc przewidzianych na lokalizację siłowni wiatrowych de facto nie zmieniła się sama lokalizacja tych siłowni wiatrowych.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych skardze odnoszących się naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi.

Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 w zw. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez ustalenie granic stref ochronnych od siłowni wiatrowych poza granicami obszaru objętego przedmiotowym planem, wyznaczonym przez Radę Miejską w Lwówku w uchwale nr XXI 11/146/2012 z dnia 28 czerwca 2012 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej Chmielinko II w gm. Lwówek.

W myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie podjęto w dniu 29 kwietnia 2010 r. uchwałę o zmianie uchwały z dnia 27 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 14 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (w tym przypadku dokonano zmiany załącznika graficznego). Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Stąd też ustalenia planu przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów oraz linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) wynika natomiast, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

W konsekwencji przyjąć należy, że ustalenia planu miejscowego nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, co wynika z samej istoty tego aktu jako prawa miejscowego.

Z definicji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ustalenia dla całego terenu, który jest planem objęty. W kontekście przywołanego art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia te nie mogą wykraczać poza granice obszaru opracowania wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Jeżeli zamiarem organu gminy jest objęcie ustaleniami planu miejscowego terenów położonych poza granicą opracowania planu ustaloną zgodnie z art. 14 ust. 2 powołanej ustawy, to zgodnym z prawem działaniem jest skorygowanie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu poprzez powiększenie obszaru sporządzenia planu i przeprowadzenie w stosunku do powiększonego obszaru procedury określonej w art. 17 tej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2562/12, baza orzeczeń NSA).

Określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy odnośnie terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy uchwalając plan miejscowy nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu; tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 780/05, OwSS z 2007 r., nr 1, poz. 11).

Stosownie do art. 15 ust. 3 lit. 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (tj. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW), oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

W niniejszej uchwale organ określił granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz wyznaczył w § 25 granice stref ochronnych przesądzając, iż w tych strefach ustala się rolnicze zagospodarowanie i przeznaczenie terenu.

Analizując część graficzną planu nie ulega wątpliwości, iż wyznaczona strefa ochrony (czerwona linia) obejmuje również tereny znajdujące się poza granicami obszaru objętego przedmiotowym planem, wyznaczonym przez Radę Miejską w Lwówku w uchwale nr XXI 11/146/2012 z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej Chmielinko II w gm. Lwówek. Wbrew stanowisku organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę nie można uznać, że postanowienia planu dotyczą tylko obszaru wyznaczonego przez Radę Miejską w Lwówku w uchwale nr XXI 11/146/2012. Ponadto organ w odpowiedzi na skargę sam sobie zaprzecza. Z jednej strony wskazuje, iż plan nie dotyczy innych obszarów, a z drugiej strony wskazuje, że postanowienia planu w tym zakresie są bezskuteczne.

Ponadto nie można uznać, iż wyznaczenie obszaru ochronnego ma wyłącznie charakter informacyjny o hałasie. Sam organ wprowadzając strefę ochronną przesądził o możliwym sposobie wykorzystania tych terenów, a więc również terenów znajdujących się poza granicami obszaru objętego przedmiotowym planem, wyznaczonym przez Radę Miejską w Lwówku w uchwale nr XXI 11/146/2012 z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej Chmielinko II w gm. Lwówek.

Natomiast za bezzasadny Sąd uznał zarzut nie wyznaczenia strefy ochronnej dla instalacji fotowoltaicznych na terenie oznaczonym symbolem "ES". W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu. Strefę ochroną w planie zagospodarowania przestrzennego należy wyznaczyć "w zależności od potrzeb". Zatem skoro instalacje fotowoltaiczne nie oddziaływają w żaden sposób na otoczenie, to brak jest podstaw do uznania, że zachodzi konieczność wyznaczenia strefy ochronnej. W sytuacji braku oddziaływania nie wiadomo jakimi kryteriami miałby się kierować organ przy wyznaczeniu takich stref ochronnych. W ocenie składu orzekającego sformułowanie "w zależności od potrzeb" nie odnosi się wyłącznie do decyzji o wyznaczeniu terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ale również do ich stref ochronnych.

Zatem nie można zgodzić się ze skarżącym, iż w razie wyznaczenia terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a zawsze należy zakreślić granice strefy ochronnej. W ocenie składu orzekającego powyższe należy uczynić w razie potrzeby.

Również za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) -zwanego dalej "rozporządzeniem" - poprzez brak określenia geometrii dachów dla zabudowy w ramach terenów rolniczych, oznaczonych w planie miejscowym symbolem "R".

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż plan miejscowy winien zawierać obligatoryjnie tylko te ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w terenie objętym planem powstają okoliczności faktycznie uzasadniające takie ustalenia (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2004, str. 154). Należy podkreślić, iż zasadą pozostaje jednak obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Wszakże fakt, iż organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione (por. wyrok WSA z 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 828/10; CBOSA).

W ocenie składu orzekającego zachodziły przesłanki do nieokreślenia geometrii dachów dla dopuszczonej zabudowy na terenach rolnych.

Jak słusznie wskazał organ na terenach tych dopuszczalna będzie wyłącznie zabudowa określona w § 24 ust. 2 uchwały. Zatem nie można się zgodzić ze skarżącym, iż na tych terenach dopuszczalna będzie inna zabudowa. Skarżący bezzasadnie odwołał się do zawartej w Kodeksie cywilnym definicji gospodarstwa rolnego.

Wskazać dalej należy, iż parametr geometrii dachu, z oczywistych względów, nie będzie dotyczyć podziemnych sieci elektroenergetycznych, sieci światłowodowych czy też masztów pomiarowych.

W szczególności zwrócić należy uwagę, że w § 24 ust. 2 pkt 4 uchwały dopuszczono realizację budowli rolniczych do których to budowli ewentualnie może znajdować zastosowanie parametr geometrii dachu.

Ustalając jakie to budowle rolnicze dopuszczono do realizacji na tych terenach odwołać należy się do definicji zawartych w innym akcie tj. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, które w § 3 definiuje pojęcie budowli rolniczych, jako: "budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego."

Mając na uwadze zróżnicowany charakter budowli rolniczych trudno jest uznać, iż brak określenia geometrii dachu stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast za zasadny sąd uznał zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji poprzez nałożenie obowiązku wykonania badań geologicznych przed posadowieniem siłowni wiatrowych.

W § 16 uchwały Rada ustaliła, że "przed posadowieniem siłowni wiatrowych ustala się obowiązek wykonania badań geologicznych w celu rozpoznania szczegółowych warunków gruntowo - wodnych". Tymczasem zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, że projekt budowlany, w zależności od potrzeb, powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Zatem obowiązek przeprowadzenia badań geologicznych może być nałożony wyłącznie przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w zależności od potrzeb, w każdym indywidualnym przypadku.

Co do zasady o potrzebie dołączenia do projektu budowlanego wspomnianych wyników i warunków powinien decydować projektant konstrukcji obiektu budowlanego, przy braku dostatecznych danych o strukturze gruntu. Jak wynika przy tym z utrwalonej judykatury (por. uzasadnienie wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OSK 1740/11, LEX nr 1361604), dokumentacja geologiczno-inżynierska powinna być załączona do projektu budowlanego zwłaszcza w przypadku wysokiego stopnia skomplikowania konstrukcji projektowanego budynku przy jednoczesnym braku dostatecznych danych na temat struktury gruntu i stosunków wodnych na gruncie (W. Korzeniewski, Podstawy prawne i organizacja procesu inwestycyjno-budowlanego, Warszawa 2000, str. 131). Poza tym potrzeba ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia budynku musi być uzależniona od skomplikowania warunków gruntowych wynikających z ich zakwalifikowania do trzeciej lub ewentualnie drugiej kategorii geotechnicznej, o jakiej mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 126, poz. 839).

Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Powyższe oznacza, że wprowadzenie przez Radę obligatoryjnego sporządzania opinii technicznej dla wszystkich obiektów budowlanych pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi jakimi są przepisy Prawa budowlanego. Bez wątpienia, wbrew stanowisku organu, postanowienia planu modyfikują w sposób nieuprawniony przepisy prawa..

Ponadto zgodzić należy się z Wojewoda, iż zapisy zawarte w miejscowym planie winny być więc jasne, czytelne i precyzyjne.

Zgodnie § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908 – dalej jako ZTP), przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

W tym miejscu odnieśc należy się do stanowiska organu, iż powyższy zapis nie ma zastosowania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, iż powyższy przepis znajduje się w rozdziale I działu I ZTP. Natomiast w myśl § 143 ZTP do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Powyższy przepis jednoznaczne wskazuje, że zasady wyrażone w dziale I w rozdziałach 1-7 stosuje się odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego.

Z powyższych względów stanowisko organu w tym zakresie jest zupełnie niezrozumiałe.

Za nie spełniający powyższych wymogów należy uznać zapis § 25 pkt 3 lit. b uchwały w którym określono odległość linii zabudowy dla terenów "R" na 8,00 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej "3KDW", z którą to drogą tereny te nie graniczą i co sprzeczne jest z rysunkiem planu, takimi nie są. Powyższe należy odnieść również do § 26 pkt 3 uchwały w którym określono odległość linii zabudowy dla terenów "SW" na 8,00 m od linii rozgraniczających drogi wewnętrzne "KDW", z którymi to drogami tereny te nie graniczą i co sprzeczne jest z rysunkiem planu. Również za niejasny należy uznać § 38 ust. 4 uchwały w którym dopuszczono "modernizację lub przebudowę istniejących dróg publicznych", podczas gdy w planie takie drogi nie zostały wyznaczone.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w sentencji.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie całej uchwały z obrotu prawnego z uwagi na dostrzeżone uchybienia, w szczególności objęcie postanowieniami planu terenów znajdujących się poza granicami obszaru objętego przedmiotowym planem, wyznaczonym przez Radę Miejską w Lwówku w uchwale nr XXI 11/146/2012 z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej Chmielinko II w gm. Lwówek, powoduje konieczność powtórzenia procedury planistycznej w całości. Wskazać należy, iż organ w razie konieczności wyznaczenia strefy ochronnej winien ją wyznaczyć, przy czym winna ona się znajdować w granicach określonych przez uchwałę intencyjną.