Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1397/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2019 r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Mienia [...] reprezentowanego przez Dyrektora od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] października 2018 r. - stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania

Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że ww. decyzją Nr [...] z [...] października 2018 r., Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowo-mieszkaniowego z garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki ew. nr [...] i części działki ew. nr [...] z obrębu [...] pomiędzy ul. [...],[...] i [...] w [...]. Od ww. decyzji Prezydenta [...] odwołanie wniósł Zarząd Mienia [...] reprezentowany przez Dyrektora.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że pierwszy etap postępowania odwoławczego to postępowanie, wstępne. Organ odwoławczy w tym postępowaniu podejmuje czynności mające na celu ustalenie zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności wniesienia odwołania. Niedopuszczalność taka może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych.

W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2018 r., wniósł Zarząd Mienia [...] reprezentowane przez Dyrektora, a więc organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję, jako organ I instancji tj. Prezydent [...]. Z odwołaniem wystąpił zatem organ, którego działanie zgodnie z powołanym przepisem powinno zostać poddane kontroli co do zgodności z prawem. Kwestię, którą należało zatem rozstrzygnąć jest, czy wniesiona przez organ I instancji skarga jest dopuszczalna i czy skutkować będzie wszczęciem postępowania odwoławczego.

Rozstrzygnięcie tego zagadnienia budziło wiele kontrowersji zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego jak i w literaturze przedmiotu. Jednakże uznać należy, że spór ten ostatecznie zakończył się po podjęciu przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 19 maja 2003 r., uchwały, w której Sąd stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do Sądów Administracyjnych też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

Ponadto przyjęcie, że odwołanie jest dopuszczalne doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania administracyjnego oraz późniejszego ewentualnego postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Zachodziłaby zatem tożsamość podmiotu orzekającego i skarżącego, a w takiej sytuacji organ administracji publicznej nie może uczestniczyć, jako strona postępowania przed innym organem łub sądem administracyjnym (por postanowienie WSA w Warszawie z 6 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2774/16). Takie mieszanie ról byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Prowadziłoby do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym sporu pomiędzy organami I instancji i Inwestorem, a ewentualne późniejsze postępowanie sądowoadministracyjne do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacji administracji publicznej.

Potwierdzenie powyższego stanowiska Wojewody [...], miałoby znajdować się nie tylko w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów NSA OPS 1/03 z 19 maja 2013 r., ale również w wielu wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołanych przez organ w uzasadnieniu postanowienia. Zdaniem Wojewody [...] stanowisko to potwierdził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139)

Dlatego Wojewoda [...] uznał, że rozpatrywanie odwołania Prezydenta [...] działającego przez Zarząd Mienia [...] jest niedopuszczalne.

Z tym postanowieniem nie zgodziło się skarżące Miasto [...] Zarząd Mienia [...], wnosząc pismem darowanym na [...] czerwca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie:

"1. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (...) z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tym samym dokonał złej oceny dowodów, a w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2018r. znak: [...];

2. art. 134 kpa poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, że Miastu [...] reprezentowanemu przez Zarząd Mienia [...] nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania;

3. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") przez odmowę jego zastosowania, mimo że Miasto [...] jest właścicielem dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] objętych zamierzeniem inwestycyjnym,

4. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z 2018 r., poz. [...]) w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. [...], dalej zwana: "Ustawą o samorządzie powiatowym") w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji, gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydał Prezydent [...] działając, jako organ administracji architektoniczno - budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina, jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, Miasto [...] (gmina) reprezentowane przez Zarząd Mienia [...] nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, "względne wstrzymanie wykonania postanowienia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].05.2019r. oraz wykonania zaskarżonej decyzji Nr [...] z dnia [...].10.2018r." i zasadzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę skarżący opisał stan sprawy i wyjaśnił, że Zarząd Mienia [...] zgodnie ze statutem stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Mienia [...] z [...] października 2005r. stanowi jednostkę organizacyjną [...] nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej.

Jak wynika z § 2 pkt. 8 załącznika do Zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Urzędu miasta [...] (ze zm.) przez jednostki organizacyjne [...] rozumie się niewchodzące w skład Urzędu [...] i nieposiadające osobowości prawnej jednostki budżetowe i zakłady budżetowe [...]. Tym samym Zarząd Mienia [...] nie stanowi jednej z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...] a odrębną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która jest jednostką budżetową tj. zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869) działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. zostały powierzone Zarządowi Mienia [...] zadania z zakresu zarządzania składnikami majątku [...].

Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, Zarząd Mienia [...] będący jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej prowadzoną w formie jednostki budżetowej i niewchodzący w skład Urzędu [...] posiada legitymację skargową do wniesienia odwołania od decyzji organu architektoniczno- budowlanego do organu odwoławczego.

Organami administracji architektoniczno - budowlanej są starosta, wojewoda, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 80 Prawa budowlanego). Organem administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta (art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Taka konstrukcja przepisu wprowadza, zatem generalną zasadę, w myśl której to starosta jest organem administracji architektoniczno - budowlanej I instancji, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Kompetencja dla Prezydenta [...] do rozstrzygania przedmiotowej sprawy zakończonej decyzją Nr [...][...] października 2018r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynika z tego, że prezydent miasta na prawach powiatu pełni w takich miastach funkcję starosty. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 pkt 2 Ustawy o samorządzie powiatowym prezydent miasta sprawuje funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie (art. 92 ust. 2 Ustawy o samorządzie powiatowym). Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 11 przywołanej ustawy powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno - budowlanej. Status miasta [...], jako miasta na prawach powiatu nie budzi przy tym wątpliwości w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju miasta [...].

Prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, co do zasady przynależne staroście. Nie jest, zatem tak, że realizuje on zadania (tej samej jednostki) samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjne; i zarządza mieniem tej jednostki co wyłączą co do zasady możliwość dochodzenia praw i obrony przez taką jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Prezydenta [...], jako organ architektoniczno - budowlany (starostę) i wykonywał on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną od gminy jednostką samorządu terytorialnego.

Źródło interesu prawnego, którego ochrony domaga się Miasto [...] reprezentowane przez Zarząd Mienia [...] wynika z prawa własności do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę. W kwestii uznania Miasta [...], jako strony w postępowaniu, jako właściciela nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym a także nieruchomości sąsiednich, wypowiedział się WSA w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z 14.12.2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 969/18 "Należy podkreślić, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Prezydenta [...], który działał, jako organ architektoniczno- budowlany (starosta). Przy wydawaniu decyzji wykonywał on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną jednostką samorządu terytorialnego. Źródło zaś interesu prawnego, którego ochrony domagało się skarżące Miasto [...] wynikało natomiast z prawa własności do nieruchomości, którą inwestor wieczyście użytkuje i innych nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji".

Ponadto jak zauważa NSA w postanowieniu z dnia 11.01.2018r. sygn. akt OSK 3270/17 "[...] prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, co do zasady przynależne staroście. Nie jest zatem tak jak stwierdza to Sąd pierwszej instancji, że realizuje on zadania (tej samej jednostki) samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej i zarządza mieniem tej jednostki, co wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia praw obrony przez taką jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego". Taki sam pogląd wyraził WSA w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z 4 grudnia 2018r. sygn. akt VII SA/Wa 643/18 wskazując, że "Orzekając w sprawie indywidualnej, na wniosek inwestora, Prezydent Miasta [...] nie zarządza jednocześnie mieniem tej jednostki (nie występuje wtedy, jako właściciel etc.).

O ile organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter, gdyż z jednej strony są organami osoby prawnej, a z drugiej organami administracji publicznej i w tym zakresie co do zasady działają w innych formach prawnych (odpowiednio cywilnoprawne, nie władcze i administracyjnoprawne, oparte na imperium), to w okolicznościach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma to, że strona skarżąca prawo do odwołania wywodzi z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium. Wydając decyzję Prezydent [...] działał, jako starosta, natomiast w świetle art. 38 ust. 1 Ustawy o samorządzie powiatowym przyznano staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, że na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, wynikiem zaś drugiego - starosta. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty, jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 kpa (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, ONSAiWSA z 2016 r., z. 4, poz. 54 wraz powołaną tam literaturą).

Zwrócić należy uwagę na stanowisko przywołane w ww. uchwale, a które znajduje wprost swoje przełożenie na przedmiot niniejszej sprawy. Zgodnie z nim, prawo do sądu wyrażone tak w art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy. Natomiast sytuację prawną tych jednostek, jako podmiotów realizujących zadania publiczne kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Samodzielność tych jednostek kończy się zaś tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. W okolicznościach niniejszej sprawy to nie skarżące Miasto jest inwestorem, ale podmiot prywatny. Oznacza to, że ochrony w postępowaniu sądowym nie żąda obywatel poddany władczemu oddziaływania państwa, ale inna osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji. Znajduje się ona zatem w sytuacji tego obywatela.

Odwołanie z [...] kwietnia 2019 r. zostało złożone w imieniu [...], przez dyrektora Zarządu Mienia [...]. Tym samym organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest Prezydent [...], odwołującym natomiast jest Miasto [...] reprezentowane przez jednostkę budżetową niewchodzącą w skład urzędu [...].

Skarżący ma więc prawo do odwołania od decyzji z [...] października 2018 r., które wywodzi z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Do akt sprawy złożone zostało ponadto pismo procesowe uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. SKA, reprezentowanego przez r.pr. A. Z., w którym przedstawione zostało stanowisko prawne uczestnika, z wnioskiem o oddalenie skargi i wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia oraz decyzji. Pełnomocnik uczestnika przedstawił argumentację, przemawiającą jego zdaniem za brakiem legitymacji skargowej skarżącego i niezasadnością wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczeń, zawartego w skardze.

Postanowieniem wydanym w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postepowanie sądowe z uwagi na przedstawienie postanowieniem z 29 października 2019 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 309/19 zagadnienia prawnego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w trybie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." Zdaniem Sądu, wyrażonym w ww. postanowieniu, nie można podzielić stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. w sprawie o sygn. akt OPS 1/03, gdyż uchwała ta nie powinna mieć zastosowania w sprawach regulowanych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności art. 28 ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Przedstawione NSA przez WSA w Warszawie zagadnienie prawne dotyczyło istoty również i niniejszej sprawy i dotyczyło kwestii:

"1. czy powierzenie przez ustawodawcę prezydentowi miasta na prawach powiatu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej o zatwierdzenie inwestorowi, będącemu użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność miasta, projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez miasto na prawach powiatu jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, w szczególności zaś w sytuacji, gdy miasto w takim postępowaniu reprezentowane jest nie przez prezydenta miasta, ale przez własną jednostką organizacyjną, działająca na podstawie statutu, uchwalonego przez radę miasta w sprawie powołania takiej jednostki budżetowej; a w konsekwencji

2. czy prawo do sądu, po pierwsze wywodzone przez miasto na prawach powiatu z uprawnień majątkowych gminy, a nie z działania w sferze imperium, a po drugie w sytuacji, gdy ochrony w postępowaniu sądowym żąda osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji nie przesądza o konieczności przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej na żądanie miasta, jako właściciela nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja lub działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, a także

3. jaka jest podstawa prawna wykluczenia z udziału w sprawie lub niedopuszczalności wniesienia odwołania przez miasto na prawach powiatu w sytuacji, opisanej w pkt. 1 powyżej i jaka jest podstawa prawna do odmówienia miastu na prawach powiatu ochrony sądowej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji opisanej w pkt. 2 powyżej".

Przyczyna powyższego zawieszenia postepowania sądowego ustała 30 listopada 2020 r., gdyż NSA podjął tego dnia uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. II OPS 6/19, o "pozostawieniu przedstawionego zagadnienia bez rozpoznania".

Nie podejmując rozważań co do uzasadnienia ww. uchwały NSA, zauważyć jednak należy, że w pkt. G uzasadnienia Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że uchwały podjęte przed 1 stycznia 2004 r. "utraciły bezpośrednio moc wiążącą (por. art. 49 ust. 5 uNSA). (...) nie oznacza to jednak, że sformułowane w tych uchwałach poglądy prawne straciły moc wykładni sądowej (...)".

Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. wydanym w tej sprawie tut. Sąd podjął więc postępowanie sądowe ze skargi Miasta [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał pod uwagę, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 969/18 i z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1144/18 - CBOSA), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1673/19, z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2175, z 18 czerwca 20219 r., sygn. akt II OSK 1125/19 – CBOSA) istnieje rozbieżność co do tego, czy dopuszczalne jest wniesienie przez Miasto [...], reprezentowane przez Zarząd Mienia, odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Prezydenta [...], działającego, jako organ administracji architektoniczno budowlanej (starosta).

Uznając uzasadnienie ww. wyroku NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1673/19 za zawierające pogłębioną analizę prawną i uwzględniające szczególny charakter organu administracji architektoniczno budowlanej, wydającego pozwolenie na budowę (Prezydent [...] działający, jako starosta) i Miasta [...], jako właściciela gruntu, stwierdzić należy, że w orzecznictwie NSA przeważa jednak pogląd odmienny, wyrażany w stanowisku, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym.

Uzasadnieniem tego odmiennego poglądu jest to, że zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (w sprawach niezastrzeżonych dla wojewody w art. 82 ust. 3 i 4 ustawy). Miasto [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta [...]).

Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania, jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy.

W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 717/19 stwierdził, że "wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność".

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (CBOS) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Podkreślił też w tej uchwale, że "wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje, jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa".

Z cyt. w. uchwały NSA wynika też stwierdzenie, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji".

W uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. stwierdził NSA, że nie można podzielić poglądu, jakoby prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura).

Samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby równości stron.

Ponadto, w ww. uchwale NSA wywiódł z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów.

Jak wynika z powyższego stanowiska NSA, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym.

W wyroku z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1125/19, uchylającym wyrok WSA w Warszawie, którym Sąd ten uchylił decyzję Wojewody [...] w analogicznej sprawie, NSA stwierdził ponadto, że "wprawdzie właścicielem działki przeznaczonej do zainwestowania, a znajdującej się w wieczystym użytkowaniu inwestora, oraz działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, jest Miasto [...], jednakże Prezydent [...], jako organ pierwszej instancji wydał w tej sprawie decyzję. W takim układzie procesowym Miasto [...] nie może wnieść skutecznie odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta [...], albowiem tej jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę ani w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane ani w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak wskazywał to Sąd pierwszej instancji, skoro decyzję w pierwszej instancji wydawał Prezydent [...]. Nie sposób bowiem przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie, jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. W konsekwencji za trafne uznać należy uznać stanowisko Wojewody [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Miasto [...]".

Biorąc taką ocenę prawną, wypływającą z orzecznictwa NSA, pod uwagę, uznać należało zaskarżone postanowienie Wojewody [...] za odpowiadające prawu.

Miastu [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Interesy tej jednostki chroni bowiem [...], działający w pierwszej instancji, jako organ architektoniczno-budowlany.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.