Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3087/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 31 , art  145 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji G. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Fundacji G. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. (uzupełnionego pismem z dnia 3 września 2018 r.) Fundacji [...] (dalej także: skarżąca lub fundacja), o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. zezwalającą na wprowadzenie do obrotu, z przeznaczeniem do stosowania w uprawie [...] środka ochrony roślin [...] wydaną na rzecz [...] oraz dopuszczenia fundacji do udziału w tym postępowaniu na prawach strony - odmówił wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie.

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

[...] w [...] złożyło w dniu [...] lipca 2018 r. wniosek o wydanie zezwolenia na wprowadzanie do obrotu środka ochrony roślin na okres nieprzekraczający 120 dni, zgodnie z art. 53 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009. Pismami z [...] lipca 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił się do Ministra Środowiska oraz Ministra Zdrowia o wydanie opinii w sprawie tego zezwolenia, działając na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (tj. Dz. U. z 2018 r, poz. 1310). W pismach tych zakreślono organom opiniującym termin na wydanie opinii do dnia [...] lipca 2018 r. Następnie Minister, nie czekając na wzmiankowane opinie, w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na wprowadzenie do obrotu środka ochrony roślin [...] w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] listopada 2018 r. Decyzja ta została doręczona jako stronie jedynie wnioskodawcy tj. [...].

Minister Zdrowia pismem z [...] lipca 2018 r, które wpłynęło do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju [...] lipca 2018 r. stwierdził, że przeprowadzona ocena ryzyka dla konsumenta z zastosowaniem tego środka wskazuje na brak zagrożenia dla zdrowia konsumenta. Z kolei Minister Środowiska pismem z [...] lipca 2018 r, które wpłynęło do organu [...] lipca 2018 r., stwierdził, ze wspomniany środek zawiera substancję czynną [...], a nie został w pełni potwierdzone akceptowalne ryzyko dla pszczół.

Następnie Fundacja [...] z siedzibą w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. (wpłynęło do organu [...] sierpnia 2018 r.) zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia, a także dopuszczenia fundacji do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

Rozpatrując ten wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zaskarżone do WSA w Warszawie postanowienie z dnia [...] września 2018 r. o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie. Organ, przywołując stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2129/15, stwierdził, że w pierwszej kolejności ma obowiązek rozpoznać wniosek o wszczęcie postępowania, gdyż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu możliwe jest wówczas, gdy postępowanie to zostało już wszczęte. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Warunkami skuteczności inicjatywy procesowej organizacji społecznej jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, po drugie - przemawia za tym interes społeczny.

Minister stwierdził, że aby organizacja społeczna mogła wystąpić w sprawie dotyczącej innej osoby koniecznym jest spełnienie równocześnie obu warunków wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a., a więc także za wszczęciem postępowania musi przemawiać interes społeczny. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych, a przy tym udział ten nie może powodować naruszenia sfery prywatności strony postępowania na skutek poszerzenia kręgu uczestników postępowania. Dalej podano, że jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju organizacja społeczna powinna wykazać w danej sprawie istnienie interesu społecznego, który uprawniałby do wszczęcia z urzędu postępowania z urzędu w związku z wnioskiem organizacji społecznej.

Organ zwrócił uwagę, że pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że temu pojęciu treść nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. We wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. fundacja wskazała, że działanie na rzecz ochrony środowiska zawsze uważa się za interes społeczny. Ponadto podkreślono, że monitorowanie sposobu wydawania decyzji na wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin, które mogą potencjalnie zagrażać życiu i zdrowiu ludzi, a także środowisku, jest istotne z punktu widzenia społeczeństwa. Na poparcie powyższych twierdzeń zostały przytoczone opinie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2018 r. Ponadto, wskazano także na badanie przeprowadzone w 2012 r.

W związku z powyższym Minister stwierdził, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, lecz należy wskazać konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Zdaniem organu oparcie się tylko na stwierdzeniu, że fundacja działa w interesie społecznym, ponieważ działa na rzecz ochrony środowiska, nie wskazuje w sposób konkretny jakie zagrożenia dla zdrowia człowieka mogą wiązać się z zastosowaniem środka ochrony roślin [...], jako zaprawy nasiennej. W tym miejscu organ powołał się na wskazywaną także przez fundację, we wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r., opinię Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2018 r., w której to minister tenże wskazuje, że omawiany środek nie wskazuje na zagrożenia dla zdrowia konsumenta.

Dalej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi twierdzi, że fundacja nie powołała się w swoim wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. na takie badania, oceny czy opinie, które wskazałyby, że zastosowanie omawianego środka ochrony roślin w sposób określony w etykiecie tego środka, zagraża życiu i zdrowiu ludzi.

Minister przyznaje, że fundacja powołuje się na wysokie niebezpieczeństwo omawianego środka dla owadów zapylających, w szczególności pszczół miodnych i trzmieli. Wprawdzie w piśmie z dnia [...] września 2018 r., uzupełniającym wniosek o wznowienie, wskazano na dwa nowe opracowania dotyczące owadów zapylających, w których powołano się na szereg publikacji wskazujących na szkodliwość substancji czynnych z grupy neonikotynoidów w odniesieniu do pszczoły miodnej i innych owadów zapylających - to jednak organ ocenił je jako ogólne rozważania odnoszące się do tej grupy środków ochrony roślin. Nie wynika z nich, aby zastosowanie środka ochrony roślin [...] w warunkach kontrolowanych przyczyni się do pogorszenia stanu rodzin pszczelich na terytorium Polski.

Minister dalej wyjaśnia, że sporne zezwolenie zostało wydane w trybie art. 53 rozporządzenia nr 1107/2009, mówiącym o sytuacjach nadzwyczajnych w rolnictwie, na okres do dnia 1 listopada 2018 r. Nie jest to więc stałe zezwolenie na wprowadzanie i stosowanie tego środka ochrony roślin wydawane w trybie art. 33 rozporządzenia nr 1107/2009. Przepisy rozporządzenia nr 1107/2009 wprowadzają szczególny wyjątek umożliwiający podjęcie przez państwa członkowskie Unii Europejskiej decyzji o wprowadzaniu do obrotu z przeznaczaniem do stosowania, w warunkach kontrolowanych, w okresie nie dłuższym niż 120 dni, środka ochrony roślin, który w ocenie tego państwa jest niezbędny do ochrony roślin/upraw przed agrofagami. Minister właściwy do spraw rolnictwa zezwolił na zastosowanie środka ochrony roślin [...] tylko w odniesieniu do dokładnie określonego areału i tylko określona ilość środka ochrony roślin może zostać wprowadzona do obrotu, zaś środek może być używany tylko do przemysłowego zaprawiania nasion w przystosowanych do tego celu odpowiednio skalibrowanych zaprawiarkach w systemie [...]. Nie jest dopuszczalne wykonanie zabiegu zaprawiania nasion przez samych rolników.

Ponadto, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi szczegółowo uzasadnił w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., dlaczego uznał wniosek z dnia [...] lipca 2018 r. [...] za zasadny, w rozumieniu art. 53 rozporządzenia nr 1107/2009, jako sytuację nadzwyczajną w rolnictwie wskazując na pogłębiające się trudności z zapewnieniem ochrony uprawy [...] w Polsce z uwagi na obserwowane zmiany meteorologiczne, w wyniku których nastąpiło znaczne zwiększenie presji ze strony szkodników, zwłaszcza w okresie jesiennej wegetacji [...]. Stwierdzono także brak preparatów do zwalczania szkodnika mszycy brzoskwiniowej. Dalej organ wyjaśnił, że uszkodzenia roślin [...] może powodować powstawanie poważnych strat plonu tej rośliny. Przy wydaniu zezwolenia rozważono oczywiście zagrożenie dla owadów zapylających, ale także zagrożenia dla uprawy [...] w Polsce.

Na zakończenie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że fundacja nie wykazała interesu społecznego poprzez wskazanie sprecyzowanych zagrożeń wynikających dla zdrowia lub życia ludzkiego oraz środowiska wynikających z zastosowania tego środka.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Fundacja [...], zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 147 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że za żądaniem wszczęcia postępowania wznowieniowego nie przemawiał interes społeczny, podczas gdy żądanie fundacji spełniało tę przesłankę;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepełne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności skarżący twierdzi, że możliwe było wniesienie skargi na wydane przez Ministra postanowienie bez konieczności uprzedniego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że skarga jest dopuszczalna i jako taka nie podlega odrzuceniu.

Dalsze rozważania dotyczą wykazania, że jednak fundacja wykazała istnienie interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania. Zdaniem fundacji wpływ substancji czynnej znajdującej się w [...] był przedmiotem badań i wynika z nich, że substancja ta ma negatywny wpływ na owady zapylające. Wymagane sprecyzowanie badań dotyczących przedmiotowego środka jest zbyt daleko idące, jeśli chodzi o ustalenie interesu społecznego w udziale fundacji w postępowaniu.

Sam fakt zawierania przez [...] substancji czynnej [...] jest wystarczający do wykazania, że stosowanie tego środka ochrony roślin wiąże się z określonymi negatywnymi skutkami dla owadów zapylających, a pośrednio dla całego ekosystemu. Co więcej, idąc tokiem rozumowania Ministra Rolnictwa, należałoby twierdzić - zdaniem skarżącej - że zakaz wykorzystywania zapraw neonikotynoidowych, wprowadzony przez Komisję Europejską w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2018/785 z dnia 29 maja 2018 r., zmieniającym rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do warunków zatwierdzenia substancji czynnej [...] jest nieskuteczny, bo dotyczy substancji czynnych, a nie konkretnych środków ochrony roślin dostępnych na rynku, które zawierają określone substancje czynne. Z oczywistych względów nie sposób przeprowadzić badania dotyczącego wszystkich środków ochrony roślin, dlatego bada się zawarte w nich substancje czynne i to ich szkodliwość implikuje stwierdzenie, że dany środek, zawierający określoną substancję czynną, jest szkodliwy czy też nie. W przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest fakt, że środek ochrony zawiera szkodliwą substancję czynną, a tym samym zagraża owadom zapylającym i środowisku.

Zdaniem Fundacji wykazała ona, że w ramach swojej działalności zajmuje się monitorowaniem sposobu wydawania decyzji na wprowadzenie do obrotu środków, które mogą zagrażać środowisku naturalnemu (ze szczególnym uwzględnieniem owadów zapylających) oraz posiada doświadczenie i zaplecze eksperckie w tym zakresie. Organ arbitralnie nie dał wiary zapewnieniom fundacji, mimo, że posiada wiedzę na temat akcji "[...]", w ramach której przygotowana została [...], która jako projekt obywatelski trafi do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz do Ministerstwa Środowiska, jako program gotowy do wprowadzenia w życie.

Powyższe potwierdza, że fundacja ma interes społeczny we wznowieniu przedmiotowego postępowania oraz wzięcia w nim udziału. Przedmiot postępowania stanowi meritum działań fundacji, która jest aktywnie zaangażowana w ochronę owadów zapylających, oraz jest ściśle i konkretnie powiązany z interesem społecznym, który wyraża się w ochronie owadów zapylających na terenie kraju, w sytuacji gdy zagrożenie ich istnienia stanowi powszechny i ogólnie znany problem z zakresu ochrony środowiska oraz w zapobieganiu sytuacjom, w których są one zagrożone poprzez wydawanie zezwoleń z naruszeniem prawa. Stosowanie niektórych środków ochrony roślin z grupy insektycydów, w tym właśnie przedmiotowego neonikotynoidu, ma szczególnie negatywny wpływ na ochronę populacji owadów zapylających. Zostało to wykazane w licznych badaniach naukowych (wykazanych we wniosku fundacji), ale również w rozporządzeniu wykonawczym, w którym z powodu istnienia istotnego zagrożenia dla owadów zapylających, Komisja Europejska zakazała stosowania tej substancji do zaprawy nasion.

W konsekwencji organ nie dokonał wyczerpującej analizy materiału dowodowego i zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ poprzestał na pobieżnej i błędnej analizie argumentów przedstawionych przez fundację oraz w sposób dowolny uznał, że jej działalność nie pozostaje w związku z przedmiotem sprawy administracyjnej. Nieprawidłowa analiza materiału dowodowego doprowadziła do wadliwej konkluzji, że w tej sprawie nie ma zagrożenia dla ochrony środowiska naturalnego, a zatem fundacja nie ma interesu społecznego uzasadniającego jej inicjatywę procesową.

Fundacja podniosła także, że organ niepotrzebnie wykazywał istnienie przesłanek z art. 53 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywę Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG. To, czy zaistniała konkretna sytuacja nadzwyczajna uzasadniająca stosowanie danego wyjątku na podstawie art. 53 Rozporządzenia nr 1107/2009, nie przesądza o tym, że fundacja nie wykazała istnienia interesu społecznego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przy czym zaistniały przesłanki do badania jej zasadności, nie zaś odrzucenia, o co wnosił organ.

Na wstępie należy wskazać, że organ w niniejszej sprawie błędnie pouczył fundację o przysługującym zażaleniu. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a.: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Z kolei zaś w świetle art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zatem w niniejszej sprawie przysługiwał fundacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z aktualnym orzecznictwem (por. postanowienie z dnia: 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1269/18, 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1154/18, 15 maja 1437/18, 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1271/18, 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3975/18 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl) w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 52 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935): "Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka". "Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie" (§ 2). "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa" (§ 3). Wskazaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. wykreślono "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" z katalogu środków zaskarżenia zawartego w art. 52 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Fakultatywny charakter tego środka prawnego potwierdza regulacja art. 52 § 3 p.p.s.a. Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.

Dalej Sąd podkreśla, że nie ma znaczenia dla badania zasadności skargi okoliczność, że postanowienie, którego dotyczy postępowanie o wznowienie zezwoliło jedynie na czasowe wprowadzenie środka ochrony roślin tj. do dnia 1 listopada 2018 r., czyli w dniu orzekania przez sąd administracyjny upłynął okres, kiedy środek mógł być wprowadzany do obrotu z przeznaczeniem do stosowania w uprawie [...]. Jednakże w dacie wydania zaskarżonego postanowienia tj. [...] września 2018 r. z zezwolenia wynikało, że wnioskodawca może nadal stosować kwestionowany środek ochrony roślin. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu wedle stanu prawnego i faktycznego obowiązującego na dzień jego wydania. Skoro [...] września 2018 r. środek mógł być stosowany, nie ma podstaw do uznania, że nie istniał przedmiot postępowania o wznowienie i nie mogło dojść do rozpatrzenia wniosku o wznowienie (dla porównania wyrok NSA z 31 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2928/14).

Z art. 31 § 1 K.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania. W przepisie tym nie ograniczono możliwości żądania wszczęcia postępowania tylko do postępowań zwyczajnych, a tym samym dopuszczalne jest także występowanie przez organizację społeczną z żądaniem wszczęcia postępowań nadzwyczajnych. Takim zaś niewątpliwie jest zainicjowane przez fundację postępowanie wznowieniowe. Z kolei z art. 31 § 2 K.p.a. wynika, że organ administracji albo uznaje żądanie organizacji społecznej za uzasadnione i wszczyna postępowanie urzędu albo odmawia wszczęcia postępowania. Z art. 31 § 2 K.p.a. jednoznacznie wynika więc, że uznając żądanie organizacji społecznej za niezasadne z jakiegokolwiek powodu organ administracji ma obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu.

W przypadku złożenia przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania oraz wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu (taka sytuacja miała miejsce we wniosku fundacji z [...] sierpnia 2018 r.) w pierwszej kolejności rozpoznać należy wniosek o wszczęcie postępowania, gdyż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu możliwe jest wówczas, gdy postępowanie to zostało już wszczęte. Jeśli organ administracji odmówi wszczęcia postępowania z urzędu, to rozstrzyganie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu staje się zbędne (vide wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2129/15). W kontrolowanym postanowieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie, uznając żądanie organizacji za niezasadne zarówno z tego powodu, że nie przemawia za tym interes społeczny, jak i łącząc rozważania z obroną swego stanowiska przyjętego w decyzji zezwalającej na okresowe wprowadzenie do obrotu omawianego środka ochrony roślin.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do konkluzji, że organ prowadzi polemikę merytoryczną z przedłożonymi przez fundację konkretnymi opracowaniami, z których wynika potencjalna szkodliwość środka chemicznego zastosowanego w [...] dla owadów zapylających. Fundacja wskazywała na konkretne zagrożenia dla populacji owadów zapylających, przywołując zarówno stanowisko innego organu jakim jest Minister Środowiska w zakresie tego samego składnika chemicznego jakim jest [...] (str. 6 wniosku o wznowienie), jak również badania Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności co do oceny ryzyka dla pszczół dla upraw oraz zapraw nasiennych. Europejski Urząd w lutym 2018 r. potwierdził, że [...] zawarta w [...] powoduje wysokie niebezpieczeństwo dla owadów zapylających, w szczególności pszczół i trzmieli (str. 6 wniosku fundacji).

Minister Rolnictwa i Rozwoju zaś po pierwsze podkreśla, powołując się na opinię Ministra Zdrowia z [...] lipca 2018 r., że nie występuje zagrożenie dla konsumenta. Nadto twierdzi, że fundacja nie przedłożyła żadnych badań, czy opinii, które wskazywałyby, że zastosowanie omawianego środka ochrony roślin zgodnie ze sposobem określonym w decyzji, zagrażałoby życiu i zdrowiu ludzi. Nie kwestionując tego stanowiska Sąd jedynie stwierdza, że rozważania w tym zakresie dotyczą zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, gdy tymczasem główny nurt stanowiska skarżącej sprowadza się do potencjalnego zagrożenia dla owadów zapylających. W uzupełnieniu wniosku o wznowienie omówiono ewentualne oddziaływanie na owady zapylające, w tym pszczołę miodną, dzikie pszczoły, trzmiele i motyle i w tym zakresie skarżący głównie uważa, że konieczny jest jego udział w postępowaniu o dopuszczenie tego środka do obrotu. Chciałby bowiem zapewnić możliwość wypowiedzenia się w zakresie pozostającym przedmiotem jego działalności i celem działania. Tymczasem Minister wszystkie swoje rozważania koncentruje na potwierdzeniu zasadności swego stanowiska polegającego na dopuszczeniu środka do obrotu i wykorzystywania.

Wyjaśnia i tłumaczy, że rozstrzygnięcie to miało charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, jak wymaga tego art. 53 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009. Ponadto środek ów może być wykorzystywany jedynie do przemysłowego zaprawiania nasion, nie zaś przez samych rolników. Ponadto w etykiecie zawarto wszystkie informację mające gwarantować bezpieczne używanie tego środka. Wszystkie te kwestie zdaniem Sądu dotyczą dalszego toku postępowania, kiedy to po wznowieniu organ będzie rozpoznawał sprawę na nowo. Takich zaś ustaleń i ocen można dokonać po wszczęciu postępowania o wznowienie, nie zaś na etapie oceny, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Nie jest dopuszczalne, aby ocenę prawidłowości decyzji przenosić z etapu postępowania o wznowienie na etap wstępny, w którym dokonywane jest sprawdzenie, czy w ogóle powinno być wszczęte postępowanie nadzwyczajne (vide przywołany już wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2129/15). Tym samym w ocenie Sądu organ nie rozpoznał istoty sprawy, koncentrując się na wykazaniu, że podjęta przez niego decyzja zezwalająca na wprowadzenie do obrotu w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] listopada 2018 r. środka ochrony roślin [...] była prawidłowa.

Tymczasem jego zadaniem było ustalenie czy wszczęcie postępowania o wznowienie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. jest uzasadnione celami fundacji i czy przemawia za tym interes społeczny. Organ wadliwie przeniósł punkt ciężkości rozpoznania sprawy z owej przesłanki interesu społecznego na obronę wydanego zezwolenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 K.p.a. nie zostało ustawowo zdefiniowane, a zatem przyjęcie tego kryterium nie musi bezpośrednio wynikać z konkretnego przepisu, lecz powinno wynikać z okoliczności konkretnej sprawy (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2016/16, opub. w LEX nr 2330026). Z kolei NSA w wyroku z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/16, opub. w LEX nr 2505688 stwierdził, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Przytoczone poglądy orzecznictwa wyraźnie wskazują, że przesłanka interesu społecznego wymaga każdorazowej oceny w okolicznościach konkretnej sprawy.

W postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (dostępne, [w:] CBOSA) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Za zasadnością wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej nie może przemawiać sama tylko chęć tego podmiotu, lecz jego wiedza, fachowość i doświadczenie w danym obszarze tematycznym, a także profesjonalizm i rozeznanie w sprawie. Udział organizacji społecznej nie powinien służyć interesowi samych tylko jej członków, lecz wspierać poszanowanie obiektywnie rozumianego interesu społecznego, przybierającego postać ochrony praw lokalnej społeczności czy też istniejących dóbr i wartości w trosce o przyszłe pokolenia (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1050/16, LEX nr 2418469).

Takim dobrem w niniejszej sprawie jest bezpieczeństwo ekologiczne i żywnościowe, bowiem jakiekolwiek działania mogące spowodować zmniejszenie populacji pszczoły stanowią niebezpieczeństwo dla wegetacji i rozwoju roślin, które wymagają naturalnego procesu zapylenia kwiatu. I nie tłumaczy stanowiska organu argumentacja, że fundacja oparła się jedynie na stwierdzeniu, że działa w interesie społecznym i nie wskazała w sposób konkretny na zagrożenia dla człowieka (str. 3 zaskarżonego postanowienia). Motywem udziału fundacji, poza kwestią zagrożenia dla zdrowia i życia człowieka, było realne i wykazane szeregiem opracowań zagrożenie przy stosowaniu tego środka dla populacji owadów zapylających. W tym zaś zakresie Minister jedynie stwierdził, że przedłożone opracowania dotyczące szkodliwości substancji czynnych z grupy neonikotynoidów - to ogólne rozważania odnoszące się do tej grupy środków ochrony roślin, nie zaś analiza wskazująca, że zastosowanie tego konkretnego środka przyczyni się do pogorszenia stanu rodzin pszczelich na terytorium RP. Wynika z tej części rozważań, że zdaniem Ministra, jedynie udowodnienie negatywnego oddziaływania omawianego środka na owady zapylające mogłoby warunkować interes społeczny do udziału fundacji w postępowaniu.

Sąd nie podziela powyższego stanowiska Ministra. Zdaniem Sądu fundacja nie musi wykazać negatywnego oddziaływania tego konkretnego środka na pszczoły, aby uznać interes społeczny we wszczęciu postępowania. Wystarczające są inne informacje, które uprawdopodobniają szkodliwość owego środka. Przedłożone zaś we wniosku oraz w jego uzupełnieniu informacje, zdaniem Sądu, wskazują na możliwość negatywnego oddziaływania na dobro ogólnospołeczne, nie zaś partykularne samej fundacji. Potwierdza to także opinia Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r. W opinii tej Minister Środowiska wyraźnie wypowiedział się co do nie w pełni określonego wpływu [...] na owady zapylające, co uniemożliwia zaproponowanie adekwatnych środków ograniczających ryzyko stosowania tego środka. Minister Środowiska wskazał, że substancja ta została na mocy rozporządzenia 485/2011/WE zabroniona do stosowania w środkach jako zaprawa nasienna. Przeprowadzona przez Europejski Urząd Bezpieczeństwa Żywności ocena ryzyka dla pszczół dla różnych upraw oraz zapraw nasiennych nie została jeszcze sfinalizowana, w związku z czym nie zostało jednoznacznie potwierdzone akceptowalne ryzyko dla pszczół.

Skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu, uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 552/16).

Sąd na zakończenie zwraca uwagę, że Minister wydał zezwolenie w ciągu 6 dni od daty wpływu wniosku, nie oczekując na wymagane przez przepis opinie Ministra Zdrowia i Ministra Środowiska. Postępowanie obejmuje jedynie wnioskodawcę, nie występują inne strony. W ocenie Sądu tym bardziej interes społeczny wymaga, aby inny podmiot, nie zaangażowany bezpośrednio, uczestniczył w tym postępowaniu na prawach strony. Jak się wypowiedział NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 2019r. (sygn. akt II OSK 358/17) interes społeczny, który ma przemawiać za wszczęciem konkretnego postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. nie może być utożsamiany tylko z reprezentacją społeczności lokalnej czy określonej grupy osób. Interes społeczny może przemawiać za wszczęciem postępowania także wtedy, gdy organ administracyjny ma wiedzę co do naruszenia przepisów prawa i kompetencję do wszczęcia z urzędu postępowania, a mimo to nie wszczyna postępowania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. To w interesie społecznym jest wykonywanie kompetencji przez organy administracyjne i podejmowanie działań tam, gdzie prawo zostało naruszane. W rozpatrywanej sprawie fundacja wnioskowała o wznowienie postępowania z racji braku stanowisk organów współdziałających tj. Ministra Zdrowia i Ministra Środowiska. Sąd nie zanotował w aktach opinii tych organów wydanych w trybie art. 106 § 1 k.p.a. ze względu na nadzwyczajną sprawność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w procedowaniu. Wada ta stanowi naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin, choć w żaden sposób nie można stwierdzić na tym etapie postępowania, czy miała jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że przy rozpatrywaniu wniosku o szczęcie z urzędu postępowania o wznowienie, doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.