Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 36/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 1217 (jeden tysiąc dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. G. B. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., Nr [...] wymierzającą skarżącej Spółce karę pieniężną za zajęcie w okresie od [...] r. do [...] r. pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

Zaskarżona decyzja została poprzedzona następującym postępowaniem:

Wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca Spółka zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej (w skrócie: "ZDM i KP") w B. o wydanie zezwolenia w celu prowadzenia robót przy renowacji magistral wodociągowych w pasie drogowym od dnia [...] r. do dnia [...] r. Spółka wskazała, że zajmie do 20 % szerokości jezdni, na powierzchni 80 m2 (4 x 20 m2)

Pismem z dnia [...] r. Spółka wyjaśniła, że wydłużenie terminu realizacji renowacji magistrali wodociągowej nastąpiło w związku z istniejącym stanem, niemożliwym wcześniej do przewidzenia, skutkującym decyzją o montażu rurociągu wobec niepowodzenia naprawy dotychczasowego rurociągu.

Prezydent Miasta B. (z upoważnienia którego działał Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B.) ww. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wymierzył skarżącej Spółce karę pieniężną w wysokości 32.000 zł za zajęcie w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. pasa drogowego ulicy M. w B. w celu renowacji magistrali wodociągowej [...], będącej drogą powiatową, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Spółka jako wykonawca robót, zajmowała pas drogowy ulicy M. w B. poprzez wygrodzenie strefy bezpieczeństwa dla renowacji magistrali wodociągowej, nieprzerwanie przez okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. W okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. zajęcie pasa drogowego miało charakter legalny, tj. zgodny z kolejnymi decyzjami administracyjnymi. Ostatnią decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego była decyzja z dnia [...] r., ustalająca okres zajęcia od [...] r. do [...] r. Organ I instancji wskazał ponadto, że wnioskiem z dnia [...] r. firma zwróciła się po raz kolejny o wydanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego do dnia [...] r., jednocześnie kontynuując wcześniejsze zajęcie tyle, że po dniu [...] r. już bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi.

Prezydent podniósł też, iż podczas spotkań w sierpniu 2009 r. wskazywano wykonawcy robót, że wnioski o zajęcie pasa drogowego powinny uwzględniać realny czas potrzebny do wykonania prac, łącznie z czasem potrzebnym na odtworzenie nawierzchni. Ponadto istniała możliwość zinwentaryzowania urządzeń infrastruktury technicznej w ulicy M. podczas prac prowadzonych w 2008 r., co umożliwiłoby podjęcie właściwej decyzji co do wyboru technologii planowanej renowacji magistrali wodociągowej. Organ podkreślił ponadto, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame z uzyskaniem zgody na zajęcie pasa drogowego. Wobec bezspornego zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, zasadne było wymierzenie kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.d.p.").

Odwołując się Spółka powtórnie wskazała, że konieczna była nie przewidziana wcześniej zmiana technologii renowacji magistrali wodociągowej. Pomimo braku właściwego zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym w okresie od dnia [...] r. oraz braku zatwierdzenia zmiany technologii przez Zamawiającego, kontynuowała na własne ryzyko pracę dbając o dobro społeczne i jak najszybsze zakończenie robót.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ww. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium podkreśliło, że stosownie do treści art. 40 ust. 1, 3 i 12 u.d.p. organ ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie, przy czym powód zajęcia pasa drogowego (przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi) jest w zasadzie obojętny. Nałożenie kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania stronie zawinienia w nieterminowym złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2111/06). Kolegium zwróciło też uwagę, że po upływie ważności poprzedniego zezwolenia konieczne jest złożenie kolejnego wniosku o zajęcia pasa drogowego, gdyż zajęcie pasa drogowego na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 428/08).

W skardze do Sądu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ZDMiKP w B. i tym samym zwolnienie skarżącej spółki z obowiązku zapłaty kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ulicy M. w B. bez wymaganego zezwolenia.

Skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego:

– art. 38 ust. 2 i 3 u.d.p. poprzez brak jego zastosowania, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżąca Spółka zajmowała pas drogowy bez wymaganego zezwolenia,

– art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w sytuacji, w której skarżąca spółka zajmowała pas drogowy za dorozumianą zgodą zarządcy drogi, a ponadto w sytuacji, w której przekroczenie terminu zajęcia nastąpiło wskutek okoliczności niezawinionych przez skarżącą, lecz wynikających niejako ze stanu wyższej konieczności, którego respektowanie uzasadnione było celem publicznym, w związku z realizacją którego doszło do zajęcia pasa drogowego,

2. naruszenie prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy:

– art. 7 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a.") a contrario poprzez brak ustalenia czy, a jeśli tak – to w jaki sposób został rozpatrzony wniosek skarżącej z dnia 14 września 2009 r. w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego,

– art. 77 k.p.a poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia: po pierwsze czy po upływie terminu obowiązywania poprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ZDMiKP podejmował jakiekolwiek działania zmierzające do przywrócenia stanu poprzedzającego zajęcie, a w razie pozytywnego ustalenia w tym względzie, jaki był ich przebieg i skutki, po drugie czy zajmowanie pasa drogowego przez skarżącą Spółkę w okresie od [...] r. do [...] r. było stanem akceptowanym przez zarządcę drogi, któremu mógł on dać wyraz w jakikolwiek sposób.

Uzasadniając swoje zarzuty skarżąca spółka wywiodła, że w jej odczuciu zajmowała pas drogowy za "milczącą" zgodą organu. Magistrala wodociągowa jest urządzeniem istniejącym w pasie drogi, niezwiązanym z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Zgodnie z art. 38 ust. 2 remont takiego urządzenia wymaga zgody zarządcy drogi. Skarżąca uznała, że skoro organ I instancji nie odpowiedział na jej wniosek z [...] r. w sprawie zajęcia pasa drogowego, to w sprawie znajduje zastosowanie art. 38 ust. 3 u.d.p., a w dalszej konsekwencji należy uznać, że zajęcie pasa drogowego przez Spółkę na cele związane z modernizacją magistrali wodociągowej nie nastąpiło bez uzyskania wymaganego pozwolenia.

Zdaniem Spółki w związku z represyjnym charakterem kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie bez znaczenia są przyczyny braku posiadania takiego zezwolenia. Stanowisko takie było wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 417/07). Spółka zwróciła uwagę, że przedmiotowe zajęcie pasa miało miejsce w związku z wykonywaniem umowy zawartej z przedsiębiorstwem użyteczności publicznej – M. W. i K. Sp. z o.o. w B., którego nadrzędnym celem jest zaspokojenie potrzeb mieszkańców miasta w zakresie dostawy wody. Cel ten jest zadaniem własnym gminy w rozumieniu art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, definiowanym jako sprawa publiczna, która dotyczy interesu powszechnego. Realizacja tego celu społecznego, wyrażająca się w przedmiotowym przypadku w renowacji magistrali wodociągowej, na podstawie zawartej umowy została niejako przerzucona na skarżącą spółkę. Należy zatem rozpatrzyć zaistniałe przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego z uwzględnieniem charakteru celu. Gdyby skarżąca, pomimo uzasadnionych przesłanek, nie wprowadziła zmian technologii wykonywanej renowacji, to z pewnością nie doszłoby do przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego określonego w decyzji z dnia [...] r. na okres od [...] do [...] r. W takiej jednakże sytuacji doszłoby do działania na szkodę interesu publicznego, polegającego na wykonaniu modernizacji w sposób, który w dalszej perspektywie mógłby powodować częste awarie, a tym samym utrudniać przedsiębiorstwu użyteczności publicznej zaspokajanie potrzeb mieszkańców miasta w zakresie dostaw wody.

Skarżąca podniosła, że przekroczenie przez nią terminu zajmowania pasa drogowego nastąpiło z przyczyn obiektywnych i całkowicie od niej niezależnych. Występując z wnioskiem o przedłużenie terminu wykonania prac (na okres od [...] do [...]) Spółka pozostawała w przekonaniu, że w tym okresie zdoła ukończyć wszelkie prace. Dopiero w trakcie wykonywania prac okazało się, że dotychczasowa metoda wykonywania renowacji nie zagwarantuje należytego wykonania robót. Konieczności zmiany technologii Spółka nie była w stanie przewidzieć w momencie występowania z wnioskiem o przedłużenie terminu.

Skarżąca wywiodła ponadto, że niezrozumiała jest dla niej sytuacja, dlaczego jej wniosek z [...] r. o przedłużenie zezwolenia zajmowania pasa drogowego pozostał bez odzewu ze strony organu. Zdaniem skarżącej bez znaczenia są twierdzenia organu I instancji, że na spotkaniu [...] przedstawiciele Spółki zostali poinformowani, że nie będą już wydawane decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego ze względu na długotrwałe utrudnienia w ruchu drogowym. Twierdzeniu temu przeczy chociażby pozytywna decyzja na zajęcie pasa drogowego wydana już po spotkaniu z dnia [...] r. Skarżąca podniosła także, iż była przekona, że skoro wniosek z [...] r. był już kolejnym wnioskiem o przedłużenie terminu to zostanie on, tak jak poprzednie, rozpoznany zgodnie z uwzględnieniem interesu prawnego spółki tym bardziej, że sprawa organom była znana i nie potrzebne były dla jej rozpoznania dodatkowe dowody, ani ustalenia. W odczuciu skarżącej, nie miała ona świadomości bezprawności zajmowania pasa drogowego, wręcz przeciwnie skarżąca przekonana była o tym, że decyzja zostanie wydana zgodnie z treścią jej wniosku, gdyż zaszły wszystkie przesłanki warunkujące jej wydanie, a konieczność jej wydania związana była z realizacją celu, w jakim zajęcie nastąpiło. Spółka w tej kwestii powołała się na wyrok NSA z 14 listopada 2007r. (sygn. akt OSK 1514/06) wskazujący, że pobranie kary pieniężnej warunkowane jest nie tylko brakiem zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, ale także dokonanie tego zajęcia ze świadomością bezprawności.

Spółka poniosła także, że zajmowała pas drogowy w okresie od [...] do [...] za dorozumianą zgodą ZDMiKP. Świadczy o tym spotkanie w dniu [...] r., w którym wzięli udział m.in. przedstawiciele ZDMiKP w związku z zajmowaniem pasa drogowego. Przedstawione wówczas przez Spółkę wyjaśnienia zostały uznane przez przedstawicieli ZDMiKP za wiarygodne. Tym samym Spółka uzyskała milczące przyzwolenia na zajmowanie pasa drogowego na czas niezbędny do sfinalizowania robót. Jak natomiast wskazał WSA w wyroku z 13 lutego 2006 r. – w sytuacji, gdy zajmowanie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowane przez zarządcę drogi, choć nawet bez wyraźnego zezwolenia, to brak jest uzasadnienia dla pobrania kary pieniężnej.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 38 ust.2 i 3 u.d.p. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji, siódmego dnia po złożeniu przez skarżącą wniosku o zajęcie pasa drogowego na dalszy okres wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego. Trudno zatem mówić o domniemanym wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego.

Na poparcie swojego stanowiska co do braku uzależnienia nałożenia kary pieniężnej od winy podmiotu zajmującego pas drogowy i wyraźnego braku akceptacji zarządcy drogi na zajmowanie pasa drogowego Kolegium powołało się na wyrok NSA z 25 listopada 2009 r. (sygn. akt II GSK 182/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innego powodu niż wskazuje skarżąca.

Niezasadne jest stanowisko skarżącej, iż w sprawie ma zastosowanie art. 38 ust. 2 i 3 u.d.p. Wskazane przepisy nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 38 ust. 1 u.d.p. zgodnie z którym "istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie." Zgoda na przebudowę lub remont takich obiektów (art. 38 ust. 2 u.d.p.) oraz określenie terminu i sposobu (wprost lub przez milczącą akceptację) wyrażenia takiej zgody (art. 38 ust. 3 u.d.p.) dotyczy zatem kwestii, czy wspomniane obiekty pozostające w pasie drogowym mogą być poddane przebudowie lub remontowane, a nie – czy można zająć pas drogowy dla przeprowadzenia przebudowy lub remontu ww. obiektów.

Niezasadne jest także stanowisko skarżącej, że dla nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi konieczne jest wykazanie, iż zajęcie miało charakter samowolny (świadomie bezprawny) i zostało dokonane pomimo wyraźnego sprzeciwu zarządcy drogi. W tym względzie Sąd podziela pogląd wyrażony we wskazanym przez organ wyroku NSA z 25 listopada 2009 r. (sygn. akt II GSK 182/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń"), że powyższe stanowisko, prezentowane uprzednio w orzecznictwie sądów administracyjnych, ze względu na zmianę stanu prawnego, straciło aktualność.

Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.) w ustawie o drogach publicznych brak było definicji zajęcia pasa drogowego stanowiącego podstawę nałożenia kary pieniężnej. Art. 40 ust. 4 u.d.p. w ówczesnej treści stanowił, że za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Wobec tego koniecznym było powoływanie się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r., Nr 6, poz. 33 z późn. zm.). Przepis § 11 tego rozporządzenia wyjaśniał, że przez zajęcie pasa drogowego rozumiano: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Wobec tego uzasadnione było odwoływania się do pojęcia "samowolne" rozumianego jako sposób postępowania polegający na kierowaniu się swoją wolą, nie liczenie się z przepisami prawa. Samowolne zajęcie pasa drogowego oznaczało, iż dokonano tego świadomie bezprawnie. W dawnym stanie prawnym do pojęcia samowoli ustawodawca odwoływał się również w art. 36 u.d.p. dotyczącym naruszenia pasa drogowego i obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego.

Na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. do tekstu ustawy została wprowadzona definicja zajęcia pasa drogowego stanowiącego podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. podlega karze administracyjnej zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Przesłanka samowoli sprawcy zajęcia w ustawie nie występuje.

Wobec zawarcia definicji zajęcia pasa drogowego stanowiącego przesłankę nałożenia kary pieniężnej w przepisie rangi ustawowej, brak podstaw do stosowania w tym zakresie regulacji wymienionego rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r., mimo, że art. 9 ustawy nowelizującej nie zawiera jednoznacznej normy pozbawiającej mocy prawnej aktu wykonawczego.

W konsekwencji należy uznać, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca nie wskazuje "samowoli" jako przesłanki nałożenia kary pieniężnej. Brak jest podstaw do wyprowadzania wniosków co do zależności dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej od przesłanek winy (kwalifikowanej) podmiotu zajmującego pas drogowy i wyraźnego braku akceptacji zajmowania pasa przez zarządcę drogi.

Należy także zwrócić uwagę na charakter opłaty za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Zdaniem Sądu odpowiedzialność przewidziana przez art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. ma charakter kary administracyjnej, tj. kary, której wymierzenie nie łączy się z badaniem przesłanki winy. W tym względzie należy zwrócić uwagę, że w sprawie o sygn. akt P 52/07 Trybunał Konstytucyjny rozpoznawał pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: czy art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, ze zm.) jest zgodny z art. 42 w związku z art. 45 ust. 1 i w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pytanie prawne WSA w Krakowie związane było z wątpliwością, czy "kara" przewidziana w art. 40 ust. 12 u.d.p., którą według WSA w Krakowie należy uznawać za karę w kategoriach prawa karnego, może być wymierzana przez organ administracyjny – a nie przez sąd karny (art. 42 ust. 1 w związku z art. 10 Konstytucji).

Aczkolwiek Trybunał w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2008 r. umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wyroku, tym niemniej w uzasadnieniu (część II pkt 3) wskazał, iż odpowiedź na wątpliwości WSA w Krakowie odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wypowiadał się na temat kar administracyjnych. Z treści przytaczanych przez Trybunał orzeczeń (wyrok z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97; opubl. OTK ZU nr 3/1998, poz. 30, wyrok z 18 kwietnia 2000 r., sygn. K. 23/99; OTK ZU nr 3/2000, poz. 89, pkt 4, wyrok z 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01; OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50, pkt 2, wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, opubl. OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6, pkt 4, wyrok z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, opubl. OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2, pkt 5 i 6 oraz powołane tam wcześniejsze orzeczenia Trybunału) wynika, że nie można każdej kary pieniężnej utożsamiać z grzywną, a więc instytucją prawa karnego. Kary pieniężne przewidziane zostały bowiem nie tylko w prawie karnym, ale również w innych gałęziach prawa: cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Kary administracyjne są stosowane automatycznie, z mocy ustawy, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, podczas gdy kara (w znaczeniu prawno – karnym) musi mieć charakter zindywidualizowany. Konsekwencją zaś przyjęcia tezy, że kary administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego, jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym nie mogą być one objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej, wyrażonymi w art. 42 Konstytucji. Tylko stwierdzenie, że konkretna sankcja ma wyłącznie charakter sankcji karnej, obligowałoby do zastosowania zasad wyrażonych w art. 42 Konstytucji, w tym zasady domniemania niewinności.

Pomimo powyższego Sąd uznał, iż w kontrolowanej sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 4 – 6 u.d.p. – opłatę za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi ustala się w zależności od powierzchni zajętego pasa drogowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o takim ustaleniu faktycznym. Nie może być zdaniem Sądu takim dowodem wniosek skarżącej Spółki z dnia [...] r., gdyż jest on jedynie oświadczeniem o zamiarze zajęcia pasa drogowego o określonej powierzchni. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że jak wynika z kopii wniosków dołączonych do skargi, Spółka w okresie od [...] r. nie zawsze potrzebowała, dla prowadzenia robót na ul. M., zajęcia powierzchni 80 m2 pasa drogowego, np. we wniosku z [...] wskazano powierzchnię 20 m2, a we wniosku z [...] – 60 m2. Nie jest wykluczone, że kończąc roboty w okresie od [...] do [...] r. Spółka np. stopniowo zmniejszała powierzchnię zajętego pasa drogowego. Brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w tej kwestii jest zatem naruszeniem obowiązku ciążącego na organie z mocy art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, iż powierzchnia zajętego pasa drogowego była inna, niż przyjął to organ w zaskarżonej decyzji, a tym samym – że opłatę za zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi należało ustalić w innej wysokości. Brak materiału dowodowego w aktach sprawy na tą okoliczność uniemożliwia także Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy.

O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.