Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1996/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1537
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] kwotę 117 (sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta L. nr [...], przedłożonego przez Prezydenta Miasta L. przy piśmie z [...] grudnia 2016 r. nr [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta L. przy piśmie z [...] grudnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 124 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) - zwanej dalej "ugn", przekazał do uzgodnienia Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanemu dalej "Prezesem UKE") projekt decyzji nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z zabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność ZUS, dla której Sąd Rejonowy dla L. w L.i prowadzi księgę wieczystą nr KW [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...] i [...] o łącznej pow. 0,7003 ha, położonej w L. przy ul. [...], w obrębie [...] (zwanej dalej "Nieruchomością") poprzez udzielenie na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. (zwanej dalej także "[...]" lub "Inwestorem") zezwolenia na umieszczenie na ww. nieruchomości urządzenia łączności publicznej.

Następnie, przy piśmie z [...] stycznia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta L. przedłożył Prezesowi UKE zmieniony projekt decyzji (zwany dalej "projektem decyzji"). Z sentencji projektu decyzji wynika, że Prezydent Miasta L.i, na podstawie art. 6 pkt 1, art. 112 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 124 ust. 1, 1b, 2, 3, 4, 6 i 7 ugn w zw. z art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Inwestora z 10 października 2016 r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zamierza orzec o: 1. ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości poprzez zezwolenie [...] na umieszczenie: a) instalacji światłowodowej (0,8 m2) i instalacji zasilającej (0,3 m2) na części działki nr [...] (o pow. 1,1 m2), b) instalacji światłowodowej (1,7 m2), instalacji zasilającej (2,5 m2) oraz masztu o wysokości 16-18 m, instalacji radiokomunikacyjnej (w tym 2 szaf sterujących), skrzynki elektrycznej i dróg kablowych (o łącznej pow. 61 m2) na części powierzchni dachu budynku znajdującego się na działce nr [...] (o pow. 65,2 m2), c) instalacji światłowodowej na części powierzchni północnej elewacji budynku znajdującego się na działce nr [...] (o pow. 2,3 m2), d) instalacji zasilającej na części powierzchni południowej elewacji budynku znajdującego się na działce nr [...] (o pow. 2,3 m2), zgodnie z przebiegiem wskazanym w Załącznikach nr 1 i 2 do projektu decyzji, 2. zobowiązaniu lnwestora do zapewnienia użytkownikom dojścia i dojazdu do pozostałej części nieruchomości, która nie została objęta zezwoleniem wynikającym z decyzji, zabezpieczenia tej pozostałej części nieruchomości przed zniszczeniem w trakcie trwania robót budowlanych, dokonania inwentaryzacji naniesień znajdujących się na gruncie przed przystąpieniem do robót budowlanych, przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót budowlanych oraz sporządzenia protokołu zniszczeń i strat po zakończeniu robót budowlanych i niezwłocznego przekazania go do organu celem ustalenia odszkodowania, 3. zobowiązaniu właściciela nieruchomości do udostępniania nieruchomości każdorazowo, gdy zachodzi potrzeba wykonania czynności związanych z eksploatacją, konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń łączności publicznej.

ZUS w pismach z 25 i 27 stycznia 2017 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Wskazał w nich, że wnosi o wnikliwą analizę potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości, z punktu widzenia skutków ingerencji w prawo własności (w tym zachowania gwarancji na wykonane roboty budowlane), jak też z punktu widzenia możliwości lokalizacji inwestycji celu publicznego na innej nieruchomości. Jednocześnie podniósł, że w toku prowadzonego przez Prezydenta Miasta L. postępowania administracyjnego Inwestor nie udokumentował, czy poziom oddziaływania pól elektromagnetycznych planowanej stacji bazowej mieści się w granicach odpowiednich norm, a także nie wykazano, że realizacja inwestycji nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości.

21 lutego 2017 r. Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie uzgadniające projekt decyzji administracyjnej Prezydenta nr [...], przedłożony przy piśmie z [...] grudnia 2016 r.

W piśmie z 6 marca 2017 r. ZUS złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzucił naruszenie przez Prezesa UKE przepisów art. 6 i art. 7 Kpa, art. 124 ugn, art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1537 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą z dnia 7 maja 2010 r." oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) - zwanej dalej "upzp". ZUS podniósł, przywołując orzecznictwo sądowe, że nie każda inwestycja stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 ugn, jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 upzp, gdyż nie każde przedsięwzięcie kwaliﬁkowane jako cel publiczny jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia utożsamiono znaczenie lokalne lub ponadlokalne z zasięgiem lokalnym lub ponadlokalnym przedsięwzięcia, podczas gdy zasięg (obszar występowania lub działania jakiegoś zjawiska albo czyjegoś wpływu) i znaczenie (ważność, wartość), to dwa różne pojęcia. Tym samym, Prezes UKE nie dokonał żadnej oceny w zakresie rzeczywistych potrzeb zbiorowości lokalnej, które miałyby zostać zaspokojone poprzez realizację planowanego przez [...] sp. z o. o. przedsięwzięcia. ZUS zauważył również, że w celu ustalenia, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, należy określić zbiorowość, której interes ma być realizowany, a także uwarunkowania, które wskazywałyby, że realizacja potrzeb tej zbiorowości rzeczywiście wymaga realizacji przedsięwzięcia będącego przedmiotem analizy. Wnioskodawca skonstatował, że Prezes UKE dokonał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia analizy stanu prawnego, a nie analizy stanu faktycznego sprawy. Dalej podkreślił, że potrzeby zbiorowości nie mogą być utożsamiane z potrzebami operatora, który dla celów komercyjnych dąży do zwiększenia atrakcyjności swojej oferty i dostępności usług. Jednocześnie zauważył, że interes publiczny nie uzyskał prymatu nad interesem jednostki, a obowiązek wyważenia praw indywidualnych i interesu publicznego ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Na końcu wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane jedynie wówczas, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości - czego Prezes UKE również nie ocenił.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] lutego 2017 r. nr [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie przed Prezesem UKE, stosownie do art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1489 ze zm.) - zwanej dalej "Pt", toczy się na podstawie przepisów Kpa, w szczególności art. 106 § 5, ze zmianami wynikającymi z Pt oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 Pt oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości.

Stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie, w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie. Stronami umowy są z jednej strony operator, z drugiej strony właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. W umowie ustalane są warunki korzystania przez operatora z nieruchomości, w celu zakładania i konserwacji urządzeń lub linii telekomunikacyjnych, jak również zasady odpłatności za korzystanie z tej nieruchomości. Zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 3 (tj. terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o zawarcie umowy) nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a ugn.

Art. 124 ust. 1 ugn stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W świetle zaś art. 124 ust. 1b ugn w zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem UKE. Decyzja ta może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana.

Zgodnie z art. 4 pkt 18 ugn przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną, służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów Pt.

Prezes UKE zauważył, ze organ współdziałający przedstawia swoje stanowisko w sprawie administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji, a zatem zakres i przedmiot tego stanowiska są niejako podwójnie ograniczone: po pierwsze - przedmiotem sprawy administracyjnej, po drugie - zakresem właściwości (zadań) organu współdziałającego (wyrok NSA z 20 listopada 1997 r. sygn. akt V SA 2699/96). Jednocześnie organ współdziałający nie może ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji i zmieniać jego ustaleń (wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 770/08).

Prezes UKE wyjaśnił ponadto, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, opierał się zarówno na stanie faktycznym ustalonym przez Prezydenta Miasta L. i przedstawionym w Projekcie decyzji, jak też na własnych ustaleniach. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 6 października 2006 r. sygn. akt ll OSK 1203/05). W niniejszej sprawie Prezes UKE wziął również pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 908/08, w którym NSA podkreślił, że organ uzgadniający nie jest zwolniony z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla wydania orzeczenia wymaganego od tegoż organu.

Po analizie przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji, a także materiału dowodowego, zgromadzonego w Prezes UKE stwierdził, że zakresem uzgodnienia w niniejszej sprawie objęty jest projekt rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta L. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie [...] zezwolenia na umieszczenie na nieruchomości stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z doprowadzeniem do niej zasilania i światłowodowej linii telekomunikacyjnej.

Przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. stanowi o zobowiązaniu właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości do udostępniania tych nieruchomości i umożliwienia operatorom umieszczania na nich obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Z uwagi jednak na to, że ustawa z dnia 7 maja 2010 r. nie zawiera deﬁnicji pojęcia "obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej", którym ustawodawca posługuje się w art. 33 ust. 1 tej ustawy. Według art. 2 pkt 8 Pt infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Z powyższego wynika zatem, że w skład infrastruktury telekomunikacyjnej wchodzić będą zarówno urządzenia telekomunikacyjne, jak też inne elementy wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Ustawodawca w przywołanym przepisie określił katalog elementów infrastruktury telekomunikacyjnej jako otwarty, posługując się sformułowaniem "w szczególności". Zgodnie z art. 2 pkt 46 Pt urządzenie telekomunikacyjne, to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji.

Skoro przepisy Pt nie definiują samego pojęcia "urządzenie", to odwołując się do rozumienia tego pojęcia na gruncie słownika języka polskiego należy stwierdzić, że pojęcie "urządzenia" rozumiane jest jako mechanizm lub zespół elementów, przyrządów służących do wykonania określonych czynności (Słownik Języka Polskiego, Wyd. VIII, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1993 r.).

Prezes UKE zauważył ponadto, że z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) - zwanej dalej "Pb", wynika, iż pojęcie "urządzenia" obejmuje także antenową konstrukcję wsporczą i instalację radiokomunikacyjną na obiektach budowlanych. Wobec powyższego zasadnym staje się wnioskowanie, że za urządzenie infrastruktury telekomunikacyjnej, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., należy postrzegać nie tylko same urządzenia elektryczne lub elektroniczne (czyli urządzenia telekomunikacyjne), ale także funkcjonalnie złączone zespoły tych urządzeń wraz z innymi elementami infrastruktury telekomunikacyjnej, wskazanymi przykładowo w art. 2 pkt 8 Pt, służące do zapewnienia telekomunikacji.

Odwołując się do rodzaju inwestycji planowanej przez Inwestora organ odwoławczy zauważył, że [...] planuje umieścić na gruncie nieruchomości, na północnej elewacji i na dachu budynku posadowionego na nieruchomości kanalizację kablową wraz ze światłowodową linią telekomunikacyjną oraz stację bazową na dachu tego budynku wraz z zasilającym ją kablem energetycznym. Stosownie do brzmienia § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem", kanalizacja kablowa to ciąg rur osłonowych i związanych z nimi pomieszczeń podziemnych dla kabli i ich złączy oraz urządzeń telekomunikacyjnych. Telekomunikacyjna linia kablowa to natomiast, zgodnie z deﬁnicją podaną w § 3 pkt 6 rozporządzenia, ciąg połączonych kabli. Telekomunikacyjną linię kablową tworzyć może m. in. kabel światłowodowy, który jest elementem infrastruktury telekomunikacyjnej wykorzystywanym do zapewnienia telekomunikacji. Zgodnie natomiast z § 4 rozporządzenia linie kablowe powinny być, co do zasady, umieszczane w kanalizacji kablowej. Tym samym instalacją światłowodową, o której stanowi projekt decyzji Prezydenta Miasta L., umożliwiającą użytkowanie stacji bazowej zgodnie z jej przeznaczeniem, jest kanalizacja kablowa wraz z mającą się w niej znaleźć światłowodową linią telekomunikacyjną. Z kolei instalacją zasilającą, umożliwiającą użytkowanie stacji bazowej zgodnie z jej przeznaczeniem, jest kabel energetyczny przeznaczony do jej zasilania. Kabel zasilający stacje bazową telefonii komórkowej tworzy z samą stacją bazową jedną całość techniczno-użytkową i z tego względu winien być w omawianym przypadku kwaliﬁkowany jako stanowiący wraz z tą stacją urządzenie telekomunikacyjne, tj. zespół elementów służących określonemu celowi.

Stacja bazowa bowiem, w świetle stanowiska sądów administracyjnych oraz doktryny przedmiotu, jest urządzeniem, które spełnia wymogi deﬁnicji urządzenia telekomunikacyjnego, zawartej w art. 2 pkt 46 Pt. Jest bowiem elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, dostępnych dla ogółu użytkowników, a świadczenie usług w zakresie telefonii komórkowej spełnia kryteria definicji telekomunikacji, określonej w art. 2 pkt 42 Pt (zob. wyrok WSA w Łodzi z 10 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 948/10, wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1160/10 oraz T. Grossmann: T. Grossmann, W. Knopkiewicz, J. Sebzda-Załuska, M Szydło, I. Wilczewski "Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Komentarz", Wydawnictwa C.H. Beck 2013, s. 221).

Stacja bazowa telefonii komórkowej, w świetle Pb, stanowi obiekt budowlany. Jak wskazano wyżej, składa się ona z urządzeń elektrycznych lub elektronicznych i innych elementów infrastruktury telekomunikacyjnej, jak też z instalacji niezbędnych do jej funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 Pb). Urządzeniami elektrycznymi lub elektronicznymi są w tym przypadku wskazane przez Inwestora 2 szafy sterujące. Instalacje radiokomunikacyjną, jako pewną całość umożliwiającą emisję fal radiowych, tworzą urządzenia telekomunikacyjne wraz z innymi elementami infrastruktury telekomunikacyjnej (kablami, antenami). Natomiast instalacjami zapewniającymi funkcjonowanie tego obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem jest instalacja światłowodowa i instalacja zasilająca w energię elektryczną. Łącznie zatem instalacja radiokomunikacyjna, konstrukcja wsporcza anten (maszt), drogi kablowe, instalacja światłowodowa i elektryczna tworzą całość techniczno-użytkową.

Inwestycja [...] polega tym samym na umieszczeniu na nieruchomości stacji bazowej, za którą uważa się funkcjonalnie złączony zespół urządzeń wraz z innymi elementami infrastruktury telekomunikacyjnej oraz instalacjami.

Biorąc pod uwagę powyższe Prezes UKE stwierdził, że umieszczenie na nieruchomości stacji bazowej wraz z instalacjami zapewniającymi jej użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, tj. światłowodowej linii telekomunikacyjnej, umieszczonej w kanalizacji kablowej i zasilania, stanowi realizacje inwestycji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., tj. umieszczenie na nieruchomości urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. wynika ponadto, że podmiotem zobowiązanym do umożliwienia umieszczenia na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej jest właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, że nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy dla L. w L. prowadzi księgę wieczystą KW [...], stanowi własność ZUS. Na podstawie danych zawartych w rejestrze przedsiębiorców telekomunikacyjnych Prezes UKE ustalił, że właściciel nieruchomości nie jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. Wobec powyższego podmiotem zobowiązanym do udostępnienia nieruchomości na rzecz Inwestora, na cele wskazane w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., jest właściciel nieruchomości, tj. ZUS.

Kolejną kwestią wymagającą ustalenia jest okoliczność, czy Inwestor jest podmiotem uprawnionym do umieszczenia na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. prawo umieszczenia na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej przysługuje operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 Pt oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Inwestorem w niniejszej sprawie jest [...]. Jak wynika z treści wpisu do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych pod numerem [...], Inwestor jest uprawniony do dostarczania sieci telekomunikacyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, że [...] posiada status operatora. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 2 pkt 27 lit. b Pt operatorem jest przedsiębiorca telekomunikacyjny uprawniony do dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych lub świadczenia usług towarzyszących. Powyższe oznacza, że [...] przysługuje uprawnienie wynikające z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., a tym samym Inwestor posiadał uprawnienie do złożenia do Prezydenta Miasta L.i, na podstawie art. 124 ust. 1 ugn w zw. z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. ma zastosowanie w przypadku żądania dostępu do nieruchomości w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości. Prezes UKE w prowadzonym postępowaniu zobowiązany był zatem ustalić, czy spełnione zostało powyższe wymaganie. Oceniając spełnienie powyższej przesłanki wskazać należy, że umieszczenie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku znajdującego się na nieruchomości, w tym masztu o wysokości 16-18 m, będzie służyło zapewnieniu dostępu do usług telekomunikacyjnych mieszkańcom na terenie miasta L., a nie użytkownikom tego budynku. Tym samym realizacja inwestycji następuje w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na nieruchomości. Powyższą okoliczność podkreśliła sama [...] we wniosku z 10 października 2016 r., w którym wyjaśniła, że wnosi o wydanie decyzji w sprawie umożliwienia operatorowi telekomunikacyjnemu umieszczenia na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości. Wskazana przesłanka dotycząca żądania dostępu do nieruchomości w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości została spełniona.

Zgodnie natomiast z art. 124 ust. 1 ugn ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje z uwagi na to, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się w tym miejscu do ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, Prezes UKE podniósł, że pojęcie inwestycji celu publicznego deﬁniuje upzp. Zgodnie z art. 2 pkt 5 upzp przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich ﬁnansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ugn. Stosownie zaś do art. 6 pkt 1 ugn, celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy jest utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji. Według zaś art. 4 pkt 18 ugn przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną, służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów Pt. Jak wynika zatem z art. 2 pkt 5 upzp w zw. z art. 6 pkt 1 ugn, inwestycje z zakresu łączności publicznej należy traktować jako inwestycje celu publicznego. Przesłanką konieczną do uznania określonej inwestycji za inwestycję celu publicznego jest wykazanie, że planowana inwestycja wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub społeczeństwa całego kraju. Powyższe potwierdza ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 648/09, wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 878/08).

Prezes UKE stwierdził zatem, że projektowana przez [...] inwestycja, w postaci umieszczenia stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku znajdującego się na nieruchomości, wraz z doprowadzeniem do niej zasilania i światłowodowej linii telekomunikacyjnej, spełnia wymogi inwestycji celu publicznego. Po pierwsze, przedmiotowa inwestycja stanowi zamierzenie w zakresie łączności publicznej, a zatem jest to cel publiczny wskazany w art. 6 ugn. Po drugie, inwestycja ta jest działaniem o znaczeniu lokalnym, gdyż będzie służyła zapewnieniu dostępu do usług telekomunikacyjnych mieszkańcom L..

Odnosząc się do zarzutów ZUS, Prezes UKE wskazał, że nie utożsamił znaczenia inwestycji z jej zasięgiem. Znaczenie inwestycji polega, tak jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, na zapewnieniu łączności publicznej, tj. dostępu do usług telekomunikacyjnych. Znaczenie inwestycji ma charakter lokalny i obejmuje miasto L., gdyż to na tym obszarze, na potrzeby głównie tej lokalnej społeczności zapewniana będzie przez dostawcę usług, przy wykorzystaniu planowanej inwestycji, łączność publiczna. Jednocześnie jednak inwestycja ma także charakter ponadlokalny, gdyż realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej operatora telekomunikacyjnego, świadczącego jednocześnie usługi telekomunikacyjne na terenie całego kraju, służy jednocześnie większej zbiorowości, niż lokalna. Aby zakwaliﬁkować natomiast inwestycję jako inwestycję celu publicznego musi mieć ona znaczenie co najmniej lokalne. Powyższe podkreślił jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2006 r. sygn. akt ll OSK 811/05. Posiadanie przez taką inwestycje, polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, charakteru publicznego potwierdził także wprost Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2013 r. sygn. akt ll OSK 59/12.

Zdaniem Prezesa UKE, rzeczywiste potrzeby zbiorowości na poziomie lokalnym i ponadlokalnym, które miałyby zostać zaspokojone poprzez realizację planowanego przez [...] sp. z o. o. przedsięwzięcia (dostęp do usług telekomunikacyjnych), wiążą się również z potrzebami samego dostawcy usług telekomunikacyjnych w zakresie atrakcyjności jego oferty. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. służy ona wspieraniu inwestycji telekomunikacyjnych, które to inwestycje służą z kolei osiąganiu celów określonych w Pt. Celami tymi są bowiem, stosownie do treści art. 1 ust. 2 Pt, m. in. wspieranie równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych, rozwój i wykorzystanie nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej, zapewnienie użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych.

Możliwość korzystania z usług łączności publicznej, świadczonych przez wielu konkurujących usługodawców, o coraz lepszej jakości, po coraz korzystniejszych cenach, jest zatem potrzebą zbiorowości lokalnej i ponadlokalnej o charakterze normatywnym. Potrzeby operatora, będącego jednocześnie dostawcą usług telekomunikacyjnych, dążącego do zwiększenia atrakcyjności swojej oferty i dostępności usług, jedynie synergicznie współgrają z potrzebami samej zbiorowości - nie są jednak z nimi tożsame.

Jeżeli natomiast chodzi o podnoszoną przez ZUS kwestię wyważenia praw indywidualnych i interesu publicznego Prezes UKE wskazał, że nie ma kompetencji ustawowych do analizowania potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego z punktu widzenia skutków cywilnoprawnych ingerencji w prawo własności, w tym przypadku utraty gwarancji na wykonane roboty budowlane. Nie ocenia również zasadności realizacji inwestycji na konkretnej nieruchomości z punktu widzenia możliwości lokalizacji inwestycji celu publicznego na innej nieruchomości. To samo dotyczy także kwestii oddziaływania pól elektromagnetycznych planowanej stacji bazowej.

Jeżeli chodzi natomiast o ocenę wpływu realizacji inwestycji na istotne zmniejszenie wartości nieruchomości, to dokonuje jej wyłącznie Prezydent Miasta L. w ramach decyzji merytorycznej - ocena taka znajduje się poza kompetencją Prezesa UKE. W ramach decyzji merytorycznej ważony jest także przez starostę interes publiczny w jego relacji z interesem prywatnym właściciela nieruchomości. Prezes UKE zauważa, że dokonuje uzgodnienia projektu decyzji jedynie w zakresie urządzeń łączności publicznej i biorąc pod uwagę określone w przepisach prawa przesłanki warunkujące możliwość zastosowania art. 124 ust. 1 ugn w zw. z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., tj. wydania decyzji merytorycznej ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości albo odmawiającej takiego ograniczenia - co zostało powyżej szczegółowo omówione. Prezes UKE, jako organ współdziałający, przedstawia swoje stanowisko jedynie w zakresie swojej właściwości (zadań). Tym samym Prezes UKE nie bada prawidłowości uzgadnianego projektu decyzji w pozostałym zakresie. Odmienne zapatrywanie skutkowałoby swoistą kontrolą merytoryczną decyzji Prezydenta Miasta L. przez organ uzgadniający, co stanowiłoby zaprzeczenie wyłączności kontroli merytorycznej decyzji przez organ wyższego rzędu w toku instancji i naruszałoby zasadę ogólną wynikającą z art. 15 Kpa. Prezes UKE, wobec braku podstaw do badania wskazanych wyżej kwestii, nie oceniał rozstrzygnięcia przedstawionego w Projekcie decyzji pod tym kątem. Powyższe pozwoliło Prezesowi UKE ocenić zaskarżone postanowienie jako prawidłowe, a projekt decyzji, dotyczący ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w zakresie urządzeń łączności publicznej, uznać za odpowiadający prawu.

Od postanowienia Prezesa UKE z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił 1. naruszenie przepisów art. 6 i art. 7 Kpa; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ust.1 i 1b ugn, art. 2 pkt 5 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieustaleniu znaczenia planowanej inwestycji dla realizacji celu publicznego oraz nieustaleniu, czy cele publiczne mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez ograniczenie praw do nieruchomości. Wobec tego ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący nie kwestionuje tego, że planowany obiekt i urządzenia należą do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, że [...] Sp. z o. o. jest operatorem uprawnionym do umieszczenia na nieruchomości, której właścicielem jest ZUS, jest operatorem uprawnionym do umieszczania na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., że umieszczenie przedmiotowych obiektów i urządzeń ma być dokonane w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na nieruchomości, której dotyczy postępowanie.

Skarżący podał, że zarzuca Prezesowi UKE naruszenie przepisu art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ust.1 i 1b ugn oraz art. 2 pkt 5 upzp poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych, co do znaczenia planowanej inwestycji dla realizacji celu publicznego oraz nieustaleniu, czy cele publiczne mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez ograniczenie praw do nieruchomości. Skarżący podniósł, że element polegający na tym, że konkretna inwestycja ma znaczenie dla realizacji celu publicznego nie jest koniecznym atrybutem każdej inwestycji w strukturę telekomunikacyjną i nie może być automatycznie przypisywany każdej inwestycji tego typu. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia znaczenia prawnego wymogu stawianego przez ustawodawcę, aby znaczenie inwestycji dla celu publicznego stanowiło odrębną przesłankę od charakteru inwestycji.

Nie należy tracić z pola widzenia, że mamy do czynienia z sytuacją stanowiącą wyjątek od zasady wyrażonej w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ta konstytucyjnie zagwarantowana ochrona własności, w opinii skarżącego, nie pozwala na dokonywanie takiej wykładni przepisów art. 124 ugn, które skutkuje automatyzmem w traktowaniu każdej inwestycji w infrastrukturę telekomunikacyjną jako inwestycji usprawiedliwiającej ograniczanie prawa własności. Nowelizacją z dnia 12 października 2012 r. do art. 124 ust. 1b ugn dodano zdanie drugie informujące, że decyzję zezwalającą na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń łączności publicznej można wydać także w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana Stanowi to kolejny wyłom od zasady, że wywłaszczenie (także ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości) może następować wtedy, gdy nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny (albo w planie miejscowym albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Regulacja ta może więc budzić wątpliwości na tle innych unormowań, w świetle których dla odebrania lub ograniczenia własności nie wystarczy, by same przewody lub sieci zostały zaliczone do potencjalnych celów publicznych, ale potrzebne jest jeszcze, by lokalizacja tych przewodów lub sieci w konkretnym miejscu została usankcjonowana w planie miejscowym lub - w razie braku takiego planu - w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjątki od tej reguły musiały dotychczas być uzasadnione jakąś ważną racją (np. naglą potrzebą zapobieżenia powstania znacznej szkody), gdyż pozbawiają właścicieli oraz inne osoby mające prawo do nieruchomości możliwości kwestionowania lokalizacji urządzeń celu publicznego na ich nieruchomości, która to możliwość przysługuje im w procesie opracowywania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem zdanie drugie art. 124 ust 1b ugn powoduje, że decyzje zezwalającą na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości urządzeń łączności publicznej można wydać bez żadnego związku z planem miejscowym lub lokalizacją inwestycji celu publicznego, praktycznie w dowolnej chwili i w odniesieniu do dowolnej nieruchomości. (Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. Lex/el.20l7).

W świetle przywołanych powyżej przepisów należało stwierdzić, że ustalenia, co do tego, jakie jest znaczenie planowanej inwestycji dla realizacji celu publicznego powinno zostać dokonane w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Do zadań organu należy więc ustalenie jakie są potrzeby lokalne lub ponadlokalne w zakresie urządzeń łączności publicznej, w jakim stopniu te potrzeby są zaspokajane przed realizacją planowanej inwestycji oraz w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na zaspokajanie tych konkretnych potrzeb konkretnej wspólnoty.

W zaskarżonym postanowieniu Prezes UKE poprzestał na ogólnych rozważaniach nieodnoszących się do konkretnej sytuacji. W uzasadnieniu postanowienia Prezes UKE wskazał, że znaczenie inwestycji polega na zapewnieniu łączności publicznej, tj. dostępu do usług telekomunikacyjnych. Taki zabieg prowadzi do wniosku, że każda inwestycja polegająca na budowie obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co do zasady, służy realizacji celu publicznego i spełnia przesłanki określone w art. 124 ugn.

Zdaniem skarżącego, wprowadzony przez ustawodawcę wymóg dokonania uzgodnień w zakresie znaczenia planowanej inwestycji dla realizacji celu publicznego skutkuje powstaniem po stronie Prezesa UKE obowiązku ustalenia konkretnych okoliczności, o których mowa powyżej. W przeciwnym razie bowiem, dochodzi do tego, że organ utożsamia znaczenie inwestycji dla celu publicznego z przesłanką polegającą na tym, że planowane obiekty i urządzenia należą do infrastruktury telekomunikacyjnej. Według argumentacji przywołanej w uzasadnieniu, okoliczność ta bowiem przesądza o znaczeniu inwestycji dla określonej wspólnoty.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że ograniczenie prawa własności na podstawie art. 124 ugn może nastąpić tylko dla realizacji celu publicznego, jeśli cel ten nie może być osiągnięty w inny sposób niż przez takie ograniczenie. Art. 112 ust. 3 ugn stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Organ nie dokonał ustaleń w tym zakresie.

Ponadto skarżący wskazał, że opisane powyżej działania organu skutkują naruszeniem art. 6 oraz art. 7 Kpa, które nakładają na organy administracji obowiązek działania na podstawie przepisów prawa oraz podejmowania wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że w sprawie o uzgodnienie organ orzeka w zakresie będącym przedmiotem uzgodnienia i w zakresie przysługujących organowi uzgadniającemu zadań (właściwości), kierując się zasadą legalizmu z art. 7 Konstytucji RP. Badanie zasadności, czy celowości wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości z uwzględnieniem przepisów art. 112 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 ugn nie leży w kompetencjach Prezesa UKE. Jeżeli chodzi o okoliczności faktyczne mające znaczenie dla sprawy to, organ zbadał je zgodnie z art. 7 i art. 77 Kpa.

Obecny na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania [...] Sp. z o. o. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione.

W niniejszej sprawie nie jest sporne pomiędzy Prezesem UKE, a ZUS-em to, że: 1) właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest ZUS, 2) że P4 Sp. z o. o. jest operatorem w rozumieniu art. 2 pkt 27 Pt - wykonuje działalność gospodarczą, polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, 3) że planowane do umieszczenia na nieruchomości: instalacje światłowodowe i zasilające, maszt o wysokości 16-18 m, instalacja radiokomunikacyjna, 2 szafy sterujące, skrzynka elektryczna i drogi kablowe przedstawione, jeżeli chodzi o usytuowania i przebieg, na załącznikach nr 1 i 2 do projektu decyzji mieszczą się w określeniu obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 8 i 46 Pt w zw. z art. 3 pkt 1, art. 29 ust. 2 pkt 15 Pb oraz § 3 pkt 5 i 6 i § 4 rozporządzenia, 4) że te elementy infrastruktury telekomunikacyjnej będą umieszczane na nieruchomości ZUS w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku ZUS (użytkownikom tego budynku), ale mieszkańcom miasta L., ) że strony – [...] Sp. z o. o. i ZUS nie doszli do porozumienia w zakresie zawarcia pisemnej umowy o korzystanie z nieruchomości, której mowa w art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r.

Spór pomiędzy stronami dotyczy natomiast tego, co powinno być przedmiotem procedowania przez Prezesa UKE w sprawie o uzgodnienie, jeżeli chodzi o przedmiot uzgodnień i ich zakres.

Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba wskazać, że postępowanie przed Prezesem UKE, zgodnie z art. 206 ust. 1 Pt, toczyło się na podstawie przepisów Kpa ze zmianami wynikającymi z Pt oraz ustawy z dnia 7 maja 2010. Od 17 lipca 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 7 maja 2010 r. Celem tej ustawy jest zapewnienie powszechności usług telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. będącym podstawą materialnoprawną uzgodnienia, właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 Pt oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Przy czym korzystanie z nieruchomości jest odpłatne, chyba że strony postanowią inaczej (ust.2). Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie (ust.3) Jeżeli w tym terminie nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a ugn.

Jeżeli zatem strony nie zawrą umowy w terminie, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ugn. Wówczas to występuje sytuacja, że właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na prowadzenie robót na terenie stanowiącym jego własność, co powoduje, że inwestor może ubiegać się o zezwolenie na ich wykonanie w trybie administracyjnym.

Stosownie do art. 124 ust. 1 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia – według art. 124 ust. 1b ugn - wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem UKE. Decyzja ta może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana.

Trzeba też wskazać, że ustawa z dnia 7 maja 2010 r. dodała do ugn art. 124 ust. 1b, którym wprowadzono – wspomnianą już wyżej - konieczność uzgadniania z Prezesem UKE decyzji wydawanych w sprawie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie urządzeń łączności publicznej. Współdziałanie organów przybiera postać uzgodnienia. Zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnych reguluje art. 106 Kpa. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje organ współdziałający, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w zasadzie charakter wpadkowy w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Postanowienie organu współdziałającego wchodzi do materiału dowodowego sprawy i (w zależności od stopnia związania jego treścią) znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji lub wpłynie bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy zawartej w decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, Prezes UKE trafnie podkreślił, że organ współdziałający przedstawia swoje stanowisko w sprawie administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji, a zatem zakres i przedmiot tego stanowiska są niejako podwójnie ograniczone: po pierwsze – przedmiotem sprawy administracyjnej, po drugie – zakresem właściwości (zadań) organu współdziałającego. Przy czym istotne znaczenie ma to, że skoro Prezes UKE jest jedynie organem współdziałającym w sprawie głównej (wywłaszczeniowej), to przepisów odnoszących się do przedmiotu i zakresu uzgodnienia nie można interpretować rozszerzająco. Prezes UKE nie może bowiem wchodzić w kompetencje organu orzekającego w sprawie głównej.

Sąd podziela stanowisko Prezesa UKE, że na podstawie art. 124 ust. 1b ugn w zw. z art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. przedmiotem uzgodnienia dokonywanego przez Prezesa UKE jest wyłącznie dopuszczalność i zasadność ingerencji w prawo własności, z punktu widzenia Pt oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r.

Uszło jednak uwadze Prezesa UKE, że art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. przewiduje umożliwienie operatorowi umieszczenia na nieruchomości wskazanych w tym przepisie obiektów i urządzeń, ale pod warunkiem, że nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości.

Skoro ten ostatni wymóg znajduje się w przepisach z zakresu telekomunikacji, a Prezes UKE jest właściwy w sprawach telekomunikacji i wykonuje zadania przewidziane w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. (art. 189 ust. 1 pkt 1, art. 192 pkt 2 lit. b, art. 199 ust. 1 Pt), to – zdaniem Sądu – w postępowaniu uzgodnieniowym z art. 124 ust. 1b ugn musi zbadać także, czy planowane przedsięwzięcie nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Tego w niniejszej sprawie Prezes UKE nie uczynił.

Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska Prezesa UKE, że ta kwestia (przesłanka istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości) winna być badana w postępowaniu głównym prowadzonym w trybie art. 124 ugn przez Prezydenta Miasta L. Art. 124 ugn reguluje instytucję tzw. małego wywłaszczenia. Na podstawie tego przepisu przeprowadza się postępowanie mające na celu wyjaśnienie i ocenę przesłanek do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. W tym postępowaniu przesłanką wydania decyzji nie jest okoliczność wpływu planowanego przedsięwzięcia na wartość nieruchomości.

W sprawach toczących się w trybie art. 124 ugn – co do zasady - to zagadnienie aktualizuje się dopiero na etapie ustalania odszkodowania. Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 4 ugn odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 ugn. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Szczegóły wyceny zmniejszenia wartości nieruchomości w takim przypadku normuje § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Taki tryb obowiązuje przy wywłaszczeniu na zasadach ogólnych.

Tymczasem w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis szczególny – art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., który przesłankę istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości sytuuje wśród przepisów z zakresu prawa telekomunikacyjnego. Prezes UKE nie może zatem wybiórczo traktować przesłanek z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Wobec tego już na etapie uzgodnieniowym Prezes UKE winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia tej okoliczności, w szczególności wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie opinii o wartości nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn) w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn), czy też innego opracowania, w którym zostanie określona wartość nieruchomości na potrzeby indywidualnego inwestora (art. 174 ust. 3a pkt 6 ugn).

Kierując się racjonalnością i zasadą ekonomiki postępowania (art. 12 Kpa) należy przyjąć, że na potrzeby niniejszej sprawy przesłanka istotnego zmniejszenia się wartości nieruchomości musi być wyjaśniona w postępowaniu uzgodnieniowym.

Nieracjonalnym i sprzecznym z ekonomiką procesową byłoby bowiem przyjęcie, że Prezes UKE nie zajmuje się tą kwestią w postępowaniu uzgodnieniowym i uzgadnia pozytywnie przedsięwzięcie z zakresu łączności publicznej. Następnie prezydent miasta działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej przeprowadza postępowanie wywłaszczeniowe i wydaje decyzję wywłaszczeniową w trybie art. 124 ugn. Natomiast dopiero na etapie ustalania odszkodowania okazuje się, że odszkodowanie należy powiększyć, ponieważ biegły rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę, z której wynika, że w sposób istotny zmniejszeniu uległa wartość nieruchomości na skutek wywłaszczenia. Przyjęcie takiego toku procedowania powodowałoby to, że na końcowym etapie szeroko rozumianej procedury wywłaszczeniowej (na etapie ustalania odszkodowania) okazywałoby się, że od początku nie było podstaw do zastosowania art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r.

Takie stanowisko wzmacnia także to, że nie można wykluczyć sytuacji, że przesłanka z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., uzależniająca zastosowanie powyższego przepisu od tego, czy planowane przedsięwzięcie nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości, zostanie podniesiona przez właściciela nieruchomości, od razu, jako argument przeciw zawarciu umowy, o której mowa w art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. To samo dotyczy kwestii istotnego zmniejszenia się wartości nieruchomości na skutek planowanych prac. Może bowiem okazać się, że właściciel, już na etapie negocjacji uzyskał opinię rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, potwierdzającą zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek planowanej inwestycji i na tej podstawie odmawia zawarcia umowy twierdząc, że nie ma podstaw do zastosowania art. 33 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z [...] lutego 2017 r. nr [...] z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że organ uzgadniający projekt decyzji nie jest właściwy do wyjaśnienia i oceny przesłanki istotnego zmniejszenia się wartości nieruchomości ZUS-u i w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie i nierozpatrzenie w niniejszej sprawie tego zagadnienia. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik uzgodnienia projektu decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 112 ust. 3, art. 124 ust. 1 i 1b ugn oraz art. 2 pkt 5 upzp Sąd zauważa, że ocena znaczenia planowanej inwestycji dla realizacji celu publicznego z art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 ugn oraz ocena, czy cel publiczny w zakresie łączności publicznej może być zrealizowany w inny sposób, niż poprzez ograniczenie prawa własności w trybie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ugn wykracza poza przedmiot postępowania uzgodnieniowego i właściwość organu współdziałającego, tj. Prezesa UKE. Stosownie do art. 124 ust. 1 ugn, właściwy organ w drodze decyzji może ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia dotyczącego realizacji m. in. urządzeń łączności publicznej. Decyzja w sprawie zezwolenia w zakresie urządzeń łączności publicznej – stosownie do art. 124 ust. 1b ugn – może być wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana. Skoro decyzja w sprawie zezwolenia w zakresie urządzeń łączności publicznej może być wydana, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie jest wymagana, to zbadanie tej kwestii leży w gestii organu wydającego decyzję w trybie art. 124 ust. 1 ugn, nie zaś organu uzgadniającego. Znaczenie w tej kwestii może mieć to, czy dla danego terenu obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego lokalizujący inwestycję z zakresu łączności publicznej oraz to, czy chodzi o budowę infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu na środowisko (art. 46 i art. 47 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Organ współdziałający nie wydaje decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, która ogranicza prawo własności. Natomiast na podstawie art. 124 ust. 1b ugn uzgadnia projekt tej decyzji, co do kwestii związanych z prawem telekomunikacyjnym, nie analizuje i nie ocenia zasadności lokalizacji konkretnej inwestycji na konkretnej nieruchomości.

Tylko ubocznie należy zauważyć, że – co do zasady - wywłaszczenie nie jest dopuszczalne, jeżeli określony obszar nieruchomości nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji celu publicznego. Jeżeli została wydana decyzja lokalizacyjna, wówczas to organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalał, czy planowana inwestycja zmierza do realizacji jednego z celów publicznych, o których mowa w art. 6 ugn. Zasada ta nie dotyczy sytuacji określonej w art. 124 ust. 1b ugn (art. 112 ust. 1 ugn). Jeżeli bowiem organ właściwy w sprawie wywłaszczenia ustali, że decyzja lokalizacyjna dla planowanego przedsięwzięcia z zakresu łączności publicznej nie jest wymagana, to wówczas samodzielnie ustala miejsce inwestycji w decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ugn.

Jeżeli chodzi o niezbędność nieruchomości dla osiągnięcia celu publicznego określoną art. 112 ust. 3 ugn jako niemożliwość zrealizowania celu publicznego w jakikolwiek inny sposób, niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości, w sytuacji, gdy prawa te nie mogą być nabyte w formie umowy, trzeba wskazać, że także to kryterium dotyczy dopuszczalności wywłaszczenia, a nie uzgodnienia. Tę problematykę analizuje zatem organ właściwy w sprawie wywłaszczenia, a nie organ uzgadniający projekt decyzji. Wywłaszczenie jest zadaniem z zakresu administracji rządowej, do którego uprawniony jest starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), co wynika z art. 112 ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 9b1 ugn.

Kwestia oddziaływania na środowisko pól elektromagnetycznych planowanego przedsięwzięcia (stacji bazowej telefonii komórkowej) jest zagadnieniem z zakresu ochrony środowiska (Tytuł II Dział VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.). Zatem również nie podlega badaniu przez Prezesa UKE w postępowaniu uzgodnieniowym.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z lit. a oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 211 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1969 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.