Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1237/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. Biuro Turystyki "A." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2464/05 w sprawie ze skargi Z. Z. Biuro Turystyki "A." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Z. Z. Biuro Turystyki "A." na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 zł /dziewięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia

2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2464/05 oddalił skargę Z. Z. Biuro Turystyki "A." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...], nakładającą na Z. Z. prowadzącego działalność gospodarczą Biuro Turystyki "A." karę pieniężną w wysokości 6.000,00 (sześciu tysięcy) złotych, za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

W decyzji z dnia [...], wydanej na podstawie art. 92 ust. 1 i ust.

4 ustawy 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz na podstawie l.p. 1.2.1. załącznika do tej ustawy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego podał, że Z. Z. w dniu kontroli tj. 2 marca 2004 r. wykonywał przewóz pasażerów na trasie [...], powołując się na zezwolenie nr TS6-0861 / 463/4/ 36/ 00 udzielone O. Sp. z o.o. W toku postępowania ustalono, że firma O. i Z. Z. współdziałają na podstawie umowy handlowej nr 2/500/211/2002, zgodnie z którą O. w celu optymalizacji kosztów przewozów zlecił Z. Z. wykonywanie przewozów regularnych relacji [...] na podstawie zezwolenia o podanym wyżej numerze udzielonego firmie O.. W okresie od 1 stycznia 2004 r. do 31 marca 2004 r. firma "A." prowadzona przez Z. Z. wykonała 46 kursów na wskazanej trasie. Z uwagi na fakt, iż obowiązujące przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują możliwość powierzenia wykonania przewozu innemu przewoźnikowi jedynie sporadycznie, nie zaś w sposób stały, organ uznał wykonywanie transportu drogowego przez Z. Z. z naruszeniem przepisu art. 18 ust. 1 pkt 2 u.t.d. oraz z naruszeniem art. 4 ust. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego (Dz. Urz. L 74 z dnia 20 marca 1992r.).

Postanowieniem z dnia 1 lutego 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od wymienionej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

We wniosku z dnia 9 lutego 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Z. Z. zarzucił wymienionej decyzji:

1. rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) poprzez zastosowanie do oceny stanu faktycznego przepisów nieobowiązujących w dacie zdarzenia

tj. przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92,

2. rażące naruszenie prawa poprzez nieprawidłową wykładnię art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym i art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe.

Skarżący stwierdził, że w dacie kontroli tj. w dniu 2 marca 2004 r. nie obowiązywały jeszcze postanowienia wskazanego w decyzji rozporządzenia Rady (EWG), w związku z tym nie mogło, dojść do naruszenia tych przepisów. Przewóz wykonywany był na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, organ zaś dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu, co doprowadziło do błędnej konkluzji naruszenia przez skarżącego art. 18 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy. Wskazał, że brak jest uzasadnienia dla twierdzenia organu, że powierzenie wykonania przewozu może być incydentalne i wiąże się z niemożnością wykonania transportu przez pierwotnie zobowiązanego przewoźnika.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]. Organ podkreślił, że skarżący wykonywał przewozy w oparciu o zezwolenie udzielone O. Transport Sp. z o.o. Z uwagi na to, że wykonywał je regularnie, należało uznać iż naruszony został przepis art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa przez zastosowanie do decyzji przepisów rozporządzenia (EWG) nr 684/92, mimo ich nieobowiązywania w dacie zdarzenia, organ podkreślił, że decyzja wydawana była już po dniu akcesji Polski do Unii Europejskiej i dlatego uwzględniono w niej obowiązujące prawo unijne. Organ podkreślił, iż powyższe nie oznacza, że skarżący nie naruszył prawa, ponieważ obowiązek wykonywania międzynarodowych przewozów osób na podstawie zezwolenia przewiduje przepis art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, którego skarżący nie posiadał.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję, dodatkowo wskazując, że gdyby skarżący wykonał pojedynczy przewóz międzynarodowy bez wymaganego zezwolenia, to fakt taki nie wyczerpałby hipotezy art. 92 ust. 1 i art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Tymczasem skarżący wykonywał przewozy międzynarodowe regularnie, a więc zobowiązany był do uzyskania zezwolenia na taką działalność i to nie w sposób pochodny, przejmując na podstawie umowy zezwolenie innego podmiotu, lecz "pierwotny za pośrednictwem organu administracyjnego".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lub stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania, naruszenie prawa materialnego tj. art.

5 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego

i autobusowego (Dz. Urz. (WE) L 74 z dn. 20.03.1992r. s. 1), które miało wpływ na wynik sprawy, art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez stwierdzenie, że przepis ten nie pozwala na stałe powierzenie przewozów innemu przewoźnikowi oraz naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie,

że powierzenie wykonania przewozu na zasadzie art. 24 ust. 4 pkt 4 tej ustawy prowadzi do wykonywania przewozu bez wymaganego zezwolenia.

Skarżący argumentował, iż niedopuszczalne było stosowanie przez organ

w decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się, przepisów unijnych dla wydarzenia sprzed akcesji Polski do Wspólnoty Europejskiej. Karanie na podstawie przepisów nieobowiązujących narusza, zdaniem skarżącego, art. 7 Konwencji

o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym a jego stanowisko wyraża się przekonaniem o zakazie powierzania na stałe wykonywania przewozów w ramach jednego zezwolenia. Nie została wzięta pod uwagę okoliczność, że przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, co ma związek z wejściem Polski do Unii. Zdaniem skarżącego organ nieprawidłowo wywiódł, iż powierzenie może być incydentalne, sporadyczne i winno być związane z niemożnością wykonania przewozu przez pierwotnie zobowiązanego przewoźnika posiadającego zezwolenie. Dodatkowo, wskazał, że decyzja opatrzona jest wadą skutkującą jej nieważnością - skierowana jest bowiem do innego podmiotu, co wynika z uzasadnienia decyzji, gdzie na stronie

3 wskazano "G. K." jako adresata wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na przedstawione już wcześniej argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia

10 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2464/05, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę Z. Z. Biuro Turystyki "A."

w uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W sprawie nie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa,

a zatem brak było podstaw do stwierdzenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewoźnik drogowy, który chce wykonywać przewozy regularne i regularne specjalne, musi uzyskać na taką działalność zezwolenie. Przypadki, w których zezwolenie nie jest wymagane ustawodawca wymienił w ust. 3 art. 18 cyt. ustawy i jest to katalog zamknięty. Udzielonego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych nie można odstępować pod rygorem jego cofnięcia, co prowadzi do wniosku, że jest to dokument wydany dla konkretnego przewoźnika w celu umożliwienia mu wykonywania określonego rodzaju usług transportowych. Sąd podkreślił, że nie można z treści przepisu art. 24 ust. 4 pkt 4 wymienionej ustawy, który odnosi się do sytuacji cofnięcia zezwolenia, a w którym określono jakie działanie nie stanowi odstąpienia zezwolenia, wywodzić w powiązaniu z art. 5 Prawa przewozowego możliwości wykonywania przewozu regularnego w oparciu o zezwolenie wydane innemu przewoźnikowi tylko dlatego, że zawarło się z nim umowę powierzenia wykonywania przewozu/ przewozów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że takie rozumowanie prowadziłoby do sytuacji, w której jedni przedsiębiorcy wykonują przewozy regularne posiadając zezwolenie, a inni wykonują taki sam transport bez zezwolenia, w oparciu o zezwolenie wydane innym przedsiębiorcom,

a działając tak nie naruszają prawa, bowiem mają z przewoźnikiem posiadającym zezwolenie zawartą umowę powierzenia wykonywania przewozu.

W ocenie Sądu I instancji wykonywanie przewozu w oparciu o zezwolenie udzielone innemu przewoźnikowi, czyli bez zezwolenia wydanego dla realizującego przewóz regularny, możliwe jest wyłącznie w sytuacjach szczególnych, przy czym Sąd zgodził się z organem, że takie wykonanie przewozu może mieć charakter pojedynczy

i incydentalny. Sąd I instancji wskazał, że zarówno przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy

o transporcie drogowym, jak też przepis art. 5 Prawa przewozowego odnoszą się do wykonania przewozu, nie zaś do wykonywania przewozów, co prowadzi do wniosku,

że przewoźnik zastępczy może w określonej sytuacji wykonać konkretny przewóz za przewoźnika uprawnionego na podstawie zawartej z nim umowy powierzenia wykonania takiego przewozu, a wykonując jednorazowo taki przewóz bez zezwolenia nie naruszy prawa w sposób skutkujący karą pieniężną, o której mowa w art. 92 ust. 1 w wysokości określonej l.p. 1.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Sąd

I instancji stwierdził, że regulacja zawarta w art. 5 ustawy Prawo przewozowe dopuszczająca możliwość powierzania wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, niż zobowiązany stanowi regulację o charakterze cywilnoprawnym i nie może zmieniać określonych ustawą o transporcie drogowym obowiązków przewidzianych dla podmiotów zamierzających wykonywać działalność przewozową.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo ustalił, iż na podstawie zawartej przez skarżącego z firmą O. Sp. z o. o. umowy handlowej (str. 133 akt adm.) skarżący w okresie od 7 stycznia 2002r. do 31 grudnia 2004r. wykonywał regularną komunikację autokarową, a konkretną liczbę zrealizowanych kursów - 46 na trasie [...] (str. 55 akt adm.) potwierdził O., zaś skarżący faktu tego nie kwestionował. Działanie takie naruszyło przepis art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia, iż decyzja rażąco naruszała prawo.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi co do rażącego naruszenia prawa przez zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92. Wskazał, że w dacie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej rozporządzenie

to obowiązywało, a więc nie stanowiło błędu przywołanie art. 4 ust. 4 tego aktu

w podstawie prawnej decyzji. Sąd wskazał jednocześnie, że nałożenie kary pieniężnej znajdowało swoje oparcie w naruszeniu przepisów ustawy o transporcie drogowym - art. 18 ust. 1 tej ustawy, nie zaś w naruszeniu przepisów rozporządzenia.

Za niezasługujący na uwzględnienie Sąd I instancji uznał również zarzut skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Posłużenie się na stronie 3 zaskarżonej decyzji (wiersz 15 od dołu) zwrotem skierowanym do "G. K." dotyczy wyłącznie jednego zdania tej decyzji i nie czyni jej nieczytelną dla skarżącego. Zarówno sentencja decyzji, jak też uzasadnienie w jego części historycznej oraz dalszej wyjaśniającej motywy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia, za wyjątkiem zdania na str. 3, kierowane są w sposób jednoznaczny do skarżącego, prowadzonej przez niego firmy transportowej i zgłoszonych przez niego zarzutów.

Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2006 r. wniósł Z. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Biuro Turystyki "A.", reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie

i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów nieobowiązujących w dacie wydania decyzji, tj. art. 4 ust. 4 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego (Dz. Urz. (WE) L 74 z dn. 20.03.1992r. s. 1);

2. poprzez nieprawidłową wykładnię art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) w zw. z art.

5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie dopuszczają stałego powierzenia wykonywania przewozów innemu przewoźnikowi;

3. poprzez przyjęcie, że powierzenie wykonania przewozu na zasadzie art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym prowadzi do wykonywania przewozu bez wymaganego zezwolenia i uzasadnia stosowanie art. 18 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w dniu kontroli, tj. w dniu 2 marca 2004r., nie obowiązywały w Polsce postanowienia wskazanego jako podstawa rozstrzygnięcia rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z 16 marca 1992r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego

i autobusowego (Dz. Urz. (WE) L 74 z dn. 20.03.1992r. s. 1). Nie mogło więc dojść do ich naruszenia i nie mogą one stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ich zastosowanie stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art.156 § 1 pkt 2 kpa. Pełnomocnik skarżącego nie podzielił poglądu Sądu I instancji, zgodnie z którym powołanie w decyzji jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 4 ust.4 powołanego rozporządzenia Rady nie było błędne.

Uzasadniając zarzut dokonania błędnej wykładni art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy

o transporcie drogowym, pełnomocnik wskazał, że aby powierzenie, o którym mowa

w tym przepisie nie stanowiło odstąpienia zezwolenia, winno być dokonane na zasadzie określonej w art. 5 Prawa przewozowego. Kluczowe dla właściwej wykładni tego przepisu będzie zatem w istocie użyte przez ustawodawcę w art. 5 Prawa przewozowego słowo "powierzać". Pełnomocnik dodał, że wykładnia dokonana

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynikła z nieprawidłowej analizy wskazanego przepisu. W uzasadnieniu decyzji wskazano bowiem, że zgodnie z art. 5 "dopuszczalne jest powierzenie", a nie "powierzanie", jak przewiduje to przepis.

Na zakończenie autor skargi kasacyjnej podniósł, że nawet jeśli w praktyce zmierza się do udzielania zezwoleń poszczególnym przewoźnikom, to stosownie do art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, dopuszczalne jest stałe korzystanie

z usług podwykonawców, nawet jeśli nie stworzono dla tego rodzaju działalności ram formalnych. Nadto, skoro ustawa o transporcie drogowym dopuszcza powyższe stałe powierzanie, które jest również dopuszczalne w systemie prawnym UE, nie można uznawać, że korzystanie z tej możliwości jest podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określa § 2 art. 183. Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanki nieważności nie zachodzą Sąd II instancji rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 176 ustawy P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone

w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zgodnie zaś z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć

na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać zatem na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego lub procesowego, poprzez dokładne powołanie numeru artykułu, paragrafu, ustępu przepisu, który został naruszony.

Wymóg wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 P.p.s.a. jest konieczny, gdyż wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jak wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie przedstawiono w skardze kasacyjnej jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności przez nieprawidłowe zastosowanie art. 4 ust. 4 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z 16 marca 1992 r.

w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego (Dz. Urz.(WE) L 74 z dn. 20 marca 1992 r. s. 1). Podniesiono, że w dacie kontroli 2 marca 2004 r. przepisy te nie obowiązywały

w Polsce i dlatego nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia, a ich zastosowanie stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rację ma skarżący, że powołanie tego przepisu w podstawie prawnej decyzji było błędne, bowiem nie obowiązywał on w dniu kontroli. Jednakże okoliczność ta nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nałożenie kary pieniężnej, co trafnie zauważył Sąd I instancji, znajdowało swoje uzasadnienie

w naruszeniu przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie zaś

w naruszeniu przepisów powołanego rozporządzenia.

Wyrokowi zarzucono też nieprawidłową wykładnię art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z art. 5 ustawy Prawo przewozowe polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie dopuszczają stałego powierzania wykonywania przewozów innemu przewoźnikowi.

Zarzutowi temu należy odmówić trafności. Przepis art. 24 ust. 4 powołanej ustawy wymienia przesłanki cofnięcia zezwolenia, zaliczając w pkt 4 do jednej z nich odstąpienie zezwolenia. Dodatkowo przy tym wyjaśnia, że nie jest odstąpieniem zezwolenia powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy Prawo przewozowe. Przepis art. 5 Prawa przewozowego stanowi natomiast o możliwości powierzania przez przewoźnika wykonania przewozu innym przewoźnikom, na całej przestrzeni przewozu lub jej części, z tym że ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne. Ogólne sformułowanie zamieszczone w art. 5 ustawy Prawo przewozowe pozwala przyjąć, że jest dopuszczalne powierzanie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi. Z przepisu tego nie wynika też, by powierzenie przewozu miało charakter jednorazowy. Skoro tak to trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, że powierzenie wykonania przewozu na zasadzie art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym stanowi przewóz bez wymaganego zezwolenia i uzasadnia stosowanie art. 18 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 w powiązaniu z art. 5 Prawa przewozowego dopuszcza wielokrotne powierzanie przewozu innemu przewoźnikowi, jednakże okoliczności tej nie można utożsamiać ze stałym powierzeniem przewozów. Czym innym jest bowiem wykonywanie powierzonego przewozu w ramach danego zezwolenia na podstawie odrębnego zlecenia, a czym innym prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie regularnych przewozów. To ostatnie pojęcie jest szersze

i obejmuje swym zakresem nie tylko wykonanie samego przewozu lecz również wszelkie czynności z tym związane takie jak organizacja przewozów regularnych, dystrybucja biletów czy też rozliczenia finansowe. W istocie nie chodzi nawet

o częstotliwość wykonywanych przewozów lecz ustalenie, który podmiot odpowiada za pełną organizację przewozu. Organ kierując się powyższymi przesłankami winien badać czy jest to wykonywanie przewozu powierzonego przez inny podmiot, któremu udzielono zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, czy też jest to wykonywanie przewozów regularnych na podstawie odstąpionego przez innego przewoźnika zezwolenia, a to stosownie do treści art. 24 ust. 4 pkt 1 stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia. Ustawa Prawo o transporcie drogowym w art. 18 stanowi,

że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia. Zatem stałe powierzenie wykonywania przewozów innemu przewoźnikowi na podstawie swojego zezwolenia stanowiłoby obejście przepisów tej ustawy i skutkowało cofnięciem zezwolenia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powołanego art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.

Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była bowiem decyzja wydana w trybie zwykłym lecz decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Wskazać należy, że w tym postępowaniu nadzorczy organ administracji bada jedynie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, to jest wadą kwalifikowaną. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i stanowiskiem doktryny wadliwa wykładnia przepisu prawa nie może być uznana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W wyroku z dnia 21 listopada 1994 r. sygn. akt III SA 388/94, PG 1995, nr 8 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94 (ONSA 1996, nr 1, poz. 37) wskazując, że "zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.", prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia.

Ponadto w omawianych podstawach skargi kasacyjnej brak jest powiązania stawianych zarzutów z przedmiotem sprawy prowadzonej w postępowaniu nadzorczym, a więc rozważań dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).