Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 8/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: par. 2, par. 3 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2010 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 lutego 2013 roku nr [...]; 2. uchyla decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 18 lipca 2012 r. nr [...]; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 4. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

ZASKARŻONĄ DO SĄDU DECYZJĄ DYREKTOR ODDZIAŁU REGIONALNEGO AGENCJI RESTRUKTURYZACJI I MODERNIZACJI ROLNICTWA W G. DZIAŁAJĄC NA PODSTAWIE ART. 138 § 1 PKT 2 USTAWY Z DNIA 14 CZERWCA 1960 R. - KODEKS POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO (DZ. U. Z 2013 R. POZ. 267), PO ROZPATRZENIU ODWOŁANIA PANI M. B. OD DECYZJI NR [...] Z DNIA 20 LUTEGO 2013 R. KIEROWNIKA BIURA POWIATOWEGO AGENCJI RESTRUKTURYZACJI I MODERNIZACJI ROLNICTWA W L. W SPRAWIE PRZYZNANIA POMOCY FINANSOWEJ Z TYTUŁU WSPIERANIA GOSPODAROWANIA NA OBSZARACH GÓRSKICH I INNYCH OBSZARACH O NIEKORZYSTNYCH WARUNKACH GOSPODAROWANIA NA ROK 2010 UCHYLIŁ W CAŁOŚCI ZASKARŻONĄ DECYZJĘ I PRZYZNAŁ PANI M. B. POMOC FINANSOWĄ NA ROK 2010 W WYSOKOŚCI 7.360,48 ZŁ.

W UZASADNIENIU ORGAN ODWOŁAWCZY STWIERDZA, ŻE 27 KWIETNIA 2010 R. PANI M. B., DZIAŁAJĄC JAKO ROLNIK, WYSTĄPIŁA DO KIEROWNIKA BIURA POWIATOWEGO AGENCJI RESTRUKTURYZACJI I MODERNIZACJI ROLNICTWA W L. Z WNIOSKIEM O PRZYZNANIE POMOCY FINANSOWEJ Z TYTUŁU WSPIERANIA GOSPODAROWANIA NA OBSZARACH GÓRSKICH I INNYCH OBSZARACH O NIEKORZYSTNYCH WARUNKACH GOSPODAROWANIA NA ROK 2010, DEKLARUJĄC DZIAŁKI ROLNE O ŁĄCZNEJ POWIERZCHNI 47,75 HA, POŁOŻONYCH W WOJEWÓDZTWIE POMORSKIM, POWIECIE LĘBORSKIM, GMINIE W., OBRĘBIE Ż. DO WNIOSKU STRONA ZAŁĄCZYŁA MATERIAŁ GRAFICZNY.

DECYZJĄ NR [...] Z DNIA 20 WRZEŚNIA 2010 R. KIEROWNIK BIURA POWIATOWEGO AGENCJI RESTRUKTURYZACJI I MODERNIZACJI ROLNICTWA W L. PRZYZNAŁ PANI M.B. POMOC FINANSOWĄ Z TYTUŁU WSPIERANIA GOSPODAROWANIA NA OBSZARACH GÓRSKICH I INNYCH OBSZARACH O NIEKORZYSTNYCH WARUNKACH GOSPODAROWANIA NA ROK 2010 W ŁĄCZNEJ WYSOKOŚCI 8.547,25 ZŁ DO POWIERZCHNI 47,75 HA. DECYZJA ZOSTAŁA DORĘCZONA DNIA 22 WRZEŚNIA 2010 R. STRONA NIE WNIOSŁA ODWOŁANIA, W ZWIĄZKU Z POWYŻSZYM PRZEDMIOTOWA DECYZJA STAŁA SIĘ OSTATECZNA.

ZAWIADOMIENIEM Z DNIA 27 CZERWCA 2012 R. DYREKTOR POMORSKIEGO ODDZIAŁU REGIONALNEGO ARIMR W G. WSZCZĄŁ Z URZĘDU POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE W SPRAWIE STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI WW. DECYZJI. DECYZJĄ NR [...] Z DNIA 18 LIPCA 2012 R. DYREKTOR POMORSKIEGO ODDZIAŁU REGIONALNEGO ARIMR W G. STWIERDZIŁ NIEWAŻNOŚĆ PRZEDMIOTOWEJ DECYZJI. W UZASADNIENIU ORGAN WSKAZAŁ, IŻ KIEROWNIK BIURA POWIATOWEGO AGENCJI RESTRUKTURYZACJI I MODERNIZACJI ROLNICTWA W L. WYDAJĄC PRZEDMIOTOWĄ DECYZJĘ NIEWYCZERPUJĄCO ROZPATRZYŁ MATERIAŁ DOWODOWY, A W REZULTACIE PRZYZNAŁ POMOC Z TYTUŁU ONW NA ROK 2010 MIĘDZY INNYMI DO DZIAŁEK EWIDENCYJNYCH NR 205/1, 2/2, 78/1, DO POWIERZCHNI WIĘKSZEJ NIŻ MAKSYMALNY KWALIFIKOWANY OBSZAR. DECYZJA ZOSTAŁA STRONIE DORĘCZONA W DNIU 23 LIPCA 2012 R.

Decyzją Nr [...] z dnia 20 lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. przyznał Pani M. B. pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 w łącznej wysokości 7.645,09 zł, do powierzchni 46,07 ha, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 20.226,11 zł, do powierzchni 46,07 ha. W uzasadnieniu powyższej decyzji, organ pierwszej instancji wskazał, iż powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowanych w przedmiotowym wniosku wynosiła 47,75, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 46,07 ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 3,6466%.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r. ze zm.), w związku z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnie stwierdzoną oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 3% lub 2 ha, ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Decyzję doręczono dnia 22 lutego 2013 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Pani M. B. stwierdziła, iż nie zgadza się ze zmniejszeniem powierzchni dla działki ewidencyjnej nr 2/2 w obrębie Ż. w szczególności, iż podatek rolny płaci za powierzchnię 23,02 ha i jest to powierzchnia podana przez rejestr ewidencji gruntów w Starostwie Powiatowym w L. Ponadto odnośnie powyżej działki strona w odwołaniu podkreśliła, iż użytkuje ją jako pastwisko, które leży bezpośrednio przy jeziorze Ł., na terenie zalewowym, nie występują żadne zalesienia.

Strona w odwołaniu podkreśliła, iż w lutym 2013 roku odbyła się kontrola na miejscu przeprowadzona przez pracowników ARiMR dotycząca działania rolnośrodowiskowego, w okresie tym był bardzo wysoki stan wody w jeziorze i trudno było określić rzeczywistą granicę pomiędzy jeziorem a lądem, kontrolerzy zmierzyli powierzchnię 21,34 ha. Wnioskodawca w dalszej części odwołania podkreślił, iż linia brzegowa pastwiska wynosi 1300 m i wypas rozpocząć można dopiero dwa tygodnie po zejściu wody, zaś w miesiącu maju - lipcu pastwisko powiększa się o kolejne 5-10 m. Ponadto strona nie rozumie jak można na podstawie kontroli administracyjnej określić powierzchnię użytkowanego pastwiska położonego na terenie zalewowym, zaś powołany przez organ dokument nazywanym materiałem graficznym nie jest mapą.

Rozpatrując odwołanie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ drugiej instancji przywołując na wstępie stan prawny mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie stwierdza, że obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne. Wynika to z art. 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, zgodnie z którymi wnioski o wsparcie i kolejne wnioski o płatność są sprawdzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznania wsparcia.

Ze sporządzonego przez organ pierwszej instancji raportu z kontroli administracyjnej wynika, że organ ten przeprowadzając kontrolę, w związku z błędem przekroczenia dopuszczalnej powierzchni uprawnionej do płatności obszarowej, ustalił iż powierzchnia stwierdzona zadeklarowanych we wniosku działek rolnych wynosi 46,07 ha.

Art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie niezbędnym było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w kwestii rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku przez producenta rolnego a powierzchnią stwierdzoną przez organ pierwszej instancji podczas kontroli administracyjnej.

Na podstawie posiadanych dokumentów, danych zawartych w bazie ZSZiK oraz kontroli na miejscu przeprowadzonej w kampanii 2012, pomiary potwierdziły zasadność zmniejszenia PEG wyznaczonego wcześniej tylko na podstawie obrazu ortofotomapy zweryfikowano wartości powierzchni ewidencyjno - gospodarczej na przedmiotowych działkach.

Wobec powyższych ustaleń, skoro ostateczna powierzchnia stwierdzona dla działek rolnych zadeklarowanych do pomocy finansowej ONW wyniosła 45,54 ha, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydał decyzję, w której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł, co do istoty sprawy. Jednocześnie w opinii organu odwoławczego nie została naruszona dyspozycja art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego (zakaz reformationis in peius), który stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąca narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Pojęcie "naruszonego prawa" w opinii organu odwoławczego rozumiane powinno być szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym, a więc wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa owe normy są wywodzone. Naruszenie prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydawania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wnosząc o jej uchylenie powtórzyła zarzuty z odwołania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor PORARiMR w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie bezpośrednio z przyczyn w niej zawartych.

Otóż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie powyższe sąd stwierdza, iż zaskarżona do sądu decyzja nie może się ostać, albowiem wbrew opinii organu narusza ona dyspozycję art. 139 k.p.a.

W rozważanej sprawie w istocie podstawą do wydania decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy były błędy organu pierwszej instancji w ustaleniach faktycznych.

Art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W judykaturze przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 139 k.p.a. - pierwszy z ustawowych warunków odstąpienia od zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony - rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy spełnią się łącznie dwie przesłanki. Według pierwszej z nich, treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Druga przesłanka wymaga zaś, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., VII SA/Wa 1626/04, Lex nr 165003, i WSA w Kielcach z dna 10 listopada 2010 r., II SA/Ke 637/10, Lex nr 740884).

Szczególny charakter art. 139 k.p.a. wskazuje, że posługiwanie się nim w praktyce musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2008 r., IV.SA/GL 1109/07, Lex nr 504831).

W kontekście postanowień art. 139 k.p.a. nietrudno zauważyć, że zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie tego organu decyzję, która jest korzystniejsza dla odwołującej się strony (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2008 r., III SA/Kr 579/08, Lex nr 523867). Tylko bowiem rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony.

Ustosunkowując się do kwestii "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 139 k.p.a., w orzecznictwie wskazywano, że błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 listopada 2010 r., I SA/Gd 651/10, Lex nr 747982). Także odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r., II SA/Sz 934/07 Lex nr 469795).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, że organ odwoławczy stwierdzając jedynie błąd w ustaleniach faktycznych, a więc zwykłe naruszenie prawa winien był utrzymać w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji jako korzystniejszą dla odwołującej się strony. Tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony.

Z tych samych przyczyn Sąd kierując się dyspozycją art. 135 p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 18 lipca 2012 r. nr [...]. Błąd w ustaleniach faktycznych nie wyczerpuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem brak było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a. decyzji kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia 15 listopada 2010 r., nr [...].

Z tych przyczyn na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku.