Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 564/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 i 3 oraz 11a ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Klembów od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1703/11 o odrzuceniu skargi Gminy Klembów na działania Burmistrza Miasta Ząbki w przedmiocie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 27 grudnia 2011 r., IV SA/Wa 1703/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy Klembów na działania Burmistrza Miasta Ząbki w przedmiocie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że żądania zawarte w skardze Gminy Klembów nie mieszczą się w kognicji sądu administracyjnego. Skarżąca kwestionuje w istocie legalność zawartej przez Burmistrza Miasta Ząbki działającego w imieniu Miasta Ząbki ze Stowarzyszeniem Opieki nad Zwierzętami w Polsce Patrol Interwencyjny umowy cywilnoprawnej na wykonywanie usług w zakresie odławiania i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Miasta Ząbki. Skarżąca wskazuje na bezprawność działań Stowarzyszenia na terenie Gminy Klembów, a także brak nadzoru nad działalnością Stowarzyszenia ze strony kontrahenta tj. Miasta Ząbki co do prawidłowego wykonywania umowy. Sąd administracyjny nie jest jednak właściwy do rozstrzygania o legalności czy też ważności tej umowy. Rozstrzygnięcie takie leży bowiem w kręgu zainteresowań prawa cywilnego.

Zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.). Przepis ten mylnie jest interpretowany jako obowiązek gmin w tym zakresie. Powołany art. 11 ust 1 ustawy o ochronie zwierząt wskazuje jedynie na zadanie, które winno być wykonywane jako zadanie własne gminy.

Wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 11 ust 3 ustawy o ochronie zwierząt). Z kolei, z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 753) wydanego na podstawie art. 11 ust 2 ustawy o ochronie zwierząt, wynikają zasady i warunki, na podstawie których musi odbywać się wyłapywanie bezdomnych zwierząt. Nadto rada gminy może (ale nie musi) w drodze uchwały przyjąć program zapobiegający bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt).

Z powyższego wynika, że to Rada Gminy jest inicjatorem podjęcia działań w zakresie opieki i wyłapywania bezdomnych zwierząt. Jak wynika z akt sprawy i wyjaśnień Burmistrza Miasta Ząbki, ani uchwała w trybie art. 11 ust. 3, ani w trybie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie zostały wydane. W tej sytuacji, niniejsza sprawa może być oceniana jedynie w punktu widzenia przedmiotowych umów cywilonoprawnych zawartych przez Miasto Ząbki reprezentowane przez Burmistrza Miasta Ząbki ze Stowarzyszeniem Opieki nad Zwierzętami w Polsce Patrol Interwencyjny o świadczenie usług w zakresie odławiania i zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Miasta Ząbki.

W skardze kasacyjnej zaskarżono w całości wskazane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez ich błędną wykładnię polegającą na potraktowaniu treści tych artykułów jako przyzwolenie do podejmowania działań w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt i zapewnienia im dalszej opieki, a nie jako ustawowy obowiązek w tym zakresie. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) polegające na odrzuceniu przez Sąd skargi w sytuacji, gdy wszelkie działania Burmistrza Miasta Ząbki przedsięwzięte w celu realizacji ustawowego obowiązku Gminy odławiania bezdomnych zwierząt i zapewnienia im dalszej opieki były czynnością z zakresu administracji publicznej rzutującą na obowiązki skarżącej, i w związku z tym jej rozpoznanie należało do właściwości sądów administracyjnych; 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi w sytuacji, gdy żadne inne przyczyny odrzucenia niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. nie istniały, co potwierdza także treść uzasadnienia; 3) art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnień co do zastosowanej podstawy prawnej odrzucenia skargi, w szczególności brak wskazania i opisania innych przyczyn niedopuszczalności skargi, co sprawiło że nie jest możliwe pełne i rzeczowe odniesienie się do rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wykonywanie zadania własnego określonego w ustawie o ochronie zwierząt jest obowiązkiem nałożonym na gminę. Stanowi o tym treść art. 11a ust. 1 tej ustawy w którym ustawodawca posłużył się słowem "obowiązek". Przywołano także wyrok NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1667/11. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną fragment uzasadnienia w którym sąd stwierdza, że zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, a wyłapywanie bezdomnych zwierząt i rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, również świadczy o obowiązku wykonywania przez gminę opisanego zadania własnego.

Skarżąca podkreśliła, że zadanie nie jest realizowane przez Miasto Ząbki na mocy uchwały rady gminy (obowiązek publicznoprawny), a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był orzec w sprawie skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (ewentualnie art. 101 ust. 1 u.s.g.).

Gmina Klembów nie tylko kwestionuje legalność zawartej przez Burmistrza Miasta Ząbki umowy cywilnoprawnej, ale przede wszystkim zarzuca jej niewłaściwe realizowanie. Gdyby skarżącej chodziło jedynie o stwierdzenie nieważności umowy cywilnoprawnej, zapewne skierowałaby stosowne powództwo do sądu powszechnego. W niniejszej sprawie zakres przedmiotowy podlegający rozstrzygnięciu jest jednak zupełnie inny – skarżąca domaga się dokonania kontroli obowiązków ustawowych Burmistrza Miasta Ząbki. Przedmiotowe obowiązki mogą być realizowane zarówno przez zawieranie stosownych umów cywilnoprawnych, jak i poprzez działania samych urzędników. Ewentualne powództwo do sądu powszechnego w odróżnieniu od wniesionej skargi nie mogłoby spowodować, że organ zacząłby realizować swoje obowiązki. Obecnie, wiele czynności władczych wykonywanych jest z pomocą podmiotów prywatnych i niewłaściwe byłoby, z uwagi na zawieranie z nimi umów cywilnoprawnych, wyłączenie w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wymienione tam zadanie własne gminy ma charakter obowiązkowy a nie fakultatywny, jest niezasadny. Aby skutecznie zarzucać brak wykonywania/niewłaściwe wykonywanie obowiązków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego, trzeba wskazać najpierw przepis, z którego zdaniem skarżącej strony wynika taki obowiązek. Art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt wbrew stanowisku Gminy Klembów nie przesądza o takim obowiązku. Art. 7 ust. 2 u.s.g. stanowi, że ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. I tak, przykładowo w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w art. 17 ust. 1 ustawodawca wskazuje, że "do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy (...)". Analogicznie, w art. 3 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 r. ze zm.) wskazano, ze "utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy". Z kolei ustawa o ochronie zwierząt stwierdza tylko w art. 11 ust. 1, że "zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z wyroku NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1667/11 wynika, że odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o czym mowa w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, a nie że zadanie własne gminy w zakresie zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania ma charakter obowiązkowy.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że jedyną podstawą prawną wyłapywania bezdomnych zwierząt powinna być odrębna uchwała rady gminy (miasta) wydana na podstawie art. 11 ust. 3 zdanie drugie i art. 11a cyt. ustawy o ochronie zwierząt. Podjęcie stosownej uchwały otwiera dopiero drogę dla organu wykonawczego gminy do podjęcia działań faktycznych i prawnych zmierzających do doprowadzenia do wykonania tej uchwały, w tym w szczególności zawarcia z podmiotem prowadzącym schronisko umowy na warunkach przez strony określonych.

Projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a cyt. ustawy) ma być ponadto przekazany do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt). Z kolei, z § 4 rozporządzenia w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt wynika, że działania w zakresie wyłapywania zwierząt bezdomnych, w szczególności psów i kotów, obejmują przeprowadzenie wyłapywania przez podmiot, z którym została zawarta odpowiednia umowa, przewiezienie i umieszczenie zwierząt w schronisku.

Jak słusznie zatem zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, legalność zawartej przez Burmistrza Miasta Ząbki działającego w imieniu Miasta Ząbki umowy cywilnoprawnej dotyczącej wykonywania usług w zakresie odławiania i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Miasta Ząbki nie może podlegać ocenie sądu administracyjnego. Kontroli podlegać za to może uchwała o której mowa w art. 11 ust. 3 i art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt (właśnie w sprawie ze skargi na uchwałę rady miasta w przedmiocie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt wydany został wyrok NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1667/11).

Nie można uznać, że wszelkie działania Burmistrza Miasta Ząbki przedsięwzięte w celu realizacji ustawowego obowiązku Gminy odławiania bezdomnych zwierząt i zapewnienia im dalszej opieki są czynnością z zakresu administracji publicznej rzutującą na obowiązki skarżącej i tym samym podlegają skardze do sądu administracyjnego. Nawiązanie stosunku prawnego pomiędzy podmiotami bez wymaganej wcześniej uchwały Rady Gminy i rozpatrywanie jej bezskuteczności, podobnie jak jej niewłaściwe, zdaniem skarżącej, realizowanie, powinno podlegać ocenie sądu powszechnego. Z tego względu niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W skardze wskazano co prawda na "bezprawne działanie Burmistrza Miasta Ząbki działającego w imieniu Miasta Ząbki w zakresie realizowania ustawowego obowiązku tj. zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania" naruszające interes prawny oraz majątkowy Gminy Klembów, w tym wniesiono o rozwiązanie niezgodnej z prawem umowy, ale to "bezprawne działanie" w istocie sprowadza się właśnie do zarzutu dotyczącego zawarcia wspomnianej umowy i wyboru przez Miasto Ząbki nieodpowiedniego, zdaniem skarżącej podmiotu.

Uznając, że sprawa w istocie nie podlegała kognicji sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był powołać art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zamiast art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy. Wcześniej, Sąd w wystarczający sposób wyjaśnił, z jakiego powodu uznał że sprawa nie podlega rozpoznaniu. W szczególności podkreślił, że jest uprawniony do kontroli uchwały wydanej na podstawie przepisów ustawy o ochronie zwierząt, a nie umowy zawartej pomiędzy Miastem a Stowarzyszeniem. Wskazane zatem naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.