Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 577/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3,  par. 1a    oraz  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w J. na bezczynność Wojewody D. w sprawie wydania zezwolenia na pracę typu A dla N.I. I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie [...] dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idąca skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

"A" Sp. z o.o. z/s w J. G. ( dalej: strona skarżąca, spółka) złożyła [...] kwietnia 2019 r. do Wojewody D. ( dalej organ, Wojewoda) wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca ( N. I.).

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. ( wpływ do organu [...] maja 2019 r.) spółka złożyła ponaglenie zarzucając Wojewodzie bezczynność i przewlekłość w rozpatrzeniu tej sprawy.

Organ pismem z dnia [...] maja 2019 r. wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia, w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 §2 k.p.a.) braków formalnych wniosku poprzez dostarczenie dokumentów wskazanych w piśmie oraz uiszczenie stosownej opłaty.

Strona skarżąca złożyła [...] maja 2019 r. skargę na bezczynność Wojewody, w związku ze sprawą jej wniosku z [...] kwietnia 2019 r. Przywołując art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 oraz art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) art. art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, zarzuciła ich naruszenie.

Z uwagi na tak sformułowane zarzuty wniosła o:

1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego akt administracyjnego w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi;

2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że [...] kwietnia 2019 r. złożyła wniosek. Pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku decyzja nie została wydana, strona nie została też poinformowana o przyczynach zwłoki ani o nowym terminie załatwienia sprawy. Wystąpiła zatem bezczynność, gdyż organ co prawda podjął czynności, ale w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu. Strona stwierdziła, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin załatwienia sprawy został przekroczony wielokrotnie, co wskazuje, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej uzasadniła tym, że spółka oczekując na załatwienie sprawy traci dochody w związku z brakiem możliwości zatrudnienia pracownika, nadto w związku z długim oczekiwaniem na wydanie zezwolenia istnieje zagrożenie, że kandydat do zatrudnienia zrezygnuje z pracy. W ocenie strony argumentacja organu dotycząca dużej ilości składanych wniosków i trudności kadrowych nie jest uzasadnieniem dla bezczynności organu w danej sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie i wymierzona kara winna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego zorganizowania czasu pracy, aby strony nie oczekiwały kilkanaście miesięcy na załatwienie sprawy nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W jego ocenie strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, bowiem pismem z dnia [...] maja 2019 r. wniosła ponaglenie ( data wpływu do organu [...] maja 2019 r.) natomiast pismem z dnia [...] maja 2019 r. złożyła skargę na bezczynność tego organu ( data wpływu do organu [...] maja 2019 r.). W przypadku braku uwzględnienia powyższego wniosku organ wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że stoi w rażącej sprzeczności z faktami twierdzenie pełnomocnika spółki, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, a strona skarżąca oczekuje bez efektu na załatwienie sprawy przez organ od kilku miesięcy. Jak podkreślił organ wniosek wpłynął do wojewody w dniu [...] kwietnia 2019 r., a pismem z dnia [...] maja 2019 r. spółka została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku, z tym że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę organ oczekuje na uzupełnienie wskazanych braków, zatem wynikające z powyższego przedłużenie postępowania jest okolicznością niezawinioną przez organ. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Podkreślił również, że to grzywna wymierzana organowi wydaje się być środkiem bardziej wskazanym do dyscyplinowania organu niż przyznawana stronie suma pieniężna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się na wstępie do kwestii dopuszczalności skargi wyjaśnić należy, że w świetle art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302, ze zm.) - dalej p.p.s.a. – skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. II OSK 1659/18, publ. CBOSA). W orzecznictwie tutejszego sądu wyrażano też wielokrotnie stanowisko, że wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 14 XI 2018 r., III SAB 48/18; z 14 III 2019 r., III SAB/Wr 226/18; z 12 IV 2019 r. III SAB/Wr 271/18 – publ. CBOSA). Stanowisko to podziela także Sąd w składzie orzekającym. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy stosowne ponaglenie zostało złożone w organie w dniu [...] maja 2019 r. natomiast skarga wpłynęła do Wojewody w dniu [...] maja 2019 r. zatem w odstępie kilkudniowym. Zdaniem Sadu warunek formalny określony art. 53 § 2b p.p.s.a. został w tej sprawie spełniony.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", czyni to natomiast k.p.a. w znowelizowanym 7 kwietnia 2017 r. przepisie art. 37 §1 pkt 1 tej ustawy. W świetle przepisu art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Innymi słowy z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji pierwszą i zarazem jedyną czynność w sprawie polegającą na wezwaniu do uzupełnienia wniosku podjął [...] maja 2019r., zatem już po upływnie miesięcznego terminu o którym mowa w art. 35 k.p.a.. Wprawdzie postępowanie o wydanie zezwolenia na pracę może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co skutkuje wydłużeniem terminu na rozpatrzenie sprawy do dwóch miesięcy, ale powinno to zostać zakomunikowane stronie w trybie art. 36 § 1 k.p.a., tj. organ winien zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. W przedmiotowej sprawie organ nie dochował tego wymogu, a pierwszą i jak dotychczas jedyną czynność w sprawie podjął dopiero [...] maja 2019 r. czyli już po upływie miesiąca i ośmiu dni od złożenia wniosku przez stronę. Bezsprzecznie zatem organ nie załatwił sprawy w terminie. Powyższe zachowanie wskazuje, że procedowanie organu wyczerpuje znamiona bezczynności określone w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby orzeczona bezczynność na tym etapie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, zdaniem Sądu – stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należało bowiem wziąć pod uwagę fakt, że co prawda pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a konieczną do rozpoznania czynnością polegającą na wezwaniu do uzupełnienia wniosku o szereg niezbędnych do rozpoznania tej sprawy dokumentów, minął ponad miesiąc, ale złożenia skargi na bezczynność doszło w zakreślonym przez organ trzydziestodniowym terminie do uzupełnienia wskazanych w wezwaniu braków wniosku, które nie zostały skutecznie uzupełnione do dnia wniesienia skargi. Podkreślić wszak trzeba, że organ w istocie w trakcie postępowania nawet nie wykonał obowiązków z art. 36 k.p.a. pozwalających stronie skarżącej zorientować się kiedy może oczekiwać rozstrzygnięcia, ale wobec wniesienia skargi w terminie otwartym do uzupełnienia braków skargi, należało przyjąć, że powstała wcześniej zwłoka wynikała przede wszystkim z problemów organizacyjnych leżących po stronie organu oraz znacznego wzrostu ilości wniosków w przedmiotowym zakresie. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej jednak są one obiektywną trudnością po stronie organu, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącej Spółki i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Kierując się treścią art. 149 § 1 i 1a oraz wobec braku informacji o zakończeniu postępowania do dnia wyrokowania , zobowiązano organ do wydania aktu i stwierdzając jednocześnie, że zaistniała w tej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze stosunkowo nieznaczną skalę przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz dyscyplinujący charakter grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do nałożenia na organ wspomnianego środka. W ocenie Sądu nie było także podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 publ. CBOSA). Skarżąca spółka podniosła wprawdzie, że okres oczekiwania na załatwienie sprawy pozbawił ją możliwości zatrudnienia cudzoziemca i finalnie utratę korzyści finansowych, co - jak można przypuszczać - miało zostać zrekompensowane właśnie przyznaniem od organu sumy pieniężnej. Sąd tej argumentacji jednak nie podziela, bowiem wbrew twierdzeniom skargi okres oczekiwania na zezwolenie nie był na tyle długi, by narażał skarżącą spółkę na istotne negatywne konsekwencje niewykonywania zobowiązań. Nadto wskazana okoliczność w żaden sposób nie została przez stronę udokumentowana czy choćby uwiarygodniona. Wobec powyższego w ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić zarówno od przyznania od organu na rzez strony skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej jak i wymierzenia organowi grzywny (art. 149§ 2 2 p.p.s.a.) oddalając wniosek w tym zakresie.

Końcowo Sąd podnosi, że z urzędu jest mu wiadome, że oprócz przedmiotowej skargi w tut. Sądzie zawisła także skarga tego samego skarżącego na przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na pracę typu A tego samego cudzoziemca. Orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 24 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 34/13, zgodnie z którym "organowi administracji można w tej samej sprawie skutecznie zarzucić zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego (...)". Z uwagi na powyższe, obie skargi podlegały odrębnemu merytorycznemu rozpoznaniu.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 §1 pkt 3, §1a oraz 2 p.p.s.a orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 §1 pkt.1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III wyroku). O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 ( pkt V wyroku).

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.