Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 243/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9,  art. 52,  art. 53,  art. 59
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7,  art. 15,  art. 77,  art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 997 złotych (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ‘[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji z dnia "[...]" wydanej z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku gospodarczego gospodarstwa do hodowli materiału zarybieniowego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną w zabudowie zagrodowej na działce nr ‘[...]", obręb geodezyjny ‘[...]’, gm. ‘[...]" – utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 26 lipca 2017 r. do Urzędu Gminy w "[...]" wpłynął wniosek

M. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego gospodarstwa do hodowli materiału zarybieniowego z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną w zabudowie zagrodowej na działce nr "[...]", obręb geodezyjny ‘[...]", gm. ‘[...]". We wniosku określono zapotrzebowanie na media oraz podano gabaryty budynku.

Decyzją z dnia ‘[...]’ organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego gospodarstwa do hodowli materiału zarybieniowego z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną za zabudowie zagrodowej na działce nr ‘[...]", obręb

geodezyjny "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu powołał się na negatywne uzgodnienia z organami współdziałającymi.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. (skarżący) zarzucił jej naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako: u.p.z.p.) - poprzez uznanie, że wnioskowana budowa nie jest zgodna z przepisami odrębnymi,

2) art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez zmianę treści wniosku inwestora i oparcie się na własnych ustaleniach,

3) art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez błędne

wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji,

4) art. 9 k.p.a. poprzez uzgodnienie decyzji z organem uzgadniającym, mimo, iż ten organ nie był wymieniony w projekcie decyzji i skarżący nie został poinformowany o tym uzgodnieniu,

5) art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 7b k.p.a. poprzez brak uwzględnienia pism uszczegóławiających wniosek i wskazówek organu uzgadniającego,

6) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia odwołującemu z jakich względów organ nie

uwzględnił pism zmieniających i doprecyzowujących wniosek,

7) art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak poddania uzgodnieniom zmienionego projektu decyzji i samowolne uznanie przez organ, że zgłoszone przez wnioskodawcę kwestie nie spowodowałyby zmiany w zakresie oceny projektu przez organy uzgadniające, tj. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska,

8) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 poprzez brak przeprowadzenia analizy stanu

faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji,

9) art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez opieszałe działanie i znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy,

10) art. 79a k.p.a. poprzez brak wskazania w informacji o możliwości wypowiedzenia się

co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, które nie zostały na dzień wysyłania informacji według organu spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie uzgodnienie, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 u.p.z.p., wymagane

jest z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż

wymienione pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Stosownie zaś do treści art. 53 ust. 5 c u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Zarządca drogi natomiast ma na zajęcie stanowiska 14 dni. Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]"

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla zamierzenia polegającego na budowie budynku

gospodarczego gospodarstwa do hodowli materiału zarybieniowego w zabudowie zagrodowej na działce nr "[...]". W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne koliduje z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza, tj. z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Postanowieniem z dnia "[...]" Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżone postanowienie w całości w mocy. Z kolei postanowieniem z dnia "[...]" działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Zastępca

Dyrektora Oddziału w ‘[...]" odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach

zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego gospodarstwa do hodowli materiału zarybieniowego w zabudowie zagrodowej na działce nr "[...]" w "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" zaskarżone postanowienie zostało utrzymane w mocy. Kolegium wskazało, że biorąc pod uwagę to, iż negatywne stanowisko organu współdziałającego jest przeszkodą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i to, że postanowienia organów uzgadniających zyskały walor ostateczności, organ I instancji nie mógł ustalić warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, dlatego decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że zarówno organy uzgadniające, jak i organ I instancji ustosunkowywały się do wniosków inwestora o zmianę projektu decyzji.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium z dnia "[...]" skarżący w całości przytoczył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podniósł, że Wójt w swoim projekcie decyzji określił odmiennie niż skarżący we wniosku granice terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy. Ustalając linię rozgraniczającą teren inwestycji od strony jeziora, Wójt wyznaczył ją jako linię pokrywającą się z granicą pomiędzy działką nr "[...]" i działką jeziorną nr ‘[...]". Spełniając wymóg zawartości wniosku o ustaleniu warunków zabudowy z art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. skarżący określił granice terenu objętego wnioskiem oraz określił charakterystykę inwestycji poprzez narysowanie planowanego rozmieszczenia projektowanych obiektów budowlanych i podanie ich odległości od granic działki. Zaznaczona

na załączniku graficznym do wniosku linia rozgraniczająca teren inwestycji

odsunięta była od granicy działki nr ‘[...]" jeziora "[...]" o taką samą odległość w jakiej znajduje się od niej istniejący budynek. Natomiast Wójt naruszył art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji niezgodnie z wnioskiem skarżącego. Wójt był związany treścią

żądania, a mimo to sam zmodyfikował wniosek skarżącego ustalając inną linię

rozgraniczającą aniżeli wnioskowana. W załączniku graficznym do wniosku wyraźnie

określono planowany teren zabudowy oraz lokalizację i odległość obiektów budowlanych od działki jeziornej nr ‘[...]". Mimo to Wójt samowolnie zmienił tą lokalizację i niezgodnie z wnioskiem wyznaczył linię rozgraniczającą.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Sąd ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie i powinien wziąć to pod uwagę nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Zasadniczym powodem uwzględnienia skargi był fakt niedostrzeżenia przez Kolegium okoliczności, że M. W.; pismem z dnia 10 września 2018 r. zmodyfikował własny wniosek z dnia 21 lipca 2017 r. w zakresie granic terenu objętego wnioskiem, tj. w zakresie odległości od jeziora "[...]" (działka nr "[...]") i od drogi gruntowej będącej działką nr’[...]". O ile pierwotny sposób wyznaczenia tejże granicy od jeziora podyktowany był odległością budynku usytuowanego na działce planowanej inwestycji, to w zmienionym wniosku rzeczoną granicę wyznacza zabudowa na działce sąsiedniej, tj. nr "[...]". Zmiana wniosku z powyższym zakresie nie mogła pozostać bez wpływu na dalszy tok postępowania. Dostrzec bowiem wypada, że określenie granic terenu objętego wnioskiem jest obligatoryjnym elementem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p.), a z kolei linia rozgraniczająca teren inwestycji, wyznaczona na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1, jest koniecznym elementem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). Zatem granica terenu objęta wnioskiem, jak również jej decyzyjny odpowiednik w postaci linii rozgraniczających teren inwestycji, niewątpliwie są relewantnymi okolicznościami w postpowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w okolicznościach przedmiotowej sprawy tym bardziej nabierają istotnego znaczenia, jako, że mogą – co do zasady – znosić statuowany przez § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru chronionego Krajobrazu Pojezierza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, zwłaszcza w kontekście wyjątków, o których mowa w § 5 ust. 7 pkt 5 w/w uchwały. W związku z powyższym zmiana istotnego elementu wniosku i decyzji o warunkach zabudowy wymagała, co do zasady, powtórzenia procedury uzgodnieniowej, o której mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w niniejszym przypadku z organami, o których mowa w pkt 8 i 9 w/w artykułu. Jednak, czy takowy obowiązek ukonstytuował się w realiach przedmiotowej sprawy, z uwagi na zakres i rodzaj zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy, orzekające w sprawie organy winny wyjaśnić z udziałem właśnie zidentyfikowanych organów uzgadniających, a nie dokonać powyższego we własnym zakresie, jak to uczynił Wójt - czym naruszył właściwość rzeczoną tychże organów współdziałających - zaś Kolegium w ogóle do tegoż zagadnienie się nie odniosło, nawet nie wspomniało, że zmiana wniosku w powyższym zakresie nastąpiła. Tymczasem ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek (tylko) inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), co oznacza, że tylko wniosek inwestora determinuje przedmiot postepowania o ustalenie warunków zabudowy i tylko ona zakreśla parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Przy czym Sąd nie uważa, że skutkiem zmiany wniosku inwestora w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała bezwzględna konieczność powtórzenia procedury uzgodnieniowej, gdyż wniosek w swej pierwotnej postaci dezaktualizując się stał się historyczny, lecz orzekające w sprawie organy winny wystąpić do przywołanych organów współdziałających celem oceny, czy zakres, skala i rodzaj zmiany wniosku wymaga powtórzenia procedury uzgodnieniowej. Innymi słowy, w sprawie zaistniała potrzeba zweryfikowania przez organy współdziałające konieczności dokonania reuzgodnień. Zaniechanie w powyższym zakresie, będące najprawdopodobniej skutkiem błędnej wykładni art. 52 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 u.p.z.p., stanowi samoistną przesłankę uwzględnienia skargi, skoro jest naruszeniem prawa materialnego. To pierwszoplanowy i o najcięższym ciężarze gatunkowym zarzut względem rozstrzygnięcia Kolegium, zwłaszcza w kontekście, że jedynym jego powodem było powołanie się na fakt odmowy dokonania pozytywnych uzgodnień zamierzenia inwestycyjnego skarżącego w kształcie sprzed jego modyfikacji dokonanej pismem z dnia 10 września 2018 r.

Nadto Sąd, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z urzędu dostrzega, że elementy składowe, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu. Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami, a dokładniej załączników. Załączniki zaś do decyzji są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Brak któregokolwiek z obligatoryjnych załączników stanowi przy tym istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 października 2012 r. (sygn. II OSK 1141/11), wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która nie zawiera obligatoryjnych załączników, które stanowią jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadnia uchylenie decyzji. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w powyższym wyroku.

Niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie dalej idących zarzutów sformułowanych przez skarżącego odnoszących się do wyznaczenia przez organ I instancji linii rozgraniczających teren inwestycji niezgodnie ze złożonym wnioskiem. Marginalnie należy jednak zauważyć, że pod pojęciem "linii zabudowy" należy rozumieć linię powstałą z przedłużenia istniejącej już zabudowy. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy na płaszczyźnie tego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza zatem wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, którym winna być nieruchomości inwestora. Tym samym do inwestora należy określenie tego, w jaki sposób dokona lokalizacji planowanej inwestycji na terenie należącej do niego nieruchomości. Skarżący podniósł, że na sąsiedniej działce znajduje się budynek, a planowany budynek nie będzie posadowiony bliżej jeziora aniżeli istniejący już na sąsiedniej działce. Powyższa, nie będąca przedmiotem oceny przez Kolegium okoliczność jest o tyle istotna, że dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy może mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że zgodnie z wyrażoną a art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie, a więc nie ogranicza się jedynie do zbadania czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Powyższe obliguje organ odwoławczy do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu (art 11 k.p.a.). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji, które pomija zasadnicze przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji w ten sposób, że nie podaje ich wykładni i nie wyjaśnia powiązania tych norm z pozostałymi powołanymi w decyzji oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony jest uzasadnieniem wadliwym naruszającym zarówno art. 107 § 3 k.p.a. jak też art. 11 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2015 r., o sygn. akt II GSK 1937/14 opubl.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu zauważyć należy, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł szereg zarzutów procesowej, jak i matarialnoprawnej dotyczących m.in.: uznania, że wnioskowana budowa nie jest zgodna z przepisami odrębnymi; błędnego wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji; braku przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do większości zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że negatywne stanowiska organów współdziałających są przeszkodą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy - co powoduje, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. - uchybienie to stanowi już wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji organu II instancji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Sąd dostrzegł również, że także decyzja organu I Instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Mianowicie, w dniu 21 września 2018 r. do organu I instancji wpłynęła informacja z Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (w niniejszej sprawie organu współdziałającego) o wniesieniu przez skarżącego zażalenia na postanowienie tego organu z dnia "[...]" w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia ‘[...]" podał również jako powód odmowy ustalenia warunków zabudowy negatywne stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawarte w postanowieniu z dnia "[...]", w sytuacji kiedy wiedział o wniesieniu przez skarżącego zażalenia na to rozstrzygnięcie. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]", a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatrzył zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia ‘[...]". Zatem decyzja organu I instancji była przedwczesna.

Podniesionym powyżej uchybieniom, w kolejności chronologicznej, dotyczącym niekompletności decyzji, naruszenia art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. i jej przedwczesności - na tle podstawowego zarzutu o niezweryfikowaniu, z inicjatywy Kolegium, przez organy współdziałające konieczności dokonania ewentualnych uzgodnień, należy – w okolicznościach przedmiotowej sprawy - nadać drugoplanowe znaczenie, co oczywiście, samo w sobie, nie odbiera im przymiotu istotności.

Na kanwie powyższych rozważań należało uznać, że sprawa objęta zaskarżoną decyzją nie została należycie rozpoznana przez organ, w następstwie bowiem przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego organ przedwcześnie wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Uchybienia te dowodzą o zasadności podniesionych w skardze zarzutów, a także stanowią o naruszeniu art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, wnikliwie wyjaśni wskazane powyżej kwestie i oceni należycie materiał dowodowy sprawy, zgromadzony także z czynnym udziałem strony, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.. orzekł jak w sentencji wyroku.

W kwestii kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.