Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 338/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7 , art 77 i art 107 , art 145 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz P. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 28.01.2019 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 19.02.2018 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, centralnego ogrzewania i ciepłej wody oraz układem komunikacji wewnętrznej, na działce nr [...], położonej w miejscowości J., gmina M..

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 03.01.2019 r., działając z urzędu, wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Wydając pozwolenie na budowę organ stwierdził, że projektowany budynek posiada połączenie komunikacyjne z publiczną drogą gminną (działka nr [...]) poprzez wewnętrzną drogę gminną (działka nr [...]). Według "Informacji z rejestru gruntów" z dnia 08.02.2018 r. działka nr [...] była w samoistnym posiadaniu Urzędu Miasta i Gminy M., na podstawie [...] Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany przedmiotowej inwestycji zawierał pismo UMiG M. znak [...] z dnia 29.01.2018 r. w którym zawarto zapis o braku zastrzeżeń, co do projektowanej obsługi komunikacyjnej m.in. działki nr [...] w J. , z wykorzystaniem działki drogowej nr ew. [...]. Natomiast z pozyskanego po zakończeniu postępowania w sprawie pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. znak: [...] z dnia 19.10.2018 r. wynika jednak, że działka drogowa nr [...] w J. jest wyłącznie własnością osób fizycznych, według KW Nr [...]

Po wznowieniu postępowania w sprawie na wezwanie organu inwestor T. O. przedłożył dokumentację na podstawie której organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja posiada połączenie komunikacyjne z gminną drogą publiczną (działka nr [...]) poprzez istniejący i utwardzony żwirowo, szlak drożny, na zasadzie służebności gruntowej, po działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] i dalej po nowo powstałej działce drogowej nr ew. [...] w J. , której inwestor jest współwłaścicielem. Prawo służebności przejazdu i przechodu zapisane jest w księdze wieczystej nr [...] dla działki nr [...], a dla działki nr [...] w księdze wieczystej nr [...] Co prawda księgi wieczyste określają prawo służebności przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiących działkę nr [...], lecz z działki tej powstała działka nr [...] oraz część działki nr [...]. Obrazuje to mapa podziału nieruchomości z wykazem zmian, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 08.11.2017 r. Wskazana służebność została także opisana w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości Rep. A nr [...] z dnia 28.08.2017 r. oraz w akcie notarialnym zniesienia Rep.A. nr [...] z dnia 05.01.2018 r. W dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, działka nr [...] posiadała już prawnie uregulowaną dostępność komunikacyjną do gminnej drogi publicznej (dz. nr [...]). Zakładaną w zatwierdzonym projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji dostępność komunikacyjną, z wykorzystaniem drogi wewnętrznej nr ew. [...], należy traktować zatem jako alternatywę dojazdu do działki nr [...] w J. .

Organ nadmienił, że wymogi wynikające z § 14 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich ustytuowanie dotyczą jedynie dojazdów i dojść projektowanych, a nie istniejących, o czym stanowi § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. To, że opisywany powyżej służebny szlak drożny jest urządzony i utwardzony wynika z nowo opracowanej mapy sytuacyjno-wysokościowej, którą dostarczył inwestor w dniu 18.01.2019 r. Szlak ten na części działki nr [...] posiada wygrodzoną szerokość ok. 4 m. W ocenie organu, brak jest podstaw aby uznać takie rozwiązanie za niezgodne z prawem.

Od ww. decyzji odwołanie złożył P. S., zarzucając naruszenie art. 10 i 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 7 k.p.a. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Odwołujący się wskazał, że powinien być uznany za stronę postępowania ponieważ jest współwłaścicielem działek nr [...] i [...], które bezpośrednio sąsiadują z terenem inwestycji. Na działce nr [...] znajduje się cześć drogi wewnętrznej przez którą ma odbywać się dojazd do planowej inwestycji.

Wojewoda decyzją z dnia 29.01.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 19.10.2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 4.06.2018 r. o odmowie wznowienia na wniosek P. S. postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia 19.02.2018 r. Wniosek o wznowienie oparty był na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Następnie organ wznowił postępowanie z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wydał decyzję będącą przedmiotem zaskarżenia. Decyzja ta została w wadliwy sposób przekazana do wiadomości P. S.. W rozdzielniku stron postępowania, które otrzymały decyzję, zamieszczono listę jednostek, którym przekazano decyzję jedynie "do wiadomości". P. S. - uznając, że pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia odwołania odnosi się także do niego złożył odwołanie.

Organ odwoławczy stwierdził, że przesłanie decyzji do wiadomości P. S. było błędne. Jeżeli organ l instancji chciał poinformować o rozstrzygnięciu osobę nie uznaną za stronę w postępowaniu wznowieniowym - należało zredagować odrębne pismo przewodnie i załączyć do niego kopię przedmiotowej zanonimizowanej decyzji.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że z art. 127 k.p.a. wynika, że odwołanie od decyzji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. P. S. nie został uznany przez organ l instancji za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 19.02.2018 r. Wszystkie zagadnienia, związane z przyznaniem mu przymiotu strony były analizowane w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na jego wniosek, które ostatecznie zakończyło się ustaleniem, że nie powinien on być stroną tego postępowania

Organ II instancji wskazał, że prowadził również analogiczne postępowanie znak: [...], dotyczące inwestycji na sąsiedniej działce na skutek zażalenia P. S. na odmowę wznowienia postępowania. Skarga od tego postanowienia Wojewody została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.05.2019 r., sygn. II SA/Kr 12/19.

Wojewoda podniósł, że wobec braku odwołania, nie miał podstaw do przystąpienia do analizy merytorycznej prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. Informacyjnie podał jednak, że z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...], której właścicielem był inwestor (od dnia 20.09.2018 r. właścicielem nieruchomości są K. i M. A.), nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], lecz pośrednio poprzez działkę nr [...], której inwestor był współwłaścicielem. Działka nr [...] nie stanowi terenu przedmiotowej inwestycji i jest objęta odrębną ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 8.02.2018 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę: drogi wewnętrznej wraz z dołami chłonnymi i włączeniem komunikacyjnym do drogi gminnej, na działkach nr: [...] Z projektu budowlanego zatwierdzonego objętą wznowieniem postępowania decyzją wynika, że dojazd do projektowanej inwestycji ma następować między innymi po działce [...], tj. bez wykorzystania ustanowionej służebności przejazdu przebiegającej po działce [...] będącej własnością P. S..

Na marginesie organ odwoławczy zauważył, że badając możliwość połączenia działki inwestycji nr [...] z publiczną drogą gminną (działka nr [...]), w postępowaniu przed wydaniem inwestorowi pozwolenia na budowę, organ l instancji wziął po uwagę aktualny wówczas (uzyskany w dniu 8.02.2018 r.) wypis ewidencji gruntów, który potwierdzał, że działka nr [...], na podstawie LWSH (SR M.) pozostawała w samoistnym posiadaniu Urzędu Miasta i Gminy M. oraz pismo z dnia 29.01.2018 r., znak: [...], o braku zastrzeżeń Urzędu Miasta i Gminy M., co do projektowanej obsługi komunikacyjnej działki m.in. nr [...] poprzez działkę nr [...]. Wobec wykazania możliwości połączenia z drogą publiczną od innej strony niż nieruchomość nr [...], nie ulega wątpliwości, że odwołującemu się (właścicielowi działki nr [...]) w sposób oczywisty nie przysługiwał przymiot strony w prowadzonym przed Starostą postępowaniu o pozwolenie na budowę. Potwierdzeniem, że P. S. nie był stroną w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. zamierzenia budowlanego są również opisane wyżej rozstrzygnięcia o odmowie wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z 19.02.2018 r.

W związku z przedłożonymi przez P. S. materiałami dotyczącymi braku możliwości zapewnienia dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej (nr [...]) poprzez działkę nr [...] oraz informacjami uzyskanymi w Wydziale Inwestycji Urzędu Miasta i Gminy M. - Starosta [...] postanowieniem z dnia 3.01.2019 r. wznowił z urzędu postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Ustalono, że działka nr [...] w miejscowości J. jest własnością wyłącznie osób fizycznych (na podstawie księgi wieczystej [...]), co stanowiło nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, a nie znaną Staroście M. .

W toku prowadzonego postępowania wznowieniowego inwestor złożył wyjaśnienia w kwestii dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej, dołączając m.in.: aktualną mapę do celów projektowych, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10.01.2019 r.; odpisy z ksiąg wieczystych (KR1 [...] i KR1 [...]); akty notarialne Repertorium A nr [...] z dnia 28.08.2017 r. i A nr [...] z dnia 5.01.2018 r. sporządzone w Kancelarii Notarialnej E. J. w S. oraz decyzję Burmistrza [...] i Gminy M. z dnia 5.12.2017 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...].

Z ww. dokumentów wynika, że inwestycja ma możliwość połączenia z drogą publiczną (dz. nr [...]) na podstawie ustanowionej po działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] służebności gruntowej i dalej po nowo powstałej działce nr [...], której inwestor był współwłaścicielem. Służebność przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] została zapisana w księgach wieczystych: [...] i [...], a właśnie z tej m.in. działki w wyniku podziałów i scaleń powstała działka nr [...] oraz część działki nr [...]. Potwierdza to mapa podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8.11.2017 r. Analizowana służebność została wpisana również w ww. aktach notarialnych dotyczących sprzedaży i zniesienia współwłasności.

Nieruchomość składająca się z działki nr [...] w miejscowości J., na której zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny, ma faktyczną i prawnie uregulowaną możliwość połączenia z gminną drogą publiczną (działka nr [...]).

Ponadto z treści aktualnej mapy do celów projektowych wynika, że na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz na działce nr [...] istnieje jezdnia, stabilizowana żwirem (oznaczenie: "j. gz"). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.02.2011 r., sygn. akt II OSK 268/10 stwierdził, że sam fakt ustanowienia służebności przechodu i przejazdu na gruncie sąsiednim oraz ewentualne uciążliwości związane ze sposobem wykonywania tego prawa przez właściciela nieruchomości władnącej, pozostaje bez wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. Ówczesny inwestor uzyskał pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej na działce nr [...] decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 8.02.2018 r., znak: [...]

P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody, zarzucając jej:

I. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszenie art. 6, 7, 7a, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie uznał skarżącego za stronę postępowania, mimo iż treść decyzji, ani jej uzasadnienie na to nie wskazują i mimo, że decyzja została formalnie doręczona skarżącemu przez Starostę M. , przy równoczesnej zmianie przebiegu drogi dojazdowej do terenu inwestycji (co uszło uwadze Wojewody), a co ma fundamentalne znaczenia dla oznaczenia kręgu stron;

- zaniechanie wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i przez to pominięcie we wnioskowaniu okoliczności, że wskazanie jako dojazdu do drogi publicznej działki skarżącego ogranicza jego uprawnienia i wpływa na jego chronione prawem interesy;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6) i 3 k.p.a., polegające na nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji przyjęcie błędnego rozstrzygnięcia, przy równoczesnym niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn odmowy uznania skarżącego za stronę oraz całkowite pominięcie przedstawienia uzasadnienia prawnego tego poglądu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania (sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.);

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego, podczas gdy z decyzji organu I instancji to nie wynika i jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, z którego wynika, że ustalając krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, należy brać pod uwagę wszelkie oddziaływania planowanej inwestycji na interesy właścicieli sąsiednich gruntów;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu;

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do działania organów publicznych - polegające na tym, że najpierw organ I instancji dał skarżącemu sygnał, iż uznaje go za stronę i przez to doręczył mu decyzję z dnia 29.01.2019 oraz pouczył o prawie złożenia odwołania, a następnie organ II - instancji skwitował sprawę stwierdzeniem, że organ I instancji się pomylił doręczając decyzję skarżącemu;

II. naruszenie prawa materialnego tj:

- naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowalne i art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie miał interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, podczas gdy wykazał on, że nieruchomości, których jest właścicielem, znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pomimo że planowany dostęp inwestycji do drogi publicznej ma przebiegać po działce należącej do skarżącego;

- naruszenie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe określenie przez Wojewodę kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nieprzyznającego statusu strony skarżącej, podczas gdy jest on właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu;

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez brak poszanowania przez Wojewodę występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie skarżącego na pogorszenie stanu technicznego należących do niej nieruchomości, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działek wnioskodawcy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], względnie uchylenie decyzji organu II

instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, iż

ponownie rozpoznając sprawę organ uzna skarżącego za stronę postępowania i wyda

stosowne rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wywodził, że jest właścicielem nieruchomości (działki nr [...], [...] i [...]) obciążonej służebnością drogową na rzecz nieruchomości stanowiących teren inwestycji. W postępowaniu toczącym się w ramach wznowienia postępowania, to właśnie tę służebność inwestor wskazał jako połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną w miejsce wcześniej wskazanej działki [...]. Z tego powodu nie można twierdzić, że działka nr [...] pozostaje poza zasięgiem oddziaływania inwestycji. Służebność drogowa ogranicza treść wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.), zatem właściciel ma prawo uczestniczyć w postępowaniu, w którego wyniku może zostać inaczej niż dotychczas ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa wynikającego ze służebności. Przy wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie można pominąć regulacji w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonej decyzji nie można odmówić P. S. prawa do kontroli, czy decyzja udzielająca pozwolenie na budowę konkretnej inwestycji nie narusza w istocie granic ustanowionego wcześniej obciążenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane skarżący podał, że działka [...] jest nieruchomością władnącą w stosunku do obciążonych służebnościami działek nr [...], ale tylko działka [...] jest pierwotnie nieruchomością władnącą w stosunku do obciążonej działki. Uzyskanie wpisu do ksiąg wieczystych uprawnienia wynikającego z prawa służebności nastąpiło bez wiedzy skarżącego, poprzez wykorzystanie instytucji podziału i scalenia nieruchomości. W tej sprawie toczy się również postępowanie o wznowienie postępowania dot. scalenia i podziału działek stanowiących teren inwestycji, w wyroku jaki zapadł w tej sprawie w dniu 12.11.2019 r. sygn. akt II SA/Kr 792/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że cyt. "Oznacza to, że każda z powstałych po podziale działki nr [...] (nieruchomość władnąca) działek, jest nieruchomością władnąca w stosunku do nieruchomości własności P. S. jako obciążonej. Innymi słowy, w sytuacji, gdzie nieruchomości skarżącego uprzednio była obciążona prawne przejazdu i przechodu na rzecz działki nr [...], to teraz taki stan będzie miał miejsce na rzecz kilku powstałych po podziale nieruchomości. W ocenie Sądu, w tej sytuacji skarżący niewątpliwie miał interes prawny do występowania w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości w rozumieniu art. 28 k.p.a."

Przesądzając, że służebność po działce nr [...] ma służyć komunikacji z drogą publiczną także działek 2506 i innych powstałych z podziału działki [...], i równocześnie odmawiając skarżącemu statusu strony, organ pozbawił właściciela działki nr [...] prawa do decydowania o losach jego nieruchomości.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia podstaw faktycznych przyjętego przez rozumowania, jest z gruntu nielogiczne, a nadto - co ważniejsze nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tym samym zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Nie sposób zgodzić się z organem, iż kwestia braku przymiotu strony została prawomocnie rozstrzygnięta. Przede wszystkim wyrok WSA w Krakowie z dnia 21.05.2019 r., sygn. akt II SA/Kr 12/19 dotyczył innego postępowania, toczącego się wprawdzie między tymi samymi stronami jednak dotyczyło to sprawy, co do której brak tożsamości z postępowaniem, którego dotyczy niniejsza sprawa (teren inwestycji to działka nr [...], zaś teren inwestycji, której dotyczyła skarga to działka nr [...]). Nadto w sprawie wystąpiły nowe okoliczności, a mianowicie doszło do zmiany szlaku komunikacyjnego, przez który teren inwestycji miałby mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Decyzja odmawiająca wznowienia postępowania, nie łączy postępowania odrębnego z postępowanie głównym, ale zachowuje jego odrębność. Pojęcie strony w postępowaniu wznowieniowym nie musi pokrywać się z pojęciem strony w postępowaniu głównym. Nie ma przeszkód aby wznawiając postępowanie z urzędu --jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, jednocześnie dokonać prawidłowych ustaleń co do kręgu stron postępowania ( a wręcz jest to obowiązek organu). Wyodrębnienie do osobnego postępowania każdej z 6-ciu realizowanych w ramach tego przedsięwzięcia inwestycji (budynki mieszkalne) oraz osobno wspólnego wjazdu (drogi wewnętrznej) jest de facto obchodzeniem prawa i nie może negatywnie wpływać na możliwość uczestniczenia przez skarżącego w postępowaniu. Skarżący odwołał się w tym miejscu do regulacji wynikającej z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dom mieszkalny usytuowany na działce nr [...] nie może funkcjonować bez drogi wewnętrznej zrealizowanej na działce nr [...], która była bezzasadnie wyłączona z postępowania (decyzja dot. drogi nie była ostateczna w dacie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Ze względu na charakter zaskarżonej decyzji Sąd władny był jedynie ocenić, czy organ zasadnie przyjął, że skarżący nie miał interesu prawnego do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Zaskarżona decyzja zapadła w toku wznowionego postępowania.

Podkreślić zatem należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. A mianowicie, organ wydaje decyzję, w której: a) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), b) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), c) ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji - w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (art. 151 § 2 k.p.a.).

Przedmiotem tego postępowania jest zatem: 1) ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a bądź 145b; 2) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub postanowieniem.

W razie ustalenia, że rzeczywiście zaistniała podstawa wznowienia, organ winien następnie ocenić, czy (przyjmując założenie, że nie zapadła decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które zostało wznowione) na gruncie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji dotychczasowej, zapadłaby w wyniku wznowienia postępowania decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dopiero w razie takiego ustalenia, organ odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej. W razie zaś dokonania oceny, że zapadłaby decyzja innej treści, rzeczą organu będzie uchylenie dotychczasowej decyzji ostatecznej i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana.

W postępowaniu wznowieniowym mają prawo brać udział strony postepowania zwykłego, podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, a nie uczestniczyły w postępowaniu zwykłym (por. wyrok NSA z 5.10.2007 r., I OSK 1406/06, LEX nr 420107), jak również inne strony, gdy obecnie posiadają interes prawny, np. dysponują prawem rzeczowym do nieruchomości (por. wyrok NSA z 27.05.2015 r.,

I OSK 508/14, OSP 2017/10, poz. 104). Jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27.05.2019 r. , sygn. II SA/Gl 27/19, Lex nr 2682116) "stroną w postępowaniu wznowieniowym jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wznowienia".

Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że organy nie miały wątpliwości, że stronami wznowionego postępowania, mimo, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 19.02.2018 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, centralnego ogrzewania i ciepłej wody oraz układem komunikacji wewnętrznej, na działce nr [...], położonej w miejscowości J., gmina M. – są nowi właściciele działki nr [...] K. A. i M. A..

Zapewne stało się tak dlatego, że możliwość orzeczenia co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu skłoniła organ do zapewnienia w nim udziału nowym właścicielom działki nr [...].

Dlaczego więc kryterium tego nie zastosowano do skarżącego?

Organ zobowiązany był dokonać takiej oceny interesu prawnego skarżącego, jaka byłaby konieczna w postępowaniu zwykłym prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę. Można przyjąć, że postępowanie wznowione dotyczące ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest również postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a to zobowiązuje do ustalania kręgu stron tych postępowań na podstawie identycznych kryteriów.

Organ II instancji wskazał wszakże, że działa nr [...], na której zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny, ma faktyczną i prawnie uregulowaną możliwość połączenia z gminną drogą publiczną (działka nr [...]) poprzez działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], na których istnieje jezdnia, stabilizowana żwirem.

Należało więc odpowiedzieć na pytanie, czy przy ustaleniu wadliwości kwestionowanej decyzji (brak zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej), orzekając co do istoty sprawy, a więc o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, organ przyznałby przymiot strony właścicielowi działki, po której odbywać się ma dojazd do projektowanej inwestycji?

Wbrew stanowisku organu odwoławczego (nawiązującego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.05.2019 r., sygn. II SA/Kr 12/19) kwestii interesu prawnego P. S. w postępowaniu wznowionym na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ze względu na fakt, że uwzględniony w zatwierdzonym kwestionowaną decyzją projekcie budowlanym dojazd po działce nr [...] okazał się nie mieć prawnego uzasadnienia, nie można porównywać z interesem skarżącego we wznowieniu postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadnionego faktem odbywania się przejazdów po jego nieruchomości do działki nr [...].

Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co narusza przepis art.7, 77 i 107 kpa.

Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku.

Orzekając ponownie organ odwoławczy winien zastosować się do powyższych wytycznych.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.