Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1645/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: lp. 2.2.3 załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Anna Robotowska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 90/13 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. (nr [...]), 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz E. T. 770 zł (siedemset siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. o sygn. akt II SA/Bk 90/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę E. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z dnia [...] czerwca 2012 r. (nr [...]), którą organ ten uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "WITD") z dnia [...] października 2011 r. (o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł) i orzekł merytorycznie, nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. Wskazane wyżej rozstrzygnięcia zostały wydane w kolejnym już w tej sprawie postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (wcześniej w sprawie wydano kolejno: decyzję WITD z [...] sierpnia 2005 r., decyzję GITD z [...] listopada 2005 r., wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2006 r. o sygn. akt VI SA/Wa 91/06, wyrok NSA z 22 czerwca 2007 r. o sygn. akt I OSK 1036/06, wyrok WSA z 15 października 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1459/07, decyzję WITD z [...] października 2010 r., decyzję GITD z [...] lutego 2011 r.).

W uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał ustalenia faktyczne i stanowisko organów obu instancji zawarte w decyzjach z [...] października 2011 r. i [...] czerwca 2012 r. Organy te ustaliły, że w dniu [...] lipca 2005 r. przeprowadzono kontrolę drogową prowadzonego przez A. W. autobusu, którym wykonywany był przewóz regularny osób w imieniu przedsiębiorcy E. T. na podstawie zezwolenia nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. udzielonego przez Marszałka Województwa [...] na wykonywanie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej B. – B. Ustalono, że kierujący zatrzymał się przy ul. B. w B., gdzie zabrał trzech pasażerów. WITD uznał, że ul. B. nie jest objęta rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia nr [...] i dlatego decyzją z dnia [...] października 2011 r. nałożył na E. T. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za popełnienie naruszenia określonego w Lp. 1.2.2 pkt 3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w brzmieniu z daty kontroli, tj. za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Po rozpoznaniu odwołania strony, GITD decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł merytorycznie w ten sposób, że nałożył na E. T. karę pieniężną w takiej samej wysokości (3000 zł) za naruszenie z Lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Powołując się na treść art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454), organ odwoławczy wyjaśnił, że powodem uchylenia decyzji WITD i rozpoznania sprawy była zmiana stanu prawnego po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji. GITD podzielił stanowisko organu I instancji, że kontrolowany autobus zatrzymał się na ul. B., która nie jest objęta rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do udzielonego stronie zezwolenia, zaś naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków jest sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 3000 zł. Zdaniem GITD, na zmianę rozstrzygnięcia nie mogła wpłynąć okoliczność wskazana w załączonym do odwołania piśmie Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r., że E. T. w dniu [...] maja 2005 r. uzyskał zgodę Urzędu Miejskiego w B. na korzystanie z przystanku przy ul. B. na okres do 31 grudnia 2005 r. GITD wskazał, że w toku postępowania przed organem I instancji Marszałek Województwa [...] stwierdził, iż w projekcie rozkładu jazdy przedłożonym do wniosku o wydanie zezwolenia oraz zatwierdzonym jako obowiązujący załącznik do zezwolenia nr [...] przewoźnik (tj. skarżący) nie uwzględnił przystanku na ul. B., natomiast uzgodnienia na korzystanie z przystanków na terenie B. wydane przez Urząd Miejski w B. przedłożone m.in. do wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia - nie są jednoznaczne z możliwością zatrzymywania się na nich.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Sąd stwierdził w szczególności, że z uzyskanego przez skarżącego zezwolenia nr [...] wynikało, iż jego pojazdy mogły się zatrzymywać na przystankach znajdujących się w B.: przy Centrum [...], na Al. Piłsudskiego oraz w D. Przystanki te skarżący opisał w schemacie połączeń komunikacyjnych stanowiącym załącznik do wniosku o wydanie wspomnianego zezwolenia. Zdaniem Sądu, skarżący nie dostrzegł, że to tego wniosku dotyczyło wskazywane przez niego postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2004 r. o uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa [...] planowanego przebiegu linii komunikacyjnej w granicach miasta B. Natomiast inne przystanki skarżący wskazał w piśmie z dnia [...] maja 2004 r., w którym zwrócił się do Urzędu Miejskiego w B. z zapytaniem, czy urząd ten nie wnosi zastrzeżeń co do korzystania z istniejących zatok autobusowych na Al. J. Piłsudskiego (za ul. P. w kierunku skrzyżowania z ul. [...] – jadąc z B. do B.) i ul. B. (za ul. E. w kierunku D. – jadąc z B. do B.) – na które to pismo Urząd Miejski w dniu [...] maja 2004 r. odpowiedział, że nie wnosi zastrzeżeń. Sąd zwrócił również uwagę na stanowisko Przedsiębiorstwa [...] (wyrażone w piśmie z dnia 2 sierpnia 2005 r.), z którego wynika, że skarżący nigdy nie występował do tego przedsiębiorstwa o zgodę na korzystanie z ich przystanku znajdującego się przy ul. B. naprzeciwko [...]. W ocenie Sądu, to za przyczyną skarżącego doszło do rozbieżności między uzgodnieniami (w zakresie przystanków, z których skarżący może korzystać) zakończonymi pismem Urzędu Miejskiego z dnia [...] maja 2004 r. a uzyskanym zezwoleniem nr [...] i dołączonym do niego rozkładem jazdy zatwierdzonym w dniu [...] marca 2005 r.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd pierwszej instancji uznał, że niczego nowego nie wnoszą do sprawy wskazywane przez skarżącego pisma Urzędu Miejskiego w B. z dnia [..]. sierpnia 2005 r. i z dnia [...] czerwca 2006 r. (szczegółowo opisujące przebieg postępowania o uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej), a potwierdzają one jedynie, że urząd ten wydał postanowienie z dnia [...] października 2004 r. w oparciu o pismo Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...] października 2004 r., załączony projekt rozkładu jazdy oraz uzgodnienie zasad korzystania z przystanków z dnia [...] maja 2004 r. ważne do dnia 31 grudnia 2005 r., a dotyczącego przystanków: Al. J. Piłsudskiego (za ul. P. w kierunku skrzyżowania z ul. [...] nr inw. [...]), ul. B. (za ul. E. w kierunku D.) – przystanek PKS niewykorzystywany przez komunikację miejską.

Zdaniem Sądu, ani pismo Urzędu Miejskiego z dnia [...] maja 2004 r., ani postanowienie z dnia [...] października 2004 r. o uzgodnieniu przebiegu linii komunikacyjnych nie upoważniało skarżącego do korzystania z przystanku położonego przy ul. B. Powołując się na treść art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) i art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, Sąd stwierdził, że uprawnienie takie dopiero mogło powstać na mocy pozwolenia udzielonego przez Marszałka Województwa [...] i zatwierdzonego na podstawie tego pozwolenia rozkładu jazdy z wymienionymi przystankami.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył E. T. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię i przyjęcie, że to przewoźnik decyduje o rozkładzie jazdy, a tymczasem przewoźnik składa tylko propozycje rozkładu jazdy, który to w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie formalnej i weryfikacji przez organ wydający zezwolenie, a wydanie zezwolenia jest równoznaczne z wydaniem zgody oraz akceptację proponowanego rozkładu jazdy z jego poszczególnymi elementami, a także na poszczególne nazwy przystanków, w tym przypadku na nazwę "Al. Piłsudskiego",

b) naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną interpretację i przerzucenie przez Sąd na przewoźnika odpowiedzialności na podstawie domniemania korzystania z niewłaściwego przystanku, w sytuacji gdy przewoźnik spełnił wszystkie warunki przedmiotowej ustawy i złożył rzetelnie oraz prawidłowo wypełniony wniosek o wydanie zezwolenia, a także wszystkie wymagalne przepisami załączniki;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 106 § 3 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przedłożonego na sali sądowej dokumentu postanowienia Urzędu Miejskiego z dnia [...] października 2004 r., uzupełnionego o wymagalne załączniki, bez wskazania w uzasadnieniu wyroku przyczyn pominięcia oraz brak ustosunkowania się do tego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i pominięcie naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy obu instancji tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 oraz art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a."), a polegające na:

- przyjęciu, że organy mają prawo uchylać się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co prowadzi z kolei do wydania rozstrzygnięcia na podstawie fikcyjnego stanu faktycznego,

- braku swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oceny dowolnej i w sposób oczywisty sprzecznej ze zgromadzonym materiałem dowodowym,

- braku uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanych przez organy administracyjne decyzji, które mają charakter czysto sprawozdawczy.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał, iż skarżący wykonywał transport niezgodnie z udzielonym zezwoleniem. W zatwierdzonym przez Marszałka Województwa rozkładzie jazdy figuruje przystanek oznaczony jako "B. – Al. Piłsudskiego", który w kierunku centrum B. jest położony na początku ul. Piłsudskiego, natomiast w kierunku powrotnym (tj. w stronę B.) znajduje się on co prawda na ul. B., lecz na jej początku i dlatego też został ujęty wspólną nazwą jako "Al. Piłsudskiego". Przystanek pod nazwą "Al. Piłsudskiego" obejmuje zatem dwa przystanki w obu kierunkach. Wspólna nazwa wybrana została z powodu bliskości obu przeciwległych przystanków. Wspomniane ulice stykają się ze sobą wspólnym rondem, a jedna jest przedłużeniem drugiej. Pokrywają się także w całości z trasą przebiegu linii regularnej. Skarżący wskazał, że odległość między wyjazdem z przystanku "B. - Centrum [...]" a przystankiem "B. – Al. Piłsudskiego", który znajduje się na ul. B. wynosi 2,6 km – zgodnie z rozkładem jazdy zatwierdzonym przez Marszałka Województwa.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził również, że opracowana przez skarżącego propozycja rozkładu jazdy załączona do wniosku o wydanie zezwolenia została poddana ocenie formalnej i bez żadnych uwag – także do nazwy spornego przystanku – zaakceptowana i wydane zostało zezwolenie. Skarżący w tym zakresie nie naruszył prawa.

Zdaniem strony, uzasadnienia decyzji organów administracji nie są zgodne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., co powinno skutkować uchyleniem tych rozstrzygnięć przez WSA. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd nie rozważył wszystkich zgłoszonych na sali rozpraw dowodów, a także nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik GITD (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji m.in. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., które powiązał z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Do zarzutu tego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się w pierwszej kolejności, bowiem jego zasadność mogłaby wskazywać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia.

Naruszenie wspomnianych w omawianym zarzucie przepisów miało polegać na nieprzeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji dowodu uzupełniającego z przedłożonego na rozprawie dokumentu, tj. kopii postanowienia z dnia [...] października 2004 r. wydanego z upoważnienia Prezydenta B., a także niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku powodów pominięcia tego dowodu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest niezasadny. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją (zob. B. Dauter, komentarz do art. 106 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2013). Wskazany przez autora skargi kasacyjnej dokument (postanowienie Prezydenta B. z dnia [...] października 2004 r.) znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, a zatem nie mógł być przedmiotem dowodu uzupełniającego z dokumentu, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Do treści tego dokumentu Sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku, oceniając stanowisko organów administracji orzekających w tej sprawie, które również dokument ten uwzględniły w toku postępowania administracyjnego. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, ze Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez przywołany przepis, a dzięki temu poddaje się kontroli instancyjnej.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie wymaga poczynienia pewnych uwag natury ogólnej.

Podstawę materialnoprawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym stanowił art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do tej ustawy. Wspomniane ustępy art. 92a ustawy o transporcie drogowym stanowią, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie (ust. 1), suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych (ust. 2) oraz że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6). Wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw) stanowił, że za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków wysokość kary pieniężnej wynosiła 3000 zł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia GITD wskazał również przepisy (art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 3 i 7 oraz ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o transporcie drogowym) określające obowiązki, których naruszenie wiązało się z nałożeniem kary pieniężnej, o jakiej mowa w cytowanym przepisie załącznika nr 3 do ustawy. Wspomniany art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia oraz wskazuje organy administracji udzielające takich zezwoleń. Z kolei z art. 18b ust. 1 pkt 3 i 7 omawianej ustawy wynika, że wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym musi być zgodne z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 oraz że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Natomiast art. 18b ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy oraz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Wskazane przepisy prawa materialnego determinują zakres ustaleń faktycznych, jakie muszą być poczynione, aby dopuszczalne było nałożenie wspomnianej kary pieniężnej. Wymierzenie kary w wysokości określonej w lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym za opisane w tym przepisie naruszenie wymagało zatem przede wszystkim ustalenia, że podmiot wykonujący przewóz regularny naruszył warunki określone w udzielonym mu zezwoleniu, odnoszące się do ustalonej tam trasy przejazdu albo wyznaczonych przystanków, czyli - przykładowo - wykonał przejazd inną trasą niż określona w zezwoleniu bądź zabrał lub wysadził pasażerów na przystanku, którego nie było w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia. Nie ulega wątpliwości, że ustalony stan faktyczny musi być całkowicie niewątpliwy i jednoznaczny, aby możliwe było jego przyporządkowanie do wspomnianej normy prawnej, mającej charakter nie tylko prewencyjny, ale również represyjny.

Istota zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wskazuje, że skarżący kwestionuje wystąpienie w sprawie przesłanki karalności. Podnosi bowiem - wbrew twierdzeniom organów administracji i Sądu pierwszej instancji - że podczas skontrolowanego przez funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego regularnego przewozu drogowego pojazd zatrzymał się na przystanku, który był wymieniony w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do udzielonego skarżącemu zezwolenia z dnia [...] marca 2005 r. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że do wniosku o wydanie zezwolenia załączył propozycję rozkładu jazdy oraz dokumenty wskazujące na możliwość zatrzymywania się jego pojazdów na przystanku autobusowym przy ul. B. w B. (m.in. wymagane przepisami potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków, przeprowadzonego z zarządcą drogi), który to przystanek w propozycji rozkładu jazdy nazwał "B. - Al. Piłsudskiego", czyli tak samo, jak przeciwległy przystanek w relacji powrotnej. Zatem skoro organ wydający zezwolenie zaakceptował taką nazwę dla spornego przystanku, to zatrzymanie się na nim w dniu kontroli nie było sprzeczne z rozkładem jazdy i nie naruszało prawa. W związku z tym wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, że oddalając skargę Sąd pierwszej instancji pominął dokonane przez organy administracji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim w zakresie obowiązku podjęcia wszechstronnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz oceny dowodów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie ustalono zasadnicze okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, a wiec przede wszystkim to, że w trakcie wykonanego w imieniu skarżącego w dniu [...] lipca 2005 r. przewozu regularnego pojazd zatrzymał się na przystanku przy ul. B. w B. Jednakże - wbrew kategorycznym stwierdzeniom Sądu pierwszej instancji - nie jest możliwa definitywna ocena, czy przystanek ten nie został ujęty w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia z dnia [...] marca 2005 r. Treść dokumentów składanych przez skarżącego podczas ubiegania się o wspomniane zezwolenie (m.in. pismo zarządcy drogi o braku zastrzeżeń co do korzystania z istniejących zatok autobusowych m.in. przy ul. B. za ul. E.) wskazuje, że jego zamiarem było, by podczas wykonywania przewozów w relacji B. - B. należące do niego pojazdy zatrzymywały się na przystanku przy ul. B., który w proponowanym rozkładzie jazdy określił wspólną nazwą z przystankiem mającym obowiązywać dla kursów w odwrotnej relacji (B. - B.). Natomiast w tak ustalonym stanie faktycznym organy Inspekcji Transportu Drogowego uznały w istocie, że skoro w obowiązującym wówczas rozkładzie jazdy przystanek został nazwany "B. - Al. Piłsudskiego", to znaczy, że musi być on umiejscowiony przy al. Piłsudskiego, a zatem zatrzymanie się na przystanku przy ul. B. nie było zgodne z tymże rozkładem jazdy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w toku postępowania administracyjnego organy Inspekcji Transportu Drogowego podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Jednakże z powodu błędów organu, który w 2005 r. wydał skarżącemu zezwolenie (polegających na nieprecyzyjnym określeniu w załączniku do zezwolenia lokalizacji jednego z przystanków zaproponowanych przez skarżącego we wniosku o wydanie tegoż zezwolenia) nie była możliwa właściwa ocena całokształtu materiału dowodowego w kontekście okoliczności koniecznych do ustalenia z punktu widzenia przesłanek karalności określonych w przepisach prawa materialnego. Na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego możliwe do przyjęcia jest bowiem zarówno stanowisko organów ITD, jak i stanowisko skarżącego. Tymczasem - jak wskazano wcześniej - nałożenie administracyjnej kary pieniężnej jest prawnie dopuszczalne jedynie w przypadku definitywnego ustalenia, że wystąpiły przesłanki wskazane odnośnie do tej kary w przepisach prawa materialnego (w niniejszej sprawie - że skarżący wykonał przewóz z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a dotyczących wyznaczonych przystanków). Brak takiego definitywnego ustalenia (pod którym należy również rozumieć brak możliwości dokonania takiego ustalenia) wyłącza możliwość zastosowania normy o charakterze sankcyjnym, określonej w art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Powyższa ocena uzasadnia uwzględnienie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

W ocenie NSA, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miał zastosowanie art. 188 p.p.s.a., ponieważ istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyprowadzenia jedynie odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku i niespornego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje tezę wyrażoną w orzecznictwie, że oddalenie skargi w sytuacji, gdy w określonym stanie faktycznym skarga powinna być uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innych niż przepisy o postępowaniu na jakie wskazuje treść art. 188 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/04, publik. OSP 2004/11/135, a także wyroki NSA: z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. akt II OSK 1767/11 i z dnia 5 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 1582/12). Za zastosowaniem wspomnianego przepisu przemawiają także względy ekonomiki procesowej. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę E. T.

Przytoczone wyżej argumenty - świadczące o tym, że nie jest możliwe definitywne przyjęcie, iż skarżący zatrzymał się na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy - przemawiały za uwzględnieniem skargi E. T., bowiem w ustalonym stanie sprawy organy ITD w sposób nieuprawniony zastosowały wobec skarżącego normę sankcyjną określoną w art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do tej ustawy. Wskazanym uchybieniem dotknięta była zarówno zaskarżona decyzja GITD, jak i poprzedzająca ją decyzja WITD. Wprawdzie organ odwoławczy w swojej decyzji uchylił decyzję organu I instancji i rozpoznał sprawę merytorycznie, jednak takie rozstrzygnięcie miało związek wyłącznie ze zmianą podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej i stosownymi przepisami intertemporalnymi. Z tego względu Sąd uznał za konieczne uchylenie decyzji organów obu instancji, gdyż w obu tych rozstrzygnięciach organy administracji wadliwie zastosowały prawo materialne.

W ponownym postępowaniu WITD rozpozna sprawę uwzględniając ocenę prawną dokonaną w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ administracji będzie miał na uwadze, że obowiązek działania na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) sprawia, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się inny organ administracji publicznej.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).

PG