Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 330/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 47 ust. 3, par. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Teza: Przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjnego podziału działek, samo przez się nie zmienia w zakresie wynikającym z tego dokumentu, obowiązującego operatu ewidencji gruntów bez uprzedniego wprowadzenia do ewidencji w trybie zgłoszenia lub decyzji, zmiany operatu ewidencyjnego.

TEZY

Przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjnego podziału działek, samo przez się nie zmienia w zakresie wynikającym z tego dokumentu, obowiązującego operatu ewidencji gruntów bez uprzedniego wprowadzenia do ewidencji w trybie zgłoszenia lub decyzji, zmiany operatu ewidencyjnego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi "A" w I na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie anulowania części operatu kartograficznego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, II. orzeka, że opisane w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej "A" w I kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 2 lutego 2006 r., znak [...] po rozpatrzeniu odwołania "A" w I utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2005 r., znak [...] orzekającą " o anulowaniu w części operatu kartograficznego podziału działki nr 3439/1 na 3439/2 i 3439/3; działki 3441/1 na 3441/3 i 3441/4; działki nr 3442 na 3442/1 i 3442/2; działki nr 3443/1 na 3443/3 i 3443/4; działki nr 3445/1 na 3443/3 i 3445/4 położonych w obrębie ewidencyjnym I dokonanego na zlecenie "A".

W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000, Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 46 pkt 1 i 2, § 47 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. 2001, Nr 38, poz. 454).

Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 11 lipca 2005 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego B. S. zwrócił się z prośbą o interwencję w Wydziale Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego odnośnie przywrócenia stanu wieczysto-księgowego dotyczącego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 3443/1 o powierzchni 0,05 ha w części opisowo - kartograficznej operatu ewidencji gruntów – obręb I.

W związku z pismem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał własnych ustaleń i stwierdził, że na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia 4 maja 1980 r., nr [...] M. i B. J. zostali ujawnieni w Księdze Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy jako właściciele działki oznaczonej nr 3443 o powierzchni 0,6800 ha. Działka ta w roku 1984 r. została podzielona operatem pomiarowym nr [...] na działki 3443/1 o powierzchni 0,0500 ha i 3443/2 o powierzchni 0,06300 ha sporządzonym w celu przeniesienia własności działki nr 3443/1, którą M. i B. J. sprzedali na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] C. i B. S. oraz M. S. Działka nr 3443/1 została odłączona z księgi wieczystej nr [...] do nowopowstałej księgi wieczystej KW nr [...] i w księdze tej własność wpisano zgodnie z treścią zawartej umowy sprzedaży.

Z dalszych ustaleń poczynionych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wynikało, że w 1996 r. na zlecenie "A" w I operatem pomiarowym nr [...] z dnia 5 lipca 1996 r. dokonano podziału szeregu działek w tym także działki nr 3443/1. Operat "obejmował wydzielenie własności hipotecznych dotyczących A, polegające na podziale działek nr 3439, 3441/1, 3442, 3443/1 i 3445/1 według granicy różnych własności hipotecznych (parcel)". Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że skoro w określonym trybie i czasie nie podjęto odpowiednich działań zmierzających do uchylenia aktów własności ziemi, niedopuszczalne było wydzielenie parcel katastralnych na granicy różnych własności będących w posiadaniu "A" w I. Dokonany podział jest więc pozaprawny, nadto nie została wydana decyzja go zatwierdzająca. Równocześnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zajął stanowisko, że ponieważ z dniem 1 stycznia 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 1991 r., Nr 107, poz. 464), której art. 63 ust. 2 i 3 stanowi, że do aktów własności ziemi nie stosuje się przepisów kpa odnośnie wznowienia postępowania, oraz stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji, akty własności ziemi są niepodważalne na drodze administracyjnej. To powoduje, że brak jest przesłanek do zmiany własności jak i oznaczeń działek. Przy tym w odniesieniu do działek nr 3439/1, 3441/1, 3443/1, 3445/1 oraz 3442 nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż działki stały się własnością wskazanych w piśmie osób w drodze czynności cywilnoprawnych.

Poczynione ustalenia pismem z dnia 20 września 2005 r., znak [...] zostały przedstawione B. S. jako odpowiedź na jego pismo z dnia 11 lipca 2005 r.

Odpis tego pisma został również doręczony – do wiadomości – Staroście. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że doprowadzenie do zgodności operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu I ze stanem wieczysto księgowym wymaga ujawnienia przez organ prowadzący ewidencję stanu zgodnego z księgą wieczystą nr [...].

Starosta wszczął postępowanie administracyjne celem podjęcia działań zmierzających do anulowania w części operatu kartograficznego nr [...] z dnia 5 lipca 1996 r. i po przeanalizowaniu istniejących materiałów wydał w dniu [...] 2005 r. decyzję nr [...] którą orzekł o anulowaniu w części operatu kartograficznego podziału działki nr 3439/1 na 3439/2 i 3439/3; działki nr 3441/1 na 3441/3 i 3441/4; działki nr 3442 na 3442/1 i 3442/2 ; działki 3443/1 na 3443/3 i 3443/4; działki nr 3445/1 na 3445/3 i 3445/4 celem doprowadzenia do zgodności ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych KW nr [...] dla działki nr 3439/1, KW nr [...] dla działki nr 3441/1, KW nr [...] dla działki nr 3443/1, KW nr [...] dla działki nr 3445/1 oraz KW nr [...] dla działki nr 3442. Zdaniem Starosty ewidencja gruntów pełniąc funkcję informatyczno-techniczną nie rozstrzyga prawa do gruntów ani też nie nadaje tych praw rejestrując jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego nieruchomości a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A w I podnosząc, że wbrew przekonaniu organu pierwszej instancji rejestr ewidencji gruntów nie tyle odzwierciedla stan prawny nieruchomości ile stan posiadania.

Nadto zdaniem odwołania wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że stan posiadania został ustalony wskutek kardynalnych błędów przy sporządzaniu map nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym I tak, że doszło do nałożenia się prawa własności. To zaś było powodem zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego, które nie zostało podjęte aż po chwilę obecną z uwagi na zaniedbania leżące po stronie osób, które z takim wnioskiem o zawieszenie wystąpiły. W ocenie strony składającej odwołanie, organ pierwszej instancji powinien był więc je wezwać do uregulowania stanu prawnego nieruchomości i dopiero po bezskutecznym wezwaniu podejmować stosownie decyzje.

Podejmując decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie podzielił zarzutów odwołania.

Organ wyszedł ze stwierdzenia, że ponieważ aż po chwilę obecną nie podjęto działań w kierunku uchylenia aktów własności ziemi dla działek nr 3439/1, 3441/1, 3442, 3443/1, 3445/1 i nastąpiły nieodwracalne skutki prawne dlatego też organ pierwszej instancji zamierzał dokonać przez podjęcie zaskarżonej odwołaniem decyzji zmian w rejestrze ewidencji gruntów celem doprowadzenia do zgodności zapisów w księgach wieczystych jaki i w części kartograficznej operatu.

Te okoliczności zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przemawiały za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła "A" w I.

Skarga oparta jest w zasadzie na powtórzeniu zawartych w odwołaniu zarzutów. Nie wskazując naruszonych przepisów prawa skarżąca podnosi, że operat odzwierciedla stan faktyczny i obejmuje własność działek spółdzielni według granic hipotecznych. Okoliczność, że spółdzielnia nie doprowadziła w określonym czasie do rozgraniczenia nieruchomości "nie stanowi", że przygotowany operat pomiarowy był błędny. Wskazywał bowiem stan faktyczny zgodny z rzeczywistym stanem prawnym a tylko na skutek błędów popełnionych przez kartografów doszło do tego, że były właściciel nieruchomości mógł ją ponownie sprzedać jako własną. Zdaniem strony skarżącej sytuacja ta znana była zresztą "Nadzorowi Geodezyjnemu i Kartograficznemu" i gdyby we właściwym momencie podjęto odpowiednie decyzje nie doszło by do sytuacji, że w wyniku pomyłek kartografów możliwa była powtórna sprzedaż tych samych nieruchomości.

Wreszcie zdaniem strony skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekając w sprawie podszedł do niej tylko formalnie bez sprawdzenia merytorycznego stanu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie.

Podtrzymując stanowisko zaskarżonej decyzji jeszcze raz podniósł, że pismo B. S. zmuszało go do podjęcia pewnych ustaleń w wyniku których okazało się, że skoro w określonym trybie i czasie nie podjęto odpowiednich działań zmierzających do uchylenia AWZ-ów niedopuszczalne było więc wydzielenie parcel katastralnych na granicy różnych własności będących w posiadaniu "A" w I. Dokonany operatem pomiarowym nr [...] z dnia 5 lipca 1996 r. podział działek nr 3439, 3441/1, 3442, 3443/1 według granicy był więc pozaprawny. Nie została także wydana decyzja go zatwierdzająca. Skoro zaś aż po chwilę obecną nie podjęto działań w kierunku uchylenia aktów własności ziemi dla działek nr 3439/1, 3441/1, 3442, 3443/1, 3445/1 i nastąpiły nieodwracalne skutki prawne to organ pierwszej instancji miał podstawy do tego aby dokonać zmian rejestrze gruntów celem doprowadzenia do zgodności zapisów w księgach wieczystych jak i w części kartograficznej operatu.

Z tych względów wysuwane przez stronę skarżącą zarzuty nie zasługują na uwzględnienie a skarga powinna ulec oddaleniu.

Postępowanie w sprawie zostało zawieszone wobec śmierci uczestnika J. R., a następnie podjęte postanowieniem z dnia 22 marca 2006 r. po ustaleniu jego następcy. Sprawa otrzymała obecną sygnaturę w miejsce poprzedniej III SA/Kr 334/06.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek całkowicie z przyczyn innych niż przytoczone na jej poparcie.

Sądy administracyjne w myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej ustawa p.p.s.a. – sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sprawując tę kontrolę, stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną.

Dokonana na powyższych zasadach kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do wyrażonego wyżej wniosku.

Zgodnie z przepisem art. 145 § 1pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zarazem stosownie do przepisu art. 135 p.p.s.a. przewidziane ustawą środki Sąd stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W świetle powołanych przepisów zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności nie tylko zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, ale także utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty z dnia [...] 2005 r.

Należy przypomnieć, że skoro przedmiotem kontroli jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, to wzorcem tej kontroli jest stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania tj. w dniu 2 lutego 2006 r., a nie stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez Sąd.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały pod rządem przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz. U. z 2010 nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) – dalej ustawa - oraz wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454) – zwanego dalej Rozporządzeniem.

Przepis art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w dniu 2 lutego 2006 r. ( wówczas tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) definiował ( tak samo jak obecnie), ewidencję gruntów i budynków ( kataster nieruchomości) – jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

W myśl przepisu art. 22 ust. 1 ustawy starosta prowadził ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikacje gruntów.

Niezmieniony pod względem treści i brzmienia przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach ( ust. 1 pkt 1) oraz o ich właścicielach ( ust. 2 pkt 1 i 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter podmiotowy i przedmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje przedmiotowe dotyczą; ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty ( art. 20 ust. 1 pkt 1).

Informacje podmiotowe ( art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczy wykazania właściciela, a tylko w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części ( ust. 2 pkt. 2 dotyczy wykazania adresów m. zamieszkania lub siedzib tych osób.).

Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno o charakterze podmiotowym i przedmiotowym) zawiera operat ewidencyjny, który w dacie zaskarżonej decyzji, zgodnie z ówczesną definicją zawartą w art. 24 § 1 ustawy składał się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie regulowała ( poza przepisami art. 22 ust. 2 i 3, art. 24 ust. 2-5, art. 51 – co sprawy nie dotyczy) zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzenia w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji czyniły to (jak i obecnie) niezmienione przepisy powołanego już rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Rozdział 3 Rozporządzenia (§§ 44-58) reguluje prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Przepis § 44 pkt 2 wyraża podstawową zasadę prowadzenia przez starostę ewidencji, którą jest utrzymanie operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1).

Zgodnie z przepisem § 46 ust. 1 Rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek. Z kolei przepis § 47 ust. 3 stanowi, że w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych stron lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. W świetle powyższej regulacji wyjaśniono już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( por. np. wyrok WSA w Krakowie z 2008.04.16, III SA/Kr 119/08 Lex nr 510289), że wprowadzenie zmian w danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia ( § 49), albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 Rozporządzenia, organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanego lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzająca zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.

Wydanie decyzji przez Starostę nastąpiło właśnie w trybie § 47 ust. 3 Rozporządzenia.

Jednakże przedmiotem podjętego w postępowaniu ewidencyjnym rozstrzygnięcia decyzją organu I instancji nie jest wyrzeczenie w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów przez wprowadzenie określonej zmiany lub odmowy wprowadzenia takiej zmiany w ewidencji gruntów, lecz nie znane przepisom prawa materialnego tj. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz powołanego Rozporządzenia wyrzeczenie o "anulowaniu w części operatu kartograficznego". Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Rozporządzenie wykonawcze obowiązywały w dacie wydania decyzji na tyle długo, że posłużenie się dla określenia przedmiotu sprawy, terminem nieznanym przepisom prawa materialnego a na tle okoliczności sprawy – o czym niżej – nadto niejasnym co do przedmiotu którego, dotyczy, stanowi zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - § 45 ust. 1 Rozporządzenia, który przesądza, że aktualizację operatu ewidencyjnego przeprowadza się przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, a nie przez samo "anulowanie" istniejącego "operatu kartograficznego", bez wskazania w decyzji jaki pozostaje obowiązujący stan ewidencyjny gruntów.

Z tej przyczyny decyzja Starosty z dnia [...] 2005 r. w przedmiocie "anulowania w części operatu kartograficznego" wydana została bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego i jest dotknięta wadą nieważności określoną tym przepisem.

Z kolei akceptacja tego rozstrzygnięcia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nastąpiła z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z § 45 ust. 1 rozporządzenia, co także spełnia przewidzianą art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę nieważności decyzji w postaci jej wydania z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu należy zaakcentować, iż nieuprawnione jest sprowadzenie różnicy pomiędzy materialnoprawnym terminem "zmiany danych ewidencyjnych", a pojęciem "anulowania części operatu kartograficznego" tylko do zmiany werbalnej – różnicy brzmienia tych słów, przy intencjonalnym odczuciu, iż "anulowanie" to też zmiana.

Zgodnie z § 20 Rozporządzenia, częściami składowymi operatu ewidencyjnego są : 1) operat geodezyjno-prawny, 2) operat opisowo-kartograficzny.

§ 21 ust. 1 definiuje operat geodezyjno-prawny jako zbiór dowodów prowadzonych dla każdego obrębu ewidencyjnego, uzasadniających wpisy do komputerowych baz danych ewidencyjnych.

Natomiast według § 21 ust. 2 operat opisowo- kartograficzny składa się z 1) komputerowych wydruków raportów, które obrazują dane ewidencyjne w momencie zakładania ewidencji, 2) kopii odpowiedniego fragmentu mapy, o której mowa w § 8 ust. 2. Odesłanie do powyższego przepisu oznacza, że częścią operatu opisowo-kartograficznego jest tzw. mapa przeglądowa a jej podstawę stanowi mapa ewidencyjna, której treść określają przepisy § 28 Rozporządzenia.

Zaskarżona decyzja Organu odwoławczego akceptuje stanowisko Organu I instancji, że wymienione w sentencji decyzji działki zostały podzielone "operatem pomiarowym" Nr [...] z dnia 5.07.1996 r., przyjętym do zasobu geodezyjnego i wykonywanym na zlecenie strony skarżącej, oraz że podział ten jest "pozaprawny" gdyż nie wydana została decyzja, która zatwierdzała by podział działek objętych księgami wieczystymi założonymi na rzecz podmiotów innych, niż strona skarżąca.

Zarazem orzekając o "anulowaniu w części operatu kartograficznego" podziału działek organ nie nawiązuje w wyrzeczeniu decyzji do przyjętego do zasobu dokumentu geodezyjno-kartograficznego, którym ten podział geodezyjnie został dokonany. Nie jest więc jasne w świetle wyrzeczenia decyzji nawet jaką "część" i jakiego operatu kartograficznego organ zamierzał anulować. W szczególności nie wynika z rozstrzygnięcia decyzji w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedmiotem rozstrzygnięcia było "anulowanie" w części opracowania geodezyjno-kartograficznego przyjętego do zasobu w dniu 5 lipca 1996 r., za Nr [...], którym dzielono działki, czy "anulowanie" operatu ewidencji gruntów w jego części określonej jako "kartograficzna".

Trzeba mieć na uwadze, że wspomniany "operat pomiarowy wznowienia granic i podziału działek" ( k. 1-5 akt adm.) obejmował podziałem więcej działek niż wymienione w wyrzeczeniu decyzji, a działka 3439/1 nie jest nawet wymieniona na karcie tytułowej operatu, tylko w "legendzie" na mapie podziału. Pozostałe objęte operatem działki były w posiadaniu skarżącej A, więc "anulowanie" tego operatu w części dotyczyłoby tych działek, do których części skarżąca ma pretensje własnościowe ale które objęte są ( jako niepodzielone) księgami wieczystymi na rzecz innych osób – uczestników postępowania.

Z pisma Starosty do ówczesnych uczestników C. i B. S. z 3.06.2005 ( k. 6 akt) wynika, że opisany podział w/w operatem nie został "ujawniony" ani w księdze wieczystej, ani nie odnotowano zmian w rejestrze gruntów i budynków, a więc w części geodezyjno – prawnej ( § 21 ust. 1, § 22 i 23) operatu ewidencji gruntów.

Zarazem brak w decyzji organu I instancji jednoznacznego ustalenia, że wynikający z operatu podział działek został wprowadzony do obowiązującej ewidencji i uwidoczniony w części opisowo- kartograficznej operatu, mimo że jak to stwierdzono nie był on zatwierdzony decyzją.

W uzasadnieniu decyzji starosty, stwierdzono (in fine uzasadnienia), że orzeczono "o anulowaniu w części operatu kartograficznego podziału działek... celem doprowadzenia do zgodności ze stanem prawnym w księgach wieczystych".

Takie sformułowanie uzasadnienia wskazuje, ze przedmiotem rozstrzygnięcia nie było wprowadzenie decyzją zmiany w obowiązującym operacie ewidencji gruntów, a w szczególności w jego części opisowo - kartograficznej przez jego aktualizację wobec stwierdzenia, że przyjęty do ewidencji podział działek nie był oparty na podstawie prawnej lecz, że decyzją "anulowano" część dokumentu geodezyjno-kartograficznego przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Taki przedmiot postępowania decyzję czyni nieważną z przesłanki określonej art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w postaci braku podstawy prawnej do takiego rozstrzygnięcia.

Z przepisu § 46 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia wynika, że przedmiotem wprowadzenia w ewidencji zmian, mogą być zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Katalog wykazu zmian danych ewidencyjnych określa przepis ust. 3 § 46.

Zasady i tryb zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określa m.in. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz ( Dz. U. z 2001 r., Nr 78, poz. 837). W świetle przepisu § 9 tego Rozporządzenia przyjęcie dokumentacji do zasobu poddane jest kontroli w zakresie przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności ze standardami technicznymi lub z uzgodnionymi zasadami wykonywania prac, a także ewentualnie, co do prawidłowości wykonania kartowania i prac kreślarskich na mapie zasadniczej, w niektórych przypadkach, opisanych tym rozporządzeniem.

Przyjęcie zatem materiału geodezyjnego czy kartograficznego do państwowego zasobu oznacza tylko, iż został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi zasadami, a nie przesądza samo przez się, że wystarcza ono do wprowadzania zmiany w ewidencji gruntów.

Z tych względów za ukształtowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznać należy stanowisko, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić czy przedłożony dokument geodezyjno kartograficzny, choć przyjęty do państwowego zasobu, jest wystarczający jako samoistna podstawa do wprowadzenia zmiany z uwagi na ich przedmiot ( por. np. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 1119/08 – Lex nr 510289).

Przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokument, w postępowaniu ewidencyjnym, którego przedmiotem jest aktualizacja ewidencji, ma charakter środka dowodowego z rodzaju tzw. materiałów źródłowych (§ 35 pkt 1 w zw. z § 45 ust. 2 Rozporządzenia) i podlega ocenie organu co do mocy dowodowej jako podstawa wprowadzenia żądanych zmian, ale nie może stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia decyzją administracyjną o jego "anulowaniu". Wprowadzenie w oparciu o przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokument geodezyjno-kartograficzny, zmian w obowiązującej ewidencji gruntów, do których dany dokument nie dawał jednak samodzielnej podstawy, gdyż nie były poparte aktem stwierdzającym uwidoczniony w nim stan prawny, może stanowić przesłankę do wszczęcia na wniosek lub z urzędu postępowania ewidencyjnego w celu wprowadzenia zmian aktualizujących obowiązujący operat ewidencji gruntów, przez przywrócenie ewidencji do stanu sprzed wprowadzenia bezpodstawnej zmiany.

Te okoliczności powodują, że zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ą decyzję organu I instancji należało uznać za nieważną na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę będą organy miały na uwadze następujące okoliczności.

W zawiadomieniu z dnia 24.10.2005 r. o wszczęciu postępowania " w celu anulowania podziału działek" ( k. 18 akt adm.) wymienionych w tym zawiadomieniu Organ I instancji przyjął, że zostało ono wszczęte na wniosek C. i B. S., ówczesnych właścicieli działki 3443/1. Wszczęcie tego postępowania poprzedziła korespondencja w/w osób z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (k. 7 ) i Starostą ( k. 6) wnoszona w trybie postępowania ze skarg i wniosków, objętym działem VIII kpa. Nadto w protokole z 10.08.2005 r. (k. 13) spisanym w Starostwie, C. i B. S. domagali się "anulowania" podziałów ich działki 3443/1 uwidocznionych na mapach w "PODGK" i nie wyrażali "zgody" na ujawnienie tego podziału w ewidencji gruntów.

Brak natomiast wniosku właścicieli innych działek, dzielonych powyższym opracowaniem, sporządzonym na zlecenie strony skarżącej, o wszczęcie postępowania w tej sprawie. Starosta obejmując przedmiotem postępowania zakres szerszy niż żądany przez C i B S. w zakresie ich interesu prawnego, nie zawiadomił uczestników o wszczęciu w tej części postępowania z urzędu, na co zezwala i przepis art. 61 § 1 kpa, jak i przepis § 46 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie ewidencji i budynków.

Przyjmując za własne ustalenia organu I instancji, Organ II instancji, przypisał Staroście zamiar dokonania zmian w rejestrze ewidencji gruntów "celem doprowadzenia do zgodności zapisów w księgach wieczystych jak i w części kartograficznej operatu".

Natomiast nie zostało w sposób jednoznaczny ustalone w sprawie, czy przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 5.07.1996 r. za nr [...] operat pomiarowy "wznowienia granic i podziału działek" został w ogóle odzwierciedlony w częściach; geodezyjno-prawnej i opisowo- kartograficznej, obowiązującego operatu ewidencji gruntów dla m. I, a jeśli tak to w odniesieniu do której z nich i w jakim trybie zostały wprowadzone zmiany operatu ewidencji gruntów wynikające z tego opracowania, tj. czy w trybie zgłoszenia, czy w trybie decyzji przez zidentyfikowanie tych aktów.

Ustaleń w tym przedmiocie w uzasadnieniu decyzji organów II i I instancji w ogóle nie poczyniono, a tylko z opisanego wyżej pisma starosty do C i B S. z dnia 3.06.2005 wynika, że wynikających z operatu pomiarowego zmian "nie odnotowano w rejestrze gruntów", a więc w części geodezyjno prawnej operatu.

Ustalenie wyżej wskazane ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy w ogóle istnieje stan, który uzasadniał wszczęcie postępowania ( z urzędu lub na wniosek) w przedmiocie wprowadzenia zmian w obowiązującym operacie ewidencji gruntów.

Jeżeli bowiem wynikający z omawianego operatu pomiarowego podział działek stanowiących własność innych podmiotów niż strona skarżąca, nie został ujawniony ( w trybie wprowadzenia zgłoszonej zmiany lub decyzji) w obowiązującej ewidencji gruntów, względnie w którejkolwiek części operatu ewidencyjnego, to w ogóle nie zachodziła potrzeba wszczęcia postępowania o wprowadzenie zmian, w operacie ewidencyjnym przez powrót do stanu poprzedniego, gdyż jego stan jest zgodny z aktualnym stanem prawnym.

Niedopuszczalne jest natomiast, co wyżej wskazano niejako profilaktyczne "anulowanie" dokumentu geodezyjnego - operatu pomiarowego przyjętego do zasobu, aby w przyszłości nie został wprowadzony do obowiązującego operatu ewidencyjnego.

Przyjęcie bowiem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjnego podziału działek, samo przez się nie zmienia w zakresie wynikającym z tego dokumentu, obowiązującego operatu ewidencji gruntów, bez uprzedniego wprowadzenia do ewidencji w trybie zgłoszenia lub decyzji, zmiany operatu ewidencyjnego.

Z tych przyczyn orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a mając na uwadze treść decyzji, których nieważność stwierdzono. Rozstrzygnięcie którym mowa w art. 152 p.p.s.a. stanowi obligatoryjny element, każdego wyroku uwzględniającego skargę jak to wyjaśnił NSA w wyroku z 20.01.2011 I OSK 1390/10 ( Lex nr 744997).

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto na przepisach art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.