Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 493/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Uchylono postanowienie Sądu
Powołane przepisy: article: art. 15 zze
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 146 § 1w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Kamila Karwartowicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi kasacyjnej F. spółki z o.o. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 493/21 w sprawie ze skargi F. spółki z o.o. na pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji I. uchyla postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 493/21 o odrzuceniu skargi i zwrocie wpisu od skargi, II. uchyla zaskarżony akt, III. zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy na rzecz skarżącej F. spółki z o.o. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. F spółka z o.o. zwróciła się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy przyznawanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. 2021 r., poz. 152; dalej rozporządzenia z 2021 r.).

Działający z upoważnienia Starosty, Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] poinformował stronę o negatywnym rozpatrzeniu powyższego wniosku i jednocześnie podał, że dotację mogą otrzymać przedsiębiorcy, którzy spełniają łącznie następujące warunki:

- na dzień 30 listopada 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną określonymi kodami Polskiej Klasyfikacji Działalności PKD 2007 jako rodzaj przeważającej działalności,

- przychód z ich działalności uzyskany w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu 2020 r.,

- nie mieli zawieszonej działalności gospodarczej na okres obejmujący dzień 30 listopada 2020 r. oraz w dniu składania wniosku,

- nie naruszyli ograniczeń, nakazów i zakazów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej ustanowionych w związku z wystąpieniem stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.

Organ wskazał, że z informacji zawartych w Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż na dzień 30 listopada 2020 r. spółka nie prowadziła działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD 2007 jako rodzaj przeważającej działalności, jednym z kodów wskazanym w art. 15zze4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; dalej ustawa COVID-19).

2. F spółka z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] maja 2021 r. wniosła do tutejszego sądu na pismo organu z dnia [...] kwietnia 2021 r. (jako aktu z zakresu administracji publicznej) wnosząc o jego uchylenie i uznanie przez sąd, że skarżącej przysługuje prawo do wnioskowanej dotacji. Aktowi temu zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego:

– art. 40 ust 1 i 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej w zw. z paragrafem 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie PKD, przez niezastosowanie wskazanych przepisów skutkujące odmową udzielenia skarżącej wnioskowanej dotacji z uwagi na to, że w danych zawartych w Centralnej Informacji KRS, dotyczących skarżącej brak było na dzień 30 listopada 2020 r. oznaczenia jako przeważającej działalności gospodarczej kodu PKD wskazanego w ustawie COVID-19, tymczasem z powyższych przepisów wynika, że PKD jest wskaźnikiem jedynie o charakterze statystycznym i nie powinno mieć jakiegokolwiek znaczenia dla określania przedmiotu działalności gospodarczej konkretnego przedsiębiorcy w sprawach nie mających charakteru statystycznego, w szczególności takich, w których od przedmiotu działalności zależy przyznanie uprawnienia o charakterze administracyjnoprawnych lub cywilnoprawnym, natomiast dominująca działalność realnie wykonywana przez skarżącą pozwala na zakwalifikowanie tejże działalności jako "Działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej (93.13.Z.)",

– art. 15 zze4 ust. 4 ustawy COVID-19 w zw. z § 7 i n. rozporządzenia z 2021 r., przez odmowę ustalenia prawa do dotacji pomimo spełnienia przez skarżącą wszystkich przewidzianych w niniejszych przepisach warunków;

2) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP statuujących zasadę demokratycznego państwa prawnego, w tym stanowiącą jej istotny komponent zasadę ochrony zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa, wraz ze stanowiącą jej emanację zasadą prawa obywatela do dobrej administracji - w świetle której to zasady, każde działanie w formach władczych organu administracji publicznej powinno zostać poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy - przez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego dominującego przedmiotu działalności gospodarczej odwołującej, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania wnioskowanej dotacji.

3) strona skarżąca zarzuciła także, "z ostrożności procesowej", naruszenie przepisów prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, tj.:

– art. 20 k.p.a. w zw. z art. art. 15 zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z §7 ust 1 Rozporządzenia przez wydanie skarżonego aktu w sytuacji, gdy zgodnie z wskazanymi przepisami organem właściwym w niniejszej sprawie jest starosta, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji (aktu) wskazaną w art. 156 § pkt 1 k.p.a.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżony akt nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji, tym samym nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z dnia 11 czerwca 2021 r. odrzucił skargę uznając, że zawarcie, między organem a mikroprzedsiębiorcą umowy o przedmiotową dotację nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Zdaniem sądu w sprawie znajdował zastosowanie art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19, który stanowi, że w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, wymienionych w tym przepisie.

W ocenie Sądu z przepisu tego nie wynika, że nieprzyznanie dotacji wymaga wydania przez organ aktu administracyjnego adresowanego do podmiotu ubiegającego się o dotację (brak jest również odesłania do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego). Jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem, pomimo tego, że starosta realizuje w drodze umowy zadania z zakresu administracji rządowej. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżonego pisma nie można zatem uznać za decyzję administracyjną czy też za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

5. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. spółka F, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od tego postanowienia zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

– art. 15 zze4 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy COVID-19 w zw. z § 7 i n rozporządzenia z 2021 r. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rozstrzygnięcie organu o udzieleniu, bądź odmowie udzielenia dotacji ma charakter cywilnoprawny a nie administracyjnoprawny, pomimo iż posiada wszelkie cechy aktu o charakterze administracyjnoprawnym, w szczególności ma ono charakter indywidualny, jest podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną w warunkach nadrzędności jednego podmiotu nad drugim, co powinno skutkować uznaniem, iż rozstrzygnięcie organu podlega kontroli sądowoadministracyjnej,

- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wydanie przez WSA w Gorzowie Wlkp. rozstrzygnięcia skutkującego faktycznym pozbawieniem skarżącego zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do Sądu, bowiem z uwagi na fakt, że przepis art. 15 zze4 ust. 1 ustawy cOVID-19 nie statuuje po stronie organu zobowiązania w znaczeniu cywilnoprawnym, jedynym realnym sposobem zweryfikowania poprawności rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia wnioskowanej dotacji pod kątem merytorycznym, a co za tym idzie zagwarantowania skarżącej prawa o randze konstytucyjnej, jest poddanie go kontroli sądownictwa administracyjnego,

2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi na rozstrzygnięcie organu w postaci odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, pomimo że przedmiotowe rozstrzygnięcie organu posiada wszelkie cechy aktu administracyjnego, powinno zatem podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, w skutek czego doszło o braku możliwości zweryfikowania pod kątem merytorycznym, czy odmowa udzielenia wnioskowanego świadczenia była zasadna, czy też nie.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi i zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego o odmowie udzielenia dotacji oraz stwierdzenie, że wnioskowana dotacja przysługuje, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp., a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

6. Organ nie zajął stanowiska odnośnie doręczonej mu skargi kasacyjnej strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego na tej podstawie orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Wskazany przepis umożliwia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu dokonanie autokontroli zaskarżonego wyroku lub postanowienia, od którego przysługuje skarga kasacyjna. Przy czym z woli ustawodawcy, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i ponowne rozpoznanie sprawy może nastąpić wówczas, gdy sąd ten uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione lub w razie stwierdzenia przesłanek nieważności.

8. Zgodnie z art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19, w brzmieniu aktualnym na dzień złożenia przez stronę skarżącą wniosku – "w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 września 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wskazanymi w tym przepisie.

Zdaniem Sądu, podzielającego tu pogląd wyrażony w analogicznej sprawie (II SA/Go 395/21) zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że regulowana przepisem art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 procedura przyznawania dotacji (jak i odmowy przyznania) ma charakter administracyjny z uwagi na fakt, że dotacja ta jest udzielana w warunkach władztwa administracyjnego organu publicznego wobec uczestnika obrotu gospodarczego.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie dotyczącym podobnego uregulowania, zawartego art. 15 zzb ust. 1 ustawy COVID 19. Wynika to z faktu, że zawieranie umowy wiąże się realizacją zadań organu administracji, które są finansowane ze środków Funduszu Pracy. W przepisie 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 użyto zwrotu "starosta może na podstawie umowy udzielić", przy czym ustawa nie określa w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Z uwagi na to, że organ dysponuje środkami z funduszu pracy można ten tryb uznawać za sprawę administracyjnoprawną, polegająca na podejmowaniu przez organ aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami publicznego funduszu. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tych też względów uznanie przez organ, że nie zawrze z wnioskującym umowy o dotację w trybie art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienia NSA z dnia 24 sierpnia 2021 r., I GSK 748/21; 28 maja 2021 r., I GSK 333/21 oraz 27 maja 2021 r., I GSK 229/21, CBOSA).

Mając na uwadze zapewnienie stronie skarżącej, gwarantowanego konstytucją oraz konwencjami międzynarodowymi prawa do sądu oraz treść i skutek pisma organu z dnia [...] kwietnia 2021 r., którym wskazano powód odmowy przyznania dotacji Sąd uznał, że pismo to stanowi akt o którym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegający kontroli sądu administracyjnego. Z tych też względów Sąd uznał, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 179a p.p.s.a. i uchylenia postanowienia o odrzuceniu skargi.

9. Rozpoznając merytorycznie skargę należy przypomnieć, że przyczyną odmowy przyznania dotacji było to, że, w ocenie organu, w dniu 30 listopada 2020 r. spółka nie prowadziła "przeważającej działalności gospodarczej" oznaczonej jednym z kodów wskazanym w art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19, przy czym ustalenie tego kodu nastąpiło na podstawie danych wynikających z KRS.

Klasyfikacja PKD, unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251 poz. 1885 ze zm.); dalej: "rozporządzenie PKD". Rozporządzenie PKD wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 443 ze zm.). Odnosząc się do pojęcia "przeważającej działalności", w załączniku "Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji" (w pkt 7) wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana.

Jednocześnie, wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada (art. 5 ust. 1 pkt 3). W art. 42 ust. 3 pkt 4 wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.

Z kolei w ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji "przeważającej działalności" gospodarczej, ale w art. 46 u.o.s.p. zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia oraz aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze. Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.), w którym w § 9 ust. 1 przewidziano, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy, zaś w § 9 ust. 2 pkt 1, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Należy również zwrócić uwagę na to, że przepis art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 112), stanowi, że w dziale 3 rejestru przedsiębiorców zamieszcza się następujące dane: przedmiot działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - nie więcej niż dziesięć pozycji, w tym jeden przedmiot przeważającej działalności na poziomie podklasy, z tym że w przypadku oddziałów przedsiębiorców zagranicznych, głównych oddziałów zagranicznych zakładów ubezpieczeń oraz głównych oddziałów zagranicznych zakładów reasekuracji przedmiot działalności i przedmiot przeważającej działalności określa się dla oddziału. Bardziej szczegółowych uregulowań tej kwestii brak. W doktrynie podnosi się, że przedmiot działalności wskazany we wniosku nie może różnić się od przedmiotu działalności określonego w umowie lub statucie, nie musi jednakże stanowić jego dosłownego powtórzenia (por. A. Michnik, Komentarz do ustawy o KRS, SIP LEX) . Oznacza to tym samym, że można wybrać jeden numer na poziomie podklasy z działów wpisanych w umowie spółki. Numer na poziomie podklasy powinien mieścić się w dziale z umowy, a nie np. wykraczać poza wpisany w umowie przedmiot działalności.

10. W braku definicji w orzecznictwie przyjmuje się rozumienie zwrotu "przeważająca działalność" w znaczeniu wynikającym z omówionych przepisów "statystycznych". Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot powinien obowiązkowo podać rejestrując firmę. Przyjmuje się zatem, że podmiot uprawiony do otrzymania dotacji, to podmiot prowadzący "przeważającą działalność" według podanego w PKD, przy czym ta "przeważająca działalność" jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 maja 2021 r., II SA/Go 210/21 i WSA w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r., I SA/Gd 350/21, CBOSA).

Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że podanie danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. W orzecznictwie wskazuje się, że oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r., II UK 402/15, LEX). Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego.

Powyższe odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest, istotne dla właściwej interpretacji art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID 19. Przyjęty przez organ jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia, jako przeważającej działalności gospodarczej, według podanego PKD, tj. wpis w rejestrze REGON/KRS, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. Taki sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia. Wpis w rejestrze REGON i KRS jak już powiedziano nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu

11. Dalej należy wskazać, że ustawa COVID-19 wraz z ustawami ją nowelizującymi, tj.: z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) i ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 569) wchodzą w skład tzw. pakietu ustaw Tarczy Antykryzysowej 1.0, przyjętego przez Sejm RP dnia 28 marca 2020 r. Tarcza Antykryzysowa ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez rząd, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym epidemią. Opiera się on na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego(https://www.gov.pl/web/tarczaantykryzysowa). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień, jako przeważającą działalność, we wskazanym zakresie, według podanego PKD.

W ocenie Sądu, przy takim rozumieniu zwrotu "przeważająca działalność", dochodzi do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia (bo o takie prawo chodzi), należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności gospodarczej według podanych kodów PKD. Wprowadzenie zaś, jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia przedmiotowego kryterium, wymogu wpisu w rejestrze REGON/KRS, w rubryce przeważającej działalności gospodarczej, doprowadziło więc do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. faktycznie prowadzą na dzień złożenia wniosku jako przeważającą działalność gospodarczą według PKD wymienioną w art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19, zostały pozbawione dostępu do dotacji. Dokonana więc przez organ wykładnia art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19, sprowadzająca się jedynie do sprawdzenia zapisu w odpowiedniej rejestrze REGON/KRS, prowadzi w skutkach do nierównego dostępu do pomocy, a tym samym, nie realizuje głównego celu przyjętej regulacji prawnej.

W kontekście celów klasyfikacji PKD w porównaniu do celów i istoty systemu wsparcia nazywanego "Tarczą Antykryzysową" należy uznać, że narzędzie jakim jest klasyfikacja statystyczna może być użytecznie wykorzystywane w systemie organizowania pomocy dla przedsiębiorców poszkodowanych pandemią, ale nie może być samoistną przesłanką jej weryfikowania. Kody PKD, którą posługują się organy mają zatem znaczenie wyłącznie instrumentalne i pomocnicze, gdyż przesłanką materialnoprawną wsparcia, określoną w powoływanych wyżej przepisach musi być rodzaj faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę "przeważającej" działalności gospodarczej.

12. Rozwiązanie polegające na odesłaniu do kodów PKD nie może być zatem, jak przyjmuje organ, przesłanką merytoryczną przyznania wsparcia, ale jedynie środkiem dowodowym o charakterze formalnym, za pomocą którego w pierwszej kolejności następuje ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty kodem PKD jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne. Odwołanie do klasyfikacji PKD ma charakter domniemania zakładającego, że widniejący w systemach ewidencyjnych lub statystycznych kod PKD "przeważającej działalności" przedsiębiorcy odpowiada stanowi rzeczywistemu. Domniemanie to jest jednak wzruszalne na zasadach przewidzianych w art. 76 § 3 k.p.a. Obalenie tego domniemania może nastąpić na podstawie wszystkich środków dowodowych, jakie przewiduje kodeks (por. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i 81 k.p.a.).

W sprawie takie postępowanie dotyczące rzeczywiście prowadzonej przez skarżącego działalności nie zostało przeprowadzone, mimo że podnosił on i przedstawiał dowody mające na celu wykazanie twierdzonych okoliczności i obalenie domniemania wynikającego z wpisu do KRS.

Natomiast sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwości rzeczowej organu, którym jest starosta, i w którego imieniu (z upoważnienia) wnioski o dotację rozpatruje dyrektor powiatowego urzędu pracy.

13. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania oraz art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19, Sąd na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. Wskazać również należy, że jednoczesne uznanie w wyroku uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa pozostawione jest uznaniu Sądu (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Kompetencja sądu administracyjnego ma charakter kontrolny, a nie zastępujący kompetencje administracji. W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził praktycznie postępowania dowodowego i nie ustalił stanu faktycznego w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy. Tego uczynić za niego sąd administracyjny nie może. Kwestia istnienia uprawnienia (prawa) skarżącej spółki do dotacji wymaga poczynienia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistego stanu faktycznego.

W ponownym postępowaniu organ będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).

14. Na zasądzone od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego w łącznej wysokości 1.037 zł składają się:

- koszty postępowania kasacyjnego (art.179a w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a.), tj. wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie adwokata za sporządzenie skargi kasacyjnej w kwocie 240 zł (§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800),

- koszty postępowania pierwszoinstancyjnego (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.), tj. wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego adwokatem 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).