Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 754/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania A. G., decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. nr znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia Zakładowi [...] - Przedsiębiorstwo Państwowe [...] B. na wejście w teren nieruchomości położonej we wsi K., gm. P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w celu budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej 220 kV Elektrownia [...] w P.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzją z [...] marca 1973 r. nr [...] zatwierdziło plan realizacyjny budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej 30 kV i 220 kV Elektrownia [...] w P.

Naczelnik Powiatu Z. decyzją z [...] maja 1975 r. nr [...] zatwierdził plan realizacyjny linii energetycznych 220 kV w rejonie Elektrowni [...].

Naczelnik Gminy P. decyzją z [...] maja 1977 r., wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą" zezwolił Zakładowi [...] - Przedsiębiorstwo Państwowe [...] B. na wejście w teren m. in. nieruchomości położonej we wsi K., gm. P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w celu budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej 220 kV Elektrownia [...] w P.

Wnioskiem z [...] grudnia 2013 r., uzupełnionym pismem z [...] lipca 2014 r. A. G. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r., w części dotyczącej zezwolenia Zakładom [...] – [...] B. na wejście na teren nieruchomości położonej we wsi K., gm. P., oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) o pow. [...] m2 w celu budowy elektroenergetycznej' linii napowietrznej 220 kV Elektrownia [...] w P. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa bowiem wydana została na podstawie decyzji lokalizacyjnej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1973 r., która utraciła ważność. Ponadto wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej oraz skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. wskazując, że w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa.

Pismem z [...] grudnia 2014 r. A. G. wniósł odwołanie od ww. decyzji zarzucając organowi wojewódzkiemu błędną interpretację, w szczególności w zakresie art. 156 kpa określającego przesłanki stwierdzenia nieważności oraz naruszenie art. 10 kpa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego.

Minister wskazał, że organ wojewódzki podjął czynności niezbędne do odszukania dokumentów postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją (poszukiwano ich: w Urzędzie Gminy P., [...] Urzędzie Wojewódzkim, [...] S.A., T. [...] S.A., u Starosty B. i wnioskodawcy, a także w Archiwum Państwowym w K. i jego Oddziale w Z.). Pomimo ww. działań udało się odnaleźć jedynie część dokumentów postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją" natomiast nie udało się odnaleźć oryginału decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. Jednakże skarżący przedłożył kopię ocenianej w trybie nadzoru decyzji z [...] maja 1977 r.

Dalej Minister wskazał, że podstawę wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. stanowił art. 35 ustawy. Art. 35 ust. 1 ustawy stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach - prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie do ust. 2 tego artykułu osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Zaś zgodnie z ust. 3 ww. artykułu, jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości.

Przedmiotem zezwolenia mogły być tylko określone w ustawie inwestycje obejmujące m.in. budowę linii elektroenergetycznych, a zatem zezwolenie na zajęcie nieruchomości w celu budowy linii elektroenergetycznej mieści się w kategorii obiektów wskazanych w art. 35 ustawy.

Decyzja wydana w trybie art. 35 ustawy musiała być przy tym zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową.

Z akt sprawy wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzją z [...] marca 1973 r. zatwierdziło plan realizacyjny budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej 30 kV i 220 kV Elektrownia [...] w P. Po wygaśnięciu ww. decyzji Naczelnik Powiatu Z. decyzją z [...] maja 1975 r. ponownie zatwierdził plan realizacyjny linii energetycznych 220 kV w rejonie Elektrowni [...]. Decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym w dniu wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r.

Z powyższego wynika, że decyzja Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. wydana została zgodnie z wymogami określonymi w art. 35 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu A. G., że kwestionowana decyzja wydana została przez niewłaściwy organ, tj. spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, Minister wskazał, że zgodnie z powołanym wyżej art. 35 ustawy organem właściwym do wydania zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach mi.in. przewodów służących do przesyłania elektryczności był naczelnik gminy, a w miastach - prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Z powyższego wynika, iż Naczelnik Gminy P. był organem właściwym do wydania kwestionowanej decyzji, a tym samym nie została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Kolejnym zarzutem podniesionym przez A. G. był zarzut, że decyzja Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ustawy bowiem wydana została po wygaśnięciu decyzji lokalizacyjnej. Jednakże w dacie wydania kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym znajdowała się decyzja lokalizacyjna Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975 r. zatwierdzająca plan realizacyjny linii energetycznych 220 kV W rejonie Elektrowni [...].

A. G. podniósł także zarzut, że decyzja Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. wydana została bez podstawy prawnej, a tym samym spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa bowiem w treści kwestionowanej decyzji, jako podstawę jej wydania wskazano § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 1973 r. w sprawie wstępu i czasowego zajmowania nieruchomości dla przeprowadzenia badań geologicznych (Dz. U. Nr 1, poz. 3) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. (Dz. U. Nr 22, poz. 131) w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia.

Minister wskazał, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywał art. 35 ustawy. Przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę do wydania przez naczelnika gminy decyzji o zezwoleniu na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania elektryczności.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przez brak podstawy prawnej rozumie się sytuację, gdy decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia, bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. wyroki NSA z 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1769/10).

Z powyższego wynika, że decyzja Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. nie została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym nie została spełniona przesłanka stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

A. G. podniósł zarzut, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. skierowana została do osoby niebędącej stroną postępowania bowiem pominięta została ówczesna właścicielka przedmiotowej nieruchomości – Z. S.

Minister podał, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Sądu Rejonowego w Z. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] lipca 2014 r. wynika, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji ([...] maja 1977 r.) właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) była Z. S.

Zgodnie art. 25 kpa, obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, stroną był każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie albo kto żądał czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji właściciele bądź użytkownicy nieruchomości przez które przewidziany był przebieg ww. linii elektroenergetycznej i ich oznaczenia zostali określeni w wykazie będącym załącznikiem do decyzji.

A. G. do wniosku o stwierdzenie nieważności dołączył kserokopię wykazu właścicieli i użytkowników gruntów na którymi przebiega linia elektroenergetyczna 220 kV B. tor [...], wieś P. W wykazie tym przy działce nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) wpisany został M. R.

Z przedstawionej przez wnioskodawcę kserokopii wykazu nie wynika, aby stanowił on załącznik do decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. Ponadto z jego treści nie wynika czy w wykazie tym M. R. wpisany został jako użytkownik działki, czy jako jej właściciel. Natomiast zgromadzone przez organ dokumenty archiwalne nie zawierają tegoż dokumentu.

Brak jest zatem podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja skierowana została do osoby niebędącej stroną, tj. że spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności określona wart. 156 § 1 pkt 4 kpa. W odnalezionych aktach sprawy brak jest dowodów doręczenia kwestionowanej decyzji, a tym samym nie ma podstaw do ustalenia, że decyzja ta nie została doręczona Z. S.

Minister podkreślił, że okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Reasumując Minister wskazał, że organ wojewódzki prawidło uznał, że nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. określone w art. 156 § 1 kpa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ wojewódzki art. 10 kpa poprzez brak poinformowania stron o zebranym materiale dowodowym Minister wskazał, że Wojewoda [...] pismem z [...] listopada 2014 r. zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego oraz wyznaczył 7-dniowy termin na zapoznanie się z nim oraz udzielenie ewentualnych wyjaśnień. Pismo to zostało doręczone A. G. w dniu wydania zaskarżonej decyzji ([...] grudnia 2014 r.). Z powyższego wynika, że A. G. bez własnej winy pozbawiony został przez organ wojewódzki prawa do wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 21 listopada 2014 r. sygn. akt Il OSK 1098/13).

A. G. w odwołaniu wskazał, że na skutek naruszenia art. 10 kpa pozbawiony został prawa inicjatywy dowodowej w zakresie ustalenia okoliczności, kto jest aktualnie właścicielem przedmiotowej linii energetycznej. W ocenie A. G. okoliczność ta nie została przez organ wojewódzki wystarczająco wyjaśniona. Tymczasem w aktach sprawy znajdują się: wyrok Sądu Rejonowego w Z. [...] Wydział Cywilny z [...] stycznia 2014 r. sygn. akt [...] oddalający powództwo A. G. przeciwko [...] S.A. w K. o ochronę własności oraz prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w B. [...] Wydział Cywilny Odwoławczy sygn. akt [...] oddalający apelację A. G. w ww. sprawie. W uzasadnieniu ww. wyroku Sądu Rejonowego w Z. z [...] stycznia 2014 r. sąd wskazał, że okoliczność bezsporną stanowi fakt przysługującego [...] S.A. w K. prawa własności urządzeń energetycznych znajdujących się na działkach nr [...] i [...]. Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Zatem organy orzekające w niniejszej sprawie związane są ww. wyrokami sądów powszechnych.

Minister zauważył, że wyrok taki stanowi dowód urzędowy. Ponadto skarżący brał udział jako powód w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w Z. (sygn. akt [...]) oraz w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w B. (sygn. akt [...]). Zgodnie z art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Z powyższego wynika, że okoliczność, kto jest aktualnie właścicielem ww. urządzeń elektrycznych została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu przed organem I instancji, a tym samym A. G. nie wykazał związku przyczynowego między naruszeniem art. 10 kpa, a wynikiem sprawy.

Zatem pomimo faktu, że organ wojewódzki naruszył art. 10 kpa, to zarzut tego naruszenia podniesiony przez A. G. nie mógł odnieść skutku.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i błędną interpretację przepisów prawnych. Wobec tego wniósł o: 1) uchylenie decyzji jako naruszającej prawo w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy lub 2) uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, 4) ustalenie, czy w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania w II instancji, mimo, że Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał rozstrzygnięcie po otrzymaniu przedsądowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz skargi na bezczynność organu.

W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] oraz Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrując sprawę nie przeanalizowały dokładnie treści zawartej w decyzji Naczelnika Gminy w P. z [...] maja 1977 r. Z uzasadnienia decyzji zawartego na str. 2 decyzji wynika bowiem, kto był wnioskodawcą, kiedy złożono wniosek i jakie zawierał on załączniki. Do wniosku załączono wykaz nieruchomości przeznaczonych do czasowego zajęcia, ustalonych decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Gospodarki Przestrzennej z [...] marca 1973 r. Wykaz właścicieli i użytkowników nieruchomości w dniu wydania zaskarżonej decyzji był co najmniej zdezaktualizowany. Od chwili jego opracowania do dnia wydania decyzji upłynęło bowiem 5 lat. Poza tym brak załącznika do decyzji wymieniającego adresatów decyzji Naczelnika Gminy w P. uniemożliwia ich identyfikację i porównanie ze wspomnianym wyżej wykazem.

Skarżący wskazał, że - co do zasady - decyzje zatwierdzające plany realizacyjne inwestycji cechowały się okresem ważności. Decyzja może zawierać zlecenie dla strony do dokonania pewnych czynności (art. 107 § 2 kpa). Decyzja traci ważność wskutek upływu określonego czasu lub gdy o ważności decyzji przesądza stan faktyczny, który wypełnia hipotezę stosownego przepisu prawa Wówczas to decyzja traci ważność z mocy samego prawa i nie stanowi podstawy do orzekania w tym zakresie. Tak też uregulowane zostało zagadnienie ważności decyzji lokalizacyjnej, w której zastrzeżono, że traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił albo w terminie nie dłuższym niż 3 lata nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin ten wynikał wprost z: § 27 ust. 1 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. Nr 48, poz. 373), a później (od 1 marca 1973 r.) z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalenia miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz podstawowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. z 1973 r. Nr. 4, poz. 29).

Wobec tego skarżący uważa, że wspomniana decyzja WRN w K. z [...] marca 1973 r. utraciła ważność najpóźniej w kwietniu 1976 r. Utrata mocy obowiązującej decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, związana ściśle z upływem czasu określonego w ustawie, występuje niezależnie od woli organu, czy też strony postępowania. Istniejący stan faktyczny i prawny, treść złożonego wniosku wraz z załącznikami nakazywał Naczelnikowi Gminy odmowę wszczęcia postępowania, a co najwyżej po jego wszczęciu i ustaleniu "odpadnięcia przymiotu strony" wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Nawet gdyby przyjąć - tak jak to czynią organy - że w międzyczasie nastąpiła aktualizacja planu realizacyjnego poprzez wydanie przez Naczelnika Powiatu w Z. decyzji z [...] maja 1975 r., to zgodnie z art. 21 ust.4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę.

Skarżący podniósł, że na decyzji widnieje data odbioru przez osobę reprezentującą wnioskodawcę [...] maja 1975 r. Odnosząc datę odbioru decyzji do okresu określonego w ustawie trzeba wskazać, że decyzja Naczelnika Powiatu w Z. utraciła ważność [...] maja 1976 r. Zatem inwestor - Zakłady [...] Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w B. - nie legitymował się [...] marca 1977 r. uprawnieniem do złożenia wniosku o wydanie decyzji administracyjnej, zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w K.

Minister błędnie ocenił zarówno termin ważności decyzji WRN w K., jak i ważność decyzji Naczelnika Powiatu w Z. Z formalnego punktu widzenia - dla uzyskania pewności ustania decyzji można wystąpić do organów, na zasadzie art. 162 § 1 pkt 1 kpa o wydanie decyzji stwierdzających wygaśnięcie decyzji.

Zdaniem skarżącego Naczelnik Gminy w P. nie dokonał żadnych wyjaśnień, czy zachodzą przesłanki uzasadniające "małe wywłaszczenie". Weryfikacja istnienia interesu prawnego należy do obowiązków organu prowadzącego postępowanie w sprawie. Tego obowiązku Naczelnik Gminy w P. jednak nie dopełnił. Jak wynika z zaskarżonej decyzji jedyną przesłanką, jaką powołał organ w uzasadnieniu swojej decyzji, była zgodność wniosku z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Zgodność taka była jedyną przesłanką wyrażenia zgody, w trybie art. 35 ust. 1 ustawy. Kontrola organu miała w tym wypadku charakter formalny, a właściciel nieruchomości nie mógł skutecznie w tym postępowaniu kwestionować przebiegu linii energetycznych. Zdaniem NSA zawartym w wyroku z 19 stycznia 1981 r. sygn. akt SA/Kr 517/81 niedopuszczalne jest powoływanie się przez organ na decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, jeżeli strona będąca właścicielem gruntu nie uczestniczyła z winy organu w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego. Decyzja taka jest dla właściciela gruntu nieskuteczna prawnie, gdyż stosunek administracyjnoprawny zawiązany został tą decyzją jedynie między zakładem energetycznym, a organem administracji państwowej, co oznacza, że nie można tej decyzji uznać za decyzję "zatwierdzającą" plan realizacyjny wobec właściciela gruntu. Nie został zatem spełniony warunek z art. 35 ust. 1 ustawy.

Podobnie odnośnie uprawnień właściciela wypowiedział się sąd w wyroku o sygn. akt SA/Kr 58/83 z 23 marca 1983 r.

Przejawem nieuwzględnienia właściciela w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego jest niewymienienie jego osoby, zarówno w rozdzielniku do decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej w K. z [...] marca 1973 r. oraz decyzji Naczelnika Powiatu w Z. z [...] maja 1975 r.

Odstępując od zasady kontroli wniosku oraz uprawnień wnioskodawcy do zainicjowania postępowania administracyjnego Naczelnik Gminy w P. uchybił zasadom ogólnym postępowania. Z zasady oficjalności wyrażonej w art. 5 kpa wynika ciążący na organie prowadzącym postępowanie obowiązek wyznaczenia prawidłowych podmiotowych granic postępowania. NSA w wyroku z 26 czerwca 1998 r. sygn. SA/Lu 684/97 podkreślił, że organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny i obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz jest obowiązany z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek.

W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich należy uważać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania, określonych w art. 6-art. 11 kpa, w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego stosownie do dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę orzeczenia (por. wyrok NSA z 8 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 355/83).

Dalej skarżący wskazał, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 35 ust. 1 ustawy jest wyłącznie zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwo lub przedsiębiorstwo państwowe (art. 2 ust. 2 ustawy). Zdolność administracyjnoprawna, zgodnie z art. 26 kpa, została przyznana również osobom prawnym. Interes inwestora nie tworzy legitymacji procesowej (czynnej) do działania w sprawie. Udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi niespełniającemu podstawowych przesłanek ustawowych, kwalifikujących go, jako strona postępowania poczytywać należy jako rażące naruszenie prawa.

Poza tym skarżący wskazał, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa – art. 30 § 1 i art. 30 § 4 kpa. Wojewoda [...], jak i Minister nie zbadali w sposób wyłączający stan niepewności (w dostępnych rejestrach ewidencji ludności, aktach stanu cywilnego, rejestrze PESEL), czy wymieniona w wykazie osoba M. R. "władająca nieruchomością" oznaczoną nr [...] w dniu wydawania decyzji przez Naczelnika Gminy w P. żyła. Za wadliwą należało uznać tezę Ministra zawartą na str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu, to stanowi to przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa.

Skarżący zauważył, że decyzja Naczelnika Powiatu w Z. z [...] maja 1975 r. stanowiła zatwierdzenie zmian w sąsiedztwie Elektrowni [...]. Przesądza o tym treść wniosku Biura [...] Energetycznych "[...]" w K. z [...] kwietnia 1975 r. (opatrzony klauzulą "Poufne") oraz treść decyzji wymienionej powyżej. Niemniej z dokumentów archiwalnych znajdujących się w zasobach Państwowego Archiwum w K., Oddział w Z. (sygn. akt [...]), a w szczególności z mapy sytuacyjnej (opatrzona klauzulą "Poufne") wynika, że sporny odcinek linii elektroenergetycznej 220 kV nie przebiega nad nieruchomością nr [...] w K. Dokonana wcześniej korekta trasy przebiegu linii napowietrznej nie przełożyła się jednak na dokonanie aktualizacji Wykazu właścicieli i użytkowników gruntów stanowiącego załącznik do decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Gospodarki Przestrzennej z [...] marca 1973 r. W chwili obecnej toczy się postępowanie administracyjne w celu stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w Z.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie art. 10 kpa, co potwierdził w swojej decyzji Minister. W stadium między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji publicznej ma obowiązek stworzyć stronie możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z obowiązkiem organu koreluje prawo strony do zajęcia stanowiska wobec całości materiałów i zgłoszonych żądań zawartych w aktach sprawy. Według art. 81 kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa. Jest to uprawnienie strony pozwalające na wypowiedzenie ostatniego słowa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Organ powinien powstrzymać się od wydania decyzji do momentu złożenia powyższego oświadczenia w terminie wyznaczonym stronie. Strona zapoznała się z aktami [...] grudnia 2014 roku i z uwagi na fakt wydania przez Wojewodę decyzji [...] grudnia 2014 r. skarżący odstąpił od składania wniosków, przedłożenia innych dokumentów.

Utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w P. jest uzależnione od stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w Z. oraz od określenia przez Wojewodę [...] w K. terminu ważności decyzji WRN w K. z [...] marca 1973 r. Obecnie toczą się odrębne postępowania w tym zakresie.

Poza tym Wójt Gminy P. prowadzi dwa postępowania administracyjne w zakresie wydania zaświadczenia o ostateczności decyzji Naczelnika Gminy w P. z [...] maja 1977 r. oraz odtworzenia akt administracyjnych wraz z decyzją.

Organy orzekające w sprawie skupiły się na kserokopii decyzji dostarczonej im przez skarżącego, która z założenia nie mogła być uznana za w pełni wiarygodny dowód w sprawie. Niepoświadczona kserokopia nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 kpa oraz art. 244 kpc. Na ten temat panuje zgodność w literaturze prawniczej oraz judykaturze.

Organy prowadzące postępowanie nie zażądały od Sieci Elektroenergetycznych w K. przedłożenia kopii dokumentu - decyzji.

Skarżący wniósł także o zbadanie, czy w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania odwoławczego.

Skarżący wskazał również, że przesłany stronie egzemplarz decyzji nie został opatrzony pieczęcią organu wydającego. To niewątpliwe niedbałość organu.

Zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa jest w pełni zasadne. Taki kierunek postępowania jest słuszny i zgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Trybunał wskazał, że trzeba rozróżnić nakaz działania organów od na podstawie i w granicach prawa, od którego nie ma wyjątków, a tym samym zasada ta nie doznaje ograniczeń oraz nakaz eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności, który może podlegać ograniczeniom, w tym z uwagi na zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę pewności prawa. Zasada praworządności jest zasadą instrumentalną względem zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, w tym sensie, że działanie na podstawie i w granicach prawa jest warunkiem koniecznym realizacji zasad pewności i zaufania.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie dowiedziono, że Naczelnik Gminy w P., wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, naruszył zasadę działania organu na podstawie i w granicach prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko.

W piśmie z [...] lutego 2016 r. uczestnik postępowania sądowego [...] S.A. w K. wniósł o oddalenie skargi. Uczestni8k wskazał, że jako obecny właściciel spornej linii elektroenergetycznej i następca prawny Zakładu [...] – Zakładu [...] B. – adresata decyzji z 1977 r. ma interes prawny w niniejszym postępowaniu i podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju. [...] S.A. wskazały, że na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Z. z [...] stycznia 2014 r. uprawnienia uczestnika postępowania są wykonywane z uwagi na zasiedzenie służebności przesyłu, a nie w oparciu o decyzję z [...] maja 1977 r. Zatem stwierdzenie nieważności tej decyzji nie pozbawi [...] S.A. tytułu prawnego do nieruchomości wnioskodawcy, zatem nie wpłynie na jego prawa i obowiązki związane z faktem posadowienia linii elektroenergetycznej, co uzasadnia brak interesu prawnego skarżącego w niniejszym postępowaniu. Uczestnik postępowania wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy P. miała podstawę prawną w art. 35 ustawy. Skutki wydania tej decyzji nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Decyzja ta zezwoliła Zakładom [...] na założenie linii elektroenergetycznej i tym samym rozwój sieci przesyłowej, służącej zaspokajaniu potrzeb społecznych w zakresie energii.

Poza tym [...] S.A. wskazały, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13 zaakcentowano, że po upływie odpowiednio długiego czasu nie można stwierdzić nieważności decyzji, z uwagi na zasadę stabilizacji obrotu prawnego, zasadę zaufania do organów państwa, zasadę ochrony praw nabytych. Kwestionowana decyzja z 1977 r. wywołała zatem nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa.

Zdaniem uczestnika postępowania brak kompletnych akt archiwalnych uniemożliwia stwierdzenie, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

A. G. w piśmie z [...] marca 2016 r. wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy dotyczy zarówno właściciela z daty wydania decyzji wywłaszczeniowej, jak i każdego kolejnego właściciela. Skarżący ma zatem interes prawny w stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne związane z rozciągnięciem nad nieruchomością przewodów linii elektroenergetycznej najwyższych napięć 220 kV, tak jak odwracalnym skutkiem prawnym jest sytuacja związana z wybudowaniem obiektu budowlanego.

Skarżący uważa, że wydana decyzja z 1977 r. wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. W doktrynie prawa. opowiedziano się także za możliwością stwierdzenia nieważności decyzji z powodu naruszenia przez organ przepisów procesowych, zwłaszcza elementarnych zasad postępowania administracyjnego. Warunkiem jest tu rażący charakter tego naruszenia.

A. G. w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. dodatkowo wskazał, że wydawanie decyzji ograniczających własność, bez zapewnienia i poszanowania uprawnień właścicieli godzi w zasady konstytucyjne wskazane w art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W doktrynie podniesiono zaś, że ustawa nie spełniała podstawowych kryteriów regulacji normatywnej państwa prawa, ze względu na arbitralne ograniczenie prawa własności, brak negocjacji z właścicielem, uznanie administracyjne organu w kwestii rodzaju wywłaszczenia, brak możliwości sprzeciwu właściciela. Wspomniana ustawa i wydane na jej podstawie decyzje dyskryminują właścicieli.

A. G. w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. poinformował Sąd, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. akt I SA/Gl 334/19 toczy się postępowanie dotyczące sprawy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, czy [...] marca 1977 r. (chwili składania wniosku wywłaszczeniowego) decyzja Naczelnika Powiatu w Z. z [...] maja 1975 r. była ważna. Wobec tego skarżący poddał pod rozwagę Sądu zawieszenia niniejszego postępowania sądowego, do czasu rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej wydania powyższego zaświadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 754/19 odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Nie budzi wątpliwości Sądu to, że A. G. miał interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. A. G. jest aktualnym właścicielem działek nr [...] i [...] pochodzących z wywłaszczonej działki nr [...] (odpis z Kw nr [...]). Skarżący jest następcą prawnym osoby wywłaszczonej – Z. S.

Nie budzi wątpliwości Sądu to, że [...] S.A. z siedzibą w K. miały interes prawny w tejże sprawie nieważnościowej. Z ustaleń zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Z. z [...] stycznia 2014 r. sygn. akt [...] wynika, że [...] S.A. jest następcą prawnym Zakładów [...] – Przedsiębiorstwa Państwowego [...] B. (wnioskodawcy wywłaszczenia) i aktualnym właścicielem urządzeń przesyłowych, nabytych w drodze zasiedzenia, posadowionych na działkach nr [...] i [...].

Przechodząc do meritum sprawy Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. zezwalającej Zakładom [...] – Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] B. na wejście w teren nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w celu budowy linii elektroenergetycznej o mocy 220 kV nie można postawić zarzutu wydania jej w warunkach nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z 1977 r. stanowił art. 35 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Rację ma Minister Infrastruktury i Rozwoju, że w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. została wydana z zachowaniem wymogów tego przepisu.

Poza sporem jest, że wniosek z [...] marca 1977 r. o wydanie zezwolenia na wstęp na teren nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] złożyły Zakłady [...] – Przedsiębiorstwo Państwowe [...] B. – dalej zwane "Zakładami [...]", a więc podmiot uprawniony w rozumieniu art. 35 ust. 1 ustawy (przedsiębiorstwo państwowe).

Nie budzi wątpliwości to, że Zakłady [...] domagały się założenia na działce nr [...] przewodów służących do przesyłania elektryczności. W niniejszej sprawie chodziło o budowę linii elektroenergetycznej o mocy 220 kV. Powyższe mieściło się w zakresie przedmiotowym zezwolenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy. Wywłaszczenie pod budowę linii elektroenergetycznej było dopuszczalne w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy, ponieważ nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie "niezbędna" na cele użyteczności publicznej (zaopatrzenie ludności w energię elektryczną).

Z akt sprawy wynika, że uzyskanie przedmiotowego zezwolenia poprzedzone było uzyskaniem decyzji Naczelnika Powiatu w Z. z [...] maja 1975 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dotyczącego budowy linii energetycznych 220 kV w rejonie Elektrowni [...]. Z treści tej decyzji wynika, że obejmuje ona m.in. ustalenie lokalizacji szczegółowej inwestycji.

W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1323/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z materiału dowodowego nie wynika w żaden sposób, że w terminie 3 lat ówczesny inwestor nie przystąpił do robót budowlanych, ani nie złożył w terminie 2 lat oświadczenia o przystąpieniu do budowy przedmiotowej inwestycji. Dalej sąd ten wskazał, że z uwagi na brak dokumentacji dotyczącej spornej linii, nie można było przyjąć w sposób kategoryczny, że decyzja Naczelnika Powiatu w Z. z [...] maja 1975 r. utraciła ważność z mocy prawa. WSA w Warszawie uznał wówczas, że decyzja ta nadal pozostaje w obiegu prawnym i zachodzi konieczność oceny jej przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Jednocześnie sąd ten stwierdził, że sporna linia energetyczna przebiega m.in. po działkach nr [...] i [...] w K., będących własnością A. G.

Następnie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 21 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1932/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie sposób przyjąć, że decyzja Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975 r. została wydana bez podstawy prawnej. WSA w Warszawie stwierdził też, że decyzja z [...] maja 1975 r. zatwierdzała wyłącznie plan realizacyjny i nie upoważniała do rozpoczęcia robót budowlanych. Niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zamieszczenie wadliwego pouczenia w tej decyzji o terminie jej ważności WSA w Warszawie uznał za niemające charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. WSA w Warszawie stwierdził, że termin ważności decyzji z 1975 r. wynikał z obowiązującego wówczas art. 21 ust. 4 – Prawa budowlanego. Upływ terminu prawa materialnego wynikającego z tego przepisu powodował utratę uprawnień wynikających z decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji. W przypadku, gdy zaistniały przesłanki tego przepisu, tj. inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę, utrata ważności decyzji następowała z mocy samego prawa. Sąd ten stwierdził również, że nieuzasadniony jest zarzut A. G., że decyzję z 1975 r. podpisała osoba nieupoważniona do jej wydania w imieniu organu. WSA w Warszawie stwierdził również, że nieuzasadnione jest dopatrywanie się w kwestionowanej decyzji przyczyn nieważności z art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Ze stanowiska zaprezentowanego w powyższych prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie wynika, że: 1) decyzja z [...] maja 1975 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego weszła do obrotu prawnego i wywoływała skutki prawne, była podstawą do podejmowania kolejnych czynności prawnych i faktycznych, 2) brak dowodu na to, że decyzja ta utraciła ważność z mocy samego prawa, z powodów wskazanych w art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), 3) na podstawie decyzji z [...] maja 1975 r. wykonano inwestycję w zakresie wybudowania linii elektroenergetycznej 220 kV na działce nr [...] i przebiega ona obecnie przez działki nr [...] i [...], będące własnością skarżącego, 4) decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny nie jest obciążona wadami nieważności z art. 156 § 1 kpa.

Mając na uwadze treść art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest tymi prawomocnymi wyrokami i tym co w związku ze skargami wówczas wniesionymi przez A. G. stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia w tych sprawach sądowoadministracyjnych.

Sąd zwraca uwagę, że dotychczas brak jest dowodu na to, że decyzja z [...] maja 1975 r. utraciła ważność [...] maja 1976 r., a więc przed złożeniem wniosku wywłaszczeniowego z [...] marca 1977 r., jak twierdzi skarżący. Zatem nieuzasadnione okazały się zarzuty A. G. zawarte w skardze wskazujące na to, że nie było podstaw do zastosowania szczególnego trybu wywłaszczenia w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy, z tego powodu, że inwestor nie dysponował ważną decyzją zatwierdzającą lokalizację szczegółową inwestycji obejmującą budowę na działce nr [...] linii elektroenergetycznej o mocy 220 kV.

Jeżeli zaś chodzi o podnoszoną w skardze kwestię uzyskania decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3001/13 wygaśnięcie decyzji z mocy prawa wywołuje wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na ustaniu stosunku administracyjnoprawnego, lecz nie powoduje następstw procesowych w tym znaczeniu, że do czasu wydania decyzji stwierdzającej to wygaśnięcie nie można się na ten fakt powoływać i obarczać strony odpowiedzialnością łączącą się z brakiem decyzji, która wygasła (tak P. Sadowski, Opłata podwyższona jako konsekwencja braku pozwolenia wodnoprawnego, Casus 2009, nr 54, s. 31).

Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość stosowania art. 162 § 1 pkt 1 kpa, w sprawach związanych z wydaniem decyzji lokalizujących w terenie inwestycje, do których miał zastosowanie art. 21 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 659/08).

Zatem dopóki brak jest ostatecznej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] maja 1975 r., z tego powodu, że decyzja ta utraciła ważność z mocy prawa, dopóty nie można w zewnętrznym obrocie prawnym powoływać się na tego rodzaju zdarzenie.

Wobec tego – zdaniem Sądu - brak ostatecznej decyzji stwierdzającej, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, wygaśnięcie decyzji z [...] maja 1975 r. uniemożliwia powoływanie się przez A. G. na fakt utraty przed tę decyzję ważności przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki nr [...].

Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji z [...] maja 1977 r. do osoby zmarłej M. R. Sąd zwraca uwagę, że szczególny tryb wywłaszczenia uregulowany w art. 35 ust. 1 ustawy miał charakter uproszczony. Stronami tego postępowania byli wnioskodawca ubiegający się o wywłaszczenie (organ administracji państwowej, instytucja, przedsiębiorstwo państwowe) oraz właściciel nieruchomości mogący doznać ograniczenia w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości. Tylko właścicielowi nieruchomości służyło prawo do odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy, jeżeli poniósł szkodę (art. 36 ust. 3 ustawy).

Poza sporem jest to, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej właścicielem spornej działki nr [...], zapisanej wówczas w księdze wieczystej nr [...] była Z. S. (pismo sądu wieczystoksięgowego z [...] lipca 2014 r.). Osoba ta niewątpliwie żyła w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, skoro przystąpiła do zawarcia aktu notarialnego w 1992 r. (kopia umowy sprzedaży z [...] czerwca 1992 r. Rep. A nr [...] – załączona do wniosku o stwierdzenie nieważności z [...] grudnia 2013 r.).

Eksponowany w skardze fakt wymienienia M. R. w wykazie właścicieli i użytkowników gruntów nie upoważnia do twierdzenia, że decyzję z [...] maja 1977 r. skierowano do M. R. Trafnie zwrócił uwagę Minister, że nie zostało wykazane, że tenże wykaz był wykazem, o którym mowa w treści decyzji wywłaszczeniowej. Treść wykazu nie wskazuje, że jest to załącznik do decyzji wywłaszczeniowej. Poza tym M. R. mógł być wymieniony w tym wykazie jako władający spornym gruntem. Z ustaleń zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Z. z [...] stycznia 2014 r. sygn. akt [...] wynika, że M. R. nie był właścicielem spornej nieruchomości. Z treści decyzji wywłaszczeniowej nie wynika, aby została ona skierowana do M. R. w tym sensie, że Naczelnik Gminy P. orzekł o ograniczeniu prawa własności tejże osoby. Decyzja wywłaszczeniowa nie wymienia tej osoby jako strony postępowania wywłaszczeniowego lub adresata tej decyzji. Wobec tego zbędne było wyjaśnianie, czy osoba ta żyła w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Podnoszona przez skarżącego kwestia niebrania przez właściciela nieruchomości udziału w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego nie miała znaczenia dla oceny legalności niniejszej decyzji wywłaszczeniowej. Po pierwsze - sprawa o zatwierdzenie planu realizacyjnego była sprawą w sensie materialnoprawnym i procesowym odrębną od sprawy o wydanie zezwolenia w trybie art. 35 ust. 1 ustawy. Po drugie – kwestia pozbawienia strony prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym może być rozważana jako kwalifikowana wada postępowania stanowiąca podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W tej sytuacji również pozbawienie strony (Z. S.) udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym mogłoby być rozpatrywane w sprawie o wznowienie postępowania jako przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Poza sporem jest to, że Wojewoda [...] w postępowaniu nieważnościowym naruszył art. 10 § 1 kpa poprzez to, że uniemożliwił skarżącemu realizację praw z art. 81 kpa. Rację ma Minister, że w realiach tej konkretnej sprawy naruszenie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na jej wynik. Skarżący nie wykazał, że gdyby otrzymał zawiadomienie z [...] listopada 2014 r. odpowiednio wcześniej, to zgłosiłby takie okoliczności i dowody, które zmieniłyby w sposób istotny stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nieważnościowej.

Jeżeli chodzi o ujawnione w sprawie okoliczności dotyczące trwającej sprawy o odtworzenie akt dotyczących sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy P. z [...] maja 1977 r., czy też sprawy o wydanie zaświadczenia w przedmiocie ważności decyzji Naczelnika Powiatu w Z. z [...] maja 1975 r. Sąd zwraca uwagę, że gdyby powyższe sprawy zakończyły się pozytywnie dla skarżącego i w toku tychże spraw ujawniły się okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy istniejące w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, nieznane organowi wydającemu decyzję wywłaszczeniową, wówczas byłyby podstawy do rozważenia wniesienia żądania wznowienia niniejszego postępowania nieważnościowego np. w oparciu o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Zdaniem Sądu nie ma zatem obecnie podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w oparciu o art. 124 § 1 pkt 1 ppsa.

Jeżeli chodzi o podnoszoną kwestię procedowania przez organ nadzoru w niniejszej sprawie w oparciu o kserokopię decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1977 r. załączoną przez A. G. do wniosku nieważnościowego Sąd zwraca uwagę, że brak odpisu tej decyzji lub uwierzytelnionej jej kopii nie był przeszkodą do przeprowadzenia oceny legalności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 kpa. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie ma sporu, co do tego jaką treść miała ta decyzja. Skarżący dysponuje jej kopią.

Z pisma [...] S.A. z [...] kwietnia 2016 r. wynika, że uczestnik postępowania dysponuje notarialnie poświadczonym odpisem decyzji wywłaszczeniowej, którą przekazał Wójtowi Gminy P. Decyzja wywłaszczeniowa jest zatem aktem istniejącym, który wszedł do zewnętrznego obrotu prawnego. Istniał więc przedmiot kontroli w postępowaniu nieważnościowym.

Sąd zwraca uwagę, że kserokopia dokumentu ma w postępowaniu administracyjnym walor dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Nie można tego rodzaju dowodowi przypisać statusu dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa.

Skoro jednak treść tej decyzji nie jest sporna między stronami, to brak uzyskania przez Ministra odpisu lub uwierzytelnionej kopii decyzji wywłaszczeniowej nie miał wpływu na wynik sprawy.

Podnoszona w sprawie kwestia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa i skutki wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie były oceniane przez Sąd w niniejszej sprawie, skoro przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Ministra utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1977 r.

Również podnoszony w skardze problem przewlekłości postępowania odwoławczego prowadzonego przez Ministra nie był przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Do zwalczania przewlekłości organu służy odrębny środek prawny - skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa).

Podzielając pogląd Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że decyzja Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. nie była obarczona wadami nieważności z art. 156 § 1 kpa Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.