Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1153/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98  par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. T., trzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na wniosek skarżącej M. T. zostało wszczęte postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] marca 2014 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo skarżącej z prośbą o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zgromadzenia wymaganych dokumentów. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] zawiesił na wniosek strony przedmiotowe postępowanie. Postanowienie to, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru, zostało stronie doręczone w dniu 24 marca 2014 r. Na wskazane wyżej postanowienie Wojewody [...] strona nie złożyła zażalenia.

W dniu [...] lutego 2017 r. M. T. wystąpiła z kolejnym wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wniosku M. T. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we [...], uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie toczy się, gdyż zostało już zawieszone na wniosek strony postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Postanowienie to nie zostało przez wnioskodawczynię zaskarżone.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] umorzył przedmiotowe postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróciła się o jego podjęcie. W związku z tym organ uznał żądanie wszczęcia postępowania za wycofane i postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzył.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. T. wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 98 § 1 i § 2 kpa i wyjaśnił, że jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ II instancji wyjaśnił, że jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 597/12) moment początkowy biegu terminu trzyletniego wyznacza data zawieszenia postępowania (ściślej data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na żądanie stron). Wobec tego w przedmiotowej sprawie początkiem biegu omawianego terminu jest dzień [...] marca 2014 r. Organ odwoławczy podkreślił, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, ustawodawca wprowadza tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności zwrócenia się niezbędne jest bowiem dokonanie wskazanej czynności w terminie 3 lat. Termin ten ma charakter ustawowy i dotyczy czynności strony postępowania. Minister podkreślił, że strona została prawidłowo pouczona zarówno o terminie na podjęcie postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności. Zwrócenie się, o którym tu mowa, wykluczające zastosowanie przepisu stanowiącego podstawę wydania skarżonej decyzji oznacza czynność strony polegającą na wniesieniu podania w rozumieniu art. 63 kpa. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie strona nie zwróciła się o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie wskazanym w art. 98 § 2 kpa. Trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania upłynął bowiem w dniu [...] marca 2017 r.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. T.. W jej uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Ponadto wskazała, że w związku z brakiem wykształcenia prawniczego i w sposób niezamierzony spowodowała dalszy bieg sprawy na jej niekorzyść. Ponadto powołała się na swoją sytuację zdrowotną i rodzinną, która również przyczyniła się do niezachowania ustawowego terminu do złożenia odpowiedniego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyjaśnić również należy że w ramach niniejszego postępowania przedmiotem oceny Sądu nie jest objęte postanowienie Wojewody [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], którym organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wniosku M. T. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we [...].

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi art. 98 § 2 kpa zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], zawiesił na wniosek skarżącej przedmiotowe postępowanie. Postanowienie to zostało stronie doręczone w dniu 24 marca 2014 r. Okolicznością niesporną jest fakt, że z skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o podjęcie przedmiotowego postępowania w okresie trzech lat od jego zawieszenia. Podkreślić przy tym należy, że z treści postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. wynika, że pouczono stronę o treści art. 98 § 2 kpa i o skutkach uchybienia przez stronę złożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Nadto podkreślić należy, że jak wynika z akt sprawy, organ już po raz kolejny zawieszał w trybie art. 98 § 1 kpa przedmiotowe postępowanie i poprzednio skarżąca zastosowała w ustawowym terminie właściwy tryb kontynuowania tego postępowania. Oznacza to, że skarżąca miała świadomość skutków prawnych płynących z treści art. 98 § 2 kpa. Niesporny jest także w sprawie fakt, że w dniu 14 marca 2017 r. upłynął trzyletni termin wskazany w wyżej powołanym przepisie.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, a ustawodawca wprowadził tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności podjęcia postępowania niezbędne jest bowiem zwrócenie się o to do organu w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania. Bezsporne jest, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec tego prawidłowo organ I instancji umorzył postępowanie. Uznanie bowiem żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. Należy podkreślić, że przepis art. 98 § 2 kpa przewiduje fikcję prawną, polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, jeżeli to postępowanie może być prowadzone wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego działania strony, lecz przepis prawa, czyli art. 98 § 2 kpa nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01).

Wyjaśnić również należy, że organ nie ma obowiązku informować strony o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu. Zgodnie z art. 102 kpa w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Jak wyżej wskazano, w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. o zawieszeniu postępowania zawarta była informacja o treści art. 98 § 2 kpa. Organ nie miał więc obowiązku dodatkowego informowania strony, że zbliża się upływ trzyletniego terminu, o jakim mowa w tym przepisie.

Wobec upływu trzyletniego terminu od daty zawieszenia postępowania i niezłożenia przez stronę w tym czasie wniosku o podjęcie postępowania, organ był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewoda zarówno w okresie zawieszenia postępowania, jak i po upływie trzyletniego terminu nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji co do istoty, tj. ustalenia prawa do rekompensaty lub odmowy potwierdzenia istnienia tego prawa.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że Sąd przychyla się do powszechnego w doktrynie i orzecznictwie stanowiska, że termin określony w art. 98 § 2 kpa jest terminem zawitym (prekluzyjnym) i jego upływ pociąga za sobą nieodwracalne wygaśnięcie uprawnienia do skutecznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania, wynikające z uznania, że strona wycofała wniosek wszczynający postępowanie administracyjne (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że strona terminu nie dochowała. W związku z powyższym powoływane przez skarżącą okoliczności, dotyczące przyczyn uchybienia terminu oraz przyczyn niezłożenia w terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie trzyletniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 56/13; pub. na stronie www.nsa.gov.pl). Sąd, zdając sobie sprawę z rozbieżności w doktrynie dotyczących sposobu zakończenia zawieszonego fakultatywnie postępowania, jeżeli bezskutecznie upłynął trzyletni termin do złożenia wniosku o jego podjęcie, przychyla się do poglądu, że konieczne i właściwe jest w takiej sytuacji umorzenie postępowania administracyjnego przez organ. Wynika to z faktu, że w ocenie Sądu każde wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa, także w przypadku cofnięcia wniosku przez stronę, a rozpatrywany przepis art. 98 § 2 kpa nie zawiera szczególnej regulacji w tym zakresie, która dawałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 kpa formy zakończenia postępowania administracyjnego. Sąd zdaje sobie także sprawę, że przepis art. 98 § 2 kpa, którego zastosowanie w większości spraw pociąga za sobą ewentualnie jedynie konieczność ponownego złożenia stosownego wniosku o wszczęcie postępowania, w sprawach dotyczących ustalenia prawa do rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie wywiera znacznie dotkliwsze skutki, w związku z wygaśnięciem terminu do złożenia wniosku o rekompensatę, zawartego w art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Należy jednak podkreślić, że wraz z upływem określonego w art. 98 § 2 kpa terminu organy administracji z woli ustawodawcy utraciły kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącej o ustalenie prawa do rekompensaty w celu jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Podsumowując stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to wyłącznie od woli strony zależy dalszy bieg wszczętego postępowania. Stosownie do treści art. 98 § 2 kpa, brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia bezwzględnie obliguje organ do uznania za wycofane przez stronę żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Gdy natomiast strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, wszczęte postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14, 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK1025/15, 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3230/15). Prawidłowość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w niniejszej sprawie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, w którym Sąd ten podkreślił, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 kpa), należy na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzyć postępowanie w formie decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.