Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 93/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Teza: Jakkolwiek kategoria „rażącego naruszenia” prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. obejmuje również naruszenie przepisów prawa procesowego, to jednak ciężkie naruszenie przepisów postępowania, wyliczone w art. 145 – 145b K.p.a., stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, nie może być jednocześnie kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Odrębności konstrukcji prawnych składających się na elementy instytucji procesowych tworzących nadzwyczajne postępowania administracyjne wypływają zarówno z odmienności celów, jak i różnic w ukształtowaniu właściwości organów, co powoduje, że między oboma omawianymi trybami nadzwyczajnymi postępowania administracyjnego nie występuje konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez organ administracji publicznej działający z urzędu. Każdy z tych trybów ma wprawdzie na celu weryfikację decyzji ostatecznej, ale zupełnie z innych przyczyn, które nie zachodzą wzajemnie na siebie.

TEZY

Jakkolwiek kategoria „rażącego naruszenia” prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. obejmuje również naruszenie przepisów prawa procesowego, to jednak ciężkie naruszenie przepisów postępowania, wyliczone w art. 145 – 145b K.p.a., stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, nie może być jednocześnie kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Odrębności konstrukcji prawnych składających się na elementy instytucji procesowych tworzących nadzwyczajne postępowania administracyjne wypływają zarówno z odmienności celów, jak i różnic w ukształtowaniu właściwości organów, co powoduje, że między oboma omawianymi trybami nadzwyczajnymi postępowania administracyjnego nie występuje konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez organ administracji publicznej działający z urzędu. Każdy z tych trybów ma wprawdzie na celu weryfikację decyzji ostatecznej, ale zupełnie z innych przyczyn, które nie zachodzą wzajemnie na siebie.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez F. M. (zwanego dalej skarżącym lub wnioskodawcą), reprezentowanego przez adwokata G. G., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 listopada 2019 r., nr [...] którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 grudnia 2007 r., nr [...] , w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją dnia 10 grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Opola ustalił na rzecz A S.A. Oddział w [...] , lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stancji elektroenergetycznej [...] "[...] " oraz dwóch odcinków linii napowietrznej [...] i wiązki linii kablowych [...] w [...] przy ul. [...] na działce nr a i nr b , k.m.[...], obręb [...].

Pismem z dnia 11 lutego 2019 r. F. M. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji Prezydenta Miasta Opola. Jako podstawę wniosku wskazał art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na dzień wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. - przypis Sądu), zwanej dalej w skrócie: K.p.a., oraz wniósł o zbadanie z urzędu, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Uzasadniając swoje żądanie wnioskodawca zarzucił wskazanej decyzji naruszenie:

- art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm. - przypis Sądu), zwanej dalej ustawą, poprzez rozmieszczenie inwestycji (Głównego Punktu Zasilania - GPZ) na terenie działki oznaczonej symbolem "[...] ", tj. w miejscu innym, niż wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2001 r., obowiązującym na terenie [...] i przewidującym inwestycję infrastruktury technicznej, elektroenergetycznej w miejscu oznaczonym w planie symbolem "[...]". Dalej podał, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lokalizacja GPZ przewidziana była na terenie o symbolu [...] , stanowiącym tereny aktywności gospodarczej i oddalona była o około 350 m na wschód od faktycznej jego lokalizacji;

- art. 53 ust. 1 ustawy w związku z art. 49 K.p.a. przez zaniechanie zawiadomienia stron, w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o wszczęciu postępowania oraz o decyzji kończącej to postępowanie;

- art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy przez uniemożliwienie skarżącemu realizowania, przysługującego mu prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Podkreślił, że okoliczności faktyczne i stosunki prawne mieszkańców, ukształtowane zostały aktami prawa miejscowego, tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w tym wynikającymi z ukształtowanego na terenie objętym wnioskiem, prawa własności skarżącego i innych mieszkańców.

Ponadto skarżący podkreślił, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało bez jego udziału, pomimo że, był uprawniony do występowania w nim, jako strona, ponieważ planowana inwestycja miała znaczący wpływ na jego nieruchomość. Zaznaczył ponadto, że plan miejscowy z 2001 r. określał teren najbliższej infrastruktury elektroenergetycznej w zupełnie innym miejscu, aniżeli lokalizacja wynikająca z zaskarżonej decyzji, czyli w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości, na której poczynił znaczne nakłady finansowe w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny. Dodał, że jego nieruchomość została oszpecona monumentalną infrastrukturą techniczną przesłaniającą widok i dom jednorodzinny, powodując wyraźną uciążliwość. Poinformował też, że obecnie przed Sądem Rejonowym w [...] zawisło postępowanie z jego powództwa, przeciwko A S.A. Oddział w [...] , o zapłatę odszkodowania z tytułu utraty wartości nieruchomości skarżącego wskutek realizacji omawianej inwestycji. Z ostrożności procesowej, w przypadku stwierdzenia, iż nie można stwierdzić nieważności przedmiotowej decyzji z powodu okoliczności, o których mowa w art. 53 ust. 7 ustawy - wniósł o stwierdzenie wydania skarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których nie można stwierdzić jej nieważności.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił chronologicznie podejmowane w sprawie działania. Wskazał, że uchwałą z dnia 22 lutego 2001 r., Nr [...] Rada Miasta [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego [...] . W dniu 20 stycznia 2004 r. skarżący nabył pod zabudowę jednorodzinną działkę nr [...] , a 26 kwietnia 2004 r. nabył sąsiednią działkę nr d, przeznaczoną na tereny ogrodowe, położoną wzdłuż rowu melioracyjnego w stronę istniejącej wówczas linii wysokiego napięcia. Budowę budynku mieszkalnego zakończył w 2005 r. Następnie, decyzją z dnia 10 grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Opola ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie stacji elektroenergetycznej, natomiast dnia 11 lutego 2009 r. organ ten wydał decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W dalszej kolejności skarżący podał, że w dniu 26 sierpnia 2009 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał pozwolenie na wykonanie prac przy zabytku w bezpośredniej bliskości parku [...] w [...] , z kolei dnia 15 października 2009 r. Prezydent Miasta Opola wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji elektroenergetycznej. Następnie w dniu 3 lipca 2014 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " w [...], natomiast dnia 11 grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 15 listopada 2019 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W ustaleniach stanu faktycznego Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania i odnotowało, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a., przy czym pod uwagę bierze się stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymagają roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej i nie naruszają ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku - nie oddziaływają szkodliwie na środowisko oraz nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 2). Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 56 ustawy. Odwołując się do treści art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Kolegium podkreśliło również, że celem publicznym jest budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe przedsięwzięcie, polegające na budowie stacji elektroenergetycznej [...] kV (w całości umieszczonej w budynku zaprojektowanym do tego celu), wiązki linii kablowych [...] oraz dwóch odcinków linii napowietrznej [...]. kV, długości ok. 40 m, jako odgałęzień od istniejącej dwutorowej linii [...] kV, stanowiących przelotowe wprowadzenie toru relacji Stacja [...] dwutorowej linii, do projektowanej stacji "[...]" - stanowią inwestycję celu publicznego (jako przewody do przesyłania energii elektrycznej oraz obiekt niezbędny do korzystania z tych przewodów). Dla inwestycji tej wymagane było ustalenie lokalizacji w drodze decyzji, albowiem jej budowa nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie, analizując przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają szczególnej normy określającej, kto jest stroną postępowań o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o ustaleniu warunków zabudowy), dlatego przymiot strony w tych postępowaniach należy oceniać według art. 28 K.p.a. W dalszej kolejności dokonując oceny legalności pod kątem przesłanki wskazanej przez stronę, tj. wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa), Kolegium stwierdziło, że w sprawie, nie zachodzi przesłanka braku podstawy prawnej. W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji, stanowiły przepisy art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium zauważyło, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji (10 grudnia 2007 r.), teren inwestycji nie był objęty ustaleniami planu miejscowego, a zatem organ zobligowany był do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. Z analizy granic opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego [...] z dnia 22 lutego 2001 r., wynika jednoznacznie, że granice te swym zasięgiem nie obejmowały terenu stacji elektroenergetycznej [...] "[...] " oraz dwóch odcinków linii napowietrznej [...] . Dlatego rozważania, dotyczące zgodności kontrolowanej decyzji z zapisami tego planu, w kontekście rażącego naruszenia prawa, Kolegium uznało za bezprzedmiotowe. W ocenie Kolegium, przy wydaniu skarżonej decyzji nie doszło również do rażącego naruszenia prawa ani do naruszenia przepisów odrębnych, ponadto zaskarżona decyzja spełnia wymogi z art. 54 ustawy. Decyzja ta została uzgodniona pozytywnie z: Miejskim Zarządem Dróg w [...] - w związku z przyleganiem terenu inwestycji do pasa drogowego; Wydziałem Ochrony Środowiska i Rolnictwa UM w [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w zakresie ochrony konserwatorskiej wokół [...] , co wypełnia dyspozycję art. 53 ust. 4 ustawy. Ponadto, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji oraz decyzji kończącej postępowanie, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy, strony zawiadomiono (6 listopada 2007 r. oraz 10 grudnia 2007 r.) w drodze obwieszczenia oraz w Biuletynie Informacji Publicznej (sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości). Natomiast inwestora oraz właścicieli nieruchomości, na których przewidziano realizację omawianego zamierzenia inwestycyjnego, zawiadomiono na piśmie. Dlatego Kolegium uznało, że przy wydaniu skarżonej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa, jak również w sprawie nie wystąpiły pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważniał Prezydenta Miasta Opola do ustalenia lokalizacji omawianej inwestycji celu publicznego, co oznacza, iż organ nie działał z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), ponadto zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została również skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz nie była, w myśl art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a., niewykonalna w dniu jej wydania, a w razie jej wykonania nie wywołała czynu zagrożonego karą (decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie posiadają atrybutu wykonalności). Decyzja ta nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.). W tej sytuacji brak było podstaw do zastosowania art. 158 § 2 K.p.a., w związku z art. 53 ust. 7 ustawy, z którego wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, co skutkowałoby ograniczeniem się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji (upływ terminu - dopisek Kolegium). Odnosząc się do kwestii braku udziału strony w przedmiotowym postępowaniu, Kolegium stwierdziło, że brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r. Brak odpowiedzi na powyższe pismo, w zakreślonym przez Kolegium terminie, skutkowało zatem rozpoznaniem wniosku, wyłącznie w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 grudnia 2007 r.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na zawiadomienie strony w drodze obwieszczenia w "gazecie" oraz w Biuletynie Informacji Publicznej o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji elektroenergetycznej [...] kV "[...] " oraz dwóch odcinków linii napowietrznej [...] i wiązki linii kablowych [...] w [...] przy ul. [...] na działce nr a i nr b, k. m. [...], obręb [...]. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy, o wszczęciu postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Organ winien zatem kierować się potrzebą wybrania takiej formy, która w największym stopniu zapewnia efektywne i prawidłowe zapoznanie się z treścią zawiadomienia przez zainteresowanych w możliwie najkrótszym czasie, natomiast dokonanie obwieszczenia w gazecie oraz w ramach witryny internetowej BIP [...], w odniesieniu do:

1) ustalenia przez organ o bezwzględnym przysługiwaniu skarżącemu przymiotu strony postępowania w sprawie;

2) skali przedsięwzięcia, które zgodnie z ustaleniami organu zaliczone zostało do znacząco oddziałowujących na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisku (Dz.U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.) oraz

3) istotnej bliskości (w zasadzie bezpośredniości) niskiej zabudowy mieszkaniowej w stosunku do lokalizacji rzeczonej inwestycji - nie wyczerpuje zrealizowania obowiązku zapewnienia czynnego udziału osobom, którym przysługuje przymiot stron w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym naruszenie przepisów organu miało wpływ na wynik sprawy przez wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W dalszej kolejności skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, iż brak niezawinionego udziału nie może być przedmiotem rozważań w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, podczas gdy brak niezawinionego udziału w sprawie przez skarżącego, w odniesieniu do okoliczności bezspornych wynika ze sposobu prowadzenia sprawy przez organ i stanowi o rażącym naruszeniu przepisów prawa. W przekonaniu skarżącego brak jego udziału w sprawie ma charakter niezawiniony, a tym samym wina w braku udziału skarżącego w sprawie leży po stronie organu, który prowadził postępowanie. Z uwagi na charakter, rozmiar oraz położenie inwestycji (35 metrów od nieruchomości skarżącego, zabudowanej domem jednorodzinnym) organ winien informować o wszczęciu postępowania w sprawie, nie tylko w drodze obwieszczenia w BIP bądź w "gazecie", lecz w drodze bezpośredniej korespondencji, względnie w drodze obwieszczenia na dostępnych obiektach położonych w okolicy zamieszkania stron, co w niniejszej sprawie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W kontekście tego typu inwestycji - organ winien dochować najwyższej staranności w zapewnieniu czynnego udziału stron w postępowaniu, skoro wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie realizacji inwestycji znacząco oddziaływujących na środowisko w bezpośredniej odległości zabudowy mieszkaniowej.

Na podstawie tak formułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął zarzuty skargi, kwestionując stanowisko organu, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na informowanie stron o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie w drodze obwieszczenia w "gazecie" oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. W ocenie skarżącego, dokonanie obwieszczenia na witrynie internetowej BIP [...] oraz w "gazecie" przy jednoczesnym zaniechaniu zawiadomienia w inny sposób oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości nie spełnia wymogu z art. 53 ust. 1 ustawy, albowiem skarżący nie posiadał wiedzy o toczących się postępowaniach administracyjnych pomimo, iż był uprawniony do działania w nich jako strona. O toczącym się postępowaniu nie zostali również poinformowani mieszkańcy, w tym właściciele sąsiednich nieruchomości. Powołując się na poglądy orzecznictwa skarżący stwierdził, że użyty w treści art. 53 ust. 1 ustawy zwrot "także" przesądza o tym, że wymagane jest zarówno obwieszczenie, jak i poinformowanie w sposób zwyczajowo przyjęty. Taką zwyczajową formą może być umieszczenie obwieszczenia na dostępnych obiektach położonych w okolicy zamieszkania stron lub też umieszczenie informacji na stronie internetowej urzędu. Dodał ponadto, iż przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone bardzo szybko w sposób niepozwalający okolicznym mieszkańcom na stosowną reakcję. Z informacji umieszczonej na witrynie internetowej organu wynika, że obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji elektroenergetycznej [...] kV [...] miało miejsce w dniu 6 listopada 2007 r., natomiast już dnia 10 grudnia 2007 r. doszło do obwieszczenia o wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Postępowanie trwało zatem około jednego miesiąca, a sama możliwość powzięcia informacji postępowaniu była w istocie iluzoryczna. W ocenie skarżącego, o konieczności poinformowania stron w inny sposób stanowią okoliczności, tj.: 1) bezwzględne przysługiwanie skarżącemu przymiotu strony; 2) skala przedsięwzięcia, które zaliczone zostało do znacząco oddziałowujących na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisku oraz 3) istotna bliskość niskiej zabudowy mieszkaniowej w stosunku do lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Skarżący nie podzielił również stanowiska organu, że brak niezawinionego udziału w postępowaniu nie może być przedmiotem rozważań w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zdaniem skarżącego, skoro brak jego udziału w sprawie był niezawiniony to wina w braku udziału skarżącego w sprawie leży po stronie organu, który prowadził postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pełnomocnik skarżącego akcentował, że w sprawie doszło do nienależytego informowania stron o wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania, co doprowadziło do iluzorycznej możliwości obrony własnych interesów przez skarżącego. Wskazał, że żadne przepisy prawa nie nakładają na obywatela obowiązku zapoznania się z informacjami zamieszczonymi na BIP-ie lub w prasie. Zwrócił również uwagę, że inwestycja w sposób znaczący oddziałuje na środowisko i otoczenie oraz, że badania tego oddziaływania nie uwzględniają faktu całodobowego przebywania ludzi w obrębie tego obiektu. Sam skarżący dodał, że pomiary pola elektromagnetycznego przeprowadzone przez specjalistyczną jednostkę jednoznacznie wskazały istnienie tego pola nawet w pomieszczeniach budynku mieszkalnego, co w efekcie doprowadziło u niego do choroby onkologicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wniesiona skarga jest niezasadna.

Rozwiązania prawne przyjęte w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), nadal zwanej K.p.a., dają podstawę do wyróżnienia dwóch rodzajów spraw administracyjnych: sprawy administracyjnej materialnej i sprawy administracyjnej procesowej. Sprawy administracyjne materialne to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym w prawie procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej oraz określone konsekwencje owej wadliwości. Sprawa administracyjna procesowa jest powiązania ze sprawą administracyjną materialną, bowiem jej byt prawny jest uzależniony od rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy administracyjnej materialnej. Zróżnicowanie przedmiotu postępowania administracyjnego ze względu na rodzaj spraw administracyjnych jest podstawą do unormowania przepisami K.p.a. dwóch rodzajów postępowania administracyjnego: postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem postepowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest sprawa administracyjna procesowa zakończona opisaną na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 grudnia 2007 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Instytucja procesowa stwierdzenia nieważności stwarza właściwemu organowi administracji publicznej prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć ostatecznych (decyzji i zaskarżalnych postanowień) dotkniętych kwalifikowanymi (ciężkimi) wadami materialnoprawnymi przewidzianymi w art. 156 § 1 K.p.a. oraz w przepisach szczególnych, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Inaczej rzecz ujmując, przedmiotem działalności kontrolnej Sądu zainicjowanej przez pełnomocnika skarżącego nie jest autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego (sprawa administracyjna materialna załatwiona w trybie zwykłym postępowania administracyjnego), lecz weryfikacja tego, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu prawidłowo dopuściło weryfikację decyzji wydanej w sprawie administracyjnej materialnej oraz prawidłowo dokonało tej weryfikacji przez pryzmat kwalifikowanych wad materialnoprawnych uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji (sprawa administracyjna procesowa załatwiona w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego).

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu prawidłowo dopuściło (wszczęło) weryfikację zgodności z prawem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 grudnia 2007 r., nr [...] , w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ze stosownym wnioskiem wystąpiła bowiem legitymowana strona, która w jego treści powołała ustawową przesłankę (podstawę) stwierdzenia nieważności. Sąd w całości przychyla się również do negatywnej oceny zaistnienia w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Opola (w sprawie administracyjnej materialnej) kwalifikowanych wadliwości o charakterze materialnym wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz przepisach szczególnych, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium.

Z treści skargi wynika, że przedmiotem sporu na obecnym etapie postępowania jest kwestia dopuszczalności przyjęcia, iż w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego niezawiniony brak udziału strony w prowadzonym postępowaniu może być kwalifikowany jako rażące naruszenie przepisów postępowania, a więc jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji stanowi kwalifikowaną wadę. Jest to jednak wada o charakterze procesowym i uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jakkolwiek kategoria "rażącego naruszenia" prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. obejmuje również naruszenie przepisów prawa procesowego, to jednak ciężkie naruszenie przepisów postępowania, wyliczone w art. 145 – 145b K.p.a., stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, nie może być jednocześnie kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Odrębności konstrukcji prawnych składających się na elementy instytucji procesowych tworzących nadzwyczajne postępowania administracyjne wypływają zarówno z odmienności celów, jak i różnic w ukształtowaniu właściwości organów, co powoduje, że między oboma omawianymi trybami nadzwyczajnymi postępowania administracyjnego nie występuje konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez organ administracji publicznej działający z urzędu. Każdy z tych trybów ma wprawdzie na celu weryfikację decyzji ostatecznej, ale zupełnie z innych przyczyn, które nie zachodzą wzajemnie na siebie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.