Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1056/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skarg [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] i P. M. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...]listopada 2019 r. Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, ze zm., dalej jako "usg") oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1496 ze zm., dalej jako: "specustawa mieszkaniowa"), odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi lub handlowymi, garażem podziemnym, drogami oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz na działce nr [...]z obrębu [...], położonych przy [...] w dzielnicy [...]w [...].

Inwestor - [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...](dalej jako: "Spółka" bądź "Inwestor") zaplanował na wyżej opisanym terenie realizację inwestycji mieszkaniowej, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z lokalami usługowymi lub handlowymi, garażem podziemnym, drogami oraz zagospodarowaniem terenu. W dniu 22 maja 2019 r. Inwestor złożył wniosek o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji do Rady [...], na podstawie art. 7 specustawy mieszkaniowej. Wniosek został zmodyfikowany dnia 20 sierpnia 2019 r. Po opublikowaniu wniosku w Biuletynie Informacji Publicznej, oraz zapoznaniu się z opiniami oraz uwagami do wniosku, Rada [...] dnia [...]listopada 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Uchwała nie zawiera uzasadnienia.

W dniu [...] grudnia 2019 r. [...] Sp. z o.o. sp. k. wniosła skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając obrazę prawa materialnego poprzez:

1. naruszenie art. 40 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 usg, poprzez brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ administracji publicznej, jak również dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej skarżonej uchwały,

2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, wskutek braku sporządzenia uzasadnienia uchwały, która została wydana w ramach uznania administracyjnego, co powoduje, że rozstrzygnięcie to jawi się jako arbitralne, naruszające zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, zasadę zaufania, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego,

3. naruszenie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a w konsekwencji wydanie uchwały sprzecznej z celem specustawy, zawierającej rozwiązania upraszczające i usprawniające realizację inwestycji mieszkaniowych,

4. naruszenie art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej, poprzez błędne założenie, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji jest sprzeczna z obowiązującym studium uwarunkowań, w zakresie dotyczącym wymaganego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy inwestycja jest nie tylko niesprzeczna, a nawet zgodna ze studium oraz błędne przyjęcie, że Prezydent [...], jest organem uprawnionym do przedstawiania opinii, w zakresie treści wniosku, podczas gdy organ ten jest jedynie organem sprawującym kontrolę formalną i żaden przepis nie statuuje możliwości przedstawiania przez niego własnej opinii, ingerowania we wniosek,

5. naruszenie art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej poprzez uznanie, że negatywna opinia stanowi przesłankę odmowną do ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz nieprawidłowe przyjęcie, że jest opinią negatywną, mimo że w myśl ustawy niezłożenie opinii w terminie winno zostać uznane za brak zastrzeżeń,

6. naruszenie art. 7 ust. 12 pkt 1 specustawy mieszkaniowej poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie jako podstawę rozstrzygnięcia, negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, podczas gdy uwagi i opinie nie są wiążące dla Rady Gminy, zwłaszcza że opinia MKUA jest subiektywna i nie wyraża merytorycznych zarzutów, a jedynie wątpliwości, dotyczące racjonalności proponowanych przez inwestora rozwiązań,

7. naruszenie art. 7 ust. 14 specustawy mieszkaniowej, poprzez błędną wykładnię pojęcia "uzgodnienie" wniosku z właściwymi organami i przyjęcie, że tylko uzgodnienie bez uwag należy rozumieć jako uzgodnienie pozytywne, podczas gdy uzgodnienie z uwagami również powinno być rozumiane jako uzgodnienie pozytywne z pewnymi wytycznymi, które inwestor powinien spełnić na dalszym etapie inwestycji,

8. naruszenie art. 8 specustawy mieszkaniowej poprzez błędne przyjęcie, że niezbędnym elementem uchwały lokalizacyjnej powinny być finalne rozwiązania komunikacyjne, podczas gdy przepis ten nie statuuje obowiązku formułowania tychże rozwiązań w formie finalnej już na tym etapie, a ostateczną formę rozwiązań komunikacyjnych opracowuje się dopiero na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę,

9. naruszenie art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.), poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie pozycji przedsiębiorców w zakresie składanych przez nich wniosków.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Radzie [...], oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Drugą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...], zaskarżając ją w całości, wystosował w dniu [...] grudnia 2019 r. P. M. (dalej jako "Skarżący"). Legitymację skargową wywodził stąd, że realizacja planowanej przez inwestora inwestycji mieszkaniowej miała nastąpić na gruntach stanowiących własność Skarżącego.

W skardze zarzucił naruszenie:

1) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na:

a) bezzasadnym podjęciu uchwały o odmowie, w sytuacji gdy spełnione były ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały pozytywnej;

b) niewzięciu pod uwagę przy podejmowaniu uchwały stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz możliwości rozwoju gminy, wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w szczególności przy dokonywaniu oceny wpływu negatywnych, niewiążących opinii organów współdziałających do wniosku Inwestora;

c) nienależytym wyjaśnieniu w treści uzasadnienia do projektu uchwały przesłanek, którymi kierował się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, w szczególności poprzez brak odniesienia się do kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikających z ustaleń studium, w kontekście uzyskanych negatywnych opinii organów współdziałających, które należało ocenić przez pryzmat tych przesłanek;

2) art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej, poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że projektowana inwestycja jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań [...], uchwalonym przez Radę [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r., zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., uzupełnioną uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 r., uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., uchwałą nr [...]z dnia [...] października 2014 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. (dalej: "Studium [...]" lub "Studium"), w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, w sytuacji gdy wskazany we wniosku Inwestora wskaźnik jest zgodny ze studium, a podważanie przez organ sposobu jego obliczenia, w oparciu o koncepcję załączoną do wniosku, niestanowiącą dokumentu na tyle szczegółowego i dokładnego co projekt zagospodarowania terenu, będący elementem projektu budowlanego;

3) art. 7 ust. 12 pkt 14, w zw. z art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na:

a) uwzględnieniu jako podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały negatywnej opinii [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Staży Pożarnej (dalej: "[...] Komendant Wojewódzki PSP"), podczas gdy została ona wniesiona po terminie, a nieprzekazanie opinii w terminie oznacza brak zastrzeżeń,

b) uwzględnieniu jako podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały negatywnej opinii [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, podczas gdy organ nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego,

c) uznanie, iż podstawą do podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest opinia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, która odnosi się do kwestii nie podlegających ocenie na obecnym etapie, tj. na etapie uchwały lokalizacyjnej, bowiem zgodność z warunkami technicznymi inwestycji podlega badaniu przy udzielaniu pozwolenia na budowę;

4) art. 7 ust. 12 pkt 1, w zw. z art. 7 ust. 13 oraz art. 6 specustawy mieszkaniowej, polegającym na uznaniu, iż podstawą do podjęcia uchwały o odmowie jest opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, podczas gdy organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest związany stanowiskiem organu opiniującego, a ponadto opinia nie dotyczy oceny zgodności z prawem rozwiązań, lecz oceny ich racjonalności, a przy tym zawiera negatywną ocenę przedstawionej przez Inwestora koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, bez jednoczesnego wskazania, których elementów z art. 6 ustawy w tej koncepcji brakuje;

5) art. 7 ust. 14 pkt 3, w zw. z ust. 15 specustawy mieszkaniowej wskutek bezpodstawnego uznania, iż "Przyjęcie uchwały o lokalizacji w obecnym kształcie, bez doprecyzowania finalnych rozwiązań komunikacyjnych, przy uwzględnieniu licznych zastrzeżeń i warunków zarządców dróg spowoduje poważne problemy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę", w sytuacji, gdy właściwy zarządca drogi - Zarząd Dróg Miejskich w [...]pismem z dnia 17 października 2019 r. uzgodnił zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem Inwestora (dokonał uzgodnienia - nie odmówił uzgodnienia), zgłaszając jedynie uwagi odnośnie do warunków obsługi komunikacyjnej, które to kwestie będą przedmiotem procedowania na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie pozwolenia na budowę, a zatem brak było przeszkód formalnoprawnych w tym zakresie do podjęcia uchwały pozytywnej, tj. o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, której dotyczy niniejsza sprawa;

6) naruszeniu art. 17 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 7 ust. 19 specustawy mieszkaniowej, poprzez przyjęcie za podstawę do odmowy ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji brak doprecyzowania finalnych rozwiązań komunikacyjnych, w sytuacji gdy ustalenie lokalizacji inwestycji nie może być uzależnione od zobowiązania inwestora do spełnienia warunków, niewynikających z odrębnych przepisów, a projektowana inwestycja odpowiada standardom ustawowym, jak i lokalnym, w tym w szczególności posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, w tym poprzez istniejący zjazd, a doprecyzowanie warunków obsługi komunikacyjnej nastąpi na dalszym etapie, tj. przed udzieleniem pozwolenia na budowę;

7) naruszenie oraz 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm., zwanej dalej: "upzp"), w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32, w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione, naruszające zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów i właścicieli nieruchomości objętych wnioskami w trybie specustawy mieszkaniowej, poprzez podjęcie uchwały negatywnej, w sytuacji, gdy dla innej inwestycji pomimo negatywnej opinii właściwego komendanta straży pożarnej i uzgodnienia z uwagami ze strony zarządcy drogi, organ podjął uchwałę pozytywną, tj. uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji (Uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej w dzielnicy [...] [...]), co stanowi wyraz nierównego traktowania obywateli przez gminę oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właścicieli gruntów i inwestorów.

Z uwagi na podniesione zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od Rady [...] kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi daleko idące ograniczenie w zakresie swobodnego korzystania przez Skarżącego z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, wyrażającego się m.in. w możliwości zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, jak i w swobodzie korzystania z nieruchomości, z uwzględnieniem jej społeczno-gospodarczego przeznaczenia, zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, zwanej dalej "K.c.").

Skarżący wywodził, że Prezydent [...] dokonał we własnym zakresie wyliczeń i podważył wskazywany przez Inwestora wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (dalej także "PBC"). Pracownicy Biura posłużyli się skanem, przekazanego przez Inwestora załącznika i wyliczyli we własnym zakresie ilość zieleni, podczas gdy rysunek, na podstawie którego organ dokonał swojej analizy sporządzony został w małej skali 1:1200 i został on przeskalowany ręcznie przez pracowników BAiP. Określono, że udział zieleni wynosi 58,9%, co posłużyło do uzasadnienia rzekomej niezgodności koncepcji ze studium. Natomiast Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna nie wskazała, że inwestycja jest sprzeczna ze Studium.

W ocenie Skarżącego, słusznie zauważył Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], że projekt zagospodarowania działki lub terenu, zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), sporządza się dopiero na kolejnym etapie inwestycji, a więc przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Koncepcja nie jest, bo nie musi być tak szczegółowa jak projekt budowlany i nie można na jej podstawie weryfikować deklarowanego przez Inwestora wskaźnika. Stąd, zdaniem Skarżącego, projektowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium w zakresie wskaźnika PBC, a deklarowany wskaźnik podlegałby szczegółowej weryfikacji na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Nadto Skarżący, odwołując się do judykatury wywodził, że rada gminy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji, z uwagi na okoliczności niewymienione w ustawie, np. brak zgody lokalnej społeczności na inwestycję.

Odnosząc się do art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej, Skarżący wskazał, że uwzględniono opinię [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, co wynika wprost z podsumowania, zawartego w uzasadnieniu do projektu uchwały, podczas gdy opinia ta została wniesiona po terminie. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej należało w takiej sytuacji przyjąć, iż nieprzekazanie opinii w terminie oznacza brak zastrzeżeń. Poza tym opinia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP odnosi się do kwestii, nie podlegających ocenie na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie uchwały lokalizacyjnej, bowiem zgodność z warunkami technicznymi projektowanej inwestycji podlega badaniu i ocenie dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego i ma obowiązek dokonać jego wnikliwej oceny, czego w niniejszej sprawie ewidentnie zabrakło. Opinia nie mogła stanowić podstawy do podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, choćby z tego względu, iż nie dotyczy ona oceny zgodności z prawem zaproponowanych przez Inwestora rozwiązań, lecz oceny ich racjonalności, co wprost wskazano w jej treści. Co więcej, opinia zawiera negatywną ocenę koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, przy jednoczesnym braku wskazania, których elementów z art. 6 ust. 2 ustawy koncepcja przedłożona przez Inwestora nie zawiera.

W ocenie Skarżącego, organ podejmujący uchwałę lokalizacyjną dysponował kompletem niezbędnych uzgodnień do podjęcia uchwały pozytywnej. Skarżący zwrócił uwagę, że po modyfikacji wniosku przez Inwestora organ wystąpił ponownie do Zarządu Dróg Miejskich w [...]o uzgodnienie wniosku, a pismem z dnia[...] października 2019 r. ZDM uzgodnił zamierzenie inwestycyjne, zgłaszając jednocześnie uwagi w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji. Co więcej, również Burmistrz Dzielnicy [...][...] uzgodnił zamierzenie inwestycyjne pismem z dnia 26 września 2019 r., zgłaszając jednocześnie uwagi w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej.

Organ podejmujący uchwałę nie wskazał w uzasadnieniu projektu, że powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji jest brak uzgodnienia z zarządcą drogi. Nie powołał się również na niespełnianie przez inwestycję standardu ustawowego, w zakresie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej, gdyż bezsprzecznym jest, iż projektowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Organ podejmujący uchwałę powołał się na brak doprecyzowania finalnych rozwiązań komunikacyjnych, przy uwzględnieniu licznych zastrzeżeń zarządców dróg, co nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały negatywnej.

Skoro uchwała lokalizacyjna ma być równoważna decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która taki dostęp weryfikuje (art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp), to przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć prawnie gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi, a kwestie techniczne związane ze zjazdem nie należą do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2020 r. Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu, że:

1. Uchwała została prawidłowo przygotowana, wraz z uzasadnieniem do projektu uchwały, zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r. Zawiera uzasadnienie, wskazujące na przyczyny odmowy ustalenia wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej (co dotyczy: sprzeczności ze Studium [...], niespełnienia wymogu minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, ponieważ na terenie inwestycji dla terenów M2 PBC wynosi 58.9%, a wg. Studium powinno stanowić 60%). Organ podkreślił, że w uzasadnieniu zawarto informacje dotyczące ścieżki proceduralnej, w szczególności przywołano treść opinii i uzgodnień (również opinii Biura Architektury i Planowania Przestrzennego). Pozostałe wyjaśnienia zostały zawarte w uzasadnieniu, jako informacja m.in. o spełnieniu standardów lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych, przyjętych Uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie Miasta [...]. W ocenie organu niezasadne są więc zarzuty naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 1 i 40 ust 1 usg.

2. Jakkolwiek intencją ustawodawcy było ułatwienie realizacji inwestycji mieszkaniowych, to jednocześnie wyznaczył on ustawowe granice takich ułatwień, do których przede wszystkim należy zagadnienie zgodności ze studium uwarunkowań oraz stanowisk zajętych przez organy uzgadniające projekt uchwały. Dopuszczalną ocenę zasadności wniosku należy ujmować szeroko, poprzez całokształt potrzeb rozwojowych i mieszkaniowych gminy. Stosownie do art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy, rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium. Ustawodawca przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie np. po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwalę o lokalizacji inwestycji.

3. Związanie organu wnioskiem inwestora w żadnym przypadku nie oznacza braku możliwości weryfikacji prawdziwości informacji, zawartych we wniosku, w tym koncepcji urbanistyczno-architektonicznej - lecz konieczność odnoszenia się do tych właśnie informacji i żądań - a nie "potencjalnej" weryfikacji wniosku, jako zakresu żądania.

4. W wezwaniu do usunięcia braków formalnych z dnia 23 sierpnia 2019 r. poinformowano inwestora, że: "Wyjaśnienia wymaga co wnioskodawca rozumie jako "powierzchnię biologicznie czynną". Prosimy o wyjaśnienie dlaczego do bilansowania terenu nie została wzięta pod uwagę cala powierzchnia terenu inwestycji. Zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego ze Studium (...) jest odrębną analizą, która ma na celu wskazanie, że inwestycja nie jest sprzeczna ze studium. W tym przypadku powinny być również wyliczenia dla terenu inwestycji." Gmina podkreśliła, że organ nie wzywa do zmiany podanych we wniosku wskaźników, a jedynie wzywa do uzupełnienia braków formalnych wniosku, np. w tym przypadku wskazania niesprzeczności ze Studium i wykazania obliczeń powierzchni biologicznie czynnej, które ten brak sprzeczności by potwierdzały. We wniosku na tym etapie Inwestor nie dostarczył szczegółowych obliczeń, a jedynie ostateczne parametry, dlatego też organ we własnym zakresie musiał dokonać oceny i sprawdzenia niesprzeczności ze Studium. Nie jest jednak prawdą, że organ ingerował we wniosek.

5. Inwestor podał we wniosku w tabeli tylko łączną wielkość powierzchni biologicznie czynnej (PBC) na gruncie rodzimym i stwierdził, że PBC stanowi 61%, nie podając w odniesieniu do jakiego obszaru jest wyliczony ten udział, przy czym nie powołał wielkości powierzchni utwardzonych (chodników), ani powierzchni łączników pomiędzy częściami podziemnymi budynków, a elementy te mają istotny wpływ na bilans PBC. Z uwagi na to, że teren inwestycji znajduje się w Studium w dwóch obszarach o różnym wymaganym udziale PBC, tzn. M2.12 z wymaganym m.in. 60% PBC i ZP1 z min. 90% PBC, zaistniała konieczność sprawdzenia czy inwestycja spełnia warunek Studium dla terenu M2.12 i odrębnie dla ZP1. W tym celu koncepcja inwestorska, stanowiąca załącznik do wniosku, została skalibrowana do Państwowego Układu Współrzędnych Geodezyjnych PL-2000 i wyliczono powierzchnie utwardzone oraz powierzchnię łączników pomiędzy częściami podziemnymi budynków, co pozwoliło ustalić PBC w obszarze M2.12 oraz ZP1. Wykonane obliczenia pozwoliły ustalić, że na terenie inwestycji znajdującym się w ZP1 udział PBC na gruncie rodzimym wynosi 93% - co spełnia wymóg Studium, a na terenie znajdującym się w M2.12 wynosi 58,9% i jest mniejszy, niż wymagane minimum 60%. Sprzeczność ze studium uwarunkowań była przedmiotem dyskusji na posiedzeniu MKUA, m.in. dnia 18 sierpnia 2019 r., podczas którego członkowie MKUA wypunktowali szereg niejasności i nieprawdziwych twierdzeń (jak m.in. to że nie da się wykonać placu zabaw w 100% na gruncie rodzimym), a sam Inwestor stwierdził że zachodzi "nieznaczna" niezgodność ze studium uwarunkowań. Inwestor sam potwierdził, uzupełniając wniosek o stosowne wyliczenia w odrębnych postępowaniach, że nie dopełnił wymaganego warunku wykazania braku sprzeczności ze Studium. Parametr minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej musi zgadzać się z zapisami Studium. Parametr ten jest wiążący dla inwestora i musi być utrzymany na późniejszych etapach realizacji projektu.

Organ wyjaśnił, że podczas dwukrotnej publikacji wniosku [...] Komendant Wojewódzki PSP przedstawił swoje stanowisko w obu przypadkach - w postaci negatywnej opinii w zakresie zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Pierwsza została złożona z zachowaniem ustawowego terminu. W przypadku drugiej nie został zachowany termin na przedstawienie przez organ swojej opinii. Zgodnie z art. z art. 7 ust. 13 ustawy nieprzekazanie opinii w terminie 21 dni uznaje się za brak zastrzeżeń.

Organ wywodzi jednak, że negatywna opinia w obu pismach wynikała z faktu, iż przedmiotowy wniosek nie zawiera opisu warunków ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w § 11 ust. 2 pkt 13 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 462), pozwalających dokonać oceny, w zakresie zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, dotyczącymi w szczególności zapewnienia wody do celów przeciwpożarowych i dojazdu dla pojazdów jednostek przeciwpożarowych.

Nieustosunkowanie się Inwestora do opinii [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, skutkowało przedstawieniem przez ten podmiot identycznego stanowiska, tj. negatywnej opinii. Organ sporządzając projekt uchwały odmownej wraz z uzasadnieniem dysponował zatem negatywnymi opiniami Komendanta Wojewódzkiego PSP (po I publikacji złożona w terminie, po II publikacji złożona po terminie). Inwestor składając wniosek po modyfikacji nie rozwiązał według opinii Komendanta Wojewódzkiego PSP kwestii w zakresie zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących uwzględnienia uwag Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, organ wskazał, że została ona powołana na mocy art. 8 upzp, jako organ Prezydenta [...]. Pomimo sformułowania opinii przez organ doradczy prezydenta, opis stosunku organu wykonawczego gminy do wniosku inwestora następuje dopiero na etapie prezentowania opracowanej na podstawie tego wniosku uchwały. Istnieje możliwość przedstawienia opinii wobec wniosku przez organ doradczy prezydenta, w toku konsultacji społecznych przez gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczna, zgodnie z art. 7 ust. 12 pkt. 1 specustawy mieszkaniowej. Powołana przez Prezydenta [...] Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna, zaopiniowała analizowany wniosek negatywnie - zarówno podczas I, jak i II publikacji. Po II publikacji, negatywna opinia MKUA zawierała następujące uwagi dotyczące:

- obsługi komunikacyjnej, a przede wszystkim, że większość miejsc postojowych przewidziano na platformach umożliwiających niezależne parkowanie trzech samochodów osobowych,

- przyjętej struktury mieszkań,

- celowości modyfikacji wniosku dotyczącej m.in.: zasad parkowania, w tym zjazdu do garażu oraz przykładowych rozwiązań mieszkań.

Ponadto zdaniem Komisji koncepcja urbanistyczno-architektoniczna powinna być na tyle precyzyjna, aby móc ją ocenić we wszystkich wymaganych ustawą aspektach. Komisja uznała też za wskazane uzupełnienie wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz uzgodnienie obsługi komunikacyjnej.

Wobec zapisów art. 25 specustawy, wniosek zawierający negatywnie ocenioną koncepcję urbanistyczno-architektoniczną nie może być zaakceptowany.

Organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, iż negatywna opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej nie była jedyną przesłanką, skutkującą podjęciem odmownej uchwały. MKUA, jako organ doradczy Prezydenta [...] ocenia wniosek pod kątem architektoniczno-urbanistycznym. Zatem jest to jedyna instytucja, która może odnieść się do kwestii, związanych z powiązaniem inwestycji z terenami otaczającymi, struktury funkcjonalnej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz układu urbanistycznego zespołu budynków i kompozycji architektonicznej obiektów o funkcji podstawowej. Opinie MKUA nie starają się wskazać precyzyjnych rozwiązań, mających na celu ulepszenie lub/i uczytelnienie przyjętych rozwiązań we wniosku, lecz odnoszą się do ogólnych zagadnień, które wymagałyby ponownego przeanalizowania.

Nadto organ w odpowiedzi na skargę przytoczył uwagi, zgłoszone przy II publikacji przez Zarząd Dróg Miejskich oraz Burmistrza Dzielnicy [...].

Po drugiej publikacji obaj zarządcy dróg uzgodnili przedmiotowy wniosek warunkowo, zgłaszając uwagi. Organ wskazał, że rozwiązania komunikacyjne przyjęte we wniosku muszą zostać ponownie przeanalizowane, przy uwzględnieniu licznych zastrzeżeń i warunków zarządców dróg. Zaniechanie tego mogłoby spowodować problemy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Al. [...] jest drogą powiatową o wzmożonym ruchu komunikacyjnym. W pobliżu planowanej inwestycji realizowana jest już zabudowa mieszkaniowa, a ruch z terenów, gdzie znajduje się planowana inwestycja i powstaje wokół nowa zabudowa, jest związany z dużymi utrudnieniami, związanymi z włączeniem się do ruchu samochodowego na Al. [...] z innych ulic podporządkowanych. Zatem argumentacja Burmistrza Dzielnicy [...], w zakresie doprojektowania dodatkowego zjazdu obsługującego inwestycję od strony ulicy 44KDD i że celem prawidłowej obsługi ruchu w rejonie planowanej inwestycji należy wybudować odcinek drogi 20 KDD (od ul. 3 KDL w kierunku północnym), który przyczyni się do poprawy płynności ruchu w okolicy, wydaje się być - zdaniem organu - zasadna.

W uzasadnieniu wskazano też, że z wieloletniej praktyki współpracy z jednostkami uzgadniającymi wynika jednoznacznie, iż użyte w piśmie sformułowanie "uzgadnia (...) i zgłasza następujące uwagi", oznacza konieczność wprowadzenia korekt i dopiero skorygowany wniosek może być przedmiotem uzgodnienia.

Biorąc pod uwagę stanowisko zarządy drogi wyrażone w uzgodnieniu, należy – w ocenie organu – uznać, że w istocie nie było to uzgodnienie, lecz odmowa uzgodnienia. Zarządca wskazał bowiem warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Oznacza to, że bez spełnienia ww. warunków nie zgadza się on na lokalizację inwestycji.

Organ podkreślił, że uzgodnienie jest wiążącą formą współdziałania i bez pozytywnego uzgodnienia nie jest możliwe przyjęcie uchwały.

Ponadto organ nadmienił, że postulat sprzeciwu wobec planowanej inwestycji podnieśli okoliczni mieszkańcy na posiedzeniu Komisji Ładu Przestrzennego. Uwagi odnosiły się m.in. do: zabudowy klina napowietrzającego, naruszenia zasad ochrony skarpy [...] oraz zmniejszenia terenów zielonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie, dodatkowego obciążenia al. [...] i ul. [...] ruchem samochodowym; naruszenia unikalnego projektu urbanistycznego miasta ogrodu.

Protesty mieszkańców zostały wyrażone nie tylko w konsultacjach społecznych w terminie 21 dni od dnia jego zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej [...], tj. do dnia 30 września 2019 r. (wpłynęło 1128 uwag, w tym 1113 uwag w terminie i 15 uwag po terminie), ale także w publicznych wystąpieniach na posiedzeniu Komisji Ładu Przestrzennego Rady [...].

Każdy z analizowanych wniosków, składanych przez inwestorów jest odmienny (różni je lokalizacja, uwarunkowania przyrodnicze, dostępność placówek oświatowych) i nie można tych wniosków porównywać.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Warszawie w dniu 29 stycznia 2020 r. pełnomocnik organu przedłożyła kopię Protokołu nr [...] z posiedzenia Komisji Ładu Przestrzennego Rady [...] z [...] października 2019 r. wraz załączoną dokumentacją dotyczącą planowanej inwestycji.

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu przedmiotowych skarg [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] i P. M. stwierdził nieważność uchwały Rady [...] z [...]listopada 2019 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Sąd I instancji stwierdził, że brak uzasadnienia jest istotną wadą zaskarżonej uchwały. W związku z tym "wada ta zdecydowała o stwierdzeniu nieważności uchwały, ponieważ jest ona, biorąc pod uwagę spór co do kwestii faktycznych (w tym zgodności projektu inwestorskiego ze Studium) i interpretacji pism zawierających warunki uzgodnienia, zawartych w aktach sprawy – istotna". Sąd uznał, że za uzasadnieniem uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przemawiają "względy praktyczne". Podając bardziej szczegółowe uzasadnienie takiego stanowiska wskazał na szereg spornych pomiędzy stronami postępowania kwestii i wykluczył możliwość uzupełnienia niepełnego uzasadnienia uchwały lub w ogóle uzupełnienia braku uzasadnienia uchwały uzasadnieniem zawartym w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu I instancji za uzasadnieniem uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przemawia także uznaniowy charakter takiej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada [...], zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, wskazując podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Wyrok Sądu I instancji skargą kasacyjną zaskarżył także P. M. również zarzucając naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obie skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy, wobec czego uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA, uwzględniając przepisy specustawy mieszkaniowej, w szczególności jej art. 14, brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała, o której mowa w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy, powinna być podjęta wraz z uzasadnieniem. NSA wskazał na przypadki, w których ustawodawca wyraźnie stanowi lub stanowił o obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały lub projektu uchwały dotyczącej zagospodarowania przestrzennego. Dowodzi to, że gdyby wolą ustawodawcy było, aby uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub jej projekt miały być uzasadnione, to by wyraźnie o tym postanowił. Między innymi z tej przyczyny NSA uznał, że Sąd I instancji powinien był, uwzględniając wszystkie okoliczności, w tym uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały i wyjaśnienia stron postępowania, w tym organu administracji, przedstawionych w pismach procesowych i na rozprawie, rozstrzygnąć o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, dając wyraz swojej ocenie prawnej w uzasadnieniu wydanego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. - Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. - Dz. U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przy czym należy wyjaśnić, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Zważywszy, że ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Analiza prezentowanych tam poglądów wskazuje, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90/90; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11, opubl. LEX nr 1273175). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 oraz z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 997/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Uwzględniając przytoczone zasady kontroli legalności – obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym – Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...]listopada 2019 r. nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. W myśl art. 7 ust. 4 cyt. specustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Procedura związana z podejmowaniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (lub towarzyszącej) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie przedmiotowej uchwały, podobnie jak w przypadku wydawania przez radę gminy aktów planistycznych - na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonywane jest według trybu przewidzianego dla tego typu aktu, określonego w specustawie mieszkaniowej. Przed podjęciem przedmiotowej uchwały, właściwy organ prowadzący (wójt, burmistrz, prezydent miasta) odpowiedzialny jest za przeprowadzenie procesu unormowanego w Rozdziale 2 specustawy mieszkaniowej.

Zasadniczo sam przebieg procedury prowadzącej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie jest w rozpoznawanej sprawie kwestionowany.

Podstawowymi kwestiami spornymi w niniejszej sprawie są natomiast: po pierwsze aspekt formalny, tj. czy organ gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę miał obowiązek jej uzasadnienia, po drugie czy Rada [...] zasadnie uznała, że planowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, po trzecie czy słusznie stwierdzono, że podstawą odmowy może być treść uzgodnień i opinii uzyskanych w toku przeprowadzonej procedury.

W odniesieniu do pierwszego z ww. zarzutów stwierdzić przyjdzie, że skoro niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, to zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).

Podobnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Powyższe przepisy skutkują związaniem tutejszego Sądu oceną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2021 r. (sygn. akt II OSK 2521/20).

W powołanym orzeczeniu NSA uznał, że pomimo braku uzasadnienia kontrolowanej uchwały, wobec sporządzenia uzasadnienia jej projektu oraz udzielenia przez organ odpowiedzi na skargę i złożenia wyjaśnień przed sądem, w których organ odniósł się do podniesionych w skargach zarzutów, nie ma przeszkód aby w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnąć o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Sąd Naczelny wskazał bowiem, że przepisy specustawy mieszkaniowej, w szczególności jej art. 14, nie przewidują, ażeby uchwała, o której mowa w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy, była podejmowana wraz z uzasadnieniem. W tej sytuacji - zdaniem NSA - Sąd I instancji powinien był sporne pomiędzy stronami zagadnienia rozstrzygnąć po uwzględnieniu stanowisk stron postępowania przedstawionych przed sądem administracyjnym oraz po analizie argumentacji wynikającej z uzasadnienia projektu rzeczonej uchwały. W konsekwencji powyższego, zarzuty w tym zakresie, dotyczące naruszenia art. 40 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, sygnalizowane w skardze Inwestora, należało uznać za nieuzasadnione.

Możliwe stało się natomiast dokonanie oceny drugiej grupy przesłanek wynikających z wniesionych do tutejszego Sądu skarg, a mianowicie zbadanie, czy Rada [...] zasadnie przyjęła, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...].

W tym względzie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu uznał również za niezbędne odniesienie się do stanowiska organu administracji, według którego dopuszczalne było określenie na podstawie załączników graficznych do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej "rzeczywistego" wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, innego niż podany we wniosku. Według oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, tego rodzaju postępowanie nie znajduje oparcia w przepisach specustawy mieszkaniowej. Tym niemniej, NSA wskazał, że: "Jeżeli we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podano wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej organ administracji jest uprawniony do weryfikacji poprawności określenia tego współczynnika w oparciu o inne dane opisowe (liczbowe) dotyczące sposobu zagospodarowania terenu podane we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. (...) Z kolei konieczność weryfikacji poprawności określenia współczynnika powierzchni biologicznie czynnej w oparciu o inne dane opisowe (liczbowe) dotyczące sposobu zagospodarowania terenu wynika z tego, że uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wiąże podczas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie tylko w zakresie tego współczynnika, ale także w zakresie innych parametrów, w tym dotyczących zagospodarowania terenu. Konieczne jest więc sprawdzenie podstawowych zależności pomiędzy tymi parametrami po to, aby nie doszło do sytuacji, w której nie będzie można ich pogodzić." Tym samym NSA doszedł do wniosku, że wyjaśnienia wymaga m.in. dlaczego przy ustalaniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wyłączono tereny w liniach rozgraniczających projektowane drogi i czy to wyłączenie nie powoduje, że powierzchnia biologicznie czynna podana jako minimalna powierzchnia równa 8.310 m2 spełnia warunek co najmniej 61% terenu inwestycji.

Na ten aspekt sprawy organ prawidłowo zwrócił zatem uwagę już w wystosowanym do Inwestora wezwaniu z dnia 23 sierpnia 2019 r. do usunięcia braków wniosku o lokalizację inwestycji, w którym wskazano, że "Wyjaśnienia wymaga co wnioskodawca rozumie jako powierzchnię biologicznie czynną. Prosimy o wyjaśnienie dlaczego do bilansowania terenu nie została wzięta pod uwagę cala powierzchnia terenu inwestycji. Zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego ze Studium (...) jest odrębną analizą, która ma na celu wskazanie, że inwestycja nie jest sprzeczna ze studium. W tym przypadku powinny być również wyliczenia dla terenu inwestycji, który w studium jest przeznaczony pod ZP1. Zasadnicze znaczenie ma przedstawione we wniosku bilansowanie całego terenu inwestycji, na podstawie którego w dalszej kolejności będzie wydawane pozwolenie na budowę." Na tak sformułowane wezwanie Inwestor nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi, wskazując jedynie całkowitą wielkość powierzchni biologicznie czynnej na gruncie rodzimym, która według niego wynosi 61%, nie podając jednak w odniesieniu do jakiego obszaru udział ten został wyliczony.

W tym stanie rzeczy organ zasadnie przyjął, że Inwestor z nieznanych powodów nie uwzględnił wielkości powierzchni w liniach rozgraniczających projektowane drogi, które to elementy miały istotny wpływ na przyjęty przez Inwestora bilans PBC.

Pomimo, że analiza zachowania powierzchni biologicznie czynnej została wykonana przez organ poprzez "zeskanowanie" graficznej koncepcji inwestorskiej i jej "skalibrowanie do Państwowego Układu Współrzędnych Geodezyjnych PL-2000 (...)", który to proces nie może zostać uznany za prawidłowy, to jednak ustalenie tych wartości jest możliwe także w oparciu o dane opisowe (liczbowe) zamieszczone w dokumentacji przedłożonej przez Inwestora (zob. k. 105 akt sądowoadministracyjnych). W opracowanym "Zestawieniu powierzchni planowanej inwestycji mieszkaniowej" podano, że przewidziana powierzchnia terenu inwestycji mieszkaniowej wynosi 13918 m2, przy czym teren pod drogi wg. linii rozgraniczających mpzp, nieujęty w bilansie terenu wynosi 383 m2. Wobec tego jako powierzchnię ujętą w bilansach terenu Inwestor przyjął 13.535 m2. Słusznie zwrócił uwagę na ten fakt Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, wskazując, że przy powierzchni terenu inwestycji równej 13.535 m2 powierzchnia biologicznie czynna musi wynosić co najmniej 8.256 m2. Natomiast przy powierzchni terenu inwestycji równej 13.918 m2 powierzchnia biologicznie czynna musi wynosić co najmniej 8.490 m2. W tym ostatnim przypadku powierzchnia biologicznie czynna podana w dokumentacji złożonej przez Inwestora jako minimalna powierzchnia równa 8.310 m2 nie spełnia więc warunku co najmniej 60% terenu inwestycji.

Prawidłowość obliczenia PBC przez Inwestora dla planowanego przedsięwzięcia nie znajduje uzasadnienia tak w treści zmodyfikowanego wniosku, jak i w późniejszych wyjaśnieniach udzielanych przez przedstawicieli Spółki. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że skoro we wniosku wskazano, iż wymóg ten zostanie zachowany, to organ nie był uprawniony do kwestionowania podawanych przez Inwestora informacji. NSA jednoznacznie podważył to stanowisko wyjaśniając, że weryfikacja przez organ parametru zgodności zachowania powierzchni biologicznie czynnej ze Studium jest konieczna, gdyż uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest wiążąca przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem tutejszego Sądu nie jest przy tym pozbawione znaczenia, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ domagał się udzielenia przez Inwestora dodatkowych wyjaśnień dotyczących uwzględnienia w obliczeniach PBC także wielkości powierzchni utwardzonych (chodników) oraz powierzchni łączników pomiędzy częściami podziemnymi budynków, gdyż elementy te niewątpliwie również mają wpływ na ostateczny bilans PBC, która zgodnie ze studium powinna być urządzona wyłącznie na gruncie rodzimym. Brak jest przy tym odniesienia się przez Inwestora do sygnalizowanych podczas posiedzeń Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (m.in. w dniu 18 sierpnia 2019 r.) wątpliwości, czy przyjęte założenia co do możliwości zachowania 60% PBC są realne, w sytuacji gdy nie da się wykonać niektórych obiektów, np. placu zabaw w 100% na gruncie rodzimym. Tymczasem Inwestor poza podtrzymywaną deklaracją dochowania parametru minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, nie przedstawił opracowań ani wyjaśnień, które potwierdzałyby zachowanie tego warunku zgodności ze Studium.

W tak zarysowanych okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że zastrzeżenia organu dotyczące spełnienia warunku Studium uwarunkowań w zakresie zachowania minimalnego wskaźnika PBC na gruncie rodzimym dla analizowanego terenu były w pełni uzasadnione. Wskazują one na zachodzącą sprzeczność planowanej inwestycji ze Studium w danej materii, co musiało skutkować podjęciem przez Radę [...] uchwały o negatywnej dla Inwestora treści.

W zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że jest oczywiste, że w razie ustalenia, iż planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze studium, to nie jest konieczne badanie innych aspektów podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w tym konieczności badania stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 upzp to właśnie w studium uwzględnia się bowiem uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

1) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

2) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

3) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

4) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Dodatkowo w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wynika z tego, że w treści studium zostają ujęte zagadnienia dotyczące potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Co więcej, poza studium istnieją dodatkowe dokumenty odnoszące się do tych kwestii. Pozwala to, odmiennie niż w przypadku stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, na w miarę precyzyjne oraz obiektywne ustalenie potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Ustawodawca dodał, że potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikają ze studium, co ma ten skutek, że organy gminy nie mogą na potrzeby prowadzonego postępowania tworzyć ad hoc nowych potrzeb rozwoju gminy. Muszą one jednoznacznie wynikać z treści studium, aby możliwe było ich uwzględnienie w ramach omawianej przesłanki.

Dlatego należy stwierdzić, że rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zob. wyr. WSA w Lublinie z dnia 6 września 2019 r., II SA/Lu 403/19, CBOSA). Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, co wynika ze stwierdzenia, iż rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności, wynikające ze studium, jednak uznaniowość uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej otwiera się dopiero po spełnieniu warunku wstępnego, jakim jest brak sprzeczności ze studium (art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej) i uzyskanie pozytywnych uzgodnień od właściwych organów. Stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium ocenia rada gminy, korzystając przy tym z pewnej swobody. Ocena jest dokonywana przez organy gminy w sposób samodzielny. Oczywiście rada gminy nie może działać w tym zakresie w sposób zupełnie dowolny. Organ gminy działając w granicach oraz na podstawie prawa, ma obowiązek przedstawienia motywów pozwalających uznać, że gmina dołożyła należytej staranności przy ocenie tej przesłanki, a jej działanie nie było arbitralne. Innymi słowy rada gminy jest zobowiązana wziąć pod uwagę wynik tej oceny przy podjęciu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednocześnie wyrażane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że nawet w przypadku spełnienia warunku zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego studium, jak również przy braku negatywnych opinii i uzgodnień, organ nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku. Przepis art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 mara 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 925/19, CBOSA) rozumie się bowiem w ten sposób, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych rada gminy może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności. Innymi słowy, odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji umotywowana może być kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy.

Wobec artykułowanych w skargach zarzutów i w świetle stanowiska Rady [...] tutejszy Sąd uznał więc za pożądane odniesienie się i do tych zagadnień.

Tak też w pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że opinie, o których mowa w art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej, są rzeczywiście niewiążące dla rady gminy. Jednakże w ocenie Sądu nie oznacza to, że organ podejmujący uchwałę może je zlekceważyć. Zdaniem tutejszego Sądu organ administracji ma obowiązek dokonać merytorycznej oceny treści takich opinii, a następnie ocenić ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei w odniesieniu do uzgodnień wymaganych powołaną ustawą przyjąć trzeba, że uzgodnienie stanowi warunek wydania pozytywnego aktu, a jego brak przesądza o tym, że akt musi mieć charakter negatywny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy nie można odmówić racji organowi administracji, który wyjaśnia, że w świetle uzyskanych w sprawie opinii i uzgodnień istniały także inne realne powody, dla których podjęcie uchwały odmownej było uzasadnione.

Stosownie do art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej, prezydent miasta miał obowiązek wystąpić o uzgodnienie wniosku z właściwym zarządcą drogi - w zakresie, w jakim projektowana inwestycja przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład pasa drogowego, przylega do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego.

W tym przedmiocie właściwe w niniejszej sprawie były: Zarząd Dróg Miejskich i Burmistrz Dzielnicy [...]. Ocena dokonanych przez te podmioty "uzgodnień" została bez wątpienia dokonana w ustawowym terminie, lecz stanowi jeden z elementów spornych. Zarząd Dróg Miejskich "uzgadniając" zamierzenie inwestycyjne wskazał bowiem m.in., że nie dopuszcza bezpośredniej obsługi komunikacyjnej od al. [...]. Z kolei Burmistrz Dzielnicy [...], wyjaśnił, że "uzgadnia" inwestycję, ale dodał, że czyni tak m.in. pod warunkiem, że zostanie zaprojektowany dodatkowy zjazd obsługujący inwestycję od strony ulicy 44KDD, gdyż "przedstawione we wniosku rozwiązanie komunikacyjne obsługujące zarówno część mieszkalną jak i handlowo-usługową jednym zjazdem od strony projektowanej ulicy 44KDD może stwarzać dodatkowe utrudnienia i niebezpieczeństwo w ruchu". Jednocześnie zastrzegł, że "celem udrożnienia projektowanej ulicy 44KD proponuje się wykonanie dodatkowej obsługi komunikacyjnej od strony al. [...] na działce własnej Inwestora procedurą ZRiD przy zgodzie Zarządu Dróg Miejskich". Jak tymczasem wskazano powyżej, Zarząd Dróg Miejskich wyraźnie stwierdził, że "nie dopuszcza bezpośredniej obsługi komunikacyjnej (inwestycji) od al. [...]".

Oceniając powyższe "uzgodnienia" przez pryzmat tak wyrażonych uwarunkowań, nie sposób zgodzić się z Inwestorem i Skarżącym, że były one pozytywne w odniesieniu do nawet zmodyfikowanego wniosku i przedstawionej ostatecznie przez Inwestora koncepcji urbanistyczno-architektonicznej inwestycji. Przedstawione przez zarządców dróg "warunki", pod jakimi zastrzeżono "uzgodnienie" inwestycji, przy ich łącznej ocenie, oznaczały w gruncie rzeczy zakwestionowanie przyjętych przez Inwestora rozwiązań w zakresie układu drogowego i skomunikowania inwestycji. Słusznie przyjął zatem w tym względzie organ, że planowane przedsięwzięcie we wnioskowanym kształcie nie uzyskało de facto akceptacji właściwych zarządców dróg.

Zastrzeżenia dotyczące przede wszystkim problematyki obsługi komunikacyjnej inwestycji znalazły odzwierciedlenie także w negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, która stosownie do art. 8 upzp, stanowi organ doradczy Prezydenta [...]. Wbrew zarzutom skarg, Rada [...] z całą pewnością nie mogła zignorować stanowiska tego organu. Rację mają Skarżący i Inwestor, że stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy ocenia rada gminy i w tym zakresie nie jest związana opinią MKUA. Jednakże to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem prowadzącym całe postępowanie oraz przygotowującym projekt uchwały. Tym samym to on będzie pierwszym podmiotem ze strony gminy, który będzie oceniał stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Prezydent miasta przedstawiając projekt uchwały, w każdym przypadku musi odnieść się do omawianej przesłanki, wskazując, czy została ona w danym przypadku spełniona (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 427/19, LEX Nr 2720646). Rada gminy nie może zaś takiego stanowiska pominąć. Ponownie wypada zauważyć, że rada ma obowiązek dokonać merytorycznego zbadania treści takich opinii, a następnie ocenić ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie, Rada [...] dysponowała omówionym wcześniej stanowiskiem właściwych zarządców dróg, których zastrzeżenia dotyczące skomunikowania planowanej inwestycji podzieliła MKUA. Opinia Komisji potwierdzała zatem uzasadnione wątpliwości co do przyjętych przez Inwestora rozwiązań dotyczących układu drogowego przedsięwzięcia.

W odniesieniu natomiast do opinii [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP istotnie nie można pominąć dyspozycji art. 7 ust. 13 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, z którego wynika, że opinia powinna być przedstawiona w określonym terminie oraz że uchybienie temu terminowi ma jednoznacznie określony skutek prawny, mianowicie nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń. Z powołanego przepisu wynika, że wystarczające jest ustalenie, czy opinia została przedstawiona w terminie. Mogłoby się zatem wydawać, że ocena opinii [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP złożonej na skutek drugiego publicznego wyłożenia wniosku Inwestora jest oczywista. Sam organ przyznaje, że złożona została po upływie ustawowego terminu. Jednakże przy ocenie opinii wyrażonych w rozpoznawanej sprawie przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP należy wziąć pod uwagę niekwestionowany fakt, że organ ten zajmował stanowisko dwukrotnie, przy czym po pierwszym z publicznych ogłoszeń wniosku została ona złożona w terminie i również była negatywna. W sytuacji więc, gdy poprawiony wniosek Inwestora nie przewidywał żadnych rozwiązań uwzględniających pierwotnie zgłoszone zastrzeżenia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, rację ma organ administracji wskazując, że w tej sytuacji pierwsza negatywna opinia Komendanta PSP zachowała swoją aktualność i Rada [...] musiała uwzględnić jej treść przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Ustosunkowując się do zarzutów skarg dotyczących tego zagadnienia wskazać poza tym przyjdzie, że zgodnie z art. 7 ust. 12 pkt 14 specustawy mieszkaniowej, właściwy dla miejsca lokalizacji inwestycji komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej opiniuje przedłożony wniosek w zakresie zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej dotyczącymi w szczególności zapewnienia wody do celów przeciwpożarowych i dojazdu dla pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej oraz przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.) dotyczącymi lokalizacji inwestycji od obiektów stwarzających ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Przepis ten wyznacza zakres przedmiotowy podlegający opiniowaniu przez organ PSP. Skoro [...] Komendant Wojewódzki PSP, jako organ kompetentny w przedmiotowym zakresie zajął negatywne stanowisko wobec rozwiązań ochrony przeciwpożarowej przewidzianych w koncepcji urbanistyczno-architektonicznej przedstawionej przez Inwestora, powinnością Rady [...] było wzięcie pod uwagę tej opinii przy podejmowaniu uchwały. Uznając natomiast, że zmodyfikowany przez Inwestora wniosek nie uwzględniał zastrzeżeń [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP zgłoszonych w pierwszej opinii złożonej w terminie, Rada była uprawniona do dokonania oceny jej znaczenia dla zajmowanego stanowiska.

Nie można wobec tego stwierdzić, że organ administracji naruszył przez to przepisy specustawy mieszkaniowej w istotny sposób, w sytuacji gdy działał w ramach uznania administracyjnego, oceniając całokształt zamierzeń Inwestora przez pryzmat wszystkich jego uwarunkowań i opierając się na opiniach uprawnionych jednostek, które w odniesieniu do istotnych aspektów inwestycji (ochrony przeciwpożarowej i skomunikowania) były negatywne.

Sąd uznał ponadto za zasadną argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, że każda z inwestycji zgłaszanych przez podmioty chcące korzystać z ułatwień, jakie stwarzają przepisy specustawy mieszkaniowej, musi być oceniana indywidualnie, z uwzględnieniem wszystkich uwarunkowań lokalnych i okoliczności danej sprawy. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie te zarzuty skarg, w których podnoszona jest rzekoma nierówność traktowania inwestorów przez organ administracji, w przypadku gdy takowe porównanie odnosi się do inwestycji przewidzianych w innych częściach miasta i objętych innymi uregulowaniami prawa miejscowego.

Wobec powyższego, Sąd nie podzielił argumentacji zaprezentowanej we wniesionych skargach, uznając, że podjęcie zaskarżonej uchwały przez Radę [...] nie narusza w istotny sposób przepisów prawa. Organ ten zasadnie przyjął, że planowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zaś podstawą odmowy mogła być treść uzgodnień i opinii uzyskanych w toku przeprowadzonej w sprawie procedury. Sąd uznał również, że Rada [...] opierając się na dokonanych w sprawie uzgodnieniach i przedłożonych opiniach nie wykroczyła poza ramy uznania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.