Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 229/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1 i 9, art. 101 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 10 ust. 1 i 2, art. 11, art. 12 ust. 1, art. art. 14 ust. 5 i 8, art. 20 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 65 ust. 1 pkt 2, art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3, art. 6, art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 1 lit a i b, art. 7 pkt 4, art. 18 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 2 i 3, art. 87
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. D. i Z. D. na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 listopada 2013 r., nr XXXIX/300/2013 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 26 listopada 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.s.g." i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", Rada Gminy uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zwane dalej "Studium".

M. D. i Z. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. uchwałę w części obejmującej przeznaczenie należących do nich działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie wsi C., na grunty rolne, i w części załącznika do uchwały, zawierającego nieuwzględnienie uwag skarżących o przeznaczeniu ww. działek na grunty pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 10 ustawy poprzez oparcie zapisów Studium, stanowiących podstawę sporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego gminy K. na najbliższe lata, na gminnym programie opieki nad zabytkami wydanym na lata 2010 - 2014,

2. art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa o ochronie zabytków", poprzez objęcie otoczenia wsi C. ochroną tożsamą z udzielaną formom ochrony zabytków w rozumieniu art. 7 ustawy o ochronie zabytków,

3. art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez brak uwzględnienia przy określaniu przeznaczenia nieruchomości oznaczonych numerami działek [...] i [...] istniejącego stanu ładu przestrzennego, w tym w szczególności wydanych decyzji o warunkach zabudowy wobec nieruchomości znajdujących się w analogicznym położeniu co działki nr [...] i nr [...],

4. art. 28 w zw. z art. 3 ustawy poprzez nadużycie władztwa planistycznego Gminy w stosunku do nieruchomości należących do skarżących,

5. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014r., poz. 121) oraz art. 6 ust. 1 i 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez naruszenie prawa własności skarżących w dysponowaniu nieruchomościami oznaczonymi numerami działek [...] i [...],

6. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu skarżących przy określaniu przeznaczenia działek nr [...] i nr [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że są współwłaścicielami, na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, działek położonych w obrębie wsi C., gmina K., oznaczonych następującymi numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Podnieśli, że w dniu 29 maja 2013 r. Wójt Gminy dokonał pierwszego obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Skarżący wnieśli uwagi do powyższego projektu Studium, gdzie kwestionowali ustalenia Studium w zakresie, w jakim przewidywało ono przeznaczenie gruntów, działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (dawniej działki nr [...], [...], [...], [...]), położonych w obrębie C., na cele rolnicze. W dniu 3 września 2013 r. Wójt Gminy dokonał drugiego obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Również i w tym przypadku skarżący wnieśli swoje uwagi, które dotyczyły ustaleń Studium, w których przeznaczono ww. działki na cele rolnicze.

Zdaniem skarżących, w przypadku obu projektów Studium, wnioski o zmianę przeznaczenia ww. działek z działek rolniczych na działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną były uzasadnione:

1. wydanymi uprzednio decyzjami o warunkach zabudowy w stosunku do działek nr [...], [...], [...], które następnie uległy podziałowi na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],

2. analogicznym położeniem i statusem działek o numerach [...] i [...], w stosunku do działek, co do których wydano decyzje o warunkach zabudowy,

3. położeniem działek na terenie uniemożliwiającym wykorzystywanie ich dla celów rolniczych, a doskonale nadającym się do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Wskazali, że w wyniku rozpatrzenia wszystkich uwag, Rada Gminy podjęła ostatecznie w dniu 26 listopada 2013 r. zaskarżoną uchwałę i zdecydowała o nieuwzględnieniu uwag o zmianę przeznaczenia działek nr [...] i nr [...] z działek rolnych na grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W ocenie skarżących Studium w sposób znaczący ingeruje w prawo własności działek nr [...] i nr [...], ustalając wyłącznie przeznaczenie ich na cele rolnicze. Przedmiotowa uchwała, zdaniem skarżących, narusza zatem ich prawo i interes prawny. Skarżący wskazali na treść art. 1 ust. 2, w tym art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy i podnieśli, że normę prawną wyrażoną w tym przepisie powtarza art. 10 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, wskazujący na elementy, które należy uwzględnić przy projektowaniu studium. Rada Gminy decydując o kierunkach zagospodarowania przestrzennego Gminy oparła się na gminnym programie opieki nad zabytkami na lata 2010 - 2014 (przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 17 grudnia 2010 r.). Zdaniem skarżących nie jest dopuszczalna i merytorycznie uzasadniona trwała ingerencja w prawo własności właścicieli nieruchomości położonych na terenie oddziaływania zapisów Studium, na podstawie zapisów programu, którego ustalenia przestaną obowiązywać w bieżącym roku. Skarżący ocenili, że z dużym prawdopodobieństwem Rada nie zdąży w 2014 r. uchwalić planu miejscowego dla swojego obszaru, co dodatkowo kreuje wątpliwości i zastrzeżenia prawne w odniesieniu do Studium uchwalonego na podstawie de facto nieaktualnego programu opieki nad zabytkami.

Skarżący podnieśli, że Rada - w odniesieniu do nieruchomości skarżących - wprowadziła zakazy właściwe dla układu objętego ochroną zabytków. Zgodnie

z art. 7 ustawy o ochronie zabytków formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem wieś C. nie jest układem ruralistycznym wpisanym bądź proponowanym do wpisu do rejestru zabytków, uznanym za pomnik historii, czy tworzącym obszar parku kulturowego. Jej otoczenie nie jest chronione decyzjami konserwatora zabytków ani obowiązującymi ustaleniami planu miejscowego. Z żadnego przepisu ustawy o ochronie zabytków nie wynika bezpośrednio zakaz zabudowy dla terenów położonych w sąsiedztwie wsi C..

Podnieśli też, że mimo położenia w granicach P. Obszaru Chronionego Krajobrazu, zakaz zabudowy nie wynika z przepisów ustawy o ochronie przyrody bądź z prawa miejscowego jakim jest dla tego obszaru uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 roku, nr 1161/XLVII/10 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie. W ocenie skarżących, nie ma zatem żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który uzasadniałby wprowadzenie tak znacznego i bezwzględnego zakazu zabudowy na terenach rolniczych działek nr [...] i nr [...] w obrębie wsi C.. Dodali, że w samym dokumencie Studium dopuszczono możliwość weryfikacji zasięgu stref ochrony konserwatorskiej w nowych planach miejscowych, zatem wyznaczone w Studium zasięgi nie zostały oparte o niepodważalne, wiarygodne i merytorycznie uzasadnione analizy.

Zdaniem skarżących Studium, w zakresie w jakim przewiduje przeznaczenie działek nr [...] i nr [...] na cele rolnicze nie bierze pod uwagę stanu ładu przestrzennego jako niezbędnej przesłanki, której uwzględnienie - przy projektowaniu Studium - nakazuje art. 10 ustawy. Wskazali, że otrzymali warunki zabudowy dla położonych w obrębie C. działek, oznaczonych numerami: [...] (która została następnie podzielona na działki [...], [...], [...], [...], [...]), [...] (która została następnie podzielona na działki [...], [...], [...], [...]) oraz [...] (która została następnie podzielona na działki [...], [...], [...]). Zgodnie z powyższymi decyzjami skarżący uzyskali możliwość budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz niezbędnych urządzeń budowlanych. W stosunku do działki nr [...] i dawnej [...] (obecnie działka m.in. nr [...]) brak do tej pory wydania decyzji o warunkach zabudowy spowodowany był wyłącznie brakiem spełnienia przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W pozostałym zakresie działki nr [...] i nr [...] odznaczają się tożsamymi cechami architektoniczno-przestrzennymi, w stosunku do działek o numerach: [...], [...] oraz [...], co do których wydano wcześniej decyzje o warunkach zabudowy, w szczególności w zakresie zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zmiana przeznaczenia w Studium - obok działek nr [...], [...] i [...] - działek nr [...] i [...] jest więc wyłącznie naturalną konsekwencją analogicznego położenia nieruchomości, co grunty, wobec których wcześniej wydano decyzje o warunkach zabudowy na cele mieszkaniowe.

Skarżący stwierdzili nadto, że zapisy Studium naruszają zasadę sporządzenia studium (art. 28 ust. 1 ustawy), którą jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu aktu planistycznego, ograniczając prawa skarżących władających nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...] i nr [...]. Ustanowienie zakazu zabudowy na terenie oznaczonym jako 8-7R we wsi C. stanowi nadużycie władztwa planistycznego przysługującego Radzie Gminy na mocy art. 3 ust. 1 ustawy. Rada Gminy – w ocenie skarżących - powinna uzasadnić w wiarygodny sposób, że zachodzą podstawy do tworzenia nowych, dalej idących w stosunku do obecnie obowiązujących form ochrony (opartych o przepisy prawa np. ustawę o ochronie zabytków czy ustawę o ochronie przyrody) ograniczeń w zakresie ochrony ekspozycji krajobrazowej. Studium nie zawiera jednak wskazania, na czym oparto ingerencję w prawo własności skarżących, tym samym nie jest możliwa weryfikacja, czy nastąpiło to w granicach wyznaczonych przepisami prawa.

Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała powoduje, że skarżący nie mają pełnej możliwości dysponowania prawem własności w stosunku do działek nr [...] i nr [...], które Rada zdecydowała się przeznaczyć na grunty rolne. W związku z tym, że Studium stanowi podstawę do sporządzenia planu miejscowego, jego ustalenia w sposób bezpośredni muszą również uwzględniać bezwzględnie obowiązujące prawo własności i ograniczać je wyłącznie w wyjątkowych wypadkach, które w niniejszym przypadku nie zachodzą. Rada Gminy nie uwzględniła szeregu merytorycznych uwag podnoszonych w toku przedstawiania uwag do projektu Studium, a sama treść Studium nie zawiera również przekonującego uzasadnienia ograniczenia prawa własności. Nie jest wystarczająco uzasadniona argumentacja o konieczności ustanowienia zakazu zabudowy dla działek nr [...] i nr [...] w Studium. Takiej argumentacji nie stanowi stwierdzenie, że jest to "obszar otwarty o wybitnych walorach krajobrazowych" czy też "uwarunkowany historycznie kontekst zabytkowego układu przestrzennego C.". Nieprecyzyjne są też wytyczne, które legły u podstaw zapisów Studium z gminnego programu opieki nad zabytkami: "dążyć do uzupełnienia i retrowersji układu urbanistycznego wsi w nawiązaniu do historycznych podziałów parcelacyjnych; pozostawienie terenów wolnych od zabudowy na zapleczu układu urbanistycznego wsi, zachowując panoramy widokowe: z szosy w kierunku wjazdu do wsi na las i pola". Nie wynika z tych wytycznych, jaki widok, z którego miejsca powinien być chroniony, ani nie wynika, że każda, jakakolwiek forma zabudowy sytuowana na terenach dotąd niezabudowanych może zakłócić panoramę miejscowości, bądź nie będzie do pogodzenia ze wskazywanymi działaniami ochronnymi dla wsi C..

W ocenie skarżących uchwała narusza także ich interes, a więc słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Rada Gminy nie wykazała dlaczego interes bliżej niesprecyzowanych koncepcji "konserwatorskich, krajobrazowych i przyrodniczych" przedkłada nad interes obywatela. Dodali, że działki nr [...] i nr [...] w większym zakresie składają się z gruntów rolnych IV klasy bonitacyjnej, a więc gleb o średniej przydatności dla rolnictwa. Nie zgodzili się z twierdzeniem, że nie ma możliwości uzyskania zgody na wyłączenie takich gruntów z produkcji rolnej, wskazując w tym zakresie na treść art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) – dalej jako "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych".

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że Studium zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa polityką rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego (kierunki). Zgodnie z ustaleniami Studium "najistotniejszą podstawą do formułowania celów polityki przestrzennej gminy jest konstytucyjna zasada trwałego i zrównoważonego rozwoju. Gminie przysługuje prawo do przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, czyli tzw. władztwo planistyczne. Jest ono wprawdzie ograniczone przepisami, jednak zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny, a gmina - kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać także interes publiczny, wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gruntów rolnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego, o czym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 i 9 ustawy.

Rada podkreśliła przy tym, że zaskarżona uchwała dopuszcza uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych na etapie tworzenia aktu prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), po przeprowadzeniu wnikliwej analizy dotyczącej rozpatrzenia m.in. wniosków do planu miejscowego. Nieprawdą jest zatem twierdzenie, że uchwała ta, określająca politykę przestrzenną gminy K., narusza prawo i interes prawny skarżących.

Rada podniosła, że z dokumentów Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, iż na terenie wsi C. ustanowiona jest strefa ochrony konserwatorskiej zabytkowego zespołu ruralistycznego wsi C., znajdują się tam pozostałości zabytkowego folwarku (pierwotnie jezuickiego) w postaci zabytkowych budynków gospodarczych oraz występują liczne przykłady zabudowy zagrodowej, ponadto ochronie podlega krajobraz przyrodniczo-kulturowy wsi C.. Wobec powyższych wytycznych konserwatorskich, Rada Gminy - uchwałą z dnia 17 grudnia 2010 r., nr [...], przyjęła Gminny Program Opieki nad Zabytkami na lata 2010 - 2014, w którym C. został zakwalifikowany do "wsi o dobrze zachowanym historycznym układzie przestrzennym - mającym szczególne znaczenie dla krajobrazu kulturowego gminy".

Rada wyjaśniła, że historyczny układ przestrzenny C. charakteryzuje się między innymi jednostronną zabudową wzdłuż ul. S. (po północno-wschodniej stronie ulicy) na odcinku od drogi wojewódzkiej do ul. F. Układ ten, mimo pojawienia się nowej, pojedynczej zabudowy wzdłuż ul. S., jest w dużej mierze zachowany. Dominantę kulturową i architektoniczną tej części C. (tj. południowej) stanowi kościół p.w. św. M. (wpisany do rejestru zabytków), a dodatkowo we wsi znajduje się wiele obiektów zabytkowych, wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. Wokół tej części C. zachowały się obszary otwarte o wybitnych walorach krajobrazowych, z doliną rzeki R. (która niewiele dalej objęta jest ochroną jako rezerwat przyrody), dolinkami cieków stanowiących dopływy R., łąkami i polami, grupami drzew i krzewów oraz lasami. Obszary te stanowią uwarunkowany historycznie kontekst zabytkowego układu przestrzennego (urbanistycznego) C.. Jest to obszar zachowanego krajobrazu kulturowego o dużej wartości. Miejsc takich jest już bardzo niewiele na terenie gminy K., co sprawia, że tym bardziej winien on, w szeroko pojętym interesie publicznym, zostać objęty ochroną, w tym wyłączony z zabudowy na terenach dotąd niezabudowanych.

Rada, cytując Studium, w którym stwierdzono, że: "Zachowane walory przestrzenne, kulturowe i krajobrazowe C. zagrożone są nadmiernym rozwojem współczesnej zabudowy mieszkaniowej, rezydencjonalnej i letniskowej, bez związku z zachowaną strukturą wsi - na otaczających ją terenach otwartych, w tym w malowniczej dolinie R., a także w zbyt bliskim sąsiedztwie historycznego układu urbanistycznego" oraz wskazując na wytyczne konserwatorskie zawarte w Gminnym Programie Opieki nad Zabytkami na lata 2010 - 2014 dla C., wyjaśniła, że - kierując się opisanymi uwarunkowaniami przy określaniu kierunków zagospodarowania przestrzennego - w Studium wyłączono z zabudowy działki skarżących o przeznaczeniu rolniczym oznaczone numerami [...] i [...].

Rada wyjaśniła nadto, że ustalenie zakazu zabudowy na ww. działkach jest całkowicie spójne z dotychczasową polityką przestrzenną gminy K. W "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K." uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia 31 maja 2000 r., nr [...], ww. działki (o tym samym przeznaczeniu) były także objęte zakazem zabudowy. Dodała, że ustalony w ww. Studium zakaz zabudowy dotyczył także działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], dla których skarżący uzyskali warunki zabudowy. Ze względu na fakt, że obowiązujące przepisy nie wymagają uwzględniania ustaleń Studium, w tym także zakazu zabudowy, przy wydawaniu warunków zabudowy, Wójt Gminy nie mógł odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. działek.

Według Rady, określone w Studium kierunki zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] i nr [...] nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym skarżącym prawem własności, w sposób wynikający m.in. z ustaleń Studium, tj. mogą oni użytkować ją m.in. jako grunty orne, łąki, pastwiska, sady i ogrody. Co do istoty, nie ma więc naruszenia prawa własności, choć Studium ogranicza przysługujące skarżącym prawo własności.

Rada wyjaśniła także, iż Gminny Program Opieki nad Zabytkami na lata 2010 - 2014 został przyjęty uchwałą Rady Gminy, która winna być obowiązkowo uwzględniana w dokumentach planistycznych oraz nie ma podstaw domniemywać, że jego ustalenia wygasną lub ulegną zmianom (w bieżącym roku opracowana zostanie aktualizacja tego dokumentu oraz przedstawiona Radzie Gminy do uchwalenia). Wytyczne konserwatorskie dla wsi C. nie uległy zmianie, o czym świadczy pozytywna opinia do Studium wydana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 kwietnia 2013 r. (opinia wydawana jest na podstawie zgodności dokumentu z wytycznymi konserwatora zabytków w sprawie ochrony zasobów dziedzictwa kulturowego na terenie Gminy K.).

Rada podniosła, że określając kierunki zagospodarowania przestrzennego w Studium, brano pod uwagę wymienione w ustawie uwarunkowania i wymagania ładu przestrzennego. Kierując się nimi, jako priorytet wskazano na potrzebę ochrony zachowanego, historycznego układu przestrzennego oraz krajobrazu kulturowego południowej części C., w obrębie której usytuowane są działki nr [...] i nr [...].

Rada wyjaśniła również, że w projekcie Studium wyłożonym po raz pierwszy do publicznego wglądu, w okresie od 7 czerwca do 8 lipca 2013 r., także działki, dla których skarżący uzyskali decyzje o warunkach zabudowy, były wyłączone z możliwości zabudowy. Jednak na skutek złożonej przez skarżących uwagi do projektu Studium ww. działki zostały włączone do terenów przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej. Uznano, że działki nr [...] i nr [...], uzupełnią zespół zabudowy mieszkaniowej, który stanowi nową strukturę, oddzieloną i izolowaną od historycznego układu przestrzennego C. i w tym sensie nie będzie negatywnie wpływał na zachowane wartości przestrzenne i kulturowe. Ponadto uznano, że dla zachowania ładu przestrzennego mniej szkodliwe będzie dopuszczenie w Studium zabudowy mieszkaniowej na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], niż ich wyłączenie z zabudowy, gdyż w wypadku pozostawienia w Studium przeznaczenia rolnego na tych działkach, gmina - sporządzając plan miejscowy - mogłaby w nim uwzględnić jedynie zabudowę, która do czasu uchwalenia planu uzyskałaby prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę. Uznano, że bardziej szkodliwe dla ładu przestrzennego byłoby powstanie tylko części budynków zamiast wszystkich. W całości tworzyć będą one, co prawda nową i obcą dla tego miejsca strukturę (zabudowa zlokalizowana będzie nie w tradycyjnym układzie ulicowym, a wzdłuż nowej prostopadłej drogi w trzech rzędach), jednak stanowiącą odrębną i skończoną całość, na tym stosunkowo niewielkim obszarze.

Zdaniem Rady, uwzględnienie w Studium decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działek nr [...] (obecnie podzielonej na działki nr [...], [...] i [...]) i nr [...] (obecnie podzielonej na działki nr [...], [...], [...] i [...]), należy traktować jako kompromis, a nie rozwiązanie pożądane oraz zgodne ze wszelkimi uwarunkowaniami i wymaganiami, które należy uwzględniać w Studium. Fakt ten nie powinien stanowić żadnej podstawy do przekwalifikowywania na tereny budowlane innych działek położonych w obrębie terenu 8-7R. Rada dodała, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, która nie rodzi praw do terenu. Ma ona charakter deklaratoryjny i nie przyznaje wnioskodawcy żadnych dodatkowych praw i obowiązków, poza określeniem warunków, na jakich może być zagospodarowany obszar objęty wnioskiem. Gmina nie ma żadnej gwarancji, że zabudowa, dla której wydała decyzje o warunkach zabudowy, kiedykolwiek powstanie, tym bardziej, że dla jednej działki może zostać wydana nieograniczona liczba takich decyzji, nawet na różne cele. Decyzje o warunkach zabudowy należy brać pod uwagę na etapie sporządzania Studium lub planu miejscowego, jednak nie ma ustawowego obowiązku ich uwzględniania w tych dokumentach. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy, której ustalenia są inne niż ustalenia planu miejscowego wygasa, co nie rodzi dla gminy żadnych konsekwencji prawnych lub finansowych. Wynika to z faktu, że zarówno procedura sporządzania planu miejscowego (i studium), jak i procedura sporządzania decyzji o warunkach zabudowy są kilkuetapowe i różne. Ostateczny kształt ustaleń planu miejscowego (i studium), jak i ustaleń decyzji o warunkach zabudowy może być odmienny, gdyż inne są przesłanki, które muszą wziąć pod uwagę organy sporządzające projekty tych dokumentów i decyzji. Przy sporządzaniu decyzji o warunkach zabudowy głównym kryterium jest sąsiedztwo, które z kolei przy sporządzaniu studium lub planu miejscowego nie jest podstawową przesłanką do określenia kierunków i zasad zagospodarowania terenów, gdyż dokumenty te uwzględniają nieporównywalnie szerszy zakres uwarunkowań i o wiele większy kontekst (zwłaszcza studium).

Rada wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy nie musi być zgodna z polityką gminy przyjętą w studium, gdyż nie ma takiego ustawowego obowiązku. Sytuacja taka miała na przykład miejsce przy ustalaniu warunków zabudowy dla działek nr [...] i nr [...], dla których wcześniej obowiązujące Studium ustalało zakaz zabudowy. Decyzje o warunkach zabudowy nie stanowią żadnej podstawy do przesądzania o kierunkach i zasadach zagospodarowania przestrzennego, ani do kształtowania ładu przestrzennego na terenach, których dotyczą, i na obszarach sąsiednich.

Bezpodstawnym jest - w ocenie Rady - twierdzenie, że działki nr [...] i nr [...] odznaczają się tożsamymi cechami architektoniczno-przestrzennymi w stosunku do działek nr [...] (obecnie podzielonej na działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]), nr [...] (obecnie podzielonej na działki nr [...], [...] i [...]) i nr [...] (obecnie podzielonej na działki nr [...], [...], [...] i [...]). Działki o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...], stanowią fragment nowej struktury przestrzennej, oddzielonej i izolowanej (doliną R. i jej dopływu oraz zadrzewieniami) od historycznego układu przestrzennego C. Działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] są usytuowane przy drodze publicznej (ul. S.) lub w niewielkiej odległości od niej i stanowią stosunkowo niewielką enklawę. Natomiast działki nr [...] i nr [...] są położone w samym środku terenu otwartego, o wybitnych walorach krajobrazowych, który - w zestawieniu z zabytkową zabudową wsi C. - stanowi o jego niepowtarzalnym, jeszcze w większości zachowanym charakterze. Nie ma podobieństwa architektoniczno-przestrzennego miedzy działkami nr [...] i nr [...] a działkami o numerach: [...], [...] i [...], a jest jedynie sąsiedztwo. Sąsiedztwo natomiast nie stanowi głównego i podstawowego kryterium w określaniu przeznaczenia terenów w studium.

Dodatkowo Rada wyjaśniła, że uzasadnienie nieuwzględnienia uwagi skarżących, znajdujące się w pozycji 114. załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały, ma formę skróconą. Obowiązujące przepisy nie określają, jak dalece szczegółowe winno być uzasadnienie dotyczące sposobu rozstrzygnięcia przez radę gminy uwagi złożonej do studium. Dlatego w odpowiedzi na skargę Rada szczegółowo wyjaśniła przyczyny, dla których nie uwzględniła uwagi skarżących dotyczącej przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną działek nr [...] i nr [...].

Także skróconą formę posiada – w ocenie Rady - ta część uzasadnienia nieuwzględnienia uwagi skarżących, która dotyczy gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej. Faktycznie ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych dopuszcza przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas l-III na cele nierolnicze, choć uzależnia taką zmianę przeznaczenia od uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgoda w tym wypadku nie jest jednak automatyczna i wymaga złożenia wniosku z uzasadnieniem potrzeby zmiany przeznaczenia takich gruntów rolnych, co w przypadku gminy K. posiadającej bardzo mało użytków rolnych klasy III (w 2011 r. było to 13%) jest niezwykle trudne. Z praktyki wynika, że dla zupełnie nowych terenów oddalonych od obszarów zabudowanych (co ma miejsce w wypadku działek nr [...] i nr [...]) oraz w gminach dysponujących sporą podażą nowych terenów budowlanych (co ma miejsce w gminie K.) jest to obecnie niespotykane. Rada dodała, że choć ustawa o ochronie gruntów rolnych określa zasady, na jakich możliwe jest przeznaczenie gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze, to jednak jej celem (zgodnie z art. 1 ww. ustawy) jest regulowanie zasad "ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów". Przywołując treść art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 cyt. ustawy Rada wskazała, że kierując się tą ustawą, co jest wymagane przy sporządzaniu studium, należało dążyć do maksymalnego ograniczenia przeznaczania do zabudowy gruntów rolnych wyższych klas bonitacyjnych. Zwłaszcza w sytuacjach, gdy za taką zmianą nie przemawiały żadne argumenty merytoryczne, a jedynie wnioski lub uwagi właścicieli nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 roku pełnomocnik organu złożył do akt tom I Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. dotyczący dziedzictwa kulturowego wskazując, że wynika z niego, iż polityka przestrzenna Gminy jest spójna z dotychczasową w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego. W piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2014 r. - złożonym na tej rozprawie, Rada podkreśliła, że Studium zostało uchwalone na podstawie aktualnego na czas jego sporządzania programu opieki nad zabytkami. Obowiązkiem Rady było uwzględnienie go w Studium. Aktualność programu została potwierdzona przy sporządzaniu Studium, w tym podczas opiniowania Studium przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ustalenia programu są spójne i stanowią kontynuację dotychczasowej polityki Gminy w zakresie ochrony zabytków i krajobrazu kulturowego, m.in. w Studium uchwalonym w 2000 r., w którym działki nr [...] i nr [...] były także objęte zakazem zabudowy m.in. ze względu na ochronę krajobrazu. Stwierdziła nadto, że błędne jest przekonanie skarżących, zgodnie z którym wprowadzenie zakazu zabudowy w Studium możliwe jest wyłącznie na terenach, dla których zakaz taki wynika z już ustanowionych form ochrony zabytków. Ustanowienie zakazu zabudowy na działkach nr [...] i nr [...] wynika z potrzeb ochrony zasobów środowiska, krajobrazu i dziedzictwa kulturowego. Jeżeli ochrona dóbr przyrodniczych, krajobrazowych lub kulturowych wymaga wyłączenia terenów spod zabudowy, to ograniczenie takie można (a nawet trzeba) wprowadzić do Studium w oparciu o art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy. Wpisana do Studium możliwość korekty strefy ochrony i konserwatorskiej w planach miejscowych wynika z faktu, że:

- na etapie opracowania planu miejscowego strefę tę ponownie uzgodni Wojewódzki Konserwator Zabytków;

- stan istniejący dla przyszłych planów będzie inny niż przy uchwaleniu Studium;

- dokładność rysunku Studium na mapie w skali 1:10000 jest inna niż rysunku planu na mapie w skali 1:1000 lub 1:2000.

Organ wyjaśnił nadto, że nie naruszono władztwa pianistycznego przy sporządzaniu Studium. Ustalenia Studium nie naruszają zasad jego sporządzania w zakresie zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnych do potrzeb rezultatów. Zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego oznacza przeznaczenie do zabudowy takiej ilości terenów, która pozwoli na racjonalny rozwój gminy. Rozwój ten Studium zabezpiecza na najbliższe kilkadziesiąt lat (około 55 lat - str. 22 Tom II), co stanowi odpowiedź na potrzeby prężnie rozwijającej się gminy. Oczekiwania właścicieli nieruchomości zostały w Studium w zdecydowanej większości uwzględnione. Wnioski i uwagi skarżących dotyczące przeznaczenia ich działek do zabudowy zostały także w części uwzględnione. Rada Gminy nie stworzyła w Studium nowych ograniczeń w zakresie ochrony ekspozycji krajobrazowej, gdyż takie ograniczenia obowiązywały dla działek nr [...] i nr [...] w poprzednim Studium i w Programie opieki nad zabytkami. Ustalenia Studium w zakresie wprowadzenia zakazu zabudowy odwołują się do art 10 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 ustawy.

Dodatkowo Rada wyjaśniła, że materiałem wyjściowym dla Studium i Programu opieki nad zabytkami było sporządzone na potrzeby poprzedniego Studium bardzo obszerne opracowanie "Dziedzictwo kulturowe 1999 r.", z którego wynika, które tereny w C. i dlaczego wymagają ochrony przed zabudową dla zachowania panoram widokowych i krajobrazu kulturowego. Wszystkie te tereny zostały, tak jak do tej pory wyłączone z zabudowy, a działki nr [...] i nr [...] stanowią tylko ich część.

Rada podkreśliła, że działki nr [...] i [...] zostały objęte zakazem zabudowy ze względu na potrzebę ochrony przyrody, krajobrazu i dóbr kulturowych. Zgodnie z Gminnym Programem Opieki nad Zabytkami na lata 2010-2014 C. został zakwalifikowany do "wsi o dobrze zachowanym historycznym układzie przestrzennym - mającym szczególne znaczenie dla krajobrazu kulturowego gminy". W Tomie I Studium (str. 111) stwierdzono, że "Zachowane walory przestrzenne, kulturowe i krajobrazowe C. zagrożone są nadmiernym rozwojem współczesnej zabudowy mieszkaniowej, rezydencjonalnej i letniskowej, bez związku z zachowaną strukturą wsi - na otaczających ją terenach otwartych, w tym w malowniczej dolinie R., a także w zbyt bliskim sąsiedztwie historycznego układu urbanistycznego."

Rada dodała, że Gminny Program Opieki nad Zabytkami na lata 2010-2014 zawiera następujące wytyczne konserwatorskie dla C.:

- "dążyć do uzupełnienia i retrowersji układu urbanistycznego wsi w nawiązaniu do historycznych podziałów parcelacyjnych"

- "pozostawić tereny wolne od zabudowy na zapleczu układu urbanistycznego wsi, zachowując panoramy widokowe: z szosy w kierunku wjazdu do wsi na las i pola".

W piśmie z dnia 2 września 2014 r. skarżący zarzucili, że Rada nie wykazała powodów dla tak głębokiej ingerencji w prawo własności skarżących, i szerzej – dlaczego uznaje priorytet tego co w jej opinii stanowi interes publiczny nad interesem prywatnym, tj. słusznym interesem obywatela, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Ich zdaniem, nie jest dopuszczalna i merytorycznie uzasadniona trwała, na kilka najbliższych lat, ingerencja w prawo własności właścicieli nieruchomości położonych na terenie oddziaływania zapisów Studium, na podstawie zapisów programu opieki nad zabytkami, którego ustalenia przestaną obowiązywać w bieżącym roku. Gmina ma obowiązek zapewnienia, że jeżeli ingeruje w prawo własności swoich mieszkańców, to czyni to na podstawie przesłanek niebudzących wątpliwości co do ich aktualności, zakresu i terminu obowiązywania. W przeciwnym bowiem razie zarzut przekroczenia władztwa planistycznego gminy jest w pełni zasadny.

Skarżący dodali, że działki, których dotyczy skarga, w przeważającym zakresie składają się z gruntów rolnych IV klasy bonitacyjnej, a więc gleb o średniej przydatności dla rolnictwa. Wójt Gminy posiada kompetencje do zwrócenia się do właściwego ministra o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przy ewentualnym podejmowaniu decyzji minister z pewnością brałby pod uwagę zakres obszaru przeznaczonego do zmiany, który – w stosunku do powierzchni całej działki - jest niewielki.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Gminy z dnia 26 listopada 2013 r., nr [...] w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K." - zwaną dalej w skrócie "Studium" lub "uchwałą", w zakresie w jakim uchwała ta określiła ich działki o numerach [...] i [...] jako tereny rolne - oznaczone symbolem 8-7.R, ustalając dla nich następujące przeznaczenie: tereny rolne – podtrzymuje się istniejące użytkowanie rolnicze i wprowadza się zakaz zabudowy. W Studium stwierdzono, że "wyłącznie większości terenów oznaczonych symbolem R (tereny rolne) z możliwości zabudowy ma na celu ochronę krajobrazu przysiółka L., zgodnie z gminnym programem opieki nad zabytkami, oraz malowniczo położonych dolin rzeki R. i jej dopływów, jak również zapewnienie prawidłowej ekspozycji wartości kulturowych i przyrodniczych C. Tym niemniej na terenach rolnych dopuszcza się uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powstających na tym obszarze, w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy, nowych obiektów oraz realizację sieci i obiektów infrastruktury technicznej (w tym z zakresu telekomunikacji)" (vide załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, tom II - str. 115 – 116).

Z załącznika graficznego do Studium nr 2.2. wynika, że działki o numerach [...] i [...] znajdują się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej ekspozycji obszarów zabytkowych i otoczenia zabytków. W Studium ustanowione zostały strefy ochrony konserwatorskiej ekspozycji obszarów zabytkowych i otoczenia zabytków, obejmujące obszary widoczności historycznych wsi, układów zabudowy, obiektów zabytkowych i dominant kulturowych oraz elementów naturalnych. Celem ustanowienia tych stref – zgodnie z zapisami Studium - jest utrzymanie i ochrona ekspozycji wskazanych, zabytkowych obszarów i obiektów (vide załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, tom II – k. 59).

W uzasadnieniu nieuwzględnienia uwag skarżących, którzy chcieli aby ww. działki przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, Rada Gminy wyjaśniła, że: "Działki nr [...]i nr [...] nie mogą zostać przeznaczone do zabudowy ze względów konserwatorskich, przyrodniczych i krajobrazowych. Tereny otwarte, przy wjeździe do wsi C., od strony drogi wojewódzkiej nr [...] zostały - zgodnie z Gminnym Programem Opieki nad Zabytkami Gminy K..na lata 2010 - 2014 (uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia 17 grudnia 2010 r.) oraz na wniosek i w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - objęte strefą ochrony konserwatorskiej ekspozycji. Ustalone w projekcie studium zasady ochrony dziedzictwa kulturowego wsi C. (zgodnie z ww. uchwałą Rady Gminy) obejmują m.in. obowiązek uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stref ochrony konserwatorskiej ekspozycji historycznego zespołu ruralistycznego C. oraz wymóg pozostawienia terenów wolnych od zabudowy na zapleczu układu urbanistycznego wsi, zachowując panoramy widokowe: z drogi wojewódzkiej w kierunku wjazdu do wsi na las, łąki i pola. Ponadto ww. działki obejmują, w zdecydowanej większości, chronione grunty rolne III klasy bonitacyjnej. Obowiązujące przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie dają obecnie możliwości uzyskania zgody na wyłączenie takich gruntów z produkcji rolnej, nawet jeśli nie są one wykorzystywane rolniczo." (vide załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały – pkt 52 i pkt 114).

Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – w skrócie "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Badając skargę wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny ustala w pierwszej kolejności spełnienie jej wymogów formalnych, a więc czy zaskarżona została uchwała z zakresu administracji publicznej, czy skarga poprzedzona została bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS z 1998 r., nr 6, poz. 171).

Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa" lub "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy.

Z art. 12 ust. 1 ustawy wynika zaś, że uchwalanie studium należy do właściwości rady gminy. W przedstawionym kontekście nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała podjęta w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Oceniając w dalszej kolejności dopuszczalność skargi poprzez zachowanie terminu do jej wniesienia, stwierdzić trzeba, że warunki te również zostały zachowane. W zakresie dotyczącym wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 u.s.g.). Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę organu gminy uzależnione jest od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W niniejszej sprawie skarżący w dniu 27 grudnia 2013 roku skierowali do Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwałą z dnia 30 stycznia 2014 roku, nr [...], doręczoną skarżącym w dniu 12 lutego 2014 roku, organ nie uwzględnił wezwania. Skarga do sądu administracyjnego została wywiedziona w dniu 10 marca 2014 roku. Z zestawienia przedstawionych dat wynika, że skarga została wniesiona przez skarżących w terminie oraz po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Zdaniem Sądu, co do zasady możliwe jest wniesienie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten jest dominujący, głównie za sprawą wzmocnienia przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stopnia związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na gruncie przepisów ustawy uzyskuje rangę znacznie poważniejszą w stosunku do - mającego tę samą nazwę - studium konstruowanego na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Pozostaje ono wprawdzie nadal aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy), jednakże wzmocnieniu ulega wpływ treści studium na treść uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Argumentem decydującym dla określenia skutków prawnych uchwalenia studium jest fakt związania organu ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy stanowi bowiem, że "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 roku, sygn. akt II OSK 359/07 i z dnia 16 grudnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1191/08, zob. także prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2005 r. - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych – przywołując treść art. 9 ust. 4 ustawy - podkreśla się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak, to wpływa na sposób wykonania prawa własności, w konsekwencji może naruszyć interes prawny skarżących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2006 roku, sygn. akt II OSK 591/05, Wspólnota 2007/35/46, Baza Orzeczeń LEX nr 286103). Ponadto wskazuje się, że o naruszeniu interesu prawnego skarżących przesądza ustalenie, że są oni właścicielami działek objętych studium, a sytuacja tych działek ulega istotnej, niekorzystnej dla skarżących zmianie ze względu na wprowadzanie tam np. strefy ochrony konserwatorskiej, czy ograniczeń powierzchni zabudowy. To zaś zobowiązuje Sąd do merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1392/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się także, że wiążący charakter ustaleń studium wobec treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, kształtującego wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy), znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 ustawy). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Z uwagi na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego nie można wykluczyć naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1547/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1381/12, oba wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. IV SA/Wa 1322/06, Baza Orzeczeń LEX nr 304089).

Należy również zauważyć, że wprawdzie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przesądzają jednoznacznie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jednak w art. 7 ustawy wskazano jedynie, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje na rozstrzygnięcia samorządowych organów wykonawczych o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uwag dotyczących projektu studium. Ponadto przepis

art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa kompetencje sądu do orzekania w sprawach wszystkich aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dopuszczalną skargę z art. 101 u.s.g. na uchwałę podjętą w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjmując, że zawarte w studium ustalenia mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którymi łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej. Sąd zważył przy tym, że uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje takim właścicielom nieruchomości, którzy - zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., wykażą naruszenie ustaleniami studium ich indywidualnego interesu prawnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 roku, sygn. akt

IV SA/Wa 1322/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2008 roku, sygn. II SA/Po 443/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażano pogląd, że o powodzeniu skargi z art. 101 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. akt II OSK 1127/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194894; z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, Baza Orzeczeń LEX nr 192482; z dnia 22 lutego 1984 roku, sygn. akt I SA 1748/83, niepublikowany; z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 159/07, Baza Orzeczeń LEX nr 327773; z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, z glosą J. Zimmermanna, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). Konsekwencją braku naruszonego interesu prawnego po stronie skarżącej jest natomiast wyłączenie dokonania przez sąd merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji materialnej strony skarżącej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2004 roku, sygn. akt OSK 476/04; 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy również zauważyć, że analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rada gminy podejmuje podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Przy tym, chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, to - jako akt planistyczny - określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę.

W ocenie Sądu, zapisy zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, w kwestionowanej w skardze części - dotyczącej działek nr [...] i nr [...], zostały sformułowane na tyle szczegółowo, że w sposób realny determinują treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Na terenie, na którym położne są ww. działki (oznaczonym symbolem 8-7.R), Studium określiło bowiem wymóg "podtrzymania istniejącego użytkowania rolniczego i wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy". Położone na tym terenie nieruchomości skarżących zostały zatem wyłączone z możliwości zabudowy. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Taka sytuacja – zdaniem Sądu, ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Niewątpliwie całkowity zakaz zabudowy nieruchomości stanowi istotne ograniczenie uprawnień właścicielskich, zatem w ten sposób sformułowane zapisy Studium wymagały w konsekwencji oceny, czy dokonane naruszenie interesu prawnego skarżących (właścicieli przedmiotowych działek) zostało podjęte zgodnie z prawem. Z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) wynika bowiem, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zdaniem Sądu, zapisy Studium dotyczące terenu, na którym położone są nieruchomości skarżących wskazane w skardze, tj. działki nr [...] i nr [...] (omówione szczegółowo w dalszej części uzasadnienia wyroku), wyjaśniające przyczyny wprowadzenia (a właściwie utrzymania) funkcji rolniczej oraz zakazu zabudowy na tych działkach, stanowią przekonujące uzasadnienie dla tych rozwiązań planistycznych. Również w toku postępowania przez Sądem Rada wykazała i wyjaśniła w sposób prawidłowy, że zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające utrzymanie charakteru rolniczego działek skarżących oraz zakazu zabudowy. W ocenie Sądu wprowadzenie zakazu zabudowy na nieruchomościach pozostających własnością skarżących i pozostawienie ich w użytkowaniu rolniczym pozostaje zatem w granicach władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy przy tym wyjaśnić, że Konstytucja RP (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności. Zgodnie bowiem

z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Takie ograniczenia prawa własności dopuszczają zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm. – w skrócie zwanej "ustawą o ochronie zabytków") oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm. – w skrócie zwanej "ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych").

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Nie do zakwestionowania jest prawo gminy wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w studium lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisem art. 3 ust. 1 ustawy, nie oznacza oczywiście, że może uprawnienia te wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Nie ma podstaw jednak, aby zarzucać prawną wadliwość tym ustaleniom aktów planistycznych gminy, które pozostają w zgodności z przepisami prawa, o ile nie są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1716/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które – wpływając bezpośrednio na treść planów miejscowych, wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w art. 140 k.c. swobody w wykonywaniu prawa własności.

Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę ochrony interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Nie chodzi przy tym tu o tę kategorię interesu, o jakiej mowa w art. 7 k.p.a., tj. słusznego interesu obywateli, o czym była mowa w skardze. Postępowanie planistyczne nie stanowi bowiem postępowania administracyjnego, zatem ww. przepis nie ma zastosowanie przy uchwalaniu aktu planistycznego gminy. Procedura planistyczna została wyczerpująco uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stosuje się do niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jedynie w sytuacji wyraźnej delegacji ustawowej możliwe byłoby stosowanie przepisów k.p.a. W każdym przypadku podejmowania aktów planistycznych organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Należy również dostrzec, że rada - kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy - musi uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, jak również kierować się zasadami rangi konstytucyjnej, jak zasada proporcjonalności, czy zasada ochrony własności. Tak więc organ przy uchwalaniu studium musi niejednokrotnie dokonać wyboru, którym z wymogów będących często we wzajemnej konkurencji przyznać pierwszeństwo. Są to przykładowo - według art. 1 ust. 2 ustawy: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), walory ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy wykazała, że prawidłowo rozważyła konieczność ingerencji w prawo własności skarżących, polegającej na całkowitym zakazie zabudowy ich nieruchomości. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że wprowadzony zakaz nie stanowi wykroczenia poza dopuszczalne przepisami powszechnie obowiązującymi ograniczenia prawa własności. Jak już bowiem podkreślano powyżej, Konstytucja RP - ustanawiając ochronę prawa własności, stanowi o dopuszczalności ingerencji w prawo własności przez jego ograniczenie. Postanowienia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którymi ograniczenia te mogą być ustanowione tylko w ustawie, przesądzają o tym, że dopuszczalność ingerencji w prawo własności musi mieć podstawy w regulacji ustawowej. Nie oznacza to jednak, że ograniczenie prawa własności ma wynikać z mocy prawa. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych. Podstawy do ingerencji w prawo własności ustanawia ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie, że prawo własności pozbawia gminę kompetencji do określenia przeznaczenia gruntów ze względu na potrzeby ochrony zabytków, czy też przyrody, gdyż sprzeciwia się temu właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, podważałoby przyznaną gminie przepisami prawa kompetencję do kształtowania polityki przestrzennej gminy. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 9 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody, a także sprawy kultury, w tym ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 773/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1216766).

W zaskarżonym Studium wyjaśniono, że wyłączenie terenów rolnych, w tym terenu oznaczonego symbolem 8-7.R (obejmującego działki skarżących), z możliwości zabudowy ma na celu ochronę krajobrazu kulturowego, zgodnie z gminnym programem opieki nad zabytkami, oraz malowniczo położonych dolin rzeki R. i jej dopływów, jak również zapewnienie prawidłowej ekspozycji wartości kulturowych i przyrodniczych C. Jednocześnie na terenach rolnych dopuszczono uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powstających na tym obszarze, w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy, nowych obiektów oraz realizację sieci i obiektów infrastruktury technicznej, w tym z zakresu telekomunikacji (vide załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, tom II - str. 115 -116).

Dodać należy, że tereny rolne zostały zaliczone w Studium do terenów otwartych, przeznaczonych do zachowania i ochrony, które zdefiniowane zostały (vide załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, tom II - str. 76) jako obszary naturalne, dotychczas niezainwestowane, na których przewiduje się zasadniczo zakaz zabudowy, służące przede wszystkim zachowaniu lokalnych i ponadlokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych.

Wyróżnienie terenów otwartych jako jednej z dwóch (obok terenów zainwestowanych i dopuszczonych do zainwestowania) zasadniczych stref kierunków zmian zagospodarowania przestrzennego gminy zostało prawidłowo i w sposób zrozumiały uzasadnione w Studium silnym zróżnicowaniem uwarunkowań środowiskowych, przestrzennych i gospodarczych, co wpływa na odmienne instrumenty polityki przestrzennej i kierunki zagospodarowania. Dopuszczenie inwestycji na nowych, dotychczas niezabudowanych terenach, dotyczyć ma - według zapisów Studium

- w pierwszej kolejności obszarów zwartej zabudowy wsi oraz obszarów sąsiadujących z nimi, zwłaszcza wzdłuż istniejących i projektowanych ciągów komunikacyjnych (vide załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, tom II - str. 75). Działki, których przeznaczenie w Studium zakwestionowali skarżący, nie są położne na obszarze zwartej zabudowy wsi, nie są także zlokalizowane wzdłuż istniejących lub projektowanych ciągów komunikacyjnych (vide załączniki graficzne do Studium oraz mapy znajdujące się w aktach sądowych - k. 66 i 169).

W Studium wyjaśniono, że ustalony w nim obowiązek uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stref ochrony konserwatorskiej ekspozycji historycznego zespołu ruralistycznego C. oraz historycznej zabudowy M., a ponadto wymóg pozostawienia terenów wolnych od zabudowy na zapleczu układu urbanistycznego wsi z zachowaniem panoram widokowych: z drogi wojewódzkiej w kierunku wjazdu do wsi na las, łąki i pola oraz z centrum wsi C. na dolinę rzeki R., zostaje wprowadzony w celu zapewnienia ochrony historycznego układu ruralistycznego, zabytkowej zabudowy oraz walorów krajobrazowych wsi C. (vide załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, tom II - str. 66).

Również w zasadach ochrony walorów krajobrazu kulturowego gminy wskazano na konieczność ustanowienia stref ochrony konserwatorskiej układów/zespołów osadniczych i stref ochrony konserwatorskiej ekspozycji, uzasadniając ją także celami ochrony walorów krajobrazu kulturowego wsi. Wyjaśniono bowiem, że gmina K., zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa (2009), należy do najbardziej zagrożonych krajobrazowo obszarów województwa. Dlatego też istotna jest na jej terenie intensyfikacja działań związanych z ochroną krajobrazową. Polegać ona powinna na zachowaniu cech charakterystycznych danego krajobrazu oraz jego walorów krajobrazowych, tj. wartości ekologicznych, estetycznych i kulturowych danego obszaru oraz związanych z nim: rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka (vide załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, tom II - str. 35).

W treści Studium przedstawiono ponadto przegląd zapisów dokumentów szczebli wojewódzkiego i gminnego w zakresie środowiska kulturowego (vide załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, tom I - str. 72). Podano, że według Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa obszar gminy K. znajduje się w strefie suburbanizacji właściwej, co oznacza, że jest to teren ekspansji osadnictwa miejskiego. Proces ten, ze względu na swój chaotyczny charakter, stanowi zagrożenie dla zasobów krajobrazu (w tym charakterystycznych w tej części województwa dolin rzecznych). Z kolei w Studium Ochrony Krajobrazu Województwa z 2005 r. obszar gminy K. uznano za silnie zagrożony zasób krajobrazowy regionu. W skład proponowanych działań do podjęcia na tym terenie weszły m.in.: ochrona ekspozycji bądź poprawa wyeksponowania obiektów zabytkowych według potrzeb lokalnych, ochrona ekspozycji bądź poprawa wyeksponowania sylwet panoramicznych historycznych zespołów ruralistycznych.

Najbardziej istotna dla oceny ustaleń Studium w odniesieniu do nieruchomości objętych skargą jest - w ocenie Sądu - treść "Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami Gminy K. w latach 2010 – 2014" (w skrócie - "Program"), zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 17 grudnia 2010 roku (fragmenty Programu zostały przytoczone w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały, tom I – str. 73 - 75).

Obowiązek sporządzenia takiego programu wynika bezpośrednio z regulacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis art. 87 tej ustawy stanowi, że zarząd województwa, powiatu lub wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza na okres 4 lat odpowiednio wojewódzki, powiatowy lub gminny program opieki nad zabytkami (ust. 1). Programy te mają na celu w szczególności (vide art. 87 ust. 2 cyt. ustawy): włączenie problemów ochrony zabytków do systemu zadań strategicznych, wynikających z koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju; uwzględnianie uwarunkowań ochrony zabytków, w tym krajobrazu kulturowego i dziedzictwa archeologicznego, łącznie z uwarunkowaniami ochrony przyrody i równowagi ekologicznej; zahamowanie procesów degradacji zabytków i doprowadzenie do poprawy stanu ich zachowania; wyeksponowanie poszczególnych zabytków oraz walorów krajobrazu kulturowego; podejmowanie działań zwiększających atrakcyjność zabytków dla potrzeb społecznych, turystycznych i edukacyjnych oraz wspieranie inicjatyw sprzyjających wzrostowi środków finansowych na opiekę nad zabytkami.

Podkreślenia wymaga, że programy opieki nad zabytkami przyjmowane są przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków (vide art. 87 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków). Mimo że programy te nie stanowią aktów prawa miejscowego, to są dokumentami wiążącymi przy podejmowaniu aktów planowania przestrzennego, albowiem ich sporządzanie stanowi instrument realizacji zadań z zakresu ochrony zabytków. Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków, ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Formą ochrony zabytków są m.in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków). Mieć przy tym należy na uwadze, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swoje źródło w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które - zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, musi uwzględniać m.in. wymogi ochrony krajobrazu kulturowego a także stan dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W myśl przepisów

art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy o ochronie zabytków, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome, będące w szczególności krajobrazami kulturowymi oraz układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Niewątpliwie zatem ustawa o ochronie zabytków obejmuje swoją ochroną krajobraz kulturowy jako rodzaj zabytku podlegającego ochronie. Do takich krajobrazów kulturowych należy zaliczyć istniejące w danym terenie ekspozycje krajobrazowe, które pozwalają na wyodrębnienie panoram widokowych z określonego kierunku

i z uwzględnieniem istniejących wartości zabytkowych terenu i zabudowy. Zaopiniowanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków tego rodzaju krajobrazów i w konsekwencji ujęcie ich w gminnym programie ochrony zabytków musi znaleźć następnie swoje odzwierciedlenie przy uchwalaniu studium. Zgodnie bowiem

z art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się m. in. przy sporządzaniu i aktualizacji strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). W aktach tych ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami (ust. 2 pkt 3). Przepis art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków stanowi zaś, że w przypadku gdy gmina posiada gminny program opieki nad zabytkami, ustalenia tego programu uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 3 tej ustawy, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Zdaniem Sądu, jak wynika z cytowanych powyżej przepisów - rada gminy obowiązana jest uwzględnić zalecenia konserwatorskie – najpierw na etapie zatwierdzania gminnego programu opieki nad zabytkami, a następnie na etapie tworzenia aktów planistycznych w postaci studium i planów miejscowych. Nie można zatem stawiać Radzie zarzutu błędnych ustaleń w Studium, jeżeli wynikają one wprost z uwzględnienia wskazań konserwatorskich ujętych w programie opieki nad zabytkami.

Sporządzony dla gminy K. "Gminny Program Opieki nad Zabytkami Gminy K. w latach 2010 – 2014" (w skrócie "Program") wyznacza priorytety działań na terenie gminy w zakresie dziedzictwa kulturowego, w tym ochronę i świadome kształtowanie krajobrazu kulturowego. W Programie podkreśla się, że projekty i zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazuje się również, że w nowych planach miejscowych należy uwzględnić zwłaszcza ustalone w Programie rygory konserwatorskie dotyczące zabudowy i zagospodarowania przestrzennego m.in. wsi C.. Z opisu tej wsi zawartego w Programie wynika (vide aneks nr 3 do Programu, stanowiący "Wykaz wsi o dobrze zachowanym historycznym układzie przestrzennym – mającym szczególne znaczenie dla krajobrazu kulturowego gminy"), że charakteryzuje się ona m.in. zachowanym historycznym układem dróg, malowniczym położeniem w dolinie rzeki R., panoramą wsi z dominującą bryłą kościoła. Program opisuje również zalecane dla poszczególnych wsi rygory konserwatorskie. Odnośnie wsi C. stanowi, że należy m. in.: dążyć do uzupełnienia i retrowersji układu urbanistycznego wsi w nawiązaniu do historycznych podziałów parcelacyjnych; pozostawić tereny wolne od zabudowy na zapleczu układu urbanistycznego wsi, zachowując panoramy widokowe: z szosy w kierunku wjazdu do wsi na las i pola; utrzymać dominanty urbanistyczne: kościoła, plebani, terenu po byłym folwarku (zamku krzyżackim ?); wydobyć walor krajobrazowy poprzez stworzenie ciągów pieszych i ścieżek rowerowych.

W Programie tym (vide aneks nr 1) wymienia się również obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków gminy K., w tym cały szereg obiektów znajdujących się w C. Są to m. in.: kościół filialny p.w. św. M., stanowiący element tożsamości kulturowej gminy, plebania, a także szereg budynków mieszkalnych i gospodarczych znajdujących się przy głównej ulicy C. tj. ul. S.

Zdaniem Sądu, powyższe uwarunkowania, opisane w Studium i Programie, pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że uzasadnione jest zachowanie dotychczasowego przeznaczenia i zakazu zabudowy na terenie, na którym położne są działki skarżących nr [...] i nr [...], z uwagi na objęcie tego ternu ochroną konserwatorską. Teren ten znajduje się bowiem na obszarze ekspozycji widokowej z drogi wojewódzkiej nr [...] (określonej w Programie jako "szosa") w kierunku wjazdu do wsi. Schemat 2.3.

– Kierunki ochrony środowiska kulturowego (vide załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, tom II) wskazuje na zaliczenie przedmiotowych nieruchomości (wraz z innymi działkami sąsiednimi) do strefy ochrony konserwatorskiej ekspozycji obszarów zabytkowych i otoczenia zabytków. Ponadto z ww. schematu wynika jednoznacznie, że panorama wsi dostępna z drogi wojewódzkiej nr [...] (szosy) obejmuje zarówno dominantę kulturową w postaci zabytkowego kościoła, jak również inne obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Z kolei schemat 2.4a – Zasady kształtowania wysokości zabudowy (vide załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, tom II) przedstawia zasięg obszarów ochrony krajobrazu kulturowego otaczającego dominanty kulturowe i zachowanych krajobrazów historycznych, do których to obszarów zaliczony został niemal cały obręb geodezyjny C., w tym działki nr [...] i nr [...].

Dodać w tym miejscu należy, że również w nieobowiązującym już Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. - uchwalonym uchwałą Rady Gminy K. z dnia 31 maja 2000 r., nr [...], przedmiotowe działki położone były na terenach użytków rolnych, na których obowiązywało utrzymanie otwartej przestrzeni z zakazem zabudowy. Dla wsi C. (właściwie C.) zalecono m.in. zachować walory krajobrazowe miejscowości, zachować bez zabudowy lub maksymalnie ograniczyć zabudowę stoków doliny, nie rozpraszać zabudowy wsi na nowe tereny. Wśród wartości kulturowych wsi określono panoramę z dominującą bryłą kościoła. Wśród zagrożeń podano m.in. powstającą nową zabudowę, niebezpiecznie zbliżającą się do historycznego układu urbanistycznego wsi. W celu zachowania i przywrócenia wielu elementów kulturowych wsi sformułowano wytyczne konserwatorskie, w tym m.in. pozostawienie terenów wolnych od zabudowy na zapleczu układu urbanistycznego wsi, zachowując panoramy widokowe: z szosy w kierunku wjazdu do wsi na las i pola. Z wyrysu ww. nieobowiązującego Studium wynika, że przedmiotowe działki również w poprzednio obowiązującym studium objęto ochroną konserwatorską, w tym granicami terenu, na którym ustalono utrzymanie otwartej przestrzeni z zakazem zabudowy, określając go jako element objęty ochroną ekspozycji/widoku (vide k. 201 – 207 akt sądowych).

Nie budzi zatem wątpliwości, że aktualnie zaskarżone Studium, w części dotyczącej przedmiotowych działek, stanowi kontynuację zapisów Studium już nieobowiązującego. Objęcie tych działek ochroną konserwatorską związaną z ochroną krajobrazu kulturowego wsi C. stanowi zatem stały element polityki przestrzennej Gminy K.. Oznacza to również, że ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego zawarte w zaskarżonym Studium, nie stanowią ustaleń nowych, zaskakujących dla adresatów uchwały, w tym również dla skarżących – właścicieli działek nr [...] i nr [...]. Utrzymanie zakazu zabudowy na tych działkach znajduje swoje źródło i uzasadnienie, zarówno w przepisach prawa, jak i dotychczasowej polityce przestrzennej Gminy K..

Wbrew twierdzeniu skarżących, nie można przy tym zarzucić Radzie Gminy podjęcia zaskarżonej uchwały na podstawie nieaktualnego programu opieki nad zabytkami. Jak wyżej wyjaśniono, "Gminny Program Opieki Nad Zabytkami Gminy K." sporządzony został na lata 2010 - 2014, a zatem zgodnie z wynikającym

z art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków 4-letnim okresem uchwalania programów opieki nad zabytkami. Zaskarżona uchwała została niewątpliwie uchwalona w okresie obowiązywania tego Programu, a zatem jego treść została prawidłowo uwzględniona w jej ustaleniach. Uchwalone Studium pozostanie podstawą do prowadzenia szczegółowej polityki przestrzennej Gminy, poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, również w razie sporządzenia przez Wójta Gminy programu opieki nad zabytkami na kolejne lata, do czego zobowiązuje go art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie zabytkami. Ewentualne zmiany w zakresie ochrony konserwatorskiej, zawarte w kolejnym Programie, będą mogły przy tym stanowić podstawę do zmiany Studium w określonym zakresie. Wprowadzenie takich ewentualnych zmian będzie z kolei miało wpływ na treść uchwalanych planów miejscowych.

Podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ustawy o ochronie zabytkami jest bezzasadny. Z treści art. 7 ustawy o ochronie zabytków, już powyżej przywoływanego, wynika, że formę ochrony zabytków stanowią m.in. ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu ustalenia zaskarżonego Studium w sposób oczywisty odpowiadają treści ww. przepisu. Ograniczenie form ochrony zabytków do ustaleń planów miejscowych nie oznacza bowiem, że wyłączone jest uwzględnienie w Studium wymogów ochrony krajobrazu kulturowego oraz stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków, do czego zobowiązuje art. 10 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy. Należy przypomnieć, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy).

Z art. 20 ust. 1 ustawy wynika m.in., że plan miejscowy uchwala rada, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W konsekwencji tak uregulowanego stopnia związania rady ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego stwierdzić należy, że w celu ujęcia w planie miejscowym określonych form ochrony zabytków, w tym elementów krajobrazu kulturowego, rozwiązania w tym zakresie muszą być uprzednio zawarte w treści studium. Potwierdzają to zresztą przepisy ustawy o ochronie zabytków omówione powyżej.

Dodatkowo podkreślić należy, że zaskarżone Studium zawiera szereg ustaleń, z których wynika, że zakaz zabudowy (dotyczący m.in. przedmiotowych działek skarżących), mimo że znajduje prawne uzasadnienie, może jednak zostać zmodyfikowany, a nawet zniesiony, w planie miejscowym. Studium wymaga bowiem uwzględnienia stref ochrony konserwatorskiej w nowych planach miejscowych, jednakże z możliwością korekty ich granic w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków. Jak bowiem stanowi, ustalenia tych stref winny być szczegółowo dopracowane w tekstach planów, także w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków. Z zapisów Studium wynika również, że szczegółowy sposób zagospodarowania i zabudowy na obszarach położonych w wyznaczonych w Studium strefach ochrony konserwatorskiej ekspozycji winien zostać uzgodniony z konserwatorem zabytków na etapie sporządzania planu miejscowego, bez konieczności przenoszenia granic tych stref do planów (vide załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, tom II - str. 35 - 36, 59 i 76).

Przyjęcie tego rodzaju otwartych zapisów Studium, wbrew stanowisku skarżących, nie świadczy o ustaleniu granic stref ochrony konserwatorskiej bez oparcia ich o niepodważalne, wiarygodne i merytorycznie uzasadnione analizy. Przeciwnie, Gminny Program Opieki nad Zabytkami Gminy K. w latach 2010 - 2014 (zaopiniowany przez właściwy organ ochrony zabytków) stanowi merytoryczną podstawę do wprowadzenia w Studium stref ochrony konserwatorskiej. Natomiast omówione powyżej otwarte zapisy Studium są korzystne dla skarżących, umożliwiają bowiem modyfikację zapisów Studium w planach miejscowych, oraz dodatkowo dowodzą, że Rada – mając na uwadze, iż Studium ma kształtować politykę przestrzenną Gminy na wiele lat, widzi konieczność dostosowania planów miejscowych, mogących również powstać za wiele lat, do zmieniającej się rzeczywistości.

Reasumując, zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że zakaz zabudowy ich działek umieszczony w Studium naruszył w sposób nieuprawniony ich interes prawny. Wynika on bowiem z przemyślanego działania Rady Gminy, chcącej ochronić wartości kulturowe tego terenu.

Również zarzut nieuwzględnienia ładu przestrzennego wynikającego z wydania decyzji o warunkach zabudowy dla innych działek będących własnością skarżących, położonych w obrębie C., nie mógł być uwzględniony. Ład przestrzenny w Studium został zachowany m.in. z tego względu, że działki - dla których skarżący uzyskali decyzje o warunkach zabudowy, obejmujące inwestycje polegające na budowie budynków mieszkalnych, położne są bezpośrednio przy głównych ciągach komunikacyjnych wsi (ul. S. – działki nr [...] i [...]) i ul. J. (działka nr [...]). Położenie tych działek jest zatem odmienne od działek nr [...] i nr [...], które to działki znajdują się na zapleczu układu urbanistycznego wsi, w oddaleniu od ww. ciągów komunikacyjnych. Zabudowa działek objętych decyzjami o warunkach zabudowy nie spowoduje zatem zakłócenia ekspozycji widokowej wynikającej z ustanowionych w Studium stref ochrony konserwatorskiej. Ponadto zgodna jest z historycznym układem dróg wsi C.. Działki, których przeznaczenie w Studium kwestionowali skarżący, położone są w obszarze niezabudowanym, dlatego skarżący nie uzyskali dla nich warunków zabudowy, co sami przyznali w skardze stwierdzając, że brak do tej pory wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tych działek spowodowany był brakiem spełnienia przesłanki wymienionej

w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc podstawowej przesłanki warunkującej możliwość wydania tego typu decyzji. Z kolei działki objęte decyzjami o warunkach zabudowy sąsiadują z istniejącą, podobną zabudową, dlatego warunki zabudowy uzyskały. Działki skarżących objęte decyzjami o warunkach zabudowy nie odznaczają się zatem, wbrew twierdzeniom skarżących, tożsamymi cechami, co działki nr [...] i nr [...]. W konsekwencji nie sposób podzielić tezy skarżących, że wprowadzenie zakazu zabudowy działek nr [...] i nr [...] zakłóca ład przestrzenny, który (zdaniem skarżących) ukształtowany został wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla opisanych powyżej działek skarżących.

Dodać należy, że działki, dla których skarżący uzyskali warunki zabudowy, w projekcie Studium po raz pierwszy wyłożonym do publicznego wglądu również były objęte zakazem zabudowy, jednak na skutek uwagi złożonej przez skarżących do projektu Studium działki te zostały włączone do terenów zabudowy mieszkaniowej. To rozwiązanie było motywowane uzasadnionymi względami. Po pierwsze, działki powstałe po podziale działki nr [...], ze względu na swoje położenie, stanowią uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej w historycznym centrum wsi C., po zachodniej stronie rzeki R., a zatem dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na ich terenie nie wpłynie negatywnie na zachowanie ochrony konserwatorskiej oraz wymogi ładu przestrzennego. Po drugie, dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na działkach powstałych po podziale działek nr [...] i nr [...] stanowiło – jak to wyjaśniła Rada w odpowiedzi na skargę – wyraz kompromisu, a nie rozwiązanie pożądane. Rada oceniła, że do czasu przyjęcia planu miejscowego dla tego terenu, inwestor uzyska prawdopodobnie pozwolenie na budowę, zatem wyłączanie terenu spod zabudowy nie byłoby celowe. Ponadto położenie tychże działek uzasadniało przyjęcie tezy, że korzystnym jest pozostawienie możliwości zabudowy na ich terenie, albowiem będzie to zabudowa zwarta na stosunkowo niewielkim obszarze. W ocenie Sądu słuszne stanowisko Rady w powyższym zakresie nie może oznaczać dopuszczenia do dalszego poszerzania obszarów zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 8-7.R, stanowiącym teren rolny, w tym na działkach nr [...] i nr [...]. Takie zmiany stanowiłyby niedopuszczalne ustępstwa wobec wymogów ładu przestrzennego i ochrony konserwatorskiej niezbędnej na tym terenie na rzecz sprzecznych z tymże ładem i tą ochroną zamierzeń inwestycyjnych (m.in. na działkach skarżących). Należy przy tym podkreślić, że z obowiązujących przepisów nie wynika, aby rada gminy była obowiązana uwzględnić fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy na etapie uchwalania studium lub planu miejscowego. Przeciwnie, z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy wynika wprost, że decyzja o warunkach zabudowy, której ustalenia są inne niż ustalenia planu miejscowego, wygasa (na skutek stwierdzenia jej wygaśnięcia przez organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy), chyba że została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Dodatkowo Sąd uznał, że zawarte w uzasadnieniu nieuwzględnienia uwag skarżących wywody Rady dotyczące ochrony gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej, zgodnie z którymi obowiązujące przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dają możliwości uzyskania zgody na wyłączenie takich gruntów z produkcji rolnej, stanowiły – jak przekonująco wyjaśniła to Rada Gminy w toku postępowania sądowego, skrót myślowy, który należy przeanalizować w kontekście art. 7 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi

(art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy). Wyrażenie takiej zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Oznacza to, że istnieje tryb przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze. Z wyjaśnień Rady Gminy wynika jednak, że przy obecnym stanie gruntów rolnych w gminie K. (najlepsze grunty rolne w Gminie to grunty o klasie III) nie jest uzasadnione dalsze pomniejszanie już szczupłego zasobu gruntów rolnych dobrej jakości. Ewentualna zgoda ministra właściwego do spraw rolnictwa i rozwoju wsi musi być poprzedzona inicjatywą organu gminy, który przy rozważaniu skierowania wniosku winien kierować się regulacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta przyjmuje jako zasadę - ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz zawiera wskazówki jakimi przesłankami należy się kierować przy przeznaczaniu gruntów rolnych na cele nierolnicze. Do tych wskazówek należy wymóg przeznaczania na cele nierolnicze przede wszystkim nieużytków, a w razie ich braku - innych gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej (por. art. 3 i art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zdaniem Sądu, słusznie zatem Rada wywodziła, że również ochrona wynikająca z ww. ustawy uzasadniała pozostawienie działek nr [...] i nr [...] w użytkowaniu rolniczym z ustanowionym na ich terenie zakazem zabudowy. Bezsporne bowiem jest, że cześć każdej z ww. działek (po około 20% powierzchni) stanowią grunty rolne III klasy, a wiec grunty podlegające szczególnej ochronie. Ponadto na działkach tych znajdują się przede wszystkim grunty rolne klasy IVa, a więc "gleby orne średniej jakości, lepsze" (vide decyzja Starosty z dnia 31 stycznia 2011 roku dotycząca klasyfikacji gleboznawczej k. 63 – 64 akt sądowych oraz mapy k. 66 i 169 akt sądowych). Z zapisów Studium wynika przy tym, że wśród klas bonitacyjnych gleb wykorzystywanych rolniczo przeważają w gminie gleby średniej i słabej jakości (vide załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, tom I - str. 47). Dodatkowo pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 1 października 2014 roku wyjaśnił, że najwyższa klasa bonitacyjna gleb w gminie to klasa III. W gminie K. nie ma bowiem gleb klasy bonitacyjnej I i II. Należy również zauważyć, że użytki rolne stanowią jedynie 47% gruntów gminy K. (vide załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, tom I - str. 46).

Nie sposób przy tym zgodzić się ze skarżącymi, że ww. działki znajdują się na terenie uniemożliwiającym wykorzystywanie ich dla celów rolniczych, a doskonale nadającym się do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tego argumentu w skardze skarżący w żaden sposób nie uzasadnili, natomiast w uwadze zgłoszonej do projektu Studium z dnia 28 października 2013 roku wskazali, że ukształtowanie terenu, tj. duży kąt nachylenia, uniemożliwia ich rolnicze wykorzystanie. W ocenie Sądu nachylenie terenu, nawet znaczne, nie uniemożliwia wykorzystania rolniczego działek, szczególnie, że nie jest to takie nachylenie, które (w ocenie skarżących) wykluczałoby ich zabudowę.

Dodać należy, że obszar działek nr [...] i nr [...], podobnie jak całość obrębu geodezyjnego C., położny jest w granicach P. Obszaru Chronionego Krajobrazu (vide uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 kwietnia 2010 r., nr1161/XLVII/10 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim - Dz. Urz. Woj. Pom. nr 80, poz. 1455). Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych. Wprawdzie istotnie, jak wskazują skarżący, z przepisów ww. ustawy nie wynika obowiązek wprowadzenia na tym obszarze zakazu zabudowy, jednak objęcie tego terenu ochroną przewidzianą w ustawie o ochronie przyrody dodatkowo potwierdza jego walory krajobrazowe, eksponowane przez Radę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 k.c. zawartego w skardze należy wyjaśnić, że (jak to już wskazywano powyżej) wynikające z tego przepisu uprawnienia właścicielskie mogą doznawać ograniczeń wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, do których należą m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie zabytków, ustawy o ochronie przyrody, czy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepisy te - stanowiące elementy prawa administracyjnego materialnego, wprowadzają ograniczenia prawa własności nieruchomości z uwagi na istnienie innych, równie istotnych lub istotniejszych dla interesu publicznego wartości. Jeżeli wartości te zostają uwzględnione w sposób prawidłowy i uzasadniony w aktach polityki planistycznej, tak jak stało się w niniejszej sprawie, to nie można Radzie zarzucić naruszenia art. 140 k.c. poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności.

Przepisy regulujące zakres władztwa planistycznego adresowane są do organów planistycznych, zatem to te organy w toku procedury planistycznej są obowiązane przestrzegać norm konstytucyjnych i ustawowych, a także innych powszechnie obowiązujących przepisów, które wprowadzają ograniczenia uprawnień w swobodnym kształtowaniu przeznaczenia nieruchomości położonych na terenie gminy. Ostatecznie to rada gminy ma obowiązek wyważenia interesu publicznego z interesami prywatnymi występującymi na terenie objętym danym aktem planistycznym, w tym studium. Wyrazem interesu publicznego w przeznaczeniu nieruchomości w studium są wymagane ustawą uzgodnienia z określonymi organami. Organy uzgadniające treść aktu planistycznego przedstawiają wymogi interesu publicznego w zakresie swojej właściwości. Nie mogą natomiast wyrażać występujących na danym terenie interesów prywatnych. Te są bowiem konkretyzowane przez podmioty, którym służą określone prawa do terenów objętych procedurą planistyczną. W konsekwencji interes publiczny i interesy prywatne podlegają rozważeniu przez radę gminy.

W toku procedury uchwalania zaskarżonego Studium uzyskano pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 kwietnia 2013 roku (vide dokumentacja prac planistycznych część I). W zaskarżonym Studium oraz odpowiedzi na skargę Rada Gminy – biorąc pod uwagę tę opinię oraz wszystkie opisane powyżej dokumenty, w tym "Gminny Program Opieki nad Zabytkami Gminy K. w latach 2010 – 2014", przedstawiła szczegółową analizę istniejących na terenie działek skarżących interesów - publicznego i prywatnego. Analiza ta pozwala przyjąć, że słusznie Rada Gminy uznała w tej sprawie przewagę interesu publicznego nad interesem prywatnym skarżących (przejawiającym się w dążeniu do przeznaczenia działek nr [...] i nr [...] pod zabudowę mieszkaniową).

Dodatkowo wyjaśnić należy, że w sprawie zachowane zostały wszelkie wymagania dotyczące procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wynikające z art. 11 i art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt dokonał wymaganych ogłoszeń, obwieszczeń i zawiadomień. Uzyskał niezbędne stanowiska, uzgodnienia i opinie właściwych organów i podmiotów. Dokonał także prawidłowo wyłożenia projektu Studium do wglądu publicznego, organizując w tym czasie dyskusję publiczną, a następnie przedstawił projekt Radzie z listą nieuwzględnionych uwag. Rada zaś uchwaliła Studium z zachowaniem wymogów art. 12 ustawy. Uchwała zawiera niezbędne załączniki (tekst, rysunek, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rada Gminy, wprowadzając zakaz zabudowy na objętych skargą nieruchomościach i niezmieniając ich przeznaczenia, dokonała wprawdzie ingerencji w prawo własności przysługujące skarżących, jednak ingerencja ta została należycie uzasadniona, co w konsekwencji prowadziło do wniosku, że Radzie nie można było zarzucić nadużycia przysługującego jej władztwa planistycznego.

Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.