Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 288/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. B. i Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] Al. [...], stanowiącej wg ewidencji gruntów i budynków część działki nr [...] z obrębu [...], a wg mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem, zaewidencjonowanej w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z [...] grudnia 2007 r. pod nr [...] projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...], uregulowanej w KW nr [...] (właściciel [...]), będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], stanowiącej aktualnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Niezabudowana nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] o pow. [...] ozn. jako działki nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] cz. z obrębu [...] aktem notarialnym z [...] października 1973 r. Rep. [...] została przejęta na własność Skarbu Państwa.

Przejęcie nieruchomości nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94).

Przedmiotowa nieruchomość w dniu wywłaszczenia stanowiła współwłasność [...] na podstawie umowy darowizny z [...] marca 1943 r. nr Rep. [...] złożonej do zbioru dokumentów [...].

O zwrot powyższej nieruchomości wystąpili [...] maja 2001 r. spadkobiercy [...], tj. [...]. Wnioskiem z [...] maja 2001 r. o zwrot części dawnej działki nr [...] wystąpiła [...] - spadkobierczyni [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2005 r. wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z dawnego obrębu [...] Starostę [...].Starosta [...] decyzją [...] sierpnia 2008 r. orzekł zwrot projektowanej działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) o pow. [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Starosta [...] decyzją [...] kwietnia 2011 r. ponownie orzekł zwrot projektowanej działki nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji.

Starosta [...] prowadząc ponownie postępowanie ustalił, że część działki ewid. nr [...] została objęta umową dzierżawy nr [...] z [...] czerwca 2013 r. zawartej między Miastem [...] a [...] małż. [...], na okres do 14 lipca 2017 r.

Następnie decyzją z [...] czerwca 2016 r. organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości stanowiącej obecnie część działki ewid. nr [...] z obr. [...], uregulowanej w KW nr [...], pochodzącej z dawnej księgi wieczystej pn. "[...]", będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...].

[...] złożyły odwołanie od powyższej decyzji.

Zgodnie z pismem Urzędu [...] z [...] listopada 2020 r. działka będąca przedmiotem zwrotu, opisana jako działka projektowana nr [...], stanowi aktualnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Obecnie nieruchomość nie jest przedmiotem żadnej dzierżawy.

Wojewoda [...] rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 i zaznaczył, że w sprawie zachodzi konieczność ustalenia, czy na spornej działce, przejętej na rzecz Skarbu Państwa, na dzień złożenia wniosku a nie później niż na dzień 22 września 2004 r., zrealizowano cel na który przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona.

Nieruchomość objęta aktem notarialnym z [...] października 1973 r. została przejęta na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" i ulic miejskich, zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] kwietnia 1972 r. Jak wynika z treści aktu notarialnego w skład terenu objętego ww. decyzjami lokalizacyjnymi, wchodził grunt o pow. [...], a poza lokalizacją leżał grunt o pow. [...], wykupiony przez Skarb Państwa na wniosek dawnych współwłaścicieli [...]. Na podstawie akt sprawy ustalono, że część wywłaszczonej nieruchomości, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, została objęta ww. lokalizacją.

Wojewoda [...] podkreślił, że zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też, w postępowaniu o zwrot nieruchomości, konieczne jest jednoznaczne ustalenie, przez organ orzekający, rzeczywistego celu wywłaszczenia. Precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia winno następować jedynie na podstawie dokumentów określających ten cel, zaistniałych przed dokonaniem wywłaszczenia. Tym samym dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 u.g.n. - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna lub doszło do zawarcia umowy w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z pismami Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2005 r. nr [...] i Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w Dzielnicy [...] z [...] marca 2008 r. nr [...] projektowana działka nr [...] stanowi fragment terenu zieleni miejskiej, oddzielającej chodnik biegnący wzdłuż ul. [...] od pętli autobusowej. Na części przedmiotowej nieruchomości wybudowano pawilon handlowy - kwiaciarnię, na który wydano pozwolenie na użytkowanie nr [...] z [...] stycznia 1996 r., na okres do 21 czerwca 1998 r.

W trakcie oględzin przeprowadzonych [...] czerwca 2002 r. i [...] października 2004 r. stwierdzono, że część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], ozn. jako część działki ewid. nr [...] stanowi teren zieleni oraz na części tej działki znajduje się pawilon handlowy. Nieruchomość leży w sąsiedztwie pętli autobusowej. Z kolei z oględzin przeprowadzonych [...] stycznia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...] wynika, że projektowana działka [...] ma nieregularny kształt, zbliżony do litery "L". Na części działki jest posadowiony pawilon handlowy o powierzchni 28,20 m², parterowy, całkowicie podpiwniczony, wolnostojący o konstrukcji stalowej, wybudowany w 1993 r., na podstawie decyzji [...] lutego 1993 r. nr [...], a następnie z uwagi na budowę stacji paliw "[...] " przesunięty na obecne miejsce w 1994 r. Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 1996 r. zezwolił na użytkowanie budynku. Na części działki jest nawierzchnia z kostki betonowej o powierzchni 70 m². Pozostałą część działki jest porośnięta trawą i nielicznymi drzewami.

Powyższe zagospodarowanie terenu potwierdzają pozyskane przez organ I instancji zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z 1982 r., arkusz [...], szereg [...] nr [...], z 1990 r. arkusz [...], szereg [...] nr [...], z [...] maja 1997 r. arkusz [...], szereg [...] nr [...] oraz z [...] maja 2005 r. arkusz [...], szereg [...] nr [...], na których widać, że na przedmiotowym terenie znajdują się budynki, zieleń, parkingi i ciąg pieszo-jezdny. Ponadto, na zdjęciach z 1982 r. oraz z 1990 r. - trwająca już budowa elementów osiedla.

Powyższe potwierdza również opinia z [...] października 2015 r. geodety uprawnionego w zakresie fotogrametrii i teledetekcji, [...] dotycząca interpretacji sytuacji odfotografowanej na zdjęciach lotniczych z 1982 r., 1997 r. oraz 2005 r.

Organ odwoławczy wskazał, że zgadza się ze stanowiskiem Starosty [...], że w odniesieniu do projektowanej działki nr [...], która aktualnie stanowi część działki ewid. nr [...] cel wywłaszczenia, zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] z [...] kwietnia 1972 r. został zrealizowany. Z przedstawionych zdjęć i opinii oraz innych zgromadzonych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, że wskazane powyżej zagospodarowanie projektowanej działki nr [...], która aktualnie stanowi część działki ewid. nr [...] to realizacja infrastruktury zaplanowanego osiedla mieszkaniowego.

Wojewoda podkreślił, że gdy celem wywłaszczenia jest osiedle mieszkaniowe to przy ocenie realizacji celu należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych związanych w funkcjonowaniem osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że organ I instancji słusznie uznał, że pismo z [...] maja 1995 r., złożone przez [...] do Urzędu Gminy [...] Wydział Geodezji, zatytułowane jako "prośba o dokonanie regulacji prawnej terenów częściowo położonych w granicach miasta [...] ...", nie może być zakwalifikowane jako wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1286/17, wydanym w sprawie o zwrot działki o nr ew. [...] z obrębu [...]. Z treści powołanego pisma wynika, że [...] domagała się ustalenia statusu prawnego wywłaszczonych nieruchomości, a także pomocy w odnalezieniu dokumentów wywłaszczeniowych. Pismo to nie zawierało żądania w zakresie zwrotu nieruchomości.

W świetle powyższego Wojewoda [...] stwierdził, że stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego cel wywłaszczenia na projektowanej działce nr [...], która aktualnie stanowi część działki ewid. nr [...], został zrealizowany, a decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. jest zasadna i prawidłowa.

[...] wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

1) art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez zaniechanie orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej [...] października 1973 r. w sytuacji, gdy w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, tj. wykorzystania pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz ulic miejskich, a jakiekolwiek obiekty lub zmiany w zakresie sposobu zagospodarowania wywłaszczonych gruntów nastąpiły w terminie przypadającym przeszło po 20 latach od wywłaszczenia nieruchomości,

2) art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia niemożliwości zwrotu z uwagi na zrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu z [...] października 1973 r., w sytuacji gdy sposób wykorzystania działki nr [...] położonej w obrębie [...] o pow. [...] przed dniem złożenia wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, tj. [...] maja 2001 r. i [...] maja 2001 r., nie stanowił wykorzystania na cele mieszkaniowe związane z budową osiedla mieszkaniowego "[...]" lub budową ulic miejskich albowiem na przedmiotowej działce powstał wyłącznie pawilon handlowo-usługowy (kwiaciarnia), nawierzchnia brukowa (chodnik) oraz tereny zieleni miejskiej, co w oczywisty sposób nie uwzględniało celów wskazanych ściśle w decyzji wywłaszczeniowej, tj. budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" i ulic miejskich, gdyż zarówno osiedle, jak i ulice miejskie jako założenie urbanistyczne zostały zrealizowane wiele lat wcześniej, a nadto działka nie została wykorzystana w całości albowiem pawilon handlowo-usługowy i teren utwardzony zajęły (nawet po wielu latach) zaledwie 1/5 działki, a dodatkowo wszelkie zmiany odnoszące się do innego sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości, wymagały dokonania czynności z udziałem wszystkich stron postępowania, czego w tym realiach sprawy niniejszej zaniechano, w szczególności w procesie wszelkich zmian dotyczących sposoby wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości winny uczestniczyć spadkobierczynie byłych właścicieli nieruchomości, które dodatkowo złożyły przed dokonaniem zmian wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

3) art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że:

a) rzeczywisty cel wywłaszczenia nieruchomości w 1973 r. obejmował również budowę infrastruktury oraz terenów zielonych osiedla "[...]" i wykraczał poza zabudowę mieszkaniową tego osiedla,

b) realizacją planów budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" mogło być wykorzystanie przedmiotowej działki dziewięć lat później na plac budowy infrastruktury usługowej, posadowienie dwadzieścia jeden lat później na wywłaszczonej działce pawilonu handlowego, stanowiącego rzekomo infrastrukturę tego samego osiedla, czy przeznaczenie dwadzieścia cztery lata później tej działki na obszary zielone, a w konsekwencji aby ww. działania stanowiły realizację rzeczywistego i pierwotnego celu wywłaszczenia,

c) wystarczające znaczenie ma wyłącznie data wydania decyzji z [...] lipca 1978 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę pawilonu techniczno-administracyjnego, bez wykazania faktu jej obowiązywania oraz następczego przeznaczenia ww. pawilonu, podjęcia w związku z jej wydaniem na nieruchomości jakichkolwiek czynności faktycznych oraz ich związku z pierwotnym celem wywłaszczenia,

d) nie ma znaczenia, że jedyny pawilon techniczno- administracyjny, posadowiony na działce w 1994 r., został wybudowany aż 16 lat po wydaniu decyzji z [...] lipca 1978 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, co wyraźnie potwierdza fakt, że pomimo wydania przedmiotowej decyzji nic zaistniała w latach 1978-1994 potrzeba wybudowania na wywłaszczonej nieruchomości budynku handlowego ani zagospodarowania nieruchomości na jakiekolwiek cele związane z budową osiedla mieszkaniowego "[...]", czy nawet z budową jego infrastruktury,

e) nie ma znaczenia, że z treści załącznika graficznego dołączonego do planu realizacyjnego zagospodarowania terenu I etapu realizacji [...] zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 1973 roku nr [...], z którego wynika, że na przedmiotowej działce nie zostały w tamtym czasie zaplanowane żadne przedsięwzięcia, a w konsekwencji tego, iż z całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wynika, że niecelowe było wywłaszczenie nieruchomości na cele związane z budową osiedla "[...]", jak również, iż tym bardziej wszelkie kolejne działania podejmowane na wywłaszczonej działce nie mogły mieć związku z realizacją tego celu, jak również

f) nie ma znaczenia dla sprawy, iż posadowienie w 1994 r. na wywłaszczonej nieruchomości pawilonu handlowego stanowiło tylko i wyłącznie konsekwencję rozpoczęcia budowy stacji benzynowej na innej działce i konieczności przeniesienia usytuowanego na placu budowy pawilonu handlowego (kwiaciarni), a zatem nie miało żadnego związku z uprzednią budową osiedla mieszkaniowego "[...]" (w ramach jego celu zakreślonego na etapie wywłaszczenia), czy nawet z budową jego infrastruktury, a stanowiło działanie oderwane od urbanistycznych założeń zakończonej znacząco wcześniej budowy osiedla mieszkaniowego "[...]",

4) art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż realizacja powyższych działań może stanowić realizację celu wywłaszczenia przedmiotowej działki i błędne uznanie, że cel wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" i ulic miejskich został zrealizowany (w pełni i na całym obszarze działce), a co za tym idzie nieruchomość ta nie podlega zwrotowi,

5) art. 64 § 2 kpa oraz § 12 i 16 uchwały nr 132 Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1980 r. w sprawie organizacji przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków poprzez zaniechanie precyzyjnego ustalenia zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy rzeczywistej intencji skarżącej [...] (wówczas [...]) i konkluzji wniosku, a dotyczącej wniosku o uregulowanie sytuacji prawnej nieruchomości wniesionego przez [...] [...] maja 1995 r., podczas gdy jeśli treść pisma nie była jednoznaczna, to obowiązkiem organu było ustalenie w toku postępowania żądania strony, a skarżąca nie posiadała wówczas wiedzy pozwalającej na prawidłowe sformułowanie wniosku, zaś w dalszych pismach w sprawie wskazywała na rzeczywistą intencję wniosku z [...] maja 1995 r.,

6) rażące naruszenie art. 15 kpa poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, pominięcie i nie odniesienie się do materiału dowodowego oraz całkowite zaniechanie rozpoznania zarzutów podniesionych w odwołaniu względem decyzji organu I instancji, co spowodowało iluzoryczność dwuinstancyjności załatwiania sprawy administracyjnej, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa,

7) rażące naruszenie art. 6 kpa poprzez przyjęcie wykładni przepisów i sposobu załatwienia sprawy administracyjnej zmierzającego wyłącznie w celu zaniechania zwrotu nieruchomości lub wypłaty odszkodowania oraz prowadzenie tylko postępowania odwoławczego w stosunkowo prostej sprawie administracyjnej przez okres 4,5 roku, co stanowi łącznie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie możliwości zobowiązania przez Sąd Wojewody [...] do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu orzeczenia wraz z aktami sprawy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i orzekającej co do istoty sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowy z [...] marca 2021 r. skarżące zrzuciły dodatkowo:

1) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez zaniechanie orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w dniu [...] października 1973 r. wobec braku realizacji celu, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" i cel ten, w zakresie ww. artykułu nie został zrealizowany, gdyż obecny sposób zagospodarowania wywłaszczonych gruntów nastąpił po 21. latach od daty wywłaszczenia nieruchomości i nie był oznaczony w planie realizacyjnym.

2) naruszenie art. 137 ust. 2 u.g.n. w przypadku realizacji celu wywłaszczenia tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, wobec czego zwrotowi podlega pozostała jej część.

Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, a to oznacza konieczność jej zwrotu.

3) naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji.

Zasada ochrony własności prywatnej została wyrażona w art. 21 ust. 1 w związku z art. 20 Konstytucji. Trwałość i nienaruszalność własności prywatnej oraz powszechny dostęp do tego prawa stanowią jedną z naczelnych zasad ustrojowych. Ochrona prawa własności została ujęta w Konstytucji również w rozdziale II, "Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne". Treść art. 64 ust. 1 gwarantuje każdemu prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.

W piśmie z [...] lipca 2021 r. skarżące przedstawiło dodatkowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. odmawiającą zwrotu opisanej w niej nieruchomości, która została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z [...] marca 1958 r., w oparciu o akt notarialny umowy kupna – sprzedaży z [...] października 1973 r.

Organy obu instancji ustaliły, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z zespołem ulic, która została zrealizowana do 20 maja 2003 r., kiedy to złożony został wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynków mieszkalnych. Wniosek zwrotowy został złożony [...] i [...] maja 2001 r., a zatem po zrealizowaniu zamierzenia inwestycyjnego, co wyklucza możliwość zwrotu.

Przedstawione stanowisko Sąd podziela aprobując dokonane ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną.

Na wstępie należy wyjaśnić, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony w kontrolowanym postępowaniu powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Wprawdzie prawo własności spornej nieruchomości zostało przejęte przez Skarb Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednak zgodnie z art. 216 ust. 1 obecnie obowiązującej u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (a więc dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tej właśnie ustawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.136 ust.1 i 3 oraz art. 137 ust.1 i 2 u.g.n.

Zgodnie z tymi przepisami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą zaś żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Nieruchomość uznaje się natomiast za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli przy tym w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Mając na uwadze powyższe przepisy uznać należy, że punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności nieruchomości jest w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości a następnie jego skonfrontowanie ze stanem faktycznym, w jakim się ta nieruchomość znajduje, co pozwoli na ocenę czy cel wywłaszczenia został realizowany. Na podstawie tych ustaleń, organ uwzględniając wykładnię art.136 i 137 u.g.n., powinien orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub o odmowie jej zwrotu.

W skardze Skarżąca kwestionuje tożsamość posadowienia na spornej działce pawilonu handlowego, zieleni miejskiej oraz chodnika z celem wywłaszczenia wynikającym z decyzji lokalizacyjnych nr [...] z [...] kwietnia 1972r. tj. budową osiedla mieszkaniowego wraz z zespołem ulic. Stanowisko to nie zasługuje, zdaniem Sądu na uwzględnienie.

Trafnie wskazał Wojewoda, że budowa osiedla mieszkaniowego wraz z zespołem ulic powinna być rozumiana jako powstanie kompleksu budynków mieszkaniowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci m.in. sklepów, pawilonów usługowych, szkól i przedszkoli, jak również parkingów, miejsc składowania śmieci , terenów zielonych oraz służących zabawom dzieci i rekreacji.

Podkreślić należy, że Sąd podziela stanowisko organu, że z uwagi na fakt, że bardzo często wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczą (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczeń dokonanych kilkadziesiąt lat temu a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i stosowania prawa wymagania odnośnie szczegółowości opisu celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania takiej decyzji a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. To oznacza, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności ( wyrok NSA z dnia 18.12 2014 sygn. Akt I OSK 1417/13). To zaś oznacza, że określenie celu wywłaszczenia jako budowy osiedla mieszkaniowego wraz z zespołem ulic także musi być ocenione jako nieostre i otwarte a zatem nie pozwalające na jednoznaczne ustalenie jakie konkretnie obiekty, o jakich parametrach i funkcjach miały się w nim zawierać.

Zdaniem Sądu, skoro zatem celem dokonanego w 1973 r. wywłaszczenia była budowa niedookreślonego co do konkretnych założeń osiedla mieszkaniowego z zespołem ulic ,którego funkcja jako obiektu służącego kompleksowemu zaspokajaniu szeroko rozumianych potrzeb mieszkaniowych w ramach przewidywanej dla takiego osiedla infrastruktury nie budzi wątpliwości to stwierdzić należy, że wybudowanie na omawianej nieruchomości pawilonu handlowego w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] lipca 1978 r. i fragmentu chodnika oraz istnienie terenu zielonego z całą pewnością wpisuje się w realizację tak określonego celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jest usprawiedliwione jeżeli teren objęty wywłaszczeniem został zagospodarowany w taki sposób, aby możliwe było utożsamienie osiągniętego rezultatu z celem, dla którego wywłaszczenia dokonano. Dopiero zagospodarowanie terenu sprzecznie z choćby ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jedynie w sytuacji gdy zostanie wykazane, że nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Wobec zrealizowania inwestycji zgodnie z celem wywłaszczenia rozważania czy zaistniały przesłanki określone w art. 137 u.g.n. nie mają istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy. Omawiana w orzecznictwie zasada zwrotu nieruchomości wynikająca z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP opiera się bowiem na założeniu niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. W tym kontekście Sąd stoi na stanowisku, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot – ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie akceptowany jest pogląd, że "skonsumowanie" celu wywłaszczenia, co do zasady wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od jego daty. Przyjmuje się, że po realizacji zamierzenia inwestycyjnego podmiot, na rzecz którego nieruchomość wywłaszczono staje się jej dysponentem, służy mu pełnia praw właścicielskich, a sposób realizacji tych praw odrywa się od celu wywłaszczenia (por. wyrok sygn. akt I OSK 1810/11).

Trzeba również podkreślić, że wystąpienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia ma miejsce wówczas gdy upłynie wynikający z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. maksymalny 7-letni termin na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia , który rozpoczął bieg 1 stycznia 1998r. , co oznacza , że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był rozpocząć się najpóźniej w dniu 1 stycznia 2005 r. W dniu 22 września 2004 r. rozpoczął natomiast bieg 10-letni termin z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., co oznacza, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był zakończyć się najpóźniej w dniu 22 września 2014 r., co w sprawie niniejszej miało miejsce (por. wyrok TK z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, wyrok TK z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14). Wbrew zarzutom skargi nie ulega bowiem wątpliwości, że na objętej sporem nieruchomości przed 22 września 2014 r. powstała infrastruktura osiedlowa.

W odniesieniu do daty realizacji inwestycji i zachowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Sąd prezentuje pogląd, według którego ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Przesłanki te bowiem nie mogą działać wstecz. Wskazane terminy zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (p. art. 242), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004r. (p. art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Ani przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości. Do czasu wprowadzenia powyższych regulacji do obrotu prawnego orzecznictwo wypracowało interpretację pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości przyjmując uznanie nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia wówczas, gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy, kiedy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła. W kwestii terminów z art. 137 u.g.n. , jak nadmieniono wyżej, wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Wcześniej, bo w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, stwierdził, że art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomości, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jest to konsekwencją przejścia prawa własności na Skarb Państwa z wszelkimi tego skutkami, czyli uprawnieniami właścicielskimi. W odniesieniu do takich nieruchomości nie mają zatem znaczenia aktualne działania, dlatego że po wygaśnięciu roszczenia o zwrot właściciel może z nieruchomości korzystać wedle swego uznania (p. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95 (OSNP z 1995 r., nr 24, poz. 296).

Odnośnie ustalenia prawidłowej daty złożenia wniosku zwrotowego sąd podziela stanowisko Wojewody, że kwestia ta została rozstrzygnięta orzeczeniem tutejszego sądu w sprawie IV SA/Wa 1286/17. Także pozostałe zarzuty skargi nie są trafne gdyż nie doszło do naruszenia wskazanych przez Skarżącą przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Ustalenia faktyczne organów administracji uznać należy za wystarczające dla potrzeb rozpoznania wniosku. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji ustaliły jednoznacznie cel dokonanego wywłaszczenia i czas jego zrealizowania. Przeciwnie do argumentów Skarżącej nie można uznać, że budowa osiedla mieszkaniowego wraz z siecią ulic ogranicza się jedynie do wzniesienia budynków mieszkalnych. Rozstrzygnięcie natomiast w sprawie sygn. IV SA/Wa 47/13 nie było dla organów administracji w tym postępowaniu wiążące.

Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja zapadła zatem z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Organ w sposób prawidłowy zgromadził i ocenił materiał dowodowy a następnie przedstawił swoje stanowisko w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.

Mając te okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).