Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 422/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Po 247/06 w sprawie ze skargi L. N. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2006 r. oddalił skargę L. N. na decyzję Wojewody W. z [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył przebieg postępowania w tej sprawie, treść decyzji, wniesionych środków prawnych oraz ocenę legalności decyzji, stwierdzając co następuje

Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości – dz. nr [...] pod warunkiem ustanowienia na niej służebności drogowej. Przeznaczenie działki pod tereny komunikacyjne miało wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. z dnia 26 maja 1994 r. Organ stwierdził, iż w stosunku do projektowanej dz. nr [...] nie ma zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przebieg tej działki jako drogi nie został ustalony w planie.

Następnie decyzją z [...] Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości – dz. nr [...] pod warunkiem ustanowienia dla działki nr [...] w razie jej zbycia służebności drogowej na dz. nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, albo sprzedaży udziału w prawie do działki, stanowiącej drogę wewnętrzną. Projektowane działki nr [...] i [...] przeznaczone zostały zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w M., zatwierdzonym uchwałą nr 112/XVII/99 Rady Gminy C. z [...] listopada 1999 r. pod drogę wewnętrzną.

Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu [...], a następnie uwzględniając skargę L. N. wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium decyzją z [...] uchyliło decyzję z [...]. oraz decyzję Wójta i zatwierdziło projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], odmawiając zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem nie dotyczy on działek drogowych, a jedynie podziału nieruchomości, na których projektowane są działki, których obsługa komunikacyjna wymaga wydzielenia dróg publicznych. Podział dz. nr [...] nie mógł wywrzeć skutku przeniesienia jej własności na gminę na tej podstawie.

Po rozpoznaniu wniosku L. N., Starosta P. decyzją z [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone nr dz. [...] i [...], gdyż w tej sytuacji nie doszło do przejścia prawa własności nowoutworzonych dróg na gminę.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. działki nr [...] i [...] były przeznaczone na drogę dojazdową "KD", włączającą się w drogę powiatową i przechodzącą w ciąg pieszo-jezdny z utwardzonym pasem szerokości [...] m. Droga ta nie została jednak zaliczona w planie do kategorii dróg publicznych, a nie wynika to także z decyzji podziałowej Kolegium z [...].

Wojewoda W. nie uwzględnił odwołania L. N. i decyzją z [...] utrzymał decyzję Starosty w mocy. Organ powołał się na dodatkowe ustalenia, wynikające z przeprowadzonej rozprawy potwierdzające, że zgodnie z planem z 1999 r. działka nr [...] miała funkcję drogi publicznej. Na podstawie decyzji podziałowej z dnia [...] sporne działki nr [...] i [...] pełnią tę samą funkcję drogową i są zaliczone do dróg publicznych w rozumieniu przepisów prawa. Jednakże zdaniem organu drugiej instancji nie można było w stosunku do nich zastosować uregulowań zawartych w art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie stały się one z mocy prawa własnością gminy.

W skardze na decyzję ostateczną L. N. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jego zdaniem organ odwoławczy trafnie zaliczył sporne działki do kategorii dróg publicznych, natomiast dokonał błędnej wykładni art. 98 ust. 1 ustawy. Znajdował on bowiem – jego zdaniem – zastosowanie także w przypadku wyodrębnienia w ramach podziału danej nieruchomości również działek przeznaczonych wyłącznie pod drogi publiczne.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna.

Za bezsporne uznał Sąd, że zarówno będąca przedmiotem podziału działka nr [...], jak i powstałe na skutek tego podział działki nr [...] i [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone pod drogi publiczne. Sporną jest natomiast kwestia, czy działki nr [...] i [...], powstałe na skutek podziału działki [...], będącej własnością skarżącego L. N., przeszły z mocy prawa na własność Gminy C., w trybie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co skutkowałoby powstaniem po stronie Gminy obowiązku wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 cytowanej ustawy.

Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Z ust. 3 art. 98 ustawy wynika, iż za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowania ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w sytuacji, w której podział nieruchomości skarżącego (działki [...]) przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w całości pod drogę publiczną, polegał jedynie na jej podzieleniu na dwie mniejsze działki o nr [...] i [...], stanowiące również drogę publiczną, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Jednakże w takiej sytuacji nie można uznać, że podział ten spowodował wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Sąd podzielił pogląd, że sformułowanie zawarte w przepisie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "wydzielone pod drogi publiczne" wskazuje, iż dyspozycją cytowanego przepisu objęte jest wydzielenie gruntów pod budowę nowych dróg przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału lub poszerzenia dróg istniejących. Taki wniosek można też wysnuć z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie II SA/Po 918/05, niepubl., wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 13 lipca 2000 r. w sprawie II SA/Gd 1024/99, Lex nr 44203).

W ocenie Sądu, wniosek L. N. o dokonanie podziału nieruchomości stanowiącej działkę [...] zmierzał do obejścia przepisów o wywłaszczeniu, a także przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.). Wbrew twierdzeniu skarżącego – wniosek o podział nieruchomości, na której planowane są inwestycje publiczne nie jest drogą do uzyskania odszkodowania za ograniczenie w możliwości swobodnego wykonywania prawa własności nieruchomości. Wprawdzie rację ma skarżący, iż właściciel nieruchomości nie może zainicjować postępowania wywłaszczeniowego lecz do uzyskania odszkodowania służą mu inne instrumenty prawne. Przepis art. 36 ust. 1 powyższej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 żądać od gminy:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Z ust. 2 wynika zaś, że realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają.

Podobną regulację zawierał art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązującej na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości skarżącego.

Mimo więc, że Gmina do tej pory nie zaproponowała skarżącemu kupna nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, ani nie wszczęła postępowania wywłaszczeniowego, choć droga publiczna nie może stanowić własności osoby fizycznej Sąd uznał, iż wniosek skarżącego o odszkodowanie zgłoszony w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą. P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. N., reprezentowany przez radcę prawnego Kornela Nowaka i zaskarżając wyrok w całości, skargę kasacyjną oparł na obu podstawach z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając:

1) naruszenie art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje on zastosowania;

2) naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez przyjęcie, iż można go zastosować w tym stanie faktycznym;

3) błędną wykładnię wskazanych wyżej przepisów przez przyjęcie nieznanej prawu polskiemu koncepcji obejścia prawa administracyjnego, poszerzanie w drodze wykładni przesłanek ustanowionych przez ustawodawcę oraz przerzucenie niedoskonałości systemu prawa na obywatela i jednocześnie obrazę reguł wykładni prawa z uwzględnieniem art. 8 w zw. z art. 21 Konstytucji RP;

4) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawej rozstrzygnięcia.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono wadliwość wyroku przypisującego stronie zarzut obejścia prawa. Klauzula ta znana prawu cywilnemu nie ma zastosowania w odniesieniu do stosunków publicznoprawnych. Nie można więc czynić zarzutu obywatelowi z tego, że działając legalnie chce uzyskać korzystną dla siebie sytuację prawną. Wywód w tej mierze zawarty w wyroku należy uznać za chybiony. Strona działając legalnie chce uzyskać odszkodowanie za grunt, którego z mocy prawa nie może być właścicielem.

Skarga podważa zasadność wywodów Sądu co do zastosowania przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w ustalonym stanie faktycznym nie jest to możliwe. Konsekwencją zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była wynikająca z przepisów ustawy jedynie zmiana podmiotowa właściciela, a nie zmiana sposobu korzystania. Innymi słowy droga prywatna stała się publiczną.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wnioskowanie Sądu w kwestii braku podstaw do zastosowania art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami budzi wątpliwości.

Zawarta w konkluzji WSA teza w swej istocie przypomina tezę wyroku TK z 1993 r. i opartej na nim linii orzeczniczej. Należy wszakże zważyć, iż oprócz zmian ustaw zmieniła się też Konstytucja, co pozwala domniemywać, że powinien też ulec zmianie sposób myślenia i założenia aksjologiczne wykładni prawa w tym zakresie.

Na gruncie obowiązującego obecnie art. 98 ust. 1 u.g.n. próżno poszukiwać tak rozbudowanych przesłanek jego zastosowania jak ukazał to Sąd pierwszej instancji. Jest oczywistym, iż w drodze wykładni, nie wolno tworzyć prawa, a jedynie rekonstruować zawarte w przepisach normy prawne. Wskazany przepis nie wyklucza przecież sytuacji podziału istniejącej drogi publicznej na więcej niż jedną działkę gruntu. Te nowe działki będą również wydzielone pod drogę publiczną, więc hipoteza art. 98 ust. 1 u.g.n. będzie spełniona. Nadto, trzeba wskazać, iż gdyby ustawodawca miał zamiar ograniczyć zastosowanie tego artykułu do sytuacji jakie wskazał Sąd, to uczyniłby to expressis verbis. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji gdy okoliczności nie są wskazane, to zgodnie z regułami wykładni możliwym jest zastosowanie wszystkich okoliczności spełniających przesłanki określone przez ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie na wniosek strony została podzielona nieruchomość i w wyniku tegoż podziału wydzielone zostały działki, które niewątpliwie są drogą publiczną w rozumieniu u.d.p.. Skoro więc nie ma prawnej możliwości, aby w danym stanie faktycznym nieruchomość mogła pozostać własnością strony (art. 2a u.d.p. to logiczną (i jedyną zarazem) możliwością jest wywłaszczenie. Idąc dalej tym tokiem rozumowania, nierozerwalną częścią pozbawienia prawa własności jest wypłata odszkodowania (art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP). W tej sytuacji wykładnia prawa musi zmierzać do ułatwienia obywatelowi dochodzenia jego słusznych praw, zagwarantowanych w Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

Podstawą materialnoprawną decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania za grunty zajęte pod drogę stanowiły przepisy art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Na takiej podstawie prawnej oparła również swe żądanie strona składając wniosek do Starosty P. o wypłatę odszkodowania.

Odszkodowanie za grunty na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy przysługuje właścicielowi i ustalone jest w drodze decyzji wówczas, gdy zostaną spełnione następujące warunki:

1) podział nieruchomości zostaje dokonany na wniosek właściciela;

2) w wyniku podziału zostaną wydzielone działki pod drogi publiczne lub wydzielone działki pod poszerzenie istniejących dróg publicznych;

3) nie dojdzie do uzgodnienia między właścicielem gruntu, a właściwym organem co do wysokości odszkodowania.

Podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 1999 r. w której zobowiązano właściciela do ustanowienia dla nowoutworzonych 18 działek służebności drogowej. Jednocześnie wydzielono działkę nr [...], przeznaczoną pod tereny komunikacyjne, która również w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy C. (zatwierdzonym uchwałą z [...] listopada 1999 r.) została określona jako droga dojazdowa KD o szerokości 10 m, włączająca się w drogę powiatową.

Omawiana decyzja Wójta Gminy z [...] lipca 1999 r. wydana pod rządami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z [...] maja 1994 r. uwzględniając postanowienia tego planu, traktuje wydzieloną działkę jako drogę wewnętrzną (a więc niestanowiącą drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych). Organ nie zastosował z tych względów przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Podział dokonany na wniosek właściciela w 2003 r. odnosi się do działki nr [...], a więc gruntu już spełniającego funkcje komunikacyjne dla obszaru objętego podziałem. Podzielenie jednej działki nr [...] na dwie mniejsze, tj. nr [...] i nr [...] nie mogło wywołać skutku z mocy prawa, o którym stanowi przepis art. 98 ust. 1 powołanej ustawy. Tylko zaś przejście z mocy prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną uzasadnia prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy. Pogląd Sądu w tym zakresie należy uznać za trany, zaś zarzut skargi kasacyjnej za nieuzasadniony.

Za zbyt daleko idące należy uznać jednak twierdzenie Sądu, iż wniosek strony zmierzał do obejścia przepisów, gdyż nawet niezasadne żądanie właściciela podlega ocenie organu. To organ administracji państwowej w sposób jednostronny i władczy rozstrzyga o zasadności żądania, zaś odmowa przyznania prawa nie może być oceniana w kategorii działania nagannego, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chociaż zarzut ten jest konsekwencją naruszenia przez Sąd przepisów postępowania przez przekroczenie granic orzekania.

Sąd dokonując oceny legalności decyzji wydanej na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy, zbędnie odniósł się do regulacji zamieszczonej w art. 36 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r., gdyż uregulowanie stanu prawnego drogi na innej podstawie prawnej (w przypadku gdyby w późniejszym czasie nastąpiła zmiana statusu drogi) stanowi odrębny przedmiot, podlegający rozpoznaniu w innej sprawie.

Jednakże to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż pomimo błędnego w tym względzie uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.