Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1487/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 54, art. 55 pkt. 1, art. 57 ust. 7, art. 59 lit. f ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 332/08 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 332/08 oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą przy [...], na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] nakładające na inwestora – A Sp. z o.o. karę w wysokości 150 000 PLN "z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego dla celów hotelowych – Hotelu R zlokalizowanego, przy [...] na działce nr [...]".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Powiat Grodzki postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r. znak: [...], na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 123 k.p.a., nałożył na inwestora: A Sp. z o.o. – obowiązek wpłacenia kary w wysokości 150 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego dla celów hotelowych – Hotelu R zlokalizowanego, przy [...] na działce nr [...].

Organ l instancji ustalił, że ww. obiekt użytkowany jest bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane uzasadniało wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ przedstawił szczegółowe wyliczenia wysokości wymierzonej kary, a dane kubaturowe dotyczące przedmiotowego obiektu budowlanego ustalił na podstawie inwentaryzacji powykonawczej w/w budynku z dnia 15 listopada 2006 r., przedłożonej w dniu 22 marca 2007 r. do sprawy znak: [...].

Zażalenie od powyższej decyzji wniosła A Sp. z o.o. w [...] wskazując, że z uwagi na brak w prawie budowlanym legalnej definicji "wzniesienia", uznać należy, iż przepisy Prawa budowlanego (art. 54, 55 pkt 1), w których użyto tego terminu, dotyczą takiego obiektu, który został wybudowany od podstaw w całości. Tymczasem obiekt przy ul. [...] istniał i był użytkowany od setek lat, co powoduje, że art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Organ l instancji uznał obiekt za hotel "z naruszeniem przepisów o właściwości", a pisząc o "celach hotelowych" posłużył się pojęciem nieznanym w prawie budowlanym. Obiekt należało zaliczyć do kategorii XIII wg załącznika do ustawy Prawo budowlane. Organ l instancji naruszył też art. 7 i 77 k.p.a., gdyż oparł się na wadliwie sporządzonej inwentaryzacji powykonawczej, w której niepoprawnie obliczono powierzchnię 5 kondygnacji.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 i art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy stwierdził, że fakt użytkowania całego przedmiotowego obiektu jak i sposób jego użytkowania jako hotelu jest bezsporny. W ocenie organu przy wymierzaniu kary za nielegalne użytkowanie zaszeregowanie obiektu do określonej kategorii odbywa się na podstawie stwierdzonych faktów, w myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że z literalnego brzmienia "wzniesienia obiektu" wypływa wniosek, że chodzi o obiekt zbudowany od podstaw, tzn. od fundamentów czyli o "budowę". Skoro jednak ustawodawca posługuje się w tej samej ustawie zarówno pojęciem "budowy" (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) i pojęciem "wzniesienia", to nie należy uznawać obu tych pojęć za tożsame. Również skoro "obiektem budowlanym" jest zgodnie z art. 3 pkt 1a ustawy Prawo budowlane: "budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi", to można uznać, że przy tak dalece idących zmianach w konstrukcji, urządzeniach i instalacjach, jakich dokonano w przedmiotowym obiekcie, nie jest to już ten sam obiekt, który istniał przed przystąpieniem do robót budowlanych. Ponadto skoro po "wzniesieniu" hotelu jest wymagane uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie, a zgodnie z cytowanym art. 57 ust. 7 naliczenie kary dotyczy całego obiektu, to (posługując się załącznikiem do ustawy Prawo budowlane) przy naliczeniu kary należy brać pod uwagę całą jego kubaturę.

Błędne obliczenia powierzchni użytkowej 5 kondygnacji budynku, której powierzchnia wynosi 169,89 m2 a nie 252,04 m2, nie ma wpływu na wielkość przyjętego współczynnika, gdyż kubatura mieści się w przedziale 5.000 do 10.000 m, a więc współczynnik w=2,0

Organ odwoławczy nie stwierdził uchybień procedury administracyjnej mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie i stwierdził, że postępowanie w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest uproszczonym postępowaniem administracyjnym, w którym organ działa z urzędu.

A Sp. z o.o. w [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. zarzuciła naruszenie art. 55 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wątpliwości w wypadku braku definicji legalnej "wzniesienia obiektu budowlanego" należy rozstrzygać na niekorzyść obywatela, a pojęcie "wzniesienia obiektu budowlanego" dotyczy każdego przyrostu substancji budynku, naruszenie art. 55 ust. 1 i 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez dokonanie nieuprawnionej klasyfikacji obiektu przy ul. [...] do kategorii XIV wg załącznika do ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji nałożenie kary o zawyżonej wysokości, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 15 k.p.a. poprzez rażące naruszenie przepisów postępowania polegające na rozpatrzeniu niniejszej sprawy w "uproszczonym postępowaniu administracyjnym, nieznanym w Prawie budowlanym".

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 332/08 stwierdził, na podstawie analizy akt sprawy o sygn. akt II SA/Kr 162/08, że roboty budowlane w budynku przy ul. [...] zostały wykonane w oparciu o wyeliminowane już z obrotu prawnego decyzje o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. przebudowa istniejącego budynku na hotel z przyłączami wod.kan. i gazu z wyłączeniem przyłącza elektroenergetycznego, na działce nr [...], położonej w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. znak: [...]. Obydwie decyzje zostały jednak uchylone Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2005 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 2079/01. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1325/05. Tym samym powyższe decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa działając na wniosek KP, zatwierdził projekt zamienny i zmienił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku na hotel przy ul. [...], w zakresie zmiany gabarytów oficyny wschodniej i zachodniej, zmian funkcjonalnych z uwzględnieniem wytycznych konserwatorskich, w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. Decyzja ta została następnie przeniesiona na stronę skarżącą decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2004 r. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maca 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 512/06 oddalił skargę na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 155/07.

Obiekt przy ul. [...], którego dotyczyły wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje o pozwoleniu na budowę oraz o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę został w całości zrealizowany i jest użytkowany.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowym budynku nie zostały wykonane prace budowlane polegające tylko na remoncie. Zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Roboty budowlane, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Inwentaryzacji powykonawcza budynku przy ul. [...] wskazuje, że przebudowa budynku związana była również ze zmianą kubatury obiektu. Wykopano nowe piwnice pod istniejącym podwórkiem, wykonano elementy konstrukcyjne – płyty fundamentowe w części podwórka żelbetowe, ściany kondygnacji powyżej II piętra.

Sąd ustalił, na podstawie analizy akt sprawy o sygn. II SA/Kr 162/08 oraz akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, że budynek przy ul. [...] został wyremontowany, przebudowany i rozbudowany (wykonano ww. piwnice), w konsekwencji czego uległa zwiększeniu jego kubatura.

Bezpodstawny jest w ocenie Sądu zarzut naruszenia przez organy administracji art. 55 ust. 1 i art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie nieuprawnionej klasyfikacji obiektu przy ul. [...] do kategorii XIV wg załącznika do ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji nałożenie kary o zawyżonej wysokości. Fakt użytkowania obiektu przy ul. [...] jako hotelu wynika nie tylko z wymienionych wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale również z protokołu oględzin dokonanego przez organ l instancji. Potwierdza tą okoliczność również strona skarżąca, która wnioskiem z dnia 23 lipca 2007 wystąpiła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...]. Z treści wniosku wynika, że przedmiotem udzielania pozwolenia na użytkowanie jest właśnie budynek przebudowany na hotel.

W ocenie Sądu I. instancji błędy w obliczeniach powierzchni, które były brane pod uwagę przy obliczaniu kary nie miały wpływu na jej wysokość. Poprawnie obliczona kubatura budynku mieści się bowiem w przedziale 5.000 do 10.000 m, a więc współczynnik w=2,0 nie uległ zmianie.

Sąd wskazał, że strona skarżąca sama złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku. W myśl art. 57 ust. 6 i 7 ustawy Prawo budowlane wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Organy nadzoru budowlanego obowiązane są zatem wymierzyć karę w sytuacji stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu, ponieważ art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie pozostawia organom nadzoru budowlanego żadnej dowolności.

W ocenie Sądu I instancji organ II instancji niewłaściwie i niezgodnie z prawem zdefiniował toczące się postępowanie administracyjne jako postępowanie uproszczone, gdyż strona skarżąca miała możliwość uczestniczenia w postępowaniu, wniesienia zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Przeprowadzone postępowanie nie narusza zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

Naruszenie prawa materialnego i niewłaściwe jego zastosowanie – art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że normy tych przepisów mają zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym, a obiekt użytkowany jest nielegalnie, tzn. bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a w konsekwencji nietrafne przyjęcie, iż zasadne jest nałożenie kary, podczas gdy w przedmiotowej sytuacji brak jest obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie – art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego – polegające na chybionym przyjęciu, że wątpliwości w wypadku braku definicji legalnej "wzniesienia obiektu budowlanego" należy rozstrzygać na niekorzyść obywatela, a pojęcie "wzniesienia obiektu budowlanego" dotyczy każdego przyrostu substancji budynku, przy równoczesnym zaakceptowaniu takiej interpretacji, zgodnie z którą w przypadku wykonania nadbudowy, kara naliczana jest w stosunku do całości budynku, a nie tylko nadbudowanej części, co dodatkowo narusza art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Naruszenie art. 55 pkt 1 i 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez dokonanie nieuprawnionej klasyfikacji obiektu przy ul. [...] do kategorii XIV wg załącznika do ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji nałożenie kary o zawyżonej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, a jedynie zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa budowlanego i ich rozumienie są przedmiotem zarzutów w stosunku do zaskarżonego wyroku.

Całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, gdyż obowiązek ten wynika wprost z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, co pośrednio też wynika ze skargi kasacyjnej gdzie wskazuje się, że obiekt powinien być zaliczony do kategorii XIII załącznika do ustawy Prawo budowlane. Wcześniej przed uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę i przed zmianą przepisów Prawa budowlanego, obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał z tej decyzji oraz z obowiązujących wówczas regulacji prawnych. Powyższe świadczy o tym, że zakres robót budowlanych, wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych w oparciu o wcześniej obowiązujące regulacje prawne, niezależnie od tego, czy określimy go jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też inaczej i wykonane faktycznie roboty budowlane, zawsze były takie, że wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. I to jest istotne w tej sprawie, a nie to, że w przepisach art. 54 i art. 55 pkt 1 ustawodawca użył zwrotu "wzniesienie", rozumienia którego nie określił w ustawie Prawo budowlane. Wyraz "wzniesienie" użyty w ww. przepisach, należy rozumieć w kontekście całego zdania wyrażającego pewną normę prawną, a nie w oderwaniu od tego jako samodzielny zwrot. Z przepisów art. 54 i art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że przepisy te dotyczą inwestycji, na realizację której wymagane jest pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy, czyli można przyjąć, że w tym przypadku wyraz "wzniesienie" jest synonimem pojęcia "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt 6 ww. ustawy (wyrok NSA z 2 października 2007 r. II OSK 1124/06, niepubl.).

Nietrafnym jest również zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 lit. f ust. 1 Prawa budowlanego, podnoszący, że kara powinna być naliczana tylko w stosunku do nadbudowanej części, a nie w stosunku do całości obiektu. Pogląd ten można by uznać za uzasadniony, gdyby pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie dotyczyło tylko pewnej części obiektu, ściśle wyodrębnionej i funkcjonującej samodzielnie. Tak jednak nie jest w tym przypadku, co bezspornie wynika z akt sprawy.

Odnosząc się do pkt 3 skargi kasacyjnej, zarzut tam postawiony, że obiekt, którego dotyczy sprawa nie jest w rozumieniu przepisów prawa hotelem, jest próbą zaprzeczenia oczywistym faktom, które wynikają z akt sprawy. Formalnie obiekt ten rzeczywiście może nie być zaszeregowany przez marszałka województwa jako obiekt hotelarski, ale faktycznie funkcjonuje jako taki obiekt. Przyczyną zaś braku zaszeregowania go do obiektów hotelarskich, jest między innymi brak wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Trudno więc aby w takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego zaliczyły obiekt ten do kategorii XIII wg załącznika do ustawy Prawa budowlane.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.