Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1578/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 16 § 1, art. 28, art. 127 § 3, art. 134, art. 138 § 1 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 2 pkt 1-3, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2016 r. sprawy ze skarg Gminy M., Powiatu R., Gminy K., Powiatu G. i Starosty G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących: Gminy M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), Powiatu R. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), Gminy K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), Powiatu G. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) i Starosty G. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Środowiska (dalej: "Minister") decyzją z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez Gminę K., Gminę M., Powiat R., Starostę G. oraz Powiat G. od decyzji Ministra z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], zatwierdzającej Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O.", umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń:

Wnioskiem z [...] października 2014 r. P. sp. z o.o. (dalej "spółka", "Wnioskodawca") zwróciła się do Ministra o zatwierdzenie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O.", który został zatwierdzony przez ten organ decyzją z [...] grudnia 2014 r., jako spełniający wymogi prawne.

Pismem z [...] stycznia 2015 r. Powiat R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że został pozbawiony udziału w postępowaniu, w którym przysługuje mu przymiot strony. Z analogicznymi wnioskami [...] stycznia 2015 r. wystąpiły Gmina K. oraz Gmina M., a pismami z [...] stycznia 2015 r. Powiat G. i Starosta G.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w myśl art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015 r., poz. 196, z późn. zm.), dalej także "p.g.g.", właściwy organ administracji geologicznej przesyła kopie decyzji dotyczących dokumentacji geologicznych, o których mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego, których terytoriów dotyczy dokumentacja geologiczna. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, że przesłanie decyzji do wskazanych powyżej podmiotów nie skutkuje przyznaniem uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż samo informowanie przez organ administracji publicznej określonego podmiotu o sposobie załatwienia sprawy nie czyni z niego automatycznie strony tego postępowania administracyjnym. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu bądź dopuszczenie go przez organ do udziału w postępowaniu, ale przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes określonej osoby jako interes prawny.

Minister wyjaśnił, że samorządowa osoba prawna, może być stroną postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 k.p.a. tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że interes prawny wynika z uprawnień władczych organów samorządu w odniesieniu do własnego terytorium. W ocenie organu władztwo planistyczne nie daje gminie tytułu do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym terytorium jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do argumentu jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z którym są one właścicielami gruntu w granicach zatwierdzonej dokumentacji złoża węgla brunatnego "O." Minister wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 i 3 p.g.g. złoża węgla brunatnego bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą przysługującą Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra. Organ zaznaczył przy tym, że jego decyzja z [...] grudnia 2014 r. nie dotyczy gruntu ani związanego z nim prawa własności. Nie wpływa zatem na prawa i obowiązki właściciela gruntu, a zatem nie dotyczy ona interesu prawnego właścicieli. Minister zauważył, że możliwość hipotetycznego rozpoczęcia wydobycia ww. złoża w przyszłości oraz związane z tym kwestie dotyczące prawa do gruntu wskazują na interes faktyczny, a nie prawny.

Organ wskazał, że stroną postępowania o zatwierdzenie dokumentacji jest jedynie podmiot, który złożył dokumentację, gdyż sprawa ta wpływa jedynie na jego interes prawny. W związku z powyższym Minister powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, wskazał, że w przypadku, gdy wnoszący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ zauważył jednocześnie, że umorzenie postępowania odwoławczego skutkuje brakiem możliwości merytorycznego rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów oraz rozstrzygnięcia co do istoty.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Powiat R., Gmina K., Powiat G., Starosta G. oraz Gmina M.

W skardze z [...] maja 2015 r. Powiat G. oraz Starosta G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili, że organ nie rozpatrzył specjalistycznych opinii profesorów nauk o ziemi w zakresie hydrogeologii, którzy wskazali, iż dokumentacja przedstawiona przez Wnioskodawcę nie spełnia wymogów formalno-prawnych i merytorycznych wynikających z p.g.g. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny (Dz.U. Nr 291, poz. 1712), dalej: "rozporządzenie z 2011 r.". Zdaniem Powiatu G. oraz Starosty G. przy sporządzaniu dokumentacji geologicznej złoża kopaliny takiego jak złoże "O." i w odniesieniu do wysokiego stopnia zagospodarowania przestrzennego i użytkowania terenów o wysokiej kulturze rolnej i wysokiej produktywności rolno-towarowej w gminach powiatu g. i powiatu r. zarówno na obszarze wyznaczonego złoża, jak i w jego otoczeniu, cenności zasobów wód podziemnych w strukturach wodonośnych w piętrze czwartorzędowym, a także przy zagrożeniach ascenzją słonych wód podziemnych w kompleksie podwęglowym rozpoznania warunków środowiskowych, w tym hydrogeologicznych musi towarzyszyć najwyższa staranność merytoryczna i prawna.

Starosta G. wskazał, że ze względu na swoje kompetencje w zakresie zatwierdzania zasobów wód podziemnych oraz wydawania pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód podziemnych reprezentuje interes prawny podmiotów, dla których zostały zatwierdzone zasoby wód podziemnych i udzielone pozwolenia wodnoprawne na ich pobór. Starosta stwierdził, że zatwierdzenie dodatku do dokumentacji geologicznej z uwagi na wagę problematyki dla środowiska gruntowo-wodnego i gospodarkę wodną w przypadku zajęcia terenu pod odkrywkę bez szczegółowej informacji narusza interes prawny tych podmiotów oraz Starosty G. jako organu, który wydając powyższe decyzje, zagwarantował tym podmiotom ich nienaruszalność.

Skarżący zauważyli, że pomimo uznania Starosty G. jako strony w postępowaniu o zatwierdzenie dodatku do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O." nie wzięto pod uwagę opinii ekspertów co do braków w części hydrogeologicznej w opracowanym dodatku do dokumentacji geologicznej. Zdaniem skarżących bez prawidłowego powiązania zagadnień hydrogeologicznych ze złożem węgla brunatnego nie można twierdzić, że dodatek do dokumentacji geologicznej złoża został sporządzony prawidłowo. W opinii skarżących nieuwzględnienie zgłoszonych uwag jest sprzeczne z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżących taki sposób rozstrzygnięcia sprawy i odebrania możliwości wnoszenia uwag do dodatku do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego przez samorządy gminne i samorządy powiatowe z terenów, na których udokumentowano złoże węgla brunatnego, jest sprzeczne ze statusem prawnym strony dla tych samorządów. Skarżący zauważyli przy tym, że obowiązkiem organu administracji rządowej jest stać na straży interesu Skarbu Państwa, w tym w szczególności wnoszeniu istotnych uwag do dokumentacji geologicznych złóż surowców mineralnych będących własnością Skarbu Państwa.

Skarżący wskazali, że samorząd powiatowy oraz Skarb Państwa musi podejmować działania strategiczne i długofalowe zmierzające do wykonywania zadań nałożonych przepisami ustawy o samorządzie powiatowym z uwzględnieniem działań opartych na przewidywaniach, prognozach i planach. Skarżący zauważyli przy tym, że zatwierdzenie dokumentacji geologicznej jest pierwszym etapem, stanowiącym źródło do kolejnych etapów - zatwierdzeniem raportu i wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, udzieleniem koncesji na wydobycie a w końcu samym wydobyciem. Zadaniem Skarbu Państwa wykonywanym przez starostę jest wówczas m.in. wywłaszczenie dotychczasowych właścicieli gruntów pod teren kopalni. Samo powstanie kopalni, będzie miało nieodwracalny wpływ na gospodarkę wodną regionu i stan środowiska oraz spowoduje powstanie zagrożenia i degradacja środowiska. Powstanie kopalni może również doprowadzić do wywłaszczenia i likwidacji wielu zabytków na terenie potencjalnego obszaru kopalni.

Z uwagi na powyższe zdaniem skarżących pojęcie interesu prawnego i obowiązku nie może dotyczyć wyłącznie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej, ale również dalszego postępowania koncesyjnego i środowiskowego. W ocenie skarżących nadanie przymiotu strony gminom i powiatowi g. powinno być rozpatrywane w kategorii długofalowej, a nie jednostkowej.

W skardze z [...] maja 2015 r. Gmina K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, że Gmina K. nie wykazała interesu prawnego lub obowiązku i przez to nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O.", podczas gdy zatwierdzenie dokumentacji geologicznej w sposób bezpośredni wpływa na przysługujące skarżącej ustawowo zagwarantowane uprawnienia planistyczne w obrębie gminy, bez zapewnienia skarżącej jakichkolwiek uprawnień w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji;

2) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez umorzenie postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy, pomimo że brak było podstaw dla niemerytorycznego zakończenia postępowania odwoławczego, i pozostawienie w ten sposób w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem:

a) art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 93 ust. 2 i 4 p.g.g. przez zatwierdzenie dodatku do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O." w sytuacji złożenia przez Wnioskodawcę niekompletnej dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "P.–K.";

c) art. 89 ust. 5 p.g.g. w związku z § 2 rozporządzenia z 2011 r. przez niezastosowanie tych przepisów;

d) art. 89 ust. 2 p.g.g. w zw. z rozporządzeniem z 2011 r. przez pozytywne rozstrzygnięcie wniosku z 22 października 2014 r. pomimo niewypełnienia przez wnioskodawcę wszystkich wymogów stawianych tymi przepisami prawa;

e) art. 37 ust. 2 p.g.g. przez zatwierdzenie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O." pomimo naruszenia harmonogramu określonego w projekcie robót geologicznych koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża węgla brunatnego w rejonie "P.–K." i "O.".

W uzasadnieniu skargi gmina podniosła, że fakt, czy inne podmioty aniżeli Wnioskodawca mają przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie dodatku do dokumentacji geologicznej, można ustalić, posługując się kategorią interesu prawnego, który należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Skarżąca wskazała przy tym, że przepisy art. 95 i 96 p.g.g. w przypadku udokumentowania złoża kopalin i ich zatwierdzenia przez właściwy organ nakładają na gminy obowiązek ich ujawnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Gmina powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazała, że art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni. Decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu może odnosić skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu.

Zdaniem skarżącej zatwierdzenie dokumentacji geologicznej przez Ministra w pewien sposób rozstrzyga o niektórych elementach treści dokumentów planistycznych uchwalanych przez gminy, stanowiąc tym samym istotną ingerencję w uprawnienia gmin w tym zakresie. Gmina zauważyła, że skutkiem zatwierdzenia dokumentacji geologicznej i ujawnienia w miejscowym planie gospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie i dobycia w przyszłości. Skarżąca podniosła, że zatwierdzenie dokumentacji geologicznej ogranicza uprawnienia planistyczne gmin wynikające z przepisów art. 10 ust. 1 pkt 11 i art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Gmina podniosła także, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym może wynikać również z prawa własności przysługującego skarżącej. Gmina nie zgodziła się przy tym ze stanowiskiem Ministra, zgodnie z którym wydana przez niego decyzja nie wpływa na prawa i obowiązki właściciela gruntu.

Skargą z [...] maja 2015 r. Powiat R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Powiat zarzucił naruszenie:

1) art. 97 p.g.g.,

2) § 4 ust. 2 pkt 3 lit. g rozporządzenia z 2011 r.,

3) art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym,

4) art. 28 k.p.a.

W złożonej skardze Powiat R. podobnie jak Powiat G. i Starosta G. podniósł, że organ nie rozpatrzył specjalistycznych opinii profesorów nauk o ziemi w zakresie hydrogeologii, którzy przedstawili w swoich opiniach jednoznaczne argumenty niespełnienia w dokumentacji warunków formalno-prawnych i merytorycznych wynikających p.g.g. oraz rozporządzenia z 2011 r., a także zarzucił Ministrowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Powiat podobnie jak miało to miejsce w przypadku wskazanych powyżej podmiotów, podniósł, że samorząd powiatowy musi podejmować działania strategiczne i długofalowe zmierzające do wykonywania zadań przewidzianych w ustawie o samorządzie powiatowym z uwzględnieniem działań opartych na przewidywaniach, prognozach i planach, a następnie zaznaczył, iż zatwierdzenie dokumentacji geologicznej jest pierwszym etapem, stanowiącym źródło do kolejnych etapów: zatwierdzenia raportu i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydania koncesji na wydobycie, a w końcu wydobycia węgla brunatnego. Samo powstanie kopalni, będzie miało nieodwracalny wpływ na gospodarkę wodną regionu i stan środowiska, powstanie zagrożeń i degradacji środowiska, a także może dojść do zniszczenia i likwidacji wielu zabytków na terenie potencjalnego obszaru kopalni.

Powiat R. podtrzymał swoją argumentację dotyczącą interesu prawnego przedstawioną w toku postępowania administracyjnego i zaznaczył, że Minister nie uznając go za stronę decyzji będącej przedmiotem skargi, naruszył zasady konstytucyjne wyrażone w art. 64 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżący stwierdził, że pozbawienie lub ograniczenie wykonywania prawa własności podmiotu publicznego nie może upośledzać jego uprawnień do korzystania z ochrony sądowej przewidzianej w art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji.

Powiat zauważył, że po zmianach studium uwarunkowań i kierunków podarowania przestrzennego gminy na obszarach gmin powiatu r. objętych dokumentacją geologiczną złoża "O." ograniczone zostanie prawo własności do nieruchomości zarówno osób fizycznych, jak i prawnych w tym gmin i Powiatu R. Jak wskazał skarżący, na obszarach objętych dokumentacją nie można wybudować domu mieszkalnego, zabudowań gospodarskich czy też związanych z pozarolniczą działalnością gospodarczą, co doprowadzi do zatrzymania rozwoju działalności gospodarczej na obszarach objętych wadliwie udokumentowanym złożem, a podmioty gospodarcze prowadzące działalność na obszarze Powiatu R. i G. w granicach złoża węgla brunatnego będą musiały zmienić siedzibę w przypadku planowania inwestycji. Zdaniem Powiatu mieszkańcy terenów objętych złożem węgla brunatnego "O." przestaną czynić nakłady na nieruchomości, a działalność usługowa w budownictwie znacznie się zmniejszy.

Skargą z [...] maja 2015 r. Gmina M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 95 ust. 1 p.g.g., art. 10 ust. 1 pkt 11 i art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy zatwierdzenie dokumentacji geologicznej w sposób bezpośredni wpływa na przysługujące skarżącej gminie, w jej obrębie, ustawowo zagwarantowane uprawnienia planistyczne;

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym przez ingerencję w zastrzeżoną sferę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, bez zachowania formy ustawowej, oraz bez zapewnienia skarżącej jakichkolwiek uprawnień w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji skutkującej taką ingerencją;

3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, przez uznanie, że skarżącej nie jest stroną postępowania administracyjnego, podczas gdy zatwierdzenie dokumentacji geologicznej w sposób bezpośredni wpływa na dozwolony sposób korzystania z nieruchomości przez skarżącą jako właściciela i prowadzi do ograniczenia przysługującego prawa własności;

4) art. 93 ust. 2 i 4 p.g.g. przez zatwierdzenie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O.", pomimo złożenia przez Wnioskodawcę niekompletnej dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "P.–K.";

5) art. 89 ust. 5 p.g.g. w zw. z § 2 rozporządzenia z 2011 r. przez niezastosowanie tych przepisów;

6) art. 89 ust. 2 p.g.g. w zw. z rozporządzeniem z 2011 r. przez pozytywne rozstrzygnięcie wniosku pomimo niewypełnienia przez wnioskodawcę wszystkich wymogów wskazanych przepisami prawa;

7) art. 37 ust. 2 p.g.g. przez zatwierdzenie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O." pomimo naruszenia harmonogramu określonego w projekcie robót geologicznych koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża węgla brunatnego w rejonie "P.–K." i "O.";

8) art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że wskazanie podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej, następuje na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 28 k.p.a., a Prawo geologiczne i górnicze nie zawiera odrębnej regulacji prawnej w tym zakresie, pomimo że ustawodawca wyraźnie ograniczył krąg stron. Jednocześnie skarżąca zauważyła, że podstawę interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. mogą stanowić nie tylko przepisy prawa materialnego oraz przepisy proceduralne. Podobnie jak Gmina K. powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca wskazała, że art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni, a decyzja rozstrzygająca oprawach i obowiązkach jednego podmiotu może odnosić skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu.

Gmina podniosła, że zatwierdzenie dokumentacji geologicznej wpływa na uprawnienia planistyczne jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto skarżąca wskazała, że wobec odmowy przyznania Gminie udziału w postępowaniu, doszło do sytuacji, w której w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, skierowanego przez organ administracji rządowej na rzecz przedsiębiorcy, kształtowana jest bezpośrednio także sytuacja prawna gminy i jej mieszkańców, przez co doszło do ingerencji w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, a gmina została pozbawiona jakichkolwiek praw w tym postępowaniu.

Skarżąca stwierdziła, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w powiązaniu z kompetencją do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej stanowią jedne z najistotniejszych cech jednostek samorządu terytorialnego. Gmina podniosła przy tym, że według Trybunału Konstytucyjnego, jakakolwiek ingerencja w sferę samodzielności określonej jednostki musi być zgodna z zasadą proporcjonalności, a prawa i interesy jednostek samorządu terytorialnego podlegają ochronie sądowej. Jak wskazała skarżąca, zasada ta została powtórzona w przepisach art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i skonkretyzowana kolejnymi przepisami tej ustawy. Gmina zauważyła przy tym, że wszelkie ograniczenia samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, w tym np. granic władztwa planistycznego, mogą zostać wprowadzone jedynie przepisami prawa. Gmina podkreśliła, że Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto, iż zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oznacza, że mają one określony zakres zadań własnych związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców oraz zadań zleconych określonych przez ustawy, a ingerencja organów władzy wykonawczej w realizacji tych zadań powinna zostać ograniczona do procedur nadzorczych opartych na kryterium legalności i wymaga zachowania formy ustawowej oraz poszanowania zasady zupełności regulacji ustawowych a prawa i interesy jednostek samorządu terytorialnego podlegają ochronie sądowej.

Skarżąca wskazała także, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i planowaniu obejmuje, również prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zatwierdzenie dokumentacji geologicznej może prowadzić do ustalenia takiego sposobu korzystania z nieruchomości, które umożliwi późniejszą eksploatację kopaliny, a to w istotny sposób ogranicza uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Ministra, że zaskarżona decyzja nie nakłada na nią obowiązków, nie przyznaje jej uprawnień oraz w jej nie dotyczy. Gmina wskazała przy tym, że brak jest przeszkód, by interes prawny wywodzony był, również z prawa własności nieruchomości w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Skarżąca podniosła również, że konstytucyjne zasady równości wobec prawa oraz prawa do korzystania z ochrony sądowej, każą zapewnić taką samą ochronę jednostkom samorządu terytorialnego, będącymi właścicielami nieruchomości na obszarach, których dotyczy zaskarżona decyzja, jak i prywatnym właścicielom.

Gmina w ślad za złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że konsekwencją wydania decyzji było również naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i zauważyła, iż umorzenie postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy sprawiło, że Minister nie odniósł się merytorycznie do tych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania, spółka P. sp. z o.o. z siedzibą w K., w pismach z dnia [...] czerwca 2015 r. ustosunkował się do argumentów wynikających ze złożonych w sprawie skarg i wniósł o ich oddalenie.

Z kolei w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. Powiat G. reprezentowany przez zarząd Powiatu G. oraz Starosta G. wnieśli o dopuszczenie dowodu z ekspertyzy profesora zwyczajnego dr hab. J.P. oraz podnieśli zarzut naruszenia przez Ministra Środowiska art. 29 p.g.g. Co do zarzutu naruszenia ww. przepisu wskazano, że argumentacja w tym zakresie znajduje się już w złożonej przez te organy skardze i dotyczy zagrożenia jakie stanowiłoby wydobycie złoża "O." dla środowiska, potencjału rolniczego oraz gospodarki wodnej na terenie powiatu. Zgłoszony zaś dowód w postaci ww. ekspertyzy wskazuje m.in. na naruszenie stosunków wodnych w wyniku wydobycia złoża. Ekspertyza ta stanowi kontropinię do ekspertyzy prof. dr hab. inż. A. S.

Sąd na rozprawie w dniu 22 lutego 2016 r. postanowił nie uwzględnić ww. wniosku dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w nich podniesione.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy miała prawidłowa ocena okoliczności faktycznych wyłaniających się z akt sprawy.

I tak, organ nie uwzględnił w sprawie tego, że decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. - na skutek niewniesienia odwołania (tu - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez stronę postępowania, tj. spółkę P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. - uzyskała przymiot ostateczności w dniu [...] stycznia 2015 r.

Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (niezależnie od powodu tego stanu rzeczy), przysługuje prawo do wniesienia odwołania tylko wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00 M.Prawn.2002/20/916, z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08 oraz aktualnie np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2225/15 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14).

Zatem w sytuacji kiedy odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a., dotyczy ono bowiem decyzji ostatecznej.

O tym, że podmioty, które w tej sprawie złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie brały udziału w toczącym się postępowaniu świadczą takie okoliczności jak ta, że organ nie zawiadomił ich ani o wszczęciu postępowania w sprawie o zatwierdzenie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O." wywołanej wnioskiem spółki, ani o zakończeniu tego postępowania.

Wobec - wynikającego z art. 94 ust. 1 p.g.g. - obowiązku organu przesłania kopii decyzji dotyczących dokumentacji geologicznych, o których mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy, podmiotom w tym przepisie wskazanym, bez znaczenia jest to, że podmioty te zostały wskazane w rozdzielniku decyzji z dnia [...] października 2014 r. Wskazać przy tym należy, że rozdzielnik ten nie został zatytułowany "strony postępowania", lecz "otrzymują". Znamienne w tym zakresie jest także to, że wszystkie te podmioty w złożonych wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosły naruszenie w sprawie art. 28 k.p.a. uzasadniając ten zarzut pominięciem w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r.

Sąd nie ma więc wątpliwości, że skarżący nie brali udziału w ww. postępowaniu.

Nie budzi także wątpliwości w sprawie, że w terminie otwartym do wniesienia odwołania przez spółkę skarżący nie złożyli odwołań, a zatem decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. W tym miejscu wskazać należy - o czym była już mowa w części historycznej uzasadnienia - że skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy po dniu [...] stycznia 2015 r., tj. Gmina K. oraz Gmina M. pismami z dnia [...] stycznia 2015 r., zaś Powiat G. i Starosta G. pismami z dnia [...] stycznia 2015 r. Pismo Powiatu R. datowane jest wprawdzie na dzień [...] stycznia 2015 r. (piątek), niemniej jednak z akt administracyjnych wynika, że złożone zostało u operatora pocztowego dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r. (poniedziałek).

Zauważyć należy, że organ uzasadniając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przyjmuje się, że jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd wskazuje, że pogląd ten znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do tego, że odwołanie zostało wniesione w terminie, tj. zaskarżono nim decyzję jeszcze nieostateczną. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, a tym samym zastosowania nie znajduje tu również powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98.

Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest więc właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało złożone po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowemu terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji.

Rozpoznanie więc przez organ w niniejszej sprawie wniosków o ponowne jej rozpatrzenie stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu administracyjnym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczyna bowiem nowy etap postępowania administracyjnego. Uruchamia on tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie jest zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej.

Skoro zatem decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. jest ostateczna, to badanie czy krąg stron został ustalony właściwie, oraz czy skarżący powinni być stroną postępowania administracyjnego możliwe jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym, w myśl bowiem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie ujęto jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego.

Aby jednak istotny błąd organu nie miał negatywnego wpływu na sytuację prawną skarżących, organ - w duchu wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa i uczciwego procedowania - przed ponownym orzekaniem w tej sprawie wezwie skarżących w celu wyjaśnienia charakteru prawnego złożonych przez nich wniosków, tak jak uczynił to - o czym wiadomo Sądowi z urzędu - w sprawie zawisłej przed tut. Sądem, sygn. akt VI SA/Wa 1779/15, gdzie Minister Środowiska wezwał skarżących do wyjaśnienia, czy ich pismo z dnia 15 stycznia 2015 r., zatytułowane z kolei jako Wniosek o wznowienie postepowania z wnioskiem o wstrzymanie decyzji, należy potraktować zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2014 r. (czyli tej samej, której dotyczy także to postępowanie), czy jako pismo inicjujące postępowanie odwoławcze, tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a.

Należy również wyjaśnić, że Sąd - w oparciu o przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. Powiatu G. oraz Starosty G.. Ww. przepis stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie - z uwagi na dostrzeżenie przez Sąd kwalifikowanej wady w zaskarżonej decyzji - nie wystąpiły wątpliwości co do meritum sprawy, które należało wyjaśnić, np. przy pomocy dokumentów złożonych przez ww. skarżących.

W takim stanie rzeczy konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach zaś Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy.