Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1297/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M., A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2012r. sygn. akt II SAB/Bd 45/11 w sprawie ze skargi K. M., A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1297/11

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. M. i A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący przebieg sprawy:

K. i A. M. pismem z 6 września 2011 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. ( dalej PINB) polegającą na nieprzeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 prawa budowanego, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 302/10. Zdaniem skarżących stanowisko Sądu wyrażone we w/w wyroku z dnia 11 maja 2010 r. obligowało organ nadzoru do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowanego, obejmującej całość spornej inwestycji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, iż pismem z dnia 22 maja 2008 r. skarżący wystąpili do organu o wstrzymanie budowy inwestycji obejmującej odbudowę budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce o nr geodez. [...], przy ul. K. [...] w B. Po przeprowadzeniu kontroli budowy PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazał inwestorom sporządzenie i przedstawienie zamiennego projektu budowlanego. W związku z tym Starosta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 36 a Prawa budowlanego uchylił decyzję własną z dnia [...] lutego 2008 r. o pozwoleniu na odbudowę przedmiotowego budynku, zaś PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została uchylona decyzją Kujawsko– Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej WINB) z dnia [...] października 2008 r. Wskazaną decyzją WINB zatwierdził równocześnie zamienny projekt budowlany inwestorów oraz udzielił im pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, zobowiązując ich jednocześnie do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na powyższą decyzję WINB skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, tak jak i na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] lutego 2008 r. o pozwoleniu na odbudowę budynku. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 481/08 Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] lutego 2008 r. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 302/10 orzekł o uchyleniu w/w decyzji WINB z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2008 r., a także decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. zobowiązującej inwestorów do sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego oraz postanowienia tego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku z dnia 11 maja 2010 r. Starosta B. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. udzielił Spółce jawnej "C." w B. (następcy prawnemu pierwotnego inwestora) pozwolenie na odbudowę przedmiotowego budynku. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy wskazaną decyzję Starosty B. W następstwie skargi na powyższą decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1282/10, uchylił zarówno tą decyzję jaki i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. Jednakże, jak podkreślił organ, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11, uchylił powyższy wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

Obecnie, jak wskazał organ, w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty B. z dnia [...] lipca 2010 r. udzielająca Spółce jawnej "C." w B. pozwolenie na odbudowę przedmiotowego budynku, na podstawie to której inwestor dokończył odbudowę tego obiektu. Wydana została również w sprawie ostateczna decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. udzielająca inwestorowi pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu. Dlatego też postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 22 maja 2008 r. o wstrzymanie budowy przedmiotowej inwestycji stało się w ocenie organu bezprzedmiotowe, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji organu z dnia [...] października 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie. W ocenie organu brak było podstaw do podjęcia działań żądanych przez stronę skarżącą, co strona zarzuciła w niniejszej skardze na bezczynność organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego i oddalił skargę.

Sąd wskazał, iż w przywoływanym przez skarżących wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 302/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchylił decyzję WINB z dnia [...] października 2008 r., mocą której organ II instancji uchylił - wydaną w związku z wykonaniem nałożonych na inwestorów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego obowiązków - decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2008 r. i zatwierdził zamienny projekt budowlany inwestorów oraz udzielił im pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, zobowiązując ich jednocześnie do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu, a także poprzedzającą tą decyzję – decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wskazanym wyrokiem Sąd uchylił również wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. zobowiązującą inwestorów do sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego oraz postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 481/08, uchylający decyzję Starosty B. z dnia [...] lutego 2008 r. - zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą poprzednim inwestorom pozwolenie na odbudowę spornego budynku, oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r., a ponadto wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2008 r., jako decyzję opartą na w/w decyzji o pozwoleniu na odbudowę.

Sąd w zaskarżonym obecnie do NSA wyroku wskazał, iż Sąd w wyroku z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 302/10, wyraził ocenę, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 373/09, oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 11 maja 2010 r.) decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na odbudowę, w oparciu o którą to decyzję wydane zostało rozstrzygnięcie WINB z dnia [...] października 2008 r., będące z tą decyzją w bezpośrednim i ścisłym związku, wyczerpuje przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd ten powołując się także na bezpośredni i ścisły związek pomiędzy sprawą w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, a sprawą w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego, stwierdził iż zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stanowi kluczowy element w procesie prowadzenia robót budowlanych oraz, że stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego i uchylenie jej w konsekwencji przez sąd administracyjny rzutuje w dalszej kolejności na decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. W oparciu o powyższe konstatacje Sąd I instancji zawarł wskazanie dla rozpoznających ponownie sprawę organów administracyjnych, iż muszą one wziąć pod uwagę okoliczność, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, składającego się z projektu budowlanego i projektu budowlanego uzupełniającego, oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z odbudową, w tym również z rozbiórką, jak również zobowiązanie inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu, wymaga wcześniejszego wydania prawidłowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 i 4 oraz art. 36 prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w zaskarżonym obecnie wyroku wskazał, iż z analizy treści uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 11 maja 2010 r. wynika, iż Sąd ten wyraził jedynie pogląd, iż decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jako będąca w bezpośrednim i ścisłym związku z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę wymaga wcześniejszego wydania prawidłowej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz, że w związku z tym nie ma możliwości wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji braku decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę. Sąd wskazał więc organom administracyjnym, że wszczęcie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego i następnie podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego jest uwarunkowane istnieniem prawidłowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzję zaś o pozwoleniu na budowę, zezwalającą na "rozpoczęcie" robót budowlanych wydaje się na podstawie art. 28 prawa budowlanego. Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że Sąd w wyroku z dnia 11 maja 2010 r., wbrew twierdzeniom skarżących, nie zobligował organów administracyjnych do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 prawa budowanego, a jedynie wskazał że podjęcie tego trybu wymaga wcześniejszego wydania prawidłowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę.

Nie można, w tej sytuacji zdaniem Sądu I instancji mówić o bezczynności organów nadzoru, polegającej na niewydaniu decyzji w trybie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 302/10, albowiem takiego wskazania w tymże wyroku, w ocenie Sądu nie było.

Sąd I instancji wskazał, też, że aktualnie istnieje w obiegu prawnym, w związku z nieprawomocnością wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 907/11 uchylającym wskazane akty prawne organów administracji architektoniczno-budowlanej, ostateczna decyzja Starosty B. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2010 r. udzielająca inwestorom pozwolenie na odbudowę spornego obiektu, w oparciu o którą to inwestor kontynuował realizację spornej inwestycji, oraz ostateczna decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. udzielająca inwestorom pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. i A. M.

W zarzutach podniesiono naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., dale p.p.s.a) w związku z art. 50 ust 1 oraz 51 ustawy prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 z późniejszymi zmianami) poprzez pominięcie faktu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...].01.2011 roku wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane (wpis w dzienniku budowy) i nie zakończył zgodnie z powyższymi przepisami postępowania, art. 141 § 4 z związku z art. 153 oraz 170 p.p.s.a. poprzez podważenie oceny prawnej wyrażonej w wyroku II SA/Bd 907/11 z dnia 05.10.2011 roku,

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać skargę kasacyjną w granicach określonych podniesionymi w niej zarzutami.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie w zakresie żadnego ze sformułowanych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany przez skarżącego kasacyjnie z zarzutem naruszenia art. 50 ust. 1 i 51 ustawy Prawo budowlane oraz art. 153 i 170 p.p.s.a. O zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówiąc jedynie w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom powyższego przepisu. Dla skuteczności zarzutu wymagane jest wykazanie przez autora skargi kasacyjnej wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być zatem skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, publ. Lex, nr 187709).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wskazuje podstawę prawną wyroku ( art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnia przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił też stan sprawy, na podstawie którego uznał, iż w sprawie brak jest powodów do uznania bezczynności organów nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do powyższego stanowiska należy w pierwszej kolejności wskazać stan sprawy w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy tj. w dniu 17 stycznia 2012 r. W obiegu prawnym występowała ostateczna decyzja Starosty B. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] oraz decyzja Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] października 2010 r. udzielająca inwestorom pozwolenia na odbudowę spornego obiektu. Wprawdzie, jak wskazał Sąd I instancji, decyzje te zostały uchylone na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 907/11, jednakże do dnia orzekania wyrok ten, w związku z wniesioną skargą kasacyjną, nie był prawomocny. Powyższe decyzje zapadły w wyniku realizacji przez organ nadzoru budowlanego wytycznych prawomocnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 302/10. Konsekwencją zakończenia procesu budowlanego w oparciu o powyższe decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę była ostateczna i niekwestionowana do dnia wydania wyroku przez WSA w Bydgoszczy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. udzielająca inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu. Postępowanie inwestycyjne zostało zatem zakończone. Powyższe okoliczności wskazane zostały przez Sąd Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni wyjaśniają one brak możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność organów nadzoru budowlanego. Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a w związku z art. 170 i 153 p.p.s.a

Wskazać też należy, iż dacie wyrokowania przez Sąd I instancji obowiązywały ostateczne decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. i Kujawsko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. umarzające postępowanie dotyczące spornego obiektu, prowadzone na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Nie można zatem Sądowi Instancji zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, skoro w dacie orzekania decyzje ostateczne wydane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego wskazywały na bezprzedmiotowość i bezzasadność dalszego prowadzenia postępowania w oparciu o ten przepis.

Odnosząc się natomiast do uzasadnienia skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga iż w ramach skargi na bezczynność nie można rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Uwzględnienie skargi na bezczynność organu jest wyłączone w przypadku wydania decyzji, podjęcia stosownego rozstrzygnięcia niezależnie od tego, czy nastąpiło to w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, jak również czy zgodnie z wolą skarżącego. Prawidłowość podjętej decyzji, postanowienia lub czynności może zostać poddana ocenie w innej sprawie w toku postępowania odwoławczego i następnie wskutek skargi do sądu administracyjnego.

Reasumując, rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu administracji publicznej, jest dokonanie kontroli czy organ ten pozostaje w zwłoce w prowadzonym postępowaniu. Zarzuty skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie zostały sformułowane tak jak gdyby Sąd I instancji miał rozpoznać skargę na różne rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego i dokonać merytorycznej oceny niemal całego dotychczasowego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Tego typu kontroli, Sąd I instancji nie mógł przeprowadzić rozpoznając wyłącznie skargę na bezczynność organu nadzoru budowlanego.

Powyższe rozważania wskazują wprost, iż skarga kasacyjna oraz jej zarzuty nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku.

Dlatego też wniesioną skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną należało, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalić.