Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 108/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 5a, art. 91, art. 101
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 24 kwietnia 2017 r., Nr XXXVII/232/17 w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych projektu Budżetu Obywatelskiego Miasta 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 dotyczący zapisu "którzy w danym roku kalendarzowym ukończyli 16 lat"; § 4 ust. 2 i ust 4 załącznika numer 1 oraz załącznika numer 3, 2) zasądza od Gminy Ozimek na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Opolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 24 kwietnia 2017 r., Nr XXXVII/232/17, w sprawie przeprowadzenia na terenie gminy Ozimek konsultacji społecznych projektu Budżetu Obywatelskiego Miasta Ozimek na 2018 rok.

Domagał się stwierdzenia nieważności § 2 ww. uchwały o treści: "którzy w danym roku kalendarzowym ukończyli 16 lat"; § 4 ust. 2 i ust. 4 załącznika nr 4 oraz załącznika nr 3 - z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wyjaśnił, że Rada Miejska w Ozimku w dniu 24 kwietnia 2017 r. podjęła uchwałę w sprawie przeprowadzenia na terenie gminy Ozimek konsultacji społecznych projektu Budżetu Obywatelskiego Miasta Ozimek na 2018 rok.

Jako podstawę prawną ww. aktu wskazano postanowienia § 6 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 25 marca 2013 r., Nr XXX/277/13 w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Ozimek.

Wojewoda podał, że Rada Miejska w Ozimku w § 2 zaskarżonej uchwały uregulowała kwestię dotyczącą uprawnionych do zgłaszania propozycji projektów i wzięcia udziału w konsultacjach, jednocześnie zawężając krąg uprawnionych do osób, które ukończyły 16 lat. Nadto podniósł, że uregulowania w tym zakresie zostały powtórzone w § 4 ust. 2 załącznika nr 1 do kwestionowanej uchwały, gdzie wskazano, iż "prawo do głosowania ma każdy mieszkaniec Ozimka, który w danym roku kalendarzowym kończy 16 lat".

Wojewoda wywodził, że przyjęcie zapisu w § 2 oraz w § 4 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały, a także uzależnienie możliwości wypełnienia ankiety do głosowania oraz oddanie prawidłowo i ważnie głosu od ukończenia 16 lat, jak stanowią zapisy załącznika nr 3 do uchwały, stanowi istotne naruszenie art. 1 oraz art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm., dalej zwana u.s.g.) w związku z art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie przez Radę Miejską w Ozimku regulacji wykraczającej poza upoważnienie ustawowe, wynikające z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a u.s.g. Zaznaczył, że kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia jedynie Radę do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, co zostało generalnie zrealizowane uchwałą Nr XXX/277/13 z dnia 25 marca 2013 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Ozimek. Wojewoda zwrócił uwagę na treść § 6 ust. 4 przywołanej uchwały, który stanowi, że decyzje o wyborze miejsca, terminu i formy przeprowadzenia konsultacji podejmie Rada Miejska w Ozimku w drodze uchwały. Dowodził Wojewoda, że z redakcji przepisu art. 5a u.s.g. należy wnioskować, iż zasady i tryb konsultowania spraw powinny być przedmiotem regulacji generalnej, ale nie można wykluczyć odrębnych uchwał rady w każdej ze spraw podlegających konsultacji.

Wojewoda. Nadmienił, że w przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Ozimku wyraźnie określiła w § 6 ust. 4 uchwały Nr XXX/273/13 zakres regulacji, będących przedmiotem uchwały rady miejskiej, tj. wybór miejsca, terminu i formy przeprowadzenia konsultacji. Oznacza to, że określenie kręgu podmiotów uprawnionych do głosowania oraz wymogów, jakie należy spełnić, aby prawidłowo i ważnie oddać głos nie mieści się w pojęciu formy przeprowadzenia konsultacji, przez które rozumieć należy np. spotkanie publiczne, zgłaszanie uwag na piśmie czy wysłuchanie publiczne.

Wojewoda zaakcentował, że przepisy art. 5a ust. 2 u.s.g. odnoszą się wyłącznie do określenia procedury konsultacyjnej, a więc opisu sposobu przeprowadzanie konsultacji z uwzględnieniem obowiązujących uregulowań wyższego rzędu. Natomiast krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został określony przez samego ustawodawcę, który w art. 5a ust. 2 u.s.g. postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Z kolei, w art. 1 u.s.g. zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium.

Wojewoda uznał, że wśród zasad i trybu konsultacji nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach, w szczególności, gdy w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie z art. 32 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanowione tylko w ustawie. Według Wojewody, Rada Miejska w Ozimku kwestionowanym postanowieniami skarżonej uchwały naruszyła te zasady. W ocenie organu nadzoru, poza granice przyznanych radzie gminy przez ustawodawcę kompetencji wykraczają również wymogi ankiety stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały w zakresie podania numeru PESEL, ponieważ istotne jest jedynie, aby uchwała podjęta na podstawie art. 5a u.s.g. dotyczyła mieszkańców gminy.

Numer PESEL nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania, a więc nie stanowi informacji o okoliczności mającej znaczenie przy ustalaniu, czy osoba wypełniająca ankietę, czy biorąca udział w głosowaniu jest mieszkańcem gminy. Ponadto Wojewoda wskazał, że informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych podlegających ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922).

W związku z powyższym, wymóg podania numeru PESEL przez uczestnika konsultacji wprowadzony postanowieniami uchwały, w przekonaniu organu nadzoru, narusza przepisy art. 5a u.s.g., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji również narusza art. 7 oraz art. 94 Konstytucji. Z tego względu zasadne jest stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 uchwały jako bezpośrednio odwołującej się do wadliwego załącznika Nr 3 skarżonej uchwały.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w Ozimku naruszyła normę kompetencyjną zawartą w art. 5a ust. 2 u.s.g., poprzez nieuprawnione zawężenie kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach. Przyjęcie zaskarżonych zapisów stanowi także naruszenie art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a także jest uchybieniem zasadzie działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa - art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Gmina Ozimek wniosła o jej oddalenie.

Nie zgodziła się z zarzutami oraz argumentacją przedstawioną przez organ nadzoru.

W przekonaniu Gminy, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z luką w prawie, a jednocześnie niekonsekwencją ustawodawcy. Niedookreślenie bowiem w obowiązujących przepisach prawa kręgu podmiotów, które mogą brać udział w konsultacjach - mieszkańców - bez doprecyzowania minimum wieku uprawniającego do udziału w konsultacjach powoduje, że teoretycznie mogą w nich uczestniczyć np. dzieci. Wychodząc z założenia domniemania kompetencji rady w sprawach niezastrzeżonych do kompetencji innych organów gminy, podjęto w uchwale decyzję o określeniu kryterium w postaci minimum wieku dla osób uprawnionych do udziału w konsultacjach. Powyższe, w ocenie Gminy, wbrew stanowisku Wojewody, nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W praktyce bowiem i tak rzadko udział biorą osoby poniżej 18 roku życia, ich udział w konsultacjach ma charakter incydentalny, stąd trudno mówić o istotnym naruszeniu prawa. W nawiązaniu do zakwestionowania wskazania danych w zakresie numeru PESEL w załączniku Nr 3, zdaniem Gminy, stwierdzenie nieważności tego załącznika winno dotyczyć jedynie wyeliminowania słów PESEL, gdyż uwagi nadzorcze nie dotyczą pozostałej treści załącznika. Gmina zauważyła, że wymaganie danych ze zbioru PESEL ściśle było związane z weryfikacją wieku osób uczestniczących w konsultacjach, nie zaś ustalania, czy określona osoba jest mieszkańcem Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn.zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), dalej nadal jako u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Dodać wypada, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru - Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia przedłożenia mu uchwały. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiego aktu, ponieważ organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminami zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 24 kwietnia 2017 r., Nr XXXVII/232/17, w sprawie przeprowadzenia na terenie gminy Ozimek konsultacji społecznych projektu Budżetu Obywatelskiego Miasta Ozimka na 2018 rok, stanowi niewątpliwie akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie została ona objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie Opolskiemu, a skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., dlatego skargę trzeba uznać za skuteczną.

Powyższe ustalenia pozwoliły Sądowi na ocenę zasadności skargi dotyczącej uchwały w sprawie przyjęcia zmian w zakresie ustalania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego. W związku z powyższym wyjaśnić przyjdzie, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy powoduje jej nieważność (por. T. Woś (w:)T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 310). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak – "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Dokonując oceny - pod wskazanym wyżej kątem - legalności uchwały Nr XXXVII/232/17 Rady Miejskiej w Ozimku Sąd uznał, że zwrot w § 2: "którzy w danym roku kalendarzowym ukończyli 16 lat", § 4 ust. 2 i ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały oraz załącznik nr 3 w sposób istotny naruszają prawo i w związku z tym podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Uzasadniając powyższe stanowisko, na wstępie celowe jest wskazanie, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 5a ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W myśl ust. 2 tego przepisu, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski, w ramach którego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy, a rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach tego budżetu (ust. 3 i 4 u.s.g.). Środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych (ust.6).

Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika zatem, iż art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały jedynie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, wszelkie zaś postanowienia wykraczające poza te kwestie należy uznać za podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji z istotnym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazuje się, że w uchwale wydanej na podstawie art. 5a ust. 2 ww. ustawy rada gminy zobligowana jest do określania m.in. "kto inicjuje konsultacje, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1291/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się ponadto, że przez zasady należy rozumieć unormowania zawierające w swej treści reguły rządzące instytucją konsultacji, fundamenty funkcjonowania konsultacji w gminie, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania konsultacyjnego, procedura umożliwiająca proces konsultacji (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 213/06, wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 140/13 - opublikowane na ww. stronie internetowej).

W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Ozimku nadała w paragrafie 2 treść stanowiącą, że uprawnionymi do zgłaszania propozycji projektów i wzięcia udziału w konsultacjach są mieszkańcy Ozimka, którzy w danym roku kalendarzowym ukończyli 16 lat. W ocenie Sądu, wprowadzony zapis poprzez dookreślenie podmiotów upoważnionych do udziału w konsultacjach w sposób wyraźny wykracza poza pojęcie "trybu i zasad przeprowadzenia konsultacji" we wskazanym powyżej rozumieniu.

Zauważyć należy, iż zagadnienie dopuszczalności ograniczenia kręgu osób mogących brać udział w konsultacjach do pełnoletnich mieszkańców gminy było już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. W orzeczeniach tych, podobnie jak w doktrynie wskazuje się jednolicie, iż w delegacji ustawowej art. 5a ust. 2 u.s.g nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został bowiem określony przez samego ustawodawcę. W art. 5a ust. 2, jak też w ust. 1 art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani też nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawa. W art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1116/02; wyrok WSA W Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15; WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11- wszystkie dostępne na ww. stronie internetowej). Na ogół mieszkańców, jako tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową wskazuje też art. 16 Konstytucji RP. Mieszkańcem jest zatem także osoba fizyczna nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych, nieposiadająca polskiego obywatelstwa, a także pozbawiona praw publicznych. Oznacza to, że osoby które np. mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych (osoby, które ukończyły 13 lat, częściowo ubezwłasnowolnione), są obcokrajowcami, zostały pozbawione praw publicznych - posiadają status mieszkańca oraz mogą uczestniczyć w konsultacjach społecznych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 364/16). Sąd w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w powołanych orzeczeniach i stoi na stanowisku, że rada gminy nie posiada kompetencji do odbierania komukolwiek prawa do wyrażania opinii w ramach udziału w konsultacjach społecznych, o jakich mowa w art. 5a u.s.g.

Z przedstawionych przyczyn Sąd stwierdził konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 2 kwestionowanej uchwały we fragmencie podanym w wyroku.

Zdaniem Sądu, poprzez użyte w zaskarżonej uchwale dookreślenie Rada Miejska w Ozimku wyłączyła z grona mieszkańców uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach osoby nieposiadające zdolności do czynności prawnych m.in. mieszkańców, którzy nie ukończyli 13 lat. Podkreślić jeszcze raz wypada, że krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został określony przez samego ustawodawcę poprzez wskazanie, iż uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy Niedopuszczalne jest zatem doprecyzowanie uchwałą rady gminy kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach. Jak wskazano powyżej, wśród zasad i trybu nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacja. Sąd podziela w całej rozciągłości pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 26 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1116/02, że wśród zasad i trybu konsultacji nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach, w szczególności, gdy w świetle 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności może być ustanowione tylko w ustawie. Wojewoda Opolski zakwestionował wprowadzony w przywołanym unormowaniu (załączniku nr 3) wymóg podania numeru PESEL, jako elementu identyfikacji mieszkańca gminy.

Dostrzec przyjdzie, że numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności służy jednoznacznej identyfikacji osoby fizycznej, przy czym w jedenastocyfrowym symbolu numerycznym sześć pierwszych cyfr oznacza datę urodzenia (rok, miesiąc, dzień), kolejne cztery - liczbę porządkową i płeć osoby, ostatnia zaś jest cyfrą kontrolną służącą do komputerowej kontroli poprawności nadanego numeru ewidencyjnego (art. 6 i nast. ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657, z późn. zm.).

Nietrudno zauważyć, że numer PESEL nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania. Tymczasem ta właśnie okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście osób popierających wniosek o przeprowadzenie konsultacji jest mieszkańcem gminy, gdyż po takie kryterium sięgnął ustawodawca w art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc, że "w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy." Już chociażby z tego powodu względu odwoływanie się do numeru PESEL jest chybione, skoro nie służy on rozstrzygnięciu, czy oznaczona osoba jest "mieszkańcem gminy", należącym do kręgu podmiotów, z którymi mogą być prowadzone konsultacje. W prawie jest jednak dalej idąca przeszkoda do dowolnego posługiwania się numerem PESEL w sferze konsultacji z mieszkańcami gminy. Nie można bowiem zapominać, że informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Dlatego też przetwarzanie danych osobowych może być dokonane ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą (art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Zakresem podmiotowym tej ustawy objęto organy państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz państwowe i komunalne jednostki organizacyjne (art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). Według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1)jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa; 2) jest to niezbędne do wykonania określonych zadań realizowanych dla dobra publicznego.

Jak wspomniano wcześniej, do podjęcia uchwały dotyczącej zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy oraz do legitymowania, czy osoba ujęta na liście inicjatorów konsultacji społecznych jest mieszkańcem gminy, nie jest niezbędne podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie danych objętych tym kodem, który nie służy określeniu miejsca zamieszkania. To zaś oznacza, że Rada Miejska w Ozimku wymagając, by wniosek mieszkańców (ankieta) zawierał numer PESEL oraz zgodę na przetwarzanie danych osobowych - przekroczyła zakres upoważnienia przyznanego temu organowi przepisem art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wprowadzenie takiego unormowania jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących przecież (jak wykazano wcześniej) określeniu "mieszkańca gminy", ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem. Tymczasem z ustawowego upoważnienia do uchwalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) nie można wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11- powołana wyżej strona internetowa).

Z przedstawionych powyżej względów Sąd uznał, iż poprzez zamieszczenie w uchwale Rady Miejskiej w Ozimku zaskarżonych zapisów organ stanowiący dopuścił się przekroczenia zakresu delegacji ustawowej z art. 5a ust. 2 u.s.g. oraz art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania, a także o uchybieniu zasadzie działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym wyrokiem.

Orzeczenie o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.