Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 835/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części,  w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 149 § 1 i 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 50/18 w sprawie ze skargi W. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu wniosku z dnia 24 kwietnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu wniosku W. L.; 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala; 3. odstępuje od zasądzenia od W. L. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 50/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 24 kwietnia 2017 r.:

1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku W. L. z 24 kwietnia 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Ministrowi grzywnę w wysokości 500 zł.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych.

Pismem z 24 kwietnia 2017 r. W. L. - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; dalej także: jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie wobec niego stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu wniosku skarżący opisał przebieg swojej służby.

W piśmie z 11 maja 2017 r. Minister, działając na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), poinformował stronę o terminie załatwienia sprawy oraz o przyczynach leżących u podstaw jego wyznaczenia związanych z koniecznością przeprowadzenia szeregu czynności wyjaśniających w celu wnikliwego jej zbadania.

W piśmie z 11 maja 2017 r. Minister zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację czy skarżący ma ustalone przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej, a także czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią podstawę jego świadczenia.

W piśmie z 5 października 2017 r. Minister poinformował skarżącego, że nie jest w stanie rozpatrzyć jego wniosku w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Wskazał, że rozpoznanie wniosku będzie możliwe do 18 czerwca 2018 r. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał także, że skierował pismo do formacji, w której skarżący pełnił służbę, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem przedstawionego ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.

W piśmie z 23 listopada 2017 r. skarżący, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., skierował do Ministra ponaglenie. Zarzucił organowi, że czynności wyjaśniające, które uzasadniają niezałatwienie sprawy w terminie, nie mogą obiektywnie skutkować wydłużeniem terminu do załatwienia sprawy o 14 miesięcy. W ocenie skarżącego przywołana przez Ministra konieczność przedłużenia postępowania administracyjnego do 18 czerwca 2018 r. jest nieuzasadniona z tego względu, że termin ten został wyznaczony bez uwzględnienia zakresu postępowania wyjaśniającego.

W piśmie z 30 listopada 2017 r. Minister odniósł się do ww. pisma skarżącego wskazując, że w świetle obowiązujących przepisów należy je potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Minister poinformował, że otrzymał dokument z Instytutu Pamięci Narodowej za pośrednictwem Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, jednakże wzmiankowanym dokumentem była informacja o przebiegu służby zawierająca wyłącznie wyszczególnienie okresów, w których wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. W piśmie do IPN wniósł o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy w okresie od 12 września 1989 r. w celu ustalenia spełnienia przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie. Ponadto organ zwrócił uwagę, że okoliczności niniejszej sprawy wymagają dłuższego prowadzenia postępowania z uwagi na konieczność zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego potrzebnego do wydania stosownej decyzji. Organ wskazał jednocześnie, że jest zobligowany, na podstawie przepisów art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Zauważył, że skoro informacje z IPN są kluczowe przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, to na Ministrze ciąży ustawowy obowiązek ich pozyskania i poddania stosownej ocenie.

W piśmie z 28 grudnia 2017 r. skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 24 kwietnia 2017 r. Zarzucił Ministrowi naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. z uwagi na niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącego w terminie, poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w sposób sprawny i szybki, a w konsekwencji dopuszczenie do nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy.

W uzasadnieniu wskazał, że wyznaczony przez Ministra termin na załatwienie sprawy, trwający ponad 12 miesięcy od dnia złożenia przez skarżącego wniosku, jest niczym nieuzasadniony oraz przekracza wszelkie rozsądne granice, zaś podejmowane przez organ czynności nie zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Skarżący uznał, że kwestie związane z trudnościami Ministra wynikającymi z konieczności dokonania m.in. kwerendy akt nie zwalniają organu z zarzutu bezczynności ani przewlekłości.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, organ musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu istotnych czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżący wystąpił 24 kwietnia 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Sąd ten zwrócił uwagę, że decyzje wydawane przez organ na podstawie wyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Sąd ten zauważył, że przedmiotowa sprawa do 28 grudnia 2017 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. W tej sytuacji zwłoka, jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy, nie budzi żadnych wątpliwości Sądu pierwszej instancji

w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że do dnia wydania wyroku w sprawie organ nadal nie rozpatrzył wniosku skarżącego.

W ocenie tego Sądu działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz ich pozorność, co oznacza, że przedmiotowa skarga jest w pełni uzasadniona. W prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). W aktach sprawy znajdują się co prawda zawiadomienia skierowane do strony skarżącej, w których organ informował, że sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie, jednakże sprawa w kolejnych terminach wskazywanych przez Ministra nie została załatwiona. Czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o przewlekłości organu. Podejmowane przez Ministra czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia.

Sąd ten podkreślił, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał on do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Ponadto, Sąd ten uznał, że czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazał, że grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny, Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony skarżącej do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Wymierzona grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Ministra do rozpoznania wniosku skarżącego z 24 kwietnia 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (wydano decyzję z [...] sierpnia 2018 r., nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły", (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., II GSIC410/15, Legalis nr 1511474);

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 24 kwietnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 24 kwietnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (14 czerwca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz informacji o przebiegu służby z IPN (21 czerwca 2017 r.). Informację o dacie zwolnienia ze służby organ uzyskał 7 czerwca 2017 r. Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał 10 października 2017 r., a informację o przebiegu służby z Policji 5 stycznia 2018 r. (dokumenty, które wpłynęły do organu po dniu wniesienia skargi na przewlekłość postępowania - w załączeniu);

3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi grzywny w wysokości 500 zł w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji rozwinął powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 28 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony postępowania o skierowaniu, na podstawie 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skargi kasacyjnej do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów i poinformował strony postępowania, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma do złożenia pisma zwierającego dodatkowe stanowisko w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony nie złożyły w zakreślonym terminie dodatkowych pism procesowych. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na podstawie ww. przepisu prawa na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jest ona częściowo uzasadniona.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Natomiast treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd do jednoczesnej oceny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to, wbrew stanowisku organu skarżącego kasacyjnie, bez względu na to, czy sprawa została zakończona, jak w niniejszej sprawie, wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

W pierwszej kolejności organ skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Ministra do rozpoznania wniosku skarżącego z 24 kwietnia 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, gdy w przedmiotowej sprawie organ na datę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, skoro w dniu [...] sierpnia 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 24 kwietnia 2017 r., wydał decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22z i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; dalej także: jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

Istotnie z akt sprawy wynika, że przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie organ administracji zakończył postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z 24 kwietnia 2017 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22z i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wydając w dniu [...] sierpnia 2018 r. decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego ww. przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powyższa okoliczność, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro w sprawie ze skargi na przewlekłość sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób prawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności, i to bez względu na to, czy sprawa została zakończona, jak w niniejszej sprawie, wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez sąd, czy nie, o czym była już mowa wyżej.

Fakt zakończenia prowadzonego postępowania administracyjnego decyzją administracyjną ma ten skutek, że sąd nie uwzględni skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. i w art. 3 § pkt 4a p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1 art. 149 § 1 p.p.s.a.), bądź zobowiązanie organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2 art. 149 § 1 p.p.s.a.), a jedynie wyda orzeczenie w zakresie stwierdzenia czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3 art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Rację ma więc strona skarżąca kasacyjnie, że w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego z dnia 24 kwietnia 2017 r. zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2018 r., to jest przed wyrokowaniem (26 września 2018 r.) w sprawie, której przedmiotem było przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania z wniosku skarżącego z 24 kwietnia 2017 r., Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania ww. wniosku skarżącego w zakreślonym terminie, ku czemu nie było już podstaw. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji winien był wydać, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczenie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną w powyższym zakresie, uchylił pkt 1 zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. stwierdził, mając na względzie ustalenia poczynione w sprawie co do sposobu prowadzenia przez organ postępowania, które to ustalenia nie zostały skutecznie zakwestionowane przez stronę kasacyjną, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku W. L. z dnia 24 kwietnia 2017 r., o czym orzekł w pkt. 1 wyroku.

Nieusprawiedliwione natomiast okazały się dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, co skutkowało oddaleniem, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie.

Za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu prawa w sytuacji, gdy zarzuca wadliwość kontroli sądowadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normą wynikającą z tego przepisu, zobowiązana była powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa (w niniejszej sprawie stosowane przepisy k.p.a.).

Skoro Sąd pierwszej instancji ocenił – na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, tj. art. 12, art. 35 – art. 38 k.p.a. – przewlekłość organu jaka mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez ten Sąd normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14, z dnia 13 grudnia 2019 r., I OSK 61/19). Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

Za nietrafny także uznać należało zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie orzeczenia o wysokości grzywny ustawodawca wprowadził zatem pewną swobodę, określając jedynie górną granicę grzywny. W sytuacji zatem, gdy Sąd – któremu w realiach niniejszej sprawy nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania - znajdując podstawy do wymierzenia grzywny ustala jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (500 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 p.p.s.a. nie może odnieść skutku.

Zasadność wymierzenia grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., (przepis ten został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony.

Strona skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu podkreśliła fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W tym zakresie Sąd pierwszej instancji odwołał się do dokonanej we wcześniejszej części uzasadnienia oceny podejmowanych przez organ czynności jako niezmierzających do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, wskazując, że czas prowadzenia postępowania i okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny. Taka argumentacja Sądu pierwszej instancji, nawiązująca wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny, której wysokość znalazła w tak ustalonym, i niezakwestionowanym skutecznie, toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawy wymierzenia grzywny wynikały z oceny przewlekłości postępowania jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną w zakresie zarzutów sformułowanych w pkt 2 i 3, za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w tej części w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została bowiem uwzględniona w niewielkiej części, co dawało podstawę do przyjęcia, że w sprawie występuje uzasadniony przypadek, o jakim mowa w ww. przepisie prawa.