Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 236/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 14, art. 87 ust. 2, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 149
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 52 par. 1 i par. 3, art. 53 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] na akt Starosty [...] z dnia 19 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rejestracji oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonania pracy cudzoziemcom oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2017 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej jako "spółka") wystąpiła do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] o zarejestrowanie oświadczeń o zamiarze wykonywania pracy przez 6 obywateli Ukrainy. Spółka wskazała, że wnosi o rejestrację oświadczeń w związku zapotrzebowaniem na nowych pracowników oraz brakiem kandydatów z urzędu pracy. W złożonych oświadczeniach sprecyzowano, że spółka zamierza powierzyć wskazanym obywatelom Ukrainy pracę na stanowisku pakowaczy w oparciu o umowy zlecenia.

Pismem z dnia 19 stycznia 2017 r. nr [...] Powiatowy Urząd Pracy w [...], mając na uwadze warunki określone w § 1 pkt 20 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium RP jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz.U. z 2015 r., poz. 588), poinformował spółkę, że złożone oświadczenia nie mogą być zarejestrowane. Celem dopuszczenia obywateli państw trzecich do polskiego rynku pracy jest bowiem uzupełnienie niedoborów kadry pracowniczej na lokalnym rynku pracy poprzez umożliwienie podmiotom powierzającym pracę pozyskanie pracowników z zagranicy. W rejestrze bezrobotnych PUP w [...] figuruje natomiast ponad 400 osób, które posiadają doświadczenie w zawodzie pakowacza, niedobór ten więc nie występuje. Wskazano przy tym, że urząd jest gotowy do podjęcia współpracy ze spółką w doborze kadry pracowniczej spośród bezrobotnych i poszukujących pracy zarejestrowanych w urzędzie na wyżej wskazane stanowisko.

Pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. spółka wezwała Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] do usunięcia naruszenia prawa, to jest do zarejestrowania oświadczeń lub, ewentualnie, do wydania decyzji administracyjnej o odmowie dokonania rejestracji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 3 lutego 2017 r. organ poinformował spółkę, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W dniu 20 lutego 2017 r. spółka, powołując się na art. 50 § 1, art. 52, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na "akt z zakresu administracji publicznej z dnia 19 stycznia 2017 r. nr [...] Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w sprawie odmowy zarejestrowania oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy obywatelom Ukrainy".

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu, wskazując na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego tj. § 1 pkt 20 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium RP jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę.

W uzasadnieniu skargi spółka podkreśliła, że złożone przez nią oświadczenia spełniały wszystkie warunki formalne wymienione w cytowanym przepisie, w tym także zawierały informacje o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych w oparciu o lokalny rynek pracy. W ocenie spółki wskazany przepis rozporządzenia ma charakter ściśle techniczny (instrukcyjny). Wobec tego organ nie ma prawa odmówić zarejestrowania oświadczenia, które jest poprawne po względem formalnym i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

W ocenie spółki żaden przepis prawa nie uprawniał organu do weryfikacji oświadczenia pod innym kątem niż tylko poprawności formalnej. Zdaniem strony skarżącej organ nie był zatem uprawniony do badania ani zasadności, ani celowości, ani też skutków, jakie może wywołać zarejestrowanie oświadczeń na lokalnym rynku pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na brak podstaw dla uwzględnienia podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów. Uzupełniająco organ wskazał, że rejestracja oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy nie jest tylko czynnością techniczną. Przed dokonaniem zarejestrowania organ ma obowiązek dokonać jego weryfikacji. Składane oświadczenia muszą być bowiem wiarygodne a nie pozorne. Z kolei podstawową przesłanką dopuszczenia obywatela państwa trzeciego do polskiego rynku pracy na podstawie oświadczenia jest rzeczywista potrzeba oraz zamiar pracodawcy powierzenia pracy cudzoziemcowi. Co nadto istotne, rejestracja przedmiotowych oświadczeń nie może mieć miejsca w oderwaniu od sytuacji na lokalnym rynku pracy bowiem zadaniem powiatowego urzędu pracy jest dbanie o lokalny rynek pracy, w szczególności unikanie jego destabilizacji.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że ustawodawca nie uregulował formy w jakiej organ powinien załatwić sprawę odmowy zarejestrowania oświadczenia. W związku z tym w ocenie organu poinformowanie strony skarżącej na piśmie o odmowie zarejestrowania oświadczenia ze wskazaniem uzasadnienia odmowy jest właściwą formą załatwienia sprawy.

Na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. pełnomocnik organu wskazał, że wniosek o odrzucenie skargi zawarty w odpowiedzi na skargę uzasadniony był wątpliwością czy sprawa ze skargi na taki akt należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w tej sprawie strona skarżąca uczyniła akt Starosty [...] z dnia 19 stycznia 2017 r. odmawiający zarejestrowania oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi.

W związku z tym Sąd zobowiązany był w pierwszej kolejności ocenić, czy skarga na ten akt jest w ogóle dopuszczalna. Strona przeciwna do strony skarżącej wniosła bowiem o odrzucenie skargi zgłaszając wątpliwość co do możliwości objęcia zaskarżonego aktu kognicją sądu administracyjnego.

Podstawowy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do wykładni i zastosowania przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Analiza art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi w ocenie Sądu z tym składzie do następujących konstatacji.

W treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co wyraźnie wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z treści omawianej regulacji można wywodzić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 250/04; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Akt lub czynność, o których mowa we wskazanym powyżej przepisie, podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Są to zatem akty lub czynności, w których występuje podwójna konkretność (podmiotowa i przedmiotowa) przez wskazanie indywidualnego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu administrowanego.

Po drugie, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) już w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. (sygn. akt OPK 1/97; publ. ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny.

Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) ma charakter publicznoprawny, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (zob. w tej materii: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2017, s. 66 – 68).

Zaskarżony akt Starosty [...] odnoszący się do realizacji wynikającego z ustawy obowiązku (złożenia oświadczenia o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy) jak i rozstrzygający w odniesieniu do tego obowiązku (poprzez odmowę rejestracji złożonego oświadczenia) należy zaliczyć w ocenie Sądu w tym składzie do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Uwzględniając z kolei okoliczności faktyczne poprzedzające wniesienie skargi, w tym uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa uznać należy, że skarżąca wniosła skargę z zachowaniem wymogów określonych w art. 52 § 1 i § 3 oraz w terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do zagadnień o charakterze merytorycznym należy wskazać, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazuje, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w Rozdziale 16 zatytułowanym "Podejmowanie pracy za granicą u pracodawców zagranicznych oraz wykonywanie pracy przez cudzoziemców w Rzeczypospolitej Polskiej" zawiera zapisy uzależniające możliwość wykonywania pracy przez cudzoziemców od spełnienia określonych wymogów, zwłaszcza uzyskania zezwolenia na pracę. Stanowią o tym artykuły 87 i następne wskazanej ustawy.

Przedmiotowy obowiązek wykonywania przez cudzoziemców przebywających w Polsce pracy na podstawie zezwolenia został zniesiony przepisami ustawy wobec pewnych kategorii cudzoziemców (zob. art. 87 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), zaś wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 90 ust. 4 tej ustawy, zobligowano ministra właściwego do spraw pracy do określenia przypadków, w których powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. W wyżej wskazanym upoważnieniu ustawowym zapisano, że organ wydający rozporządzenie ma uwzględnić przypadki określone w umowach i porozumieniach międzynarodowych oraz programach szkoleniowych lub doradczych realizowanych w ramach działań Unii Europejskiej lub innych międzynarodowych programach pomocowych, polską politykę zagraniczną, specyfikę wykonywanego zawodu, charakter pracy, okres pracy, wymogi dotyczące podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, a także szczególny status, który był podstawą udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W ramach powyższego upoważnienia Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium RP jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. z 2015 r., poz. 588). W rozporządzeniu tym przyjęto, że powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne w przypadku cudzoziemców: będących obywatelami Republiki Armenii, Republiki Białorusi, Republiki Gruzji, Republiki Mołdawii, Federacji Rosyjskiej lub Ukrainy, wykonującymi pracę przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy w ciągu kolejnych 12 miesięcy, niezależnie od liczby podmiotów powierzających im wykonywanie pracy, jeżeli przed podjęciem przez cudzoziemca pracy powiatowy urząd pracy, właściwy ze względu na miejsce pobytu stałego lub siedzibę podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, zarejestrował pisemne oświadczenie tego podmiotu o zamiarze powierzenia wykonywania pracy temu cudzoziemcowi, określające nazwę zawodu, miejsce wykonywania pracy, datę rozpoczęcia i okres wykonywania pracy, rodzaj umowy stanowiącej podstawę wykonywania pracy oraz wysokość wynagrodzenia brutto za pracę, informujące o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych w oparciu o lokalny rynek pracy oraz o zapoznaniu się z przepisami związanymi z pobytem i pracą cudzoziemców, a praca ta wykonywana jest na podstawie pisemnej umowy na warunkach określonych w oświadczeniu (§ 1 pkt 20 rozporządzenia).

Na mocy przytoczonego przepisu zasada urzędowej akceptacji zatrudnienia cudzoziemców w Polsce w postaci stosownego zezwolenia doznała znacznego ograniczenia, jednakże nieuprawnione byłoby stwierdzenie, że działalność zarobkowa osób, w stosunku do których wyłączony został wymóg podejmowania pracy na podstawie zasad ogólnych (to jest na podstawie zezwolenia) pozostaje całkowicie poza obszarem zainteresowania państwa, na terytorium którego praca ta ma być świadczona. Z punktu widzenia założeń ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wiążącej, co do zasady, uprawnienie cudzoziemców do wykonywania pracy w Polsce z obowiązkiem posiadania uprzednio wydanego pozwolenia na pracę, a w konsekwencji nielegalność wykonywania pracy z brakiem takiego zezwolenia, świadczenie pracy w warunkach sprzecznych z przepisami aktu wykonawczego wydanego na mocy upoważnienia ustawowego, które mają charakter komplementarny wobec materii ustawowej, stanowi wykonywanie pracy niezgodnie z ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1288/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprowadzony przepisem rozporządzenia wymóg zarejestrowania oświadczenia o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy przed formalnym zatrudnieniem cudzoziemca jest przejawem odpowiedzialności państwa za cudzoziemców znajdujących się na jego terytorium, ale przede wszystkim wyrazem odpowiedzialności za utrzymanie szeroko rozumianego porządku publicznego. Warunki uzależniające podjęcie pracy przez cudzoziemca bez zezwolenia odzwierciedlają ustawowe warunki zatrudnienia na podstawie zezwolenia, w ramach których urzędowemu zgłoszeniu podlega m.in. podmiot powierzający wykonywanie pracy.

Należy ponadto zauważyć, że na gruncie obowiązujących regulacji normatywnych uzyskanie przez organy państwa pobytu cudzoziemca informacji o zamiarze jego zatrudnienia służyć ma celom wynikającym z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przestrzeganie wykonania w odpowiednim czasie (to jest przed zatrudnieniem cudzoziemca) obowiązku rejestracji oświadczenia o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy jest bowiem istotne w kontekście przesłanki do wykonywania pracy bez konieczności uzyskania zezwolenia ustanowionej w postaci ograniczenia czasowego wykonywania pracy w takich warunkach (to jest bez zezwolenia). Skoro bowiem z § 1 pkt 20 rozporządzenia wynika, że wykonywanie pracy bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne jedynie w okresie nieprzekraczającym sześciu miesięcy w ciągu kolejnych dwunastu miesięcy, to wykonywanie pracy po przekroczeniu tego limitu czasowego legalizuje jedynie posiadanie zezwolenia na pracę. Zarejestrowanie w odpowiednim czasie oświadczenia w wykonaniu obowiązku nałożonego na mocy § 1 pkt 20 rozporządzenia jest zatem także istotne z punktu widzenia dokonywanej przez organy kontroli przestrzegania wykonywania przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Innymi słowy, rejestrowanie przedmiotowego oświadczenia w trakcie wykonywania pracy może prowadzić do obejścia przepisów wskazanej powyżej ustawy, na mocy której wykonywanie przez cudzoziemców pracy w okresach dłuższych, niż przewidzianych w rozporządzeniu dla wykonywania pracy bez konieczności uzyskania zezwolenia, wiąże się z obowiązkiem posiadania stosownego zezwolenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym powyżej wyroku z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1288/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe zapatrywania Sąd dodatkowo wskazuje, że swoista ewolucja przepisów dotyczących przypadków i zasad zwalniania cudzoziemców z konieczności uzyskania zezwolenia na pracę zmierza w kierunku rozszerzenia zakresu obowiązku informacyjnego podmiotu zamierzającego zatrudnić obcokrajowca. Należy zauważyć, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, współkształtowanym przepisami rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2015 r. wydanego na podstawie znowelizowanego art. 90 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wymogi związane z zatrudnieniem cudzoziemca bez konieczności uzyskania pozwolenia na pracę zostały doprecyzowane poprzez dokładne wskazanie elementów treści oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania cudzoziemcowi pracy. Zbliżona regulacja normatywna – odrębnie niż w rozporządzeniu z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1116 ze zm.) – została przyjęta w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. Nr 155, poz. 919). Celem przedmiotowego mechanizmu, zwłaszcza w kontekście ustanowionego w nim wymogu podania informacji o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych w oparciu o lokalny rynek pracy, który spełnia funkcję gwarancyjną związaną z przeciwdziałaniem zatrudnieniu cudzoziemców w sytuacji, gdy możliwe jest zaspokojenie potrzeb pracodawców w oparciu o osoby poszukujące pracy posiadające obywatelstwo polskie, jest uzyskanie przez państwo informacji o okolicznościach powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy przed jego formalnym zatrudnieniem.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy skonstatować, że przypadki określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 powyżej wskazanej ustawy należy postrzegać w kategorii wyjątków od zapisów ustawowych uzależniających - jak wskazano powyżej - możliwość wykonywania pracy przez cudzoziemców od spełnienia określonych wymogów. Istotnym jest bowiem podkreślenie, że powyższe rozporządzenie określa przypadki, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium RP jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę.

Z § 1 pkt 20 wskazanego rozporządzenia wynika, że powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne w przypadku cudzoziemców: będących obywatelami Republiki Armenii, Republiki Białorusi, Republiki Gruzji, Republiki Mołdawii, Federacji Rosyjskiej lub Ukrainy, wykonującymi pracę przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy w ciągu kolejnych 12 miesięcy, niezależnie od liczby podmiotów powierzających im wykonywanie pracy, jeżeli przed podjęciem przez cudzoziemca pracy powiatowy urząd pracy, właściwy ze względu na miejsce pobytu stałego lub siedzibę podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, zarejestrował pisemne oświadczenie tego podmiotu o zamiarze powierzenia wykonywania pracy temu cudzoziemcowi, określające nazwę zawodu, miejsce wykonywania pracy, datę rozpoczęcia i okres wykonywania pracy, rodzaj umowy stanowiącej podstawę wykonywania pracy oraz wysokość wynagrodzenia brutto za pracę, informujące o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych w oparciu o lokalny rynek pracy oraz o zapoznaniu się z przepisami związanymi z pobytem i pracą cudzoziemców, a praca ta wykonywana jest na podstawie pisemnej umowy na warunkach określonych w oświadczeniu.

W ocenie Sądu podzielić należy pogląd organu, że rejestracja oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy nie jest tylko czynnością techniczną. Przed dokonaniem zarejestrowania organ ma bowiem obowiązek dokonać jego weryfikacji z uwagi na zawartą w nim treść. Z oświadczenia musi przecież wynikać, że brak jest możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych w oparciu o lokalny rynek pracy. Ta informacja musi być zweryfikowana z informacjami znajdującymi się w gestii organu zatrudnienia, który stanowiąc część publicznych służb zatrudnienia zobligowany jest m.in. do realizowania zadań związanych z podejmowaniem przez cudzoziemców pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz przetwarzania informacji o bezrobotnych, poszukujących pracy i cudzoziemcach zamierzających wykonywać lub wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Należy ponadto podkreślić, że składane oświadczenia muszą być wiarygodne a nie pozorne, gdyż obowiązkom nałożonym na podstawie przepisów prawa nie można bowiem nadawać charakteru fikcyjnego. Jeżeli zaś podstawową przesłanką dopuszczenia obywatela państwa trzeciego do polskiego rynku pracy na podstawie oświadczenia jest rzeczywista potrzeba oraz zamiar pracodawcy powierzenia pracy cudzoziemcowi, rejestracja przedmiotowych oświadczeń nie może ograniczać się - zgodnie z żądaniem strony skarżącej - tylko do oceny wymogów formalnych. Podstawowym zadaniem organu zatrudnienia na szczeblu powiatu jest dbanie o lokalny rynek pracy, w szczególności poprzez podejmowanie działań zapobiegających jego destabilizacji. W związku z tym organ zatrudnienia winien weryfikować powyższe oświadczenia również pod kątem merytorycznym, z uwzględnieniem aktualnej sytuacji na lokalnym rynku pracy.

W reasumpcji należy uznać, że Starosta [...], po przeprowadzeniu analizy złożonego oświadczenia w kontekście zaspokojenia potrzeb kadrowych w oparciu o lokalny rynek pracy miał prawo do wydania aktu odmawiającego rejestracji złożonych oświadczeń. Zawarta w zaskarżonym akcie argumentacja jest w ocenie Sądu racjonalna i odnosi się do realiów rozpatrywanego przypadku.

Uwzględniwszy z kolei brzmienie art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uznać ponadto należy, że odmowa zarejestrowania oświadczeń o zamiarze wykonywania pracy nie mogła być dokonana w formie decyzji administracyjnej. Należy bowiem zauważyć, że określony w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy katalog przypadków, w których organy samorządu powiatu wydają decyzje administracyjne jest katalogiem zamkniętym. W katalogu tym nie wymieniono odmowy zarejestrowania oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że skoro przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują expressis verbis formy decyzji administracyjnej w odniesieniu do odmowy zarejestrowania wskazanego oświadczenia to organ administracji publicznej nie ma podstaw aby taką możliwość wyprowadzać z treści przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.).

Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydany przez organ akt narusza prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 powyższej ustawy, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.