Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2542/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz – Kluj WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz [...] solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. T. [1], A. B., J. T. [2], S. M., P. M. [1], W. M., E. T., B. Z., W. C., M. C., D. C., Z. W., W. P., D. G., K. R., P. M. [2] oraz P. M. [3] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1951 r. nr [...] o przyznaniu F. z T. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonych w K., gm. kat. [...], obj. Iwh [...], ozn. jako [...]kat. [...] o powierzchni [...] m2 (całość) oraz ozn. jako [...]kat. [...] o powierzchni [...] m2 (całość), stanowiących własność F. T..

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1951 r. o przyznaniu F. T. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości (działki nr [...] oraz nr [...]). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia odszkodowawczego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu podnieśli, że organ nie udowodnił okoliczności złożenia właściwego podpisu na egzemplarzu orzeczenia odszkodo-

wawczego oraz jednocześnie przerzucił na strony obowiązek dostarczenia egzemplarza orzeczenia opatrzonego stosownym podpisem. Powyższa okoliczność ma w ocenie skarżących kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy, albowiem złożenie właściwego podpisu determinuje byt decyzji administracyjnej. Organ zignorował ponadto fakt, że właściciele nieruchomości odmówili złożenia pod protokołem z rozprawy podpisu, co stawia w wątpliwym świetle okoliczność zaprotokołowania ww. protokole wniosku właścicieli dotyczącego przyznania odszkodowania w formie pieniężnej. Wątpliwości skarżących budzi także stanowisko organu, że wywłaszczona nieruchomość nie miała charakteru uprzywilejowanego, skoro w skarżonej decyzji (str. [...]) potwierdzono, że wywłaszczona nieruchomość była gospodarstwem rolnym. W takim przypadku, w myśl przepisów dekretu odszkodowanie pieniężne mogło być przyznane jedynie na wniosek właściciela. Brak w sprawie operatu szacunkowego uniemożliwiał zaś właścicielom weryfikację wyceny przeprowadzonej przez organ wojewódzki.

Rozpatrując wniosek, Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w oparciu o zasadę trwałości decyzji ostatecznych ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 60 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie. W ocenie Ministra kwestionowane orzeczenie odszkodowawcze weszło do obrotu prawnego, albowiem z akt archiwalnych sprawy wynika, że orzeczenie zostało doręczone właścicielce nieruchomości (F. T.) w dniu [...] października 1951 r. Brak w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów potwierdzających wniesienie odwołania potwierdza zaś, że przedmiotowe orzeczenie stało się ostateczne. Tym samym przedmiotowe orzeczenie może stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 kpa. Jednocześnie brak zachowanego w aktach archiwalnych sprawy egzemplarza orzeczenia opatrzonego stosownym podpisem nie oznacza, że orzeczenie takie nie zostało wydane. W zachowanych aktach archiwalnych dotyczących wywłaszczenia pod budowę Miasta [...] nieruchomości położonych w gm. kat. [...] znajduje się jedynie brudnopis przedmiotowego orzeczenia odszkodowawczego, nie zawierający daty dziennej jego wydania (na orzeczeniu widnienie data "X 1951 r."). Znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru tego orzeczenia potwierdzają, że orzeczenie z dnia "[...].X.1951 r." nr [...] zostało skutecznie doręczone adresatom, tj. F. T. i inwestorowi. Wobec powyższego należy przyjąć, że stronom doręczono tzw. "czystopis" egzemplarza powyższego orzeczenia opatrzony datą i podpisem upoważnionego pracownika organu. Na marginesie organ wskazał, że skarżący mimo wezwanie organu nie przedłożyli oryginału (ewentualnie uwierzytelnionej kopii) egzemplarza orzeczenia z dnia [...] października 1951 r. doręczonego F. T.. W ocenie organu odmowa wykonania tego wezwania uniemożliwia analizę orzeczenia doręczonego właścicielce. W świetle tych okoliczności oraz całokształtu materiału dowodowego Minister nie podzielił stanowiska skarżących kwestionującego okoliczność opatrzenia orzeczenia, w tym m.in. egzemplarzy doręczonych stronom, stosownym podpisem. Następnie organ nadzoru, odwołując się do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wyjaśnił tryb i zasady postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wyjaśnił także znaczenie pojęcia rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru wyjaśnił, że kwestionowane orzeczenie odszkodowawcze zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.), zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należy oceniać kwestionowane orzeczenie. Minister przywołał treść art. 27, art. 28, art. 30 i art. 33 tego dekretu. Stwierdził, że z akt archiwalnych sprawy wynika, że:

- wnioskodawcą wywłaszczenia był pełnomocnik dla Spraw Wywłaszczeniowych [...] w K., występujący w imieniu [...] w K. oraz [...] w N.. W świetle powyższego organ wojewódzki, zobowiązując do wypłaty odszkodowania wnioskodawcę postępowania wywłaszczeniowego, tj. [...] w N., nie naruszył rażąco prawa;

- wniosek o przyznanie odszkodowania pieniężnego za przejęte nieruchomości został złożony przez F. T. i W. T. na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, przeprowadzonej m.in. w dniu [...] kwietnia 1951 r.,

- treść orzeczenia z dnia [...] października 1951 r. wskazuje, że rozprawa w przedmiocie odszkodowania odbyła się m.in. w dniu [...] kwietnia 1951 r. Z treści protokołu tej rozprawy wynika, że odbyła się z udziałem rzeczoznawcy oraz F. T. i W. T., którzy odmówili złożenia podpisu pod protokołem. W ocenie organu protokół z rozprawy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i nie może być podważony jedynie przez postawienie gołosłownej hipotezy, że brak podpisu właścicieli wynikał z faktu, że nie zgadali się oni z treścią oświadczeń przypisanych im przez protokolanta, bez poparcia jej stosownymi dowodami. Z akt archiwalnych nie wynika, aby właściciele podali przyczynę niepodpisania protokołu;

- z treści protokołu z rozprawy wynika także, że stawili się na niej W. T. i F. T., którzy oświadczyli, że są właścicielami (na zasadach wspólności) nieruchomości Iwh [...] o powierzchni [...] ha, oraz nieruchomości położonej w C. o powierzchni [...] ha, nieruchomość Iwh [...] o powierzchni [...] ha stanowiła natomiast własność F. T. oraz że wywłaszczeniem objęto nieruchomość Iwh [...] i Iwh [...] obie w całości. Grunty małżonków T. położone w C. (gdzie zamieszkiwali) o powierzchni [...] ha nie zostały wywłaszczone oraz co w sprawie jest istotne, że właściciele zażądali wypłaty odszkodowania, nie zaś przyznania nieruchomości zamiennej;

- z treści orzeczenia wynika, że przyznano odszkodowanie pieniężne z uwagi na fakt, że pozostałe po wywłaszczeniu grunty mogły być wykorzystywane na dotychczasowy cel. Zdaniem organu akta archiwalne sprawy nie potwierdzają, aby wywłaszczony grunt był zabudowany, ani aby stanowił całość gospodarstwa rolnego małżonków T.;

- w niekompletnych z uwagi na upływ ponad 60 lat od dnia wydania orzeczenia aktach archiwalnych nie zachowała się opinia biegłego rzeczoznawcy w przedmiocie wysokości odszkodowania, co uniemożliwia dokonanie szczegółowej analizy prawidłowości wyliczeń dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania. Jednakże z przeprowadzonych przez organ wyliczeń wynika, że są one zgodne z przepisami § 2-4 oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 26, poz. 234).

W związku z tym Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 28 dekretu oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. Organ nadzoru nie stwierdził również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 oraz 3-7 kpa. Podsumowując, organ nadzoru stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli: J. T. [1], A. B., J. T. [2], S. M., P. M. [1], W. M., E. T., B. Z., W. C., M. C., D. C., Z. W., W. P., D. G., K. R., P. M. [2] oraz P. M. [3]. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1951 r. pomimo istnienia przesłanek do wydania takiego orzeczenia,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 kpa, w zw. z art. 77 kpa, w zw. z art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w zw. z art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że zaskarżone orzeczenie zostało podpisane przez osobę uprawnioną i będącą właściwym organem do jego wydania, pomimo braku odnalezienia jakiekolwiek oryginału egzemplarza zaskarżonego orzeczenia w aktach postępowania wywłaszczeniowego, na którym znajdowałby się jakikolwiek podpis, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że kwestionowane orzeczenie weszło do obrotu prawnego,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 kpa, w zw. z art. 77 kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, że F. i W. T. złożyli na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] kwietnia 1951 r. wniosek o przyznanie im odszkodowania w pieniądzu, podczas gdy z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej wprost wynika, że odmówili oni podpisania protokołu, a tym samym należy uznać, że nie zgadzali się oni z jego treścią, w tym właśnie z rzekomym wnioskiem o przyznaniem im odszkodowania w pieniądzu zamiast nieruchomości zamiennej. Ponadto organ całkowicie pominął i nie zbadał, czy wywłaszczani właściciele zostali poinformowani przez organ wywłaszczeniowy o przysługującym im prawie złożenia wniosku o przyznanie im nieruchomości zamiennej z uwagi, że wywłaszczane nieruchomości stanowiły gospodarstwo rolne;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez bezzasadne uznanie przez organ, że nieruchomość należąca do F. i W. T. nie była gospodarstwem rolnym, a tym samym uznanie, że nie przysługiwało im prawo do złożenia wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej, podczas gdy na stronie [...] uzasadnienia swojej decyzji organ nadzorczy wprost wskazuje, że nieruchomość należąca do wywłaszczanych była gospodarstwem rolnym "... w skład gospodarstwa rolnego wywłaszczanych o pow. ogólnej [...] m2" oraz "... łączna wartość gospodarstwa rolnego małż. T. wyniosła [...] zł", tym samym Minister w wydanej decyzji sam sobie przeczy, co jest ewidentnym błędem logicznym,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez bezzasadne uznanie przez organ, że odszkodowanie w postaci przyznania nieruchomości zamiennej należy się wyłącznie w przypadku, gdy wywłaszczeniu podlega "całe" gospodarstwo rolne należące do wywłaszczanych, a nie jego "część", co stoi w sprzeczności z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r. sygn. akt: I SA/Wa 294/05), co jest kolejnym argumentem za uznaniem, że F. i W. T. przysługiwała nieruchomość zamienna,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 kpa, w zw. z art. 77 kpa poprzez bezzasadne uznanie, że wysokość ustalonego zaskarżonym orzeczeniem odszkodowania na rzecz F. i W. T. została prawidłowo ustalona, podczas gdy w aktach sprawy brak jest wyceny (operatu szacunkowego) sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego,

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 kpa poprzez błędne uznanie przez Ministra, że to strona była zobowiązana do przedłożenia oryginału orzeczenia o przyznaniu F. T. odszkodowania i wyciągnięcie negatywnych konsekwencji wobec skarżących z uwagi na jego nieprzedłużenie, podczas gdy to na organie ciąży obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i nie może on obowiązku tego przenosić na skarżących. Ponadto założenie, że poprzedniczka prawna skarżących otrzymała oryginał orzeczenia jest bezpodstawne, albowiem nie wiadomo co było w przesyłce adresowanej do poprzedników prawnych skarżących, można założyć, że skoro w aktach wywłaszczeniowych jest brudnopis, strona również mogła otrzymać tylko brudnopis.

W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający, w ocenie Sądu, do prawidłowego ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia zasadności złożonego przez skarżących wniosku elementów stanu faktycznego kontrolowanej sprawy odszkodowawczej i brak jest w aktach sprawy dowodów, że organ nadzoru próbował te dokumenty uzyskać.

Sąd orzekający zgadza się z organem nadzoru, że co do zasady stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa. Z tej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek, wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym, celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. Wobec zasady trwałości decyzji ostatecznych w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych, dotyczących orzeczenia (decyzji) kontrolowanego po upływie znacznego okresu (w rozważanym przypadku ponad 60 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie. Jednakże zdaniem Sądu w postępowaniu administracyjnym (także prowadzonej w trybie art. 156 § 1 kpa) wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie (także, mimo jego specyfiki, prowadzonej w trybie nadzoru) oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia zagadnień jest elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nadzorcze nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organ nadzoru rozpatrując sprawę, nie wyjaśnił jej dokładnie, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, kwestionowane przez skarżących orzeczenie odszkodowawcze wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 25, poz. 197 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 1, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 2 i 4, art. 30 ust. 1 i 3 tego dekretu nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami dekretu. Zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. W przypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 wezwanie powinno zawierać ponadto wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymaga zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Wypłata odszkodowania w pieniądzach, w przypadkach przewidzianych w ust. 1, może nastąpić tylko na wniosek wywłaszczonego, złożony prezydium wojewódzkiej rady narodowej, lub gdy wywłaszczony odmówi przyjęcia nieruchomości zamiennej, uznanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej za odpowiadającą wymogom ust. 2 art. 30 dekretu.

Zdaniem Sądu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa, i dokonanie oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. W związku z tym niezbędne jest dokonanie ustaleń, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszeń prawa, a następnie oceny, czy ujawnione ewentualnie naruszenia mają charakter rażący. Takie ustalenia i oceny mogą być przy tym dokonane wyłącznie w oparciu o konkretne dowody, a nie na podstawie domysłów i domniemań organu. Bez zgromadzenia i wnikliwej analizy materiału dowodowego, a tym samym bez ustaleń opartych na stosownych dowodach, wydanie każdej decyzji kończącej postępowanie nadzorcze uznać należy za co najmniej przedwczesne i zbyt daleko idące.

Rację należy przyznać organowi, że w przypadku orzeczeń administracyjnych, od wydania których upłynął znaczny okres czasu, ewentualna niekompletność akt administracyjnych kontrolowanego postępowania nie może być traktowana jako dowód uchybień w jego trakcie. Brak w aktach sprawy takich dokumentów jak właściwie podpisany oryginał orzeczenia lub wniosek właścicieli nieruchomości o wypłatę odszkodowania w formie pieniężnej nie może być w tej sytuacji traktowany jako dowód, że dokumenty takie nie istniały w czasie prowadzenia kontrolowanego postępowania odszkodowawczego. Jednakże uznanie, że wobec niekompletności akt archiwalnych postępowania nie jest możliwe stwierdzenie ewentualnych tego typu uchybień, i w związku z tym odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy w trakcie postępowania nadzorczego organy podjęły wszelkie możliwe działania, zmierzające do odnalezienia brakujących dokumentów. Tylko w takiej sytuacji można bowiem uznać, że niekompletność (lub brak) akt kontrolowanego postępowania stanowi obiektywną przeszkodę w stwierdzeniu ewentualnych wad tego postępowania.

Z analizy akt sprawy wynika, że jedynymi czynnościami, które podjął organ nadzoru w celu odnalezienia akt archiwalnych, niezbędnych do dokonania oceny prawidłowości wydania kwestionowanego orzeczenia były wystąpienia:

- pismem z dnia [...] lutego 2017 r. do Sądu Rejonowego dla [...] o nadesłanie kopii zupełnej treści papierowej księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonych w K., za które m.in. kwestionowanym orzeczeniem przyznane zostało odszkodowanie. Sąd Rejonowy przy piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. nadesłał kserokopię lwh nr [...];

- pismem z dnia [...] maja 2017 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o pilne wypożyczenie akt sprawy dotyczącej wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania spadkobiercom F. i W. T. z tytułu wywłaszczenia dokonanego m.in. kwestionowanym orzeczeniem z dnia [...] października 1951 r. W odpowiedzi pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Urząd poinformował Ministra, że dokumenty wytworzone przez Wojewodę [...] mają formę dokumentów elektronicznych, których uwierzytelnione kopie w formie wydruku z systemu teleinformatycznego zostały przy tym piśmie w formie akt sprawy przesłane Ministrowi. Jednakże przy piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., które znajduje się w aktach rozpatrywanej sprawy, nie ma jakichkolwiek załączników (akt sprawy).

Ponadto w aktach sprawy znajduje się "Notatka służbowa" sporządzona przez K. B. w dniu [...] lutego 2018 r., z której wynika, że dołączyła ona do akt sprawy kserokopię akt archiwalnych, znajdujących się w aktach Urzędu Miasta [...] "nadesłanych przy piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. do sprawy tut. organu nr [...]." Jednakże w aktach sprawy brak jest pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. Do tej notatki załączone zostały m.in. niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie protokołu z dnia [...] marca 1951 r. oraz kserokopia kwestionowanego orzeczenia o odszkodowaniu z "X 1951 r."

Poza tym w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że organ nadzoru poszukiwał dalej gdziekolwiek jakichkolwiek dokumentów dotyczących rozpatrywanej sprawy (przede wszystkim orzeczenia o odszkodowaniu z dnia [...] października 1951 r.). Organ nie przeprowadził dodatkowego poszukiwania akt archiwalnych np. w Archiwum Akt Nowych. Nie poszukiwał brakujących dokumentów w aktach innych spraw wszczętych również na wniosek skarżących, a dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczających m.in. sporne nieruchomości. Nie poszukiwał akt archiwalnych u ewentualnego następcy prawnego podmiotu, na rzecz którego wywłaszczano pod budowę [...] nieruchomości, czyli następcy [...], ewentualnie nie podjął próby ustalenia, gdzie taka dokumentacja została przekazana po zakończeniu inwestycji.

Zaniechanie przez organ nadzoru podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy skarżący powołują się na określone i ważne dla nich okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanych decyzji. Należy mieć przy tym na uwadze, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na strony obowiązku analogicznego jak w art. 232 kpc, zgodnie z którym strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne.

W ocenie Sądu akta niniejszej sprawy nie pozwalają uznać, że organ nadzoru wyczerpał wszelkie możliwości w celu odszukania pełnej dokumentacji postępowania odszkodowawczego. W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, że przedmiotowa sprawa nie została przez organ nadzoru należycie wyjaśniona, a zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które mogło mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy.

Sąd zwrócił przy tym uwagę, że rację mają skarżący, iż brak podpisu byłych właścicieli pod protokołem z rozprawy uniemożliwia bezsporne stwierdzenie w oparciu o ten protokół, że złożyli oni wniosek o wypłatę odszkodowania. Wobec braku adnotacji o przyczynie odmowy podpisania protokołu, z dokumentu tego można co najwyżej wnioskować, że kwestia formy odszkodowania była podczas rozprawy poruszana, jednakże w tej formie niepodpisany protokół nie może stanowić dowodu ani na to, że poprzednicy prawni skarżących odpowiedni wniosek złożyli (do protokołu), ani że ich wolą było otrzymanie nieruchomości zamiennej i że w toku postępowania z wnioskiem o wypłatę odszkodowania się nigdy nie zwracali. Sąd uznał jednocześnie, że wobec stwierdzonych braków w postępowaniu dowodowym przed organem nadzoru, na tym etapie prze- dwczesna jest analiza spornych kwestii dotyczących prawnych aspektów nieprzyznania odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe we wskazanym przez Sąd zakresie. Następnie Minister powinien przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżących, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowane postępowanie odszkodowawcze nie jest dotknięte chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.