Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1082/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6 i 7 pkt 2, art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 15, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 1 pkt 2, par. 3 ust. 2, par. 5, par. 6 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: par. 12 ust. 2, par. 39
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par. 4 pkt 5 i pkt 9 lit. c, par. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z [...] 2013 r. (nr sprawy: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia 10 listopada 2011 r. i jego korektach z dnia 6 kwietnia 2012 r., 28 maja 2012 r., 24 sierpnia 2012 r. i 10 września 2012 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych z funkcją usługowo-handlową w parterach z parkingiem podziemnym, zbiornikiem do celów ppoż. oraz zbiornikiem retencyjnym wód opadowych, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr: [...], [...],[...] i [...], ark. [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w [...].

Prezydent wskazał w osnowie, że warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Warunki nowej zabudowy przedstawiają się następująco.

1) Linia zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym): a) obowiązująca wyznaczona w odległości 6 m od linii rozgraniczającej ul. [...]; b) maksymalna nieprzekraczalna: - dla budynku od strony ul. [...] – wyznaczona w odległości około 22 m od rozgraniczającej ulicy (zgodnie z załącznikiem graficznym); - dla pozostałych budynków od strony ul. [...] i ul. [...] wyznaczona w odległości 25 m od zachodniej granicy działek objętych wnioskiem (zgodnie z załącznikiem graficznym).

2) Pozostałe odległości od granic sąsiednich działek budowlanych zgodnie z przepisami rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, z późn. zm. – dalej: rozporządzenie wykonawcze).

3) Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na maksymalnie na 30%, zgodnie z wnioskiem.

4) Szerokość elewacji frontowej: dla każdego z budynków maksymalnie 36 m, zgodnie z wnioskiem.

5) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: - budynek położony przy ul. [...]/[...] maksymalnie do 15 kondygnacji nadziemnych, przy maksymalnej wysokości 55 m n.p.t. (tj. do wysokości 136 m n.p.m.), pozostałe dwa budynki w części od strony ul. [...] maksymalnie 9 kondygnacji nadziemnych, maksymalnie 33,5 n.p.t., pozostałe części budynków (od strony ul. [...] i ul. [...]) maksymalnie 8 kondygnacji nadziemnych, maksymalnie 30 m n.p.t.; - podziemna hala garażowa o liczbie kondygnacji wynikającej z potrzeb parkingowych całej wnioskowanej inwestycji.

6) Geometria dachu: dachy płaskie.

7) Architektura – organ sformułował poszczególne wymagania w tym zakresie.

Ponadto organ stwierdził, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i nie dotyczy terenu objętego ochroną konserwatorską zabytków. Sformułował także szczegółowe warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: miejsca parkingowe, dostęp do drogi publicznej, obsługę komunikacyjną, a także stwierdził spełnienie warunków w zakresie uzbrojenia i dostępu do mediów.

Organ stwierdził, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołując się do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym o promieniu ok. 510 m (3 x 170 m – front działki od ul. [...], z której odbywać się będzie obsługa komunikacyjna), opisał zasięg tego obszaru i rodzaj zabudowy, jaka występuje na jego poszczególnych częściach. Wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy wynika, że na obszarze analizowanym istnieją graniczące ze sobą tereny o funkcjach mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, wobec czego planowana zabudowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych stanowi kontynuacje funkcji już istniejącej.

Zdaniem organu analiza wykazała, że planowane przedsięwzięcie kontynuuje również wysokość, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy i sposób zagospodarowania terenu oraz geometrię dachu. Wysokość zabudowy jest bardzo zróżnicowana, do I do XV kondygnacji nadziemnych; wśród zabudowy wielorodzinnej dominuje zabudowa o wysokości III-VI kondygnacji nadziemnych, wyższe budynki znajdują się przy ul. [...] i pl. [...] (VIII kondygnacji), przy ul. [...] i ul. [...] (X kondygnacji), przy ul. [...] (XV kondygnacji). Teren inwestycji zlokalizowany jest na styku enklawy zabudowy jednorodzinnej, zespołu budynków usługowych i w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej i będzie podlegał stopniowej urbanizacji, co jest zjawiskiem nieuniknionym w przypadku terenów zlokalizowanych w zwartej tkance miejskiej. Zdaniem organu od strony południowo-wschodniej granicy terenu objętego wnioskiem, w sąsiedztwie zabudowy usługowo-handlowej zasadne jest wprowadzenie zabudowy wysokiej oraz akcentu wysokościowego. Wskazując, że zgodnie z wnioskiem zabudowa ma w tym miejscu sięgać maksymalnie XV kondygnacji (u zbiegu ul. [...] i ul. [...]) oraz IX kondygnacji nadziemnych wzdłuż ul. [...], organ wyjaśnił, że w obszarze analizowanym istnieje budynek o wysokości XV kondygnacji nadziemnych i stanowi on akcent architektoniczny w zabudowie wzdłuż ul. [...], a panoramę wysokiej zabudowy uzupełniają budynki 11-kondygnacyjne przy ul. [...] i ul. [...] oraz budynek mieszkalny wielorodzinny 8-kondygnacyjny u zbiegu ul. [...] i ul. [...]. Zdaniem organu wprowadzenie zabudowy o wskazanej we wniosku wysokości, w tym akcentu wysokościowego w tej części miasta, wpłynie na zwiększenie rangi przestrzennej tego miejsca, przy czym wysokość projektowanych budynków po zachodniej stronie granicy terenu powinna być niższa ze względu na dominującą tam zabudowę jednorodzinną i może wynosić maksymalnie VIII kondygnacji nadziemnych, jak pozostałe wcześniej wymienione budynki znajdujące się na obszarze analizowanym.

W odniesieniu do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy organ wyjaśnił, że średni wskaźnik wynosi ok. 35%, a planowana inwestycja zajmować będzie maksymalnie 30% powierzchni terenu; kontynuuje ona sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, również pod względem geometrii dachu inwestycja nawiązuje do zabudowy występującej na obszarze analizowanym, wśród której dominuje zabudowa mieszkalna wielorodzinna o dachach płaskich.

Dalej wyjaśnił, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji w zakresie przebiegu linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, jednak obowiązujące przepisy § 4 ust. 4 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie wykonawcze) przewidują możliwość innego ustalenia parametrów zabudowy, jeżeli wynika to z analizy; w niniejszej sprawie z przeprowadzonej analizy wynika zaś, że obszar analizowany stanowi teren o zróżnicowanym stopniu zainwestowania i sposobie zagospodarowania, który jednocześnie generuje bardzo różna szerokość elewacji frontowej, która wynosi od ok. 5 m do ok. 125 m, a linia zabudowy przebiega w odległości od ok. 4 m do ok. 25 m od linii rozgraniczającej ulice. Wskazując, że teren objęty wnioskiem stanowi duży obszar o powierzchni [...] m² i o kształcie prostokąta, który dłuższym bokiem o długości ok. 170 m przylega do ul. [...], a krótszym o długości ok. 37 m w części przylega do ul. [...], organ uznał, że kształt i parametry tego terenu pozwalają na ustalenie większych szerokości elewacji frontowych niż średnia z obszaru analizowanego, która wynosi 22 m; ze względu na specyficzny wydłużony kształt terenu inwestycji, który umożliwia realizację zabudowy o szerokości elewacji frontowej większej niż średnia, organ uznał za dopuszczalne ustalenie tego parametru budynków wzdłuż ul. [...] zgodnie z wnioskiem na ok. 36 m, co pozwoli na racjonalne zagospodarowanie terenu i zachowanie ładu przestrzennego.

Omawiając kwestie linii zabudowy, organ podniósł, że po stronie ul. [...], od której przewidziana jest lokalizacja inwestycji, występuje wyłącznie przewidziana do rozbiórki zabudowa na terenie objętym wnioskiem, zaś po przeciwnej stronie ul. [...] zabudowa o funkcji handlowej, usługowej, produkcyjnej zlokalizowana jest w odległości 4-5 m, natomiast wzdłuż l. [...] zabudowa zlokalizowana jest w odległości ok. 5 oraz 20 m od linii rozgraniczającej ulicę; od ul.[...] zabudowa zlokalizowana jest w odległości 10 m od linii rozgraniczającej ulicy, a zabudowa mieszkalna jednorodzinna zlokalizowana jest w odległości od ok. 5 do 8 m od linii rozgraniczających ulice. wobec uznania, że obszar analizowany stanowi intensywnie zagospodarowany teren w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego i wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z wnioskiem, w odległości ok. 65 m od linii rozgraniczającej ul. [...]; w tym też zakresie organ odwołał się do przepisu art. 43 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115, z późn. zm.) oraz wewnętrznego stanowiska Zarządu Dróg [...] z dnia 14 lutego 2012 r.

Zarazem organ wyjaśnił, że podane w osnowie wartości są maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz w przepisach prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienianiem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu, a konkretyzacja parametrów zabudowy nastąpi na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stwierdzając zgodność planowanej inwestycji z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., organ zwrócił także uwagę na pozyskane w toku postępowania uzgodnienia z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zdaniem organu planowana inwestycja nie stworzy negatywnych skutków przestrzennych, wobec czego ustalił dla niej warunki zabudowy.

Z treścią decyzji nie zgodziła się K. M., która zarzuciła jej w odwołaniu naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podnosząc w szczególności brak kontynuacji funkcji występującej na działkach sąsiednich, w tym w zakresie wysokości budynków z terenu sąsiedniego – w tym wypadku organ błędnie zinterpretował pojęcie "działki sąsiedniej", a nadto naruszenie przepisów § 6 i § 7 rozporządzenia wykonawczego, gdyż organ I instancji w niedostateczny sposób wyjaśnił swoje stanowisko co do odstępstw dotyczących wyznaczania parametrów nowej zabudowy. Skarżąca, powołując się na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zarzuciła również naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" i "ładu przestrzennego", rozumianego zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy, odwołując się do treści art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego stwierdził, że w sprawie została sporządzona analiza urbanistyczna z dnia 25 października 2012 r., która dotyczy obszaru tworzącego pewną urbanistyczną całość, obejmującą działki zabudowane budynkami o różnej funkcji: mieszkalnej jedno- i wielorodzinnej, usługowej, biurowej, produkcyjnej i magazynowej. Podniósł, że teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej graniczy bezpośrednio z obszarem zabudowy wielorodzinnej, a zabudowa usługowa przenika się z zabudową mieszkalną jednorodzinną, zabudowa biurowo-usługowa oraz produkcyjna graniczy z terenem zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej, zaś część terenu znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowana jest ponadto tymczasowymi halami oraz pawilonami hurtowni. Odwołując się do analizy, Kolegium stwierdziło, że teren objęty wnioskiem leży w sąsiedztwie terenów o funkcji mieszkaniowej oraz usługowej, a funkcje te przenikają się, przy czym w pojęciu kontynuacji funkcji mieści się także zabudowa towarzysząca budynkom mieszkalnym. Zdaniem organu planowana inwestycja kontynuuje funkcje już istniejącą na obszarze analizowanym, jak również średni procent powierzchni zabudowy, wysokość zabudowy i rodzaj dachu. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w sprawie z treści analizy urbanistycznej wynika możliwość wyznaczenia innego wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz co do określenia linii zabudowy, których to planowane przedsięwzięcie nie kontynuuje – zostały wskazane nieruchomości, których wskaźniki i parametry spełniając wymagania wystarczające dla określenia wskazanych parametrów dla nowej zabudowy. Kolegium w całości podzieliło stanowisko organu I instancji co do możliwości i przesłanek ustalenia linii zabudowy w odległości co najmniej 6 m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje ładu przestrzennego, nie może go zatem naruszać. Nadto Kolegium stwierdziło, że "chybiony jest (...) zarzut skarżącego, iż w trakcie rozpatrywania wniosku (...) należy wziąć pod uwagę zapisy nieobowiązującego już planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z roku 1994" , argumentując, że stosuje się w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyłącznie przepisu powołanej ustawy i rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. K. M. zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania: art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. poprzez w szczególności nieodniesienie się do zarzutów odwołania; art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez nieprzedstawienie w wynikach analizy urbanistycznej sposobu wyliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika średniej szerokości elewacji frontowej, a także niewskazanie wysokości i liczby kondygnacji poszczególnych budynków położonych na działkach sąsiednich w rozumieniu § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia;

2) prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 4porpzez brak kontynuacji funkcji zabudowy w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej i brak przesłanek do zastosowania wyjątku, o którym mowa w § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia; art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy niezgodnych ze Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta [...]; § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez nieuzasadnione odstępstwo od średniej szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji sprzecznej z bezpośredni sąsiadującą zabudową mieszkalna jednorodzinna niską, która to sprzeczność wynikać będzie z nadmiernego zacieniania nieruchomości skarżącej i pozostałych nieruchomości położonych przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] przez budynki, które powstaną w wyniku realizacji planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła sformułowane zarzuty. Omawiając m.in. zarzut braku ustosunkowania się przez Kolegium do argumentacji odwołania, wytknęła, że organ I instancji nie wskazał, które spośród nieruchomości występujących w obszarze analizowanym mogą posłużyć do określenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i średniej szerokości elewacji frontowej, jak i nie uzasadnił należycie odstępstwa od zasady określonej w § 6 ust. 1 rozporządzania wykonawczego oraz nie wskazał wysokości i liczby kondygnacji budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, co jest niezbędne dla oceny, czy prawidłowo zastosowano § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, a tym samym, czy planowana inwestycja kontynuuje wysokość górnej elewacji frontowej w stosunki do działek sąsiednich. Zdaniem strony do decyzji powinny być dołączone nie tylko wyniki analizy, ale i sama analiza poprzez wskazanie sposobu obliczenia tych parametrów. Podniosła przy tym, że organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu decyzji takie zarzuty jej pełnomocnika, których on w ogóle w odwołaniu nie podnosił, m.in. w zakresie braku kontynuacji funkcji zabudowy czy konieczności uwzględnienia w postępowaniu zapisów nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1994 r. Wobec tego strona uznała, że organ II instancji nie odniósł się do meritum sprawy, tj. przede wszystkim zarzutów podniesionych w odwołaniu, a uzasadnienie decyzji jest niepełne i tym samym uniemożliwia kontrolę sądową takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego strona podniosła, że w powołanym przepisie rozporządzenia chodzi o działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie, dostępne z tej samej drogi publicznej, a nie wszystkie działki położone w obszarze analizowanym, a ponadto organy nie wykazały przesłanek, o których mowa w § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Ponadto strona przytoczyła argumentację przemawiającą jej zdaniem za koniecznością uwzględnienia w sprawie Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2008 r., z którego zapisami decyzja jest niezgodna, bowiem teren objęty wnioskiem położony jest na obszarze oznaczonym w Studium symbolem [...] przewidzianym dla terenu "zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi/z dopuszczeniem zabudowy niskiej, o funkcji usługowej".

Przy tak sformułowanych zarzutach strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i uznając argumenty skargi za nietrafne, wniosło o jej oddalenie. Kolegium podniosło m.in.., że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy dla ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy, a kwestie związane z ewentualnym zacienianiem budynków w sąsiedztwie planowanej inwestycji będą badane i rozważane na późniejszym etapie procesu budowlanego przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest w swej zasadniczej części zasadna.

Podstawowy zarzut skarżącej sprowadza się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwą ocenę prawną, że została spełniona przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej inwestycji – w szczególności w zakresie przyjęcia kontynuacji funkcji zabudowy dla planowanej inwestycji, która polega na budowie [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych z funkcją usługowo-handlową w parterach budynków. Zdaniem strony dla terenu inwestycji i jej najbliższego sąsiedztwa właściwa jest funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a ponadto organ nie uzasadnił należycie odstępstw w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej i wysokości krawędzi górnej elewacji frontowej, jak i nie uzasadnił, na jakiej podstawie ustalił średni wskaźnik powierzchni zabudowy występujący na obszarze analizowanym. Dalszy zarzut dotyczy sprzeczności zapisów decyzji o warunkach zabudowy z obowiązującym studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Skarżąca zgłosiła także pod adresem organu II instancji nienależyte rozpatrzenie sprawy ze względu na brak odniesienia się do zarzutów odwołania.

W rozpatrywanej sprawie dla terenu objętego planowaną inwestycją brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach wyżej już przywołanego rozporządzenia wykonawczego w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosowanie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia warunków wskazanych w kolejnych 5 punktach powołanego przepisu. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe znaczenie miała ocena, czy organ zasadnie stwierdził w sprawie spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem w razie negatywnej odpowiedzi na to pytanie, badanie pozostałych warunków byłoby bezprzedmiotowe.

Powołany przepis wskazuje, że dla ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest stwierdzenie, że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei zgodnie z § 3 rozporządzenia wykonawczego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Z zestawienia przywołanych regulacji wynika zatem jednoznacznie, że przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 61 u.p.z.p., organ orzekający w sprawie dokonuje oceny łącznego spełnienia przez teren znajdujący się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 61 u.p.z.p. W tym celu wyznacza wokół tej działki budowlanej obszar analizowany o granicach wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance tzw. "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie sądu organy w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, konieczna do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, nie została przeprowadzona w sposób właściwy, jakkolwiek samo wyznaczenie obszaru analizowanego było prawidłowe. Uchybienia dotyczące analizy urbanistycznej znalazły swoje bezpośrednie przełożenie na wadliwość obydwu wydanych w sprawie decyzji, niemniej jednak podstawowe stwierdzenie przez organy, że teren objęty wnioskiem jest położony na obszarze o funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającymi funkcjami usługowymi oraz handlowo-usługowymi jest zasadne, a istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasadniczo poprawne. Dodać należy, że z całości stanowiska organów w niniejszej sprawie wynika, że analiza urbanistyczna dotyczyła właśnie sąsiedztwa tworzącego urbanistyczną i architektoniczną całość.

W ocenie Sądu nie można przyjąć, że w istniejącym stanie faktycznym jednej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (mieszkaniowej danego rodzaju bądź usługowej) należy nadać priorytetowe znaczenie. W konsekwencji, niepodobna przyjąć, że tylko zabudowa o charakterze mieszkaniowym i to wyłącznie niskim jednorodzinnym - z uzupełniającymi funkcjami usługowymi winna zdeterminować ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Takie działanie prowadziłoby do nieuzasadnionego pominięcia funkcji w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz handlowo-usługowej, niewątpliwie również występującej na analizowanym terenie. Konkludując należy zatem zaznaczyć, że dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Wobec tego organy prawidłowo ustaliły, że powyższa okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy pamiętać o ratio legis tegoż przepisu, mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość uwzględniając w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Stosowanie powyższego uregulowania nie powinno stanowić nieuzasadnionego ograniczania inicjatyw obywateli w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu ani służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania poprzez kopiowanie i powielanie już zastanej zabudowy. Tym samym, jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć wobec tego szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665). Należy również podkreślić, że powołane przepisy prawa nie zawierają przesłanki określającej dopuszczalną skalę (rozmiar) inwestycji, jakkolwiek wymagania dotyczące nowej zabudowy powinny również dotyczyć gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zatem nowa zabudowa powinna również stanowić szeroko rozumianą kontynuację gabarytów zabudowy już istniejącej na obszarze analizowanym (por. tez wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 556/13, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wracając do wcześniej sygnalizowanych uchybień przeprowadzonej analizy, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że organ I instancji, ustalając ten sposób wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, w istocie zdaje się sugerować, że w tym zakresie powołał się na przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, jednak analiza, do której organ się odwołał nie przedstawia takich okoliczności, które pozwalałyby na jednoznaczną ocenę, dlaczego nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z § 7 ust. 1 lub 3 rozporządzenia.

Przepis § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów nie ulega wątpliwości, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być w pierwszej kolejności wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od powyższej zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie, wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółową argumentację w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 12 marca 2009 r. sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1525/07 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie należy w tym wypadku uznać te działki zabudowane, które położone najbliżej nieruchomości, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza więc ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 7 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania wysokości nowej zabudowy wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno, czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazanym powyżej wymaganiom nie sprostała analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie (z dnia 28 czerwca 2012 r.), w której to analizie brak jest precyzyjnych informacji, czy ustalenia i rozważania co do wysokości zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym dotyczą zabudowanych działek sąsiednich w wąskim tego słowa znaczeniu, a zatem położonych najbliżej terenu inwestycji, a nie działek z całego obszaru analizowanego. W konsekwencji brak jest również wskazania ewentualnych przyczyn odstąpienia od ustalania parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób określony w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia i ustalenia tego parametru w oparciu o średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym. Wadliwości, a co najmniej niepełności, analizy w tym zakresie nie dostrzegły przy tym orzekające w sprawie organy administracji. Organ I instancji wprawdzie przedstawił rozważania dotyczące ustalenia wysokości planowanej zabudowy i zasadności w prowadzenia akcentu wysokościowego oraz zróżnicowania wysokości poszczególnych budynków, ale osadził je na błędnym założeniu, że analiza wykazała, iż planowane przedsięwzięcie kontynuuje również wysokość zabudowy istniejącą w sąsiedztwie. Dodać należy, że organ ma zarazem świadomość, iż wysokość projektowanych budynków po zachodniej stronie granicy terenu powinna być niższa właśnie ze względu na dominującą tam zabudowę jednorodzinną i może wynosić maksymalnie VIII kondygnacji nadziemnych, jak pozostałe wcześniej wymienione budynki znajdujące się na obszarze analizowanym, a zatem pośrednio wskazuje na położoną bliżej terenu inwestycji zabudowę mieszkalną jednorodzinną o znacznie niższej wysokości niż wprowadzony akcent wysokościowy. Dodać przy tym należy, że to wnioski (wyniki) analizy, a nie samo tylko uzasadnienie decyzji powinny uzasadniać odstąpienie od podstawowych reguł ustalania parametru z § 7 rozporządzenia wykonawczego.

W omawianym zakresie organy obydwu instancji dopuściły się zatem naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakładają na organ obowiązek dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, co powinno również znaleźć swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Omawiana okoliczność sprawy (wysokość planowanej zabudowy – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, liczba kondygnacji) jest o tyle istotna, że była ona głównym zarzewiem konfliktu pomiędzy stronami niniejszego postępowania. Wystarczy wspomnieć, że skarżąca we wniesionym odwołaniu wyraźnie sprzeciwiała się ustaleniu dopuszczalności tak wysokiej zabudowy (sięgającej 15 kondygnacji o wysokości 55 m i 9 kondygnacji o wysokości 33,5 m, zarzucając brak podstaw do takiego ustalenia, ze względu na zabudowę na sąsiednich działkach. Do tychże, jak i innych jeszcze, zarzutów organ odwoławczy się jednak nie odniósł, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. Co więcej, sposób uzasadnienia parametru nowej zabudowy, o którym mowa w § 7 rozprowadzenia wykonawczego wskazuje również na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Należy również w tym miejscu wskazać na brak pełnego wyjaśnienia kwestii dotyczącej ustalenia w niniejszej sprawie linii zabudowy. Jakkolwiek co do zasady trafnie organy wskazały, w ślad za analizą urbanistyczną, na możliwość i powody ustalenia linii zabudowy z odstępstwem od zasad określonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego, to uzasadnienie jej wyznaczenia winno zostać pogłębione, z uwzględnieniem potrzeby bliższego odniesienia się do linii zabudowy tych budynków w obszarze analizowanym, które mają charakter mieszkalny wielorodzinny. Innymi słowy, wyjaśnienie, że wystarczające jest dla zachowania ładu przestrzennego ustalenie linii zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej ul. [...], co zarazem jest zgodne z minimalnymi wymaganiami zawartymi przepisach ustawy o drogach publicznych, należało w większym i bardziej skonkretyzowanym stopniu odnieść do linii zabudowy cechującej zabudowę mieszkaniową, względnie wyjaśnić, dlaczego należy w tym względzie oprzeć się na innego rodzaju zabudowie lub jeszcze dalszych przesłankach. Argumentacja organu powinna i w tym zakresie bazować na wnioskach analizy urbanistycznej, która wymaga stosownego uzupełnienia. Podobne uwagi Sąd odnosi również do kwestii ustalenia szerokości elewacji frontowej. Ponownie zgadzając się z organem, że parametr ten może zostać ustalony w inny sposób, niż określony w § 6 ust. 1 rozporządzania wykonawczego, stwierdzić należy, że argumentów za zastosowaniem innego rozwiązania powinna dostarczyć sama analiza urbanistyczna, jak tego wymaga § 6 ust. 2 rozporządzenia. Treść tej analizy z dnia 28 czerwca 2012 r., jak i wcześniejszego opracowania z dnia 23 marca 2012 r. (wskazania dla ustalenia warunków i wymagań dla nowej zabudowy), do którego w pewnym stopniu nawiązuje uzasadnienie organu I instancji, nie pozwalają na uznanie, że organ zasadnie ustalił i przekonująco wyjaśnił powody dla ustalenia szerokości elewacji frontowej ze znacznym odstąpieniem (37 m) od średniej wartości cechującej obszar analizowany (22 m).

Dopełniając omówienie uwag dotyczących kwestii merytorycznych, które powinny były zostać wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, warto wyjaśnić, że przepis art. 64 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje obowiązek określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni sprzedaży w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego, co wiąże się ze szczególnymi wymogami odnoszącymi się do lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m². Lokalizacja takich obiektów handlowych może nastąpić jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie terenu na ten cel (patrz art. 10 ust. 2 pkt 8 [brzmienie uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., publ. Dz.U. nr 123, poz. 803] i art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p.). Wymóg kontynuowania funkcji zabudowy należy w ocenie Sądu odnosić do występowania w sąsiedztwie obiektów usługowych, za które również należy uważać obiekty handlowe. Istotnej wskazówki interpretacyjnej w tym zakresie dostarcza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), które w § 4 pkt 5 i 9 lit. c ustala wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu rozwiązań projektu planu miejscowego, w którym mowa jest o tymczasowych obiektach usługowo-handlowych i powierzchni obiektów usługowych, a w § 9 ust. 1 i załączniku nr 1 określa podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. W odniesieniu do terenów zabudowy usługowej przedmiotowe rozporządzenie wskazuje: tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem "U" i tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m² oznaczone symbolem "UC". Co więcej, w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589 – dalej: rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa) w określonym sposobie zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mowa jest wyłącznie o zabudowie usługowej (pkt 1 lit. b), nie wymienia się zaś w ogóle zabudowy handlowej. Mając na uwadze znaczenie i częstotliwość występowania obiektów handlowych w zabudowie miejskiej, należy przyjąć, że gdyby prawodawca traktował je jako zasadniczo inny rodzaj zabudowy niż usługowa, to wyraziłby to wprost w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniach wykonawczych wydanych na podstawie przepisów tej ustawy. Wobec powyższego uznać należy, że zabudowa handlowa jest rodzajem zabudowy usługowej, służącej przede wszystkim sprzedaży towarów. Wobec powyższego w sprawie zachodzi pewna wątpliwość, czy ostateczna treść wniosku inwestora, w którym określił on powierzchnię użytkową części usługowej (parteru) budynku na ok. 2 [...] m², dotyczy lokalizacji obiektu handlowego o powierzchni przekraczającej 2 000 m², skoro warunki zabudowy zostały określone dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych z funkcją usługowo-handlową w parterach. Kwestię tę należy rozstrzygnąć, zobowiązując inwestora do przedstawienia charakterystyki przedmiotowej części usługowej (usługowo-handlowej) planowanej zabudowy.

W odniesieniu do samej zaskarżonej decyzji organu II instancji warto natomiast przypomnieć, że w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, że w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997/1/35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Zauważyć wreszcie należy, że przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a., który to przepis na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Uwzględniając treść art. 138 i art. 107 § 3 k.p.a., należy stwierdzić, że organ odwoławczy powinien zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego – a szerzej procesowego, zatem również uwzględnieniem zarzutów i argumentacji odwołania – oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek należytego sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają prawa strony. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 listopada 2009 r. sygn. I OSK 558/09; 16 marca 1998 r. sygn. akt II SA 96/98, Lex nr 41681; 28 października 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 1651/96; 13 grudnia 1988 r. sygn. akt II SA 497/88, ONSA 1989/2/68).

W niniejszej sprawie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium budzi wątpliwości, czy sprawa została we wszystkich aspektach należycie rozpatrzona przez Kolegium. Faktem jest bowiem, że strona nie powoływała się w swoim odwołaniu na niezgodność decyzji o warunkach zabudowy z nieobowiązującym planem miejscowym, lecz na niezgodność z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego argumentowanie w zakresie nieobowiązywania planu miejscowego – niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy (omyłka redakcyjna czy pozostawanie w faktycznym błędzie co [do] treści odwołania), jak i zasadności samego zarzutu odwołania – było działaniem całkowicie chybionym i nieprzystającym do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Dodać należy, że zajęcie przez Kolegium stanowiska względem tego zarzutu odwołania dopiero w odpowiedzi na skargę było działaniem spóźnionym. Celem odpowiedzi na skargę jest bowiem ustosunkowanie się do jej zarzutów, nie zaś usuwanie ewentualnych uchybień zaskarżonej decyzji. Opisane uchybienie zawarte w uzasadnieniu, powiązane z brakami uzasadnienia w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, dopełniało obrazu sytuacji, prowadząc Sąd do wniosku, że organ odwoławczy dopuścił się w niniejszej sprawie istotnego naruszenia przepisów postępowania.

Niezasadne okazały się przy tym zarzuty skargi dotyczące braków decyzji w odniesieniu do ustalenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy (ustalonego przez organ jako 30% powierzchni działki). Zdaniem Sądu treść § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego nie wymagają inkorporowania do uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy treści wszystkich zestawień i wyliczeń zawartych lub wynikających z analizy urbanistycznej (z jej części tekstowej lub graficznej, czy tez z samych wyników analizy). Sama analiza zawiera wyczerpujące, szczegółowe zestawienie działek znajdujących się na obszarze analizowanym z zaznaczoną powierzchnią zabudowy, co pozwala na wyliczenie średniej arytmetycznej, tj. średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W tym miejscu warto jednakże zwrócić uwagę na jedno zagadnienie związane z określaniem wskaźnika powierzchni zabudowy, co wiążę się z potrzebą odniesienia do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, z późn. zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), które zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106 156, poz. 1126, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.]) i zalicza się do przepisów techniczno-budowlanych, a co za tym idzie może być bezpośrednio stosowane jedynie w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Z samego brzmienia § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia wprost wynika, że przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Wobec tego brak jest przesłanek do stosowania ich w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy. Niemniej jednak § 39 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w odniesieniu do określonej kategorii zabudowy, w tym działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, wymaga urządzenia co najmniej 25% powierzchni działki jako powierzchni terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołany przepis przewiduje zatem określony wskaźnik tego rodzaju powierzchni, dopuszczając jego inne ustalenie w planie miejscowym i – w przeciwieństwie do § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, którego, nawiasem mówiąc, zgodność z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawą Prawo budowlane jest kwestionowana w orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2065/10, LEX nr 1121197, dostępny jw.) – nie zawiera żadnego odniesienia do decyzji o warunkach zabudowy. Powyższy wskaźnik w postaci powierzchni biologicznie czynnej nie został wymieniony w § 1 rozporządzenia wykonawczego (w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu), natomiast jest wspomniany w § 2 pkt 3 wcześniej przywołanego rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa), z którego wynika, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się m.in. przez określenie powierzchni zabudowy, w tym powierzchni biologicznie czynnej. Ostatnia z powołanych okoliczności prawnych, jako wskazana jedynie w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (tj. zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p., odpowiednio decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy) i nie może stanowić samodzielnej podstawy do kategorycznego uznania, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bezwzględnym obowiązkiem organu jest określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej. Niemniej jednak nie można wykluczyć, że ten rodzaj powierzchni wolnej od zabudowy może być również elementem uwzględnianym przy ocenie spełnienia przesłanki zachowania ładu przestrzennego, gdyby okazało się, że tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze analizowanym cechuje określony wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Jak już jednak wspomniano, zasadniczo przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie wykonawcze do art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. wymagają od organu jedynie określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. i § 1 pkt 2 i § 5 rozporządzenia wykonawczego), natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest przedmiotem regulacji warunków techniczno-budowlanych, które dopuszczają jego inne ustalenie jedynie w planie miejscowym. Wobec tego kwestia zachowania określonego procentu powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do działki z planowaną zabudową mieszkaniową wielorodzinną jest przede wszystkim przedmiotem badania w następnej fazie procesu budowlanego.

Również niezasadny okazał się zarzut dotyczący obowiązku uwzględnienia przez organy w niniejszej sprawie postanowień obowiązującego Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (zmiany studium) przyjętego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2008 r., z którego zapisami decyzja jest niezgodna. Fakt ten wynika z przywołanego wyżej opracowania z dnia 23 marca 2012 r., jednak pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże organów przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro nie obowiązuje plan miejscowy dla omawianego obszaru, to studium, niejako w jego zastępstwie, nie może być podstawą rozstrzygnięć w decyzji administracyjnej, skoro nie jest źródłem prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II OSK 972/12, dostępny jw.).

Reasumując wszystko powyższe Sąd stwierdza, że powyższej stwierdzone uchybienia oznaczają, że w opisanym zakresie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Zarazem naruszenie to było powiązane z błędną interpretacją przepisu prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia wykonawczego w zakresie sposobu ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, skoro przełożył się na ustalenie konkretnej wysokości planowanej zabudowy na podstawie wysokości budynków, które nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. W tym zakresie zasadne było również uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Sąd uznał zarazem za niezbędne uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji, a to ze względu na brzmienie art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2) Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić rozważania prawne przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim jednak powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, głównie w zakresie uzupełnienia analizy urbanistycznej i całościowo przeanalizować zgromadzony materiał procesowy w celu ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy i jest możliwie ustalenie dla niej wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy, co pozwoli na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przy zastosowaniu właściwych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezbędne będzie także należyte odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu i skardze.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt III sentencji).