Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 383/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2009-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 87, art. 91 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6a ust.1 i 2, art. 7 ust. 2, art. 10 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 61 § 1 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52
journal: Dz.U. 1998 nr 106 poz 668
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa.
article: art. 103
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi Gminy Pierzchnica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 30 kwietnia 2009r. znak: NK.I-0911/70/2009 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Pierzchnica w sprawie pozbawienia kategorii dróg gminnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXI/12/09 z dnia 30 marca 2009r. Rada Gminy Pierzchnica na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) pozbawiła kategorii dróg gminnych drogi (§ 1):

1. Nr 1554011 Gumienice – Nowa Droga – Strojnów

2. Nr 1554013 Pierzchnica - Skrzelczyce

3. Nr 1554032 Gumienice – Straszniów.

W § 3 uchwały Rada Gminy postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy stwierdziła, że drogi wymienione pod poz. 1 i 2 zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych Uchwałą Nr XV/138/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 18 lipca 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa kieleckiego. Natomiast droga wymieniona w pkt 3 została zaliczona do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Nr 3/97 Wojewody Kieleckiego z dnia 6 marca 1997r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy Pierzchnica do kategorii dróg gminnych.

Wszystkie te odcinki dróg wliczono do kategorii dróg powiatowych Uchwałą Nr XXV/29/2001 Rady Powiatu w Kielcach z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2009r., podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały Nr XXI/12/09 Rady Gminy Pierzchnica z dnia 30 marca 2009r. w sprawie pozbawienia dotychczasowej kategorii dróg gminnych na terenie gminy Pierzchnica.

W uzasadnieniu Wojewoda Świętokrzyski wskazał, iż uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 2 kwietnia 2009r. i w toku badania jej legalności stwierdził on, że uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Wojewoda wskazał na treść art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.): pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Ponadto organ nadzoru podniósł, że wprowadzone przez ustawę zasady dotyczące pozbawienia określonej drogi statusu drogi gminnej zobowiązują właściwe organy do zachowania odpowiednie procedury warunkującej zmianę tej kategorii. Rada Gminy w przedmiotowej uchwale postanowiła jedynie o pozbawieniu określonych dróg gminnych dotychczasowej kategorii.

Organ nadzoru zauważył, że uchwala narusza również prawo z innego powodu. Określony w § 3 uchwały termin jej wejścia w życie jest sprzeczny z art. 10 ust. 3 zdanie drugie ustawy o drogach publicznych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Pierzchnica, domagając się jego uchylenia.

Skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie:

- art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.),

- art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 61 § 1 i 4 kpa.

Z uzasadnienia skargi wynika, że Gmina Daleszyce uznaje, iż ustalenie przez Radę Powiatu "przebiegu dróg powiatowych" na terenie powiatu kieleckiego, obejmującego również przedmiotowe drogi uchwałą Nr XXV/21/2001 z dnia 21 listopada 2001r. powoduje, że drogi stały się drogami powiatowymi i stanowią własność Powiatu Kieleckiego (art. 61 ust. 2 ustawy o drogach). Powiat Kielecki jest obecnie właścicielem i zarządcą tychże dróg.

Skarżąca stwierdziła, że w związku z "porządkowaniem" sytuacji prawnej i faktycznej w zakresie dróg powiatowych ustaliła, że wiele różnych dróg, w tym niniejsze stanowią kategorię dróg powiatowych, a zarazem w związku z uchwałą z dnia 18 lipca 1986r. WRN posiadają równolegle kategorię dróg gminnych – co jest niedopuszczalne w świetle ustawy o drogach.

Powyższe spowodowało wystąpienie przez Gminę do Zarządu Powiatu w Kielcach o wyrażenie opinii w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg gminnych, co zostało uwzględnione w uchwale Zarządu Powiatu nr 120/51/09 z dnia 11 marca 2009r. Następnie Gmina Pierzchnica podjęła przedmiotową uchwałę.

W ocenie skarżącej sytuacja, gdy dana droga formalnie należy do dwóch kategorii dopuszczalne jest pozbawienie jej jedynie kategorii niejako "fikcyjnej", ponieważ nie można zaliczyć jej jednocześnie do kategorii, do której już należy. Jedyną podstawą prawną do wyeliminowania "dualizmu" kategorii danej drogi jest odpowiednio interpretowany art. 10 ustawy o drogach. Literalne brzmienie przepisu art. 10 ust. 3 ustawy o drogach nie pozwala na podjęcie uchwały w przedmiocie pozbawienia drogi określonej kategorii bez jednoczesnego zaliczenia jej do innej, ale zaistniały stan faktyczny pokazuje, że przepisy prawa przy ich literalnym stosowaniu często uniemożliwiają doprowadzenie tego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem.

Odnośnie terminu wejścia w życie przedmiotowej uchwały Gmina Pierzchnica stanęła na stanowisku, że w sytuacji, gdy nie ma niebezpieczeństwa istnienia drogi nie zaliczonej do którejkolwiek z kategorii uchwała pozbawiająca drogę określonej kategorii (w przypadku faktycznego braku prawnej możliwości jednoczesnego zaliczenia jej do innej kategorii) powinna wchodzić w życie (jako akt prawa miejscowego) przy uwzględnieniu zwykłego 14-dniowego vacatio legis, a ponadto brak jest uzasadnienia do stosowania w zaistniałym stanie faktycznym ograniczenia czasowego "...nie później niż do końca trzeciego kwartału".

Ponadto skarżąca Gmina zarzuciła, że organ nadzorczy nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, czym naruszył art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i 4 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej Gminy organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych rada gminy jest organem właściwym do pozbawienia drogi gminnej dotychczasowej kategorii, jednak przepis ten nie mógł stanowić podstawy do podjęcia przez Radę Gminy Pierzchnica uchwały o pozbawieniu dróg: Gumienice – Nowa Droga – Strojnów, Pierzchnica - Skrzelczyce, Gumienice – Straszniów kategorii dróg gminnych, gdyż jak wynikało z uzasadnienia uchwały przedmiotowe odcinki dróg gminnych już w 2001r. włączono do kategorii dróg powiatowych i jak przyznaje sama skarżąca drogi te stanowią własność Powiatu Kieleckiego, który jest ich zarządcą.

Zatem, zdaniem organ nadzorczego uchwała o pozbawieniu tych dróg kategorii dróg gminnych nie znajduje uzasadnienia prawnego z uwagi na to, że w dacie jej podjęcia drogi te nie posiadały już statusu dróg gminnych.

Wojewoda Świętokrzyski nie zgodził się z argumentacją Gminy, że podjęcie uchwały miało jedynie charakter formalny. Wprowadzone przez ustawę zasady dotycząc pozbawienia określonej drogi statusu drogi gminnej zobowiązują właściwe organy do zachowania odpowiedniej procedury warunkującej zmianę tej kategorii. Pozbawienie jest możliwe w sytuacji jednoczesnego zaliczenia do nowej kategorii, przy czym ma to być dokonane w odpowiednim czasie. Podniesiony zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego jest w tej sytuacji bezpodstawny.

Zdaniem organu nadzoru zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania jest również bezpodstawny. Organ wskazał, że obowiązek stosowania instytucji zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w postępowaniu nadzorczym nie jest tak oczywisty w świetle obowiązującego prawa, jak twierdzi skarżąca. Obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu oraz czynnego udziału w postępowaniu. Konieczność stosowania tej instytucji w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu nie budzi żadnych wątpliwości, jednak trudno uzasadnić potrzebę jej stosowania w postępowaniu nadzorczym za względu na jego specyfikę i cel. Możliwe jest uznanie, że zawiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w konkretnych okolicznościach jest zbędne, a w konsekwencji brak doręczenia gminie takiego zawiadomienia nie ma wpływu na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Istota postępowania nadzorczego sprowadza się do porównania treści postanowień badanej uchwały z regułami obowiązującego prawa. Przedmiotem postępowania nadzorczego nie było więc ustalenie stanu faktycznego, a jedynie ocena zgodności z prawem przedłożonej uchwały Rady Gminy, zatem udział strony skarżącej był zbędny dla oceny zgodności z prawem badanej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie może być uwzględniona, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy Pierzchnica odpowiada prawu .

Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku gminy - w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142,poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. W myśl przepisu art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu gminy. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi przy tym wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu gminy, a naruszenie prawa nie może być wyprowadzane w drodze analogii, czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych ( por. w tym zakresie wyrok WSA z 14.01.2004r., III SA/Łd 1518/03, ONSA i WSA 2004/1/21).

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy przede wszystkim stwierdzić, iż zostały spełnione wymogi formalne od spełnienia których zależy skuteczne wniesienie skargi do Sądu, albowiem skarga została wniesiona w przewidzianym prawem terminie i poprzedzona była uchwałą, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 61 § 1 i 4 kpa o braku zawiadomienia Gminy Pierzchnica o wszczęciu postępowania nadzorczego wskazać należy na uchwałę NSA w składzie 7 sędziów z dnia 21 października 2002r., OPS 9/02 – ONSA 2003/2/43. Zgodnie z poglądem, wyrażonym w tym rozstrzygnięciu, który Sąd orzekający w sprawie w całości podziela, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru powinien zawiadomić organ gminy. Obowiązek ten wynika z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz podzielane przez większość przedstawicieli doktryny (por. także wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007r., II OSK 466/07, Lex nr 341371, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2005r., II SA/Wr 145/05, NZS 2006/1/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005r., II SA/Wa 1707/04, Lex nr 179134).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia przez Wojewodę Świętokrzyskiego przepisów art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g.. Strony zgodnie bowiem przyznają, iż skarżąca Gmina nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego.

W tym miejscu jednak należy dokonać oceny tego, czy przedmiotowe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Jedynie bowiem przyjęcie takiego stanowiska uzasadniałoby – w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, że w treści skargi podniesiono, że "organ nadzoru nie pozwolił Radzie na zajęcie stanowiska i złożenie wyjaśnień w przedmiocie podjętej uchwały". Brak jednakże podstaw do przyjęcia, iż złożenie "wyjaśnień" miałoby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jako że rozstrzygnięcie nadzorcze sprowadza się do skontrolowania danego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Przemawia za tym także okoliczność, iż pomimo zapoznania się z dotyczącymi ich argumentami – przedstawionymi w skardze – Wojewoda Świętokrzyski w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Przepis ten w ust. 1, w obecnym brzmieniu stanowi, że "organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii". Z kolei, zgodnie z art. 6a ust. 2 "zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu...". Zatem w przypadku, gdy zachodzi konieczność pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej, organem właściwym do pozbawienia jej tej dotychczasowej kategorii będzie organ właściwy do zaliczenia jej do kategorii właściwej - powiatowej, czyli rada powiatu; przy czym pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii (art. 10 ust. 3 ustawy). Przepis ten zatem wprowadza jednoznaczne zasady przyjmujące taki sam tryb i te same organy przy pozbawianiu dróg kategorii, jak i zaliczaniu dróg do danej kategorii.

Ten przepis został powołany w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jako podstawa prawna do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Pierzchnica z dnia 30 marca 2009r., która pozbawiała przedmiotowe drogi kategorii dróg gminnych.

W tym miejscu jednak należy prześledzić stan faktyczny sprawy dla ustalenia, czy drogi te zostały zaliczone do dróg powiatowych, zgodnie z obowiązującym prawem; od tego bowiem zależy możliwość pozbawienia ich dotychczasowej kategorii. Sam bowiem fakt bezspornego sprawowania nad nimi zarządu przez Powiat Kielecki nie stanowi o tym, że prawnie stały się one drogami powiatowymi.

Przepis art. 6a ustawy o drogach publicznych, bez względu na dokonywane w nim zmiany przez ustawodawcę, zawsze stanowił, że zaliczenie przez radę powiatu drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały, przy zastosowaniu odpowiedniej procedury (ust. 2).

Jak wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 31 grudnia 1998r. pełnomocnik ds. przekształceń przekazał Zarządowi Powiatu Kieleckiego drogi według wykazu, m.in. drogi powiatowe zlokalizowane w poszczególnych granicach, w tym (wymienione na stronie 4 protokołu) w Gminie Pierzchnica. Drogi te przejęto jako już istniejące drogi powiatowe, bez ich uprzedniego zaliczenia do tej kategorii w drodze uchwał rady powiatu (pismo Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Kielcach z dnia 17.VIII.2009r., protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 31 grudnia 1998r.)

Należy zauważyć, że jako podstawę prawną przekazania dróg w powyższym protokole wskazano "przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej-w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668), w wykonaniu art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej".

Powołany wyżej przepis art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998r. stanowi o wprowadzeniu zmian do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, m.in. poprzez dodanie art. 6a. Przepis ten określa w ust. 1, że "do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą".

Z przepisu tego jednak nie można wyprowadzić wniosku, że drogi te z mocy prawa, z datą wejścia w życie tego przepisu (1 styczeń 1999r.) stają się drogami powiatowymi. Do zaliczenia ich do kategorii dróg powiatowych konieczna była uchwała rady powiatu, co wynika z treści ust. 2 art. 6a.

Potwierdza to także treść powołanego art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998r., który w ust. 2 stanowił, że "dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999r. drogami gminnymi", nie powiatowymi.

Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego w sprawie niniejszej uznać należy, że drogi Gumienice – Nowa Droga – Strojnów, Pierzchnica - Skrzelczyce, Gumienice – Straszniów nie stały się z mocy prawa drogami powiatowymi. Drogi te były zaliczone do kategorii dróg gminnych - Uchwałą Nr XV/138/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 18 lipca 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa kieleckiego oraz Rozporządzeniem Nr 3/97 Wojewody Kieleckiego z dnia 6 marca 1997r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy Pierzchnica do kategorii dróg gminnych. Ponieważ do dnia 1 stycznia 1999r. były to drogi gminne, to zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. (z mocy ustawy) "stały się z dniem 1 stycznia 1999r. drogami gminnymi".

W związku z powyższym, aby można było drogi te traktować jako drogi powiatowe organ powiatu winien był w drodze uchwały zaliczyć je do kategorii dróg powiatowych (art. 6a ust. 2). Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, obowiązującym w dacie przekazywania protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 31 grudnia 1998r. przedmiotowych dróg Powiatowi Kieleckiemu "organ właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii jest właściwy również do pozbawienia jej tej kategorii". Z tego wynika, że organ powiatu mógł zaliczyć drogę gminną do kategorii dróg powiatowych (art. 6a ust. 2), ale pozbawić jej kategorii drogi gminnej mogła rada gminy (art. 7 ust. 2). Nie zachodziła wówczas ustawowa konieczność jednoczesnego pozbawienia i zaliczenia do odpowiedniej kategorii (Dz.U. z 1998r., Nr 106, poz. 668).

Z materiału dowodowego sprawy wynika jednak, że nie była podjęta uchwała Rady Gminy Pierzchnica o pozbawieniu przedmiotowych dróg kategorii dróg gminnych, ani uchwała Rady Powiatu Kieleckiego o zaliczeniu ich do kategorii dróg powiatowych.

Powoływana przez Radę Gminy Pierzchnica uchwała Rady Powiatu w Kielcach z dnia 22 listopada 2001r. Nr XXV/29/2001 ustaliła "przebieg dróg powiatowych" na terenie powiatu kieleckiego, którą objęto także przedmiotowe odcinki dróg (k. 29 - 35 akt). Jednak nie można uznać, że ta uchwała zastąpiła uchwałę o zaliczeniu dróg gminnych do kategorii dróg powiatowych. Ustalenie przebiegu dróg jest bowiem odrębną czynnością organu (właściwego do zaliczenia do odpowiedniej kategorii), przewidzianą w art. 6a ust. 3 ustawy o drogach, która powinna być niejako wykonaniem uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg powiatowych, dokonaną po wydaniu uchwały o zaliczeniu do tej kategorii. Należy zwrócić także uwagę na odmienną procedurę podejmowania tych uchwał; uchwała o zaliczeniu do kategorii drogi powiatowej wymaga poza zasięgnięciem opinii odpowiednich organów także porozumienia z zarządem województwa (dawniej marszałkiem województwa).

Mając powyższe na uwadze nie można podzielić stanowiska organu nadzorczego, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że "uchwała o pozbawieniu tych dróg kategorii dróg gminnych nie znajduje uzasadnienia prawnego z uwagi na to, że w dacie jej podjęcia przedmiotowe drogi nie posiadały już statusu dróg gminnych".

Ponieważ jednak w sprawie Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, istotne jest to, co organ nadzorczy wskazał w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, a nie w odpowiedzi na skargę. Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego należy wnioskować, że naruszenie prawa dotyczy naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy o drogach, ponieważ ustawa wymaga jednoczesnego pozbawienia i zaliczenia do odpowiedniej kategorii. Uczynić to powinien, jak wyżej wskazano w obecnym stanie prawnym ten sam organ. Skoro zatem przedmiotowe drogi nie zostały dotychczas zaliczone zgodnie z prawem do kategorii dróg powiatowych przez Radę Powiatu Kieleckiego, to pozbawienie ich kategorii dróg gminnych przez Radę Gminy Pierzchnica jest naruszeniem przepisu art. 10 ust. 3 ustawy o drogach Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115).

Zauważyć należy, że naruszenie prawa przez uchwałę organu gminy nie musi być rażące, aby skutkowało stwierdzeniem nieważności tego aktu prawa miejscowego. Wojewoda Świętokrzyski, nie ma obowiązku sprawdzenia, czy sprzeczność z prawem zakwestionowanej uchwały ma charakter kwalifikowany. Jednocześnie z przytoczonych wyżej powodów nie może budzić wątpliwości, iż naruszenie prawa przedmiotową uchwałą nie miało charakteru "nieistotnego" (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Z uwagi na przedstawione wyżej stanowisko dotyczące oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jako zgodnego z prawem, zarzuty skargi należy uznać za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

.