Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2557/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 1, art. 154
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. i E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1340/16 w sprawie ze skargi I. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz I. S. i E. S. kwotę 754 (siedemset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1340/16 oddalił skargę I. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na wniosek I. i E. małżonków S. - właścicieli nieruchomości położonej w P. przy ul. L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,3146 ha, Prezydent Miasta P. ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki od nr [...]/1 do nr [...]/10.

W wyniku tego podziału działki o nr [...]/2, nr [...]/4 i nr [...]/9 - przeznaczone pod budowę drogi gminnej - przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miasto P. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna tj. z dniem [...] maja 2014 r. Natomiast działka nr [...]/1 o pow. 0,0248 ha, wydzielona pod poszerzenie drogi krajowej, przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

Działka nr [...]/3 położona jest na terenie dla którego plan ustala jako przeznaczenie podstawowe – zabudowę usługową. Działki nr [...]/5, nr [...]/6, nr [...]/7 i nr [...]/8 położone są na terenie dla którego plan ustala jako przeznaczenie podstawowe – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Działka nr [...]/10 położona jest na terenie dla którego plan ustala jako przeznaczenie podstawowe – zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Podstawą podziału był obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "P." w P., przyjęty Uchwałą Rady Miasta P. z [...] czerwca 2004 r. Nr [...] ogłoszoną w Dz. Urz. Wojew. Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr 194, poz. 5166 oraz postanowienia Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2012 r. nr [...].

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 8.695.80 zł od E. S. i I. S. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. L.

Na skutek odwołania złożonego przez I. i E. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że powołując się na sporządzony w sprawie operat organ pierwszej instancji nie dokonał jego oceny. Ponadto do uiszczenia opłaty zobowiązał małżonków S. solidarnie - na co brak jest podstawy prawnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta P. decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 8.695,80 zł od E. S. i I. S. z tytuł wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul L. spowodowanego zatwierdzeniem projektu podziału działki nr [...] o pow. 1,3146ha w ten sposób, że zapłata należności w całości przez jednego ze współmałżonków zwalnia drugiego z tego obowiązku, a w części – zwalnia drugiego w uiszczonej części. Opłatę ustalono na 10% wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z §1 uchwały Rady Miasta P. z [...] maja 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 142, poz. 3404).

Od powyższej decyzji I. S. i E. S. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. - wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Wskazali ponadto na naruszenia postępowania i błędy w decyzji – łącznie 27 zarzutów tj. m.in.:

- brak obciążenia każdego ze współwłaścicieli kwotą odpowiadającą udziałowi w prawie własności nieruchomości;

- brak dokonania przez organ oceny operatu szacunkowego;

- brak ustosunkowania się do zarzutów zawartych w piśmie z dnia 8 kwietnia 2016 r.;

- zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną, tym samym każda kolejna czynność w sprawie jest nieważna;

- zlecenie sporządzenia operatu biegłemu nastąpiło przed wszczęciem postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej;

- zostali pozbawieni możliwość rozłożenia opłaty na raty;

- naruszona została zasada czynnego udział stron w postępowaniu – organ uniemożliwił stronom wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów;

- w operacie biegła przyjęła niewłaściwe nieruchomości porównawcze;

- biegła dokonała błędnego opisu stanu nieruchomości wycenianej i podobnych, błędnie dobrała metody wyceny;

- biegła nie uzasadniła wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości, a nieruchomości przyjęte do porównań nie są podobne do nieruchomości wycenianej, o innej powierzchni;

- biegła nie uwzględniła ograniczeń i obciążeń nieruchomości wycenianej - Zakład Energetyczny planuje na działkach postawić urządzenia elektroenergetyczne;

- ustalając wartość nieruchomości rzeczoznawca błędnie wziął pod uwagę wzrost wartości nieruchomości spowodowany miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który dokonano podziału nieruchomości. Rzeczoznawca nie wykazał, że istnieje związek przyczynowo skutkowy między podziałem nieruchomości, a rzekomym wzrostem wartości nieruchomości;

- operat nie został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie zawiera on wszystkich niezbędnych i kompletnych elementów;

- operat uległ dezaktualizacji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. w mocy.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. S. i E. S.

W skardze ponowili zarzuty podniesione w odwołaniu wskazując, że są one nadal aktualne. Podnieśli, iż zarzuty te nie zostały poddane jakiejkolwiek analizie, a Kolegium podtrzymało jedynie stanowisko organu pierwszej instancji.

Zarzucili ponadto, że SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wielokrotnie podkreśla, iż nie posiada wiedzy specjalistycznej z zakresu sporządzonej przez rzeczoznawcę opinii, jednak w innym jej fragmencie stwierdza, że organ ma prawo i obowiązek wnikliwie zbadać, czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna, czy biegły zastosował właściwą metodę szacowania.

Do skargi załączyli opinię ekspertów Naczelnej Organizacji Technicznej z 31 maja 2016 r. dotyczącą operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej zlokalizowanej w P. przy ul. L. oznaczonej nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona a wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 dalej również jako "u.g.n.")

Dokonując analizy przepisów ww. ustawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że na skutek wniosku skarżących dokonany został podział nieruchomości stanowiącej ich własność, położonej w P. przy ul. L. i oznaczonej jako działka nr [...], na działki od nr [...]/1 do [...]/10. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] maja 2014 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w tym czasie obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z [...] maja 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 142, poz. 3404), na podstawie której ustalono opłatę w wysokości 10% wzrostu wartości nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zarzuty skargi odnoszą się do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, na podstawie którego została ustalona wartość nieruchomości przed i po dokonanym podziale. Wskazany operat został sporządzony na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a także rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W przedmiotowej sprawie wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem została sporządzona przez rzeczoznawcę w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wartość po podziale została określona w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Na podstawie analizy rynku lokalnego, podobnych rynków równoległych oraz przy uwzględnieniu preferencji potencjalnych nabywców tego typu nieruchomości, wyznaczony został katalog cech rynkowych, oraz określono ich wagi.

Sąd pierwszej instancji określił powyższą wycenę jako sporządzoną w sposób rzetelny oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera on braków czy niejasności.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, że nie można przypisać organom orzekającym w sprawie braku oceny przedmiotowego operatu. Podkreślił również, że na skutek licznych zarzutów odnoszących się do sporządzonej opinii, Prezydent Miasta P. pismem z 4 marca 2016 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do tych zarzutów. W odpowiedzi na stawiane zarzuty, w piśmie z 14 marca 2016 r. – wyjaśnione zostały zastosowane w nim metody wyceny.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy orzekające w sprawie wykonały wskazany obowiązek - bowiem oceniły sprawę w jej całokształcie. Rozważyły zgłoszone przez skarżących zarzuty i ustosunkowały się do nich – opierając się na wyjaśnieniach biegłej oraz dokonując samodzielnej ich oceny, w ramach art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, (dalej jako: k.p.a.), dokonały też oceny operatu szacunkowego pod kontem logiczności, spójności i zupełności.

Następnie Sąd wskazał, że załączona do skargi opinia Naczelnej Organizacji Technicznej pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Uzasadniając swoją ocenę podniósł, że wskazana opinia została przedstawiona przez skarżących dopiero wraz ze skargą do Sądu pierwszej instancji, w związku z tym nie była ona znana organom w dacie orzekania, a ponadto nie jest to opinia o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. sporządzona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Oceniając pozostałe zarzuty zawarte w skardze jako niezasadne, Sąd pierwszej instancji zauważył, że organy orzekające w sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie, zgromadziły niezbędny materiał dowodowy oraz wydały swoje rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Ponadto rzetelnie i wyczerpująco uzasadniły swoje stanowiska w sprawie.

Podnoszona przez skarżących kwestia obciążenia każdego ze współwłaścicieli kwotą odpowiadającą udziałowi tego współwłaściciela, także nie stanowi o naruszeniu obowiązujących przepisów. Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy małżeńska wspólność majątkowa, a taką jest własność nieruchomości skarżących, ma charakter bezudziałowy. Nieruchomość taka "wchodzi" do ich majątku wspólnego na zasadzie współwłasności łącznej. Brak jest zatem podstaw do obciążenia każdego z nich odrębnie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli I. S. i E. S., reprezentowani przez radcę prawnego zaskarżyli wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwane dalej p.p.s.a.). zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie/nieodniesienie się przez WSA w Wyroku w sposób wyczerpujący do zarzutów dotyczących sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, a w konsekwencji oddalenie skargi Skarżących pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie na podstawie norm art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwane dalej u.g.n.), art. od 149 u.g.n. do art. 158 u.g.n. oraz art. 6, 7 , 8 ,9,10 § 1, 77, 80, 84 § 1, 86 oraz 107 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 par. 1, 2 i 3 i art. 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej do WSA decyzji oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia przez Organ norm art. art. 98a ust. 1, art. od 149 u.g.n. do art. 158 u.g.n. oraz art. 6, 7 , 8 ,9,10 § 1, 77, 80, 84 § 1, 86 oraz 107 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 par. 4, art. 3 par. 1, 2 i 3, art. 1 p.p.s.a., skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez WSA bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, poprzez nierozpoznanie/nieodniesienie się przez WSA w Wyroku w sposób wyczerpujący do zarzutów dotyczących sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, a w konsekwencji oddalenie skargi Skarżących pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie na podstawie norm art. art. 98a ust. 1 u.g.n., art. od 149 u.g.n. do art. 158 u.g.n. oraz art. 6 , 7, 8 ,9,10 § 1, 77, 80, 84 § 1, 86 oraz 107 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 106 § 5 i 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego polegające na zastosowaniu przez WSA oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, tj. w zakresie w jakim WSA uznał, że Organ nie naruszył art. 98a ust. 1 u.g.n., art. od 149 u.g.n. do art. 158 u.g.n. oraz art. 6, 7 , 8,9, 10 § 1, 77, 80, 84 § 1, 86 oraz 107 k.p.a., a w konsekwencji oddalił skargę Skarżących pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez:

- brak kompleksowego odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska Skarżących wyrażonego w dotychczasowych pismach/wyjaśnieniach Skarżących, w tym do zarzutów przedstawionych w skardze i nie przedstawienie ich oceny,

- lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające Skarżących jednoznacznych informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, tj. WSA powołał się na wyroki sądów administracyjnych jednak nie zastosował się do nich, w szczególności w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego oraz jego oceny przez Organ, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Organ, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.g.n. w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy będący podstawą wyliczenia opłaty adiacenckiej był sporządzony w sposób prawidłowy, a w konsekwencji przyjęcie, że opłata adiacencka została w sposób poprawny wyliczona i nałożona na skarżących, podczas gdy przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a w konsekwencji w sposób zawyżony została wyliczona i nałożona na skarżących opłata adiacencka (gdzie w okolicznościach sprawy opłata adiacencka nie powinna zostać na skarżących nałożona, gdyż ich nieruchomości po podziale nie zwiększyły swojej wartości),

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.g.n. w zw. z art. od 149 u.g.n. do art. 158 u.g.n., poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy był sporządzony w sposób prawidłowy, podczas gdy został on sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.g.n. w zw. z art. od 143 do art. 148b u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydana decyzja przez Prezydenta Miasta P. z dnia [...].05.2016r. (zwana dalej Decyzją), a następnie zaskarżona decyzja SKO oraz Wyrok jednoznacznie wskazują na adresata opłaty adiacenckiej, podczas gdy wynika z nich jedynie, że: ustalono opłatę adiacencką lecz nie ustalono w jaki sposób ma być płatna od każdego ze Skarżących (pkt 1 Decyzji), ustalono że należy ją wpłacić solidarnie, lecz nie wskazano kto ma ją zapłacić solidarnie (pkt 3 Decyzji) oraz brak jest wpisania konkretnie do kogo adresowana została Decyzja,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.g.n. w zw. z art. od 143 do art. 148b u.g.n. w zw. z art. od 149 u.g.n. do art. 158 u.g.n., poprzez przyjęcie że przepisy te pozwalają na przyjęcie odpowiedzialności za opłatę adiacencką w sposób solidarny, podczas gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje odpowiedzialności solidarnej (art. 366 k.c.) współwłaścicieli zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, ponieważ usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (zob. m.in. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4334/17; 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 994/14; 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r., sygn.. akt II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10; 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 173/11, wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Sąd zobowiązany jest zatem dokonać wnikliwej oceny, czy ustalenia organów administracji i formułowane na ich podstawie wnioski nie pozostają w kolizji z przepisami normującymi sposób i tryb ustalenia opłaty adiacenckiej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, choć obszerne (przytacza treść przepisów i orzecznictwo mogące mieć zastosowanie w sprawie) zawiera jedynie ogólne rozważania, co prowadzi do konkluzji, że uzasadnienie jest niezindywidualizowane i nieodnoszące się szczegółowo do stanu tej sprawy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na konieczność uzasadnienia stanowiska zarówno co do zarzutów skargi, jak i kwestii branych pod rozwagę z urzędu, a to w sferze faktycznej i prawnej, odniesionej do odpowiednich ustaleń w danej sprawie, czynionych na gruncie właściwych przepisów prawa materialnego. Przedstawienie oceny organu odwoławczego oraz opis czynności rzeczoznawcy majątkowego nie stanowią wyjaśnienia podstawy prawnej - w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. - zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. O ile zaś Sąd nie może podważać ustaleń mających charakter wiadomości specjalnych biegłego, o tyle zobowiązany jest ocenić, czy sporządzony operat szacunkowy spełnia wymagania materialnoprawne co do ustawowych zasad określania opłaty adiacenckiej, wynikających przede wszystkim z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz czy spełnia wymagania formalne wynikające w szczególności z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było więc wyjaśnienie, czy ustalona opłata adiacencka spełnia wymagania powołanej ustawy, w szczególności czy zostały zachowane zasady wynikające z art. 98a ust. 1a, 1b i 3 u.g.n.

Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 11 u.g.n. przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości;

Z kolei art. 98a u.g.n.. wskazuje, że aby możliwe było nałożenie na właściciela opłaty adiacenckiej spełnione być muszą łącznie następujące przesłanki: wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem; w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; nie upłynęły 3 lata od dnia w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.

Co ważne wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Niekonkretne i ogólne sformułowania odnoszące się do oceny materiału dowodowego, a także do zarzutów skargi kierowanych przez skarżących pod adresem operatu szacunkowego powodują, że niemożliwe jest poznanie pełnych motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę.

Skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 i wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15, CBOSA).

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.