Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2390/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1, 3, 5 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1877/15 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1877/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M. na decyzję Wojewody M. z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania.

Zaskarżony wyrok zapadł, jak wynika z jego uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent m.st. Warszawy (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] – na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. Nr 1409 ze zm.; dalej w skrócie "pr.bud."), art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) – wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania stacji kontroli pojazdów z biurem na sklep spożywczy (w części) przy ul. M. w Warszawie (dz. ewid. [...], obr. [...]).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że 03 kwietnia 2015 r. inwestor (K. M.) dokonał ww. zgłoszenia. Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. organ nałożył obowiązek uzupełnienia braków poprzez przedłożenie: bilansu miejsc postojowych dla całego budynku, rysunków technicznych dot. dotychczasowego sposobu użytkowania i zamierzonego (z dokładnym określeniem i zaznaczeniem, jakiej części podlega zmiana), zaprojektowania miejsca gromadzenia odpadów stałych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z podaniem na szkicu odległości śmietnika do granic z sąsiednimi działkami. W terminie uzupełniono braki tylko częściowo. Inwestor nie przedstawił bilansu miejsc postojowych. Podał jedynie ilość istniejących miejsc bez odniesienia do powierzchni użytkowej obiektu. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu zgłoszenia obowiązany był ustalić zgodność zamierzenia z przepisami, w tym z obowiązującym planem miejscowym. Na podstawie danych organu – tj. m.in. udzielonej inwestorowi decyzji nr 84/u/2002 o pozwoleniu na użytkowanie stacji kontroli pojazdów z częścią biurowo-socjalną (pow. użytkowa 568,6 m2) – oraz podanych przez inwestora ilości miejsc (5 szt.) można domniemywać, że zmiana nie jest zgodna z § 9 ust. 2 pkt. 4 cyt. planu, gdyż dla budynku należy przewidzieć min. 18 miejsc postojowych na terenie własnym, a inwestor informuje, że posiada 5 miejsc, przy czym nie wiadomo, czy 5 miejsc jest przewidziane dla powierzchni, której dotyczy zmiana sposobu użytkowania, czy dla całego obiektu. Pozwolenie na użytkowanie było wydane w 2002 r. i aby ustalić stan na dzień zgłoszenia należało przedstawić bilans, na podstawie art. 71 ust. 3 pr.bud..

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, Wojewoda M. (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ "organ II instancji") – przywołaną na wstępie decyzją z 03 lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 pr.bud. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu Wojewoda – przytoczywszy art. 71 ust. 3 pr.bud. – podniósł, że wobec braków w dokumentacji, organ I instancji zasadnie nałożył obowiązek ich uzupełnienia. Zgłaszający nie przedłożył jednak bilansu miejsc postojowych dla całego budynku, tym samym nie wypełnił ww. obowiązku. Zgłaszający wskazywał jedynie, że na działce znajduje się obecnie 5 miejsc postojowych, nie precyzując, czy są one przeznaczone dla całego obiektu, czy tylko dla części budynku, której dotyczy zmiana sposobu użytkowania. Brak bilansu miejsc postojowych dla całego budynku uniemożliwia zbadanie zgodności planowanej inwestycji z § 9 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego. Ponadto, zgłaszający nie zwymiarował na szkicu sytuacyjnym, odległości śmietnika od granic z sąsiednimi działkami, czym też nie wypełnił obowiązku. Nie wypełnił zatem obowiązków określonych w pkt 1 i 3 postanowienia z 17 kwietnia 2015 r.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody złożył K. M., reprezentowany przez r.pr. P. W., który zarzucił rażące naruszenie:

1. art. 71 ust 2 i 3 pr.bud. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie z uwagi na rzekome nieprzedłożenie bilansu miejsc postojowych i niezwymiarowaniu śmietnika, w sytuacji gdy art. 71 ust. 2 pr.bud. zawierający wyczerpujące wyliczenie dokumentów, jakie należy dołączyć do zgłoszenia, nie przewiduje obowiązku dołączenia do zgłoszenia wskazanych wyżej dokumentów;

b) utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie z uwagi na rzekome nieuzupełnienie dokumentów w sytuacji, gdy wszystkie wymagane postanowieniem organu I instancji dokumenty, w tym bilans miejsc postojowych i lokalizację śmietnika (mimo braku podstaw prawnych do zażądania takowych) uzupełniono poprzez oznaczenie ich na projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę i poprzez wskazanie, że rzeczona ilość i lokalizacja (zwymiarowanie) jest zgodna z tymże projektem, zatem ilość i lokalizacja zarówno miejsc postojowych, jak i śmietnika jest znana organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.);

c) powoływaniu się na bilans miejsc postojowych dla całego budynku, w sytuacji gdy żądanie strony (zgłoszenie) dotyczyło jego niewielkiej części, co stanowi działanie sprzeczne z art. 61 § 1 i 63 § 2 k.p.a. (niezgodne z wnioskiem, zgłoszeniem);

d) utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie, w sytuacji gdy – jak wynika z akt sprawy, w tym z ekspertyzy technicznej inż. H. K. – warunki określone w art. 71 ust 1 pkt 2 pr.bud. nie ulegają zmianie, a przeznaczenie części parteru na sklep spożywczy nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo użytkowania całego obiektu, co implikuje, że w istocie nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania w myśl tego przepisu, a zgłoszenie miało na celu jedynie potwierdzenie tego stanowiska przez właściwy organ;

2. art. 7, 11, 15, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wyjaśnienie i nierozważenie w uzasadnieniu decyzji okoliczności sprawy, nierozpatrzenie wyczerpująco materiału dowodowego oraz dowolną ocenę materiału, a polegające w szczególności na:

a) niewłaściwym przyjęciu, że nie uzupełniono braków, w sytuacji gdy wszystkie dokumenty uzupełniono, w tym co do miejsc postojowych i śmietnika wskazano ich ilość i lokalizację na projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, informując, że ilość i lokalizacja jest zgodna z projektem zatwierdzonym przez poprzednika prawnego organu, który w niniejszej sprawie wniósł sprzeciw, zatem ilość i lokalizacja miejsc postojowych, jak i śmietnika jest znana organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.);

b) niewłaściwym przyjęciu, że można zażądać bilansu miejsc postojowych i zwymiarowania śmietnika w trybie art. 71 ust. 2 pr.bud.;

c) niewłaściwym przyjęciu, że mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania;

d) nieodniesieniu się w ogóle do zarzutów odwołania, w tym do domniemywanej przez organ I instancji niezgodności zgłoszenia z ustaleniami planu miejscowego,

e) utrzymanie w mocy decyzji, gdy w stanie sprawy nie było ku temu podstaw.

Z powołaniem się na te zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie, decyzji organu II i I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1877/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się ze skarżącym, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, w przypadku zmiany funkcji obiektu konieczne jest przedsięwzięcie czynności z art. 71 pr.bud., gdyż art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz tylko przykładowo ("w szczególności"). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ust. 1 pr.bud. A skoro nawet zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia, to tym bardziej – zdaniem Sądu I instancji – zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 pr.bud. Inne rozumienie tego przepisu pozbawiałoby sensu przepisy wymagające od inwestora dostarczenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."). Nawet gdyby nie zmieniono warunków przeciwpożarowych czy obciążeń sanitarno-epidemiologicznych, a doszłoby do zmiany funkcji, wbrew ustaleniom m.p.z.p., to nie można byłoby uznać, że zmiana taka jest z nim zgodna.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie zamiarem objęta jest zmiana części przedmiotowego obiektu, użytkowanej dotychczas jako biuro, na sklep z artykułami spożywczymi, co ewidentnie zmieni funkcję i zintensyfikuje sposób użytkowania obiektu. Niezasadnie również wywodził skarżący, że art. 71 ust. 2 pr.bud. nie przewiduje obowiązku dołączenia do zgłoszenia ww. dokumentów. Skoro bowiem ustawodawca nałożył w art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.bud. na inwestora obowiązek dołączenia do zgłoszenia zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z planem miejscowym, a plan ten – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – przewiduje określony wskaźnik miejsc postojowych na terenie lokalizacji własnej, tj. 30 mp./1000 m2 powierzchni użytkowej biur, handlu i innych usług (§ 9 ust. 2 pkt 4 cyt. planu), to oczywiste jest, że dopiero po przedłożeniu bilansu miejsc postojowych, ujętych w stosunku do całej powierzchni obiektu, organ będzie mógł ustalić, czy zachodzi zgodność z planem w tym zakresie. W ocenie Sądu I instancji nawet wskazywane w skardze zachowanie wymogu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy co do ilości miejsc parkingowych: min. 4 szt. na 1 stanowisko kontrolne (na działce jest 5 miejsc postojowych, a wykonano 1 stanowisko kontrolne), wskazuje na spełnienie warunków tylko co do części obiektu, bez części, której zmiana sposobu użytkowania dotyczy, tj. sklepu z artykułami spożywczymi. Z kolei w świetle przedstawionej na wstępie argumentacji odnośnie do wymogu dokonania zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania w przypadku zmiany funkcji obiektu, bez wpływu na wynik sprawy pozostawało stanowisko przedstawione w ekspertyzie technicznej, na które powoływał się skarżący.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Warszawie wniósł K. M., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, który wniósł o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie, decyzji organu II i I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądami obu instancji według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 71 ust 2 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie wylicza on wyczerpująco dokumentów, jakie należy dołączyć do zgłoszenia, a także przyjęciu, że można zażądać bilansu miejsc postojowych i zwymiarowania śmietnika;

b) art. 71 ust 3 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu zasadności wniesienia sprzeciwu w sytuacji braku podstaw prawnych do zażądania bilansu miejsc postojowych i zwymiarowania śmietnika, a także gdy żądane dokumenty przedłożono;

c) art. 71 ust 1 pkt 2 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu prawidłowości wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy warunki określone w tym przepisie nie ulegają zmianie i jak wskazano w ekspertyzie inż. H. K.: "przeznaczenie części poziomu parteru na sklep spożywczy nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo użytkowania całego obiektu", co implikuje, że nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania, a zgłoszenie miało na celu jedynie potwierdzenie tegoż stanowiska przez właściwy organ;

2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy decyzje naruszają, i to w stopniu rażącym:

a) art. 71 ust 2 i 3 pr.bud. poprzez bezpodstawne zażądanie bilansu miejsc postojowych i zwymiarowania śmietnika, a następnie wniesienie sprzeciwu z uwagi na ich rzekome nieprzedłożenie, w sytuacji gdy art. 71 ust. 2 pr.bud. wyczerpująco wylicza dokumenty, jakie należy dołączyć do zgłoszenia, nie przewidując obowiązku dołączenia takowych dokumentów, a także w sytuacji, gdy je uzupełniono;

b) art. 61 § 1 i 63 § 2 k.p.a. poprzez żądanie bilansu miejsc postojowych dla całego budynku, w sytuacji gdy zgłoszenie dotyczyło jego niewielkiej części, co stanowi działanie sprzeczne, niezgodne z wnioskiem strony, zgłoszeniem;

c) art. 71 ust 1 pkt 2 pr.bud. poprzez wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy warunki określone w tym przepisie nie ulegają zmianie i jak wskazano w ww. ekspertyzie: "przeznaczenie części poziomu parteru na sklep spożywczy nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo użytkowania całego obiektu";

d) art. 7, 11, 15, 76, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza z uwagi na bezpodstawne zażądanie nieprzewidzianych prawem dokumentów i wniesienie sprzeciwu mimo ich przedłożenia oraz nieuprawnione zakwalifikowanie zamiaru strony jako zmiany sposobu użytkowania, a także nieodniesienie się w ogóle do zarzutów strony i dowodów, w tym ekspertyzy technicznej;

3. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 i 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności sprawy i pominięcie materiału dowodowego oraz dowolną ocenę dowodów, a zwłaszcza:

a) nieodniesienie do zarzutu przedłożenia wszystkich dokumentów, w tym dot. miejsc postojowych i śmietnika oraz wskazania ich ilości i lokalizacji na projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik pozwolenia na budowę jako zgodnych z tymże projektem znanym organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.);

b) brak wskazania podstawy prawnej i niewłaściwe przyjęcie, że można zażądać bilansu miejsc postojowych i zwymiarowania śmietnika;

c) dowolne i sprzeczne z materiałem dowodowym przyjęcie zmiany sposobu użytkowania oraz pominięcie ekspertyzy inż. H. K. potwierdzającej brak zmiany warunków bezp. pożar., BHP, hig.-sanit. i ochr. śród.;

4. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) "art. 145 § 1 pkt 1 c)" p.p.s.a. poprzez błędną wykładnie i niezastosowanie, gdy decyzje naruszają przepisy postępowania w sposób opisany w zarzucie nr 2;

b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, gdy decyzje rażąco naruszają art. 71 ust 1 pkt 2, ust. 2 i 3 pr.bud. w sposób opisany w zarzucie nr 1, a w razie uznania, że wskazane naruszenie opisane w zarzucie nr 1 nie miało charakteru rażącego, naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1) a)" p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając, w tak zakreślonych granicach, skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim godzi się zauważyć, że pomimo mnogości zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wszystkie one w istocie ogniskują się wokół trzech podstawowych w tej sprawie kwestii spornych, które można ująć w następujące pytania:

1) czy projektowana zmiana przeznaczenia części budynku (biura) stacji kontroli pojazdów na sklep z artykułami spożywczymi stanowi "zmianę sposobu użytkowania" w rozumieniu art. 71 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ówcześnie: Dz. U. z 2013 r. Nr 1409, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud.");

2) czy przepis art. 71 ust. 3 pr.bud. mógł stanowić dla organu podstawę do wezwania inwestora o przedłożenie dokumentów nie wymienionych expressis verbis w art. 71 ust. 2 pr.bud.;

3) czy inwestor przedłożył wszystkie dokumenty, o które został wezwany przez organ I instancji postanowieniem z 17 kwietnia 2015 r.

Odnosząc się kolejno do tych zagadnień z perspektywy podniesionych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, co następuje.

Ad (1) Jest poza sporem, że ustawodawca nie zdefiniował wyczerpująco pojęcia "zmiany sposobu użytkowania (części) obiektu budowlanego".

Definicji takiej nie zawiera w szczególności art. 71 ust. 1 pr.bud., który głosi, że: "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: [...] 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń." Przesądzające bowiem o takiej zmianie sytuacje, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący, przykładowy – na co wyraźnie wskazuje użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Z treści cytowanego przepisu można wysnuć wniosek, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody (braku sprzeciwu) właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ust. 1 pr.bud. Skoro zaś nawet zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia, to – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, w ślad za utrwalonym orzecznictwem – tym bardziej zmiana funkcji obiektu (jego części) powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 pr.bud. (zob. np. wyrok NSA z 07.12.2017 r., II OSK 606/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). W ocenie niniejszego składu orzekającego dotyczy to także zmiany, która jest prawnie relewantna w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – będącego wszak aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.), a więc źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) – zwłaszcza, jeśli może ona z tymi ustaleniami w danym przypadku kolidować (por. wyrok NSA z 13.09.2016 r., II OSK, 3014/14, CBOSA).

Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w której zgłoszonym zamiarem objęta została zmiana części obiektu przedmiotowej stacji kontroli pojazdów (zwanej też dalej "Stacją kontroli pojazdów" lub "Stacją"), użytkowanej dotychczas jako biuro, na sklep z artykułami spożywczymi. Oprócz bowiem tego, na co trafnie zwróciły uwagę organy architektoniczno-budowlane oraz Sąd I instancji – że mianowicie zgłoszone zamierzenie zmieni funkcję części obiektu Stacji i najpewniej zintensyfikuje sposób jego użytkowania – to istotna jest jeszcze i ta okoliczność, że owa zmiana pozostawała nieobojętna również z perspektywy obowiązującego planu miejscowego.

Godzi się bowiem zauważyć, że przedmiotowa Stacja kontroli pojazdów została zlokalizowana na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Białołęka z [...] maja 2000 r. nr [...] (zwanej dalej "Decyzją WZiZT"), która określała m.in. wskaźnik miejsc parkingowych (w skrócie "mp.") na terenie własnej działki (min. 4 mp. na 1 stanowisko kontrolne). Decyzja WZiZT została wydana pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) i, jak wynika z treści tej decyzji, w oparciu o ustalenia m.in. "planu uproszczonego zagospodarowania przestrzennego Henryków-Wiśniewo Uchwała Nr XXXVII/519/94 Rady Dzielnicy-Gminy Warszawa Praga-Północ z dnia 24 marca 1994 r." Tymczasem wkrótce po wydaniu Decyzji WZiZT, bo z dniem 16 czerwca 2000 r. weszła w życie nowa regulacja planistyczna – Uchwała nr XXI/306/2000 Rady Gminy Warszawa-Białołęka z dnia 7 kwietnia 2000 r. w sprawie zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Henryków-Wiśniewo w Gminie Warszawa-Białołęka zatwierdzonego uchwałą nr VII/85/94 Rady Gminy Warszawa-Białołęka w dniu 29 listopada 1994 r. oraz ogłoszenia jednolitego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Henryków-Wiśniewo (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 57, poz. 588 z 01.06.2000 r.), zwana też dalej "Planem miejscowym" lub "Planem" – który to Plan miejscowy nadal obowiązuje i stanowi punkt odniesienia dla zamierzeń inwestycyjnych realizowanych po dniu jego wejścia w życie, w tym dla zamierzonej przez inwestora zmiany przeznaczenia części budynku Stacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że zamierzona przez inwestora zmiana była relewantna na tle postanowień wskazanego Planu miejscowego, gdyż plan ten określił nowe wymagania dla obiektów usługowych (w tym handlowych), m.in. w zakresie obowiązku realizacji miejsc parkingowych (według wskaźnika: 30 mp./1000 m2 powierzchni użytkowej biur, handlu i innych usług – zob. § 9 ust. 4 pkt 4 tiret trzecie Planu). Ewentualne niezaprojektowanie wymaganej liczby miejsc postojowych dla zamierzenia realizowanego pod rządem Planu miejscowego prowadziłoby więc do kolizji z postanowieniami tego planu – której to kolizji obowiązek eliminacji wynika wprost z art. 71 ust. 5 pkt 2 pr.bud. Wszak w świetle tego przepisu niezgodność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania (części) obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. stanowi jedną z przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że – wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie – organy obu instancji oraz kontrolujący je Sąd Wojewódzki zasadnie uznali, na podstawie prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego, iż zgłoszone przez inwestora zamierzenie stanowi prawnie relewantną zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 i nast. pr.bud. Przemawia za tym nie tylko zmiana dotychczasowej funkcji części powierzchni użytkowej obiektu (z "biur" na "handel" – według terminologii Planu) oraz przewidywane zintensyfikowanie działalności, ale także, a może nawet przede wszystkim, konieczność dostosowania projektowanej zmiany przeznaczenia do nowych wymagań Planu miejscowego.

Należy wszak zauważyć, że lokalizowana w roku 2000 na terenie przedmiotowej nieruchomości inwestycja w postaci Stacji kontroli pojazdów w ogóle nie podlegała ocenie przez pryzmat ustaleń Planu miejscowego, gdyż plan ten wówczas jeszcze nie obowiązywał. Z kolei wydana dla tej inwestycji Decyzja WZiZT nie przewidywała uruchomienia, w ramach Stacji, części handlowej (sklepu). Wobec tego postanowienia tej decyzji – jakkolwiek nadal aktualne i wiążące w odniesieniu do, tak jak dotychczas użytkowanych części: technicznej i biurowej Stacji (gdyż sam fakt uchylenia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie skutkował wygaśnięciem wydanej na jej podstawie Decyzji WZiZT) – nie mogą "legitymizować" aktualnie zgłoszonego zamierzenia, ani stanowić punktu odniesienia dla jego oceny.

Okoliczność zaś, że – jak wynika z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej inż. H. K. (s. 5) – przeznaczenie części poziomu parteru Stacji kontroli pojazdów na sklep spożywczy nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo użytkowania całego obiektu, nie mogła stanowić dostatecznej podstawy dla uznania, iż nie dochodzi w takim przypadku do zmiany sposobu użytkowania. Ewentualna zmiana warunków bezpieczeństwa jest bowiem, w świetle art. 71 ust. 1 pr.bud., tylko jedną, ale nie jedyną, z okoliczności, których zaistnienie samodzielnie wystarcza do uznania, iż mamy do czynienia z prawnie relewantną zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Dlatego trafnie uznał Sąd I instancji, że stanowisko przedstawione w ww. ekspertyzie technicznej w istocie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Co więcej, godzi się zauważyć, że nawet w tej ekspertyzie opiniowane zamierzenie zostało scharakteryzowane jako "zmiana sposobu użytkowania" (s. 1).

Z przedstawionych wyżej względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w pkt 1 lit. c, pkt 2 lit. c i lit. d oraz pkt 3 lit. c jej petitum – wszystkie one zasadzały się bowiem na nietrafnym założeniu, że zgłoszone zamierzenie inwestycyjne nie stanowiło zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 71 pr.bud.

Zatem zasadnie wobec tego zamierzenia organy wdrożyły procedurę zgłoszeniową unormowaną w przepisach ww. artykułu.

Należy jednak podkreślić, że tej procedurze – w tym weryfikacji pod względem zgodności z ustaleniami Planu miejscowego – podlega tylko zamierzenie objęte zgłoszeniem, czyli ta część obiektu Stacji kontroli pojazdów, której dotyczy zamierzona zmiana sposobu użytkowania, a nie cała ta Stacja. W odniesieniu do pozostałej części Stacji, nieobjętej ww. zmianą, porządek zagospodarowania przestrzennego, w tym wymogi co wskaźnika miejsc parkingowych, wyznacza nadal Decyzja WZiZT.

W konsekwencji punkt odniesienia do weryfikacji wymaganej liczby miejsc parkingowych na przedmiotowej nieruchomości powinna stanowić łącznie liczba miejsc parkingowych wynikająca odpowiednio z:

– Planu miejscowego – w odniesieniu do części obiektu (budynku) Stacji objętej zgłoszeniem – ustalona proporcjonalnie według wskaźnika 30 mp./1000 m2 powierzchni użytkowej objętej zgłoszeniem (§ 9 ust. 4 pkt 4 tiret trzecie Planu), co daje dla tej części obiektu (o ile obejmuje ona, jak deklaruje inwestor, 73,81 m2 powierzchni) liczbę 2,21 mp. (przed niezbędnym zaokrągleniem do pełnej liczby miejsc – w górę, bo Plan wyznacza w tym zakresie tylko minimalny standard);

– Decyzji WZiZT – w odniesieniu do pozostałej części obiektu (budynku) Stacji, nieobjętej zgłoszeniem – ustalona według wskaźnika min. 4 mp. / 1 stanowisko kontrolne (pkt 5.1. tiret pierwsze Decyzji WZiZT), co daje dla tej części obiektu (obejmującej 1 stanowisko kontrolne) liczbę 4 mp.

Dla spełnienia tych wymagań inwestor powinien zapewnić, że urządzona liczba miejsc parkingowych na terenie przedmiotowej nieruchomości będzie nie mniejsza niż suma miejsc parkingowych ustalona w powyższy sposób na podstawie Planu miejscowego oraz Decyzji WZiZT. Wykazanie tej okoliczności wymagało zaś niewątpliwie sporządzenia bilansu miejsc parkingowych – o którego przedłożenie wezwał organ I instancji – obejmującego cały obiekt Stacji (obie ww. części), skoro urządzone na nieruchomości miejsca parkingowe miały służyć jednocześnie obu rodzajom działalności (kontynuowanej i zamierzonej).

Wobec tego także podniesiony w pkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a. – poprzez niezgodne z wnioskiem strony (zgłoszeniem) żądanie bilansu miejsc postojowych dla całego budynku, w sytuacji gdy zgłoszenie dotyczyło jego niewielkiej części – nie zasługiwał na uwzględnienie.

Ad (2) Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, żądanie przez organ przedłożenia ww. bilansu miejsc postojowych nie było bezpodstawne.

Z przepisu art. 71 ust. 5 pkt 2 pr.bud. jasno wynika, że organ architektoniczno-budowlany jest obowiązany m.in. ocenić, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania (części) obiektu budowlanego, której dotyczy zgłoszenie, nie narusza ustaleń obowiązującego m.p.z.p. Temu celowi służy ustanowiony w art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.bud. wymóg załączenia do zgłoszenia zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Zaświadczenie to, wydawane przez organ planistyczny, nie wiąże jednak organu architektoniczno-budowlanego badającego, czy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie narusza obowiązującego m.p.z.p. (por. wyrok NSA z 11.07.2017 r., II OSK 2825/15, CBOSA). Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 42/07 (CBOSA), nie można przyjąć, żeby organ w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem, gdyż kwestia ta na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., przynależy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Teza ta niewątpliwie pozostaje aktualna także w odniesieniu do kompetencji ww. organu określonych w art. 71 ust. 5 pkt 2 pr.bud. (zob. wyrok NSA z 11.07.2017 r., II OSK 2825/15, CBOSA).

Skoro zaś to na organie rozpatrującym zgłoszenie spoczywa obowiązek oceny – a więc także wyjaśnienia, i to w sposób dokładny (art. 7 k.p.a.), na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) – czy zgłoszone zamierzenie nie narusza ustaleń m.p.z.p., to przepis art. 71 ust. 3 pr.bud. musi być rozumiany nie tylko jako uprawniający organ do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia brakującego zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. (wymienionego w art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.bud.), ale także dokumentów niezbędnych do weryfikacji tego zaświadczenia w zakresie poświadczanej zgodności. Wydaje się zresztą znamienne, że w art. 71 ust. 3 pr.bud. mowa jest ogólnie o "brakujących dokumentach", o które należy uzupełnić zgłoszenie, bez jednoznacznego zawężenia tylko do dokumentów wyszczególnionych w art. 71 ust. 2 pr.bud.

W niniejszej sprawie takim brakującym dokumentem był niewątpliwie ów bilans miejsc parkingowych. Jak bowiem trafnie skonstatował Sąd I instancji – i co wynika także z wcześniejszych uwag – jest oczywiste, że dopiero po przedłożeniu bilansu miejsc parkingowych, sporządzonego w stosunku do całej powierzchni obiektu, organ będzie mógł ustalić, czy zachodzi zgodność z Planem w tym zakresie.

Z powyższych względów nieusprawiedliwione okazały się zarzuty podniesione w pkt 1 lit. a i lit. b, pkt 2 lit. a oraz pkt 3 lit. b petitum skargi kasacyjnej, oparte na błędnym przeświadczeniu o braku podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora bilansu miejsc parkingowych.

Wypada w tym miejscu jeszcze zaznaczyć, że z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji o sprzeciwie jasno wynika, iż przesłanką jego wniesienia było nieprzedłożenie przez inwestora żądanego bilansu miejsc postojowych, a już nie – brak zwymiarowania śmietnika (wytknięty, bez bliższego uzasadnienia, tylko w zaskarżonej decyzji Wojewody). Tak też przyjął Sąd I instancji, skoro swe rozważania skoncentrował wyłącznie na obowiązku przedłożenia przez inwestora owego bilansu. Wobec tego za w ogóle bezprzedmiotowe należało uznać zarzuty podniesione w ww. punktach oraz pkt 3 lit. a petitum skargi kasacyjnej – w części, w jakiej bazowały one na błędnym przekonaniu, że podstawę wniesienia sprzeciwu stanowił także brak zwymiarowania śmietnika.

Ad (3) Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut z pkt 3 lit. a petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu przedłożenia przez inwestora wszystkich dokumentów, tj. także bilansu miejsc postojowych (w pozostałej części – dotyczącej śmietnika – zarzut ten okazał się bezprzedmiotowy, o czym była mowa wyżej).

Wprawdzie Sąd I instancji rzeczywiście nie uczynił tego wprost, ale z rozważań zawartych w zaskarżonym wyroku – zwłaszcza w tym jego fragmencie, w którym Sąd trafnie stwierdza, że nawet wskazywane w skardze zachowanie wymogu zawartego w Decyzji WZiZT co do ilości miejsc parkingowych wskazuje na spełnienie warunków tylko co do części obiektu, bez części, której zmiana sposobu użytkowania dotyczy – dostatecznie jasno wynika, że Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów, iż przedstawiona przez inwestora informacja o istniejących miejscach postojowych (w liczbie 5) była niewystarczająca i nie stanowiła wymaganego bilansu.

Poza tym godzi się zauważyć, że już ww. informacja inwestora dawała uzasadnione podstawy do przypuszczenia, że zgłoszone zamierzenie nie jest zgodne z Planem miejscowym w zakresie zapewnienia wymaganej liczby miejsc parkingowych – na co trafnie zwrócił uwagę organ I instancji w motywach swego sprzeciwu (aczkolwiek błędnie obliczając liczbę wymaganych miejsc: 18, zamiast: 3+4).

Niezależnie od tego należy wyjaśnić, że zgodnie z poglądem powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – który niniejszy skład tego Sądu w pełni podziela – na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować w skardze kasacyjnej zaaprobowanego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 04.01.2018 r., I FSK 864/16, CBOSA). Ponadto naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 10.01.2018 r., II OSK 1145/17, CBOSA). Żadną z wymienionych wyżej wadliwości nie jest dotknięte uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które zawiera wyszczególnione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy – tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie – w zakresie umożliwiającym kontrolę instancyjną tego orzeczenia.

Biorąc wszystko to pod uwagę należy stwierdzić, że organy administracji zasadnie uznały, iż zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez inwestora zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu Stacji kontroli pojazdów na sklep spożywczy, a Sąd I instancji rozstrzygnięcie to trafnie zaakceptował, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wobec tego również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, zamieszczony w pkt 4 jej petitum – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c lub pkt 2 p.p.s.a. – nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.