Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 211/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 2a, ust. 2b, ust. 2d, ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na uchwałę Rady Miasta Jasło z dnia 30 stycznia 2012 r. nr XX/196/2012 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji I. stwierdza nieważność § 1 pkt 2, § 2 pkt 5, § 4 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz § 5 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Miasta Jasło na rzecz skarżącej D. P. kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 211/13

UZASADNIENIE

W dniu 6 marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga D. P. i T. T. na uchwałę Rady Miejskiej Jasła z dnia 30 stycznia 2012 r., nr XXX/196/2012 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz zakresu trybu kontroli wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Miasta Jasła dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Miasta Jasła (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 2012 r. pod poz. 429).

Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 2 ust. 5 w związku z § 3 ust. 1 pkt 5 i § 8 ust. 1; § 4 ust. 3 i § 5 ust. 1 oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazały, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny i uprawnienia skarżących – T. T. i D. P., działających w formie spółki cywilnej [...] s.c. D. P.; T. T. w J., które jako osoby prowadzące Niepubliczne [...] Prywatne Przedszkole w J. są uprawnione do otrzymywania z budżetu Miasta Jasła dotacji wypłacanych z budżetu miasta na podstawie art. 90 ust. 1 i art. 90 ust. 2b ustawy. Uchwała Nr XX/196/2012 dotyczy praw i obowiązków skarżących, dlatego przysługuje im status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym niniejszą skargą.

W uzasadnieniu skargi wskazały, że zaskarżona uchwała zawiera postanowienia, które nakładają na beneficjentów dotacji obowiązki nieznajdujące odzwierciedlenia w przepisach ustawowych (pomimo nie istnienia delegacji ustawowej umożliwiającej nałożenie takich obowiązków) oraz bezprawnie ograniczają wysokość dotacji przysługujących niepublicznym przedszkolom (poprzez nieuprawnione pomniejszenie podstawy obliczania dotacji).

Odnosząc się do kwestii interesu prawnego skarżących podniosły, że został on precyzyjnie i wystarczająco wykazany zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze. Uzasadnienie uchwały Rady Miejskiej Jasła w części kwestionującej interes prawny skarżących jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Rada Miejska wskazuje słusznie (powołując się na postanowienie NSA z 26 sierpnia 2009 r.) na istotę interesu prawnego rozumianą jako związek z konkretną normą prawną prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Jednocześnie również słusznie wskazuje, że skarżące przywołały w wezwaniu uprawnienie do otrzymywania z budżetu Miasta Jasła dotacji określonej przez normę prawa materialnego (art. 90 ustawy), a pomimo tego stawia błędny wniosek, że brak jest związku pomiędzy interesem prawnym skarżących a postanowieniami uchwały Rady Miejskiej Jasła, które w sposób bezpośredni rzutują na wysokość udzielanej dotacji, w istotny sposób ograniczając tą wysokość (poprzez bezprawne pomniejszenie podstawy naliczania dotacji).

Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie zakwestionowania wymienionych wyżej zapisów uchwały skarżące wskazały, że w § 2 ust. 5 uchwały, podjętej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zostało zdefiniowane pojęcie rachunku bankowego szkoły (przez szkołę należy rozumieć również przedszkole) jako rachunek bankowy, który służy wyłącznie do dokonywania operacji finansowych związanych z prowadzeniem szkoły. Uchwała przewiduje, że numer tak zdefiniowanego rachunku bankowego organ prowadzący przedszkole powinien wskazać we wniosku o udzielenie dotacji (§ 3 ust. 1 pkt 5 uchwały) i na tak zdefiniowany rachunek bankowy są przekazywane dotacje (§ 8 ust. 1 uchwały).

W praktyce postanowienia § 2 ust. 5 uchwały nakładają na organ prowadzący przedszkole obowiązek założenia odrębnego rachunku bankowego, związanego wyłącznie z działalnością przedszkola, a to wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy, na podstawie której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wskazana delegacja ustawowa nie tylko nie upoważnia Rady Miejskiej do nałożenia takiego obowiązku, ale w ogóle nie upoważnia Rady Miejskiej do wprowadzenia uregulowań w tym zakresie. Również żadne inne przepisy prawa nie uzasadniają nakazania organowi prowadzącemu przedszkole założenia odrębnego rachunku bankowego służącego wyłącznie do dokonywania operacji finansowych związanych z prowadzeniem przedszkola.

Kwestionowany zapis § 2 ust. 5 uchwały należy uznać za sprzeczny także z art. 90 ust. 4e ustawy, z którego wynika, że dotacje oświatowe są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły / przedszkola.

W myśl § 4 ust. 3 uchwały dotacje z budżetu Miasta Jasła przysługują przedszkolu niepublicznemu w kwocie stanowiącej iloczyn rzeczywistej liczby uczniów i 75% kwoty wydatków bieżących, ustalonych w budżecie Miasta Jasła, ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o wydatki finansowane z opłat ponoszonych przez rodziców zgodnie z § 5 ust. 1, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego lub objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez dotującego z budżetu państwa.

Natomiast art. 5 ust. 1 uchwały stanowi, że podstawą ustalenia wysokości dotacji, o jakiej mowa w § 4 ust. 3 i 4, zwaną dalej podstawą, są wydatki bieżące, ponoszone w przedszkolach publicznych, dla których Miasto Jasło jest organem prowadzącym, pomniejszone o kwotę opłat rodziców za świadczenia wykraczające ponad podstawę programową oraz za wyżywienie.

Zacytowane przepisy pozostają w ewidentnej sprzeczności z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty zgodnie, z którym dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji

Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o systemie oświaty, dotacje na każdego ucznia przedszkola niepublicznego nie mogą być niższe niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Podstawą obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych powinny być wszystkie wydatki bieżące ustalone budżecie danej gminy. Nie istnieją przesłanki do wyłączania z podstawy obliczania dotacji jakichkolwiek wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych ustalonych w budżecie gminy, poza wydatkami majątkowymi.

Tym samym postanowienia § 4 ust. 3 i § 5 ust. 1 uchwały naruszają w sposób ewidentny art. 90 ust. 2b ustawy, gdyż pozwalają na pomniejszanie podstawy obliczania dotacji o niektóre wydatki bieżące ustalone w budżecie Miasta Jasła, to jest o wydatki finansowane z opłat ponoszonych przez rodziców (za świadczenia wykraczające ponad podstawę programową oraz za wyżywienie).

W konsekwencji dotacje należne osobom prowadzącym przedszkola niepubliczne, w tym skarżącym, które prowadzą Niepubliczne [...] Prywatne Przedszkole w J., są przekazywane w zaniżonej wysokości.

Nie kwestionując kompetencji organu stanowiącego Miasta wynikającej z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, należy z całą stanowczością podkreślić, że realizacja tego uprawnienia nie może prowadzić ani do uchwalania przepisów w zakresie szerszym niż pozwala na to delegacja ustawowa, ani tym bardziej do uchwalania przepisów sprzecznych z postanowieniami ustawy o systemie oświaty, prowadzących de facto do ograniczenia wysokości dotacji należnych podmiotom prowadzącym przedszkola niepubliczne i udzielania tych dotacji w wysokości niższej niż minimum ustawowe, które wynosi 75% wszystkich ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Za nieprawdziwy należy uznać zarzut, że Rada Miasta Jasła odmawiając uwzględnienia wezwania skarżących do zaprzestania naruszania prawa, zakwestionowała ich interes prawny do wystąpienia do Rady Miejskiej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miasta Jasła wskazała jedynie, że skarżące nie wykazały w wezwaniu, na czym polega realna, bezpośrednia i konkretna zmiana ich sytuacji prawnej, wynikająca z przepisów uchwały nr XX/196/2012.

Organ podał, że obowiązek prowadzenia rachunku bankowego dotowanego przedszkola wynika wprost z przepisów art. 90 ust. 2b oraz art. 90 ust. 3c w związku z art. 3 pkt 1 ustawy. Ma to być inny rachunek bankowy niż rachunek organu prowadzącego przedszkole, aby zapewnić przejrzystość i transparentność wydatkowanych środków publicznych.

W odniesieniu do zarzutu pomniejszenia podstawy naliczania dotacji organ wskazał, że art. 90 ust. 2 b ustawy ustala dolną granicę poziomu dotacji, odnosząc ją jednocześnie do ilości uczniów, jak również do poziomu ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Do wydatków bieżących w przedszkolach miejskich będących podstawą ustalania dotacji dla placówek niepublicznych nie mogą zostać włączone opłaty rodziców za żywienie, ponieważ stosownie do treści art. 14 ust. 6 w związku z art. 67a ust. 2 i ust. 4 ustawy opłatę za środki żywności dla dzieci ponoszą rodzice oraz opłaty rodziców za pobyt dzieci w przedszkolach powyżej 5 godzin dziennie, ponieważ stosownie do treści art. 14 ust. 5 ustawy rada gminy uchwala wysokość opłat rodziców za świadczenia wykraczające poza bezpłatny wymiar kształcenia w przedszkolach. Opłaty te nie mogą być dotowane ze środków publicznych, ponieważ z uwagi na wskazane wyżej regulacje prowadziłoby to do ich dwukrotnego finansowania.

Postanowieniem z dnia 21 maja 2013r., które uprawomocniło się w dniu 5 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę T. T. z uwagi na nieuzupełnienie braków fiskalnych skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej.

Rozpatrując skargę w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi. Bezsporne jest, że skarżąca przed wniesieniem skargi spełniła warunek dopuszczalności skargi w postaci wezwania Rady Miasta Jasła do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwałą z dnia 29 października 2012 r. Nr XXXII/307/12 Rada Miasta Jasła odmówiła uwzględnienia wezwania z przyczyn określonych w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Uchwałę doręczono skarżącej za pismem Rady Miejskiej Jasła z dnia 30 października 2012 r. nr 11521/RM 0005.24.2012. W piśmie z dnia 19 marca 2013 r. (25 marca 2013 r. – data wpływu do Sądu), pełnomocnik organu poinformował, że Rada Miejska Jasła oraz kancelaria Urzędu Miasta Jasła nie dysponują dowodem doręczenia skarżącej uchwały Rady Miejskiej Jasła Nr XXXII/307/2012, gdyż przesyłka została wysłana listem poleconym bez zwrotnego potwierdzenia doręczenia (karta akt sądowych nr 54).

Skargę wniesiono do Urzędu Miasta Jasła w dniu 30 listopada 2012 r., co zostało przyznane również przez pełnomocnika organu w piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r. (karta akt sądowych nr 69). Jednocześnie pełnomocnik organu poinformował, że pismo Rady Miejskiej Jasła z dnia 30 października 2012 r. zostało wysłane w dniu 30 października 2012 r, zatem dniem, w którym stronie można było najwcześniej doręczyć odpowiedź na wezwanie do usunięcia prawa jest 31 października 2012 r. Przeprowadzona analiza sekwencji doręczenia pism stronie pozwala Sądowi na przyjęcie jako prawdziwego twierdzenia, że skargę wniesiono w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r., poz. 594) zwanej dalej w skrócie u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawnych powoduje, że skarżący podmiot ma jedynie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, co do bezpośredniości, konkretności i realnego interesu prawnego. Interes prawny musi ponadto być aktualny, a nie ewentualny. Tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny. Tak rozumiany interes prawny lub uprawnienie wyznacza granice sądowej kontroli aktów prawa miejscowego.

Stosownie do art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) zwanej dalej Konstytucją RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz.594 ze zm. – publikator aktualny na dzień orzekania przez Sąd) stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, która je ustanowiła, przy czym jako akty o charakterze wykonawczym mają za zadanie uszczegółowiać ustawy, normując zagadnienia powierzone ustawą do uregulowania z uwzględnieniem specyfiki miejscowej oraz warunków i potrzeb społeczności lokalnej. W drodze aktu prawa miejscowego nie można ani rozszerzyć, ani też ograniczać uprawnień i obowiązków adresatów danego aktu prawa miejscowego, poza granice wynikające z ustawy upoważniającej do jego wydania. Z zasady niesprzeczności i spójności systemu źródeł prawa wynika ponadto, że akt prawa miejscowego nie może naruszać norm powszechnie obowiązującego prawa.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Powołany przepis wyraźnie wskazuje na granice uchwałodawcze, jakie ustawodawca przekazał do uregulowania jednostce samorządu terytorialnego. Przedmiot działalności uchwałodawczej dotyczy określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a, ust. 2a – 3 b ustawy, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty jasno wynika, że "tryb udzielania" ma jedynie znaczenie techniczne i dotyczy wymagań formalnych, jakich powinny dopełniać podmioty ubiegające się o dotacje. Art. 90 ust. 4 ustawy nie daje zatem uprawnień organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów przyznania dotacji niepublicznemu przedszkolu. Przepis art. 90 ust. 2b ustawy stanowi, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego – pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Ustawodawca w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego jedynie do określenia w sposób techniczny (formalny) zakresu danych, które wniosek ma zawierać. Organ wydając uchwałę nie mógł ustalić odmiennych od zawartych w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty zasad ustalania kwot dotacji. Obowiązkiem gminy jest przyznanie dotacji na każdego ucznia niepublicznego przedszkola w minimalnej wysokości na poziomie 75%, przy czym ten 75 % wskaźnik ustawodawca przyporządkował do wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych (por. wyrok NSA z 08.05.2013 r. sygn. akt II GSK 299/12 dostępny na str. https://cbios.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2404/11 (dostępny na str. https://cbios.nsa.gov.pl) zajął się wyjaśnieniem pojęcia – podstawy obliczenia dotacji określonej w art. 90 ust. 2 b ustawy i podał, że ustawodawca określając podstawę obliczania dotacji wskazał na te wydatki, które zostały w budżecie ustalone i wyodrębnione ze względu na konkretny cel. Oznacza to, że odwołano się do wydatków zaplanowanych związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych. Podstawę naliczenia dotacji stanowi taka suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako kategoria wydatków określony na cel (na funkcjonowanie przedszkola niepublicznego), a nie jako kategoria dochodów przeznaczonych na ich pokrycie. Oznacza to, że przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji nie jest dopuszczalne uwzględnianie dochodów, które służą finansowaniu wydatków. Przywołany art. 90 ust. 2b ustawy jako podstawa obliczenia dotacji należnej niepublicznym placówkom przedszkolnym wskazuje kwotę ustaloną, a zatem zaplanowaną jako ogół wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych. Kwota stanowiąca podstawę obliczenia dotacji powinna odpowiadać tak ustalonej w budżecie sumie, a jej wysokość nie może być zmienna i podlegać weryfikacjom poprzez korygowanie o wysokość dochodów uzyskiwanych na pokrycie wydatków.

NSA w przywołanym wyżej wyroku wprost stwierdził, że fakt, iż część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie może prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Dla prawidłowego określenia kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji, należy oddzielić wysokość wydatków od wysokości przychodów na ich pokrycie.

Skład orzekający podziela powyższy pogląd wskazując dodatkowo na fakt, że pogląd ten odnosi się do stanu prawnego z daty podjęcia kontrolowanej uchwały.

Skarżąca w skardze domaga się stwierdzenia nieważności § 2 ust. 5, § 4 ust. 3 i § 5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej Jasła z dnia 30 stycznia 2012 r. Nr XX/196/2012.

W § 4 ust. 3 skarżonej uchwały przyjęto, że dotacje z budżetu Miasta Jasła przysługują przedszkolu niepublicznemu w kwocie stanowiącej iloczyn rzeczywistej liczby uczniów i 75% kwoty wydatków bieżących, ustalonych w budżecie Miasta Jasła, ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o wydatki finansowane z opłat ponoszonych przez rodziców zgodnie z § 5 ust. 1, z tym że na ucznia niepełnosprawnego lub objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej z budżety państwa.

Mając na uwadze wyżej zaprezentowane stanowisko stwierdzić należy, że w powołanym § 4 ust. 3 uchwały Rada Miejska Jasła dokonała niezgodnego z art. 90 ust. 2 b zmniejszenia podstawy naliczenia dotacji o wpłaty ponoszone przez rodziców. Taka regulacja w istotny sposób narusza zakres delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 jak i art. 90 ust. 2 b ustawy, który określa sposób wyliczenia podstawy dotacji. Ustawodawca dla jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały nie przewidział uprawnień do określenia podstawy wyliczenia dotacji dla przedszkola niepublicznego. Jest to materia bezwzględnie zastrzeżona dla ustawodawcy. Przepis § 5 ust. 1 skarżonej uchwały jest dotknięty taka samą istotną wadą, gdyż dotyczy ustalenia podstawy do wyliczenia dotacji.

Konsekwencją przyjęcia powyższego poglądu, Sąd niebędąc związany granicami skargi z tych samych przyczyn stwierdził nieważność § 4 ust. 2 i ust 4 oraz § 5 ust. 2 skarżonej uchwały, gdyż naruszają w sposób istotny art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ust. 2a ustawy, a w zakresie § 4 ust 4 uchwały art. 90 ust. 2d ustawy.

Sąd stwierdził też nieważność § 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Jasła z dnia 30 stycznia 2012 r. Nr XX/196/2012 z tego powodu, że ustawodawca nie przewidział dla jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego kompetencji do określenia podstawy obliczenia dotacji w sposób, jaki wynika z wyżej wymienionych regulacji uchwały. Określenie podstawy obliczenia dotacji, w sposób jaki uczyniła to Rada Miejska Jasła w skarżonej uchwale naruszyło art. 90 ust. 4 ustawy, a w szczególności przekroczyła granice określenia warunków formalnych, które ma zawierać wniosek o przyznanie dotacji.

Istotnym dla oceny kwalifikowanego naruszenia prawa jest to, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej oznacz to, że organ samorządu terytorialnego wykonujący funkcje prawodawczą nie jest też upoważniony do regulowania tego, co zostało uregulowane w ustawie, ani też do wychodzenia poza ustawowe upoważnienie.

Za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od spełnienia których zależy uzyskanie dotacji. Za takie uregulowanie, które nakłada na podmiot dodatkowy warunek nieznajdujący oparcia w przepisach prawa, Sąd uznał § 2 pkt 5 skarżonej uchwały, obligujące jednostkę dotowaną do posiadania rachunku bankowego, który służy wyłącznie do dokonywania finansowych związanych z prowadzeniem szkoły. Sąd zwraca uwagę na treść art. 90 ust. 3c ustawy, że dotacje, o których mowa w ust. 1a – 3a są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Z przepisu tego nie wynika, że ma to być rachunek bankowy prowadzony wyłącznie do obsługi szkoły, czy przedszkola niepublicznego.

Regulacji zawartej w art. 90 ust. 3c ustawy nie można wykładać przez pryzmat art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), gdyż ten dotyczy samorządowych jednostek budżetowych prowadzących działalność określoną w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), który dla tego typu jednostek przewiduje utworzenie wydzielonego rachunku dla gromadzenia dochodów określonych w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Wydzielony rachunek dochodowy, o którym mowa w art. 233 ustawy o finansach publicznych, jako wyjątek od zasady pokrywania przez jednostkę budżetową całości wydatków z budżetu i odprowadzania całości dochodów do budżetu, może funkcjonować w ściśle reglamentowanym podmiotowo i przedmiotowo zakresie. Z tych przyczyn Sąd za nieuzasadniony uznał pogląd pełnomocnika Rady Miejskiej Jasła, że przepis ten stwarza możliwość fakultatywnego pomniejszenia podstawy wyliczenia wysokości dotacji w przedszkolu niepublicznym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały.

Trafność zaprezentowanego poglądu o braku możliwości wyłączenia z podstawy ustalenia dotacji na ucznia w przedszkolu niepublicznym i innych tego rodzaju placówkach opłat uiszczanych przez rodziców dowodzą znowelizowane przepisy zawarte w art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 827). Znowelizowany art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty stanowi podstawę do odliczenia od wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Inna reguła dotyczy uczniów niepełnosprawnych. Przepisy te zarówno w dacie podjęcia uchwały jak i w dacie orzekania przez Sąd nie były prawem obowiązującym, co wykluczało jakąkolwiek możliwość odniesień dla oceny rozwiązań przyjętych w skarżonej uchwale.

Sąd stwierdził ponadto, że załączniki do uchwały nie naruszają przepisów prawa i jako formularze wniosków, informacji zgłaszanych do organu, rozliczenia dotacji nadal mogą być w obrocie prawnym.

Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty uznać należy, ze zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 87 ust. 2, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., a także zasady praworządności i legalności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko tyle, na co prawo im wyraźnie zezwala lub wyraźnie nakazuje. W związku z tym działając na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 134 p.p.s.a Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w pkt I sentencji wyroku.

Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a wstrzymał wykonalność zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.