Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 635/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Nowa Brzeźnica z dnia 5 grudnia 2006 roku nr 10/II/06 w przedmiocie ustalenia opłat za niektóre świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu 5 grudnia 2006 r., działając na podstawie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2006 r. Nr 144, poz. 1043) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 128) Rada Gminy Nowa Brzeźnica podjęła uchwałę nr 10/II/06 w sprawie ustalenia opłat za niektóre świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych.

Uchwalono, że usługi świadczone przez publiczne przedszkola prowadzone przez gminę Nowa Brzeźnica w zakresie podstawy programowej określonej w rozporządzeniu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, póz. 458, z późn. zm.) są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie.

Za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, ustalono opłatę miesięczną w wysokości 3,00 % minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679).

Wskazano, iż ww. opłata nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki. Opłaty wnosi się miesięcznie do dnia 5 danego miesiąca. Powyższa opłata, w przypadku uczęszczania do przedszkola samorządowego w gminie Nowa Brzeźnica rodzeństwa, ulega obniżeniu o 30% za drugie i każde następne dziecko.

Ponadto uchwalono, iż nie pobiera się opłat od dzieci objętych obowiązkiem przedszkolnym tzw. oddziałów zerowych w zakresie minimum programowego. Wskazano, iż powyższa uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Natomiast podjętą w dniu 27 września 2011 r. uchwałą nr 39/VIII/11 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Nowa Brzeźnica, Rada Gminy Nowa Brzeźnica uchwaliła, że za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową ustala się opłatę godzinową w wysokości 0,07 % minimalnego wynagrodzenia miesięcznego określonego w stosownych, powszechnie obowiązujących przepisach o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Opłata nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych nie objętych podstawą programową. Zakres świadczeń udzielanych przez publiczne przedszkola oraz sposób płatności określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami (opiekunami) dziecka. Opłaty wnosi się miesięcznie do 10 dnia miesiąca następnego po miesiącu za który następuje płatność, według listy obecności dziecka. Opłata, w przypadku uczęszczania do przedszkola samorządowego Gminy Nowa Brzeźnica rodzeństwa, ulega obniżeniu o 20 % za drugie i każde następne dziecko.

Wskazano, iż traci moc uchwała Nr 10/II/06 Rady Gminy Nowa Brzeźnica z dnia 5 grudnia 2006 roku w sprawie ustalenia opłat za niektóre świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych oraz, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Na uchwałę nr 10/II/06 Rady Gminy Nowa Brzeźnica z dnia 5 grudnia 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu. Ww uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust 5 ustawy z dn. 7 września 1991 roku o systemie oświaty, polegające na braku precyzyjnego ustalenia w wymienionych uchwałach: świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz ukształtowania sztywnych odpłatności za świadczenia przekraczające podstawę programową, z jednoczesnym pominięciem zasady ekwiwalentności, gdzie każda opłata powinna dotyczyć precyzyjnie określonego świadczenia i być skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług, z których faktycznie dziecko korzysta.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała nie sprecyzowała rodzajów świadczeń wykraczających poza podstawę programową, za wyjątkiem opisanych w § 3 jako nauki języków i rytmiki z tym że w tym przypadku w ogóle nie określiła jakiejkolwiek opłaty.

W ocenie skarżącego, jeżeli nauczanie i wychowanie dzieci odbywa się w ramach podstawy programowej, to jest bezpłatne przez okres co najmniej 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone było pobieranie opłat. Jednakże niezbędne było określenie rodzaju świadczeń, które były odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Nie było bowiem wystarczające wskazanie w uchwale, iż są to koszty zajęć pozaprogramowych, gdyż powodowało to przyjęcie tylko jednej sztywnej opłaty, która nakładała na rodziców obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego dłużej niż 5 godzin dziennie, zasadniczo niezależnie od rodzaju oferowanych świadczeń, ich jakości i rozmiaru itp. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne było wykazanie, iż wysokość świadczeń pieniężnych nałożonych na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego, pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną usługą. Należało zatem szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na nią składa. Jednocześnie sposób ustalenia odpłatności winien być przekonywujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Zatem mankamentem wskazanej uchwały było: nie doprecyzowanie rodzajów świadczeń wykraczających poza bezpłatną podstawą programową wychowania przedszkolnego, brak zindywidualizowania opłat, nie skalkulowanie ich rzeczywistego kosztu i wprowadzenie w efekcie opłat stałych – sprzecznych z powołana wyżej ustawą.

Wskazano, iż zaskarżona uchwała to akt prawa miejscowego, adresowany do wszystkich mieszkańców gminy Nowej Brzeźnicy, których dzieci objęte były wychowaniem przedszkolnym, i nakładający na te bliżej nieokreślone grupy podmiotów w określonych w normie stanie hipotetycznym obowiązek ponoszenia na rzecz gminy opłat z tego tytułu. Uchwała precyzowała tylko jedną, sztywną opłatę. Nie przewidywała możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów prawnych dziecka ze świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z możliwości ponoszenia opłaty. Co istotne nie pozwoliła się rozeznać iż oferowane dodatkowe świadczenia rzeczywiście wykraczają poza bezpłatne ramy programowe Narzucona stała opłata nakładała na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzystało z dodatkowego świadczeń i w jakim rozmiarze. Przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie nie uwzględniało wymogów wynikających z zasady ekwiwalentności świadczeń.

W ocenie Prokuratora, pomimo iż przedmiotowa uchwała następnie została uchylona przez uchwałę nr 39/VIII/11 z dnia 27 września 2011 r. to jednak dla odwrócenia ex tunc skutków prawnych które wywołała, zachodzi potrzeba jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W uchwale z dnia 14 września 1994 r W 5/94 OTK 1994, nr 2, poz. 44 Trybunał Konstytucyjny dokonując wykładni postanowień art 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyjął, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Istotnym jest, że przedmiotowa uchwała była prawem miejscowym, stosowanym bez mała przez 5 lat i rodziła skutki prawne w stosunku do jej adresatów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy nowa Brzeźnica wniosła o jej oddalenie w całości.

Wskazała, iż przepisy ustawy o systemie oświaty, ani jej art. 14 ust. 5 ani art. 6 ust. 1 ani żaden inny, nie wymagają precyzyjnego określenia świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. W ocenie organu odpłatne mogą być godziny przekraczające ustalony przez gminę limit, w których to godzinach przedszkola również świadczą usługi opieki, nauki i wychowania. Brak jest także przepisu, który nakładałby na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wykazywania w uchwale związku pomiędzy szczegółowo określonymi, oferowanymi w tym czasie usługami, a wysokością odpłatności. Zaznaczono, iż jest powszechnie wiadomym, że wpłaty za usługi przedszkolne pokrywają jedynie małą część kosztów prowadzenia przedszkoli, a radni Gminy Nowa Brzeźnica podejmując zaskarżoną uchwałę, kierowali się możliwościami finansowymi mieszkańców Gminy i ustalili te opłaty jako opłaty miesięczne, zryczałtowane ale na poziomie minimalnym.

Jako dodatkowy argument na poparcie wyżej prezentowanego stanowiska a mianowicie, iż Rada Gminy nie musi określać za jakie konkretnie zajęcia pobiera się opłatę za pobyt dzieci w przedszkolu powyżej pięciu bezpłatnych godzin, powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie OSK 1581/12 w którym to wyroku NSA uchylił wyrok WSA w Gliwicach dotyczący rozstrzygnięcia skargi Prokuratora na analogiczną jak nasza uchwałę Rady Gminy Świętochłowice. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł między innymi, iż brak jest podstaw przy ustalaniu opłaty w trybie art 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty do szczegółowego określania udzielanych ponad podstawę programową świadczeń w zakresie opieki i wychowania, a także brak jest konieczności przeprowadzania kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń.

W ocenie organu nie bez znaczenia jest także okoliczność, iż w MEN przygotowany został projekt nowelizacji ustawy o systemie oświaty który, jak się planuje od 1 września 2013 r., jednoznacznie, bez wątpliwości i potrzeby dokonywania wykładni, określi zasadę, iż opłaty za przedszkola będą pobierane za nauczanie wychowanie i opiekę prowadzone w czasie przekraczającym czas bezpłatnego pobytu.

Powołano się również na okoliczność, iż w czasie podejmowania kwestionowanej uchwały obowiązywało całkowicie inne niż obecnie brzmienie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Obowiązujący wówczas ustawowy zapis iż: " Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1" tym bardziej nie nakładał na radę gminy obowiązku precyzyjnego ustalenia świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdzie każda opłata powinna dotyczyć określonego świadczenia i być skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług.

Wskazano, iż po nowelizacji ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie dnia 1 września 2010 roku, Rada Gminy Nowa Brzeźnica uchyliła skarżoną uchwałę i wprowadziła nowy system odpłatności za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające ponad podstawę programową, a mianowicie odpłatność godzinową w wysokości 0,07% minimalnego wynagrodzenia.

Ponadto w ocenie Rady Gminy Nowa Brzeźnica skarga Prokuratora Rejonowego w Wieluniu winna zostać oddalona jako skierowana do niewłaściwego podmiotu czyli organu uchwałodawczego gminy, a nie samej Gminy Nowa Brzeźnica, która jest jednostką samorządu terytorialnego posiadającą zdolność sądową za którą czynności w procesie sądowoadministracyjnym podejmuje wójt jako organ gminy posiadający zdolność procesową w sprawach skarg których przedmiotem jest uchwała Rady Gminy.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 13 listopada 2013 roku, pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. nr 143 poz. 74 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu stała się uchwała w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Nowa Brzeźnica. Skarżący powołał się wprawdzie na ogólną podstawę złożenia skargi wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym to przepisem każdy czyj interes lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niemniej jednak zauważyć należy, że kompetencja prokuratora do wniesienia skargi znajduje również swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), stanowi akt prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 419 z dnia 15 grudnia 2006 r poz.3505. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie ww. przepisu przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego (tj. art. 40 ustawy o samorządzie gminnym) i zawiera normy prawne, które są adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Zgodnie z kolei z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności. Pomimo więc tego, że przedmiotowa uchwała została podjęta 5 grudnia 2006 r., można w każdym czasie stwierdzić jej nieważność. Nie ma przy tym znaczenia, co podnosi organ w odpowiedzi na skargę, że uchwała ta już nie obowiązuje, gdyż została uchylona na podstawie kolejnej uchwały. Istotne jest zaś to, że wywołała ona skutki prawne - w określonym czasie, na jej podstawie pobierane były stosowne opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu. Uchwała ta mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat). Zatem jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc - tak jakby nigdy nie była podjęta.

Zauważyć również wypada, że jak wynika z art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem w przypadku skargi na akty prawa miejscowego. Nadto, zgodnie z art. 52 p.p.s.a., prokurator może złożyć skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia.

Przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Brak precyzyjnego wskazania w uchwale rodzaju świadczeń za którą ustalono odpłatność, przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty o charakterze opłaty stałej, jak również brak możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka ze świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z możliwości ponoszenia opłaty, stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Narzucona stała opłata nakłada na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń, a przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Kwestionowana uchwała generalizuje zakres ponadprogramowych zajęć, nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z ekwiwalentności świadczeń. To z kolei uniemożliwia uiszczającym opłaty prawidłowe rozeznanie za jaki okres świadczeń ponoszą opłaty.

Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiący normę kompetencyjną, upoważniającą radę gminy do podjęcia zakwestionowanej uchwały, miał w chwili jej podjęcia następujące brzmienie: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Zawarte w końcowej części przepisu odesłanie do art. 6 pkt 1 ustawy oznaczało konieczność uwzględnienia przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie opłat podstawowej cechy wyróżniającej przedszkole publiczne, tj. faktu, że prowadzi ono bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z zapisów tych wynika jednoznacznie, że opłata wprowadzana przez radę gminy może dotyczyć wyłącznie świadczeń wykraczających poza podstawę programową.

Należy jednak zwrócić uwagę, że ustalając opłatę w tym zakresie rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu. Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne, poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym, muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia, przekraczającego podstawę programową i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z tego wynika, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica (opiekuna prawnego) dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkola publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Stąd też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna.

Sam sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Winno tak być z tego mianowicie powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców (opiekunów prawnych) dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie jednej - niezależnej od rodzaju udzielanych świadczeń, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, tzn. niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze (por. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe zasady regulacji opłat za świadczenia ponadprogramowe realizowane w przedszkolach publicznych zostały wypracowane w dość już utrwalonej i bogatej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W orzecznictwie ww. sądów wielokrotnie też podkreślano, że uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego (por. wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08).

Zaskarżona uchwała powyższych standardów jednak nie spełnia. Wprowadza bowiem opłatę stałą w wysokości 3,00 % minimalnego wynagrodzenia za pracę określanego zgodnie z przepisami ustawy z 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. nr 200 poz. 1679) za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego bez precyzyjnego wskazania, jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej i bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług. Przepisy uchwały nie zawierają jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w takiej wysokości, a nie innej. Ustalenie stałej wysokości opłaty oznacza konieczność ponoszenia jednolitej, zryczałtowanej opłaty, niezależnie od rzeczywistego czasu w jakim dziecko korzystało z danego świadczenia. Tymczasem opłata uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości.

Zwrócić w tym miejscu wypada też uwagę na utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do charakteru prawnego przewidzianego różnego rodzaju przepisami prawa opłat. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 Trybunał wskazał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn., że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym zadaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli jest zaś świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku.

Dodatkowo trzeba podkreślić, że nawet w zakresie wykraczającym poza świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Ustalenie opłaty winno więc zawsze nastąpić z uwzględnieniem charakteru, ilości, czasu trwania świadczeń z których dziecko faktycznie korzysta. Obowiązkiem organu ustalającego opłatę za usługi świadczone przez publiczne przedszkole jest wykazanie, że wysokość odpłatności pozostaje w związku z oferowaną usługą. Nie wystarczy w tym zakresie ogólne stwierdzenie, że świadczenia wykraczające poza podstawę programową są odpłatne. W takiej sytuacji ma bowiem miejsce dowolność organu ustalającego opłatę. Fakt zaś, że uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców czy opiekunów prawnych dzieci ze świadczeń oferowanych przez przedszkola ponad czas podstawy programowej skutkuje tym, że przedmiotowa uchwała staje się opłatą obowiązkową.

Zdaniem Sądu w kwestionowanej uchwale taka dowolność ma właśnie miejsce. Co prawda przyznać trzeba, że użyte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty sformułowanie, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznej ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 - z uwagi na brak wytycznych dotyczących treści akt wydanego na tej podstawie - jest bardzo szerokie. W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określono bowiem formy ustalania przez radę gminy ww. opłat. Niemniej jednak należy pamiętać o wykonawczym charakterze uchwały w stosunku do ustawy, na podstawie której jest stanowiona, co oznacza, że uchwała nie tylko musi pozostawać w zgodzie z ustawą, ale ma też uszczegóławiać, precyzować ogólne jej sformułowania. Zakres zaś obowiązywania uchwały, ze względu na normatywny jej charakter - jako aktu miejscowego - nie może wynikać z każdorazowej jej wykładni na potrzeby poszczególnych przypadków mających być objętymi skutkami tej uchwały.

Z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że bezpłatne nauczanie i wychowanie dotyczy zakresu co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Nie wyklucza to zatem bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie przekraczającym te podstawy. Opłata nie mogła zatem dotyczyć świadczeń realizowanych w zakresie podstaw programowych, a mogła być ustanowiona przez Radę Gminy co najwyżej wobec świadczeń przekraczających ten zakres. Oznacza to, że w uchwale wydawanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należało precyzyjne wskazać, za jaki rodzaj zajęć świadczonych w przedszkolu ustala się opłatę. Treść takiej uchwały nie może bowiem pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem ustalonych w niej opłat, jako świadczenia przekraczające podstawy programowe. Zapis § 2 zaskarżonej uchwały jest natomiast ogólnikowy i nieprecyzyjny, że uniemożliwia rozeznanie, za co konkretnie ta opłata jest ponoszona. W konsekwencji prowadzić to może do objęcia odpłatnością za świadczenia, które z mocy prawa są bezpłatne. Tymczasem to na organie spoczywał obowiązek sprecyzowania zapisów uchwały, tak aby nie można było zarzucić dowolności. Rada winna więc wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego, określonego niezwykle ogólnikowo. Wysokość opłaty należy przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Sposób ustalenia takiej odpłatności musi zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, jakie były koszty zajęć, a ponadto czy ustalone opłaty nie obejmowały także innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej.

Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 powołanej ustawy. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w tych ramach. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to wspomniana już wyżej czytelność usług opiekuńczo - wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów prawnych) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Powyższe pozwala także prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) a dyrekcją przedszkola. Wskazać przy tym należy, że opłata za świadczenia prowadzone przez przedszkola publiczne ustalana jest uchwałą rady gminy, zaś kalkulacja opłat winna znaleźć miejsce w załącznikach do tej uchwały. Załączniki do aktów prawa (rozporządzeń) stanowią bowiem powszechną praktykę legislacyjną (por. - wyroki NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1386/10, LEX nr 744994 oraz I OSK 1213/10 LEX 744957).

Dlatego też, z wyżej przedstawionych przyczyn, zaskarżona uchwała w § 2 w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Charakter stwierdzonych naruszeń jest istotny, ponieważ godzi w ustrojowe podstawy dopuszczalności wydania takiej uchwały. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności nie zależy od uznania sądu, lecz od charakteru stwierdzonych naruszeń, co w przypadku istotnych naruszeń - jak w niniejszej sprawie, co wyżej wykazano - powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności, ze względu na normatywny charakter zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym.

Nieuzasadniony jest pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że organ gminy nie musi określać za jakie konkretnie świadczenia pobiera się opłatę o czym świadczy wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 23 stycznia 2013r. w spr. I OSK 1581/12. Wymieniony wyrok dotyczy stanu prawnego obowiązującego od dnia 1 września 2010r. Z tym dniem nastąpiła bowiem istotna zmiana przepisu art.6 ust.1 i art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty. Z dniem 1 września 2010r. jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Nie ma natomiast znaczenia jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. W związku z czym od dnia 1 września 2010r. zbędne jest wymienianie w uchwale organu gminy szczegółowych świadczeń za które ma być naliczana opłat. Wyrok w spr. I OSK 1581/12 nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie gdyż odnosi się do stanu prawnego obowiązującego od dnia 1 września 2010r. zaś zaskarżona uchwała została wydana w dniu 5 grudnia 2006r. czyli przed nowelizacją ustawy z 7 września 1991r.

Mając na uwadze, iż najistotniejszą kwestią podlegającą regulacji w zaskarżonej było ustalenie wysokości opłat za świadczenia realizowane przez gminne przedszkole, a ustalenie wysokości tej opłaty w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stwierdzić należało nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., jak w punkcie drugim wyroku.