Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1737/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 4 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Obwieszczenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr) Jolanta Sikorska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 976/05 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę kasacyjną 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz radcy prawnego J. P. wynagrodzenie w kwocie 917, 60 (dziewięćset siedemnaście złotych 60/100) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 132 (sto trzydzieści dwa) złote z tytułu stawki podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

I OSK 1737/06

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 maja 2006 r. oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] (nr [...]) ustalił wobec nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł., której właścicielem jest M. K. jednorazową opłatę adiacencką. Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w związku ze wzrostem wartości nieruchomości o kwotę 4740 zł wyliczoną według operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Wzrost wartości przedmiotowej działki wynikał, według organu, z wybudowania drogi o utwardzonej nawierzchni asfaltowej przy wyżej wspomnianej ulicy.

Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący, na skutek którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zwrócił uwagę na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie to polegało na niewyjaśnieniu w toku postępowania administracyjnego czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi, na jakim odcinku ulicy nawierzchnia była brukowana oraz czy w świetle tego nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Prezydent Miasta Ł. mając na względzie ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego podkreślił, że droga w rozpoznawanej sprawie została wybudowana od podstaw. Modernizacją natomiast objęto sieć energetyczną, oświetleniową i wodociągową. Nowymi urządzeniami przy ul. Z. były wybudowane sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz droga o nawierzchni asfaltowej na podbudowie z kruszywa łamanego i warstwy odsączającej z kruszywa naturalnego wraz ciągami pieszo-rowerowymi. W ocenie organu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie budził wątpliwości fakt zakończenia inwestycji przy ul. Z., jak też stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Tym bardziej, że w aktach sprawy znajduje się protokół odbioru końcowego wykonanej inwestycji co wskazuje, iż odcinek budowy tej drogi został definitywnie zakończony. W ramach powyżej wymienionych czynności Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie ustalił wobec działki M. K. opłatę adiacencką w wysokości 1896,00 zł.

Na skutek odwołania złożonego od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej było prowadzone zgodnie z właściwym przepisami prawa. Nie budzi wątpliwości, zdaniem organu, wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej, ponieważ została ona ustalona na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto przepisy, na których oparły się organy odnosi się do obowiązku każdego właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak między innymi wybudowanie drogi.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę, w której podniósł, że inwestycja na którą powołują się organy została rozliczona w 1977 r. zaś obecnie w ocenie skarżącego nastąpiła tylko jej modernizacja.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę M. K. oddalił uznając, że jest ona niezasadna. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego co do braku podstaw do wydania kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) określa nie tylko zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, ale określa także zasady udziału społeczeństwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 1 pkt 6 ustawy). Zasady te szczegółowo, jak wyjaśnił Sąd, omawia rozdział siódmy działu lll-go ustawy, odnoszący się do wszystkich nieruchomości - poza nieruchomościami przeznaczonymi w planie miejscowym na cele rolne i leśne - które mają możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 144 ust. 1 nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (vide: art. 143 ust. 2 ustawy).

Stworzenie warunków do podłączenia danej nieruchomości pod poszczególne urządzenia infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi pociąga za sobą ustalenie w określonej wysokości przez właściwe organy opłaty adiacenckiej. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką może być wydana zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w terminie 3 lat od dnia podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, jak podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny, zależy od wzrostu wartości nieruchomości, przy czym kwota opłaty adiacenckiej wynosić może nie więcej niż 50 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością nieruchomości po ich wybudowaniu. W niniejszej sprawie określone władze Miasta Ł. działając na podstawie stosownych pozwoleń dokonały w 2004 roku budowy drogi, poprzez położenie warstwy asfaltowej na części ulicy Zamiejskiej. Świadczy o tym charakter wykonanych prac. Powyższa inwestycja obejmowała wykonanie warstwy ściernej z betonu asfaltowego, warstwy wiążącej z betonu asfaltowego, podbudowy z kruszywa łamanego, warstwy odsączającej z kruszywa naturalnego oraz chodników i wjazdów z kostki polbrukowej. Wybudowanie zatem drogi nastąpiło od podstaw, a roboty budowlane zostały odebrane protokołem końcowym w dniu 30 września 2004 r. Podstawę do wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowił operat szacunkowy sporządzony w kwietniu 2005 r., z którego wynika, że wartość nieruchomości przy ul. [...] w Ł. wzrosła, a co za tym idzie, że właściciel przedmiotowej nieruchomości M. K. zobowiązany był do uiszczenia opłaty adiacenckiej w wysokości 1896,00 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że przy rozliczeniu inwestycji z 1972 r. uwzględniono przyczynienie się do niej czynu społecznego mieszkańców (decyzja Zarządu Gospodarki Terenami przy Prezydencie Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 1977 r.) niemniej jednak kwestia ta dotyczyło tylko budowy wodociągu, a nie drogi. Rozliczenie budowy drogi brukowej górnego odcinka ul. [...] miało nastąpić w drodze decyzji Naczelnika Miasta Ł. z dnia [...] marca 1975 roku nr [...], jednakże z uwagi na niezakończenie inwestycji i nieoddanie drogi do użytku została ona uchylone przez ten sam organ decyzją z dnia [...] maja 1975 roku nr [...]. Ponadto, jak podniósł Sąd I instancji, skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających nałożenie na niego opłaty adiacenckiej w okresie wcześniejszym i jej ewentualne uregulowanie. W związku z tym dopiero oddanie drogi do użytku protokołem końcowym w dniu [...] września 2004 roku mogło spowodować ustalenie właściwej opłaty adiacenckiej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M. K., w której zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego.

Naruszenia prawa materialnego upatrywał w błędnej wykładni art. 145 ust. 1 w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także błędnym ich zastosowaniu polegającym na nałożeniu opłaty adiacenckiej za przebudowę istniejącej drogi i uznanie, że przebudowa drogi mieści się w pojęciu budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

Naruszenia zaś prawa procesowego upatrywał w naruszeniu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającemu na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i na uznaniu, iż w niniejszej sprawie doszło do budowy drogi od podstaw.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, iż przedmiotowa utwardzona droga przy ul. [...] w Ł. istniała już przed II wojną światową. W latach siedemdziesiątych doszło do jej modernizacji w czynie społecznym, zaś w 2004 r. doszło tylko do jej przebudowy.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłatę adicencką może ustalić w drodze decyzji wójt, burmistrz albo prezydent miasta każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W związku z tym, aby mówić o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej należy ustalić czy rzeczywiście doszło do budowy urządzeń infrastruktury technicznej, czy tylko do ich przebudowy.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wyjaśnia pojęcia, jak podnosił pełnomocnik skarżącego, ,,budowa drogi". Pojęcie to zostało zdefiniowane na gruncie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do treści art. 4 pkt 17 tej ustawy przez budowę drogi rozumieć należy wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę lub rozbudowę. Z kolei wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego oznacza tylko jej przebudowę (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych).

W świetle powyższego, jak argumentował pełnomocnik skarżącego, należało stwierdzić, że w wyniku robót prowadzonych przy ul. [...] w Ł. doszło do przebudowy drogi, a nie jej budowy od podstaw, a co za tym idzie nie było podstaw do ustalenia wobec działki skarżącego opłaty adiacenckiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym nie jest w związku z tym uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej.

Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia.

Skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego t.j. art. 145 ust.1 w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr. 261 z 2004r. poz.2603 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu opłaty adiacenckiej za przebudowę istniejącej drogi i uznanie, że przebudowa drogi mieści się w pojęciu "budowy urządzeń infrastruktury technicznej".

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach t.j. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu.

Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu jego treści, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Z wywodu tego wynika, że obie te podstawy nie mogą występować równocześnie .

Stosownie do art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wójt , burmistrz, albo prezydent miasta może zgodnie z art. 145 ust.1 w/w ustawy, ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Przepis art.143 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie

"budowy urządzeń infrastruktury technicznej" i stanowi, że pod pojęciem tym rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Skarżący twierdzi iż interpretując ten przepis uznano niesłusznie przebudowę drogi już istniejącej za " budowę drogi" o jakiej mowa w art.143 ust.2 w/w ustawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "droga" jak też pojęcia " budowa drogi".

Materię powyższą reguluje natomiast ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz.838 ze zm. ). I tak "droga" zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 17 wyjaśnia też co należy rozumieć pod pojęciem "budowy drogi" i stanowi, że budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Tak więc wbrew twierdzeniom skarżącego odbudowa i rozbudowa drogi mieści się w pojęciu "budowy drogi" o której mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym może być przyczyną, przy wzroście wartości nieruchomości, wymierzenia opłaty adiacenckiej.

Wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art.145 ust. 1 w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. oraz ich niewłaściwego zastosowania należy uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Co do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art.134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to również nie znajduje on należytego oparcia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W jej ramach skarżący musi powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art.134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zarówno ze skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienia nie wynika w istocie w jaki sposób sąd naruszył ten przepis oraz czy miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut błędnej oceny materiału dowodowego trudno bowiem uznać za równoznaczny z zarzutem naruszenia przepisu art.134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.