Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 216/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par 2, par 3 ust. 1 i par 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 71 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Dnia 8 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania M. W. na decyzję Kierownika Biura Powiatu ARiMR w A. Ł. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 71 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.2005.L.277.1) w zw. z art. 88 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz.UE.2013.L.347.487), art. 3 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.2011.L.25.8), § 2, § 3 ust. 1, § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009r. Nr 40 poz. 329 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 11 maja 2013r. M. W. złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2013, w którym do przyznania płatności zadeklarował działkę rolną A o powierzchni 62,00 ha i działkę rolną B o powierzchni 38,00 ha.

W okresie od dnia 1 do 8 sierpnia 2013r. w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni, metodą inspekcji terenowej. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości, opisane w raporcie z kontroli. Obecny podczas kontroli T. P. przedstawił pełnomocnictwo udzielone przez stronę do reprezentowania przed ARiMR.

W dniu 13 września 2013r. oraz w dniu 21 października 2013r. strona złożyła zastrzeżenia do przeprowadzonej kontroli.

W dniu 3 grudnia 2013r. organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w związku ze stwierdzonym zmniejszeniem powierzchni działek rolnych objętych zobowiązaniem ONW. W odpowiedzi na wezwanie strona złożyła korektę wniosku oraz oświadczenie, w którym podważyła pomiary działek rolnych dokonane w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach od 1 do 8 sierpnia 2013r.

W dniu 9 marca 2014r. M. W. złożył pismo, w którym zakwestionował wyniki kontroli powołując się na niekorzystne warunki atmosferyczne panujące w 2013r., tj. długą zimę i obfite opady deszczu.

W dniu 24 marca 2014r. strona złożyła pismo, w którym zakwestionowała wyniki kontroli z 2013r. wskazując, że część działki nie została zmierzona z uwagi na trudno dostępny teren. Strona załączyła płytę CD zawierającą mapy z urządzenia GPS. W dniu 31 marca 2014r. strona złożyła wniosek o przesunięcie terminu wydania decyzji w sprawie z uwagi na zamiar przedstawienia kolejnych dowodów w sprawie.

W dniu 8 kwietnia 2014r. strona złożyła pismo, w którym poprosiła o włączenie do materiału dowodowego w sprawie wyników pomiaru geodezyjnego w formie załącznika graficznego oraz płyty CD przekazanego przez pracownię geodezyjną. Jednocześnie strona zwróciła się z prośbą o przeprowadzenie kontroli.

W dniu 10 kwietnia 2014r. strona przekazała za pomocą poczty elektronicznej plik zawierający sporządzony przez geodetę załącznik graficzny przedstawiający mapę powierzchni gospodarstwa. W dniu 22 maja 2014r. przekazała natomiast plik zawierający sporządzoną przez geodetę dokumentację, punkty orientacyjne, wyznaczające granice powierzchni działek rolnych i współrzędne tych punktów.

W piśmie dnia 29 maja 2014r., Kierownik Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował stronę o braku zasadności podważania wyników kontroli, szczegółowo odnosząc się do zarzutów strony.

W dniu 2 czerwca 2014r. strona wniosła o włączenie do materiału dowodowego w sprawie - płyty CD zawierającej materiał fotograficzny przedstawiający uprawę drzewek. W dniu 3 czerwca 2014r. strona przekazała za pomocą poczty elektronicznej plik zawierający sporządzoną przez geodetę dokumentację.

Decyzją z dnia [...]., nr [...] organ I instancji odmówił przyznania płatności ONW na rok 2013r.

Od powyższej decyzji w dniu 4 lipca 2014r. strona złożyła odwołanie, uzupełnione w dniu 25 lipca 2014r.

W dniu 1 września 2014r. do siedziby [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pismo z [...] Urzędu Wojewódzkiego w O., przekazujące kopię protokołu z oszacowania szkód w plantacji czereśni w gospodarstwie należącym do strony. Z kolei w dniu 5 września 2014r. do siedziby [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pismo Kierownika Biura Powiatu [...] z siedzibą w A. Ł., przekazujące opinię na temat przyczyn obumarcia drzew owocowych w gospodarstwie ekologicznym M. W., w miejscowości M., w gm. R..

W dniu 14 października 2014r. do siedziby organu I instancji wpłynął wniosek strony o powołanie biegłego z zakresu geodezji i kartografii.

Decyzją z dnia [...]. organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2013 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 15 grudnia 2014r organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w przedmiocie zakresu pełnomocnictwa udzielonego T.P..

W dniu 29 grudnia 2014r. strona złożyła protokół z kontroli gospodarstwa rolnego przez jednostkę certyfikującą z dnia 27 grudnia 2014 r.

Pismem z dnia 9 styczna 2015r. strona poinformowała organ I instancji o odwołaniu pełnomocnictwa dla T. P. we wszystkich sprawach dotyczących przyznania płatności w 2013r.

Decyzją z dnia [...]., nr [...]. Kierownik BP [...] ARiMR w A. Ł. odmówił przyznania płatności ONW na 2013 r.

Od powyższej decyzji w dniu 16 lutego 2015r. strona wniosła odwołanie.

W dniu 9 marca 2015r. strona złożyła wniosek dowodowy o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci analizy raportu czynności kontrolnych ARiMR sporządzonej przez Kancelarię Geodezyjną G. K. z dnia 6 marca 2015r. na okoliczność nieprawdziwych ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontroli nr [...], a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii geodety uprawnionego A. Z. z dnia 20 lutego 2015r. na okoliczność nieprawdziwych ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontroli.

W związku z informacją o planowanych czynnościach kontrolnych, w dniu 20 maja 2015r. strona wniosła do Kierownika BP ARiMR w A. Ł. pismo z wnioskiem o wstrzymanie czynności kontrolnych do czasu przyjazdu strony.

W dniu 25 maja 2015r. strona wniosła pismo z zastrzeżeniami dotyczącymi czynności kontrolnych z dnia 21 maja 2015 r.

W dniu 20 lipca 2015 r. strona wniosła o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania w charakterze świadka inspektorów terenowych na okoliczność przeprowadzanej kontroli na miejscu, przesłuchania w charakterze świadka A. B. i B. K. na okoliczność wykonywania czynności kontrolnych. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie ponownej kontroli w gospodarstwie na okoliczność prawidłowości wytyczenia linii przebiegu działek rolnych A i B oraz zgodności postępowania inspektorów dowodowych z instrukcją realizacji kontroli na miejscu. Ponadto, strona podtrzymała wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii na okoliczność prawidłowości wytyczenia linii przebiegu działek rolnych A i B oraz zgodności postępowania inspektorów dowodowych z instrukcją realizacji kontroli na miejscu.

Postanowieniem z dnia [...]. organ odwoławczy dopuścił jako dowód w sprawie raporty o nr [...], [...] i [...] z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie strony w 2014r.

Decyzją z dnia [...]., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł.po raz kolejny uchylił decyzję o odmowie przyznania stronie płatności ONW na rok 2013 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowanie w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013, jako bezprzedmiotowe.

W dniu 31 maja 2017r. pełnomocnik strony wniósł odwołanie. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, tj. postępowanie w żadnej części nie stało się bezprzedmiotowe,

-art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wskazanych przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 11 lutego 2016r. okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy,

- art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez niewłaściwą wykładnię skutkującą błędnym zastosowaniem polegającym na uznaniu, że norma prawna zawarta w tym przepisie, nakazująca kwalifikować wydatki do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007r. a dniem 31 grudnia 2015 r. skierowana jest do skarżącego, jako strony postępowania i wiąże go w ten sposób, iż jego prawidłowo złożony wniosek o płatności ON W nie może zostać uwzględniony i płatność ta nie może zostać mu przyznana z uwagi na upływ ww. terminu kwalifikacji wydatków z dniem 31 grudnia 2015r., podczas gdy adresatami tej normy są państwa członkowskie, a nadto jej treść nie zawiera zakazu wypłaty środków (płatności ONW) gdyż co najmniej jest niekompletna,

- art. 3 decyzji Komisji Europejskiej z dnia 7 września 2007r. zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczpospolitej Polskiej w okresie programowania 2007-2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez jego bezpośrednie zastosowanie względem adresata osoby fizycznej, podczas gdy adresatem tej decyzji jako aktu prawa wspólnotowego jest wyłącznie Rzeczpospolita Polska do której została ona skierowana, a zatem nie obowiązuje ona w innych stosunkach i nie znajduje zastosowania (nie wywiera skutku bezpośredniego) wobec podmiotów prawa prywatnego nie będących jej adresatami

wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W piśmie z dnia 27 lipca 2017r., stanowiącym uzupełnienie odwołania skarżący dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a.

Decyzją z dnia [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Wyjasnił, że w analizowanej sprawie wnioskowane przez stronę płatności ONW stanowią realizację Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, który był finansowany ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - dalej zwany EFRROW, co wynikało z art. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U.UE.2005.L.209.1). Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, który w związku z art. 88 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1305/2013 ma nadal zastosowanie do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014r. "bez uszczerbku dla art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007r. a dniem 31 grudnia 2015r. Operacje podlegające współfinansowaniu nie powinny być zakończone przed datą rozpoczęcia kwalifikowalności. W świetle powyższego za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie od dnia 1 stycznia 2007r. do dnia 31 grudnia 2015r., i jest to okres realizacji PROW 2007-2013. Natomiast po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne koszty. Powyższe znajduje potwierdzenie w art. 3 decyzji Komisji z dnia 7 września 2007r. Nr CCI2007PL06RPO001 zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczypospolitej Polskiej w okresie programowania 2007-2013, zgodnie z którym wydatki rzeczywiście poniesione przez agencje płatniczą programu w okresie między 1 stycznia 2007r. a dniem 31 grudnia 2015r. są kwalifikowane. Powołany art. 3 decyzji Komisji ustanawia ostateczną granicę wydatkowania (i rozliczania) środków finansowych w ramach PROW 2007-2013 (zasada ta powszechnie nazywana jest zasadą 'n+2', co oznacza, że w ramach danego funduszu środki mogą być jeszcze wydatkowane przez dwa lata od upływu ostatniego roku, na który fundusz został ustanowiony).

Z upływem terminu określonego w cyt. wyżej przepisie przestaje istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego, co powoduje w następstwie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., czyli organ I instancji prawidłowo uznał, że nie miał podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, ponieważ sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem strony z dnia 11 maja 2013r. o przyznanie płatności ON W utraciła w toku postępowania jedną z cech sprawy administracyjnej - podstawę prawną wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucając naruszenie:

-art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, tj. postępowanie w żadnej części nie stało się bezprzedmiotowe.

- art. 8 § 1 i 2 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie nieuwzględnienia przez organ I instancji okoliczności wskazanych uprzednio przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 11 lutego 2016r., które należy wziąć pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy,

-art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez niewłaściwą wykładnię skutkującą błędnym zastosowaniem polegającym na uznaniu, że norma prawna zawarta w tym przepisie, nakazująca kwalifikować wydatki do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007r., a dniem 31 grudnia 2015r. skierowana jest do skarżącego, jako strony postępowania i wiąże go w ten sposób, iż jego prawidłowo złożony wniosek o płatności ONW nie może zostać uwzględniony i płatność ta nie może zostać mu przyznana z uwagi na upływ ww. terminu kwalifikacji wydatków z dniem 31 grudnia 2015r., podczas gdy adresatami tej normy są państwa członkowskie, a nadto jej treść nie zawiera zakazu wypłaty środków (płatności ONW), gdyż co najmniej jest niekompletna,

-art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i 19 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Rozwoju Rolnego (...) poprzez ich niezastosowanie wskutek niezastosowania- przy rozwiązywaniu konfliktu norm w czasie- techniki wykładni w zgodzie z Konstytucją RP, a zwłaszcza z art 32 ust. 1 Konstytucji RP i nieuznanie , że w tak wyjątkowej materii zastosowanie powinien znaleźć jednak przepis ustawy nowej albo ewentualnie - przy ustaleniu luki prawnej - że przepisy dotychczasowej ustawy powinny być jednak interpretowane rozszerzająco, tak aby nie naruszyć zasady równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych w sytuacjach podobnych,

- art. 3 decyzji Komisji Europejskiej z dnia 7 września 2007r. zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczpospolitej Polskiej w okresie programowania 2007-2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez bezpośrednie zastosowanie względem adresata osoby fizycznej, podczas gdy adresatem tej decyzji jako aktu prawa wspólnotowego jest wyłącznie Rzeczpospolita Polska do której została skierowana, a zatem nie obowiązuje ona w innych stosunkach i nie znajduje zastosowania (nie wywiera skutku bezpośredniego) wobec podmiotów prawa prywatnego nie będących jej adresatami.

wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że adresatem norm prawnych zawartych w przepisach stanowiących podstawę prawną decyzji nie są podmioty prywatne, a norma wyodrębniona z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 jest niekompletna i sama w sobie nie zawiera ostatecznego zakazu wypłaty środków - gdyby bowiem było inaczej to zbędne byłoby wydanie decyzji przez Komisję Europejską. Zdaniem skarżącego nie ponosi on winy, że organy nie potrafiły wydać ostatecznej i prawomocnej decyzji do dnia 31 grudnia 2015r. Gdyby przekroczenie tego terminu miało być sposobem na zaoszczędzenie wydatków, to postępowania w przedmiocie płatności rolnych mogły być celowo przez organ nie przewlekane.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie, pełnomocnik skarżącego popierał wniesioną skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, aby zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...]., jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatu ARiMR w A. Ł. z dnia [...]. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013, zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie należy podnieść, że stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Instytucja umorzenia postępowania przewidziana w tym przepisie, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego i poglądów doktryny dotyczy sytuacji, gdy powstaje trwała i nieusuwalna przeszkoda w prowadzeniu postępowania administracyjnego czy to po stronie podmiotowej czy też przedmiotowej, przy czym przeszkoda ta, ma charakter nieprzemijający i nieusuwalny. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych przypadkach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała takiego charakteru od początku (od momentu wszczęcia postępowania), albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania musi być obiektywna.

W wyroku NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507) wskazano, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

W doktrynie podkreśla się, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacja faktyczna danego podmiotu) a prawem (sytuacja prawna danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 212 – pogląd powołany w G. Łaszczyca, A.Matan: Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2002 ).

W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013, nie mógł zostać rozpoznany z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1 z dnia 21 października 2005r.) i zakończenie finansowania programu, w ramach którego skarżący starał się o przyznanie pomocy finansowej. Termin ten jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o udzielenie tej pomocy. Przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy zaliczyć możliwość dysponowania przez ARiMR środkami finansowymi na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane. Brak możliwości wypłaty przez organy środków finansowych w ramach działania odnoszącego się do wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 na skutek upływu terminu ich kwalifikowalności do EFFROW, wywiera ten skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 15 lutego 2012 r. sygn. II GSK 1520/10, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. II GSK 225/11 – dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, który w związku z art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, ma nadal zastosowanie do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 roku, stanowi, iż: "bez uszczerbku dla art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. Operacje podlegające współfinansowaniu nie powinny być zakończone przed datą rozpoczęcia kwalifikowalności."

Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. i jest to okres realizacji PROW 2007-2013. Natomiast po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne koszty. Upływ terminu określonego w cyt. powyżej przepisie rodzi ten skutek, że ustaje możliwość realizacji prawa do płatności rolniczych, a w konsekwencji przestaje istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego. Powyższe znajduje potwierdzenie również w art. 3 decyzji Komisji z dnia 7 września 2007 r. Nr [...], zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczypospolitej Polskiej w okresie programowania 2007-2013, zgodnie z którym wydatki rzeczywiście poniesione przez agencję płatniczą programu w okresie między 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. są kwalifikowane. Powołany art. 3 decyzji Komisji ustanawia zatem ostateczną granicę wydatkowania (i rozliczania) środków finansowych w ramach PROW 2007-2013, co oznacza, że po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być księgowane, jak również przedstawiane do wydatkowania z EFFROW żadne koszty.

Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia 11 maja 2013r. dotyczył płatności ONW za 2013r. Długotrwałość postępowania administracyjnego toczącego się we wszystkich instancjach , która wpłynęła na czas zakończenia postępowania ostateczną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...]. o umorzeniu postępowania jest faktem niekwestionowanym. Przyczyny tego stanu były bardzo różne, leżące zarówno po stronie skarżącego, jak organów jednak nie ma to wpływu na zaistnienie podstaw do umorzenia postępowania. Końcowy termin, do którego możliwe było przyznanie pomocy finansowej w ramach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1387) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.) upłynął zatem przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podstawą dla działań objętych zakresem ustawy z dnia 7 marca 2007 r. jest rozporządzenie Rady (WE) Nr 1698/2005. Art. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi bowiem, iż ustawa określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanego dalej "programem", określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005", oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia. Ustawa określa również warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem.

Jeżeli płatności ONW przyznawane są ze środków unijnych, a źródłem wspólnotowej regulacji prawnej dotyczącej uzyskania płatności ONW było rozporządzenie Rady (WE) Nr 1698/2005, które m. in. w art. 36 lit. a pkt I), pkt II) oraz art. 37 odnosi się do pomocy finansowej dla obszarów górskich i innych o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, to wskazany w rozporządzeniu Nr 1698/2005 termin końcowy dla zakwalifikowania wydatku, jako realizowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, nie może pozostawać bez wpływu na możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku o płatność po dniu 31 grudnia 2015 r. Skoro zatem wniosek skarżącego z dnia 11 maja 2013r. wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie dotyczył płatności objętej planem wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007 - 2013, to płatności ONW zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, mogły być realizowane tylko do dnia 31 grudnia 2015 r.

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności zarzut, iż termin z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 skierowany jest wyłącznie do organów administracji i nie ma wpływu na ocenę prawidłowo złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności ONW, który powinien wydać decyzję w przedmiocie spełnienia przez stronę warunków do uzyskania płatności i wypłata płatności powinna nastąpić z środków własnych Agencji jest bezzasadny.

Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) pozostawiło regulację szczegółowych procedur dotyczących dofinansowania objętego tym programem (lata 2007-2013) państwom członkowskim (art. 74). Na tej podstawie, jak już powyżej zaznaczono, została wydana polska ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich odnosząca się wprost do zadań określonych w rozporządzeniu Rady (WE) 1698/2005 (art. 1). Zostało też wydane rozporządzenie wykonawcze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz U. Nr 68, poz. 448, ze zm.), a następnie z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Obecnie programy w zakresie dofinansowania obszarów wiejskich realizowane są w oparciu o ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015r., poz. 349), wydaną na podstawie regulacji zawartych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320). W odniesieniu do płatności przyznawanych dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania wydane zostało przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzenie z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364). Wymienione przepisy nie przewidują przepisów przejściowych między nimi a przepisami dotyczącymi PROW na lata 2007-2013 z uwagi na odrębność tych programów, odrębność środków w nich wydzielonych, podstaw prawnych materialnych i procesowych do ich rozdysponowania.

Dlatego też, zdaniem Sądu, zasadna była odmowa przyznania pomocy, bowiem w momencie, w którym wniosek mógł być przyjęty do realizacji, nie było już możliwości przyznawania i wypłaty środków finansowych w ramach PROW 2007-2013. Ponownie podkreślić należy, iż dostępność środków finansowych jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą niemożność przyznania pomocy. Skoro celem postępowania było ustalenie, czy skarżący spełnia przesłanki do otrzymania pomocy finansowej w ramach tego programu, to zakończenie okresu kwalifikowalności wydatków w ramach PROW 2007-2013, stanowi o braku przedmiotu postępowania, co powoduje skutek w postaci jego bezprzedmiotowości i rodzi konieczność umorzenia postępowania. Powyższe stanowisko, które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zostało wyrażone m.in. w wyroku WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 754/16, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1977/16 oraz w wyrokach NSA z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. II GSK 1520/10 i z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. II GSK 225/11.

Z podanych powyżej przyczyn postawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego należy uznać za niezasadne.

Odnosząc się do natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy przypomnieć, że z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wynika, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 przywołanej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei art. 21 ust. 3 tej ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o których mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W powyższym uregulowaniu ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak i zrezygnował z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a.

Na tle omawianej ustawy obowiązek organów został ograniczony do rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę. Oznacza to, że na organach ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Ustawodawca ograniczył także stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Natomiast brak przekonania strony o słuszności decyzji organu nie świadczy o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.).

Z podanych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

e.o.