Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 308/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 lutego 2022 r. nr SKO.41/3903/OS/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 września 2021 r. Wójt Gminy Trawniki odmówił przyznania J. Ż. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką H. Ż.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie została spełniona przesłanka o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U z 2022r. poz. 615 ), według którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem według orzeczenia o niepełnosprawności niepełnosprawność H. Ż. powstała od dnia 9 stycznia 2017r., czyli po dacie ukończenia przez nią 18 roku życia. Organ zwrócił również uwagę, że decyzją z dnia 30 listopada 2020r. wnioskodawcy został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy nad matką od dnia 1 listopada 2020r do dnia 31 października 2021r. , co oznacza, że nie została spełniona również przesłanka o jakiej mowa w art.17 ust. 5 pkt.1 lit.b ) ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Po rozpoznaniu odwołania J. Ż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 14 lutego 2022r. decyzję Wójta Gminy Trawniki uchyliło w całości, odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia 23 października 2021 r. , przyznało świadczenie za okres od dnia 24 października 2019 r. do dnia 31 października 2019 r. w kwocie 248,60,- zł, od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. w kwocie 963,00,- zł miesięcznie, od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 30 września 2020 r. w kwocie 1.210,00,- zł miesięcznie i od dnia 1 października 2020 r. do dnia 19 października 2020 r. w kwocie 741,70,- zł. Tą samą decyzją odmówiono przyznania świadczenia za okres od dnia 20 października 2020 r. do dnia 15 sierpnia 2021 r. i przyznano świadczenie za okres od dnia 16 sierpnia 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. w kwocie w kwocie 697.00,- zł i od dnia 1 września 2021 r. do dnia 21 września 2021 r. w kwocie 945,70,- zł. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że przesłankę o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozważyć w kontekście jej art. 27 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 ustawy według którego w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Oznacza to, że organ powinien stworzyć osobie zainteresowanej możliwości wyboru między specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, a świadczeniem pielęgnacyjnym. W sytuacji, w której osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne legitymuje się prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego powyższy wybór, w ramach wszczętego postępowania, polega na rezygnacji przez osobę uprawnioną ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz drugiego świadczenia, co powinien materializować ona wnioskiem o uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W praktyce oznacza to prowadzenie przez organ dwóch równoległych i powiązanych ze sobą postępowań, a mianowicie postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Postępowania te są (muszą być) prowadzone na wniosek zainteresowanej strony. Nieuzasadnioną obawą, co było podnoszone w toku postępowania, jest to, że może zaistnieć sytuacja, w której stronie zostanie uchylona decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy oraz zostanie wydana decyzja o odmowie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku powyższym wskazuje się, że skoro postępowania są ze sobą skorelowane i mają służyć stworzeniu zainteresowanej stronie możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, to jest oczywiste, że organ nie ma podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, bez równoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast w sytuacji wydania przez organ decyzji o odmowie ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest on zobligowany (nawet stosując proste rozumowanie a contrario) do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. W przypadku wydania dwóch decyzji odmownych strona nadal nie zostaje pozbawiona możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia. Jak zaznaczyło Kolegium wspomniany wybór polega na wniesieniu przez stronę odwołania od dwóch decyzji odmownych, to jest o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (wskazane jest też złożenie wniosku o łączne rozpatrzenie tych spraw przez organ odwoławczy). Zaistnienie takiego przypadku przenosi realizację prawa wyboru świadczenia korzystniejszego na etap postępowania odwoławczego. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma możliwość jednoczesnego zajęcia merytorycznego stanowiska zarówno co do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i co do pozostawania w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, zaś eliminacja z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego w czasie jej obowiązywania jest konieczną przesłanką dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nawet w sytuacji nieprawidłowego postępowania organu pierwszej instancji polegającego na wydaniu decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z jednoczesnym wydaniem decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, to nie można mówić, że strona została pozbawiona możliwości dochodzenia swoich racji. Podobnie, jak wcześniej, jednoczesne wniesienie odwołania od tych decyzji daje organowi odwoławczemu w ramach prowadzonych skorelowanych ze sobą postępowań odwoławczych podstawę do uwzględnienia interesu strony - w przypadku nie wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego logicznym jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium zaznaczyło, że w sensie formalnym wydanie pozytywnej decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest równoznaczne z wydaniem tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie za okres, którym stronie wypłacono specjalny zasiłek opiekuńczy, a decyzja o przyznaniu tego zasiłku nie pozostaje w obiegu prawnym chociażby z uwagi na upływ terminu, na który przyznano zasiłek świadczenie pielęgnacyjne powinno być wypłacone w wysokości pomniejszonej o pobrany specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ zaznaczył, że w dacie wydania decyzji nie pozostaje w obrocie prawnym decyzja Wójta Gminy Trawniki o przyznaniu J. Ż. specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc nie istnieje przeszkoda natury formalnej do wydania merytorycznej decyzji w sprawie jego wniosku o ustalenie mu prawa do świadczenia. Organ przyznał, że strona spełnia warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ustalenia wymagały natomiast terminy jego przyznania. Odmawiając świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia 23 października 2019 r. organ stwierdził, że w tym okresie strona legitymowała się prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie złożyła również oświadczenia o wyborze świadczenia (rezygnacji z w/w zasiłku). Takie oświadczenia zostało złożone przez pełnomocnika odwołującego się we wniosku z dnia 15 października 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, które wpłynęło do OPS w Trawnikach w dniu 24 października 2019 r. Skoro w myśl art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek, J. Ż. nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 do dnia 23 października 2019 r. (okres przed dokonaniem wyboru świadczenia). Z kolei z uwagi na oświadczenie pełnomocnika J. Ż. w sprawie rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, które zawiera jego wniosek z dnia 15 października 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenie pielęgnacyjnego, który to wniosek wpłynął do OPS w Trawnikach w dniu 24 października 2019 r., prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwało odwołującemu za okres 24 - 31 października 2019 r., to jest za okres niepełnego miesiąca. Art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi bowiem , że kwotę świadczenia pielęgnacyjnego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Dlatego też wysokość świadczenia pielęgnacyjnego za 8 dni miesiąca października 2019 r. (24 - 31 październik), wyliczona zgodnie z powyższą regulacją, wynosi 408,60,- zł - sposób wyliczenia: (1.583,00,- zł : 31 dni) x 8 dni. Skoro za okres 24-31 październik 2019 r. został stronie wypłacony specjalny zasiłek opiekuńczy, z którego później zrezygnowała ona w ramach wyboru świadczenia korzystniejszego, to koniecznym jest pomniejszenie świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego za ten okres (408,60,- zł), o kwotę wypłaconego (przysługującego) specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten okres w wys. 160,00,- zł. Kwota tego zasiłku została wyliczona wg art. 16a ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że kwotę specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługującą za niepełny miesiąc ustała się, dzieląc kwotę świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę". Kwota specjalnego zasiłku opiekuńczego, o której było wyżej została wyliczona w sposób następujący: (620,00,- zł: 31 dni) x 8 dni = 160,00,- zł. Dlatego też przysługująca J. Ż. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego za omawiany okres wynosi 248,60,- zł (sposób wyliczenia: 408,60,- zł - 160,00,- zł). Przyznając odwołującemu świadczenie pielęgnacyjne za okres od 1 listopada 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. należało uwzględnić okoliczność wypłaconego mu już wcześniej za te miesiące specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro nie jest prawnie dopuszczalne jednoczesne legitymowanie się prawem do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jest uprawnionym działaniem pomniejszenie świadczenia pielęgnacyjnego o kwotę pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego w wys. 620,00,- zł miesięcznie. Oznacza to, że J. Ż. za omawiany okres przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 963,00,- zł miesięcznie (sposób wyliczenia: 1.583,00,-zł-620,00,-zł). Również przyznając świadczenie pielęgnacyjne za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. ( Kolegium podało 2012r. ) do dnia 30 września 2020 r. należało uwzględnić okoliczność wypłaconego mu już wcześniej za te miesiące specjalnego zasiłku opiekuńczego w wys. 620,00,- zł miesięcznie. Oznacza to, że J. Ż. za omawiany okres przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1.210,00,- zł miesięcznie (sposób wyliczenia: 1.830,00,-zł-620,00,-zł). Decyzją Wójta Gminy Trawniki z dnia 30 listopada 2020 r przyznano odwołującemu się specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 620,00,- zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 października 2021 r. Zdaniem Kolegium fakt złożenia wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje tym, że oświadczenie J. Ż. z dnia 15 października 2019 r., które dotarło do OPS w Trawnikach w dniu 24 października 2019 r., w sprawie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego straciło swoją aktualność. Złożenie powyższego wniosku równoznaczne jest ze zmianą powyższego stanowiska i wyborem specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dlatego też z dniem wpływu w/w wniosku do OPS w Trawnikach nie ma sytuacji wyboru świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz tego świadczenia. Oznacza to, że z dniem 20 października 2020 r. ( data złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłki opiekuńczego ) J. Ż. nie legitymował się prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, co miało miejsce do dnia 15 sierpnia 2021 r. W dniu 16 sierpnia 2021 r. do OPS w Trawnikach wpłynęło pismo pełnomocnika odwołującego się z dnia 11 sierpnia 2021 r., w którym oświadcza o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego i o rezygnacji z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W październiku 2020 r. J. Ż. był uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego przez okres od dnia 1 do dnia 19 października 2020 r., gdyż w dniu 20 października 2020 r., poprzez złożenie wniosku w sprawie o ustalenie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, dokonał wyboru (zmienił swoje dotychczasowe stanowisko) pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym na rzecz specjalnego zasiłku. W takiej sytuacji wskazuje się, że przysługujące świadczenie pielęgnacyjne za w/w okres stanowi kwotę 1.121,70,- zł, zaś wypłacony J. Ż. za ten okres specjalny zasiłek opiekuńczy wynosił 380,00,- zł. Dlatego też w/w świadczenie pielęgnacyjne pomniejszono o kwotę 380,00,- zł, tak iż przyznane świadczenie pielęgnacyjne stanowi kwotę 741,70,- zł (sposób wyliczenia: 1.121,70,- zł - 380,00,- zł). Należne świadczenie pielęgnacyjne za okres od dnia 1 do dnia 19 października 2020 r. wyliczono w sposób następujący: (1.830,00,- zł : 31dni) x 19 dni, zaś wypłacone za ten okres świadczenie pielęgnacyjne wyliczono, jak następuje: (620,00,- zł : 31 dni) x 19 dni. W dniu 16 sierpnia 2021 r. wpłynęło do OPS w Trawnikach pisemne oświadczenie pełnomocnika strony z dnia 11 sierpnia 2021 r., w sprawie rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w ramach wyboru świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że z dniem 16 sierpnia 2021 r. zaistniała pozytywna przesłanka dla przyznania świadczenie pielęgnacyjnego (dokonano kolejnego wyboru). Powyższe oznacza też, że dzień 15 sierpnia 2021 r. jest ostatnim dniem okresu liczonym od dnia 20 października 2020 r., w którym obowiązującym wyborem strony skarżącej był specjalny zasiłek opiekuńczy, co było szczegółowo wcześniej opisane. W takim stanie rzeczy zasadnym jest odmowa świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b ustawy o świadczeniach rodzinnych za okres od dnia 20 października 2020 r. do dnia 15 sierpnia 2021 r. Zatem w okresie od dnia 16 do dnia 31 sierpnia 2021 r. J. Ż. uprawniony był do świadczenia pielęgnacyjnego (za niepełny miesiąc). Wysokość tego świadczenia pielęgnacyjnego za 16 dni miesiąca sierpnia 2021 r. (16-31 sierpień), wyliczona zgodnie z w/w art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynosi 1.017,30,- zł - sposób wyliczenia: (1.971,00,- zł : 31 dni) x 16 dni, gdzie 1.971,00,- zł to wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w 2021 r. Jednakże należna wysokość tego świadczenia, to kwota 697,30,- zl, która uwzględnia przypadający i wypłacony za ten okres specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 320,00,- zł. Sposób wyliczenia przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego: 1.017,30,- zł - 320,00,- zł. Natomiast wysokość wskazanego specjalnego zasiłku opiekuńczego została wyliczona w sposób następujący (620,0,-zł : 31 dni) x 16dni. W dniu 21 września 2021 r. zmarła H. Ż. matka odwołującego się, nad którą sprawował opiekę, co oznacza, że z dniem 22 września 2021 r. nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, ze za okres 1 - 21 wrzesień 2021 r. prawo do tego świadczenia mu przysługiwało, a więc mamy do czynienia z przysługującym świadczeniem pielęgnacyjnym za niepełny miesiąc (21 dni), którą to sytuację, jak to wcześniej było podnoszone reguluje art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W. świadczenia za w/w okres wyliczona wg tego przepisu prawa to kwota 1.379,70,- zł. Została ona wyliczona w sposób następujący (1.971,- zł : 30dni) x 21dni. W okresie tym odwołującemu się został wypłacony specjalny zasiłek opiekuńczy, z którego zrezygnował on w ramach wyboru świadczenia korzystniejszego i dlatego koniecznym jest pomniejszenie świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego za ten okres (1.379,70,- zł), o kwotę wypłaconego powyższego zasiłku za ten okres w wys. 434,00,- zł. Kwota tego zasiłku została wyliczona wg art. 16a ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest w sposób następujący: (620,00,- zł : 30 dni) x 21 dni = 434,00,- zł. Dlatego też przysługująca J. Ż. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego za omawiany okres wynosi 945,70,- zł (sposób wyliczenia: 1.379,70,- zł - 434,00,- zł).

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wniósł J. Ż.. Zarzucił jej naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącemu świadczenie pielęgnacyjnego od dnia 24 października 2019 r. do 19 października 2020 r. oraz od 16 sierpnia 2021 r. do 21 września 2021 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. od 1 października 2019 r. z pominięciem pełnym okresów zasiłkowych, art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5

ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Ostatecznie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2019 r. do dnia 21 września 2021 r. Skarżący nie zgodził się na ustalone w okresy przyznania świadczenia. Przypomniał, że w dniu 24 października 2019 r. złożył do OPS w Trawnikach wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą wymagającą opieki, tj. nad niepełnosprawną mamą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Ponadto już we wniosku wskazał, że w chwili obecnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną mamą i wnosi o uchylenie tego świadczenia w przypadku pozytywnego rozpatrzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast w świetle art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Skoro zatem w październiku 2019 r. złożył wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, a organ I instancji nie wzywał go do uzupełnienia jakiejkolwiek dokumentacji świadczenie powinno zostać przyznane od 1 października 2019 r. oraz z kolejnymi przerwami w okresie od 20 października 2020 r. do dnia 15 sierpnia 2021 r. W ocenie skarżącego organ błędnie także przyjął, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięto również fakt, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, czego potwierdzeniem jest przytoczone w skardze orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po wszczęciu postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ powinien zatem poinformować go o prawie złożenia odrębnego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej jej inne świadczenie, zaś wszczęte postępowanie organ powinien zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bądź po zawieszeniu postępowania na podstawie art. 100 § 1 kpa powinien wezwać do wystąpienia z takim wnioskiem do właściwego organu. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia.

Decyzja z dnia 29 marca 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło nieważność swojej decyzji z dnia 14 lutego 2022r. w pkt. 2 w części odmawiającej przyznania świadczenia po dniu 23 października 2019r. do dnia 23 października 2021r.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Błędne jest stanowisko organu I instancji upatrujące podstawy do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w naruszeniu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest oczywiste, że rozpoznając sprawę ponownie zignorowano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, publ. OTK ZU 9A/2014, poz. 104; Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) w którym stwierdzono, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, niż w okresach wskazanych we wspomnianym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem dokonywać z pominięciem wspomnianego kryterium. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy , która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Pogląd ten był już wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie ( tak NSA w wyrokach z dnia 6 lipca 2016 r. I OSK 223/16 i 2 marca 2017 r. I OSK 2407/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), powołało go również Samorządowe Kolegium Odwoławcze we wcześniejszych decyzjach z dnia 15 maja 2020r. i 9 listopada 2020r. Musi zatem zaskakiwać ponowne powoływanie się na wspomnianą okoliczność przez Wójta. Trafnie zatem Kolegium uznało, chociaż w zaskarżonej decyzji nie odnosi się już do tej kwestii, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma zobaczenia data powstania niepełnosprawności matki skarżącego. Spór w istocie rzeczy sprowadza się natomiast do ustalenia daty przyznania samego świadczenia, organ odwoławczy nie zgłosił bowiem zastrzeżeń co do zakresu i sposobu sprawowania przez niego opieki nad matką, dowodząc, że spełnione są przesłanki o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prawdą jest, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy świadczenie przyznaje się od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Stwierdzenie, że chodzi o prawidłowo wypełnione dokumenty oznacza jednak, że chodzi o sytuacje, w której nie ma żadnych przeszkód do przyznana świadczenia, spełnione są wszystkie wymagane przesłanki. W dacie złożenia wniosku, 24 października 2019r. skarżący otrzymywał jednak specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad matką, przyznany decyzją Wójta Gminy Trawniki z dnia 20 listopada 2018r. na okres od 1 listopada 2018r. do 31 października 2019r, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiało przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem jednoczesne otrzymywanie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jedynie rezygnacja ze specjalnego zasiłku opiekuńczego umożliwia wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tak NSA w wyrokach z dnia 21 lutego 2018r. I OSK 2758/17 i 14 grudnia 2018r. I OSK 1939/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Art. 27 ust. 5 ustawy umożliwia właśnie wybór jednego z konkurencyjnych świadczeń. Prawdą jest, że w wyroku z dnia 13 lipca 2018r. ( I OSK 253/18 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dla zagwarantowania wyboru o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Zdaniem Sądu wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. W ocenie Sądu trudno się zatem dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 kpa organ powinien zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 104 kpa zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia. W wyroku z dnia 25 listopada 2021r.( I OSK 1004/20 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że skoro z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych skarżąca miała prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zamierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że co do zasady decyzje podejmowane w trybie art.32 ustawy wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2021r. ( II SA/Lu 44/21 ) uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzję Wójta Gminy Trawniki z dnia 20 sierpnia 2020r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W niczym to jednak nie zmienia zasadniczej tezy, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uprawnionemu może przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń, co jednocześnie wyklucza możliwość równoczesnego obu świadczeń za ten sam okres. Nie jest kwestionowane, że decyzją z dnia 20 listopada 2018r. skarżącemu przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2018r. do 31października 2019r, następnie na jego wniosek z 25 października 2019r. decyzją z dnia 28 listopada 2019r. zasiłek przyznano na okres od 1 listopada 2019r. do dnia 31 października 2020r., zaś decyzją z dnia 30 listopada 2020r od dnia 1 listopada2020r. do dnia 31 października 2021r. Jest zatem oczywiste, że skarżącemu nie można było przyznać, jak już wspomniano, za ten sam okres konkurencyjnego świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2022r. ( I OSK 1390/21 opubl.w CBOSA ) warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa wart. 27 ust. 5 ustawy jest brak uprawnienia do otrzymywania konkurencyjnego świadczenia. Aby więc świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Co więcej NSA stwierdził, ze w sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia, to jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek. Takie samo stanowisko Naczelny Sad Administracyjny przedstawił w wyrokach z dnia 11 maja 2022r. ( I OSK 1400/21) i 29 czerwca 2022r. I OSK 1586/21 opubl. w CBOSA ), w którym podzielił dotychczasowe orzecznictwo dotyczące interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy , według której, jeśli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia. Jednocześnie jednak Sąd potwierdził, że nie można wobec tego w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 ustawy potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. W takich warunkach warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone. Sąd zakwestionował przy tym możliwość kompensacji świadczeń przez wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku. Zdaniem Sądu dopuszczalność takiej praktyki nie wynika jednak z przepisów ustawy. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd o możliwości kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami, jednakże stanowisko takie obecnie należy uznać za odosobnione, również skład orzekający tego stanowiska nie podziela. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przykładowo w wyrokach z: 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, według którego wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.(tak tez NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2022r. I OSK 1271/21 opubl. w CBOSA ) Analogiczne stanowisko należy zająć w przypadku zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującym stronie specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Jak już wskazano, mimo wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skarżący, co jest jasne, składał wnioski o przyznanie również specjalnego zasiłku opiekuńczego, a jego przyznanie wykluczało przyznanie świadczenia konkurencyjnego. Ponieważ natomiast, jak już wskazano, nie można kompensować świadczeń, co oznacza, że nie można obniżać świadczenia pielęgnacyjnego o kwotę specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero od daty jego wyeliminowania można przyznać świadczenie w pełnej wysokości. Co więcej Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając odwołanie nie może samodzielnie rozstrzygać o uchyleniu decyzji w sprawie innego świadczenia, co znajduje się w wyłącznej kompetencji organu I instancji. Dostrzegł to również Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając decyzję Wójta z dnia 18 sierpnia 2020r. o odmowie uchylenia decyzji z 28 listopada 2019r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wspomnianą decyzję uchylono dopiero decyzją z dnia 4 października 2021r. , w związku ze śmiercią matki skarżącego 22 września 2021r. Jest oczywiste, że organ odwoławczy był związany stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2021r. ( Ii SA/Lu 44/21 ). Przyznając jednak drugie świadczenie za te same okresy, za jakie zostały wypłacone specjalne świadczenia opiekuńcze na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa postąpił wbrew treści art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b) ustawy , tym bardziej, dokonując ich kompensacji. Rozstrzygając skargę Sąd z mocy art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2022r. poz. 329 ) nie może jednak orzekać na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, ale także w sytuacji takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Taka sytuacja miałaby miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.