Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 14/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.33 ust.1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art.122 ust.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 145 §1 pkt. 1 lit.c art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska(spr) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del.WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent D. C. po rozpoznaniu w dniu14 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. F., M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 935/11 w sprawie ze skargi R. F., M. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę kasacyjną. .


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 17 września 2010 r., znak: WI.I.DS.7119-6-67-10 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a. ) oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...]. Powyższa decyzja zapadła po wyroku WSA w Warszawie z 28.04.2010 r., sygn. akt VII SA/W-a 300/10, wydanym po wyroku NSA z 04.09.2008 r., sygn. akt II OSK 1350/08.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2010 r., organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. B., W. B. oraz R. i M.K. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn. "zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w K.", zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] Kraków P.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili R. i M.F. oraz M. G.-Z. i K. Z.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r., następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., uchylił powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 106/08, oddalił skargę R. i M. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 września 2009 r., sygn. II OSK 1350/08 uchylił ww. wyrok z dnia 3 kwietnia 2008 r. oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 300/10 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W wyniku tego orzeczenia WSA, Wojewoda Małopolski obowiązany był ponownie ocenić decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. B., W. B. oraz R. i M. K. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn. "zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w Krakowie", zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] Kraków P.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, zapadła powołana na wstępie decyzja. Uzasadniając merytorycznie powyższe orzeczenie, mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., wskazujące na konieczność wyjaśnienia, czy inwestycja należy do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, o których mowa w art. 71 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz konieczność dokonania oceny, czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest zgodna z pozwoleniem wodnoprawnym oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa wodnego do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza się m. in. rurociągi o średnicy co najmniej 0,6 m. Skoro więc przedmiotowy rurociąg ma średnicę - 0,6 m, to kwalifikuje się do miana melioracji wodnych podstawowych. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych melioracji podstawowych. Zatem organem właściwym w sprawie pozwoleń na budowę rurociągów o średnicy co najmniej 0,6 m, jest wojewoda. Powyższe regulacje były również wiążące w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Zatem w niniejszej sprawie, decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r., udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż wydał ją organ niewłaściwy w sprawie, co wypełnia przesłankę do stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 ust. 1 K.p.a.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 122 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. na wykonanie urządzeń wodnych, a także regulacji wód. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2001 r., znak: [...], udzielono "pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę (zarurowanie) rowu melioracyjnego bez nazwy pomiędzy ul. [...] a ul. [...] na długości 64,5 m na terenie działek nr [...],[...] obr. [...] P.", natomiast w uzasadnieniu wskazano, że inwestycja wykonana zostanie na terenie działek nr [...],[...],[...] obr. [...], rozszerzając zakres działek ujęty w sentencji o działkę nr [...], lecz nie wspominając o działce nr [...], na której projektowana była również inwestycja. Zatwierdzenie więc decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r. realizacji robót budowlanych związanych z budową zarurowania na działkach nr [...] oraz [...], obr. [...] P. stanowi naruszenie przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Do wniosku bowiem o pozwolenie na budowę obejmującego inwestycję wskazaną w art. 122 Prawa wodnego nie dołączono pozwolenia wodnoprawnego w pełnym zakresie.

Odnosząc się do wątpliwości postawionych w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. dotyczących zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, organ podał, że w aktach sprawy znajduje się zarówno orzeczenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego między ul. [...] ul. [...] w Krakowie dz. nr [...],[...] obr. [...]", jak i decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2002 r., nr [...], zmieniająca powyższą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w ten sposób, że "planowana inwestycja oprócz dz. nr [...],[...] obr. [...], przebiega dodatkowo przez dz. nr [...],[...] obr. [...]". Analiza powyższych orzeczeń nie wykazała sugerowanej rozbieżności w zakresie numeracji działek inwestycji, co nie wskazuje na naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu I instancji, stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2002 r. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a wskazuje na istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, albowiem decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona.

Ponadto organ I instancji stwierdził, że istnieje niespójność w decyzji o pozwoleniu na budowę z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę organ orzekł w zakresie terenu niewnioskowanego przez inwestora. Decyzja o pozwoleniu na budowę mówi o zlokalizowaniu zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] Kraków P. Tymczasem wniosek o pozwolenie na budowę wskazuje realizację inwestycji na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...] P. w Krakowie. W aktach brak uzupełnienia wniosku w zakresie zmiany numeracji działek inwestycji. Zatem, w zakresie realizacji robót budowlanych na działkach [...] i [...] obr. [...] udzielone pozwolenie na budowę wykracza poza zakres wniosku.

W związku z powyższym, Wojewoda Małopolski stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], jest dotkniętą wadami określonymi w art. 156 § 1 ust. 1 i 2 K.p.a., czyli została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. K. oraz B. B., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2010 r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] w części dotyczącej działki o nr ew. [...] oraz w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z sentencji decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...] wynika, że Prezydent Miasta Krakowa udzielił pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę (zarurowanie) rowu melioracyjnego bez nazwy pomiędzy ul. [...] a ul. [...] na długości 64,5 m na terenie działek nr [...],[...] obr. [...] P. Natomiast z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że przedmiotowa inwestycja wykonana zostanie na terenie następujących działek: [...],[...],[...]. Powyższe oznacza, że weryfikowana decyzja nie wymienia działki o nr ew. [...]. Jednakże z projektu budowlanego wynika, iż inwestycja została zaprojektowana również na działce nr [...].

Inwestor nie przedstawił pozwolenia wodnoprawnego obejmującego działkę o nr ew. [...], a zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych.

W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Zatem, w części dotyczącej działki o nr ew. [...] jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc należało stwierdzić jej nieważność w tym zakresie.

Podnoszona przez skarżących okoliczność, iż na działce nr [...] nie wykonywali "żadnych robót budowlanych (...) Roboty budowlane na tej działce należącej do Gminy Kraków realizował Zarząd Gospodarki Komunalnej i Transportu Urzędu Miasta Krakowa", zdaniem organu odwoławczego, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r.

Badając kwestię właściwości organu udzielającego pozwolenia na budowę organ odwoławczy wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ właściwy w sprawie. Uzasadniając powyższe twierdzenie organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, według stanu na dzień [...] grudnia 2002 r., wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach m. in. melioracji podstawowych. Z części opisowej projektu budowlanego (pkt 4. Opis projektowanych rozwiązań) wynika, że przedmiotowa inwestycja polega na "zarurowaniu rowu", w celu którego "został zaprojektowany rurociąg z rur żelbetowych O 600 mm dł. 64,5 łączonych na zakład, który zostanie ułoży na ławie betonowej zakończonej wylotem". W ocenie organy, opisana powyżej inwestycja nie jest urządzeniem melioracji wodnych podstawowych, pomimo, iż jest to urządzenie wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, tj. rurociąg o średnicy co najmniej 0,6 m. Zgodnie bowiem z art. 71 Prawa wodnego aby urządzenie wodne w nim określone zostało zaliczone do urządzeń melioracji wodnych podstawowych musi służyć celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, tj. polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej upraw oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Natomiast z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę (zarurowanie) rowu melioracyjnego bez nazwy pomiędzy ul. [...] a ul. [...] na długości 64,5 m na terenie działek nr [...],[...],[...] (ta ostatnia działka wymieniona w treści decyzji) wynika, że celem spornej inwestycji jest "realizacja budowy pomieszczeń produkcyjnych i usługowych oraz ułatwienie komunikacji na przedmiotowym terenie". Fakt, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia celu, o którym mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, potwierdza również w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie. W związku z powyższym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wbrew twierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2010 r. uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja jest urządzeniem wodnym melioracji podstawowej, a tym samym, że organem właściwym do udzielenia pozwolenia na budowę w I instancji jest wojewoda.

Dalej organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestor złożył wniosek w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zarurowaniu odcinka rowu melioracyjnego położonego między ul. [...] a ul. [...] na działkach o nr ew. [...] i [...] zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2002 r., nr [...], rozszerzającej zakres inwestycji na działki o nr ew. [...] i [...]. Weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] jest zgodna z powyższą decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2002 r., nr [...].

Organ II instancji stwierdził, że zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2010 r. stanowisko organu wojewódzkiego stwierdzające, że Prezydent Miasta Krakowa w weryfikowanym rozstrzygnięciu wykroczył poza granice wniosku jest bezpodstawne. W aktach sprawy znajduje się bowiem wniosek R. K., M. K.i B. B. z dnia 28 listopada 2002 r., zawierający żądanie wydania pozwolenia na budowę na działkach o nr ew. 82, 76/5, 76/4, 76/3.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany spornej inwestycji jest zgodny z warunkami określonymi przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w uzgodnieniu z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...]. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że inwestor wykazał się również prawem do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ wskazał również, że bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, że miejscowy plan zagospodarowania terenu, na którym znajduje się sporna inwestycja był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli R. i M. F., wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi nieważność decyzji pozwolenia na budowę tylko w części;

2. art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że starosta był organem właściwym w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dla inwestycji pn. zarurowanie rowu melioracyjnego;

3. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sprawie istotnych dowodów i przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego;

4. art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

5. art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z których innym faktom odmówił wiarygodności mocy dowodowej.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że nie można stwierdzić nieważności tylko w części decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, co wynika z "niepodzielnego" charakteru tej decyzji. W ocenie skarżących, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego czyni pozostawioną w mocy część decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę niewykonalną.

Ponadto, organ błędnie ustalił rozbieżność pozwolenia na budowę z pozwoleniem wodnoprawnym tylko w części działki [...], pomijając tę rozbieżność w zakresie działki nr [...] obr. [...], ponieważ decyzja obejmująca pozwolenie wodnoprawne nie obejmuje działek nr [...] i [...] obr. [...], które objęte są pozwoleniem na budowę.

Skarżący wskazali przy tym, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2002 r. dokonana została w dniu [...] października 2002 r., czyli już po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., na mocy której udzielono pozwolenia wodnoprawnego i nie dokonano w związku z tym zmiany pozwolenia wodnoprawnego.

Skoro działka nr [...] obr. [...] nie była objęta decyzją wzizt, która była podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego, to nie mogła być też objęta tym pozwoleniem wodnoprawnym. Zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł uznać, że działka nr [...] obr. [...] objęta była pozwoleniem wodnoprawnym z tego tylko powodu, że wpisana jest w treść uzasadnienia tej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Uzasadnienie decyzji nie przesądza bowiem o zakresie rozstrzygnięcia zawartym w sentencji decyzji, która wymienia tylko działki nr [...] i [...] obr. [...]. Zauważyli również, że działka nr [...] nie jest objęta także operatem wodnoprawnym, w oparciu o który wydano pozwolenie wodnoprawne.

Ponadto skarżący wskazali na niezgodność treści decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z wnioskiem o jej wydanie. Podali, że organ I instancji wskazał, iż wniosek inwestorów obejmował działki nr [...],[...],[...] obr. [...]. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dostrzegł w aktach wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obejmujący działki [...],[...],[...] i [...] obr. [...]. Nie wskazał przy tym z jakiej daty wniosek ten pochodzi i czy jest jedynym wnioskiem w sprawie.

Zdaniem skarżących, stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest nieprawidłowe, gdyż z treści karty tytułowej projektu budowlanego wynika, że inwestycja zarurowania wykonywana jest na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...] P. Badania tego dokumentu organ nie dokonał, czym naruszył przepis art. 7 i art. 77 K.p.a.

Dalej skarżący podnieśli, że inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę zaliczona winna być do kategorii urządzeń melioracji wodnych podstawowych w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa wodnego z tego powodu, że do tej kategorii zalicza się m. in. rurociągi o średnicy co najmniej 0,6m, a taki charakter ma rurociąg objęty decyzją pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucają, że organ nie przeprowadził na okoliczność wypełniania przez inwestycję celu, o którym mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, żadnego postępowania, co powoduje, że nie miał podstaw do zawartego w skarżonej decyzji twierdzenia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2011 r. wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 300/10. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd stwierdził, "(...) Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Obowiązkiem organu będzie zatem w pierwszej kolejności wyjaśnienie czy inwestycja nie należy do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, o których mowa w art. 71 Prawa wodnego oraz ocena czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest zgodna z pozwoleniem wodnoprawnym oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie przez organ braku takiej zgodności winno być ocenione z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa".

Sąd I instancji podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98). Dalej Sąd I instancji wyjaśnił rozumienie powyższych przesłanek w świetle doktryny i orzecznictwa.

W kontekście rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż w oparciu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może dojść do stwierdzenia nieważności decyzji w części. Wydanie takiego rozstrzygnięcia jest możliwe, wówczas, gdy nie spowoduje to problemu z wykonaniem pozostawionej w obrocie prawnym "części" decyzji (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 16 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1341/04, Lex nr 179112). W stosunku do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, stwierdzenie jej nieważności w części nie powoduje, iż będzie ona niemożliwa do wykonania.

Bezspornym jest, iż inwestycja obejmuje działkę nr [...], w stosunku do której inwestor nie przedstawił pozwolenia wodnoprawnego. Zasadnie wskazał organ, iż zgodnie z treścią art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. Prezydent Miasta Krakowa w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego winien był przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzić kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Jak wynika z akt sprawy organ architektoniczno - budowlany nie wykonał ciążących na nim obowiązków, wbrew dyspozycji cytowanego przepisu. W ocenie Sądu, skoro w stosunku do działki o nr [...] inwestor nie przedstawił przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, zasadnym było stwierdzenie nieważności decyzji z Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r. w części w jakiej udzielała ona pozwolenia na budowę obejmującego przedmiotową działkę. Sąd podzielił pogląd organu, że kwalifikowaną wadą prawną podjętego w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia jest naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne.

Sąd podzielił również pogląd Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego, iż wojewoda nie był właściwy do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w pierwszej instancji, gdyż inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń wodnych melioracji podstawowych, o których mowa w art. 71 ust. 1 Prawa wodnego. Art. 70 ust. 1. Prawa wodnego wskazuje, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Z akt niniejszego postępowania nie wynika, ażeby realizacja obiektu służyła któremuś z ww. celów.

W pozostałym zakresie, w jakim organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r., Sąd uznał powyższe stanowisko za prawidłowe. Rzeczą organu administracji w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy jest zgodny z obowiązującym prawem budowlanym. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala ustalić, że inwestor przedłożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz projekt budowlany zawierający wymagane opinie i uzgodnienia wypełniając tym samym kolejny wymóg określony w przepisach Prawa budowlanego. Organy administracji stosując się do dyspozycji powołanego przepisu, prawidłowo uznały, że zamierzenie inwestycyjne mieści się w warunkach określonych decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zarurowaniu odcinka rowu melioracyjnego, zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2002 r., nr [...], rozszerzającej zakres inwestycji na działki o nr ew. [...] i [...]. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega przede wszystkim badanie, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych oraz przepisów Prawa budowlanego.

Artykuł 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie ustala, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania, o których mowa w tym ustępie. Omawiany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia. Skoro, inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w przepisach ustawy Prawo budowlane, nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 2 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96, LEX Nr 43803).

Za trafny zatem uznać należy pogląd organu odwoławczego, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r. w pozostałej części nie wypełnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Jak wskazano na wstępie rozważań Sądu, ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest zatem gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej R. i M.F. działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyli powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie:

1. prawa materialnego a to art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z art. 33 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) w zw. z art. 122 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz U. Nr 115 poz. 1229 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności tylko w części decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. B. i R. i M. K. pozwolenia na zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [...] a ul. [...], zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] Kraków P.

2. przepisów postępowania w stopniu, który powoduje że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w ocenie stanu faktycznego faktu, że działka nr [...] obr. [...] nie była objęta pozwoleniem wodnoprawnym, co ma wpływ na ustalenie zakresu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. B. i R. i M. K. pozwolenia na zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [...] a ul. [...], zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] Kraków P.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, co do zasady, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dla przejrzystości dalszych wywodów, orzekający NSA wskaże, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 05.08.2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 935/11 ocenił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2010 r. w całości i stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] w części dotyczącej działki o nr ew. [...] oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. w pozostałej części, wydaną po wyroku WSA w Warszawie z 28.04.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 300/10. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 153 P.p.s.a. W myśl tego przepisu: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia." WSA w wyroku z 28.04.2010 r., uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję po pierwsze podkreślił, że oceniane postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. B., W. B. oraz R. i M.K. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn. "zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w Krakowie", zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] Kraków P. Zatem, zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest ocena decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. WSA w w/w wyroku sformułował też wytyczne pod adresem organów ponownie rozpoznających sprawę. Wskazał mianowicie, by organ wyjaśnił, czy inwestycja nie należy do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, o których mowa w art. 71 Prawa wodnego oraz ocenił, czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest zgodna z pozwoleniem wodnoprawnym oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie przez organ braku takiej zgodności winno być ocenione z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Powyższe uwagi i wytyczne poprzednio orzekającego w sprawie Sądu I instancji przypomniał WSA w Warszawie w zaskarżonym obecnie wyroku z 05.08.2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 935/11, podnosząc trafnie, że ocena prawna i wskazania wyrażone w wyroku z 28.04.2010 r., wiąże nie tylko organ, którego postępowanie było przedmiotem zaskarżenia, ale i sąd, który następnie je ocenia. Należy przy tym przypomnieć, że wskazania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a. nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok SN z dnia 13 marca 1975 r., III CRN 466/74, OSPiKA 1976, z. 3, poz. 63).

Powyższe uwagi należy mieć na względzie, ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wyroku WSA w Warszawie z dnia 05.08.2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 935/11. Wyrokiem tym Sąd I instancji zaakceptował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2010 r. w całości i stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] w części dotyczącej działki o nr ew. [...] oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. w pozostałej części.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w powiązaniu z art. 33 ust 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 122 ust. l pkt 3 Prawa wodnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności tylko w części decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r. Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który powoduje, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w ocenie stanu faktycznego faktu, że działka nr [...] obr. [...] nie była objęta pozwoleniem wodnoprawnym.

Odnosząc się do sformułowania pierwszego zarzutu, wskazać należy na jego wadliwość polegającą na tym, że wskazane przepisy w niniejszej sprawie nie połączono z przepisami postępowania przed sądami administracyjnymi, stosowanymi przez sąd administracyjny. Należy przypomnieć, że adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania może być tylko sąd I instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organy nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo). Nie jest to jednak taki błąd konstrukcyjny, który uniemożliwia orzekającemu NSA rozpoznania wskazanego zarzutu.

Tak więc, istotnym problemem prawnomaterialnym w niniejszej sprawie jest to, czy organ odwoławczy mógł uchylić w całości decyzję organu I instancji i orzec o nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...] i w pozostałej części odmówić stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji.

W odniesieniu do powyższej kwestii, orzekający NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. możliwym jest stwierdzenie nieważności decyzji w części, gdy nie spowoduje to problemu z wykonaniem pozostawionej w obrocie prawnym "części" decyzji. Sąd I instancji przyjął także trafnie, że w niniejszej sprawie, w stosunku do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, stwierdzenie jej nieważności w części nie powoduje, iż będzie ona niemożliwa do wykonania.

Stanowisko odnośnie możliwości stwierdzenia nieważności części decyzji znajduje oparcie w orzecznictwie NSA. W wyroku NSA z 08.01.2013 r., sygn. akt II GSK 1145/11 (cbois) wskazuje się, że pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji, tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a., przy zastosowaniu uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi tego kodeksu - powinno być regułą działania organów nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem (tak też orzeczenia: 1999.12.21, sygn. akt IV SA 2311/97, LEX nr 48738, z 1998.01.29, sygn. akt IV SA 583/96, LEX nr 45666, z 1988.01.21, sygn. akt IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25, a także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23.02. 1998 r., sygn. akt OPS 6/97, ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 5). Zaś co do warunków stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w części, warto przytoczyć pogląd SN, według którego jest to możliwe:"(...) gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 § 1 K.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji." (zob. wyrok z 23.01.2003 r., sygn. akt SN III RN 3/02, OSNP 2004/4/56).

Taka sytuacja, która w myśl tezy SN uniemożliwiałaby stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...], nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Wynika to z zakresu pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2001 r., znak: [...]. Decyzją tą udzielono "pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę (zarurowanie) rowu melioracyjnego bez nazwy pomiędzy ul. [...] a ul. [...] na długości 64,5 m na terenie działek nr [...],[...] obr. [...] P.", natomiast w uzasadnieniu wskazano, że inwestycja wykonana zostanie na terenie działek nr [...],[...],[...] obr. [...], rozszerzając zakres działek ujęty w sentencji o działkę nr [...]. Przy czym, w decyzji tej wyjaśnia się, że inwestycja na terenie działki nr 76/3 obejmie wylot i ubezpieczenie rowu, a zgodę na wykonanie przedmiotowej inwestycji wyraziły strony, tj. właściciele w/w działki: M. i T. M. Zatem, nie może być wątpliwości, że realizacja inwestycji na działkach [...],[...],[...], z pominięciem działki nr ew. [...], jest możliwa ze względów technicznych, bo w/w pozwolenie o tym właśnie stanowi. Innymi słowy, inwestycja realizowana w tym zakresie może "samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem" w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 122 ust. l pkt 3 Prawa wodnego.

Podsumowując teoretyczne rozważania dotyczące prawnych możliwości stwierdzenia nieważności decyzji i na tym tle faktyczne możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...], orzekający NSA jest zdania, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w powiązaniu z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 122 ust. l pkt 3 Prawa wodnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności tylko w części decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r., jest niezasadny.

Ostatnio sformułowane uwagi stanowią równocześnie odpowiedź na drugi zarzut skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który powoduje, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w ocenie stanu faktycznego faktu, że działka nr [...] obr. [...] nie była objęta pozwoleniem wodnoprawnym.

Po pierwsze, Sąd I instancji nie pominął kwestii zakresu pozwolenia wodnoprawnego. Sąd stwierdził bowiem, że w stosunku do działki nr ew. [...] inwestor nie przedstawił pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że Sąd przyjął, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne obejmuje także działkę nr [...] obr. [...]. Orzekający NSA powyżej, cytując fragment w/w pozwolenia, potwierdził, iż obejmuje ono działkę nr [...] obr. [...]. Z wyjaśnienia organu wydającego w/w pozwolenie wodnoprawne wynika też, dlaczego dopiero w uzasadnieniu decyzji wskazano przedmiotową działkę, tj., ponieważ jej właściciele nie byli wnioskodawcami w tej sprawie.

W związku z podnoszoną w skardze kasacyjnej rozbieżnością pomiędzy sentencją i uzasadnieniem pozwolenia wodnoprawnego, orzekający NSA akceptuje pogląd, w myśl którego uzasadnienie decyzji administracyjnej jest jej integralną częścią i nawet jeżeli pewne elementy rozstrzygnięcia zostają przeniesione do uzasadnienia, to nie można dopatrywać się w takim wypadku istotnej wadliwości orzeczenia (por. wyrok NSA z 07.05.2008 r., sygn. akt I OSK 820/07, cbois).

Podsumowując, z treści pozwolenia wodnoprawnego, na które składa się sentencja i uzasadnienie, wynika jednoznacznie, że wydane ono zostało na przebudowę (zarurowanie) rowu melioracyjnego na terenie działek nr [...],[...],[...] obr. [...] Kraków P. Zatem, wskazane pozwolenie wodnoprawne nie ma wpływu na zakres ważności pozwolenia na budowę (decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r.) dotyczącego zamierzenia pn. zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w Krakowie, w części pozostawionej w obrocie prawnym, tj. w zakresie obejmującym działki: nr [...],[...], [...] obr. [...] Kraków P. Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w ocenie stanu faktycznego faktu, że działka nr [...] obr. [...] nie była objęta pozwoleniem wodnoprawnym, okazał się chybiony.

W odniesieniu do kolejnych zarzutów sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy podkreślić, zgadzając się z wywodem Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy i wydanie orzeczenia co do jej istoty. Przy czym, trafnie Sąd I instancji przytoczył ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd co do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Powołując się na te poglądy, Sąd I instancji trafnie wskazał, że organ odwoławczy był obowiązany ustalić ewentualne istotne wady postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. B., W. B. oraz R. i M. K. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn. "zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w Krakowie", zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] Kraków P. Zdaniem orzekającego NSA, organ odwoławczy to zadanie wykonał, co trafnie skonstatował Sąd I instancji.

Mając na uwadze powyższe uwagi dotyczące rozumienia kryterium "rażącego naruszenia prawa", NSA odniesie się do zarzutu dotyczącego wady tkwiącej w samej zaskarżonej decyzji, polegającej – zdaniem skarżących kasacyjnie – na tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] w części dotyczącej działki o nr ew. [...], mimo, że – jak podnosi się w skardze kasacyjnej - wniosek inwestorów obejmował 4-ry działki, w tym działkę nr ew. [...]. Wg skarżących – jest to rażące naruszenie prawa. W tej kwestii należy zauważyć, że teza, iż samowolne modyfikowanie wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę jest niedopuszczalne, nie ma swego źródła w wyraźnie sformułowanym przepisie prawnym, natomiast jest poglądem trafnie wywodzonym z zasad ogólnych kształtujących relacje między obywatelem i organami administracji publicznej, przyjmowanym w doktrynie i orzecznictwie. Jednakże możliwość praktycznego uwzględnienia tego stanowiska winna być rozważana w każdej sprawie, także badając, czy w toku postępowania wnioskodawcy nie zaakceptowali zmiany zakresu objętego wnioskiem. Zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nadto uwzględnić należy, czy skutki prawne decyzji obejmującej odmienny zakres inwestycji, niż wskazany we wniosku, są do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, zauważyć należy, iż - jak wskazują także inwestorzy przedsięwzięcia - działka nr ew. [...] należy do gminy Kraków i roboty na niej, z własnej inicjatywy, realizował Zarząd Gospodarki Komunalnej i Transportu Urzędu Miasta Krakowa. Stąd, zdaniem orzekającego NSA, organ odwoławczy, orzekając o legalności badanej decyzji w części z pominięciem działki nr ew. [...], nie przekroczył swoich kompetencji orzeczniczych wynikających z właściwości trybu postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji podjętej w trybie zwykłym.

W nawiązaniu do wcześniejszych uwag NSA, dotyczących specyfiki postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji należy również stwierdzić, zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że postępowanie prowadzone w tym trybie i dotyczące legalności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może obejmować także całokształtu postępowań poprzedzających wydanie takiego pozwolenia. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie bada się tylko kwalifikowane wady decyzji wydanej w trybie zwykłym.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.