Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1013/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 21, art. 22 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. (Dz. U. 2020 r. poz. 1427, dalej: ustawa), art. 4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej: rozporządzenie nr 2988/95), utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łę. z nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

31 maja 2017 r. Ax. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łę. (dalej: ARiMR) wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności rolnośrodowiskowej na 2017 rok.

15 marca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego w Łę. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w celu ustalenia, czy nie nastąpiło sztuczne podzielenie gospodarstwa rolnego w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemów wsparcia.

W odpowiedzi strona 10 kwietnia 2018 r. złożyła dokumenty dotyczące prowadzonego przez nią gospodarstwa.

W dniu 11 kwietnia 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. informujące, że Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w Ł.prowadzi śledztwo o sygn. akt [...] w sprawie uzyskiwania m.in. przez Ax. od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nienależnych dotacji w postaci dopłat przez przedłożenie potwierdzających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego, tj. o czyn z art. 297 § 1 k.k. i inne.

Postanowieniem z 21 maja 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łę. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w związku z wnioskiem o przyznanie płatności na 2017 rok do czasu zakończenia powyższego śledztwa sygn. akt [...].

Pismem z 25 marca 2020 r. strona wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, podnosząc, że śledztwo w sprawie, na którą powołał się organ, zostało zamknięte, a do sądu skierowano akt oskarżenia.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łę. wystąpił do Prokuratury Okręgowej w Łodzi z zapytaniem, czy postępowanie karne jest nadal w toku.

Pismem z 26 maja 2020 r. Prokuratura Okręgowa w Łodzi poinformowała, że Ł. Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji kontynuuje śledztwo pod sygn. [...], zaś zebrany materiał dowodowy dotyczący podmiotów wskazanych w piśmie organu (m.in. spółki Ax.) został wyłączony do odrębnego postępowania, które zakończyło się skierowaniem aktu oskarżenia do Sądu Okręgowego w Łodzi (sygn. akt [...]).

Postanowieniem z 16 czerwca 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łę. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.

Postanowieniem z 11 września 2020 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu zażalenia Ax., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu II instancji trafnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łę. uznał, że postępowanie karne nie zakończyło się, lecz przeszło w inną fazę wobec złożenia aktu oskarżenia do sądu, a rozstrzygnięcie, od którego organ I instancji uzależniał wydanie decyzji w postępowaniu o przyznanie płatności, jeszcze nie zapadło. Momentem, który może wyznaczać zasadność podjęcia zawieszonego postępowania, jest zakończenie postępowania karnego, nie zaś samego śledztwa, pomimo użycia w postanowieniu o zawieszeniu postępowania sformułowania "zakończenie śledztwa". Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji, podjęcie w rozpatrywanej sprawie zawieszonego postępowania nie znajduje uzasadnienia.

Jednocześnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że w sprawie dotyczącej wniosku strony o przyznanie płatności na rok 2017 zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie tego, czy wnioskodawczyni posłużyła się fałszywymi dokumentami ubiegając się o przyznanie płatności na rok 2017. Organ I instancji słusznie uznał, że rozstrzygnięcie przez sąd karny kwestii autentyczności dokumentów, a także przypisania winy i sprawstwa za zarzucany czyn z art. 297 § 1 k.k., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 jest bowiem zależne od rozstrzygnięcia postępowania karnego, które zapadnie przed sądem karnym. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łę. nie może ocenić tej kwestii we własnym zakresie.

Ax. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższe postanowienie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z 29 stycznia 2021 r. sygn. III SA/Łd 978/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z 11 września 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Łę. z 16 czerwca 2020 r. Zdaniem Sądu, uwzględniając wskazaną w postanowieniu z dnia 21 maja 2018 r. podstawę zawieszenia - śledztwo przeciwko skarżącej w sprawie sygn. akt [...], które to śledztwo zostało zamknięte oraz został sporządzony i wniesiony do sądu akt oskarżenia, należy stwierdzić, że wynik postępowania karnego, które toczy się obecnie przed Sądem Okręgowym w Łodzi pod sygn. akt [...], nie stanowi, w ocenie sądu prejudykatu dla prowadzonego przez organy postępowania w sprawie przyznania płatności. Organ, po złożeniu przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nie przeprowadził właściwej analizy pisma prokuratury z 26 maja 2020 r. w celu ustalenia, czy informacje udzielone przez organy administracji państwowej uzasadniają dalsze utrzymywanie stanu zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu, organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącej powinien zgromadzić materiał dowodowy dotyczący zakończonego śledztwa prowadzonego w stosunku do skarżącej, następnie dokonać szczegółowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i rozważyć, czy istnieje podstawa do podjęcia postępowania oraz czy istniała podstawa do jego zawieszenia, a zatem czy w sprawie w ogóle występowała kwestia prejudycjalna, mając na uwadze, że istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.

W dniu 7 czerwca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łę. wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, stwierdzając, że przyczyna zawieszenia wskazana jako podstawa zawieszenia w postanowieniu z 21 maja 2018 r. ustała.

Następnie w dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łę. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu do czasu prawomocnego zakończenia postepowania, toczącego się przed Sądem Okręgowym w sprawie sygn. akt [...].

Strona założyła zażalenie na ww. postanowienie.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Dyrektor [...] Oddziału ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że w analizowanym stanie faktycznym w dniu 31 maja 2017 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2017. Pod sygn. [...] oraz [...] prowadzone było przez Prokuraturę Okręgową w Łodzi, a następnie przez Prokuraturę Krajową śledztwo m.in. przeciwko stronie w sprawie uzyskiwania w latach 2009-2017 od ARiMR nienależnych dotacji poprzez przedłożenie poświadczających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego, tj. o czyn z art. 297 § 1 k.k. Obecnie postępowanie karne w tej sprawie jest prowadzone przez Sąd Okręgowy w Łodzi pod sygn. akt [...].

Dyrektor [...] Oddziału ARiMR zgodził się z oceną organu I instancji wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, iż kwestia ustalenia zasadności przyznania bądź odmowy przyznania płatności [...] na rok 2017 jest uzależniona od orzeczenia wydanego przez sąd w prowadzonej obecnie sprawie karnej. Uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd karny warunkuje bowiem wydanie prawidłowej decyzji merytorycznej w sprawie przyznania Ax. płatności na 2017 rok.

Organ odwoławczy zauważył, że ze względu na modyfikację obowiązków organów ARiMR w stosunku do zasad określonych w k.p.a i wynikające z tego uproszczenia dowodowe w dysponowaniu funduszami wspólnotowymi przyznawanie płatności następuje w oparciu o system opierający się na zaufaniu do informacji zamieszczanych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności. Z tej przyczyny, w ocenie organu, stwierdzona fałszywość wniosku na 2017 r. byłaby okolicznością istotną dla sprawy.

Dyrektor [...] Oddziału ARiMR podkreślił również, że w przypadku wydania wyroku karnego skazującego organy nie mają swobody w zakresie ustalenia okoliczności objętych wyrokiem, lecz są nim związane. Ponadto, jak zauważył sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 16 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 412/20 przyjęcie odmiennego stanowiska i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dokumenty, których rzetelność została zakwestionowana w postępowaniu prokuratorskim, a obecnie podlega ocenie przez sąd karny, narażałoby organ ARiMR na wydanie decyzji, która następnie musiałaby być podważona w postępowaniu nadzwyczajnym.

Ax. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące wydaniem wadliwego postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania płatności na 2017 rok, w drodze uznania, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w kwestii rzetelności i autentyczności dokumentów przedstawionych przez skarżącą w celu uzyskania płatności stanowi zagadnienie wstępne w kontrolowanym postępowaniu od którego rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej;

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek w postaci zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli;

- art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie karne może być uznane zagadnieniem wstępnym w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez brak opisania w uzasadnieniu postanowienia podstaw faktycznych i prawnych jego wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania postanowienia z uwagi na zawarcie w jego treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uchybieniu przez organ administracyjny obowiązkowi dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, wyczerpującego rozpatrzenia materiału sprawy, zasadzie prawdy obiektywnej, dokonując dowolnej oceny materiału sprawy - poprzez niewskazanie jakie to konkretne dokumenty objęte postępowaniem karnym stanowiły podstawę otrzymania przez skarżącego dopłat, za jaki okres, w jakim przedmiocie (rodzaju płatności), do jakiego gruntu i z jakiego tytułu i w jaki sposób lub na jakiej podstawie stwierdzenie fałszu tych dokumentów rzutuje w sposób bezpośredni na wniosek o płatność - a w konsekwencji uniemożliwienie rozstrzygnięcia co konkretnie stanowi zagadnienie prejudycjalne;

- art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz szybkości postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z [...] utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łę. z [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie z przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2017 r. w związku z wnioskiem złożonym przez Ax.

Kontrolując zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy, Sąd stwierdził naruszenie przepisów w stopniu, który obligował do wyeliminowania rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Jak wynika z zaskarżonego postanowienia, zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w cytowanym przepisie, miało być opisane wcześniej toczące się postępowanie karne. Przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie na rok 2017: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, a także płatności rolnośrodowiskowej PROW.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zatem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07).

Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013).

Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14).

Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania nie mogą więc mieć wpływu względy natury celowościowej i ekonomika postępowania. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2508/15).

Rozważając zatem zawieszenie postępowania, organ powinien ocenić, czy faktycznie istnieją przyczyny zawieszenia oraz – odnosząc to do niniejszej sprawy – czy okoliczności stanowiące przeszkodę do rozpoznania sprawy są tego rodzaju, by można je było zakwalifikować jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łę. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem Ax. o przyznanie płatności na rok 2017. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że Komenda Wojewódzka Policji w Łodzi w piśmie z dnia 11 kwietnia 2018 r. poinformowała, iż Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w Ł. prowadzi śledztwo o sygnaturze akt [...] w sprawie uzyskiwania m.in. przez spółkę od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nienależnych dotacji w postaci dopłat w wyniku przedłożenia potwierdzających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego, tj. o czyn z art. 297 § 1 k.k. i inne. Ponadto organ I instancji wskazał, że postępowanie podlega zawieszeniu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w Ł. w sprawie o sygn. [...].

W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe i oceniając w tym kontekście wskazaną w postanowieniu z [...] podstawę zawieszenia, należy stwierdzić, że wynik postępowania karnego, które to postępowanie toczy się przed Sądem Okręgowym w Ł. pod sygn. akt [...], nie stanowi prejudykatu dla prowadzonego przez organy postępowania w sprawie przyznania płatności. Dowody zebrane w tym zakresie na potrzeby postępowania karnego mogą oczywiście zostać wykorzystane dla potrzeb postępowania administracyjnego, nie oznacza to jednak, że organy nie mogły, a nawet nie powinny były kwestii spełnienia przesłanek do przyznania skarżącemu płatności ustalić we własnym zakresie. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sądu karnego w tym zakresie nie determinuje sposobu zakończenia postępowania administracyjnego.

W tym miejscu wskazać również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14 stwierdził, że z punktu widzenia przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., za nieuzasadnione uznać należało stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu ustawy procesowej, można było uznać równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, zwłaszcza zaś, aby wskazany walor zagadnienia wstępnego można było przypisać dokonanym (dokonywanym) w tym postępowaniu ustaleniom faktycznym, ich prawnokarnej ocenie oraz rezultatowi tego postępowania. Analogiczny wniosek, w ocenie tut. Sądu, należy odnieść do postępowania prowadzonego już przed sądem karnym.

NSA stwierdził też, że postępowanie karne "nie rozstrzyga" żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przywołanego przepisu k.p.a., to jest innymi słowy nie uzależnia rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącego i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników tego postępowania przygotowawczego. Postępowanie to, nie rozstrzyga bowiem zagadnienia prawnego w znaczeniu, o jakim mowa była powyżej. Okoliczność zaś, że wymienione postępowanie przygotowawcze - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie uzasadnia, aby zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o wskazaną "podstawę" uznać można było zasadne. treści Nie uzasadnia to jednocześnie, aby wbrew art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., można ją było traktować, jako samoistną przesłankę i podstawę zawieszenia tego postępowania.

Zdaniem Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, stwierdzić należy, że organy wadliwie zastosowały zatem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wykazano, aby w sprawie rzeczywiście wystąpiło zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ.

W ocenie Sądu, zawieszając postępowanie organ dążył wyłącznie do uchylenia się od samodzielnej oceny okoliczności stanu faktycznego sprawy, oczekując, że wyręczy go w tym zakresie orzeczenie sądu karnego. Organ zapomina jednak, że ocena materiału dowodowego leży w jego absolutnie podstawowych obowiązkach nawet wówczas, gdy okoliczności sprawy są zawiłe i budzą obawy, że w późniejszym okresie pierwotnie założone wnioski okażą się błędne, skutkując koniecznością weryfikacji wydanych na ich podstawie rozstrzygnięć. Sąd nie akceptuje przy tym ogólnego stanowiska organu, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w postępowaniu o przyznanie płatności dochodzi do odejścia od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., co prowadzi w konsekwencji do odejścia od reżimu prowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z art. 77 k.p.a. Nie negując bowiem generalnego wniosku, iż rzeczywiście w tego rodzaju postępowaniach ciężar dowodu, co do zasady, został przerzucony na wnioskodawcę, należy jednak dostrzec, iż w przypadku ujawnienia wątpliwości odnoszących się do materiału przedłożonego przez wnioskodawcę oraz rodzących się na jego tle wątpliwości, ciężar dowodu w zakresie ich wyjaśnienia spoczywa już na organie administracji.

Zdaniem Sądu, potwierdzeniem uchylania się przez organ od prowadzenia sprawy i poczynienia w jej toku niezbędnych ustaleń oraz ocen co do stanu faktycznego, czemu służyć miałaby instytucja zawieszenia postępowania, jest także dość wybiórczy i instrumentalny dobór orzecznictwa mającego wspierać argumentację organu przemawiającą za zawieszeniem postępowania. Organ powołał się bowiem na jednostkowe orzeczenie tut. Sądu o sygn. III SA/Łd 412/20, w którym w zbliżonym stanie faktycznym Sąd rzeczywiście oddalił wniesioną skargę. Jednocześnie, mimo że organ ma wiedzę w tym zakresie, przemilczano fakt, iż w przypadku innych tego rodzaju spraw, w których również Sąd oceniał kwestię zasadności zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przyjęto ocenę odmienną od prezentowanej w ww. orzeczeniu. W tym kontekście wskazać wystarczy choćby na znajdujący się w aktach postępowania odpis wyroku z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 979/20. Ponadto w wyrokach z 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 980/20 i III SA/Łd 981/20, Sąd w niemal analogicznym stanie faktycznym wyraźnie stwierdził, iż w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ. Nie jest zatem zrozumiałe w okolicznościach niniejszej sprawy, dlaczego organ stanął na odmiennym stanowisku, choć w ocenie składu orzekającego, nie ma ku temu stosownych podstaw, a postępowanie w sprawie nie powinno zostać zawieszone z przyczyn, na podstawie których organ to uczynił. Dodatkowo, jako pozorną należy ocenić aktywność organu I instancji przejawiającą się wydaniem postanowienia z 7 czerwca 2021 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie zmienia bowiem obrazu sprawy okoliczność przeniesienia prowadzenia sprawy karnej z postępowania toczącego się przed prokuraturą na drogę postępowania przed sądem powszechnym, na co tut. Sąd wskazał w toku swoich wcześniejszych rozważań, jednoznacznie przesądzając o braku podstaw do formułowania twierdzenia, iż w sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym.

Z przytoczonych wyżej względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

d.cz.