Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1622/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...]"L" R.G. , A.W. w L. na decyzję Głównego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...]kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty nienależnie pobranej dotacji 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonywana w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 93 a ust. l ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa określił Przedsiębiorstwu [...] "L " R. G. , A. W. zwanemu dalej Skarżącym kwotę nienależnie pobranej w latach 2001-2002 dotacji do badań opryskiwaczy w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustalił, iż w latach 2001-2002 decyzjami z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] oraz z dnia[...] sierpnia 2002 r. Nr [...] Skarżącemu udzielono dotacji w wysokości odpowiednio [...] zł oraz [...] zł za badania opryskiwaczy.

W dniu [...] stycznia 2005 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa otrzymał notę sygnalizacyjną od Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. informującą o wynikach kontroli przeprowadzonej u Skarżącego, w trakcie której ustalono, że z otrzymanej za II półrocze 2001 r. dotacji kwota [...] zł oraz z otrzymanej za I półrocze 2002 r. dotacji kwota[...] zł dotyczy badań opryskiwaczy będących w użytkowaniu osób prawnych. Tymczasem zgodnie z § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2000 r. w sprawie wysokości stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa oraz szczegółowych zasad i trybu udzielania oraz rozliczania tych dotacji (Dz.U. Nr 35, poz. 401 ze zm.) oraz § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 maja 2002 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz.U. Nr 65, poz. 595 ze zm.) dotacja mogła być udzielona za badania opryskiwaczy ciągnikowych lub samobieżnych, polowych i sadowniczych będących w użytkowaniu rolników. Przez pojęcie "rolnika" należy z kolei rozumieć człowieka zajmującego się rolnictwem, prowadzącego gospodarstwo rolne, pracującego na roli lub też osobę fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą jako posiadacz (samoistny albo zależny) gospodarstwa rolnego położonego w granicach Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji organ I instancji uznał, iż dotacja udzielona Skarżącemu jako pobrana nienależnie podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

Od tej decyzji Skarżący złożył odwołanie, zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego, tj. ustawy o finansach publicznych poprzez błędne zastosowanie jej art. 93 w brzmieniu obowiązującym po zmianach dokonanych w 2003 r., podczas, gdy sprawa dotyczy lat 2001-2002

- prawa proceduralnego, tj. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez wydanie decyzji:

a) z pominięciem art. 123 § 1 oraz art. 200 ord. pod. poprzez uniemożliwienie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a tym samym wypowiedzenia się w jego sprawie

b) z naruszeniem art. 210 § 1 pkt 3 ord. pod. poprzez brak oznaczenia strony

c) w oparciu o wynik kontroli, który został włączony jako dowód w sprawie bez odpowiedniego postanowienia

Skarżący zauważył, iż ustawodawca nie określił na potrzeby wymienionych wyżej rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi definicji "rolnika", a zatem, jego zdaniem, posłużenie się przez organ I instancji definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego jest zbyt daleko idącą interpretacją. Przepisy tych rozporządzeń nie odsyłają bowiem do tego rodzaju lektury. Skarżący podniósł, że potwierdzeniem występowania wątpliwości w tym zakresie jest pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa we W. z dnia [...]października 2002 r., w którym zajęto jednoznaczne stanowisko, iż dotacja do badań opryskiwaczy będących w posiadaniu osób prawnych jest niemożliwa.

Skarżący podkreślił ponadto, iż decyzja nie zawiera odpowiedzi na argumentację zawartą w jego piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. będącym jednym z dowodów w sprawie, co stanowi naruszenie art.191 ord. pod., który nakłada na organ obowiązek dokonywania oceny materiału dowodowego i obowiązek poinformowania, jaka część materiału i dlaczego zostaje pominięta jako dowód w sprawie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 93 ustawy o finansach publicznych Skarżący wskazał, iż za podstawę swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa przyjął art. 93a tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 2003 r., podczas gdy sprawa dotyczy lat 2001-2002. W ówczesnym stanie prawnym zaś ustawa o finansach publicznych przewidywała zwrot dotacji tylko w dwóch przypadkach, tj. w przypadku wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem, względnie w sytuacji, gdy została ona pobrana w nadmiernej wysokości. Przedmiotową decyzję wydano natomiast w związku z nienależnie pobraną dotacją, a zatem dotyczy ona przypadku, którego ustawodawca nie przewidział. Tymczasem z konstytucyjnej zasady nie działania prawa wstecz, jednoznacznie wynika, że nie można dokonywać oceny materiału dowodowego w oparciu o przepisy, które w badanym okresie jeszcze nie funkcjonowały.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa uchylił decyzję organu I instancji w zakresie kwalifikacji dotacji, którą Skarżący zobowiązany jest zwrócić i w tym zakresie orzekł w ten sposób, że użyte w rozstrzygnięciu tej decyzji wyrazy "kwotę nienależnie pobranej w 2001 i 2002 roku dotacji" oraz wyrazy "od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji" zastąpił odpowiednio wyrazami "kwotę nadmiernie pobranej w 2001 i 2002 roku dotacji" oraz wyrazami "od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia dotacji". W pozostałym zakresie organ odwoławczy decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Organ zauważył, iż z punktu widzenia łącznej wysokości dotacji udzielonej Skarżącemu w latach 2001-2002 do badań opryskiwaczy kwota [...] zł stanowi kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w stosunku do kwoty dotacji, która mogła być i została udzielona zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Jednocześnie organ przyznał, iż istotnie termin "dotacja udzielona nienależnie" został wprowadzony do ustawy o finansach publicznych dopiero ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 93, poz. 890). Stąd też organ dokonał uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie kwalifikacji dotacji przypadającej do zwrotu i w tym zakresie orzekł, jak w rozstrzygnięciu niniejszej decyzji. Zmiana kwalifikacji dotacji nie wpływa zdaniem organu na brzmienie rozstrzygnięcia tejże decyzji w pozostałej części.

Organ nie zgodził się z zarzutem Skarżącego, iż decyzja organu I instancji nie zawiera oznaczenia strony. Z jej treści jednoznacznie wynika bowiem, kto jest stroną, a rozstrzygnięcie zostało sformułowane w taki sposób, by odpowiadało treści art. 93 a ust. l ustawy o finansach publicznych. Poza tym poniżej podpisu organu jest ponownie przywołana strona, jako podmiot, który otrzymuje decyzję.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 123 § 1 oraz art. 200 ord. pod. organ odwoławczy zauważył, iż pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. poinformowano Skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz pouczono go o możliwości czynnego w nim udziału, w tym o treści art. 10 § l k.p.a.

Organ wyjaśnił ponadto, że nota sygnalizacyjna przesłana przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. nie musiała być włączona jako dowód w sprawie w drodze postanowienia. W postanowieniu tym wymienia się bowiem fakty wymagające stwierdzenia (przeprowadzenia dowodu). Fakty zaś znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że skoro przepisy, na podstawie których udzielono Skarżącemu dotacji nie definiowały pojęcia "rolnik", to naturalnym było, że pojęcie to rozumieć należało w jego podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Przywołana przez organ I instancji definicja "rolnik" ze Słownika Języka Polskiego jest precyzyjna i nie budzi wątpliwości.

W skardze na tę decyzję Skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 210 §1 oraz art.200 ord. pod.

- dokonanie ustaleń w oparciu o wynik kontroli włączony jako dowód w sprawie bez odpowiedniego postanowienia

- naruszenie art. 233 §1 pkt 2 lit."a" ord. pod. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie,

- naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania w drodze zawiadomienia, zamiast postanowienia

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ustawy o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym w 2003 r. oraz przepisów rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2000 r. oraz z dnia 22 maja 2002 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji w całości i umorzenie postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł iż rozstrzygnięcie dokonane przez organ odwoławczy na podstawie art. 233 §1 pkt 2 lit. "a" ord. pod. w zakresie częściowego uchylenia decyzji organu I instancji jest nieprawidłowe. Skoro bowiem postępowanie kontrolne wykazało kwotę "nienależnie pobranej dotacji", to niedopuszczalne, zdaniem Skarżącego, było określenie tej kwoty jako "nadmiernie pobranej dotacji". Skarżący podkreślił ponadto, że zmiana ta ma istotne znaczenie, gdyż w sprawie nie występuje sytuacja związana z nadmiernie pobraną dotacją.

Skarżący zaznaczył również, iż w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie zajął stanowiska co do wskazanych przepisów rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zauważył, że o ile przepis § 47 ust.1 cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2000 r. stanowi o opryskiwaczach będących w użytkowaniu rolników, to w § 43 ust.1 rozporządzenia z dnia 22 maja 2002 r. słowo "rolnik" zostało pominięte. Oznacza to, ustalenia dotyczące nienależnie pobranej dotacji w 2002 r. nie mają uzasadnienia w świetle obowiązującego w tymże roku rozporządzenia z dnia 22 maja 2002 r. Zdaniem Skarżącego rolnikami są wszystkie podmioty realizujące produkcję rolniczą Konsekwencji niedoskonałości legislacyjnych nie można zaś przerzucać na podmioty których działanie styka się z nimi.

Skarżący podkreślił ponadto że "zawiadomienie o wszczęciu postępowania" zostało wydane przez Państwową Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa Główny Inspektorat, która nie jest organem administracji publicznej, organem tym jest Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Poza tym wszczęcie postępowania powinno zdaniem Skarżącego nastąpić w drodze postanowienia. Zarzucono również jako bezprawne powiadomienie Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. o wszczęciu postępowania w sprawie oraz przesłanie zaskarżonych decyzji także Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Roślin i Nasiennictwa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W wydanych w niniejszej sprawie decyzjach Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa określił kwotę dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa.

Zgodnie z art. 93a ust. 3 ustawy o finansach publicznych do podlegających zwrotowi dotacji stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy ord. pod. Z treści tego przepisu wynika zatem wyraźnie, że w zakresie wymienionych w tym przepisie należności zastosowanie mają tylko przepisy Działu III ord. pod., to jest przepisy regulujące zobowiązania podatkowe. Skoro przepis ten zastosowanie przepisów ord. pod. ogranicza wyłącznie do norm zawartych w jej Dziale III, to należy przyjąć, że do postępowania w zakresie tych należności na podstawie art. 1 pkt 1 k.p.a. mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem normuje ona postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Działając na tej podstawie Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wszczął w oparciu o art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie z urzędu, o czym zawiadomił Skarżącego pismem z dnia [...] stycznia 2005 r.

W tym miejscu ustosunkowania się wymaga zarzut naruszenia przez organy art. 61 § 4 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania w drodze zawiadomienia zamiast postanowienia.

Oceniając tak postawiony zarzut stwierdzić należy, iż z rozwiązań przyjętych w art. 61 § 1 i § 3 wynika, że przepisy k.p.a. nie przewidują - w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu - wydania przez organy administracji publicznej odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji lub postanowienia. Spełnienie warunków co do strony przedmiotowej i podmiotowej postępowania rodzi obowiązek podjęcia czynności postępowania przez organ administracji publicznej. Wyjątek od tej zasady przewidziano w art. 31 § 2 k.p.a., który reguluje formę wszczęcia postępowania, w razie gdy z takim żądaniem wystąpiła organizacja społeczna. W takim przypadku organ wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu lub o odmowie jego wszczęcia. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. wszczęcie postępowania z urzędu obliguje organ do zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie, co też organ pierwszej instancji uczynił przesyłając Skarżącemu pismo z dnia [...] stycznia 2005 r.

Niezasadny jest wobec tego zarzut naruszenia w tym zakresie przepisów procesowych.

Sąd za chybiony uznał również podniesiony przez Skarżącego zarzut naruszenia właściwości, którego dopuściła się Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa wydając zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie. Zdaniem Skarżącego powinien to uczynić Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa.

Wprawdzie trafnie Skarżący zauważył, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydane zostało na formularzu z nadrukiem w nagłówku "Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa", jednakże z jego treści wynika, iż wydał je właśnie Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Świadczy o tym po pierwsze, jego podpis widniejący na zawiadomieniu, a po drugie zawarty w jego treści zwrot "zawiadamiam".

Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami k.p.a. Sąd nie będąc na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako p.p.s.a.) związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zważył, że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ord. pod., nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.

Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Z tego względu nie można uznać, iż przywołanie art. 10 § 1 k.p.a. w piśmie wszczynającym postępowanie jest wystarczające do stwierdzenia, że organ wywiązał się z obowiązków nałożonych nań tym przepisem.

Twierdzenie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, że w zawiadomieniu oprócz pouczenia Skarżącego o możliwości czynnego udziału w postępowaniu jest również przywołany art. 10 § 1 k.p.a. nie przystaje do treści tego przepisu. Czym innym jest bowiem zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażające się w umożliwieniu jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzeniu, a czym innym stworzenie jej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, będące dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie to takie, w którym uwzględniono oba te elementy. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organ art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ także na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Jak wynika z treści decyzji okoliczności faktyczne uzasadniające zwrot nadmiernie pobranej dotacji ustalił organ kontroli skarbowej. Przesłaną w trybie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 z późn. zm.) przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. notę sygnalizacyjną z dnia [...] stycznia 2005 r., a nie jak twierdzi Skarżący wynik kontroli, Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia.

Zawarto w niej stwierdzenie, że w dotacji do badań opryskiwaczy, przyznanej Skarżącemu za II półrocze 2001 r. i za I półrocze 2002 r. wystąpiły przypadki "pobrania dotacji do badań opryskiwaczy będących w użytkowaniu osób prawnych". Analogiczne stwierdzenie znalazło się w treści pisma Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] stycznia 2005 r., którym w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił on Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części przyznanej dotacji na dofinansowanie kosztów badań opryskiwaczy przeznaczonych do wykonywania zabiegów ochrony roślin udzielonej Skarżącemu w latach 2001-2002.

W tym miejscu Sąd zauważa, iż nota sygnalizacyjna Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. nie może stanowić wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności udzielenia Skarżącej dotacji. Stanowić może natomiast, podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 32 ustawy o kontroli skarbowej jednostka, do której nota sygnalizacyjna została skierowana, jest obowiązana, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej noty, zawiadomić dyrektora urzędu kontroli skarbowej o sposobie wykorzystania zawartych w niej informacji lub o przyczynach jej niewykorzystania. W świetle powyższego za zgodne z przepisami należy uznać zawiadomienie Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. o wszczęciu postępowania w sprawie. Nie stanowi również naruszenia prawa przesłanie wydanych przez organy obu instancji decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa we W. , gdyż pełni on nadzór na terenie województwa w zakresie określonym ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. 2004 r. Nr 11, poz. 94 z późn. zm.).

Jednakże zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły zasady postępowania dowodowego określone przepisami k.p.a.

Zgodnie z jego art. 7 w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten obciąża zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, który niejako ponownie rozstrzyga sprawę.

Rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, które uwzględnia wzajemne powiązania między nimi, w celu uzyskania jednoznaczności ustaleń faktycznych i prawnych.

Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a.

Obowiązków wynikających z powyższych przepisów organy obu instancji nie wypełniły w sposób należyty. Oprócz noty sygnalizacyjnej Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. z dnia [...] stycznia 2005 r. nie zebrały w zasadzie żadnego materiału dowodowego, co jest niezgodne z wyżej wymienionymi przepisami. Dopiero kompletny materiał dowodowy zebrany i oceniony w sposób określony w art. 7, 77 i 80 k.p.a. może stanowić podstawę decyzji administracyjnej. Włączenie z kolei jakiegokolwiek dowodu do akt sprawy wymaga rzeczywiście wydania postanowienia jednakże nota sygnalizacyjna dowodu takiego nie stanowi.

Oceniając wydane przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa rozstrzygnięcia Sąd zważył również, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Składniki tych uzasadnień ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, iż organ uznając część kwoty uzyskanej z dotacji jako kwotę pobraną w nadmiernej wysokości powinien wskazać, z jakiego konkretnie tytułu wysokość otrzymanej dotacji jest kwestionowana. Ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że chodzi o kwotę dotacji ([...] zł) za badania opryskiwaczy będących w użytkowaniu osób prawnych bez określenia jakich podmiotów dotyczy stanowi uchybienie powyższemu obowiązkowi uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Jest to praktycznie wszystko, co w uzasadnieniach decyzji napisano na temat tej kwoty. Ograniczając się do takiego uzasadnienia swojego stanowiska organy uniemożliwiły Sądowi kontrolę jego prawidłowości. W decyzjach nie wskazano również terminu, od którego naliczane są odsetki za zwłokę, ograniczając się do stwierdzenia, że ma to miejsce od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia dotacji.

W ocenie Sądu w wydanych w sprawie decyzjach organy zasadnie natomiast przyjęły, iż w sytuacji gdy ani przepisy rozporządzeń na podstawie, których udzielono Skarżącemu dotacji, ani przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierały definicji "rolnika" należało w tym względzie odnieść się do definicji ze Słownika Języka Polskiego. Na marginesie jedynie Sąd zauważa, iż brak było z kolei podstaw prawnych, by posiłkować się znaczeniem nadanym temu pojęciu ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, skoro ze swej istoty dotyczy ona osób fizycznych.

Należy jednakże stwierdzić, że rację ma Skarżący, iż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie ustosunkował się do kwestii zakresu podmiotowego przepisów § 47 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2000 r. w sprawie wysokości stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa oraz szczegółowych zasad i trybu udzielania oraz rozliczania tych dotacji oraz § 43 § 1 rozporządzenia z dnia 22 maja 2002 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa

Jak bowiem słusznie zauważył Skarżący, iż o ile treść § 47 ust. 1 cytowanego rozporządzenia wprost stanowi, iż chodzi o badania opryskiwaczy ciągnikowych lub samobieżnych, polowych i sadowniczych będących w użytkowaniu rolników, o tyle w § 43 § 1 powołanego rozporządzenia nie wspomniano o rolniku w ogóle.

Strona postępowania ma natomiast prawo oczekiwać, że ocena podniesionych przez nią zarzutów znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi, że organ odwoławczy nieprawidłowo wykorzystał swoje reformacyjne kompetencje.

Podkreślić przy tym należy, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa mógł dokonywać ustaleń odmiennych niż organ pierwszej instancji. Mógł też odmiennie ocenić materiał dowodowy. Postępowanie odwoławcze polega bowiem na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, a nie jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia tego organu.

Kompetencje organu drugiej instancji do wydania decyzji w wyniku postępowania odwoławczego są natomiast ograniczone w tym znaczeniu, że organ odwoławczy może podjąć tylko jedną z decyzji wymienionych w przepisie art. 138 k.p.a. i tylko w granicach wyznaczonych przez ten przepis. Z wykładni językowej przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy jest uprawniony (obowiązany) do orzekania o mocy prawnej decyzji zaskarżonej odwołaniem oraz że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję (w całości lub w części) jest obowiązany orzec co do istoty sprawy.

Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa uchylił w części własną decyzję i orzekł co do istoty sprawy - określając kwotę nadmiernie pobranej dotacji w latach 2001-2002 w miejsce określonej przez organ pierwszej instancji kwoty dotacji pobranej nienależnie. Zdaniem Sądu przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dawał organowi odwoławczemu podstawę do takiego rozstrzygnięcia.

Sąd nie stwierdził również, by organy naruszyły art. 93a ustawy o finansach publicznych. Przepis ten dodany do ustawy z dniem 30 kwietnia 2004 r. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 93, poz. 890). W ust. 1 powyższego przepisu określone zostały elementy jakie powinna zawierać decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji. Ponadto w przepisie tym unormowano właściwość i kompetencje organów oraz zakres zastosowania przepisów ord. pod. W niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały ten przepis, jako przepis o charakterze proceduralnym.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono stosownie do art. 152 p.p.s.a.