Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 761/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 30 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzeń technicznych i ich części powstałych w wyniku rozbudowy spalarni odpadów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał Spółce z o.o. [...] z siedzibą w [...]przy ul. [...][...] dokonać rozbiórki urządzeń technicznych i ich części budowlanych powstałych w wyniku rozbudowy spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych w [...] przy ul. [...] na działce o numerze geodezyjnym [...],[...], obręb [...].

W osnowie decyzji organ orzekający wskazał, że orzeczona rozbiórka dotyczy następujących urządzeń instalacji i ich części budowlanych: kosz do załadunku odpadów wraz z fundamentem o powierzchni [...] m2, komora dopalania gazów wraz z metalową estakadą o powierzchni [...] m2, komin awaryjny ze stalowym słupem, schładzacz spalin, podajnik sorbalitu, filtr suchy, wentylator ciągu spalin wraz z betonowym fundamentem i łożem wibracyjnym, wieża mokrego oczyszczania spalin, wykraplacz spalin, emitor, kontener monitorowania spalin oraz betonowa płyta grubości [...] cm i powierzchni [...] m2.

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przedstawił szczegółowy opis przebiegu postępowania w sprawie, uwzględniający podjęte w jego toku czynności procesowe. Wskazano w nim m.in., że zgodnie z ustaleniami organu spalarnię odpadów wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 1984 r. oraz decyzji zmieniającej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. wydanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], natomiast pozwolenie na użytkowanie obiektu określonego jako "[...]" udzielone zostało przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 1999 roku.

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił też, że na podstawie opisu i rysunków technicznych projektu wykonawczego, będącego załącznikiem do decyzji pozwolenia na budowę nr [...], ustalił, że ciąg technologiczny urządzeń spalarni umieszczono wewnątrz budynku. Obok pomieszczeń, takich jak: magazyn odpadów, pomieszczenie załogi, szatnia czysta, węzeł sanitarny, szatnia brudna, magazyn kondycjonowania odpadów zaprojektowano wnętrze spalarni o pow. [...] m2. W pomieszczeniu spalarni umieszczono następujące urządzenia: spalarka odpadów, zespół załadunku, termoreaktor, fluidalna stacja oczyszczania spalin, kocioł parowy odzysknicowy, wentylator wyciągu spalin, urządzenie do załadunku i kondycjonowania popiołu. Obiektem, który zaprojektowano poza obrysem budynku była estakada pod przewód spalinowy. Estakadę zaprojektowano i wybudowano jako konstrukcję wsporczą pod przewód spalinowy wychodzący z budynku spalarni do wolnostojącego, murowanego komina o wys. [...] m. Budynek spalarni, estakada pod przewód spalinowy i komin stanowiły odrębne części pod względem budowlanym, jednak technologicznie były ze sobą powiązane.

W wyniku dokonanych w dniu [...] czerwca 2017r. oględzin na działce nr [...] stwierdzono, że spółka [...] zainstalowała urządzenia techniczne spalarni poza obrysem istniejącego budynku. Obecnie budynek wraz z wyposażeniem wewnętrznym oraz zamontowanymi na zewnątrz urządzeniami instalacji technicznej i ich częściami budowlanymi tworzy jednolity pod względem użytkowym i technicznym obiekt budowlany o zamierzonym przeznaczeniu.

Organ orzekający zwrócił uwagę, że uczestniczący w oględzinach przedstawiciele spółki [...] przyznali, że około [...]/[...] roku dokonano montażu następujących urządzeń technicznych: komora dopalania spalin, schładzacz spalin, podajnik sorbalitu i filtr suchy, wentylator ciągu spalin, wieża mokrego oczyszczania spalin, wykraplacz spalin, emitor, kontener do monitorowania jakości spalin i urządzenie do załadunku odpadów. Wcześniej inwestor zdemontował część wyposażenia istniejącej spalarni, które znajdowały się w budynku. Następnie zwiększono objętość komory pirolitycznej i zamontowano nowe urządzenia techniczne, które umieszczono poza obrysem budynku z uwagi na ich gabaryty. Aby umożliwić ich prawidłowy montaż na zewnątrz budynku, na powierzchni [...] m2 wykonano płytę betonową o grubości 20 cm, stalową estakadę i słup.

Na płycie betonowej i na estakadzie o wymiarach: szerokość [...] m, długość [...] m i wysokość [...] m zamontowano komorę dopalania spalin /tzw. termoreaktor/. Estakada jest stalową konstrukcją inżynierską mającą na celu umieszczenie termoreaktora na odpowiedniej wysokości. Termoreaktor ma połączenie z kominem awaryjnym, który oparto na pojedynczej podporze w postaci stalowego słupa. Kolejnym nowym urządzeniem umieszczonym na płycie betonowej jest schładzacz spalin, który odbiera spaliny z ekonomizera umiejscowionego w budynku. Następnie w ustalonym schemacie umiejscowiono podajnik sorbalitu i filtr suchy, które, służą do oczyszczania spalin. Oba urządzenia umieszczono na specjalnej konstrukcji stalowej. Dalszym urządzeniem jest wentylator ciągu spalin, który posadowiono na betonowym fundamencie o wymiarach 1,50 m x 1,90 m i tzw. łożu wibracyjnym. Kolejnym urządzeniem technicznym jest wieża mokrego oczyszczania spalin, posadowiona bezpośrednio na betonowym podłożu. Następnie na końcu łańcucha technologicznego spalarni zamontowano wykraplacz spalin. Wszystkie wymienione wyżej urządzenia techniczne umieszczono na różnorakich konstrukcjach budowlanych, jak: estakada, pojedynczy słup, konstrukcja stalowa, fundament betonowy z łożem. Całość za pomocą stalowych blach i śrub kotwiących zamocowano w sposób trwały do betonowego podłoża, mimo że trzpienie śrub z łbami zostały obcięte. Kolejnym urządzeniem w zespole spalarni jest emitor spalin o wysokości około 23 m. Emitor spalin, wykonany z rury z polipropylenu o średnicy 35 cm przymocowano do istniejącej konstrukcji wsporczej kominów z kotłowni oraz do drabiny kominowej. Obok podstawy komina, na betonowym podłożu umiejscowiono kontener z monitoringiem jakości spalin. Kontener posiada wymiary w rzucie przyziemia 2,50 m x 2,50 m. Innym urządzeniem zamontowanym przy budynku spalarni jest kosz o wymiarach 1,10m x 4,60 m przeznaczony do mechanicznego załadunku odpadów do spalarki. Pod przedmiotowe urządzenie techniczne wylano betonowy fundament o wymiarach w rzucie poziomym 5,80 m x 7,90 m i grubości 40 cm. Celem połączenia automatycznego węzła do załadunku odpadów z komorą spalania odpadów, która znajduje się wewnątrz budynku w komorze pirolitycznej, inwestor [...] wykonał w ścianie zewnętrznej budynku otwór o szerokości 3,50 m i wysokości od 2,60 m do 3,60 m.

W ocenie organu orzekającego roboty budowlane polegające na montażu w określonym miejscu urządzeń instalacji technicznej i wykonanie ich części budowlanych stanowią rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Płyta betonowa, estakada, słup oraz fundament to typowe części budowlane zamontowanych urządzeń technicznych przy budynku. Wykonane urządzenia techniczne i ich części budowlane powiązano w sposób trwały i funkcjonalny z istniejącymi urządzeniami w budynku spalarni. W celu związania wszystkich urządzeń znajdujących się wewnątrz spalarni z nowymi urządzeniami ulokowanymi na zewnątrz obiektu w jeden ciąg technologiczny, w ścianie zewnętrznej budynku wykonano odpowiedniej wielkości otwory, przez które poprowadzony jest przewód spalinowy, a załadunek odpadów do komory spalania odbywa się poprzez kosz załadunkowy umiejscowiony na zewnętrz budynku a nie, jak w zatwierdzonym projekcie budowlanym, przez magazyn odpadów.

Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wykonane roboty budowlane stanowią nie tylko przebudowę budynku, ale przede wszystkim rozbudowę istniejącej spalarni odpadów. Po wykonaniu robót budowlanych spalarnia odpadów jest nadal obiektem budowlanym, a dokładnie budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Z uzasadnienia wynika również, że w toku postępowania powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił bezspornie, że w wyniku montażu nowych urządzeń technicznych doszło do zwiększenia ilości odpadów przeznaczonych do unieszkodliwiania. W wystąpieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] lutego 2014 r. i w informacji z dnia [...] sierpnia 2015 r. podano, że maksymalna zdolność unieszkodliwiania odpadów po rozbudowie instalacji wynosi 2948,4 Mg/rok, a przed montażem nowych urządzeń spalarni, optymalna wielkość unieszkodliwiania odpadów była na poziomie 350 Mg/rok, co oznacza, że w następstwie zastosowanych urządzeń technicznych parametry użytkowe spalarni i zdolność unieszkodliwiania odpadów wzrosły siedmio, ośmiokrotnie.

W tym kontekście organ orzekający wyjaśnił – wskazując na przepis art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, że rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego, należy do kategorii budowy, ale nie została zdefiniowana przez ustawodawcę w związku z czym sposób rozumienia pojęcia "rozbudowa" został przyjęty na podstawie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, korzystającego też z wyjaśnień zawartych w słownikach języka polskiego, stwierdzających, że "rozbudowa to powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów".

Wobec takich ustaleń faktycznych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego, bowiem zwiększyła się jego wielkość. W wyniku montażu urządzeń technicznych doszło do zwiększenia istniejącego obiektu budowlanego o wymiar wykonanej linii technologicznej. Poza budynkiem powstała struktura budowlana składająca się z płyty betonowej o powierzchni 470 m2, do której zamocowano stalową estakadę o pow. zabudowy 12,6 m2, pojedynczy słup oraz urządzenia techniczne i kontener z monitoringiem spalin. Wykonano także betonowy fundament o powierzchni 45,8 m2 i grubości 40 cm przy koszu do załadunku odpadów do spalarki, a na planie sytuacyjnym, będącym częścią składową projektu wykonawczego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., nie uwidoczniono płyty betonowej, fundamentu i estakady i urządzeń linii technologicznej spalarni.

Organ wskazał przy tym, że przedmiotowe roboty budowlane wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę a zatem z naruszeniem art. 28 ustawy - Prawo budowlane. Realizacja rozbudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowie podlega procedurze legalizacyjnej regulowanej art. 48-49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w takim postępowaniu jest m.in. zgodność budowy przepisami prawa w tym przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ orzekający powołując się na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w [...] uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2003 r., (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 20 maja 2003 r. Nr 62 poz. 1387); stwierdził, że działka nr [...] w [...] znajduje się na terenie oznaczonym na planie symbolami A1UZ. Ustalenia szczegółowe dla terenu o symbolach A1UZ oznaczają przeznaczenie podstawowe: tereny usług zdrowia -szpital powiatowy. Dla tego terenu dopuszcza się lokalizację lądowiska dla helikopterów pod warunkiem spełnienia wymogów określonych przepisami szczególnymi dla tego rodzaju inwestycji. Na terenie oznaczonym na planie symbolami A1UZ nie ma możliwości realizacji inwestycji funkcjonalnie odrębnej od szpitala powiatowego, o funkcji innej niż usługi zdrowia. Dopuszcza się jedynie budowę lądowiska dla helikopterów, stanowiącej uzupełnienie podstawowego przeznaczenia terenu. Zatem budowa, a także roboty budowlane polegające na rozbudowie spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że spalarnia odpadów obecnie nie stanowi integralnej części szpitala powiatowego. Obiekt leży na wyodrębnionej działce nr [...] i jest własnością Spółki z o.o. [...] z/s w [...] przy ul. [...]. W samowolnie rozbudowanym obiekcie właściciel nie wykonuje szeroko pojętych usług zdrowotnych, prowadzi działalność związaną z utylizacją odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych. Nadto z centralnej informacji KRS nie wynika też, by przedmiotem działalności spółki [...] było świadczenie usług w zakresie zdrowia.

Organ orzekający wskazał ponadto, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia [...].02.2014 r. zauważył, że instalacja do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). W odniesieniu do regulacji zawartych w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353), konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem spółka [...] nie posiada decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia.

Niemniej istotnym w sprawie jest także zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Wojewody [...]o z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]", dla terenu parku leżącego w granicach województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 88, poz. 1012 oraz z 2008 r. Nr 303, poz. 3494), celem zachowania i ochrony wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych na tym obszarze zakazuje się lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W takich okolicznościach faktycznych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że brak jest możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji (tj. samowolnej rozbudowy spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych), co skutkuje obowiązkiem orzeczenia nakazu rozbiórki.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez [...] Spółkę z o.o., reprezentowaną przez pełnomocnika, który w odwołaniu zarzucił naruszenie: art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz § 13 ust. 1 i ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] i [...], naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, a ponadto art. 97 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na przedstawione zarzuty oraz na przepis art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy opisał postępowanie pierwszoinstancyjne prowadzone w tej sprawie, a następnie wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę".

Przywołał też ustawowe definicje zawarte w art. 3 pkt 1-4 ustawy - Prawo budowlane odnoszące się do obiektu budowlanego, budynku, obiektu małej architektury i budowli. Wskazał jednocześnie, że w świetle tych definicji organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany – spalarnię odpadów medycznych i weterynaryjnych, w skład którego wchodzą urządzenia techniczne, płyta betonowa i fundamenty jako budowlę.

Zdaniem organu odwoławczego, powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo przyjął, że przedmiotowa rozbudowa wymagała uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę, bowiem zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy, przy czym budowla, której dotyczy postępowanie nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a ustawowe wyliczenie obiektów i robót budowlanych korzystających z takiego zwolnienia stanowi katalog zamknięty i nie podlega wykładni rozszerzającej.

Organ odwoławczy wyjaśnił też w uzasadnieniu, że realizowanie robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, wobec której może być na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane orzeczona rozbiórka.

Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 48 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego jeżeli budowa jest zgodna: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji, określoną w art. 48 i art. 49 ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie wykluczone jest wdrożenie procedury legalizacyjnej z uwagi na naruszenie norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]", dla terenu parku leżącego w granicach województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 88, poz. 1012 ze zm.) celem zachowania i ochrony wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych na tym obszarze zakazuje się lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Natomiast w § 2 ust. 1 pkt 41 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) wymienione zostały instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych.

Ponadto przepis § 2 pkt 18 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U z 2014 poz. 1923) klasyfikuje niektóre odpady medyczne jako odpady niebezpieczne (załącznik katalogu odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych), a zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w § 2 ust. 1 i niespełniające kryteriów, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego istotna jest też niezgodność rozbudowy spalarni z § [...]miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] maja 2003 roku Nr 62 poz. 1387 ze zm.); z którego wynika, że przeznaczeniem podstawowym terenu określonego na rysunku planu jako A1UZ są usługi zdrowia - szpital powiatowy. Dla tego terenu dopuszcza się lokalizację lądowiska dla helikopterów pod warunkiem spełnienia wymogów określonych przepisami szczególnymi dla tego rodzaju inwestycji. Rozbudowa spalarni przez odrębny od Szpitala Powiatowego podmiot, nie prowadzący, zgodnie z danymi uwidocznionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym działalności polegającej na świadczeniu usług medycznych nie kwalifikuje się jako działalność mieszcząca się w zakresie świadczenia usług zdrowia.

W ocenie organu orzekającego powyższe czyni legalizację rozbudowy spalarni niedopuszczalną zatem powiatowy organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane zobowiązującego do przedłożenia określonych dokumentów celem umożliwienia legalizacji samowolnie wybudowanej spalarni odpadów medycznych w [...].

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający odniósł się do wniosków zawartych w odwołaniu i wyjaśnił m.in, że wniosek o zmianę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postulowana przez Spółkę zmiana zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego. Organ orzeka na podstawie aktualnego stanu prawnego. Możliwa zmiana stanu prawnego w zakresie porządku planistycznego nie uniemożliwia rozstrzygnięcia tej sprawy. Ponadto nakaz rozbiórki rozbudowy spalarni wynika także z naruszenia zapisów Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]", dla terenu parku leżącego w granicach województwa [...].

Ponadto powołana w odwołaniu decyzja [...] z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...] dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej wydanej w sprawie przebudowy spalarni na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Decyzja ta nie wyklucza, prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej w trybie art. 48.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że stwierdzając nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] uznał, że przesłanki wydania nakazu rozbiórki przywołane w tej decyzji nie uzasadniały stosowania art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Podkreślił też, że przepisy art. 48 i 51 dotyczą innych sytuacji faktycznych.

W zakończeniu uzasadnienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że podnoszona w odwołaniu sprawa niezbędności spalarni dla funkcjonowania szpitala nie znajduje potwierdzenia, abstrahując od niezgodności rozbudowy z wcześniej wskazanymi normami prawnymi wykluczającymi jej legalizację. Organ podkreślił, że szpital funkcjonował bez zmodernizowanej spalarni, a z akt nie wynika aby jego dalsze funkcjonowanie było uzależnione od jej rozbudowy. Natomiast powołany w odwołaniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2010 r. o odpadach wskazuje, że jeżeli nie ma możliwości przetworzenia odpadów na miejscu ich powstania, to przekazuje się je z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszej technologii do najbliżej położonych miejsc gdzie mogą być przekształcane. Nie ma zatem obowiązku prawnego istnienia spalarni przy szpitalu.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała [...] Spółka z o.o. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącej spółki pełnomocnik zarzucił decyzji wydanej w sprawie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie:

• art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz § 13 ust. 1 i ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2003 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] i [...] poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę zamontowanych urządzeń technicznych instalacji spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych w [...], pomimo, iż istnieje możliwość ich legalizacji, w szczególności poprzez błędne stwierdzenie, iż urządzenia techniczne objęte zaskarżoną decyzją administracyjną są niezgodne z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym organ nadzoru budowlanego nie wezwał inwestora do przedłożenia zaświadczenia o zgodności zrealizowanych robót z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

• art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 roku w sprawie Parku Krajobrazowego [...]" poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w którym inwestor zmodernizował istniejącą instalację spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych poprzez montaż dodatkowych urządzeń na budynku spalarni niezbędnych dla doprowadzenia procesu spalania odpadów do zgodności minimalnymi standardami polskiego i europejskiego prawa ochrony środowiska i standardem BAT - najlepszej dostępnej technologii;

• art. 29 ust. 2 pkt 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nakazanie rozbiórki zmodernizowanych elementów instalacji wewnętrznej usytuowanych wewnątrz budynku obiektu spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych przy ul. [...] [...] w [...]

• art. 2 ust. 1 pkt 9 i 14 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej (tekst jednolity Dz. U z 2016 r. poz. 1638 z późn. zm.) w zw. z § [...] uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2003 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] i w [...] w części obejmującej obszar miasta [...] i [...] pod [...] oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w [...] i w [...] w części obejmującej obszar miasta [...] i [...] pod [...] dopuszcza jedynie możliwość sytuowania na terenie oznaczonym symbolem A1UZ obiektów będących własnością szpitala powiatowego, a zapis planu miejscowego "szpital powiatowy" oznaczać ma "przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego, w którym podmiot ten wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne", natomiast spalarnia odpadów medycznych, która jest obiektem pomocniczym szpitala, dostarczając mu energię cieplną służącą ogrzewaniu budynku i będącą spalarnią odpadów medycznych w miejscu ich powstawania może być uznana za zgodną z przeznaczeniem podstawowym: "szpital powiatowy" tylko i wyłącznie kiedy stanowi własność podmiotu będącego właścicielem szpitala, a co za tym idzie stwierdzenie, że kontrolowana decyzja administracyjna odpowiadała prawu ponieważ projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

• § 13 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2003 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] i w [...] w części obejmującej obszar miasta [...] i [...] pod [...] w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że projekt budowlany, który był zatwierdzony decyzją administracyjną uchyloną zaskarżoną decyzją administracyjną jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ projektowane wiaty służyć mają instalacji spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych, która nie jest związana z dawnym szpitalem powiatowym w [...];

• art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w zw. z art. art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie w niniejszej sprawie, w wyniku czego organ zastosował § 8 pkt 2 pkt la uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2003 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] i w [...] w części obejmującej obszar miasta [...] i [...] pod [...] stwierdzając, że wszelkie działania o charakterze rozbudowy instalacji spalarni odpadów medycznych są zakazane, pomimo, iż instalacja spalarni odpadów medycznych w [...] jako jedyna spalarnia odpadów medycznych funkcjonującą na terenie województwa [...] jest inwestycją celu publicznego niezależnie od podmiotu będącego jego właścicielem;

• art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) zgodnie z którym "dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków" w zw. z art. 10 TWE ustanawiającym zasadę lojalności poprzez błędną, niezgodną z art. 3 Dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 roku dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli wykładnię § 13 uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2003 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] i w [...] w części obejmującej obszar miasta [...] i [...] pod [...] w zw. z z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane polegającą na stwierdzeniu, że każda rozbudowa instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów jest zakazana przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pomimo, iż modyfikacja instalacji miała na celu spełnianie standardów BAT (Best Available Technology), dostosowanie instalacji do norm z zakresu ochrony środowiska i zapobieganie możliwości powstania niekontrolowanej awarii instalacji, jej unieruchomienia i niekontrolowanej emisji zanieczyszczeń do środowiska;

• rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz. U. Nr 207 poz.1293), oraz ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 618, ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

• art. 20 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach (t. j. Dz.U. 2013 poz. 21 ze zm) poprzez jego niezastosowanie;

• w powiązaniu z powyżej wskazanymi przepisami prawa materialnego - art.2, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie, a więc pominięcie zasady ochrony praw nabytych, swobody działalności gospodarczej, proporcjonalności ograniczeń i ochrony mienia. Prawidłowe zastosowanie wskazanych norm prawnych powinno skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji ze wskazaniem, aby organ pierwszej instancji uwzględnił, że Skarżącej spółce przysługuje prawo nabyte do użytkowania spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych oraz, że plan zagospodarowania przestrzennego wywołał uzasadnione oczekiwanie skarżącej spółki co do możliwości kontynuacji takiej działalności oraz dostosowywania urządzeń prowadzonego przedsiębiorstwa do zmieniających się norm prawa ochrony środowiska, w tym stosowania najlepszych dostępnych technologii, niezależnie od tego, że działalność ta nie jest prowadzona przez nieistniejący już Szpital Powiatowy w [...];

• art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak prawidłowego ustalenia istotnych okoliczności sprawy - w szczególności w zakresie przeznaczenia zmodernizowanej instalacji spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych, która od początku miała obsługiwać szpital w [...] oraz ościenne szpitale i placówki medyczne oraz weterynaryjne, a także w zakresie zgodności przedmiotowej, istniejącej i zmodernizowanej z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak ustalenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał wyrok z dnia 13 stycznia 2016 roku, sygnatura akt II SA/Wr 761/15 oraz wyrok z dnia 9 czerwca 2016 roku, sygnatura akt II SA/Wr 193/16, którymi uchylił decyzje administracyjne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w których organ nadzoru budowlanego orzekał powołując się na brak zgodności z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] obiektów wiat stalowych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w [...];

• art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, iż zmodernizowane elementy instalacji spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych w Miliczu są trwale związane z gruntem;

• art. 10 § 1 w zw. z art. 85 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o czynności kontrolne, a nie czynność oględzin;

• art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak zawieszenia postępowania, pomimo, iż podstawę faktyczną wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej stanowi wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wiat stalowych, w sytuacji, kiedy toczy się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na decyzję uchylającą przedmiotową decyzję administracyjną, w toku którego zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2016 roku, sygnatura akt II SA/Wr 761/15 uchylający zaskarżoną decyzję administracyjną Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 roku, nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i odmowy we wznowionym postępowaniu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wiat stalowych;

• art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt ogólne i skrótowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez organ odwoławczy, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, na podstawie art. 61 § 3 wskazanej ustawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, a ponadto o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto pełnomocnik [...]Spółki z o.o. wniósł – na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o dopuszczenie dowodu z dokumentów powołanych w skardze i stanowiących jej załączniki.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja, stanowiąca rozwinięcie poszczególnych zarzutów i zmierzająca do wykazania ich zasadności.

W doręczonej Sądowi w dniu [...] listopada 2017 roku odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podtrzymując jednocześnie stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 11 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej Spółki przedłożył do akt sprawy wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na postępowanie w przedmiocie skargi na akt prawa miejscowego – uchwałę Nr [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] i [...] oraz odpis tej skargi. Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie.

Pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane, należącej do sfery prawa administracyjnego.

Jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej, wskazanym w rozdziale 8 tego aktu, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia

sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego.

Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną).

W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jak norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006).

Gwarancją prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 kpa. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym podjęte w opisanym powyżej zakresie były prawidłowe, a zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy właściwe instancyjnie zasad postępowania wyjaśniającego nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] nakazującą [...] Spółce z o.o. z siedzibą w [...] dokonanie rozbiórki urządzeń technicznych i ich części budowlanych powstałych w wyniku rozbudowy spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych w [...] przy ul. [...] na działce o numerze geodezyjnym [...],[...], obręb [...].

Organy właściwe instancyjnie – jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu – orzekały w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym w tej sprawie, stosując przepisy ustawy – Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca w przepisie art. 3 pkt 7 powoływanej regulacji wyjaśnił pojęcie robót budowlanych wskazując, iż jest to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast w przepisie art. 3 pkt 6 podał, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przepis art. 3 ustawy - Prawo budowlane zawiera również w pkt. 1 wyjaśnienie pojęcia obiekt budowlany, którym - stosownie do treści tego przepisu - jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury (ppkt. a, b i c).

We wskazanym wcześniej przepisie art. 29 powoływanej ustawy zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Z ustaleń faktycznych dokonanych w rozpoznawanej sprawie, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje i przyjętej w odniesieniu do przedmiotowego obiektu kwalifikacji - zdaniem Sądu właściwej - wynika, że obiekt ten nie należy do objętych regulacją art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i nie może skorzystać z ustanowionego tym przepisem przywileju zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że inwestor przed zrealizowaniem go powinien był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Niespełnienie tego wymogu skutkuje koniecznością traktowania tego obiektu jako wykonanego w warunkach samowoli budowlanej.

Czynności wyjaśniające przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że Spółka [...] Sp. z o.o. realizując przedmiotową inwestycję tzn. dokonując rozbudowy spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych w [...] przy ul. [...] poprzez montaż urządzeń technicznych i wykonanie ich części budowlanych, szczegółowo opisanych w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu[...] czerwca 2017 r. na zainwestowanej nieruchomości, których finalnym rezultatem jest budowla – w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, nie dysponowała ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Należy też wyjaśnić, że ustawa - Prawo budowlane w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach działań przez właściwe organy administracji publicznej.

Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki lub na legalizacji obiektu, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo warunków.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie właściwy organ nadzoru budowlanego po podjęciu czynności wymaganych przepisem art. 7 i art. 77 § 1 kpa (w tym oględzin nieruchomości) rozważył i prawidłowo ocenił – nie uchybiając przy tym zasadzie praworządności – możliwość i zasadność przeprowadzenia w odniesieniu do przedmiotowej rozbudowy, zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, trybu wskazanego w przepisach art. 48-49 ustawy – Prawo budowlane.

Z treści przepisu art. 48 powołanej powyżej ustawy wynika, że jeżeli obiekt budowlany lub jego część został wybudowany bez pozwolenia na budowę, właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę takiego obiektu lub jego części, przy czym orzeczenie takie może zostać poprzedzone przeprowadzeniem procedury legalizacyjnej.

Istotne też jest, że wstępnym warunkiem uruchomienia i kontynuowania postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że samowolnie wykonana budowa (rozbudowa) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym w judykaturze administracyjnej i praktyce orzeczniczej organów administracji publicznej bezwzględnie zaakceptowany został pogląd, że oceny w tym zakresie dokonuje się przy uwzględnieniu ustaleń aktu planistycznego obowiązującego w czasie orzekania w warunkach art. 48-49 ustawy – Prawo budowlane. Właściwy organ nadzoru budowlanego dopiero po wstępnym stwierdzeniu zgodności samowolnie zrealizowanych robót budowlanych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może zobowiązać inwestora do wykonania dalszych czynności (np. przedłożenia dokumentów) umożliwiających ostateczną legalizację samowolnej budowy.

W tym kontekście należy też zwrócić uwagę, że organy nadzoru budowlanego inicjując postępowanie odnoszące się do samowoli budowlanej są uprawnione do przeprowadzenia we własnym zakresie oceny, co do możliwości wykorzystania w konkretnej sprawie procedury legalizacyjnej, w tym w szczególności do oceny zgodności samowolnej zabudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie ocena tej kwestii dokonana została wnikliwie i wyczerpująco, a jej efektem było jednoznaczne stwierdzenie niezgodności przedmiotowej rozbudowy z obowiązującym dla terenu zainwestowania aktem planistycznym, co w konsekwencji uprawniało właściwy organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki bez uprzedniego nałożenia na samowolnego inwestora obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę o numerze [...] w [...] uchwalonego przez Radę Miejską w [...] uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2003 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 62 poz. 1387 z dnia 20 maja 2003 roku; zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 roku ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 62 poz. 1388 z dnia [...] maja 2003 roku oraz zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 roku ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. 2621 z dnia [...] sierpnia 2006 roku, działka nr [...] w [...] znajduje się na terenie oznaczonym na planie symbolami A1UZ. Zgodnie z § 13 tej uchwały "Ustala się następujące zasady zagospodarowania obszaru objętego planem, podzielonego na tereny: Jednostka "A" A1UZ 1. Przeznaczenie podstawowe: tereny usług zdrowia - szpital powiatowy. 2. Dopuszcza się lokalizację lądowiska dla helikopterów pod warunkiem spełnienia wymogów określonych przepisami szczególnymi dla tego rodzaju inwestycji. 3. Obsługa komunikacyjna z ulic: A3D, B1Z. A2ZP 1.Przeznaczenie podstawowe: teren zieleni urządzonej - park leśny stanowiący zaplecze rekreacyjne dla szpitala. 2. Należy wyprzedzająco wykonać opracowanie specjalistyczne w zakresie flory i fauny z podaniem ustaleń dotyczących ich ochrony. A3D 1.Przeznaczenie podstawowe: ulica dojazdowa D1/2 o szerokości w liniach rozgraniczających 12,0 m. 2. Zalecana szerokość pasa ruchu 2,25 - 2,50 m".

Zdaniem Sądu wobec tak sformułowanych i przyjętych we właściwym trybie przez lokalnego prawodawcę ustaleń planistycznych prawidłowe jest uznanie przez organy orzekające w administracyjnym postępowaniu instancyjnym, że na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem A1U2 w granicach którego zlokalizowana jest zainwestowana działka oznaczona numerem geodezyjnym [...], [...], obręb [...], brak jest legalnej możliwości realizacji inwestycji funkcjonalnie odrębnej od szpitala powiatowego i o funkcji innej niż usługi zdrowia. (W zakresie funkcji dopuszczalnej możliwa jest lokalizacja lądowiska dla helikopterów pod warunkiem spełnienia wymogów określonych przepisami szczególnymi dla tego rodzaju inwestycji.) Należy też zwrócić uwagę, że obecnie spalarnia odpadów nie stanowi integralnej części szpitala powiatowego, a w samowolnie rozbudowanym obiekcie Spółka [...]Sp. z o.o. nie wykonuje usług zdrowotnych, ale prowadzi działalność związaną z utylizacją odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych.

W tych okolicznościach należy – zdaniem Sądu – zaaprobować stwierdzenie organów właściwych instancyjnie, że przedmiotowa budowa polegająca na rozbudowie spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych jest niezgodna z obowiązującym dla terenu zainwestowania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmując taką ocenę Sąd podzielił stanowisko przyjęte w odniesieniu do zamierzeń inwestorskich skarżącej Spółki na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...],[...]w [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach wydanych w sprawach o sygnaturach: II SA/Wr 838/15 i II SA/Wr 769/16 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygnaturze II OSK 1284/17, którym oddalona została skarga kasacyjna od wyroku WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 769/16) oddalającego skargę na decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] orzekającą we wznowionym postępowaniu o uchyleniu ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji oznaczonej jako budowa wiat stalowych i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tak oznaczonej inwestycji na przedmiotowej działce.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował stanowiska przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w obu składach orzekających we wskazanych powyżej sprawach, zgodnie z którym wobec niezdefiniowania przez organ uchwałodawczy pojęcia usługi zdrowia – szpital, pojęcie to należy wyinterpretować z powszechnie obowiązujących przepisów, ewentualnie dookreślić, posługując się znaczeniem językowym (potocznym). Według polskiej klasyfikacji wyrobów i usług wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z 29 października 2008 r. Usługi w zakresie ochrony zdrowia ludzkiego to usługi obejmujące opiekę medyczną i szpitalną, świadczone dla pacjentów, oraz czynności bezpośrednio z nią związane, podejmowane przez szpitale, podmioty lecznicze lub diagnostyczne i inne uprawnione zakłady o podobnym charakterze. Szpital zdefiniowany został natomiast w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, w której przyjęto, że szpital to przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego, w którym podmiot ten wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne. Natomiast przedsiębiorstwo, to zespół składników majątkowych, za pomocą którego podmiot leczniczy wykonuje określony rodzaj działalności leczniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował też ocenę obu składów Sądu pierwszej instancji dokonaną w sprawach powyżej wskazanych w odniesieniu do faktu, że spalarnia, obecnie samowolnie rozbudowana, w dacie uchwalenia powoływanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego funkcjonowała legalnie, mając status spalarni szpitalnej. Była wybudowana na podstawie uzyskanego w [...] roku pozwolenia na budowę i uzyskała pozwolenie na użytkowanie. Wskazać zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w obu składach orzekających uznał, że przeznaczenie w planie miejscowym uchwalonym w dniu [...] stycznia 2003 r. terenu UZ na szpital, uwzględniać musiało istniejące wówczas zagospodarowanie terenu, w tym także spalarnię i kotłownię wybudowaną jako część ówczesnego szpitala i służące do jego obsługi. Tak rozumianą spalarnię należało kwalifikować jako obiekt pomocniczy szpitala a części z kotłownią jako jego infrastrukturę techniczną pozostającą w ścisłym związku z obiektem odpowiadającym funkcji podstawowej terenu. Spalarnia szpitalna ( a więc taka, która obsługuje tylko i wyłącznie istniejący szpital) odpowiada zatem funkcji terenu i warunkom zagospodarowania przewidzianym w planie. Każda zaś inna forma aktywności budowlanej polegająca w szczególności na rozbudowie istniejącej spalarni, budowie na tym terenie dodatkowych obiektów niezwiązanych z funkcją podstawową i dopuszczalną musi zostać uznana za sprzeczną z obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przyjąć zatem należy, że spalarnia i kotłownia znajdujące się na terenie A1UZ, obecnie nie są obiektami wykorzystywanymi przez szpital do świadczenia usług zdrowotnych w zakresie świadczeń szpitalnych, czy innego rodzaju świadczeń zdrowotnych. Obiekt ten nie należy obecnie do składników majątkowych szpitala jako przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego, skoro szpital pozbył się dobrowolnie tej części składowej swojego zakładu. Sąd nie kwestionuje możliwości wyzbycia się określonego składnika części przedsiębiorstwa leczniczego, jednakże w warunkach niniejszej sprawy, wyodrębnione w sposób prawny obiekty spalarni i kotłowni (dotychczas przyszpitalnej) winny nadal - w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - pełnić tylko i wyłącznie dotychczasową funkcje. Plany związane z rozwojem przedmiotowej spalarni w kierunku spalarni o szerszym zasięgu przyjmowania odpadów do utylizacji i dodatkowo odpadów nie tylko medycznych (jak dotychczas) ale również weterynaryjnych, samo w sobie należy już do kategorii instalacji do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej - zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Jest więc instalacją gospodarki odpadami, a nie instalacją szpitala, czy innych usług zdrowia.

Tym samym spalarnia pierwotnie zaprojektowana i zrealizowana jako instalacja do obsługi wyłącznie szpitala i stanowiąca jego składnik majątkowy, przestaje pełnić funkcję wyłącznie instalacji do obsługi szpitala i staje się instalacją autonomiczną, przyjmującą odpady medyczne i weterynaryjne od innych podmiotów.

Dodatkowo należy też zwrócić uwagę, że powoływana wcześniej ustawa o działalności leczniczej przesądza, że prowadzenie działalności w zakresie odpadów związane jest z działalnością podmiotu leczniczego, a nie z działalnością innych podmiotów leczniczych.

W istniejących w rozpoznawanej sprawie okolicznościach faktycznych i aktualnych uwarunkowaniach prawnych brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska przyjętego przez organy właściwe instancyjnie, uznające że zrealizowana samowolnie – w sposób wcześniej opisywany – rozbudowa istniejącego obiektu spalarni jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to eliminuje możliwość skutecznego skorzystania przez inwestora – Spółkę [...]Sp. z o.o. z uprawnienia do jej zalegalizowania.

Niezależnie od powyższego organy orzekające w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym zasadnie – w uznaniu Sądu – zwróciły uwagę na fakt nieuzyskania przez skarżącą Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, mimo kwalifikowania go – stosownie do § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wcześniej powoływanego – do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz na zakaz lokalizowania takich przedsięwzięć na obszarze Parku Krajobrazowego "[...]" w granicach województwa [...] w celu zachowania i ochrony wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych na tym obszarze, ustanowiony w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia[...] marca 2007 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]" dla terenu parku leżącego w granicach województwa [...].

W przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego nie naruszając przy tym zasad procedury administracyjnej – stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.