Postanowienie NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 951/02
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 2002-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5, art. 22 ust. 1, art. 69
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 4
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz. 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 19
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: 1. Biorąc jednak pod uwagę stan faktyczny rozpatrywanej sprawy - przedmiot umowy i jej cechy - oświadczenie woli dwu stron, z których jedna jest funkcjonariuszem publicznym, działała w ramach swoich kompetencji i zadysponowała majątkiem jednostki samorządu terytorialnego, a druga strona- osoba prawna utworzona w wyniku przekształcenia jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego - wykonuje zadania publiczne /zarządza majątkiem publicznym - dzierżawionym wysypiskiem śmieci - czerpie z niego pożytki i ponosi obciążenia/ można byłoby uznać, że umowa dzierżawy wysypiska komunalnego, której udostępnienia w postaci kopii domaga się skarżący ma charakter dokumentu urzędowego.

2. Odmowa udostępnienia takiego dokumentu w żądanej postaci spowodowana jej umownym dwustronnym zobowiązaniowym charakterem jest w istocie odmową z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

3. Dokument cywilnoprawny podpisany przez dwie strony, będący zobowiązaniem dla dwu stron do realizacji zawartych w niej zapisów - udostępnienie informacji jest niemożliwe - co w konsekwencji prowadzić musi do uznania - w świetle powołanego wyżej przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji - właściwość sądu powszechnego w rozpatrywanej sprawie.

4. Z obowiązku udzielania prasie informacji o swojej działalności nie można jednak wyprowadzać istnienia prawnego obowiązku udostępniania treści umów cywilnych, których stronami /stroną/ są także inne podmioty.

5. Umowa zawarta przez spółkę prawa handlowego z innym podmiotem jest czynnością prawną o charakterze dwustronnym, a jej postanowienia dotyczą obu stron umowy, czyli także praw osób innych, niż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. Żądanie udostępnienia umowy wykraczałoby zatem poza zakres obowiązku udzielania "informacji o swojej działalności".

TEZY

1. Biorąc jednak pod uwagę stan faktyczny rozpatrywanej sprawy - przedmiot umowy i jej cechy - oświadczenie woli dwu stron, z których jedna jest funkcjonariuszem publicznym, działała w ramach swoich kompetencji i zadysponowała majątkiem jednostki samorządu terytorialnego, a druga strona- osoba prawna utworzona w wyniku przekształcenia jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego - wykonuje zadania publiczne /zarządza majątkiem publicznym - dzierżawionym wysypiskiem śmieci - czerpie z niego pożytki i ponosi obciążenia/ można byłoby uznać, że umowa dzierżawy wysypiska komunalnego, której udostępnienia w postaci kopii domaga się skarżący ma charakter dokumentu urzędowego.

2. Odmowa udostępnienia takiego dokumentu w żądanej postaci spowodowana jej umownym dwustronnym zobowiązaniowym charakterem jest w istocie odmową z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

3. Dokument cywilnoprawny podpisany przez dwie strony, będący zobowiązaniem dla dwu stron do realizacji zawartych w niej zapisów - udostępnienie informacji jest niemożliwe - co w konsekwencji prowadzić musi do uznania - w świetle powołanego wyżej przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji - właściwość sądu powszechnego w rozpatrywanej sprawie.

4. Z obowiązku udzielania prasie informacji o swojej działalności nie można jednak wyprowadzać istnienia prawnego obowiązku udostępniania treści umów cywilnych, których stronami /stroną/ są także inne podmioty.

5. Umowa zawarta przez spółkę prawa handlowego z innym podmiotem jest czynnością prawną o charakterze dwustronnym, a jej postanowienia dotyczą obu stron umowy, czyli także praw osób innych, niż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. Żądanie udostępnienia umowy wykraczałoby zatem poza zakres obowiązku udzielania "informacji o swojej działalności".


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Jana B. Redaktora Naczelnego "Informatora Lokalnego" w M. na pismo Prezesa Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej w S. z dnia 10 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia treści umowy dzierżawy wysypiska śmieci postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Jan B. - Redaktor Naczelny "Informatora Lokalnego", wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 4 ust. 4 Prawa prasowego, skargę w związku z odmową udostępnienia przez Zakład Gospodarki Komunalnej w S. treści umowy dzierżawy wysypiska śmieci w J. zawartej między gminą S. i wymienionym Zakładem.

W uzasadnieniu skargi Jan B. wyjaśnił, że jego zdaniem, umowa dzierżawy nie dotyczy prywatnych interesów i mienia wójta gminy ani prezesa ZGK. Umowa ta dotyczy mienia komunalnego i jego wykorzystywania oraz wykonywania zadań publicznych. W związku z tym jest informacją publiczną i mają do niej zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący podniósł, że od 24 lutego bezskutecznie stara się o udostępnienie umowy dzierżawy przez gminę S. Wójt gminy S. decyzją z dnia 6 maja 2002 r. odmówił jej udostępnienia a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 3 czerwca 2002 r. uchyliło decyzję wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Widząc zwlekanie gminy Jan B. zwrócił się pismem dnia 17 maja 2002 r. o udostępnienie, w postaci kopii, treści umowy dzierżawy składowiska odpadów w J. zawartej między gminą S. a Zakładem Gospodarki Komunalnej w S. Kolejnym pismem z dnia 6 czerwca 2002 r. w związku z upływem czasu na odpowiedź, na podstawie art. 4 Prawa prasowego Jan B. zażądał doręczenia mu w ciągu trzech dni pisemnej odmowy udzielenia informacji.

Prezes Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w S. odpowiedziała pismem z dnia 10 czerwca 2002 r. (...), że już 17 maja 2002 r. udzieliła ustnej odpowiedzi i wyjaśniła, że nie może udostępnić przedmiotowej umowy. Umowa jest dokumentem cywilnoprawnym i stanowi dla obu stron zobowiązanie do realizacji zawartych w niej postanowień. Prawo ochrony środowiska w art. 19-24 określa zakres informacji o środowisku, które należy udostępniać. Umowa dzierżawy terenu nie jest dokumentem mającym wpływ na ochronę środowiska i brak jest podstaw do jej publikacji w prasie. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska do udzielania informacji o środowisku są zobowiązane organy administracji a Zakład Gospodarki Komunalnej nie jest, takim organem ale spółką prawa handlowego.

Ponadto wyjaśniła, że jest do dyspozycji prasy, chętnie udzieli wywiadu na każdy temat i zaprasza na rozmowę w uzgodnionym terminie.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZGK w S. podtrzymała swoje stanowisko w kwestii odmowy sporządzenia kopii i udostępnienia treści umowy dzierżawy wysypiska odpadów. Wyjaśniła, że Jan B. w pierwszym piśmie do niej skierowanym nie powołał się na żaden przepis a w drugim wskazał art. 4 Prawa prasowego, który stanowi o obowiązku udzielania prasie informacji o działalności określonego podmiotu. Jako Prezes Zakładu nie odmówiła udzielenia informacji o działalności Zakładu, natomiast odmówiła wydania kopii umowy dzierżawy sporządzonej przez 2 strony: Gminę S. i Zakład. Zaprosiła Redaktora na rozmowę w uzgodnionym terminie na tematy związane z działalnością Zakładu zgodnie z powołanym w piśmie Jana B. przepisem.

Ze skargi Jana B. wynika, że udostępnienie umowy ma podstawę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. /Dz.U. nr 62 poz. 627/ określa zakres informacji, które należy udostępniać każdemu. Zakład posiada opracowaną dokumentację dotyczącą rozbudowy istniejącego w J. wysypiska. Ten temat podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji i dlatego Zakład Gospodarki Komunalnej może każdemu udostępnić odpowiednie dokumenty. Redaktor "Informatora Lokalnego" nie jest jednak nimi zainteresowany, interesuje go tylko umowa dzierżawy wysypiska która nie zawiera informacji o środowisku i jego ochronie.

Ponieważ dziennikarz ma zgodnie z art. 11 Prawa prasowego, prawo uzyskania informacji w zakresie, o jakim mowa w art. 4, w uzgodnionym terminie może uzyskać pełne informacje o działalności Zakładu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W związku ze skargą Jerzego B. - Redaktora Naczelnego "Informatora Lokalnego" w M. należy rozważyć przede wszystkim kwestię podstaw prawnych skargi i w zależności od dokonanych ustaleń - jej dopuszczalności. Skarżący w skardze powołał się na art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm., ost. zm. Dz.U. 2002 nr 112 poz. 1198/ w uzasadnieniu skargi podnosząc, że umowa dzierżawy zawarta między Gmina S. a Zakładem Gospodarki Komunalnej w S. dotyczy mienia komunalnego i jego wykorzystywania oraz wykonywania zadań publicznych i w związku z tym jest informacją publiczną i mają do niej zastosowanie przepisy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei Prezes Zakładu Gospodarki Komunalnej w piśmie do skarżącego wyjaśniającym podstawy odmowy udostępnienia kopii umowy dzierżawy wysypiska w śmieci w J. odmowę tę uzasadnia charakterem cywilnoprawnym aktu /umowy dzierżawy/ którego udostępnienia domaga się skarżący oraz przepisami art. 19-24 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627/, traktując sprawę którą Redaktor Naczelny "Informatora (...)" chce wyjaśnić jako sprawę w istocie z zakresu ochrony środowiska. Na płaszczyźnie prawa prasowego odmowa udostępnienia kopii umowy dzierżawy została oparta na przepisie art. 11 w związku z art. 4 ust. 1 Prawa prasowego. Wprowadzony przepisem art. 24 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ przepis art. 3a Prawa prasowego stanowi iż w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. Należy zatem rozważyć czy umowa dzierżawy wysypiska zawarta między gminą S. a Zakładem Gospodarki Komunalnej ma charakter informacji publicznej /na co powołuje się skarżący/, której udostępnianie następuje na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawą tą zmieniony został także przepis art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, w nowym brzmieniu stanowiący, że przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności.

W niniejszej sprawie podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji był Zakład Gospodarki Komunalnej w S. będący spółką prawa handlowego. Tego rodzaju podmiot nie jest zaliczony do sektora finansów publicznych w myśl art. ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ więc miałby do niego zastosowanie przepis art. 4 ust. 1 i 4 Prawa prasowego. Taki pogląd byłby jednak przedwczesny w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o dostępie do informacji. Krąg podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej jest bowiem szerszy i obejmuje także podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym i osoby prawne w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c-e" udostępnieniu podlega także informacja publiczna o majątku publicznym - m.in. majątku jednostek samorządu terytorialnego, majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, majątku podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem o którym mowa w lit. "a-c", oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty o których mowa w lit. "a-c" mają pozycję dominującą. Jeśli zatem intencją skarżącego Redaktora Naczelnego było w istocie uzyskanie informacji publicznej dotyczącej majątku publicznego w zakresie i rozumieniu przyjętym w ustawie o dostępie do informacji publicznej /tak wynikałoby z uzasadnienia skargi a nieobecność skarżącego na rozprawie nie pozwoliła Sądowi na jej bliższe wyjaśnienie/ to w sprawie miałyby zastosowanie przepisy powołanej ustawy. W takiej sytuacji miałby zastosowanie przepis art. 22 stanowiący, że podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji.

Z odpowiedzi na skargę oraz zaskarżonego pisma Prezesa Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej odmawiającego sporządzenia i udostępnienia kopii umowy dzierżawy wysypiska śmieci wynika, że w istocie podstawę odmowy stanowi charakter żądanej informacji - treść umowy cywilnej. Przepis art. 6 ust. 2 zawiera definicję dokumentu urzędowego w rozumieniu powyższej ustawy - jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Kwestia, czy za taki dokument można uznać umowę cywilną, w świetle powołanego przepisu może budzić istotne wątpliwości piorąc jednak pod uwagę stan faktyczny rozpatrywanej sprawy - przedmiot umowy i jej cechy - oświadczenie woli dwu stron, z których jedna jest funkcjonariuszem publicznym, działała w ramach swoich kompetencji i zadysponowała majątkiem jednostki samorządu terytorialnego a druga strona - osoba prawna utworzona w wyniku przekształcenia jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego - wykonuje zadania publiczne /zarządza majątkiem publicznym - dzierżawionym wysypiskiem śmieci - czerpie z niego pożytki i ponosi obciążenia/ można byłoby uznać, że umowa dzierżawy i wysypiska komunalnego, której udostępnienia w postaci kopii domaga się skarżący ma charakter dokumentu urzędowego. Kwestia ta wymagałaby jednak dalszego badania.

Odmowa udostępnienia takiego dokumentu w żądanej postaci spowodowana jej umownym dwustronnym zobowiązaniowym charakterem jest w istocie odmową z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy /ani pismo ani odpowiedź na skargę nie pozwalają z uwagi na swą ogólność na jednoznaczną ocenę z jakich jeszcze innych względów, poza wymienionymi w nich - dokument cywilnoprawny podpisany przez dwie strony, będący zobowiązaniem dla dwu stron do realizacji zawartych w niej zapisów - udostępnienie informacji jest niemożliwe/ co w konsekwencji prowadzić musi do uznania - w świetle powoływanego wyżej przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji - właściwości sądu powszechnego w rozpatrywanej sprawie. Tylko sąd powszechny mógłby zatem zbadać czy określona osoba prawna /przedsiębiorca/ mieści się w zakresie pojęciowym innych podmiotów wykonujących zadania publiczne /o których mowa w art. 4 ust. 1 powyższej ustawy/ oraz dokonać oceny zasadności odmowy udostępnienia treści umowy cywilnej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy /w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178/.

Trzeba także podkreślić, że prawo dostępu do informacji publicznej, w tym także prawo dziennikarza do takiej informacji, nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. W myśl art. 5 prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych i przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Podlega ono ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz właśnie tajemnicą przedsiębiorcy.

Jednocześnie należy wyjaśnić, w związku z uwagami zawartymi w odpowiedzi na skargę i pismem odmawiającym udostępnienia umowy, że treść umowy dzierżawy majątku publicznego, ze wskazaniem że chodzi o sposób wykorzystywania majątku publicznego, mimo że przedmiotem dzierżawy jest wysypisko śmieci, nie może być uznana za informację o. środowisku i jego ochronie, podlegającą udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627/.

Skarżący jako podstawę skargi powołał także przepis art. 4 ust. 1 Prawa prasowego. Przepis ten zobowiązuje przedsiębiorców /tych, którzy nie mieszczą się w zakresie pojęciowym podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej/ i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku do udzielania prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Przepis ten nie precyzuje zakresu informacji o działalności jakie należy udostępniać i formy w jakiej to udostępnienie ma nastąpić. Prezes Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej nie odmawiała udzielenia informacji o swojej działalności, zapraszała skarżącego na rozmowę o działalności Zakładu. Z obowiązku udzielania prasie informacji o swojej działalności nie można jednak wyprowadzać istnienia prawnego obowiązku udostępniania treści umów cywilnych, których stronami /stroną/ są także inne podmioty. W myśl art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności korzystanie z wolności wyrażania opinii, otrzymywania i przekazywania informacji może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżeniu zakłócenia porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia lub moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób. W myśl art. 31 Konstytucji RP każdy ma obowiązek szanować wolności i prawa innych a ograniczenia wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Umowa zawarta przez spółkę prawa handlowego z innym podmiotem jest czynnością prawną o charakterze dwustronnym a jej postanowienia dotyczą obu stron umowy czyli także praw osób innych niż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. Żądanie udostępnienia umowy wykraczałoby zatem poza zakres obowiązku udzielania "informacji o swojej działalności". Gdyby zatem przyjąć, że to jest właściwa podstawa skargi bo skarżący domaga się udostępnienia innej informacji niż informacja publiczna /w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej/ to skargę należałoby oddalić.

Dokonana przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej wykładnia przepisów art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, choć w tej konkretnej sprawie prowadzi do odrzucenia skargi z uwagi na brak właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istocie zmierza do zabezpieczenia konstytucyjnie chronionej wolności prasy i prawa dziennikarza do informacji poprzez uznanie, że na gruncie przepisów powołanej ustawy, w określonym stanie faktycznym, można domagać się ujawnienia treści umowy cywilnej dotyczącej korzystania z majątku publicznego /mienia jednostki samorządu terytorialnego/.

Zważywszy zatem, że w sprawie o udostępnienie treści umowy cywilnej, z uwagi na jej charakter, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy - na podstawie art. 27 ust. 2 w związku z art. 19 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skarga podlegała odrzuceniu.