Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 281/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145, 146, 147, 148, 150 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: Kolegium, SKO) z [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. (dalej: Prezydent) z [...] r. znak: [...], w sprawie odmowy uchylenia rozstrzygnięcia tego organu z dnia [...] r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji "Budowa zespołu obiektów mieszkaniowych + lokal biurowy "B" – III etap – oraz dróg i parkingów obsługujących osiedle, sieci infrastruktury technicznej i przyłączy na wskazanych działkach oraz na działkach przez które prowadzone będą sieci infrastruktury technicznej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium zapadło w następującym stanie faktycznym.

Prezydent Miasta M., działając na wniosek Firmy Produkcyjno-Handlowo-Usługowej "A", ww. decyzją z [...] r. ustalił zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] r. pełnomocnik, działając z umocowania m.in. M. B. (obecnie skarżącego) i D. W. (obecnie uczestnika postępowania), wniósł o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wniosku wywiódł, iż na etapie wydawania decyzji w tej kwestii stronami postępowania nie byli właściciele działek sąsiednich, co narusza art. 28 k.p.a., natomiast jego mocodawcy uzyskali o tym informacje dopiero przeglądając dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę.

W dniu [...] r., pełnomocnik sprecyzował swój wniosek wskazując na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., a kolejnym pismem, odnosząc się do zachowania terminu co do przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podał, że wniosek o wznowienie został złożony kilkanaście dni po uzyskaniu wiadomości o fakcie zakwestionowania przez NIK uchwały Rady Miejskiej w M. w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia planu miejscowego.

Prezydent, orzekający w sprawie, po wcześniejszym uchyleniu jego licznych rozstrzygnięć przez SKO w K. (rozstrzygnięcia Kolegium z: [...] r., [...] r., [...] r.), a także po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 października 2013 r. (Sąd oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania), postanowieniem z dnia [...]r. roku odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu podał, że rozpatrzył wszystkie wskazane przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 6, a także z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że przesłanka ta może dotyczyć wyłącznie strony, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie zaś innych podmiotów, a wnioskodawcom w dacie wydania decyzji nie przysługiwał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, ponieważ stali się oni współwłaścicielami działek sąsiednich dopiero w [...] roku. Nie stwierdził także zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 – wobec braku wykazania tych przesłanek orzeczeniem Sądu lub innego organu. Organ wskazał na art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat, a decyzja o warunkach zabudowy została doręczona [...] r., stąd nie jest możliwe jej uchylenie.

Wskazane wyżej postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] roku, wydanym na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podało, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 146 k.p.a. uznając, iż wnioskodawcy nie wykazali faktu złożenia podania o wznowienie w przewidzianym tam terminie. Obowiązek wykazania zachowania tego terminu obciąża wnioskodawcę. Dopiero spełnienie warunku złożenia wniosku w terminie daje podstawę do badania, czy zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, określone w art. 145 § 1 k.p.a. W sprawie nie wykazano zachowania terminu w zakresie dowiedzenia się wnioskodawców o fakcie, że nie została wydana uchwała Rady Miejskiej w M. o odstąpieniu od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył M. B. wnosząc o uchylenie tego aktu oraz poprzedzających go postanowień Prezydenta i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 6 i 107 § 3 k.p.a. Stwierdził, że organ I instancji nie negował zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a tylko zanegował "uprawnienia strony do złożenia wniosku i przesłanki wznowieniowe". Sam termin został zachowany i przez organy dotychczas nie był negowany. Rozstrzygnięcie Kolegium ogranicza się tylko do jednej przesłanki wybranej spośród wielu wskazanych. Jego zdaniem, organy wiedząc o nieprawidłowościach związanych z wydawaniem decyzji, przy negowaniu uprawnienia strony, powinny wszcząć postępowanie z urzędu i to nawet przy upływie terminów wskazanych w art. 146 k.p.a., postępując zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a.

Wyrokiem z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1544/1 tut. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyjaśnił, że strona może ze skutkiem prawnym złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Niewątpliwie strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminów wskazanych w art. 148 k.p.a.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy, co do zasady (poza wyjątkiem wynikającym z art. 138§ 2 k.p.a.), obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą rozstrzygnięciem organu I instancji. Utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oznacza, że organ odwoławczy uznaje je za prawidłowe.

Jeśli organ I instancji oceniał określone przesłanki wznowieniowe, to obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy oznacza dla niego konieczność odniesienia się do tych przesłanek. Inaczej rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest wadliwe z uwagi na nierozpatrzenie sprawy w całokształcie.

W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania wskazuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ nie powinien badać czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta może być przedmiotem ustaleń i ocen dopiero w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu, co wynika z treści art. 149 § 2 kpa.

Regulacja przewidująca miesięczny termin do złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu. Tylko w takich wypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W powstałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie. W takim przypadku organ nie powinien poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez stronę terminu określonego w art. 148 kpa, ale w oparciu o zebrany materiał powinien rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym naruszeniom wyraz w uzasadnieniu postanowienia.

W wyniku postępowania prowadzonego po tym wyroku Prezydent Miasta M. decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a., odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśnił, iż prowadzona przez niego analiza nie wykazała zaistnienia żadnej z przesłanek wznowienia postępowania spośród wskazanych przez wnioskodawców, określonych w art. 145 § 1 pkt. 1, 2,4,5 i 6 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania M. B. i D. W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., rozstrzygnięciem z dnia [...] r. [...] utrzymało w mocy ww. decyzję, uznając ją za prawidłową, przy czym z innych przyczyn, aniżeli organ I instancji.

Jak wyjaśnia Kolegium, odmowa uchylenia decyzji o warunkach zabudowy wydanej w dniu [...] r. uzasadnienie znajduje w tym, że w tym czasie inicjatorzy wszczęcia postępowania wznowieniowego tj. M. B. oraz D. W. nie mogli uczestniczyć w postępowaniu zmierzającym do jej wydania (nie mogli być stroną), bowiem umowy o budowę i finansowanie lokalu mieszkalnego zawarli z [...] Spółdzielnią Mieszkaniową przy "B" w M. dopiero w [...] r. (M. B. w dniu [...] r., a D. W. w dniu [...] r.). Natomiast zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony.

W tej sytuacji, jak stwierdza Kolegium, pozostałe argumenty zawarte w odwołaniach pozostają bez znaczenia. Organ I instancji, co także podkreślono, nie stwierdził żadnych przyczyn dla wznowienia i prowadzenia postępowania z urzędu.

W skardze z 26 lutego 2017 r. M. B. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w postępowaniu trwającym przez 5 lat i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja SKO, w jego ocenie, jest sprzeczna z wyrokiem Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/GI1544/14, wydanym w toku tego, niezwykle przewlekle prowadzonego postępowania. Sąd nakazał wykonanie określonych czynności, natomiast wyrok ten został pominięty przy wydawaniu rozstrzygnięcia, co stanowi rażące naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na podjętą decyzję. To uchybienie, jak i inne wskazane dalej w skardze, miały kluczowy wpływ na wynik postępowania, stąd zasadne jest uchylenie kwestionowanej decyzji.

Poza tym uchybieniem Skarżący podnosi szereg innych zarzutów:

1/ SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta M. w żadnym stopniu nie odnosząc się do zastrzeżeń zgłoszonych przez strony. Lakoniczne stwierdzenie, że strony zgłosiły liczne zastrzeżenia nie można uznać za ich rozpatrzenie. Narusza to w sposób rażący art.107 k.p.a. gdyż uzasadnienie ma charakter pozorny - szczególnie że sprawa toczy się 5 lat, była wielokrotnie badana przez organy odwoławcze jak również Sąd Administracyjny w Gliwicach - obecne rozstrzygnięcie jest sprzeczne z wyrokiem Sądu wydanym w tym postępowaniu;

2/ decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Swobodne, bez uzasadnienia, wybranie jednej z wielu zgłoszonych przez strony przesłanek wznowieniowych do rozpatrzenia i odrzucenie wniosku bez podania w decyzji podstawy prawnej jest naruszeniem prawa. Art.138 § 1 pkt 1, wskazany przez SKO, nie jest samoistną podstawą prawną uprawniającą do wydania decyzji administracyjnej. Narusza to w sposób zasadniczy art. 107 k.p.a. gdyż decyzja powinna posiadać wskazaną podstawę rozstrzygnięcia w swej treści a uzasadnienie decyzji winno wskazywać zasadność podstawy prawnej wskazanej jako podstawa prawna rozstrzygnięcia;

3/ niewłaściwie zastosowano art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazany przez SKO jako jedyna podstawa prawna rozstrzygnięcia, a niezgodny ze stanem faktycznym. Organ I instancji odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5, 6 uznając, że przesłanki wznowieniowe są niezasadne po ich zbadaniu (wadliwym), a organ II instancji - co prawda tylko w uzasadnieniu – stwierdził, że nie mógł on wnieść o wznowienie postępowania z 145 § 1 pkt 4 i de facto umorzył postępowanie odstępując od zbadania sprawy, a nawet rozpatrzenia złożonych odwołań. Zatem zmienił decyzję organu I instancji, a nie utrzymał ją w całości w mocy, gdyż odniósł się jedynie do jej małej części. Organ w żadnym stopniu nie odniósł się do wskazanych przez Skarżącego, jak również innych uczestników postępowania, pozostałych przesłanek wznowieniowych oraz wskazanych wad rozstrzygnięcia. Zwracał na to uwagę wcześniej WSA w swym wyroku, wydanym w toku tego postępowania, określając takie działanie jako niewłaściwe. Stanowi to kolejne naruszenie prawa - art. 77 § 1 k.p.a. i mogło mieć decydujący, negatywny wpływ na wynik postępowania;

4/ naruszona została zasada zaufania, bowiem organ II instancji twierdzi, że postępowanie zostało wszczęte w [...] roku (chodziło mu zapewne o rok [...] ). To akurat postanowienie o wszczęciu postępowania zostało przez organ II instancji uchylone, a w aktach sprawy są również inne postanowienia o wszczęciu tego samego postępowania i nie wiadomo do końca, którego to postępowania dotyczy ta decyzja (np. postanowienie o wszczęciu postępowania z [...]). Skarżący zwracał na to uwagę w toku postępowania, ale nie spotkało się to z zainteresowaniem organu odwoławczego. Powoływanie się na uchylone postanowienia stanowi naruszenie art.6 k.p.a.;

5/ naruszono art. 10 k.p.a., bowiem w niewyjaśnionych okolicznościach pojawił się nowy dowód w aktach sprawy - uchwała rady miasta M. (poz. akt 264), której wcześniej nie było i której istnienie negował Prezydent M. (artykuł prasowy w aktach sprawy). Numer dokumentu wskazuje, że kopia uchwały została dołączona do akt sprawy przed zapoznaniem się z aktami i po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Zatem uzupełniono akta o nowy dowód bez powiadomienia o tym stron postępowania. Tego dokumentu w aktach nie było, podobnie jak spisu zawartości akt oraz metryki sprawy (stosowna notka w aktach sprawy, Skarżący poruszał to również w odwołaniu). Z treści uchwały wynika, że nie dawała ona podstaw do wydania na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy, na co wcześniej Skarżący wskazywał, jako na jedną z przesłanek do wznowienia postępowania. Zwróciła na to uwagę w swym raporcie Najwyższa Izba Kontroli, traktując to jako powód do stwierdzenia nieważności decyzji. Uzupełnianie materiału dowodowego bez powiadomienia stron narusza art.10 k.p.a. w sposób rażący i mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Skarżący podkreśla także, że organ II instancji zwrócił część akt sprawy do organu I instancji (np. brak złożonych odwołań czy wezwania do usunięcia naruszeń prawa) nie powiadamiając stron o tym fakcie, a tym samym utrudniając im czynny udział w postępowaniu. Strona ma prawo wiedzieć gdzie aktualnie znajdują się akta sprawy;

6/ Kolegium w trakcie prowadzonego postępowania nie dokonało nawet kontroli postanowień wcześniej wydanych np: Nr [...] z dnia [...] r. pozostające w obrocie prawnym, które uchylało poprzednie postanowienie Prezydenta M., również odmawiające wznowienia postępowania, w zakresie powoływania się na nieprawdziwe informacje i wzywanie do ich przekazania przez bliżej nieokreślony "zarząd". Skarżący wskazywał na to wielokrotnie. Również w swej ostatniej, utrzymanej przez SKO decyzji Prezydent M. się na nie powołuje, jako na podstawę rozstrzygnięcia. Brak jest w aktach sprawy materiałów, które by były postawą wydania rozstrzygnięcia w I instancji oraz nie jest wiadome, żeby jakiś "zarząd" był w tym postępowaniu stroną. Kwestionowana decyzja jest zatem sprzeczna z pozostającymi w obrocie prawnym innymi rozstrzygnięciami w tej sprawie, w tym z wyrokiem Sądu;

7/ skład orzekający Kolegium winien być wyłączony z postępowania, gdyż już raz wydał rozstrzygnięcie w tej sprawie, uchylone ww. wyrokiem WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/GI 1 1544/14. Poza tym, uporczywie przewlekły sposób prowadzenia sprawy oraz w dużej mierze identyczność obecnej decyzji w zakresie swej wadliwości z rozstrzygnięciem już raz uchylonym tym wyrokiem (fakt wydania tego wyroku zignorowano w decyzji) wskazuje, że skład ten ma utrwalony pogląd na sprawę i żadne argumenty nie są w stanie go zmienić. Skarżący zwraca także uwagę, że SKO nie skontrolowało wykonania swojego własnego postanowienia stwierdzającego rażące naruszenie prawa przez Prezydenta M. i nakazujące ukaranie osób temu winnych. Nie ma gwarancji, że przy wydawaniu rozstrzygnięcia w I instancji nie brały udziału osoby, które winny być ukarane w związku z prowadzeniem tego postępowania, a zatem również wyłączone. SKO nie odniosło się do wniosku D. W. o wyłączenie pracownika z uwagi na konflikt interesów, co mogło mieć także istotny wpływ na wynik postępowania, jak i na 5 letnią przewlekłość;

8/ zgodnie z art.6 k.p.a. organy państwa winny działać w oparciu o przepisy prawa. Przed wydaniem decyzji organ winien szczegółowo zbadać zgromadzone dowody w sprawie (art. 77 k.p.a.), a decyzja zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia, a w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym przypadku tak nie było, a uchybienia te miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie;

9/ zdaniem Skarżącego, organy państwa wiedząc o nieprawidłowościach związanych z wydawaniem decyzji nie powinny obok tego przechodzić obojętnie i jeśli negują jego status strony, winny w tak rażącym przypadku wydania decyzji z naruszeniem prawa wszcząć postępowanie z urzędu, a ponadto nawet w sytuacji upływu terminu, jeśli stwierdzi zaistnienie przesłanek wznowieniowych, wznowienie winno postąpić w trybie przewidzianym w art. 151 § 2 k.p.a. Zwracał na to uwagę Sąd w ww. wyroku, wydanym w toku tego postępowania, a co zostało zignorowane przez Kolegium.

Skarżący podkreśla, iż na podstawie kwestionowanej decyzji są wydawane, często ekspresowo, kolejne wątpliwe akty prawne dla inwestycji o wartości ok 100 mln zł, dotyczące budowy kompleksu mieszkaniowego (ponad 300 mieszkań, ponad 400 miejsc postojowych) oraz kilkudziesięciu domów w zabudowie szeregowej. Natomiast, w jego ocenie, organy starają się kreować obraz powstawania nieodwołalnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w kwestionowanej decyzji.

W trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu 21 czerwca 2017 r. Skarżący stwierdził, że organ odwoławczy powinien odnieść się do kwestii merytorycznych wskazanych przez organ I instancji. Ponadto, skoro jego działka graniczy bezpośrednio z przedmiotową inwestycją, to przysługuje mu status strony postępowania. Zwrócił uwagę na wyłączenie przez Kolegium dwu uczestników postępowania tj. B. B. i K. C. Podobne uwagi zgłosił uczestnik postępowania – D. W., podkreślając jednocześnie, że nie bardzo rozumie dlaczego taka prosta sprawa ciągnie się od sześciu lat.

Pismem z [...] r. D. W. przychylił się do skargi M. B. w części dotyczącej wyłączenia jednego z pracowników Kolegium (pkt. 7 skargi), wskazując na dalsze argumenty uzasadniające taki wniosek. Zwrócił także uwagę na to, że może zaistnieć konflikt interesów w przypadku sędziego sprawozdawcy ze względu na pewne związki z osobą, której wniosek o wyłączenie dotyczył. Sąd, traktując to jako wniosek o wyłączenie sędziego, postanowieniem z 17 lipca 2017 r. wniosek ten oddalił

Pismem z 13 lipca 2017 r. M. B., wskazując na przepis art. 30 § 4 k.p.a., przywołał dodatkowy argument potwierdzający jego status strony w postępowaniu. Ponadto szerzej uzasadnił część zarzutów podnoszonych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny sprawy, w ramach której została wydana zaskarżona decyzja SKO, abstrahując od czasu jej trwania i podejmowania kolejnych aktów przez organ I i II instancji, a także przez tut. Sąd, przedstawia się w sposób następujący. Prezydent Miasta M. wydaje, po wznowieniu postępowania, merytoryczną decyzję o odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy ze względu na brak przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt. 1,2,4,5 i 6 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymuje tą decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., przy czym uzasadnia to brakiem przymiotu strony osób, które inicjowały postępowanie wznowieniowe, wskazując na art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

W pierwszym rzędzie trzeba zauważyć, co zresztą było podnoszone w skardze, że dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma wyrok tut. Sądu z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1544/14, zapadły w tej samej sprawie wznowieniowej, ze względu na postanowienia zawarte w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z uzasadnienia tego wyroku, biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie zapadłe w wyniku wznowienia postępowania, na mocy którego odmówiono uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. (podczas gdy rozstrzygnięcie, do którego odnosił się Sąd ww. wyroku było wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a.), istota oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyraża się w tym, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy, co do zasady (poza wyjątkiem wynikającym z art. 138§ 2 k.p.a.), obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą rozstrzygnięciem organu I instancji. Natomiast utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza, że organ odwoławczy uznaje je za prawidłowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., do którego w zasadniczej części ocena ta była skierowana, nie uwzględniło jej, a co więcej, nawet w uzasadnieniu swojej decyzji do niej się nie odniosło (nie wiadomo z jakich przyczyn).

Zdaniem Sądu, kolejny raz z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) Kolegium nie rozpoznało sprawy, załatwionej decyzją organu I instancji, który odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy ze względu na brak przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 pkt. 1,2,4,5 i 6 k.p.a. Organ odwoławczy w żaden sposób się do nich nie odniósł, poprzestając na stwierdzeniu, że wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania został złożony przez osoby, które nie mają przymiotu stron ( art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.).

Organ odwoławczy mógłby pominąć ich rozpoznanie, ale tylko w sytuacji, w której uchylałby decyzję do ponownego rozpatrzenia ze względu na konieczność dokonania ustaleń w zakresie formalnej przeszkody uniemożlwiającej merytoryczne rozpatrzenie sprawy wznowieniowej, bądź też uchylałby ją i umarzałaby postępowanie. Sąd podziela stanowisko Skarżącego, oparte na ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd w ww. wyroku z 16 kwietnia 2015 r., co do tego, że w sytuacji, w której strona przekroczyła termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. i pojawia się przeszkoda do podjęcia postępowania, a jednocześnie zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia jednej z pozytywnych przesłanek wznowieniowych (poza określoną z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.), organ powinien rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania wznowieniowego oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Zdaniem Sądu, także w przypadku niewyjaśnienia problemu legitymacji podmiotu inicjującego postępowanie, organ powinien kwestią tą się zajmować, ale nie w ramach prowadzonego postępowania. Najkrócej rzecz ujmując, jeśli organ dostrzeże pozytywne przesłanki wznowienia, to nie może przejść nad tym do porządku dziennego, ale będzie zobowiązany wszcząć z urzędu postępowanie wznowieniowe. Natomiast nie jest tak, że ustalenie w trakcie postępowania wstępnego przeszkody uniemożliwiającej wszczęcie postępowania wznowieniowego, niezależnie od tego czy chodzi o przekroczenie terminu z art. 148 § 1 k.p.a., czy o brak przymiotu strony z art. 147 k.p.a., pozwala przejść na kolejny etap, a więc etap zawiązania postępowania wznowieniowego, na którym dopiero otwiera się droga do badania tych przesłanek. Wobec tego nieodniesienie się przez Kolegium do tej kwestii, w sytuacji, w której nie jest wiadomym czy postępowanie zostało skutecznie wszczęte, uznać przyjdzie za pewne uchybienie procesowe, ale nie mające wpływu na wynik sprawy. Na marginesie przyjdzie stwierdzić, że wbrew sugestii wyrażanej przez Skarżącego, postępowanie wstępne, inicjowane na wniosek, nie może przejść na etap postępowania wznowieniowego prowadzonego z urzędu, z udziałem tego inicjatora jako strony.

Przypomnieć trzeba, że postępowanie wznowieniowe jest zawiązywane z urzędu lub żądanie strony (art. 147 k.p.a.), w tym drugim przypadku w wyniku złożenia przez stronę nadzwyczajnego środka prawnego w postaci podania o wznowienie (art. 148 § 1 k.p.a.). Zatem podmiot inicjujący takie nadzwyczajne postępowanie powinien, zgodnie z art. 28 k.p.a., oprzeć swoje żądanie na interesie prawnym. Ów interes prawny, uzasadniający przymiot bycia stroną, warunkujący skuteczne zawiązanie postępowania wznowieniowego, podlega badaniu przed jego wszczęciem. Jego brak stanowi przeszkodę prawną do zaistnienia postępowania i powoduje konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia (art. 149 § 3 k.p.a.). Jedynie w przypadku, w którym określony podmiot żąda wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc ze względu na brak w nim udziału bez własnej winy, nie można odmówić wszczęcia postępowania, bowiem dochodziłoby do oceny przesłanki wznowienia na etapie poprzedzającym jego zawiązanie. To stanowisko, aprobowane powszechnie w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym, nie zmienia jednak zasady określonej w art. 147 k.p.a., a więc tego, że postępowanie wznowieniowe wszczyna tylko wniosek uprawnionego podmiotu. Wobec tego, jeśli w trakcie otwartego postępowania wznowieniowego dojdzie do ustalenia braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, niezależnie od tego czy podstawą wszczęcia była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4, czy też inna (z art. 145 § 1 pkt. 1-3, 5-8 oraz z art. 145a § 1 lub 145b § 1 k.p.a.), oznacza to stwierdzenie przeszkody do wszczęcia postępowania. Postępowanie wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu jest, ze względów podmiotowych, bezprzedmiotowe, co w myśl art. 105 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do jego umorzenia.

Zatem uznając, że wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek podmiotów nie będących stronami, Kolegium powinno podjąć decyzję określoną w art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. (uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości). Natomiast, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium uznaje za zasadne wydanie przez organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Jak w ww. wyroku zauważył tut. Sąd, utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oznacza, że organ odwoławczy uznaje je za prawidłowe. Kolegium dostrzegając, że Prezydent Miasta M. dokonał merytorycznej oceny przesłanek wznowieniowych i jednocześnie fakt wznowienia postępowania na wniosek nieuprawnionych podmiotów, co potwierdza nieprawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej, przechodzi nad tym do porządku dziennego z naruszeniem tego przepisu (art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.).

Odnosząc się zarzutów podnoszonych w skardze, stwierdzić przyjdzie, iż Sąd aprobuje te, które wskazano w pkt. 1-5 i 9 skargi ( w całości albo w części).

Ad.1,2 i 3. Sąd podziela zarzut dotyczący naruszenia art. 107 k.p.a., aczkolwiek nie z tych powodów, na które wskazuje Skarżący. Z przyczyn, o których mowa wyżej, uzasadnienie nie odpowiada rozstrzygnięciu Kolegium, które formalnie rzecz ujmując opiera się na art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., podczas gdy wynika z niego przeszkoda do wszczęcia postępowania wznowieniowego, a tym samym do zastosowania art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Wobec tego decyzja została wydana bez wskazania właściwej podstawy prawnej, podczas gdy, jak słusznie podnosi Skarżący, uzasadnienie decyzji "winno wskazywać zasadność podstawy prawnej wskazanej jako podstawa prawna rozstrzygnięcia".

Także uzasadniony jest zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowano art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., również z innych względów niż przywołuje Skarżący (podanych wyżej). Natomiast Sąd nie podziela stanowiska jakoby uchybienie to wyrażało się w braku odniesienia do przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5, 6 k.p.a. W pierwszym rzędzie bowiem należało zbadać status strony wnioskodawców, a dopiero po tym oceniać wskazane przesłanki.

Ad. 4. Sąd podziela zarzut tyczący naruszenia zasady zaufania ze względu na podanie błędnej daty wszczęcia postępowania, ale to uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Ad 5. W postępowaniu mogło dojść do naruszenia art. 10 k.p.a., jeśli rzeczywiście pojawił się nowy dowód w aktach sprawy (uchwała rady miasta M.), dołączony do akt przed zapoznaniem się strony z aktami i po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Podobnie rzecz się ma z innymi uchybieniami wobec tego przepisu, przy czym nie miały one wpływu na wynik sprawy.

Ad 9. Sąd podziela stanowisko Skarżącego, oparte na ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd w ww. wyroku z 16 kwietnia 2015 r., co do tego, że w sytuacji, w której strona przekroczyła termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. i zachodzi przeszkoda do podjęcia postępowania, a zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia jednej z pozytywnych przesłanek wznowieniowych (poza określoną z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.) organ powinien rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania wznowieniowego oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu postanowienia.

Pozostałe zarzuty nie znajdują wystarczającego uzasadnienia z następujących względów.

Ad 6. W trakcie postępowania odwoławczego, ze względu na granice sprawy administracyjnej, Kolegium nie zajmowało się poprzednio wydanymi przez Prezydenta rozstrzygnięciami w ramach prowadzonej sprawy. Kolegium rozpatrywało odwołanie od decyzji z [...] r. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że tych wcześniejszych rozstrzygnięć, tak organu I jak i II instancji, nie ma już w obrocie prawnym.

Ad. 7. Na gruncie przepisów o wyłączeniu organu kolegialnego, tj. art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 oraz art. 27 § 1 k.p.a., nie zachodziły podstawy do wyłączenia składu orzekającego, który wcześniej wydał rozstrzygnięcie w tej sprawie, uchylone ww. wyrokiem WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/GI 1 1544/14.

Ad.8. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 6 w zw. z art. art. 107 § 3 i art. 77 k.p.a., bowiem nie można uznać, iż w rozpatrywanej sprawie organy orzekające nie działały na podstawie przepisów prawa. Można mieć zastrzeżenia nie tyle do działania na podstawie przepisów prawa, ale co do ich stosowania. W części pierwszej uzasadnienia zastrzeżenia te zostały wskazane.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając uchybienia regułom procedury administracyjnej określonym w art. 138 § 2 k.p.a., uwzględnił skar4gę na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) i uchylił zaskarżoną decyzję.z

Ocena prawna i wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

Koszty postępowania Sąd obliczył jako sumę uiszczonej opłaty sądowej (500 zł) oraz wynagrodzenia adwokata skarżącego (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Koszty adwokackie Sąd ustalił zgodnie z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).