Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1950/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 298
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., M. P., E. S., A. B., B. K., J. S., A. S., B. M., B. S., D. S., B. S., Z. S., T. S., J. S., A. M., J. S., A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2018r., sygn. akt IV SA/Po 1228/17 w sprawie ze skargi M. S., M. P., E. S., A. B., B. K., J. S., A. S., B. M., B. S., D. S., B. S., Z. S., T. S., J. S., A. M., J. S., A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2017r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2017r., nr [...] i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2017r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz M. S., M. P., E. S., A. B., B. K., J. S., A. S., B. M., B. S., D. S., B. S., Z. S., T. S., J. S., A. M., J. S., A. S. solidarnie kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1228/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S., M. P., E. S., A. B., B. K., J. S., A. S., B. M., B. S., D. S., B. S., Z. S., T. S., J. S., A. M., J. S., A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2017r. pełnomocnik M. S., M. P., E. S., A. B., B. K., J. S., A. S., B. M., B. S., D. S., B. S., Z. S., T. S., J. S., A. M., J. S., i A. S., następców prawnych W. N. wystąpił do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ o nadanie na własność na rzecz wnioskodawców działki rolnej oznaczonej w projekcie parcelacji numerem [...], o powierzchni [...] ha, położonej w dawnym majątku S., stanowiącej obecnie część działki nr [...], arkusz [...], obręb S. w trybie ustawy z dnia 16 czerwca 1948r. o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944r. otrzymały we władanie grunty wchodzące w skład nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 33, poz. 222 – dalej ustawa z 1948r.).

Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] działając na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nadania na własność nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 15 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. 1959 nr 14, poz. 78 ze zm. – dalej dekret z 1955r.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że uprawnionymi do wystąpienia o nadanie nieruchomości państwowych są rolnicy, o których mowa w art. 6 ust 1 dekretu z 1955r., a także osoby wymienione w art. 6 ust. 4 ww dekretu. Nadto osoby te winny spełniać przesłankę posiadania nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu. Osoby będące następcami prawnymi W. N. nie są uprawnione do występowania z wnioskiem o ustalenie, że ich poprzednik prawny nabył własność nieruchomości. Brak jest bowiem regulacji wskazującej na to, że z uprawnień do uwłaszczenia skorzystać mogą następcy prawni rolników i osób wymienionych w art. 6 ust. 4 dekretu. Organ stwierdził również, że uprawnionym do złożenia wniosku o nadanie nieruchomości był wyłącznie W. N..

Wnioskodawcy wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 298 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. - dalej P.p.s.a.), poprzez przyjęcie, że wniosek z dnia 22 maja 2017r. jest pierwszym, wszczynającym sprawę o nadanie na własność nieruchomości położonej w P. obręb S.. Ponadto wnioskodawcy wskazali na naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ I instancji, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną. W związku z podniesionymi zarzutami, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2017r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przywołało treść art. 61a k.p.a. i wskazało, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy wniosek pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że podstawą zainicjowania postępowania jest wniosek z dnia [...] listopada 1949r. o nadanie ziemi w trybie ustawy z 1948r. Ustawa ta została uchylona dekretem z 1955r., który w art. 22 wskazuje, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 16 czerwca 1948r. o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944r. otrzymały we władanie grunty wchodzące w skład nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, mają zastosowanie przepisy niniejszego dekretu. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 dekretu z 1955r. stanowi, że rolników gospodarujących na nieruchomościach państwowych uznaje się za właścicieli tych nieruchomości, jeżeli oni lub ich poprzednicy prawni uzyskali posiadanie tych nieruchomości na podstawie orzeczenia o zatwierdzeniu projektu parcelacji nieruchomości państwowych i wykazu nabywców wydanego przed dniem 1 września 1939r. Istotą dekretu z 1955r. było zatem uwłaszczenie dotyczące posiadaczy nieruchomości, a uzasadnieniem dla jego wprowadzenia było nadanie własności tych nieruchomości podmiotom wymienionym w art. 6 ust. 1 pkt 1 dekretu.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że w piśmie z dnia [...] listopada 1949r., skierowanym do Wydziału Rolnictwa i Reform Rolnych Urzędu Wojewódzkiego w P., w nagłówku widnieje jako wnioskodawca W. N., natomiast pismo podpisane zostało przez jego szwagra (przy podpisie znajduje się adnotacja: z upow. Z. J.). Na wniosku widnieje oznaczenie: [...] oraz adnotacja, że został zarejestrowany w organie w dniu [...] listopada 1949r. Z akt sprawy wynika, że na wniosek adwokata T. P., działającego w imieniu następców prawnych J. i M. S., Wojewoda Wielkopolski przeprowadził postępowanie o odtworzenie akt sprawy zainicjowanej wnioskiem W. N. z dnia [...] listopada 1949r. Postępowanie zakończyło się wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2014r. znak: [...], w którym stwierdzono, że odtworzenie dokumentów w sprawie znak [...] jest niemożliwe. Postanowienie Wojewody Wielkopolskiego zostało utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017r. znak: [...].

Wobec powyższego nie ma podstaw by uznać, że W. N., jako podmiot uprawniony do złożenia wniosku, wystąpił wnioskiem z dnia [...] listopada 1949r. o nadanie na własność nieruchomości. Dlatego też należy stwierdzić, że art. 6 ust. 1 pkt 1 dekretu z 1955r., w związku z pismem z dnia [...] listopada 1948 r., nie stanowi materialnoprawnej podstawy do załatwienia żądania.

M. S., M. P., E. S., A. B., B. K., J. S., A. S., B. M., B. S., D. S., B. S., Z. S., T. S., J. S., A. M., J. S., i A. S. wnieśli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 298 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę prowadzenia postępowania, podczas gdy organ nie ma kompetencji do odmowy wszczęcia postępowania co do spraw w toku po wniesieniu przez wnioskodawcę lub jego następców prawnych środka określonego w art. 298 zd. 1 p.p.s.a. przysługującego po wydaniu ostatecznego postanowienia o odmowie odtworzenia akt sprawy,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie treści i znaczenia postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o przyjęciu do akt sprawy wniosku z dnia [...] listopada 1949 r. znajdującego się w aktach sprawy [...] prowadzonej przez Wojewodę Wielkopolskiego oraz poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało odmową prowadzenia postępowania,

- art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 298 p.p.s.a. poprzez odmowę przyznania interesu prawnego następcom prawnym W. N., a w konsekwencji odmowę rozpoznania sprawy kontynuowanej z udziałem skarżących, a wszczętej na żądanie W. N. w 1949 roku, podczas gdy dalsze prowadzenie postępowania o nabycie nieruchomości rolnej możliwe jest wyłącznie z udziałem skarżących jako następców prawnych W. N..

Skarżący zarzucili również mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 22 ust. 1 i 2 dekretu z 1955 r. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 1948 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie stanowią materialnoprawnej podstawy załatwienia sprawy, podczas gdy wniosek W. N. złożony w okresie obowiązywania ustawy z 1948r. winien zostać merytorycznie rozpoznany, z uwzględnieniem postanowień kolejno obowiązujących przepisów przejściowych i końcowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy orzekające w sprawie, zgodnie z wnioskiem skarżących wskazywały, że podstawą zainicjowania postępowania jest wniosek W. N. z dnia [...] listopada 1949r. o nadanie na własność, w trybie ustawy z 1948r. działki rolnej oznaczonej w projekcie parcelacji numerem [...], o powierzchni [...] ha, położonej w dawnym majątku S., stanowiącej obecnie część działki nr [...], arkusz [...], obręb S.. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotnym jest, że ustawa z 1948 została uchylona dekretem z 1955r., który w art. 22 wskazywał, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 16 czerwca 1948r. o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944r. otrzymały we władanie grunty wchodzące w skład nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, mają zastosowanie przepisy dekretu.

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 dekretu z 1955r. stanowi, że rolników gospodarujących na nieruchomościach państwowych uznaje za właścicieli tych nieruchomości, jeżeli oni lub ich poprzednicy prawni uzyskali posiadanie tych nieruchomości na podstawie orzeczenia o zatwierdzeniu projektu parcelacji nieruchomości państwowych i wykazu nabywców wydanego przed dniem 1 września 1939r. Powołując się na treść tego przepisu organ I instancji stwierdził, że osobami uprawnionymi do wystąpienia o nadanie nieruchomości państwowych są rolnicy o których mowa w art. 6 ust. 1 dekretu, a także osoby wymienione w art. 6 ust. 4 dekretu z 1955r. Jak wskazały organy I i II instancji istotą dekretu z 1955r. było uwłaszczenie dotyczące posiadaczy nieruchomości, a uzasadnieniem dla jego wprowadzenia było nadanie własności tych nieruchomości podmiotom wymienionym w art. 6 ust. 1 pkt 1 dekretu z 1955r. Na tej podstawie organy administracyjne uznały, że uprawnienie to nie przysługuje następcom prawnym W. N..

W ocenie Sądu I instancji jest to uzasadniona (oczywista) przyczyna odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Osobami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem w sprawie nabycie własności nieruchomości są rolnicy, którzy uzyskali posiadanie nieruchomości na podstawie umowy o dział zawartej przed dniem [...] września 1945 r., lub jeżeli takie posiadanie uzyskali ich poprzednicy prawni, przy czym rolnik musiał spełniać dodatkowo warunek gospodarowania na nieruchomościach państwowych.

Oznacza to, że skarżący będący spadkobiercami J. S., który na drodze umowy darowizny z dnia [...] października 1957r. (akt notarialny nr rep. [...]) nabył od W. N. nieruchomość objętą wnioskiem o nadanie na własność nieruchomości rolnej, jako osoby nie gospodarujące na tej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu z 1955r., nie posiadają uprawnienia do żądania dokonania ustalenia, że ich poprzednik prawny nabył własność nieruchomości. Powyższego uprawnienia wbrew argumentacji skargi nie mogą wywodzić z dekretu, który jednoznacznie określił w art. 6 ust. 1, jakie przesłanki muszą być spełnione by nabyć własność nieruchomości i kto może być objęty uwłaszczeniem.

Powyższego nie zmienia powoływanie się przez skarżących na fakt, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po wydaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017r. znak [...] utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014r. znak [...] stwierdzającego niemożność odtworzenia akt sprawy z wniosku W. N.. Wnioskodawcy wbrew argumentacji skargi po zakończeniu powyższego postępowania skorzystali bowiem w niniejszej sprawie z pełni z uprawnień wynikających z art. 298 zd. 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem zawartym w skardze, że w obecnym stanie prawnym, z uwagi na brak w k.p.a. przepisów regulujących odtworzenia akt właściwym jest korzystanie przez organ administracyjny – w drodze analogii – z przepisów działu IX P.p.s.a., jako przystających do materii spraw administracyjnych, których specyfika wyraża się chociażby tym, że w zasadniczej części nie ulegają one przedawnieniu (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 456/11 i z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1710/08). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż treść przepisu art. 298 p.p.s.a. oznacza, że wydanie postanowienia orzekającego, że odtworzenie akt jest niemożliwe sprawia, że możliwym jest ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego. Norma zawarta w art. 298 p.p.s.a wyłącza zatem możliwość powoływania się na zarzut stanu sprawy w toku lub prawomocnie osądzonej w tym ponownie wszczętym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. S., M. P., E. S., A. B., B. K., J. S., A. S., B. M., B. S., D. S., B. S., Z. S., T. S., J. S., A. M., J. S., A. S.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 298 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie po złożeniu ponownego wniosku na podstawie stosowanego z analogii art. 298 p.p.s.a. jest postępowaniem nowym w stosunku do sprawy, której akta zaginęły lub zostały zagubione, podczas gdy postępowanie to nie jest przedmiotowo nowym postępowaniem, a stanowi kontynuację sprawy wszczętej pierwotnie, której akta zostały zagubione lub zniszczone;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 298 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że strony postępowania o odtworzenie akt, zakończonego orzeczeniem o odmowie odtworzenia akt, nie mają legitymacji do występowania w sprawie z wniosku złożonego na podstawie art. 298 p.p.s.a., podczas gdy strona postępowania o odtworzenie akt sprawy ma zawsze interes prawny do występowania w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie art. 298 p.p.s.a. po wcześniejszym stwierdzeniu przez organ niemożliwości odtworzenia akt;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 298 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo odmówił przyznania interesu prawnego następcom prawnym W. N., podczas gdy dalsze prowadzenie postępowania o nabycie nieruchomości rolnej możliwe jest wyłącznie z udziałem skarżących jako następców prawnych W. N., a skarżący mają interes prawny do występowania w postępowaniu o nadanie nieruchomości rolnej w trybie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1955 r., Nr 18, poz. 107 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazano, że strony nie złożyły wniosku o nadanie nieruchomości na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Wniosek ten został złożony w 1949 roku przez W. N., co wynika wprost z postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 roku o dołączeniu do akt sprawy wniosku W. N. z dnia [...] listopada 1949 r.

Dalej wskazano, że Sąd I instancji mylnie ocenił, że sprawa, co do której złożony został wniosek na podstawie art. 298 p.p.s.a.a., jest całkowicie nową - przedmiotowo i podmiotowo - sprawą od tej, której dotyczyło postępowanie o odtworzenie akt sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania przez organ administracji w istocie sprzeciwia się celom, jakie są przypisane procedurze odtworzenia akt sprawy administracyjnej. "Ponowne" złożenie wniosku w trybie art. 298 p.p.s.a. nie może wpływać negatywnie na żądanie zawarte w pierwotnym wniosku, w szczególności nie może wpływać na stosowanie właściwych norm prawa materialnego (jak art. 6 ust. 1 pkt 3 dekretu z 1955r.). Sąd I instancji, przyznając rację poglądowi wyrażonemu przez organ administracji wskazał, że legitymacja do złożenia wniosku o nadanie nieruchomości wynika z przepisów dekretu. Należy jednak podkreślić, że skoro wnioskodawca W. N. miał pierwotnie legitymację i wniosek rzeczywiście złożył, to brak jest przyczyn, by w toku postępowania odmówić legitymacji jego następcom prawnym. Podstawa faktyczna żądania nadania nieruchomości pozostała ta sama, jedynie ze względu na brak wydania decyzji, upływ czasu i zagubienie akt przez organ, stroną postępowania nie jest już W. N., który zmarł, a wcześniej skutecznie zbył roszczenia o nadanie nieruchomości rolnej.

Skoro dekret uprawniał W. N. do nadania mu przez organ nieruchomości na własność, a W. N. złożył określony prawem wniosek (co jest bezsporne w świetle postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r.), to sam fakt zagubienia lub zniszczenia akt sprawy nie może negatywnie wpływać na jego uprawnienia z dekretu, choćby ze względu na upływ czasu w miejsce wnioskodawcy do postępowania musieli wejść jego następcy prawni. Gdyby tylko organ przeprowadził postępowanie prawidłowo i wydał decyzję administracyjną, to W. N. byłby właścicielem nieruchomości. Odmowa prowadzenia postępowania przez SKO w P. sanuje uchybienia, jakich organ administracji dopuścił się po złożeniu wniosku w 1949 r., nie wydając decyzji administracyjnej.

Stosowanie przepisu art. 298 p.p.s.a. (także w drodze analogii) nie może prowadzić do sytuacji, w której pomimo wyczerpania dostępnych środków organ odmawia wszczęcia postępowania, a strony tracą możliwość uzyskania tych uprawnień, które miałyby gdyby akta nie zaginęły. Skuteczne złożenie "ponownego wniosku" w trybie stosowanego z analogii art. 298 p.p.s.a. nie oznacza, że mamy do czynienia ze sprawą nową i nie rozpoznawaną wcześniej przez organ administracji. Jeżeli strona była uprawniona do występowania w postępowaniu o odtworzenie akt, to ta sama strona każdorazowo ma następnie legitymację do występowania w sprawie prowadzonej po złożeniu ponownego wniosku zgodnie z art. 298 p.p.s.a.. Przyjęcie innej wykładni tego przepisu sprawia, że cel postępowania o odtworzenie akt sprawy nie zostanie osiągnięty i to pomimo skorzystania przez skarżących z możliwości wniesienia "ponownego" wniosku w przepisanym terminie.

Słusznie Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu, że osobami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem w sprawie nabycie własności nieruchomości są rolnicy, którzy uzyskali posiadanie nieruchomości na podstawie umowy o dział zawartej przed dniem [...] września 1945 r. lub jeżeli takie posiadanie uzyskali ich poprzednicy prawni, przy czym rolnik musiał spełniać dodatkowo warunek-gospodarowania na nieruchomościach państwowych. W niniejszej sprawie to właśnie osoba spełniająca te kryteria (W. N.) wniosek rzeczywiście złożyła. Okoliczność, że wskutek zaginięcia akt sprawy (która nie została zakończona) konieczne było przeprowadzenie procedury odtworzenia akt, regulowanej przez Dział IX p.p.s.a. i udziału w tym postępowaniu następców prawnych osoby, która pierwotnie złożyła wniosek, nie może wpływać negatywnie na oczekiwanie merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej. W tej sytuacji organ nie może odmówić wszczęcia postępowania, kiedy orzeczono wcześniej o niemożliwości odtworzenia akt sprawy, a jednocześnie postępowanie już toczyło się po złożeniu wniosku w 1949 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Istota problemu prawnego, który ujawnił się w niniejszej sprawie jest ocena prawnego znaczenia wniosku W. N. z 1949r. w kontekście stosowania art. 298 p.p.s.a. do odtworzenia akt postępowania administracyjnego.

Sama zasada, w myśl której odtworzenie akt administracyjnych powinno mieć miejsce zgodnie z procedurą określona w dziale IX (art. 288 - 298 p.p.s.a.) p.p.s.a. nie budzi wątpliwości i jest powszechnie akceptowana w orzecznictwie.

Nie może budzić także wątpliwości to, że z uwagi na odrębność postępowania administracyjnego regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i postępowania przed sądem administracyjnym, opierającego się na przepisach p.p.s.a. przepisy działu IX p.p.s.a. w tym art. 298 p.p.s.a. mogą być stosowane w postępowaniu administracyjnym jedynie odpowiednio.

Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy obejmuje postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z [...] października 2014r. stwierdzające, że odtworzenie dokumentów w sprawie [...] jest niemożliwe - utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2017r. W postanowieniu Wojewody wskazano, że "odrębnym postanowieniem z dnia [...] października 2014r. postanowił on dołączyć do akt [...] jedynie wniosek W. N. z dnia [...] listopada 1949r. bowiem z adnotacji na wniosku wynika, że został on prawidłowo złożony oraz zarejestrowany w Urzędzie Wojewódzkim Poznańskim dnia [...] listopada 1949r.".

W postanowieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2017r. nie podważono w żaden sposób powyższej oceny dotyczącej wniosku W. N. z dnia [...] listopada 1949r.

Jeśli zatem postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych przyniosło efekt w postaci dołączenia do akt sprawy wniosku inicjującego postępowanie, to odpowiednio stosowany w postępowaniu administracyjnym przepis art. 298 p.p.s.a. wymaga, by pomimo postanowienia o niemożliwości odtworzenia akt uznać istnienie tego wniosku za przesłankę pozwalającą na podjęcie dalszego postępowania. Nie da się bowiem pogodzić z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a zwłaszcza z zasadą praworządności i ochrony słusznego interesu obywatela określoną w art. 7 k.p.a. a także z zasadą pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej z art. 8 §1 k.p.a. sytuacji, w której organy administracji uznają fakt istnienia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie, uznają też, że postępowanie nie zostało zakończone, lecz z powodu formalistycznej interpretacji art.298 p.p.s.a. de facto wniosek ten pozbawiają znaczenia prawnego.

Uzasadniony okazał się zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 298 p.p.s.a. w takim zakresie w jakim organy administracji i sąd I instancji zanegowały możliwość powoływania się przez skarżących na to, że wniosek złożony przez W. N. w 1949r. zainicjował postępowanie.

Przedwczesne są natomiast zarzuty dotyczące kwestii interesu prawnego skarżących, gdyż kwestia ta musi być ponownie rozważona przez organy administracji i ewentualnie sąd I instancji przy założeniu, że wnioskodawcą inicjującym postępowanie był W. N., zaś skarżący swą legitymację wywodzą z bycia jego następcami prawnymi. Ocenie podlegać musi zarówno treść wniosku jak i następstwo prawne skarżących po W. N..

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznając podstawę kasacyjną za usprawiedliwioną, zaś istotę sprawy za wystarczająco wyjaśnioną orzekł na podstawie art. 188 oraz art. 145§1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę.