Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1434/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 7 , art 77 i art 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 ust 1 i 2 oraz art 146
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 stycznia 2018 r., znak [...] Wójt Gminy Z. z urzędu ustalił dla A. P. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Z., składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] (po podziale działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w wysokości [...] zł. Zobowiązał również A. P. do uiszczenia tej opłaty w terminie 14 od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na wniosek Wójta Gminy Z. z dnia 6 października 2010 r., Starosta [...] decyzją znak [...] z dnia 14.01.2011 r. (sprostowaną postanowieniem znak [...] z dnia 11.07.2011 r. i postanowieniem znak [...] z dnia 22.08.2011 r), zezwolił na realizację drogi dla przedsięwzięcia: "Budowa drogi gminnej nr [...] " Z. II" (ul. [...] w Z.). Zadanie to realizowane było etapowo i finansowane m.in. ze środków własnych Gminy Z., środków Skarbu Państwa oraz środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Dodatkowo, fragment przedmiotowej drogi został zrealizowany ze środków prywatnych - na mocy zawartej umowy - Umowa nr [...] z dnia 06.02.2015 r.

Organ ustalił, że w przypadku nieruchomości położonej w miejscowości Z., składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], istnieje możliwość budowy zjazdu, za czym w szczególności przemawia decyzja Wójta Gminy Z. z dnia 30.03.2016 r., znak: [...], dotycząca wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w km 0+916 drogi gminnej publicznej nr [...] "Z. II" (działka nr [...], [...] - ul. [...]) do działki nr [...] pod określonymi w decyzji warunkami. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29.02.2008 r., sygn. akt l OSK 263/07, sytuacja dostępności korzystania z drogi, od której ustawodawca uzależnił wymierzenie opłaty adiacenckiej, występuje już wówczas, gdy drogę zbudowano na terenie przyległym do działki w taki sposób, że możliwe jest wybudowanie zjazdu do niej.

Organ wskazał, że zebrane w sprawie dokumenty jednoznacznie wskazują, że inwestycja zrealizowana na ul. [...] stanowiła budowę drogi. Datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,9804 ha, obręb Z., gmina Z. jest zatem dzień 01.07.2016 r.

Po wykonaniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego oraz wniesieniu przez stronę uwag do operatu i ustosunkowania się do tych uwag przez biegłego - decyzją znak [...] z dnia 27.06.2017 r. Wójt Gminy Z. ustalił dla A. P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, jednocześnie zobowiązując Stronę do uiszczenia opłaty w określonym w decyzji terminie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11.08.2017 r., znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy budzi zastrzeżenia. W toku ponownego rozpatrywania sprawy konieczne będzie odniesienie się przez rzeczoznawcę do zgłoszonych zastrzeżeń Kolegium, a także skorygowanie błędów i nieścisłości zaistniałych w operacie.

W związku z powyższym pismem z dnia 05.10.2017 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o analizę operatu szacunkowego z dnia 03.03.2017 r., pod kątem zastrzeżeń i uwag zawartych w w/w decyzji Kolegium.

W dniu 04.12.2017 r. do organu wpłynął nowy operat szacunkowy z dnia 30.11.2017 r. Jednocześnie organ odmówił mocy dowodowej operatowi szacunkowemu z dnia 03.03.2017 r. z uwagi na szereg błędów, jakie posiadał.

Wycena została sporządzona wg stanu nieruchomości na dzień 01.07.2016r. oraz poziomu cen na marzec 2017 r. Oszacowane wartości rynkowe nie uwzględniają części składowych gruntu. Zgodnie z § 3 Uchwały Rady Gminy Z. Nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. opłata adiacencką powinna wynosić zatem 10.949,12 zł.

Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, iż w świetle art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciele uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. na dzień 01.07.2016 r. nieruchomość położona w miejscowości Z., składająca się z dz. nr [...] objęta była księgą wieczystą nr [...] [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. -P. w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, w której jako właściciel widniał A. P. - w udziale 1/1. Decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 03.07.2017 r. znak: [...] został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb Z., w wyniku którego powstały działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Decyzja o podziale stała się ostateczna w dniu 28.07.2017 r. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 03.11.2017 r. A. P. sprzedał działkę nr [...] i działkę nr [...]. Natomiast aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 9 listopada 2017 r. sprzedał działkę nr [...].

Zgodnie z wyrokami NSA w Warszawie, sygn.: l OSK 514/09 z dnia 7.04.2010 r. i l OSK 1063/10 z dnia 9.09.2010 r. właściwym zobowiązanym do poniesienia opłaty adiacenckiej jest właściciel w chwili stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Właściwym do poniesienia opłaty jest A. P., który na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. 01.07.2016 r. był właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] (po podziale działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]).

Dalej dokonano oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, uznając go za prawidłowy i niebudzący wątpliwości. Na podstawie przeprowadzonej szczegółowej analizy kształtowania się cen podobnych nieruchomości w wolnym obrocie na miejscowym rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określił wartość przypadająca na 1 m2 powierzchni działki na poziomie 176,64 zł (z uwzględnieniem wybudowanej drogi) i 173,15 zł (bez uwzględnienia wybudowanej drogi). W związku z powyższym organ uznał, iż istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] (po podziale działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) obręb Z. wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ul. [...].

Jednocześnie organ wskazał, iż na mocy Uchwały Rady Gminy Z. Nr IY/23/2007 z dnia 18.01.2007 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Z. nr [...] w obrębie miejscowości Z., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 255, poz. 1692 z dnia 10 kwietnia 2007 r., nieruchomość składająca się z działki nr [...], znalazła się w terenie oznaczonym symbolem: MNU - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, MN teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ZS - teren zieleni strefowej, KDW- teren dróg i ulic wewnętrznych oraz fragment poza planem.

Organ l instancji wskazał także, że na podstawie pisma znak [...] z dnia 4.01.2017 r. ustalono, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podsumowując, organ stwierdził, iż w przeprowadzonym postępowaniu udowodniono, iż zostały spełnione wszystkie warunki niezbędne do zaistnienia opłaty adiacenckiej.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu l instancji.

W jej uzasadnieniu Kolegium przywołało przepisy art. 144 i następne u.g.n.

Podkreślono, że w poprzednio wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji nie zakwestionowano podstaw do ustalenia dla A. P. opłaty adiacenckiej. Nie budzi żadnych wątpliwości, że inwestycja zrealizowana w miejscowości Z. jako ul. [...], stanowiła budowę drogi, co jest równoznaczne z powstaniem urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie wykazano, że możliwa jest zgodnie z prawem realizacja zjazdu z wybudowanej ul. [...] na przedmiotową nieruchomość, o czym świadczy decyzja wydana przez Wójta Gminy Z. z dnia 30.03.2016 r., znak [...], dotycząca wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w km 0+916 drogi gminnej publicznej nr [...] "Z. II" (działka nr [...], [...] - ul. [...]) do działki nr [...] w miejscowości Z..

Wątpliwości Kolegium, które rozpatrywało poprzednio wydaną decyzję Wójta Gminy Z. dotyczyły natomiast wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej, co wynikało przede wszystkim z zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu na zlecenie organu l instancji sporządzony został w dniu 30.11.2017 r. nowy operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego Panią J. T..

W nowym operacie szacunkowym ustalono wartość działki nr [...] przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej w postaci drogi asfaltowej (droga [...]) na kwotę [...]zł, natomiast wartość nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej w postaci drogi asfaltowej (droga [...]) na kwotę [...]zł, tak więc różnica wartości nieruchomości będąca podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej wynosiła [...] zł. Podkreślono, że organ l instancji ustalając wysokość opłaty adiacenckiej oparł się wyłącznie na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 30.11. 2017 r., wskazując, że odmówił mocy dowodowej operatowi z dnia 03.03.2017 r.

Przechodząc do oceny operatu szacunkowego sporządzonego w ponownie prowadzonym postępowaniu, Kolegium wskazało, że operat jest niezbędnym dowodem w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Celem operatu jest określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej zarówno przed, jak i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, w tym przypadku drogi. Wycena powinna spełniać wymogi określone w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109 ze zm.).

Podkreślono, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Rzeczoznawca majątkowy J. T. sporządzając operat szacunkowy z dnia 30.11.2017 r., uwzględniając cel, zakres i przedmiot wyceny oraz dostępność danych, dokonał wyboru podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej.

Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., pod pojęciem "nieruchomości podobnej" rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Kolegium wyjaśniło, że nieruchomościami podobnymi są nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony, gdyż podobieństwo nieruchomości oznacza porównywalność, ale jednak nie identyczność cech.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że zawarty w operacie szacunkowym opis nieruchomości przyjętych jako "podobne" do nieruchomości wycenianej uwzględnia indywidualne cechy nieruchomości oraz odnosi się do istotnych cech rynkowych nieruchomości, jak: położenie, przeznaczenie w planie/studium, wielkość terenu, dostępność do urządzeń infrastruktury technicznej (mediów), ograniczenia/możliwości rozwojowe.

Kolegium uznało, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy, gdyż został sporządzony zgodnie z zasadami szacowania nieruchomości określonymi w rozporządzeniu w sprawie wyceny i szacowania nieruchomości.

Wskazano, że do właściwości Kolegium należy ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadanie, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Kolegium zobligowane było do skontrolowania ustaleń faktycznych zawartych w operacie i wykazania, czy w związku utworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej przez Gminę drogi, doszło do wzrostu wartości nieruchomości, co w rozpatrywanej sprawie w ocenie Kolegium wynika z całości ustaleń.

Wyniki końcowe operatu są następujące: przez wybudowaniem drogi asfaltowej wartość działki nr [...] wynosiła [...] zł, natomiast po wybudowaniu drogi wynosi [...] zł. Różnica wynosi 34.216,00 zł.

Kolegium wskazało, że istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, tj. działki nr [...] obręb Z. w wyniku stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ul. [...].

W konsekwencji powyższego, zgodnie z art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość opłaty adiacenckiej obliczono zgodnie z § 3 uchwały Rady Gminy Z. nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, która to opłata wynosi 32% wzrostu wartości nieruchomości, co w tym przypadku stanowi kwotę [...]zł. Zatem opłata adiacencka została w ocenie Kolegium ustalona prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jasno stanowi, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 30.11.2017 r. uczynił zadość temu wymogowi i przedstawił w tabeli na stronie 18 operatu zbiór 11 transakcji z rynku lokalnego. Przepis rozporządzenia nie wymaga, aby opinia sporządzona była w oparciu o dwa zbiory nieruchomości podobnych. Pierwszy: działki z dojazdem urządzonym np. nawierzchnia asfaltobetonowa i drugi: działki z dojazdem nieurządzonym lub częściowo urządzonym np. nawierzchnia gruntowa utwardzona. Natomiast autorka operatu wykonała analizę porównawczą (bez dostępności do drogi asfaltowej, czyli przed wybudowaniem drogi asfaltowej [...]), tj. tabela 10.6 na stronie 23 operatu i analizę porównawczą (z dostępnością do wybudowanej drogi asfaltowej - w postaci ul. [...]), tabela 10.7 na stronie 24 operatu. Przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Natomiast wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreślenie Kolegium). Autorka operatu na stronie 13 i 14 operatu wskazała, iż wszystkie nieruchomości porównawcze przyjęte do procesu wyceny w niniejszym operacie, są podobne do nieruchomości wycenianej, a dobór nieruchomości podobnych wynikał z realiów rynkowych. Zwróciła także uwagę, iż nieruchomość podobna to nieruchomość mająca pewne cechy wspólne, dająca się porównać z nieruchomością wycenianą, a nie nieruchomość identyczna. Dodała także, że porównanie w procesie wyceny poparte jest analizą rynku, doborem cech wpływających na wartość nieruchomości, ich gradacją oraz skorygowaniem cen nieruchomości podobnych, ze względu na odmienne cechy od nieruchomości wycenianej, czego rezultatem jest określenie wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny.

Odwołujący zarzucił, że do porównania powinny być brane transakcje nieruchomościami z dojazdem obustronnym, ponieważ jego działka ma już dostęp do drogi o nawierzchni asfaltobetonowej, tj. ul. [...], a dostęp od strony ul. [...] jest dojazdem drugostronnym. Należy wskazać, iż dostęp do drogi z dwóch stron (lub tylko z jednej strony) nieruchomości nie jest w żadnym przypadku miarą podobieństwa nieruchomości. Ponadto, przy uwzględnieniu realiów rynku transakcje takimi nieruchomościami zdarzają się bardzo rzadko i nie ma możliwości skonstruowania bazy w oparciu wyłącznie o nieruchomości posiadające dostęp do drogi z dwóch stron.

Opłatę adiacencką ustala się dla całej nieruchomości, a przepisy nie pozwalają aby ustalać ją tylko dla części nieruchomości, tak jak to chciałby odwołujący.

Należy zwrócić uwagę, iż autorka operatu dokonując wyceny przedmiotowej działki atrybut "Ograniczenia" oceniła jako przeciętne, stosując następującą analizę wagi tej cechy: najlepsze -brak istotnych ograniczeń, dobre - ograniczenia małe, przeciętne - ograniczenia większe. najgorsze - ograniczenia największe z danej próbki reprezentatywnej. Zatem autorka operatu oceniła "Ograniczenia" jako przeciętne, tj. ograniczenia większe, a na tą ocenę wpłynęły następujące okoliczności: służebności gruntowe, działka o szerokości 30 m, przewężenia ok. 13 m, nad działką linia wysokiego napięcia i średniego napięcia ze słupami, przez działkę przechodzi rurociąg gazowy, działka długa ok. 380 m długości. Kolegium wskazała także, że autorka operatu zwiększyła wpływ ww. atrybutu na ceny rynkowe (waga cechy). Mianowicie w operacie z 03.03.2017 r. waga cechy "Ograniczenia/możliwości rozwojowe" stanowiła 10,00%, natomiast w operacie z 30.11.2017 r. waga tej cechy stanowi 15,00%.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. P., zarzucając jej

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego

< art. 77 k.p.a. w zw. z art. 148b u.g.n. poprzez brak ustalenia, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowania drogi;

< art. 84 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na znikomym określeniu cech nieruchomości podobnych;

< art. 84 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. i w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym doborze nieruchomości podobnych;

2. Naruszenie przepisów postępowania poprzez:

< niezastosowanie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez brak rzetelnej oceny materiału dowodowego;

< art. 138 § l pkt l k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w który nie znajdował zastosowania, a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu l instancji.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalenie opłaty adiacenckiej nie jest obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem organu w sytuacji, gdy wartość nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej wzrośnie. Organ ustalający opłatę jest zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że na skutek wybudowania drogi, wzrosła wartość nieruchomości. W sytuacji, gdy strona podnosi, że nie ma możliwości korzystania z nowo wybudowanego odcinka drogi, a wartość nieruchomości nie wzrosła w następstwie wybudowania nowego odcinka drogi, organ zobowiązany jest do podjęcia dodatkowych czynności w celu rozwiania powstałych wątpliwości, czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu czy też przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego.

W ocenie skarżącego z operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organu nie wynika jednoznacznie dlaczego wybudowanie nowego odcinka drogi spowodowało wzrost wartości przedmiotowych działek, mimo że działki te już miały wybudowany dojazd do drogi publicznej. Rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że dojazd do działki nr [...] przed wybudowaniem dodatkowej drogi był przeciętny, a po jej wybudowaniu stał się dobry. Fakt, że działka posiadała już dostęp do wybudowanej drogi, mógł oznaczać brak podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż w tej sytuacji budowa nowej, dodatkowej drogi mogła nie wpłynąć na wartość nieruchomości skarżącego. Pominięcie tej okoliczności oznacza naruszenie art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona prawidłowa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy rozdziału 7 (Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej) działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 121 ze zm.), dalej "u.g.n." - (art. 143-148b).

W kwestii samej wyceny istotne są przepisy działu IV u.g.n. - wycena nieruchomości, a dokładnie rozdziału 1 - określanie wartości nieruchomości (art. 149-159), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie".

Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 u.g.n.).

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n., art. 146 u.g.n.).

Z przywołanych przepisów wynika, że warunki niezbędne do zaistnienia opłaty adiacenckiej w sprawie niniejszej były następujące:

1. w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 (w sprawie - 1 lipca 2016 obowiązywała uchwała Rady Gminy Z. nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r.),

2. droga została wybudowana m.in. ze środków własnych Gminy Z., środków Skarbu Państwa oraz środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej,

3. właściciel nieruchomości może korzystać z wybudowanej drogi,

4. nieruchomość nie jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne ani leśne,

5. nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi wykazany w stosownym operacie szacunkowym.

Nie budzi wątpliwości Sądu i nie było też kwestionowane przez skarżącego, że przesłanki 1-4 zostały w sprawie spełnione.

W szczególności bezsporne w sprawie były zarówno okoliczności wybudowania drogi gminnej nr [...] "Z. II" (ul. [...] w Z.), przyległej do działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,9804 ha, obręb Z., należącej do skarżącego (po podziale działki nr [...] , nr [...] nr [...] i nr [...]), jak i kwestia zasadności przystąpienia przez organ do postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej - co do zasady.

Nie było też sporne, że droga powstała m.in. ze środków własnych Gminy Z. i środków Skarbu Państwa oraz środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, co spełnia wymogi statuowane art. 143 ust. 1 u.g.n.

Zatem niewątpliwie organy zasadnie uznały, że Gmina Miejska Z. stworzyła warunki do przyłączenia nieruchomości skarżącego do wybudowanej drogi, co jest równoznaczne z powstaniem urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n. Prawidłowo uznano , że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,9804 ha, obręb Z., gmina Z. jest dzień 01.07.2016 r (oddanie do użytkowania na podstawie zaświadczenia PINB dla powiatu [...] w K. znak ; PINB- [...] z dnia 28 czerwca 2016 r ).

Bezsporny był również stan faktyczny i prawny działki nr [...] jak i jej przeznaczenie w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (MNU.1 , MN1, ZS.1, KDW i część poza planem – projektowana droga zbiorcza).

Dlatego słusznie uznano, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, o którym mowa w art. 144 ust. 1 u.g.n., zobowiązanym do uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Zachowano też trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Organy obu instancji dokonały pełnych ustaleń stanu faktycznego, w oparciu o prawidłowo sporządzoną, poprawioną opinię biegłej. Wbrew zarzutom skargi materiał dowodowy został zebrany w sposób kompletny i rozpatrzony należycie, w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Organy administracyjne mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005).

Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627).

Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1246/08 "Obowiązkiem organu administracji, jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ administracji nie jest związany opinią. Dowód ten podlega swobodnej ocenie, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może, co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. (...) Skoro przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami".

Organy obu instancji dokonały trafnej oceny sporządzonej opinii zgodnie z przedstawionymi kryteriami wynikającymi z obowiązujących przepisów. Tak sporządzona opinia mogła stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Opinia - operat rzeczoznawcy mgr J. T. z dnia 30 listopada 2017 r sporządzona została prawidłowo, w oparciu o właściwie dobraną metodę wyceny.

W zaskarżonej decyzji trafnie uznano , że zawarty w operacie szacunkowym opis nieruchomości przyjętych jako "podobne" do nieruchomości wycenianej uwzględnia indywidualne cechy nieruchomości oraz odnosi się do istotnych cech rynkowych nieruchomości, jak: data transakcji, położenie, przeznaczenie w planie/studium, wielkość terenu, dostępność do urządzeń infrastruktury technicznej (mediów), ograniczenia/możliwości rozwojowe.

Pani rzeczoznawca zastosowała się w pełni do trafnych wskazań wynikających z wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji z dnia 11 sierpnia 2017 r, prawidłowo przyjęła do porównania nieruchomości o zbliżonych właściwościach , co zostało odpowiednio i przekonująco wyjaśnione w operacie. Opis nieruchomości stanowiących bazę (wyselekcjonowaną po przeprowadzeniu analizy rynku) i przyjęte do porównania nieruchomości zostały szczegółowo opisane za pomocą cech rynkowych. Dobór nieruchomości podobnych został szczegółowo uzasadniony przez rzeczoznawcę, po analizie transakcji i podobieństw nieruchomości według szczegółowego opisu cech. Pani rzeczoznawca ustaliła cechy rynkowe oraz ich wagi, które miały największy wpływ na wartość nieruchomości. Opis działek o cenie minimalnej i maksymalnej został przedstawiony w wystarczający sposób. Z bazy nieruchomości podobnych wyeliminowane zostały te z poprzednio wymienionych przez biegłą w operacie marca 2017 r których zastrzeżenia budziło podobieństwo w aspekcie ich przeznaczenia w mpzp. Aktualnie wskazano na udział poszczególnych przeznaczeń wśród nieruchomości wykorzystanych do określenia wartości nieruchomości wycenianej. Dokonując wyceny przedmiotowej działki biegła uwzględniła indywidualne cechy wycenianej nieruchomości. Atrybut "Ograniczenia" oceniła jako przeciętne, stosując następującą analizę wagi tej cechy: najlepsze -brak istotnych ograniczeń, dobre - ograniczenia małe, przeciętne - ograniczenia większe. najgorsze - ograniczenia największe z danej próbki reprezentatywnej. Zatem autorka operatu oceniła "Ograniczenia" jako przeciętne, tj. ograniczenia większe, a na tą ocenę wpłynęły następujące okoliczności: służebności gruntowe, działka o szerokości 30 m, przewężenia ok. 13 m, nad działką linia wysokiego napięcia i średniego napięcia ze słupami, przez działkę przechodzi rurociąg gazowy, działka długa ok. 380 m długości. Biegła trafnie ujęła te ograniczenia wskazując na 15,00 % wpływ tego atrybutu na ceny rynkowe. Biegła zwiększyła wpływ tego atrybutu na ceny rynkowe (waga cechy). Mianowicie w operacie z 03 marca 2017 r. waga cechy "Ograniczenia/możliwości rozwojowe" stanowiła 10,00%, natomiast w operacie z 30 listopada 2017 r. waga tej cechy stanowi 15,00%. Następnie wyszczególniła atrybut "dojazd" określając go jako "dojazd dwustronny – drogą asfaltowa (ul [...]) i nieasfaltową / asfaltową (ul. [...]) " , przyjmując wpływ atrybutu na cechy rynkowe 15,00 %. W wycenie z marca 2017 r tego atrybutu biegła wyraźnie nie wyodrębniła. Wnioski opinii są spójne i logiczne wyprowadzone. Opierają się na trafnych założeniach. Same zarzuty skargi w zakresie wad operatu są lakoniczne ograniczają się jedynie do sformułowania zarzutu a wyraźnie brakuje ich szczegółowego rozwinięcia w uzasadnieniu.

Bezzasadne były zarzuty skargi dotyczące budowy drogi na potrzeby wyłącznie poprawy warunków funkcjonowania całej gminy w tym szczególnie osiedla [...] i innych osiedli wielomieszkaniowych oraz że nowowybudowany odcinek drogi nie ma żadnego znaczenia funkcjonalnego dla działki skarżącego i że przedłużenie drogi [...] nie zmieniło walorów nieruchomości skarżącego. Niewątpliwie nieruchomość należąca do skarżącego skorzystała na wybudowanym dostępie do drogi gminnej publicznej. Wzrosła funkcjonalna atrakcyjność działki skarżącego pod względem możliwości inwestycyjnych i ogólnorozwojowych terenu przylegającego do drogi. Biegła w swojej opinii te różnice trafnie wychwyciła, a wcześniejszy stan drogi przed przystąpieniem do robót budowalnych trafnie zilustrowała dokumentacją fotograficzną na stronie 8 opinii.

Wbrew twierdzeniom skargi, bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy jest subiektywne przekonanie skarżącego, że w protokole z dnia 30 marca 2012 r w sprawie o ustalenie odszkodowania przyjął zaniżoną jego wartość, czym wspierał sąsiadów. Rozważanie tych kwestii nie mieści się w ramach prowadzonego postępowania a zarzuty te dotyczą innej sprawy administracyjnej z udziałem skarżącego.

Strony postępowania zostały zawiadomione w trybie art. 10 § 1 kpa o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (k – 120 i 121 akt adm.).

Samo subiektywne, ogólne przekonanie skarżącego, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo bądź, że wartość rynkowa wycenianej działki jest zbyt wysoka, nie świadczy o wadliwości operatu. Organy obu instancji oceniły prawidłowość przeprowadzonego dowodu w sposób zgodny z regułami swobodnej oceny dowodów nie znaczy jednak, że zrobiły to dowolnie. Organy zasadnie nie dopatrzyły się sprzeczności w opinii rzeczoznawcy i na jej podstawie uznały okoliczność wzrostu wartości nieruchomości skarżącego, spowodowanego budową drogi za udowodnioną.

Kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje, że jej uzasadnienie odpowiadało wymogom art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów strony, dotyczących prawidłowości operatu i zasadności obciążenia opłatą adiacencką, a następnie przeprowadził szczegółowe i trafne rozważania.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawi art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270).