Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 379/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Stefan Kłosowski NSA Leszek Włoskiewicz (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2005., sygn. akt II SA/Łd 834/05 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości "C." w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Syndyka Masy Upadłości "C." w [...] kwotę 50,- zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - uwzględniając skargę Syndyka Masy Upadłości "C." w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. II SA/Łd 834/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Nr [...], którą – na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – ustalono dla "C." opłatę adiacencką, w wysokości 114 447,50 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działkę nr 496/1 położoną przy ul. [...] w [...], w wyniku podziału tej nieruchomości na działki o numerach od 496/3 do 496/19.

Wzrost wartości nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który zastrzegł, że operat może być wykorzystywany jedynie przez zleceniodawcę, tj. Prezydenta Miasta [...], i nie może być opublikowany w całości lub w części w jakimkolwiek dokumencie bez zgody autora i bez uzgodnienia z nim formy i treści takiej publikacji, oraz nie wyraził zgody na sporządzenie kopii operatu na żądanie "C.".

Sąd uznał zatem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 73 § 2 i 74 § 2 k.p.a., gdyż organ, ani nie wyjaśnił "C." dlaczego chroni interes rzeczoznawcy a pomija interes strony, ani nie poinformował "C." o prawie do wydania z akt uwierzytelnionych odpisów, ani też – w drodze postanowienia – nie odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów, tym samym pozbawił "C."ę możliwości obrony jej praw.

"C." bowiem – nie mając kopii operatu – nie mogła wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami), organy zaś, ani same nie wystąpiły o taką ocenę, ani nie uwzględniły stosownego wniosku "C.".

Sąd – powołując się na uznaniowy charakter decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej – wyjaśnił ponadto, że:

"Decyzje uznaniowe wymagają szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, z którego wynikałoby że organ orzekający rozważył wszystkie prawne i faktyczne aspekty danej sprawy przed uczynieniem użytku ze swych uprawnień. Owe rozważania konieczne są między innymi po to, aby uniknąć zarzutu, że zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Tego rodzaju rozważań zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca w ogóle nie zawierają wbrew przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. Są to ewidentne braki, które nie pozwalają dokonać w pełnym zakresie sądowej kontroli kwestionowanych decyzji".

Wnosząc skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako podstawy przytoczyło:

"ppkt 1. naruszenie prawa materialnego:

lit. a) art.. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...) przez niewłaściwą wykładnię, a polegającą na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem, a dokonanie pod względem słuszności i celowości i tym samym uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz decyzji ją poprzedzającej, które to prawa nie naruszały,

lit. b) art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) – przez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ administracji nie wystąpił w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ocenę prawidłowości operatu wykonanego przez rzeczoznawcę A. T., i nie uczynił tego ani z urzędu, ani na wniosek strony, zgłoszony na etapie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy organ administracji ocenił jako prawidłowy i dający podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. T,

lit. c) art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (...), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) – przez błędną wykładnię i przyjęcie, że organy administracji nie rozważyły wszystkich aspektów prawnych i faktycznych, wskutek czego przekroczyły granice uznania administracyjnego, w sytuacji gdy organ administracji po wszczęciu postępowania z urzędu przeprowadził postępowanie dowodowe oraz wystąpiły przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej określone przepisem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

ppkt 2. naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

lit. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) w zw. z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) – polegające na przyjęciu, że organ administracji nie przeprowadził postępowania przed organizacją zawodową rzeczoznawców, ponieważ strona nie mogła otrzymać kopii operatu szacunkowego i tym samym pozbawił stronę prawa poddania ocenie prawidłowości sporządzenia tego operatu, w sytuacji gdy organ administracji uznał za prawidłowy operat wykonany przez rzeczoznawcę Antoniego Tomeckiego,

lit. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) w związku z art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) – przez nie zastosowanie tej normy i nie wypowiedzenie się czy dokonana przez rzeczoznawcę A. T. wycena nieruchomości dla określenia jej wartości rynkowej nie daje podstawy dla ustalenia opłaty adiacenckiej, w sytuacji gdy jednocześnie Sąd stwierdził, że przedstawione przez stronę skarżącą operaty wykonane dla wyceny nieruchomości w celu ich sprzedaży nie spełniają wymogów dla potrzeb postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej,

lit. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) w zw. z art. 73 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (...) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do naruszenia norm art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. polegające na uniemożliwieniu sporządzenia kserokopii operatu bądź odpisu i uwierzytelnienie tego odpisu w sytuacji, gdy organ administracji nie miał podstaw prawnych, ani obowiązku do sporządzenia kserokopii operatu dla strony, ani wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów operatu, w sytuacji gdy organy administracji informowały stronę i umożliwiały stronie zapoznanie się z dokumentacją załączoną do akt sprawy i stronie wydano Raport z operatu szacunkowego oraz kopie protokołu z dnia 31 sierpnia 2004 r.

lit. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (...) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do naruszenia norm z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy organy administracji wyjaśniły istotne okoliczności sprawy, przeprowadzając postępowanie w myśl art. 98a ust. 1 i art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności oraz w sytuacji gdy organ I instancji jak również Kolegium nie miały podstaw do kwestionowania /odrzucenia/ stanowiska wyrażonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. T,

lit. e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez uchylenie decyzji organów administracji w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy był pełny i dawał skuteczną podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej,

lit. f) art. 151 w związku art. 145 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne zastosowanie i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i tym samym uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy decyzje te prawa nie naruszały,

lit. g) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) przez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono przede wszystkim, że stronie udostępniono akta sprawy, organ zaś pierwszej instancji nie był obowiązany do sporządzenia kopii operatu szacunkowego a sama strona nie uzasadniła swego żądania ważnym interesem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono również, że decyzja, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma uznaniowy charakter tylko co do zasady (czy ustalić opłatę adiacencką, czy też odstąpić od jej ustalania), nie doszło więc do naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wyjaśniły, czym kierowały się przy jej rozstrzyganiu, natomiast sąd nie zawarł w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, naruszył więc art. 141 § 4 in fine Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wprawdzie trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, że sama decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie ma uznaniowego charakteru – gdyż od uznania nie zależy, ani stawka opłaty, ani wartość nieruchomości – a ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma wskazań co do dalszego postępowania, jednak brak takich wskazań nie stanowi uchybienia pozostającego w związku z wynikiem sprawy – w rozumieniu art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – a wyrok, chociaż w części błędnie uzasadniony, odpowiada prawu.

Nawet podzielając stanowisko, że organ administracji nie doręcza stronie z urzędu operatu szacunkowego, dostępnego przecież w aktach sprawy, nie znajduje uzasadnienia prawnego przekonanie, aby narzucone przez rzeczoznawcę majątkowego ograniczenia, dotyczące – jak to ujął – publikacji operatu, były wiążące dla organu, który jest przecież obowiązany uwzględniać interes strony postępowania, nie zaś interes rzeczoznawcy.

Operat szacunkowy, sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego, wchodzi w skład akt sprawy.

Stosownie do art. 73 § 2 k.p.a., strona może żądać wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, jeżeli jest to uzasadnione jej ważnym interesem.

Było zamiarem strony poddanie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami), czego nie mogła zrealizować nie mając uwierzytelnionego odpisu operatu.

Natomiast, jeżeli przyjąć, że organ nie był pewny, czym jest powodowane żądanie strony, powinien – w świetle art. 9 k.p.a. – pouczyć ją o konieczności odpowiedniego uzasadnienia żądania, wreszcie – jeżeli organ był przekonany, że żądanie strony nie może zostać uwzględnione – powinien wydać postanowienie odmowne (art. 74 § 2 k.p.a.), aby strona mogła, w drodze zażalenia, dowodzić swoich racji.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 i art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.