Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1563/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 129 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 172/17 w sprawie ze skargi J.A. na bezczynność Starosty G. w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 172/17 oddalił skargę J. A. na bezczynność Starosty G. w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

J. A. w dniu [...] września 2017 r. wniósł skargę na bezczynność Starosty G. w sprawie ustalenia w drodze decyzji wydawanej w trybie art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121), powoływanej dalej jako "u.g.n.", odszkodowania za działkę gruntu nr [...] wydzieloną pod drogę publiczną - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela gruntu. Skarżący wskazał, że w dniu [...] października 2009 r. wystąpił do Starosty G. o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia należącej do niego nieruchomości pod drogę publiczną oraz bezumownego korzystania. Przed wniesieniem skargi wniósł ponaglenie, które nie zostało rozpoznane przez Wojewodę Wielkopolskiego w ustawowym terminie.

Ponadto wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 77/17 odrzucającym skargę na bezczynność Starosty G. w wydaniu decyzji o odszkodowaniu za działkę nr [...], wydzieloną pod drogę publiczną, wadliwie uznał, że rozpoznana sprawa jest tożsama ze sprawą zakończoną prawomocnym wyrokiem z 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 67/11. Skarga z [...] września 2011 r. rozpoznana tym wyrokiem dotyczyła bowiem bezczynności Starosty G. polegającej na niewydaniu decyzji, o jakiej mowa w art. 11a ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.), tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi i decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego w celu realizacji inwestycji drogowej. Natomiast skarga z [...] grudnia 2016 r., która został odrzucona powyższym postanowieniem, dotyczyła bezczynności Starosty G. polegającej na niewydaniu decyzji, o której mowa jest w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., tj. odrębnej decyzji o odszkodowaniu za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela gruntu.

Odpowiadając na skargę Starosta G. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. nie znajduje zastosowania w sprawie i nie istnieje inna norma prawna, która zobowiązywałaby organ do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w obrębie B. Działka ta nadal stanowi własność J. A. Tym samym Starosta G. nie może pozostawać w bezczynności, o której można mówić wyłącznie w przypadku, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, do wydania którego obligują go obowiązujące przepisy prawne.

Dalej organ wyjaśnił, że Burmistrz B. na wniosek J. A. wydał w dniu [...] września 2010 r. decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...], położonej w obrębie Z., gmina B. W wyniku czego została wydzielona m.in. działka nr [...] o powierzchni 0,0163 ha, stanowiąca według projektu podziału grunty orne - RIVa. W decyzji tej nie został przywołany art. 98 ust. 1 u.g.n. Nadto, na dzień wydania powyższej decyzji Gmina B. nie posiadała obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W obrocie prawnym nie funkcjonowała wówczas decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmująca działki nr[...] lub nr [...], obręb Z. Wprawdzie Burmistrz B. [...] lipca 2006 r. wydał decyzję Nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie chodnika przy drodze powiatowej [...] wieś Z. z elementami kanalizacji deszczowej, jednak dotyczyła ona tylko działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...].

Wojewoda [...] w postanowieniach z [...] września 2016 r. nr [...] i [...] stycznia 2017 r. nr [...] uznających za nieuzasadnione zażalenia skarżącego na bezczynność Starosty G. w sprawie wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], wyraził stanowisko, że w przypadku działki nr [...] nie doszło do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 98 u.g.n., a więc nie doszło do zmiany własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz powiatu. Pogląd taki wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postępowaniu o sygn. akt II SAB/Po 67/11. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2017 r. odmówił potwierdzenia przejścia na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...] - na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. poz. 872 ze zm.). Działka nr [...], położona w obrębie [...] nadal pozostaje własnością skarżącego.

Organ wskazał, że J. A. w piśmie z [...] października 2009 r. poinformował Powiatowy Zarząd Dróg w G., że na części nieruchomości stanowiącej jego własność trwa inwestycja polegająca na budowie chodnika i wniósł o "odszkodowanie i rekompensatę" za część działki nr [...], położonej w Z. Pismo zostało przekazane do Starostwa Powiatowego w G. Starosta G. działający jako członek Zarządu Powiatu G. - organu reprezentującego Powiat G., podjął czynności zmierzające do nabycia nieruchomości od skarżącego, a Rada Powiatu G. w dniu [...] sierpnia 2010 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na nabycie przez Powiat G. m.in. działki nr [...], położonej w obrębie [...]. Prowadzone ze skarżącym negocjacje w sprawie sprzedaży działki od października 2010 r do lipca 2011 r. nie doprowadziły do wykupu nieruchomości. Cena, jakiej zażądał skarżący, przewyższała kwotę ustaloną w sporządzonym na potrzeby postępowania operacie szacunkowym.

Zdaniem Starosty istota wniesionej skargi jest nadal taka sama jak skarg, które J. A. złożył [...] września 2011 r. oraz [...] grudnia 2016 r., tj. dotyczy żądania wykupu nieruchomości przez Powiat G., w imieniu którego działa Starosta G. Żądanie to stanowi roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, nie podlegające kontroli sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd wskazał, że zarzut bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku "o odszkodowanie i rekompensatę" za zajęcie pod drogę publiczną części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb Z., skarżący stawia po raz kolejny, wnosząc trzecią już skargę w tym przedmiocie. Wcześniejsze skargi J. A. na bezczynność Starosty G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozstrzygnął wyrokiem z 7 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Po 67/11 oraz postanowieniem o odrzuceniu skargi z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 77/17. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi. Mając zaś na uwadze konstytucyjne prawo obywatela do osądzenia jego sprawy w oparciu o obowiązujące materialne prawo administracyjne, Sąd uznał, że skarżący miał prawo dochodzić swoich praw do uzyskania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 1 pkt 5 u.g.n. Sąd podkreślił, że w sprawie niniejszej skarga ponownie dotyczy bezczynności Starosty G. w wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [...], położoną w obrębie [...], gmina B., której właścicielem – zgodnie z wpisami w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., jest skarżący. Sąd przyjął na podstawie akt sprawy, w tym korespondencji z okresu do wydania decyzji podziałowej ([...] września 2010 r.), że działka wydzielona została na potrzeby drogowe w celu dalszego prowadzenia inwestycji polegającej na budowie chodnika. Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z [...] lipca 2006 r. nie obejmowała działki nr [...] obr. [...]. Podział tej działki w 2010 r. miał na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem odcinka obejmującego tę jej część, która nie została ujęta w decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego, a która objęta została robotami w ramach realizacji tej inwestycji. Zarówno z pisma skarżącego z [...] października 2009 r., jak i z treści protokołów z posiedzeń Zarządu Powiatu G., na których kwestia ta była omawiana, jednoznacznie wynika, że Zarząd Powiatu zamierzał odkupić od skarżącego cz. działki nr [...] – po jej wydzieleniu, a skarżący godził się na to. W takich warunkach został przeprowadzony podział działki nr [...] obr. [...]. Zatem żadnego znaczenia dla oceny, w jakim trybie doszło do wydzielenia działki nr[...], nie ma okoliczność, że skarżący złożył wniosek o podział nieruchomości, jak i to, że w rubrum decyzji podziałowej wskazano, że podziału dokonano na jego wniosek. Istotnym jest, że w podstawie prawnej tej decyzji nie wymieniono art. 98 u.g.n., jak i to, w jakim celu podział nastąpił – celem tym było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zajęcia nieruchomości na potrzeby drogowe. Wydzielenie części nieruchomości, do której w przepisach u.g.n. lub innych ustaw przyznano określonemu podmiotowi roszczenie o nabycie praw, regulowane jest przepisem art. 95 pkt 4 u.g.n. Mając to na uwadze Sąd przyjął, że skoro nie doszło do wydzielenia działki nr [...] obr. [...] w trybie art. 98 u.g.n., to nie ma możliwości ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 1 pkt 5 u.g.n. Tym samym Sąd podzielił stanowisko wyrażone we wcześniejszych rozstrzygnięciach wydanych w sprawach ze skarg J. A. na bezczynność Starosty G., że zaistniały spór ma charakter cywilnoprawny.

Sąd wskazał także, że warunkiem wszczęcia postępowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest złożenie stosownego wniosku do właściwego starosty. Takiego wniosku skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie złożył. Sąd uznał, że w sprawie jest bezsporne, że skarżący domaga się ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], jednakże w tym celu powinien złożyć skonkretyzowany wniosek do Starosty G. o ustalenie odszkodowania w trybie art. 129 u.g.n. Zatem i z tej przyczyny wniesiona skarga nie mogłaby odnieść zamierzonego skutku.

Sąd dalej wskazał, że na sposób rozpatrzenia żądania skarżącego o wypłatę odszkodowania za działkę nr [...], dochodzonego na drodze postępowania administracyjnego, jak i przed sądem cywilnym, miałby wpływ na ostateczny wynik postępowania toczącego się w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wydanie decyzji potwierdzałoby fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną już w dacie [...] grudnia 1998 r. Z akt sprawy wynika jedynie, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] ponownie odmówił potwierdzenia przejścia na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie [...].

J. A. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie:

1) prawa materialnego art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., art. 61a § 1 lub art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. przez ich niezastosowanie;

2) przepisów postępowania:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a., tj. naruszenie polegające w istocie na pominięciu faktów braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), braku postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 K.p.a.) i braku wezwania i pouczenia (art. 64 § 2 K.p.a.),

b) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu,

c) art. 149 i art. 151 P.p.s.a. polegające na niestwierdzeniu bezczynności i wadliwym jej oddaleniu.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł (wynagrodzenie pełnomocnika przez NSA – 240 zł, opłaty kancelaryjnej – 10 zł, kosztów sadowych – wpisu od skargi – 100 zł) oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Powołane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne nie mogły doprowadzić do uwzględnienia środka zaskarżenia.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).

W ramach postawionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zbadanie przez Sąd I instancji działania organu, które skutkowało dokonaniem przez Sąd niewłaściwej oceny tego działania, a także naruszenia art. 149 i art. 151 P.p.s.a. przez niestwierdzenie przez Sąd I instancji bezczynności organu i wadliwe oddalenie skargi. W istocie zatem w ramach omawianych zarzutów skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji o braku bezczynności organu jest zwalczane zarzutami naruszenia przepisów art. 149 § 1, art. 151 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., co nie mogło być skuteczne, ani bowiem przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., wyznaczający generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów, ani przepisy art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a. odnoszące się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określające kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność bądź jej oddalenia, nie mogły podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów K.p.a. Należy podkreślić, że zarówno art. 3 § 2 pkt 8, jak i przepisy art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się bezczynności organu, to nie można Sądowi niestwierdzającemu bezczynności zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Przepisy art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych regulują kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd I instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis.

Nieskuteczny okazał się też zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu przez pominięcie przez Sąd I instancji braku zawiadomienia przez organ administracyjny o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), braku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 K.p.a.) i braku wezwania i pouczenia strony przez organ administracyjny (art. 64 § 2 K.p.a.). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] października 2009 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Nie orzekał zatem w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Jeśli chodzi zaś o naruszenie tej normy przez Sąd I instancji przez brak wyjścia poza zarzuty i wnioski skargi wskazać trzeba, że wówczas strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12).

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. z art. 61 § 4, art. 61a § 1 i art. 64 § 2 K.p.a. argumentując, że przez niestwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ był bezczynny i oddalenie skargi, skarżący został pozbawiony prawa kontroli merytorycznej działania Starosty G. Ponadto wskazał, że zaaprobowanie przez Sąd I instancji braku konieczności wydania postanowienia o odmowie wszczęcie postępowania administracyjnego spowodowało, że nie wskazano skarżącemu w jaki inny sposób może domagać się kontroli działania organu administracji. Zarzut ten, zwłaszcza w powiązaniu z art. 61a §1 K.p.a., ma ścisły związek z zarzutem naruszenia prawa materialnego art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. i - traktowanymi przez skarżącego kasacyjnie jako przepisy prawa materialnego - art. 61a § 1 lub art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. Z tego powodu należało odnieść się do tego zarzutu w ramach rozpatrywania zarzutu powołanego w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie zarzut naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego sformułował jako zarzut naruszenia przez ich niezastosowanie. W związku z tym należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymóg ten skarga kasacyjna częściowo spełnia. Skarżący kasacyjnie wskazuje bowiem, że nieprawidłowe było oddalenie skargi na bezczynność, gdyż żądanie skarżącego powinno być załatwione przez wydanie decyzji o odszkodowaniu, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., a w razie uznania, że żądanie skarżącego ma charakter cywilnoprawny i brak jest podstawy do wydania decyzji administracyjnej – organ miał obowiązek wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126. Zarzucając Staroście G. bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji w trybie art. 129 u.g.n. skarżący wywodzi, że decyzja podziałowa w wyniku której wydzielona została działka nr [...] obr. [...], wydana została w trybie art. 98 u.g.n.

Zgodnie z art. 98 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Przepis dotyczy wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości. Jeśli podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu, to nawet wtedy, gdy projekt podziału przewiduje wydzielenie działek pod drogę publiczną, nie przechodzi ona na własność Skarbu Państwa ani też jednostek samorządu terytorialnego. W takim przypadku jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mogą uzyskać własność tych działek w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia. Wydzielenie działki pod drogę publiczną może w omawianym przypadku nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2009 r., II SA/Gd 413/08). Sąd przyjął na podstawie akt sprawy, że w odniesieniu do terenu, na którym położona jest działka nr [...], brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmująca sporną działkę. Ustalenia te nie są kwestionowane.

Sąd przyjął na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, że decyzja podziałowa Burmistrza B. z [...] września 2010 r. nr [...], na mocy której doszło do wydzielenia działki nr [...], nie została wydana w trybie art. 98 u.g.n., a zawarte w rubrum decyzji podziałowej stwierdzenie, że została wydana na wniosek J. A., nie ma znaczenia prawnego. Sąd przyjął dalej, że podmiotem wnioskującym o podział był Zarząd Powiatu G., Powiat ponosił jego koszty oraz zawarł umowę z uprawnionym geodetą na wykonanie operatu technicznego i dokumentów przewłaszczeniowych z czynności podziału, między innymi działki nr [...]. W przypadku działki nr [...] nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 98 u.g.n., nie doszło zatem też do zmiany własności tej działki na rzecz powiatu. Mając to na uwadze Sąd I instancji przyjął, że nie istnieje norma prawna materialnego prawa administracyjnego zobowiązująca Starostę G. do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], a spór pomiędzy skarżącym a Starostą G. jest sporem cywilnym, dotyczącym ceny wykupu działki.

Istota sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego i jego uzasadnienie wskazują, że skarżący kasacyjnie powołując się na wydzielenie działki w trybie art. 98 u.g.n. w istocie kwestionuje przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy. Kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje bowiem ocena przez Sąd I instancji decyzji Burmistrza B. z [...] września 2010 r. nr [...] zatwierdzającej podział przedmiotowej działki, prowadząca z kolei do przyjęcia przez Sąd stanowiska o braku normy materialnego prawa administracyjnego zobowiązującej Starostę G. do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnego zastosowania przepisów ani też błędnej wykładni, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd Wojewódzki stanowiska co do powyższej decyzji zatwierdzającej podział, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja ta został wydana w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. i organ powinien był wydać decyzję ustalającą odszkodowanie bądź podjąć inną aktywność prowadzącą do załatwienia sprawy odszkodowania. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

Podobnie ustaleń w zakresie stanu faktycznego dotyczy dokonana przez Sąd I instancji ocena wniosku skarżącego z [...] października 2009 r. Sąd uznał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – złożył wniosek w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem bowiem warunkiem wszczęcia postępowania, w wyniku którego może dojść do ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, jest złożenie stosowanego wniosku do właściwego starosty. Sąd przyjął, że co prawda bezsporne jest, że skarżący domaga się ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], lecz stan sprawy nie pozwala przyjąć, aby do Starosty G. skarżący złożył skonkretyzowany wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 129 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. Także tych ustaleń skarga kasacyjna nie podważa.

Podkreślić zatem należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, co w niniejszej sprawie uczyniono nieskutecznie, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Ubocznie wskazać można, że zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że w przyjętych okolicznościach sprawy nie istnieje norma materialnego prawa administracyjnego zobowiązująca Starostę G. do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], a spór pomiędzy skarżącym a Starostą G. jest sporem cywilnym, dotyczącym ceny wykupu działki. W takiej sytuacji postępowanie administracyjne nie może być wszczęte.

Przyznać trzeba rację skarżącemu kasacyjnie, że w razie niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu wystąpienia uzasadnionych przyczyn, organ administracyjny wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie istotne jest wystąpienie przesłanki przedmiotowej. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., II OSK 2691/16).

Autor skargi kasacyjnej wyraził pogląd, że w razie uznania, że organ nie był obowiązany do wydania decyzji w sprawie odszkodowania za zajęcie nieruchomości skarżącego pod drogę publiczną, to właściwą reakcją organu na wniosek skarżącego powinno być wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Brak tego rodzaju rozstrzygnięcia i poprzestanie na wydaniu pisma zawierającego informację o przyczynach niemożności procedowania w sprawie, stanowi w jego ocenie próbę uchylenia się od załatwienia sprawy w sposób zgodny z prawem, co może być zwalczane w drodze skargi na bezczynność postępowania administracyjnego.

Przypomnieć trzeba, że jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu. Wprawdzie dopiero zmiany wprowadzone nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) uściśliły definicję bezczynności organu, ale również w okresie poprzednim, przyjmowało się jednolicie w orzecznictwie i piśmiennictwie, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania, np. decyzji lub innego aktu administracyjnego, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu (wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., I OSK 1689/17). Przepis art. 149 P.p.s.a. nadaje przy tym kierunek rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia stanu bezczynności organu, ale jego zastosowanie - co już wywiedziono na wstępie niniejszych rozważań - zależy od uwzględnienia skargi.

Wskazywane w skardze kasacyjnej uchybienie, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji wadliwości działania organu administracyjnego, który powinien był zastosować art. 61a § 1 K.p.a., mogło być rozpatrywane jedynie w kategoriach związanych z wpływem tego uchybienia na wynik sprawy. Przepis art. 61a § 1 K.p.a choć generalnie zaliczany jest do norm prawa materialnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdzie kwestionowana jest forma prawna działania organu, musi być zaliczony do przepisów o charakterze proceduralnym. W skardze kasacyjnej podkreśla się bowiem, że niezależnie od uznania zasadności żądania skarżącego organ powinien był odnieść się do żądania w formie prawem przewidzianej, tj. powinien był podjąć działania zmierzające do wydania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. decyzji o odszkodowaniu za grunt przejęty pod drogę publiczną albo wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Przez wynik sprawy, na który uchybienie musi mieć wpływ, należy zaś rozumieć rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym, którego oczekiwała strona zwracając się z określonym podaniem do organu.

Okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazują, że spór między skarżącym a Powiatem G. ma charakter sporu cywilnoprawnego, a wniosek skarżącego nie został w sposób wystarczający skonkretyzowany jako wniosek składany w trybie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Okoliczności te nie zostały skutecznie podważone wobec braku odpowiedniego zarzutu kasacyjnego, co oznacza, że stanowisko to nie podlega kontroli w postępowaniu kasacyjnym i wiąże Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też rację ma Sąd I instancji, gdy stwierdził po stronie organu brak obowiązku do wydania decyzji w omawianym trybie. W takim stanie rzeczy właściwym procesowo załatwieniem wniosku skarżącego z [...] października 2009 r. powinno być wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jednakże brak zachowania właściwej formy wypowiedzi przez organ administracyjny w okolicznościach sprawy nie miał wpływu na wynik postępowania, a przynajmniej w skardze kasacyjnej - wbrew wynikającemu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obowiązkowi - nie wykazano okoliczności, które pozwalałyby domniemywać, że w przypadku wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., na dalszym etapie postępowania administracyjnego istniała realna możliwość prawna wydania decyzji pozytywnej dla skarżącego. Odniesienie się zatem przez Sąd I instancji do istoty sprawy ustalenia odszkodowania powoduje, że niezasadne pozostaje uchylenie wyroku oddalającego skargę na bezczynność organu w sytuacji, gdy ten powinien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, z tej tylko przyczyny, że organ naruszył art. 61a § 1 K.p.a. Nakazanie bowiem organowi ponownego rozpatrzenia sprawy w celu dokonania analizy zasadności wniosku z 9 października 2009 r. i przedstawionych dowodów nie prowadziłoby do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania. Dlatego też nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że pozbawienie go postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania pozbawiło go możliwości kontroli działania organu. Sąd poprzez swoją wypowiedź o braku drogi administracyjnej takiej kontroli w istocie dokonał.

Skoro – jak zostało wykazane wyżej – naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, to zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 61 § 4 i art. 64 § 2 K.p.a. należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw. Przepisy te nakładają na organ obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron wszystkich osób będących stronami w sprawie (art. 61 § 4) oraz obowiązek wezwania do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa (art. 64 § 2) - nie miały zastosowania w sprawie. Podanie skarżącego i załączone do niego dokumenty pozwalały na dokonanie oceny charakteru żądania, a stwierdzona niedopuszczalność wszczęcia postępowania skutkowała brakiem obowiązku po stronie organu zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.