Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 689/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 12; art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini,, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...].08.2015 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz A. Ś. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. W dniu [...] maja 2014 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2014 do działek rolnych o powierzchni: ONW I strefa – 92,59 ha, ONW II strefa 0,54 ha. W dniach [...] listopada 2014 r. w gospodarstwie Skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni i kontrola w zakresie wzajemnej zgodności, podczas której stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na pomniejszenie płatności.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. przyznał Skarżącemu płatność ONW w wysokości 12.411,75 zł, po potrąceniu kwoty z tytułu nieprawidłowości w wysokości 383,87 zł.

2. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli i stwierdzonych w jej toku nieprawidłowości Skarżący zawyżył powierzchnię

o 0,44 ha, w związku z czym – w jego ocenie – organ I instancji prawidłowo zastosował art. 16 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w doniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 2011.25.8) – do powierzchni 92,15 ha.

Organ uznał za nietrafny zarzut odwołania dotyczący nieuwzględnienia tolerancji 1,5 metrowej strefy buforowej. Wskazał na treść art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 2009.316.65) i zauważył, że polska wersja językowa tego przepisu różni się od francuskiej i angielskiej wersji językowej. Polska wersja językowa posługuje się wyrażeniem "1,5 - metrowa strefa buforowa", podczas gdy wersje anglojęzyczna oraz francuskojęzyczna wskazują na "max. 1,5 m", co miałoby oznaczać, że wskazują jedynie na górną granicę dopuszczając wartości mniejsze niż 1,5 m. Z uwagi na fakt, że wszystkie wersje językowe danego aktu prawnego mają jednakową moc obowiązującą – są równie autentyczne, organ wskazał, że podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie Skarżącego uwzględniono strefę buforową okalającą obwód działek rolnych, uwzględniając tolerancję pomiaru 0,75 m – co nie przekraczało maksymalnej granicy.

Inspektorzy terenowi, wykonując kontrolę na miejscu do pomiaru użyli sprzętu GPS (poddanego testom walidacji oraz ekspertyzie w sprawie określenia zasad obliczania maksymalnych wartości tolerancji w zakresie precyzji pomiarów powierzchni w Katedrze Geodezji Satelitarnej i Nawigacji na Uniwersytecie W. w O. Organ II instancji nie znalazł podstaw do podważenia wyników kontroli. Wskazał, że raport z czynności kontrolnych ma moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. oz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), gdyż został sporządzony przez uprawniony do tego organ i w przypisanej formie, w zakresie powierzonych jemu z mocy prawa zadań, wskazanych w zakresie działania tego organu.

W realizacji kontroli terenowej brał udział zespół wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, którzy zostali przeszkoleni i wyposażeni w wysokiej jakości sprzęt pomiarowy. Specjalistyczne oprogramowanie jest zintegrowane z urządzeniami pomiarowymi, przystosowanymi do pracy w trudnych warunkach terenowych, które z dużą dokładnością określają powierzchnię działek rolnych. Potwierdzeniem użycia przez inspektorów ARiMR sprzętu GPS odpowiedniej klasy jest przeprowadzona przez Katedrę Geodezji Satelitarnej i Nawigacji Uniwersytetu W. w O. Organ zauważył ponadto, że Skarżący nie wniósł żadnych zastrzeżeń do przeprowadzonej kontroli na miejscu, tym samym zgodził się z poczynionymi ustaleniami i konsekwencjami z tego wynikającymi.

Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, brak było w sprawie możliwości zastosowania art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, bowiem przepis ten ma zastosowanie do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia, a zatem dotyczących niezgłoszonych obszarów

i kryteriów kwalifikowalności. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie nałożył sankcji wynikających z przedeklarowania powierzchni, a jedynie sankcje z tytułu nieprzestrzegania norm oraz wymogów, które wynikają z przepisów prawa krajowego, zatem art. 73 nie miał zastosowania.

3. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w części dotyczącej pomniejszenia płatności na rok 2014 wraz z sankcjami, zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a., poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez brak uwzględnienia przez organ rozstrzygający tolerancji 1,5 - metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej.;

- art. 9 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie zakresu ich praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, poprzez brak poinformowania przez ARiMR wnioskodawcy podczas kontroli na miejscu, iż organ zastosuje inną tolerancję niż 1,5 - metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej;

- art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów

i dokonanie dowolnej oceny poprzez niezastosowanie się przez organy do tolerancji 1,5 - metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej, oraz brak przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu;

- art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie i tym samym niesłuszne zastosowanie względem Skarżącego obniżki płatności, w sytuacji gdy Skarżący nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ ewentualne nieprawidłowości powstały

w wyniku niezastosowania się przez organy do tolerancji 1,5 - metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej;

- art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przez jego niewłaściwe zastosowanie, przez nieuwzględnienie tolerancji 1,5 - metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej;

- błędne ustalenie stanu faktycznego na podstawie błędnych wyników protokołu z kontroli na miejscu;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

4. Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 1395/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

Zdaniem WSA, stan faktyczny i prawny został przez organy wykazany

w sposób prawidłowy na podstawie rzetelnej kontroli, w stosunku do której nie wniesiono zastrzeżeń. Organy poddały ocenie wniosek Skarżącego o przyznanie płatności na rok 2014, raporty z czynności kontrolnych przeprowadzonych

w gospodarstwie oraz wyniki kontroli administracyjnej, a ocena jest przekonująca, zgodna z wymogami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego.

Organ II instancji odniósł się także do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Sporządzone w sprawie raporty z czynności kontrolnych spełniają wymogi formalne określone w art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. W treściach protokołów wskazano działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu, których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Przy ustalaniu powierzchni rolnych uwzględniono tolerancję pomiaru. Zawarte w protokole wyniki oględzin działek znalazły potwierdzenie w dołączonym materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Na szkicach z pomiarów powierzchni działek stanowiącym załącznik do protokołu inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne nanieśli granice poszczególnych upraw oraz miejsca i kierunek zdjęć wykonanych na działkach.

Skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie wykazał, nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, że przeprowadzona kontrola została wykonana w sposób nieprawidłowy czy nierzetelny. Z tych względów za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7; art. 9 i art. 80 k.p.a.

Sąd nie uwzględnił także zarzutów dotyczących nieuwzględnienia tolerancji 1,5 metrowej strefy buforowej. Sąd odniósł się do różnic w poszczególnych wersjach językowych art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 i stwierdził, że z uwagi na fakt, że wszystkie wersje językowe danego aktu prawnego mają jednakową moc obowiązującą, a więc są równie autentyczne, określenie powierzchni działki rolnej przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej wokół tej działki, o której mowa

w art. 34 ust. 1 rozporządzenia, nie oznacza, że taką wartość należy zawsze uwzględniać dokonując pomiarów, ponieważ stanowi ona maksymalną wartość ewentualnego błędu pomiarowego.

Z akt sprawy wynika, że organy przy dokonywaniu pomiarów korzystały z odbiorników GPS, w których po przeprowadzeniu stosownych testów i pomiarów, wartość strefy buforowej została określona na 0,75 m. Powyższa wartość nie przekraczała maksymalnej wartości wskazanej w art. 34 ust 1 rozporządzenia 1122/2009, a zatem była dopuszczalna i mogła być stosowana przez pracowników ARiMR w ramach realizowanych kontroli. Oznacza to zdaniem Sądu, że w sprawie nie został naruszony art. 34 rozporządzenia nr 1122/2009.

Sąd podzielił także pogląd organu, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009

5. Wyrokiem z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I GSK 961/18 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Skarżącego, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku.

Sąd kasacyjny za uzasadniony uznał zarzut błędnej wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, a w konsekwencji również jego niewłaściwego zastosowania. NSA podzielił poglądy zawarte m.in. w wyrokach z dnia 24 czerwca 2015 r., II GSK 1123/14, z dnia 8 listopada 2017 r., II GSK 1219/16, z dnia 17 listopada 2017 r., II GSK 204/16, z dnia 7 lipca 2016 r. II GSK 286/15) i wskazał, że przepis art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi, iż powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Zdanie pierwsze, polskiej wersji językowej spornego przepisu nie zawiera określenia "maksimum" dla opisu 1,5-metrowej strefy buforowej, a zawiera je wersja angielska, niemiecka i francuska, odpowiednio określające tę strefę buforową. Jednakże

w przeciwieństwie do stanowiska Sądu I instancji, zdaniem NSA, nie można z tej okoliczności wywodzić, iż w ww. wersjach językowych wskazano jedynie górną granicę strefy buforowej, dopuszczając wartości strefy mniejsze niż 1,5 m. Treść zdania drugiego polskiej wersji językowej omawianego przepisu, jak również i inne jego wersje językowe, odnoszą maksymalną tolerancję pomiaru do wartości bezwzględnej 1,0 ha, która nie może być przekroczona. Oznacza to, przy uwzględnieniu kontekstu, w jakim funkcjonuje powyższe określenie, że sformułowany w polskiej wersji językowej zwrot "1,5-metrowa strefa buforowa wokół działki rolnej", rozumieć należy w ten sposób, że prawodawca unijny dopuszcza, ze względu na możliwe błędy pomiaru, margines błędu mieszczący się w przedziale (maksymalnie) do 1,5 m, co innymi słowy odnosi się do faktycznie maksymalnej dopuszczalnej granicy błędu. Powyższa wykładnia znajduje uzasadnienie w pkt 79 i 80 wprowadzenia do rozporządzenia nr 1122/2009.

Tym samym treść przywołanych innych wersji językowych art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 pozostaje bez wpływu na jego rozumienie, a w konsekwencji również jego stosowanie, wskazujące na konieczność uwzględnienia maksymalnej tolerancji odnośnie do każdej działki rolnej, która nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Określenie "maximum 1,5 m" nie oznacza przyzwolenia dla organów krajowych dla dowolnego kształtowania wielkości strefy buforowej w zależności od przyjętych założeń dotyczących zdolności technicznych do dokonania precyzyjnego pomiaru. Strefa buforowa, o której mowa w art. 34 ust. 1 przywołanego rozporządzenia unijnego – jako tolerancja pomiaru – nie może być wiązana z określoną metodą pomiaru. Szerokość strefy buforowej nie wynika bowiem z właściwości technicznych urządzeń pomiarowych, albowiem to nie właściwości tych urządzeń wyznaczają taką strefę, ale czynią to przepisy prawa.

Konsekwencją dokonanej wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, było też uznanie przez NSA zasadności części zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem Sąd I instancji błędnie zaakceptował ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy wobec przyjęcia szerokości strefy buforowej niezgodnie z art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia. Za przedwczesny NSA uznał zarzut naruszenia art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 Sąd kasacyjny zgodził się, że nie miał w sprawie zastosowania.

II. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a.") sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I GSK 961/18, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 1395/15.

Zgodnie z art. 190 p. p. s. a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p. p. s. a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09).

Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku i zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

4. Rozpoznając skargę wedle powyższych kryteriów należy uznać, że jest ona uzasadniona. Istota sporu niniejszej sprawy sprowadza się w zasadzie do prawidłowości zastosowania przez organu strefy buforowej w wielkości 0,75 m. Zdaniem Skarżącego powinna być zastosowana strefa 1,5 m. Jednakże należy się odnieść także do całości zasad przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

W tym miejscu podkreślić należy, że ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w stosunku do reguł określonych w k.p.a. modyfikuje w sposób istotny obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy), co wskazuje na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a..

W postępowaniu w sprawie przyznania płatności także obowiązki organu wynikające z 9 k.p.a. są ograniczone, organ nie z urzędu a jedynie na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (art.21 ust. 2 pkt 3 ustawy). Również na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący występował do organu z wnioskiem o udzielenie mu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, jak też, że organ udzielił stronie błędnych pouczeń. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności złożył oświadczenie, że znane samu zasady przyznawania płatności oraz udzielanej pomocy finansowej. Nadto wskazać należy, iż dowód w postaci raportów z czynności kontrolnych został wysłany Skarżącemu w dniu [...].12.2015r, co oznacza, iż organ przedstawił stronie dowód tego, co zostało urzędowo stwierdzone.

W związku z tym iż w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy).

5. W ocenie sądu zasadne są zarzuty dotyczące nieuwzględnienia tolerancji 1,5 metrowej strefy buforowej. Zdaniem WSA, zgodnie z wytycznymi NSA dla prawidłowej oceny pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest odniesienie się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, bowiem wykładnia tego przepisu prawa materialnego będzie rzutowała na ocenę zarówno zarzutów naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności akceptację uwzględnienia przez organ tolerancji 0,75-metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych w odniesieniu do każdej działki rolnej i tym samym nieuzasadnionego przyjęcia mniejszej, niekorzystnej dla Skarżącego strefy buforowej, wbrew treści w/w przepisu, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego.

Wykładnia art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 24 czerwca 2015 r., II GSK 1123/14, z dnia 8 listopada 2017 r., II GSK 1219/16, z dnia 17 listopada 2017 r., II GSK 204/16, z dnia 7 lipca 2016 r. II GSK 286/15). Poglądy tam zawarte co do wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 Sąd w niniejszym składzie podziela. Wskazać więc należy, że przepis art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi, iż powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne.

Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Zdanie pierwsze, polskiej wersji językowej spornego przepisu nie zawiera określenia "maksimum" dla opisu 1,5-metrowej strefy buforowej, a zawiera je wersja angielska, niemiecka i francuska, odpowiednio określające tę strefę buforową. Jednakże w przeciwieństwie do stanowiska organu, zdaniem WSA, nie można z tej okoliczności wywodzić, iż w ww. wersjach językowych wskazano jedynie górną granicę strefy buforowej, dopuszczając wartości strefy mniejsze niż 1,5 m. Treść zdania drugiego polskiej wersji językowej omawianego przepisu, jak również i inne jego wersje językowe, odnoszą maksymalną tolerancję pomiaru do wartości bezwzględnej 1,0 ha, która nie może być przekroczona. Oznacza to, przy uwzględnieniu kontekstu, w jakim funkcjonuje powyższe określenie, że sformułowany w polskiej wersji językowej zwrot "1,5-metrowa strefa buforowa wokół działki rolnej", rozumieć należy w ten sposób, że prawodawca unijny dopuszcza, ze względu na możliwe błędy pomiaru, margines błędu mieszczący się w przedziale (maksymalnie) do 1,5 m, co innymi słowy odnosi się do faktycznie maksymalnej dopuszczalnej granicy błędu.

Powyższa wykładnia znajduje uzasadnienie w pkt 79 i 80 wprowadzenia do rozporządzenia nr 1122/2009. Prawodawca unijny wskazuje bowiem w punkcie 79, że należy przewidzieć pewien margines tolerancji, w ramach którego wnioski o przyznanie pomocy będą jedynie dostosowywane do faktycznie ustalonego obszaru, a zmniejszenia będą stosowane dopiero po jego przekroczeniu. Natomiast w punkcie 80 stwierdzono, że celem uniknięcia wielkiej ilości drobnych poprawek we wnioskach należy ustalić, że nie trzeba dostosowywać zatwierdzonego obszaru we wniosku o przyznanie pomocy, o ile nie został przekroczony pewien poziom rozbieżności

Tym samym treść przywołanych innych wersji językowych art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 pozostaje bez wpływu na jego rozumienie, a w konsekwencji również jego stosowanie, wskazujące na konieczność uwzględnienia maksymalnej tolerancji odnośnie do każdej działki rolnej, która nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Zaznaczyć należy, że określenie "maximum 1,5 m" nie oznacza przyzwolenia dla organów krajowych dla dowolnego kształtowania wielkości strefy buforowej w zależności od przyjętych założeń dotyczących zdolności technicznych do dokonania precyzyjnego pomiaru. Strefa buforowa, o której mowa w art. 34 ust. 1 przywołanego rozporządzenia unijnego – jako tolerancja pomiaru – nie może być wiązana z określoną metodą pomiaru. Szerokość strefy buforowej nie wynika bowiem z właściwości technicznych urządzeń pomiarowych, albowiem to nie właściwości tych urządzeń wyznaczają taką strefę, ale czynią to przepisy prawa.

Tym samym Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, a w konsekwencji również jego niewłaściwego zastosowania.

Konsekwencją dokonanej wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, jest uznanie zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, określonych w art. 7, 9 i 80 k.p.a. bowiem organ II instancji błędnie zaakceptował ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy wobec przyjęcia szerokości strefy buforowej niezgodnie z art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia. zzz

Co do oceny prawidłowości zastosowania przez organy w tej sprawie art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, w szczególności poprzez wyliczenie kwoty pomocy w oparciu o zatwierdzoną błędnie zmierzoną powierzchnię działek, to ocena ta jest przedwczesna. Zgodnie z tym przepisem jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Stwierdzone w sprawie niniejszej, w wyniku kontroli zawyżenie powierzchni zadeklarowanej o 0,44 ha spowodowało wyliczenie pomocy na podstawie obszaru zatwierdzonego, a nie zadeklarowanego co w sytuacji niewłaściwie przyjętej strefy może mieć znaczenie dla ustalenia powierzchni kwalifikowanej do wsparcia. Jednakże, jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w sprawie jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11, CBOSA).

Odnosząc się do prawidłowości zastosowania art. 73 nr 1122/2009, wskazać należy, że przepis ten odnosi się do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II tego rozporządzenia. Zgodnie z Tytułem IV – Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. Wyjaśnić należy, że rozporządzenie nr 1122/2009 wykonuje rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym samym nie ma ono w całości bezpośredniego zastosowania do płatności ONW określonych rozporządzeniem Rady nr 1698/2005. Stosuje się je natomiast odpowiednio tylko w takim zakresie, jaki wynika z rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Motyw 93 Preambuły rozporządzenia nr 1122/2009 określający, że obniżki oraz wykluczenia związane z kryteriami kwalifikowalności z zasady nie powinny być stosowane w przypadku gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może wykazać, że wina nie leży po jego stronie – mający swe rozwinięcie w przepisie art. 73 tego rozporządzenia, odpowiednio stosowany jest w spawie wniosków o przyznanie płatności ONW. Jednakże przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, bowiem organy, przyznając płatność do powierzchni stwierdzonej, dokonały zmniejszenia pomocy ONW, nakładając sankcję wynoszącą 3% wobec stwierdzonej niezgodności w zakresie spełniania norm i wymogów wynikającą z przepisów krajowych – rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40 poz. 329 ze zm.).

6. Zdaniem sądu, wskazane wyżej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią wskazania co do wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

7. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji Sąd zasądził na rzecz strony Skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 697 zł na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Skarżąca wpłaciła 200 zł tytułem wpisu sądowego oraz 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa radcy prawnemu; koszty pełnomocnika z wyboru w wysokości 480 zł zostały ustalone na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).