Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 28/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność [...] S.A. w K. Oddział w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] S.A. w K. Oddział w T. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku M. K. z dnia 29 sierpnia 2012 r.; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] S.A. w K. Oddział w T. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 29 sierpnia 2012 roku M.K. wystąpił do [....] S.A. Oddział w T. z wezwaniem do podjęcia negocjacji w celu zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu na działce nr [....] w J. W treści wezwania zwrócił się o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na jego nieruchomości, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit "a" tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.). Wskazano we wniosku, że spółka [....] jest zobowiązana do udzielenia takiej informacji z uwagi na przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej stawy, który stanowi, iż obejmuje ona swoim zakresem także podmioty wykonujące zadania publiczne.

Dyrektor Rejonu Dystrybucji [....] Oddział T. udzielił odpowiedzi w dniu 2 października 2012 roku pismem znak: [....] informując, że nastąpił skutek zasiedzenia służebności usytuowania stacji transformatorowej, a istniejąca stacja została wzniesiona na podstawie wymaganej dokumentacji techniczno-prawnej zgodnie z obowiązującymi w czasie budowy przepisami. W piśmie powyższym nie odniesiono się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W dniu 16 października 2012 roku M.K. ponowił swoje żądanie o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2012 r.

W odpowiedzi na to powyższe pismo Dyrektor Rejonu Dystrybucji [....] Oddział [....] Dystrybucja S.A. pismem z dnia 19 listopada 2012 roku, znak: [....] poinformował wnioskodawcę, że [....] S.A. jest spółką prawa handlowego i jako taka nie ma obowiązku udostępniania innym podmiotom wewnętrznych dokumentów.

W dniu 30 stycznia 2013 roku M.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [....] Dystrybucja S.A. Oddział w T. w przedmiocie niezałatwienia wniosku skarżącego z dnia 29 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie wskazanym w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy, z wnioskiem o stwierdzenie w zakresie tym bezczynności strony przeciwnej, przy jednoczesnym zobowiązaniu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestią wymagającą komentarza na gruncie rozpatrywanej skargi jest zagadnienie obowiązku stosowania przez skarżoną spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest, w ocenie skarżącej, brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Skarżący wyjaśnił, że "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacja podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi".

W ocenie skarżącego z całą pewnością, w świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

W dalszej kolejności skarżący wykazał, że niniejsza skarga jest dopuszczalna i nie jest wymagane poprzedzenie jej żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Przechodząc do uzasadnienia faktycznego wskazano, że wezwaniem z dnia 29 sierpnia 2012 roku skarżący wystąpił do [....] Dystrybucja S.A. Oddział w T. m. in. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 2 października 2012 r., które nie zawierało żadnej odpowiedzi w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji.

Skarżący podał, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymał wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [....] Dystrybucja S.A. Oddział w T. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Wniesiona skarga jest - w ocenie spółki - całkowicie bezzasadna.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, podano, że samo wezwanie do podjęcia negocjacji w celu zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu ma związek ze zgłoszonym roszczeniem i zapewne ma służyć przygotowaniu wystąpienia na drogę sądową. Spółka powołała się na tezy wynikające z wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 roku, do sygn. akt: II SAB/Ol 1/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (LEX nr 510199), które dotyczą zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej organów administracji publicznej, wskazując, że informacja publiczna odnosi się do faktów, gdyż wnioskiem może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Wniosek taki nie może więc być postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś sprawie np. karnej czy cywilnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne nie są bowiem środkiem do kwestionowania pewnych danych. Nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej tj. żądanie wyjaśnienia treści aktów, czy polemika z dokonanymi ustaleniami w sprawie. Organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia nie podejmują innych czynności jak załatwianie spraw publicznych, przy czym wykonywanie zadania publicznego nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej i stąd pod pojęciem informacji o sprawie publicznej należy rozumieć każdą czynność i każde działanie organu władzy publicznej w sferze prawa administracyjnego, czy w sferze prawa cywilnego. Spółka podniosła, że wezwanie skarżącego ma właśnie taki charakter. Kierowane jest do strony przeciwnej, chociaż to nie ona mogła wydawać decyzje administracyjne, których wydania żądał.

Podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją taką jest wyłącznie informacja o sprawach publicznych. W zakresie tym w tezie 1 wyroku z dnia 19 grudnia 2007 roku, do sygn. akt IV SA/Po 652/07 (LEX nr 460751) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Dalej podano, że stanowisko takie znajduje uzasadnienie w jednej z tez wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 roku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, do sygn. akt l OSK 851/10 (LEX nr 737513), na który powołuje się w treści swojego wezwania skarżący: "Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 p.e. i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 p.e. jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.".

Powołano przepis art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1059), który statuuje odpowiedzialność operatora systemu dystrybucyjnego w zakresie systemów dystrybucyjnych, w powiązaniu z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Spółka wskazała, że jest obecnie spółką akcyjną, stanowiącą według statystyki G.U.S. własność pozostałych osób prywatnych. Zatem w odniesieniu do spółki [....] , obowiązek udostępniania takich informacji można byłoby ewentualnie wywodzić wyłącznie z treści przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy w części, w której przepis ten odnosi się do podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne jako przedsiębiorstwa energetycznego. Przy czym zadania te dotyczyłyby jego zadań jako operatora systemu dystrybucyjnego, o jakich mowa w przepisie art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 roku Nr 89, poz. 625, z późn. zm.), tj. dystrybucji paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialności za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, zapewnienie bieżącego i długookresowego bezpieczeństwa funkcjonowania tego systemu, eksploatacji, konserwacji, remontów oraz niezbędnej rozbudowy sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 12 tej ustawy przedsiębiorstwem energetycznym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi.

Jednakże zakres ten dotyczyłby nie całej sfery działalności przedsiębiorstwa energetycznego jako operatora systemu dystrybucyjnego, a tej części, która dotyczyłaby zadań wynikających z przepisów ustawy Prawo energetyczne, w zakresie który dotyczy informacji publicznej rozumianej jako każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W ocenie spółki trudno w ogóle uznać, aby zakres ten obejmował udostępnianie dokumentów historycznych, związanych z usytuowaniem urządzeń energetycznych, w zakresie tym bowiem przedsiębiorstwo energetyczne jako operator systemu dystrybucyjnego, nie realizuje żadnych a tym bardziej władczych uprawnień państwa. Pomijając przy tym kwestie związane z tym, że dokumentów takich przedsiębiorstwo:

- nie wytwarzało - wytwarzane bowiem one były przez organy administracji niegdyś państwowej obecnie publicznej,

- nie otrzymywało - przejmowanie na majątek urządzeń energetycznych, zazwyczaj nie wiązało się z otrzymywaniem dokumentów związanych z ich realizacją - szczególnie w przypadku gdy inwestorami były inne podmioty, najczęściej Skarbu Państwa, z uwagi na fakt obowiązywania zasady jednolitej własności ogólnonarodowej, która przysługiwała Skarbowi Państwa,

- nie dysponuje faktycznie nimi - z przyczyn wskazanych wyżej, jak również z uwagi fakt, że mogły ulec zniszczeniu wskutek m.in. powodzi, która dotknęła archiwa zakładowe, a także mogły ulec wybrakowaniu, gdyż okres ich przechowywania był krótki (nie były one objęte kategorią archiwalną A).

Ponadto wskazano, że z uwagi na krótki okres przechowywania takich dokumentów nie dysponują nimi również archiwa państwowe a także archiwa organów administracji publicznej. W każdej ze spraw sądowych strona przeciwna zwraca się do archiwów państwowych i archiwów organów administracji publicznej o udostępnienie takich dokumentów, często otrzymując odpowiedź negatywną co do ich posiadania przez te podmioty. Zazwyczaj ma to miejsce w toku sporów sądowych, związanych z usytuowaniem urządzeń energetycznych strony przeciwnej, na nieruchomościach stanowiących własność osób trzecich i żądaniem przez te osoby rekompensaty finansowej, czy też odszkodowań z różnych zresztą tytułów. Dotyczy to również niniejszej sprawy, gdyż żądanie zgłoszone przez skarżącego dotyczy właśnie tej sfery.

Spółka [....] w oparciu o powyższe, podniosła, że wystąpienie swoje skarżący powinien kierować w tym zakresie do organów administracji publicznej.

W ocenie strony przeciwnej w zakresie objętym wezwaniem skarżącego, zawarte w nim żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 1 ustawy, ani też w zakresie tym strona przeciwna nie jest podmiotem, który byłby zobowiązany do udzielenia takiej informacji, o jakim mowa w przepisie art. 4 ustawy. Okoliczność ta uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek ten w ocenie Strony przeciwnej znajduje uzasadnienie w pierwszej tezie postanowienia z dnia 2 marca 2012 roku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie do sygn. akt l OSK 294/12 (LEX nr 1136684).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 LEX nr 236545).

Przedmiotem rozpoznania była sprawa ze skargi na bezczynność [....] Dystrybucja S.A. Oddział w T. w udzieleniu informacji publicznej wnioskowanej w piśmie skarżącego z dnia 29 sierpnia 2012 roku skierowanym do [....] Dystrybucja S.A. Oddział w T.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej.

Strona skarżąca w swoim wniosku z dnia 12 sierpnia 2011 r. w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.a tired pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zwróciła się do [....] Dystrybucja S.A. Oddział w T. o udostępnienie informacji publicznej, tj. o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na działce nr [....] w J.

Na powyższy wniosek skarżącej udzielono odpowiedzi w piśmie z dnia 19 listopada 2012 r., w którym odmówiono udostępnienia wnioskowanych dokumentów.

Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin ""zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Z kolei pojęcie informacji przetworzonej nie jest wprawdzie zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale w orzecznictwie sądowym pojęcie to jest w przeważającym zakresie definiowane jako taka informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona będzie więc informacją, która została przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy według podanych przez niego kryteriów (np. w formie tabelki). Wykaz taki byłby specjalnie stworzony na potrzeby wnioskodawcy według jego żądania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2010 r., II SA/Wa 1942/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1258/08, opub. w LEX nr 478697 wskazał, że "przetworzenie" informacji, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów niezwiązanych z jego treścią. Informacją przetworzoną będzie taka informacja, której podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia, itd. spowoduje powstanie informacji nowej już niejako "przetworzonej" (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1721/05).

Niewątpliwie w piśmie skarżącego z dnia 29 sierpnia 2012 r., w którym powołuje się on na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.a tired pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w którym domaga się "wszelkich ewentualnych decyzji ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń" usytuowanych na działce nr [....] w J. stanowiących własność wnioskodawcy zawarty został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przekazanie opisanych wyżej decyzji i dokumentów ma charakter informacji publicznej.

W ocenie Sądu udostępnienie określonych konkretnych dokumentów (ich kopii) ma charakter informacji publicznej i nie powinno być zaliczane do informacji przetworzonej z tego względu, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. Jak już wyżej wskazano informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i stanowią ją nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez dany podmiot, lecz również te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Niewątpliwie decyzje i dokumenty dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, LEX nr 459987).

Z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Z koeli zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Wniosek skarżącego z dnia 29 sierpnia 2012 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Postępowanie to zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Okoliczność, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy), nie uprawnia do twierdzenia, że pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, tj. do momentu wszczęcia postępowania w sprawie jej odmowy, nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się zasadnie, że artykuł 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza regulację drugiego, obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji, postępowania administracyjnego: postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (zob.: M. Jaśkowska: Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60, M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198), LEX/el 2003). Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadne stanowisko, że postępowaniem administracyjnym można nazwać jedynie takie postępowanie, o jakim mowa w art. 1 i 2 k.p.a. Art. 1 i 2 k.p.a. wskazują na postępowania, w których ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego, z czego nie można wyprowadzać wniosku, że są to jedyne postępowania administracyjne. Jako przykład można wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter postępowania administracyjnego, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, do postępowań administracyjnych w sprawach podatkowych nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego.

Powyższe oznacza, że [....] Dystrybucja S.A. Oddział w T. powinien zakończyć wszczęte z wniosku z dnia 3 listopada 2011 r. postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie uznania, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu Spółki – udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma.

Z treści pism z dnia 2 października 2012 r. i z dnia 19 listopada 2012 r. adresowanych do skarżącego nie wynika, aby [....] Dystrybucja S.A. Oddział w T. dokonały kwalifikacji wniosku skarżącego z punktu widzenia oceny, czy obejmuje on żądanie udzielenia informacji publicznej. Tymczasem, jak wyżej wskazano, żądanie udostępnienia wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na nieruchomości skarżącego jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy należało albo udostępnić tę informację albo wydać decyzję o jej odmowie, jeżeli istniałyby ku temu podstawy prawne bądź poinformować skarżącego, że Spółka nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. Kierowane do skarżącego pisma nie spełniają tych wymogów, a zwłaszcza nie mają charakteru decyzji administracyjnej. Za odpowiedź na wniosek skarżącego nie może być również uznana odpowiedź na skargę kierowana do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że [....] Dystrybucja S.A. Oddział w T. do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. w żadnej z prawem przewidzianych form. Należy zatem stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku z dnia 29 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skoro wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. uwzględnił skargę zobowiązując [....] Dystrybucja S.A. Oddział w T. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku M.K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Mając na uwadze okoliczność, że wniosek strony skarżącej z dnia 29 sierpnia 2012 r. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a do dnia rozprawy minęło ponad siedem miesięcy od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).