Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 891/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 a pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak – spr., Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1928/06 w sprawie ze skargi B. S., B. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należnych opłat i odszkodowania za używanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od B. S. i B. S. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej "[...]" w W., decyzją Nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 37 a/ oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), zobowiązał B. S. i B. S. do uiszczania opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich ustalonych zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zapłatę odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego w C. przy ul. [...], miesięcznie za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania, od dnia otrzymania decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w związku z brakiem tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego w C. przy ul. [...] – Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w N. D. M., wystąpił do Sądu Rejonowego w C. z powództwem o orzeczenie opróżnienia i pozostawienia w stanie wolnym od osób i rzeczy przedmiotowego lokalu mieszkalnego przez pozwanych B. S. i B. S.. Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2003 r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w C. nakazał ww. opróżnienie lokalu mieszkalnego położonego w C. przy ul. [...] i wydanie tego lokalu w stanie wolnym od osób i rzeczy prawa ich reprezentujących. Nakazał również wstrzymać wykonanie wyroku do czasu przedstawienia przez gminę C. oferty lokalu socjalnego. Organ wskazał, że na podstawie art. 37 a/ ust. 1 osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia oraz uiszczania opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 13 ust. 7 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin początkowy wnoszenia opłat i odszkodowania oraz orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy stwierdził, że terminem początkowym jest 1 lipiec 2004 r., w pozostałej części decyzje utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 37 a/ ust. 2 powołanej ustawy, w przypadku określonym w ust. 1, dyrektor oddziału regionalnej Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań i wskazał, że organ pierwszej instancji zasadnie określił obowiązek uiszczania opłat za używanie lokalu, opłat pośrednich i zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu, za każdy rozpoczęty miesiąc do dnia zwolnienia lokalu.

Natomiast organ błędnie określił, na dzień otrzymania decyzji, termin początkowy, od którego mają być wnoszone opłaty i odszkodowania. Analiza przytoczonego przepisu wskazuje, że osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego obowiązane są wnosić wskazane opłaty i odszkodowanie za każdy rozpoczęty miesiąc zajmowania tego lokalu bez tytułu prawnego. B. S. i B. S. zajmują lokal bez tytułu prawnego od 2003 r.

Omawiany przepis art. 37a ustawy o zakwaterowaniu wszedł w życie 1 lipca 2004 r. zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) i – zdaniem organu – z tą datą po stronie B. S. i B. S. powstał obowiązek wnoszenia określonych opłat oraz odszkodowania.

Organ podkreślił również, że z prostego zestawienia ze sobą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji i treści przytoczonego przepisu wynika, że pozostają one w sprzeczności. Wobec tego określenie na dzień doręczenia decyzji terminu początkowego wnoszenia opłat i odszkodowania, narusza rażąco wskazane przepisy prawa. Wobec powyższego zasada nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się, określona w art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1928/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. i B. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należnych opłat i odszkodowania za używanie lokalu mieszkalnego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej "[...]". W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 37 a/ ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), który był podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. Zgodnie z art. 37 a/ ust. 2 powołanej ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Zgodnie zatem z treścią art. 37 a/ organ wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Przepis ten zawiera zamknięty katalog części składowych komparycji decyzji, tak więc organ nie jest uprawniony do wydania decyzji o innej osnowie niż w nim wymieniona, nie może zmieniać ani modyfikować uregulowań ustawowych. Sąd wywodził, że uregulowanie prawne zawarte w ust. 2 art. 37 a/ powołanej ustawy stanowi logiczną i nierozerwalną całość, a więc decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie w sprawie opróżnienia lokalu oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Wprawdzie na drugiej stronie uzasadnienia decyzji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wyraził pogląd, że "zgodnie z przepisem art. 37 a/ ust. 2 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań", to elementy te nie znalazły się w osnowie decyzji.

Zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" w W. nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 37 a/ ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera elementów wymienionych w tym przepisie, dając podstawę do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W takiej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wydać swoje orzeczenie kierując się unormowaniem zawartym we wspomnianym art.37 a/ powołanej ustawy.

Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności;

2) obrazę prawa materialnego, konkretnie przepisu art. 37 a/ ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), polegająca na jego błędnej wykładni, opartej jedynie o zasady wykładni literalnej, czego efektem było przyjęcie, iż przepis ten ustanawia po stronie organu obowiązek wydania decyzji, której sentencja musi obejmować łącznie orzeczenie o opróżnieniu lokalu mieszkalnego i określeniu wysokości należnego odszkodowania.

Na tej podstawie wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, ze Sąd zarzucił błędne działanie organu w sprawie, polegające na wydaniu decyzji, która nie rozstrzygała kwestii opróżnienia lokalu mieszkalnego. Abstrahując od tego, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaskarżona decyzja nie mogła objąć tejże kwestii należy stwierdzić, że w ocenie organu nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organ w sytuacji gdy działa on na podstawie jednego z upoważnień wynikających wyraźnie z przepisu prawa (art. 37 a/ ust. 2 ustawy). Nie byłoby bowiem błędem organu wydanie dwóch decyzji na podstawie tego artykułu, określających dwa skutki zajmowania lokalu bez tytułu prawnego. Ustawodawca nakładając podwójną sankcję na osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego, nie przesądził o sposobie wykonania tych sankcji jedna decyzją administracyjną tylko dlatego, że wynikają one z jednej normy prawnej. Kwestia wykonania tego przepisu ma znaczenie tylko i wyłącznie techniczne, obojętne dla stron postępowania.

Oczywiście logicznym wydaje się jednoczesne orzekanie o kwestii opróżnienia lokalu i naliczenia stosownego odszkodowania, jednakże w przedmiotowej sprawie na przeszkodzie takiego orzeczenia stanął wyrok Sądu cywilnego o eksmisji B. i B. S. z zajmowanego przez nich lokalu.

W okolicznościach sprawy organ dysponował wyrokiem wydanym przez Sąd Rejonowy w C., w dniu [...] stycznia 2003 r. w sprawie z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Terenowy w N. D. M. przeciwko B. i B. małżonkom S. o eksmisję (sygn. akt : IC 4/02). Przedmiotowym wyrokiem Sąd orzekł o eksmisji pozwanych wraz ze wszystkimi rzeczami i osobami prawa ich reprezentującymi z zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego.

Powyższe powoduje konieczność zastanowienia się nad znaczeniem powyższego orzeczenia dla postępowania administracyjnego i podjętych w nim rozstrzygnięć. Stosownie do przepisu art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby". W momencie wszczynania postępowania w trybie art. 37 a/ ustawy o zakwaterowaniu, organ działający w sprawie był związany rozstrzygnięciem podjętym przez Sąd cywilny w wyroku. Wyrok w zakresie orzeczenia eksmisji pozwanych z zajmowanego lokalu jest tożsamy przedmiotowo (dotyczy opróżnienia lokalu mieszkalnego), jak i podmiotowo (wyrok wydano w sprawie z powództwa WAM przeciwko małżonkom S.) z ewentualnym rozstrzygnięciem organu administracji w przedmiocie opróżnienia lokalu przez małżonków S., wydanym na podstawie przepisu art. 37 a/ ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu.

W obliczu związania organu wyrokiem Sądu cywilnego (Agencja występując przed 1 lipca 2004 r. z powództwem o eksmisję, mogła jedynie w trybie cywilnym żądać opróżnienia lokalu), wydanie decyzji rozstrzygającej o opróżnieniu lokalu było niemożliwe. Organ uznał bowiem moc wyroku Sądu cywilnego zasądzającego eksmisję za równoważny z ostateczną decyzją administracyjną w zakresie zwolnienia lokalu.

Podążając tropem argumentacji poczynionej przez Sąd, wydany wyrok może być przez organ zrozumiany na dwa sposoby:

1. jeśli wyrok Sądu cywilnego nie korzysta w postępowaniu administracyjnym z powagi rzeczy osądzonej, to organ winien wydać decyzję o opróżnieniu zajmowanego lokalu i nałożeniu stosownego odszkodowania;

2. natomiast jeśli wyrok Sądu korzysta z powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu administracyjnym, to argumentacja przemawiająca za łącznym orzekaniem o skutkach zajmowania lokalu bez tytułu prawnego, uniemożliwia wydanie jakiejkolwiek decyzji w tym zakresie.

Wobec faktu, iż Sąd nie ustosunkował się w uzasadnieniu co do charakteru wyroku Sądu Rejonowego w C., trudno przyjąć argumentację Sądu za trafną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Według art. 37 a/ ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) "Osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za użytkowanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania". Zgodnie z art. 37 a/ ust. 2 tej ustawy "W przypadku, o którym mowa w ust. 1, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań". Dyrektor oddziału regionalnego Agencji jest właściwy do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowania. W przypadku gdy w obowiązującym systemie prawnym dochodzi do sytuacji zbiegu kompetencji sądu powszechnego i organu administracji publicznej, wydanie orzeczenia w sprawie przez Sąd powszechny wyłącza dopuszczalność wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Według bowiem art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne sądy". Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia Sądu należy rozważać w dwóch aspektach: – pierwszy odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi – przejawia się w mocy wiążącej rozstrzygnięcie zawartego w treści orzeczenia. Prawomocne orzeczenie powoduje tę konsekwencję prawną, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści. Wydanie wyroku nakazującego B. S. i B. S. opróżnienie lokalu mieszkalnego położonego w C. przy ul. [...] i wydanie tego lokalu w stanie wolnym od osób i rzeczy prawa ich reprezentujących powoduje, że w sprawie opróżnienia lokalu nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej. W sprawie prawomocnie rozstrzygniętej wyrokiem Sądu powszechnego, dopóki ten wyrok obowiązuje, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej, pomimo że przepis prawa materialnego przyznaje kompetencje organowi administracji publicznej.

Dokonując wykładni art. 37 a/ ust. 2 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej, Sąd obowiązany był uwzględnić art. 365 § 1 w związku z art. 366 Kodeksu postępowania cywilnego. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu prawnego w oderwaniu od systemu rozwiązań prawnych, w tym przyjętych w Kodeksie postępowania cywilnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.