Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 664/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 64 § 2, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 pkt 8, art. 5 ust. 1a
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 2 lit. a
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Dnia 14 sierpnia 2012 r. r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 578/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "W. A." na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. M. - wspólnika spółki cywilnej "W. A." na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Relacjonując przebieg postępowania w sprawie, Sąd pierwszej instancji podał, że spółka cywilna "W. A.", zarejestrowana pod odrębnym numerem w ewidencji producentów rolnych, złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji płatności rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania tej płatności. Organ podał w uzasadnieniu, że skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, to z uwagi na treść art. 29 i 30 k.p.a., nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnych. Kierownik ARiMR stwierdził, że skoro wspólnicy spółki cywilnej "W. A." są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników. Organ uznał, że w takiej sytuacji postępowanie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] maja 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględniając skargę P. M., stwierdził, że organy administracji zarówno w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak i w wydanych w rezultacie tego postępowania rozstrzygnięciach dopuściły się przede wszystkim naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości prawnej i kultury prawnej określonej w art. 8 k.p.a. Sąd podkreślił, że skarżący jako podmiot składający kolejny wniosek o przyznanie płatności w kolejnym roku otrzymał od ARiMR częściowo wypełniony formularz wniosku (tzw. wniosek spersonalizowany) wraz z materiałem graficznym oraz instrukcjami jego wypełnienia. Kierując się powyższymi wskazaniami i działając w przeświadczeniu postępowania zgodnie z wytycznymi organu, tj. ARiMR, skarżący określił jako beneficjenta wnioskowanej płatności spółkę cywilną "W.A.". Natomiast organy obu instancji jako okoliczność powodującą bezprzedmiotowość postępowania podniosły brak podmiotowości spółki cywilnej przy ubieganiu się o płatność rolnośrodowiskową.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami co do tego, że wnioskodawcą o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie może być spółka cywilna. Nie posiada ona bowiem osobowości prawnej. Przepisy szczególne nie przyznają jej w tych sprawach podmiotowości (zdolności) prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. Sąd jednak uznał, że skoro wnioskodawcą w sprawie o płatności może być grupa osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej), a jeden z nich złożył wniosek o przyznanie płatności, to bez wezwania tej osoby do złożenia wyjaśnień w sprawie sprecyzowania, kto jest wnioskodawcą, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

W ocenie sądu pierwszej instancji art. 105 § 1 k.p.a. mógłby mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyby organy wykazały, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż płatności nie mogą być przyznane żadnemu ze wspólników. W tym celu konieczne jest jednak dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych oraz przedstawienie właściwej argumentacji prawnej. Zdaniem Sądu, organy nie wykazały, że obowiązujące przepisy uniemożliwiają wspólnikowi spółki cywilnej otrzymanie płatności tylko z tej przyczyny, że jest on zarejestrowanym producentem rolnym, a zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wystąpił ze skargą kasacyjna od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z:

a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 oraz w związku z art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika,

b) art. 29, art. 61 §1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez Sąd, instytucja nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemająca statusu rolnika,

c) art. 33 k.c. i art. 1 k.c. oraz w związku z art. 30 k.p.a. i 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu,

d) art. 6, art. 7, art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złożył wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów producentem rolnym "rolnikiem, a zatem zgodnie z powyższymi wskazaniami płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych,

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem - grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r.,FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.

Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych w oparciu o przepis art. 105 §1 k.p.a. Przepis ten w stanie prawnym wiążącym dla sprawy stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99).

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji w pełni zaaprobował pogląd organów, że wnioskodawcą o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie może być spółka cywilna. Różnica w stanowiskach organów i Sądu polega na tym, że według Sądu pierwszej instancji, tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany zarówno przez skarżący organ, jak i Sąd pierwszej instancji, że spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12. Zgodnie z podjętą uchwałą w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz.76 ze zm., dalej ustawa o ewidencji producentów), przysługuje spółce cywilnej.

Przenosząc treść uchwały na przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w tej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych, a w przypadku pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8, na wniosek jednostki organizacyjnej lub organu realizującego zadania związane z rozwojem obszarów wiejskich. Przepis ten zatem przesądza, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób, w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003, i tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

W tej sprawie, o czym już była mowa, wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 złożyła spółka cywilna "W. A.". W świetle niekwestionowanych ustaleń spółka zarejestrowana jest w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Była zatem uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

W kontrolowanym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Nadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że ta sama wadliwość występuje w decyzji organu pierwszej instancji i w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. wyeliminował ją z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji organów obydwu instancji wyprowadzonym przez Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie.

W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.(por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.