Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 579/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skarg S. R., B. G., S. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej B. G. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego S. R. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 4. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2016 r., znak: [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie: "k.p.a.") – po rozpatrzeniu odwołań S. F., B. G., S. S. i S. R. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie ponownego wznowienia postępowania dotyczącego wydanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] (zwanej dalej "Decyzją PnB") zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz Wspólnota Mieszkaniowa pozwolenia na zmianę przeznaczenia pomieszczenia piwnicznego na kotłownię oraz budowę komina dwupłaszczowego na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w [...] – uchylił ww. decyzję Starosty [...] z [...] marca 2016 r. w całości i orzekł o odmowie uchylenia Decyzji PnB.

Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzja PnB – wydana w dniu [...] czerwca 2015 r. przez Starostę [...] (zwanego też dalej "Starostą" lub "organem I instancji") na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej w skrócie "pr.bud.") oraz art. 104 k.p.a. – stała się ostateczna z dniem 23 lipca 2015 r.

W dniu [...] września 2015 r. S. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną Decyzją PnB, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Podobnej treści wnioski o wznowienie postępowania zostały złożone w dniu 23 września 2015 r. przez B. G., S. F. i S. R..

Postanowieniem z 13 października 2015 r. Starosta, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 1 i 2 k.p.a., na wniosek S. S., S. R., S. F. i B. G. (zwanych dalej łącznie "wnioskodawcami" lub "odwołującymi") wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną Decyzją PnB.

Postępowanie wznowieniowe w przedmiotowej sprawie zakończyło się decyzją Starosty z [...] listopada 2015 r. o stwierdzeniu wydania Decyzji PnB z naruszeniem prawa oraz o odmowie jej uchylenia ze względu na przesłanki wynikające z art. 146 § 2 k.p.a. (tj. w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Na skutek odwołań złożonych przez wnioskodawców, Wojewoda, decyzją z [...] stycznia 2016 r., uchylił ww. rozstrzygnięcie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na błędy proceduralne popełnione przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta wydał przywołaną na wstępie decyzję z [...] marca 2016 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ponownego wznowienia postępowania, z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców. Także ta decyzja Starosty została zaskarżona odwołaniami przez wnioskodawców.

Uchylając ww. decyzję Starosty z [...] marca 2016 r. i orzekając o odmowie uchylenia Decyzji PnB – przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2016 r. – Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie wnioskodawcy powołali się przesłanki wznowieniowe wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz pkt 5 (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję) k.p.a. Organ wznawiając postępowanie uznał, iż wyjaśnienia wnioskodawców w kwestii terminowości złożenia podań są wiarygodne, a termin na wniesienie podań został zachowany – co umożliwiało przejście do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku powołania się przez wnioskodawcę na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zadaniem organu jest ustalenie czy wnioskodawca posiada status strony ustalany na mocy przepisów prawa procesowego – art. 28 k.p.a. – i materialnego, w tym przypadku: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. Podkreślił, że definicja strony przyjęta w art. 28 ust. 2 pr.bud. składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości) oraz przedmiotowego (położenie nieruchomości w obrębie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu). Należy przy tym rozróżnić dwa pojęcia – "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu. W celu uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (bądź postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym) wymagane jest spełnienie obu ww. elementów definicji.

Na tym tle Wojewoda wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy pozwolenia na zmianę przeznaczenia pomieszczenia piwnicznego na kotłownię i budowę komina dwupłaszczowego na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, której inwestorem była Wspólnota Mieszkaniowa (zwana też dalej "Wspólnotą"). W budynku objętym sporną Decyzją PnB wyodrębniono 18 niezależnych lokali mieszkalnych, wobec czego w tym przypadku zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892), w tym jej art. 20 i art. 21. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż w sprawie związanej z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku wielorodzinnym ingerujących w części wspólne budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, co do zasady, stroną postępowania jest zarząd wspólnoty mieszkaniowej. Zatem w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty działa wyłącznie wspólnota. Do sytuacji takich należy podejmowanie czynności odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Interes właściciela lokalu, który wynika z przysługującego mu prawa w nieruchomości wspólnej, z mocy ustawy chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową działającą przez zarząd, ewentualnie zarządcę. Rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Jedynie w sytuacji, gdy członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Aby członek wspólnoty mógł samodzielnie występować jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, musi istnieć przepis prawa, który ogranicza możliwości zagospodarowania mieszkania będącego jego własnością. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, mając na uwadze art. 28 ust. 2 pr.bud., właściciel lokalu musi więc wykazać, że projektowany obiekt budowlany lub roboty budowlane negatywnie oddziałują na jego nieruchomość – czyli na jego lokal. Do takiej sytuacji dochodzi, gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże się własnym, odmiennym od wspólnoty mieszkaniowej interesem prawnym, który podlega ochronie opartej o przepisy prawa cywilnego, czy też z zakresu prawa administracyjnego.

Odnosząc te uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy, Wojewoda zauważył, że projekt budowlany zatwierdzony Decyzją PnB obejmuje wyłącznie zmianę przeznaczenia pomieszczenia piwnicznego – w stosunku do którego Wspólnota posiada prawo do dysponowania – na kotłownię i dostosowanie go do pełnienia nowej funkcji oraz budowę komina na elewacji budynku. Komin z kolei ma zostać zrealizowany w obrębie ściany zewnętrznej budynku, która nie jest przeznaczona do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych i stanowi część wspólną podlegającą zarządowi Wspólnoty. Zatem interes prawny w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w częściach wspólnych obiektu, posiada wspólnota mieszkaniowa budynku, nie zaś właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Ponadto z zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, aby w ramach prowadzonych prac miała nastąpić przebudowa istniejących instalacji w częściach stanowiących odrębną własność właścicieli poszczególnych lokali. W projekcie wskazano wręcz, iż zmianie nie ulegnie istniejąca instalacja grzewcza, a nowa kotłownia ma zostać do niej jedynie dołączona. Z dokumentacji wynika, że nie nastąpi ingerencja w tkankę poszczególnych lokali czy pomieszczeń do nich przynależnych poza tymi, którymi dysponuje Wspólnota. W toku postępowania wnioskodawcy nie wykazali się indywidualnym interesem prawnym odrębnym od interesu Wspólnoty, ale interesem faktycznym, którego nie można brać pod uwagę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem nie można wnioskodawców uznać za strony postępowania.

Z kolei w odniesieniu do, powoływanej we wnioskach, przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda wskazał za organem I instancji, że podnoszone przez wnioskodawców kwestie pozostają bez wpływu na wydane dnia [...] czerwca 2015 r. rozstrzygnięcie (Decyzję PnB). Wspólnota legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożyła stosowne uchwały, a zapadłe w sprawie dostaw ciepła do lokali mieszkalnych budynku [...] rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w P. nie dotyczyły żadnej z uchwał, na podstawie których wydano pozwolenie na budowę. Podnoszone przez wnioskodawców w toku postępowania kwestie mogą stanowić przedmiot postępowania na gruncie cywilnym, a nie administracyjnym przed organem administracji architektoniczno-budowlanej.

W podsumowaniu organ II instancji stwierdził, że podziela stanowisko Starosty w zakresie braku zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Niezależnie jednak od tego Wojewoda zdecydował o uchyleniu decyzji organu I instancji – umarzającej postępowanie wznowieniowe – i orzekł o odmowie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, opierając się na dotychczasowej linii orzeczniczej i stanowisku doktryny, zgodnie z którymi, jeżeli prowadząc wznowione postępowanie organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to winien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie umorzyć postępowanie wznowieniowe.

Na opisaną decyzję Wojewody skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli, jednym pismem, S. R., S. F., B. G. i S. S. – z tym że skarga S. F. została odrzucona przez Sąd prawomocnym postanowieniem z 25 października 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po [...].

Skarżący zarzucili:

- nieuwzględnienie podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie przyznanie skarżącym "przedmiotu" strony postępowania;

- naruszenie art. 28 ust. 2 pr.bud. poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiadają w niniejszym postępowaniu przymiotu strony postępowania;

- naruszenie art. 3 pkt 20 pr.bud., konstytucyjnego prawa własności lokali mieszkalnych skarżących;

- nieuwzględnienie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie prawa do poszanowania własności gwarantowanej przez Konstytucję ("art. 64.2"), naruszenie ustawy o własności lokali i Statutu Wspólnota Mieszkaniowa poprzez przekroczenie zakresu zwykłego zarządu i jednoosobowego reprezentowania Wspólnoty, ingerencję w cudze prawo art. 29a ust. 1 u.g.n.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że posiadają przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Przepisy prawa nie dają odpowiedzi, kiedy członek wspólnoty mieszkaniowej jest stroną postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących w sprawach dotyczących praw i obowiązków właścicieli lokali, interes prawny w postępowaniu będą mieli właściciele poszczególnych lokali, co potwierdza orzecznictwo sądowe. W związku z tym skarżący wskazali, że:

- roboty budowlane we wniosku nie przewidywały podłączenia instalacji (nowej) w piwnicach stanowiących odrębną własność, jak również nie przewidywały wykorzystania dotychczasowej instalacji. Wspólnota nie posiadała i nie posiada takiej zgody i tytułu prawnego w rozumieniu art. 32 pr.bud.;

- kotłownia, której projekt został zatwierdzony przez organ administracyjny, nie przewidywała produkcji ciepłej wody (poprzednio taka była) na potrzeby indywidualnych lokali mieszkalnych – zapewnia tylko centralne ogrzewanie. Obecnie chcąc mieć ciepłą wodę należy zainstalować inny sposób jej uzyskania (bojlery, przepływomierze itp.);

- organ administracji przyjął wadliwe oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane – podpisane przez jednego członka zarządu (wymóg dwóch), bez upoważnienia Wspólnoty (przekroczenie zakresu zwykłego zarządu), dotyczące tylko działki nr [...]. Oświadczenie dotyczące działki nr [...] nie zostało złożone, a mimo to Decyzja PnB została wydana m.in. na część tej działki, stanowiącej współwłasność gruntową właścicieli wymienionych w księdze wieczystej nr [...];

- Wspólnota nie mogła podejmować decyzji w sprawie działki nr [...] ze względu na brak legitymacji czynnej, gdyż grunt ten nie stanowi nieruchomości wspólnej;

- piwnice, w której podłączono urządzenia i uszkodzono dotychczasowe służące do realizacji robót określonych we wniosku, stanowią odrębny "podmiot" własności i na pewno nie są własnością Wspólnoty. Wspólnota nie ma prawa ingerować w substancję poszczególnych lokali i nie było to przedmiotem uchwał podejmowanych przez Wspólnotę;

- działka nr [...], na której jest zlokalizowana kotłownia, nie posiada dostępu do drogi publicznej;

- oświadczenie, że przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z przepisami Prawa budowlanego i warunkami technicznymi, jest nieprawdziwe.

W ocenie skarżących przysługuje im przymiot strony postępowania, gdyż są współwłaścicielami działek nr [...] i nr [...], a jest to obszar oddziaływania, który po wybudowaniu kotłowni i komina będzie narażony na zwiększone zanieczyszczenie powietrza (dym, kurz). Ponadto interes prawny skarżących został naruszony poprzez pozbawienie ich korzystania z ciepłej wody użytkowej, co jednocześnie powoduje spadek wartości ich mieszkań. Istotnym jest także, iż przedmiotowa budowa ma ogrzewać poszczególne lokale mieszkalne, a koszty z tym związane pokrywane mają być przez właścicieli lokali. Ponadto Zarząd Wspólnoty sprzecznie z prawem wydatkował na ww. inwestycję pieniądze zgromadzone na koncie funduszu remontowego bez uchwały właścicieli.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżących: S. R., B. G. i S. S., r. pr., podtrzymała wnioski i wywody skargi. Ponadto podkreśliła, że działka nr [...] nie jest nieruchomością wspólną Wspólnota Mieszkaniowa, lecz stanowi współwłasność członków tej wspólnoty, członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] 34, a ponadto osób nie należących do żadnej z tych wspólnot (jak np. państwo [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu zaskarżona decyzja Wojewody, zapadła po wznowieniu postępowania w sprawie załatwionej ostateczną Decyzją PnB. Podstawę wznowienia stanowiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. postanowienie Starosty z 01 lutego 2016 r. – k. 217 akt adm. I inst.) oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (zob. postanowienie Starosty z 13 października 2015 r. – k. 164 akt adm. I inst.). Od razu należy zauważyć, że w przypadku zbiegu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z innymi przesłankami wznowieniowymi, badanie tej pierwszej "wyprzedza" analizę pozostałych, gdyż dopiero po ustaleniu, że wnioskodawca powinien być uznany za stronę w postępowaniu, którego dotyczy wznowienie – a ustaleń w tym przedmiocie dokonuje się właśnie w ramach badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – możliwe jest przejście do merytorycznego badania pozostałych przesłanek wznowieniowych, w tym przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wobec tego podstawowym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie była kwestia, czy wnioskodawcy powinni uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB, a w konsekwencji – także w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tej decyzji.

Zgodnie z ogólną regułą wysłowioną w art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (o ile toczy się ono, tak jak w sprawie zakończonej Decyzją PnB, bez udziału społeczeństwa – por. art. 28 ust. 4 pr.bud.) ta ogólna reguła doznaje istotnego ograniczenia, wynikającego z art. 28 ust. 2 pr.bud. Zgodnie z tym przepisem stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który to obszar, zgodnie z art. 3 pkt 20 pr.bud., należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Mimo nie do końca precyzyjnego sformułowania przepisu art. 28 ust. 2 pr.bud. – w którym expressis verbis mowa jest tylko o "nieruchomościach znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu", a więc w jego otoczeniu (w otoczeniu terenu inwestycji) – nie może budzić wątpliwości, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ma także właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tej nieruchomości, na której przewiduje się realizację danego obiektu / inwestycji (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, G. 2005, uw. 5 do art. 28).

W rozpoznawanej sprawie inwestycja, dla którego wydana została Decyzja PnB – polegająca na zmianie przeznaczenia pomieszczenia piwnicznego na kotłownię oraz budowie komina dwupłaszczowego na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości M. 35 (gm. G.) – lokalizowana była, jak wynika z treści tej decyzji, na działce nr ewid. [...] oraz części działki nr ewid. [...].

A zatem wnioskodawcy, jako podmioty dysponujące określonymi prawami właścicielskimi (udziałami w prawie współwłasności) do ww. działek objętych inwestycją – z których w dodatku każda, jak wynika z akt sprawy, stanowiła odrębną nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym – formalnie mieścili się w kręgu osób wymienionych w art. 28 § 2 pr.bud. Dla pełnej oceny ich legitymacji procesowej istotne znaczenie ma jednak jeszcze okoliczność, że byli oni jednocześnie członkami wspólnoty mieszkaniowej, jaka powstała w związku z wyodrębnieniem 18 lokali mieszkalnych w budynku usytuowanym na działce nr [...] – tj. Wspólnota Mieszkaniowa – która była też inwestorem w przedmiotowym postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji PnB.

Jest to o tyle istotne, że w postępowaniu administracyjnym interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną własność nie może być rozważany z pominięciem przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892; dalej w skrócie: "u.w.l."), która określa m.in. prawa i obowiązki właścicieli lokali wyodrębnionych oraz zasady zarządu nieruchomością wspólną. Zgodnie z art. 6 u.w.l. ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzą wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Z unormowania tego wynika, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego – ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową – co do zasady legitymację procesową ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni jej członkowie, na co też trafnie zwróciły uwagę organy obu instancji. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes prawny (zob. wyrok NSA z 04.07.2013 r., II OSK [...], dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"; por. też wyroki NSA: z 04.03.2011 r., II OSK [...], oraz z 26.06.2007 r., II OSK [...] – CBOSA). Tylko bowiem w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym, takich jak wspólnoty mieszkaniowe czy spółdzielnie. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub ust. 3 u.w.l (zob. wyrok NSA z 04.07.2013 r., II OSK [...], CBOSA). Rozważania w tym przedmiocie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy uznać za w pełni prawidłowe.

W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji w zakresie, w jakim organy te uznały, że brak było podstaw do wywodzenia legitymacji wnioskodawców do udziału w postępowaniu administracyjnym – zarówno tym zakończonym Decyzją PnB, jak i w postępowaniu wznowieniowym – z przysługujących im praw odrębnej własności lokali położonych w budynku posadowionym na działce nr [...] oraz związanych z tym prawem udziałów w nieruchomości wspólnej (w granicach działki nr [...]). W tym zakresie Wnioskodawcy nie wykazali się bowiem własnym, indywidualnym interesem prawnym, odmiennym od interesu ogółu członków Wspólnoty, który legitymowałby ich do udziału w ww. postępowaniach obok Wspólnoty. W szczególności należy bowiem zauważyć, że:

- w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody trafnie wskazano, iż projekt budowlany zatwierdzony Decyzją PnB obejmował wyłącznie zmianę przeznaczenia pomieszczenia piwnicznego na kotłownię i dostosowanie go do pełnienia nowej funkcji oraz budowę komina na elewacji budynku. Owo pomieszczenie piwniczne wprawdzie nie wchodziło w skład nieruchomości wspólnej zarządzanej przez Wspólnotę, to jednak nie należało także do żadnego z wnioskodawców – gdyż, jak wynika z akt sprawy, stanowiło ono własność państwa [...] (którzy z tego tytułu mogliby ewentualnie wywodzić swój interes prawny w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB) – natomiast Wspólnota bezspornie uzyskała prawo do dysponowania tym pomieszczeniem na cele budowlane (k. 176 akt adm. I inst.). Z kolei ściana zewnętrzna budynku, do której według projektu miał być mocowany komin, stanowiła niewątpliwie część wspólną podlegającą zarządowi Wspólnoty;

- wypada też zgodzić się z organem II instancji, że z zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, aby w ramach prowadzonych prac miała nastąpić przebudowa istniejących instalacji w częściach stanowiących odrębną własność właścicieli poszczególnych lokali. W projekcie wskazano wręcz, iż zmianie nie ulegnie istniejąca instalacja grzewcza, a nowa kotłownia ma zostać do niej jedynie dołączona. Z dokumentacji wynika, że nie nastąpi ingerencja w substancję poszczególnych lokali czy pomieszczeń do nich przynależnych, poza tymi, którymi dysponuje Wspólnota.

W tym kontekście Sąd podkreśla, że nawet jeśli przy realizacji przedmiotowej inwestycji doszło do jakichś ingerencji w odrębną własność skarżących (np. do zarzucanego w skardze "włamania" do pomieszczenia piwnicznego jednego ze skarżących i pozbawienia go możliwości korzystania zeń przez kilka dni), to takie zdarzenie, samo w sobie, nie świadczy o wadliwym ukształtowaniu zakresu podmiotowego lub przedmiotowego Decyzji PnB, lecz co najwyżej o niewłaściwym jej wykonywaniu (realizowaniu inwestycji), co jednak nie daje podstaw do następczego przypisania skarżącemu dotkniętemu taką ingerencją przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją;

- przymiotu strony postępowania nie sposób także skutecznie wywodzić z podnoszonej w skardze okoliczności zwiększonego zanieczyszczenia powietrza (dym, kurz) w obrębie działek nr [...] i [...]. Abstrahując nawet od braku jakichkolwiek dowodów, aby miało ono przekraczać przeciętną miarę, to takie ewentualne oddziaływanie inwestycji należy rozpatrywać zasadniczo w kategoriach interesu faktycznego, a nie prawnego. Poza tym skarżący nie wykazali, aby tego rodzaju uciążliwości miały dotykać ich indywidualnie w sposób szczególny (np. bardziej dolegliwy) niż innych członków Wspólnoty;

- podobnie chybiona jest argumentacja skarżących wskazująca na naruszenie ich interesu prawnego poprzez pozbawienie możliwości korzystania z ciepłej wody (nowa kotłownia takiej możliwości nie zapewnia) oraz związaną z tym konieczność zapewnienia sobie we własnym zakresie przez właścicieli lokali alternatywnego źródła ciepłej wody – już z tego względu, że utrata dostaw ciepłej wody nie była następstwem realizacji przedmiotowej inwestycji, lecz wcześniejszej decyzji Wspólnoty (większości jej członków) o rezygnacji z dotychczasowych usług Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w zakresie dostawy energii cieplnej. Poza tym sytuacja ta dotykała jednakowo wszystkich członków Wspólnoty;

- nie sposób również upatrywać źródeł interesu prawnego wnioskodawców w zarzucanej przez nich wadliwości treści Decyzji PnB lub procedury poprzedzającej jej wydanie. To bowiem dopiero wykazanie legitymacji do wszczęcia i udziału w postępowaniu nadzwyczajnym otwiera drogę do badania prawidłowości kwestionowanej decyzji;

- niezasadne jest także wywodzenie owej legitymacji z konieczności współfinansowania przedmiotowej inwestycji (tu: pośrednio, przez fundusz remontowy) lub partycypacji w kosztach jej późniejszej eksploatacji. Kwestie te mogą być bowiem jedynie przedmiotem rozliczeń lub roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Podobnie jak zarzucany spadek wartości mieszkań skarżących.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku o trafności stanowiska organów obu instancji, że wnioskodawcy – jako współwłaściciele nieruchomości-działki nr [...] i członkowie Wspólnoty funkcjonującej w tej nieruchomości – nie wykazali swego indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu prawnego Wspólnoty, który legitymowałby ich do udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB i w dotyczącym tej decyzji postępowaniu wznowieniowym.

Mimo to zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu inaczej bowiem przedstawiała się kwestia legitymacji procesowej wnioskodawców w zakresie związanym z ich prawami do drugiej z działek objętych zakresem przedmiotowym Decyzji PnB – działki nr [...]. Jest poza sporem, że współwłaścicielami tej działki byli nie tylko wnioskodawcy i pozostali członkowie Wspólnota Mieszkaniowa, ale także członkowie sąsiedniej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] 34. Ponadto pełnomocnik skarżących podniósł na rozprawie przed tut Sądem, iż prawo współwłasności tej działki przysługiwało także osobom nie należącym do żadnej w ww. wspólnot mieszkaniowych.

W świetle tych ustaleń organy administracji co najmniej przedwcześnie uznały, że także interes prawny współwłaścicieli działki nr [...] był należycie reprezentowany w przedmiotowym postępowaniu przez samą Wspólnotę. Twierdzenie to zostało oparte na błędnym założeniu, że również ta działka wchodzi w skład nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.w.l.

W myśl ww. przepisu nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Niewątpliwie chodzi tu o nieruchomość gruntową w rozumieniu art. 46 Kodeksu cywilnego. W piśmiennictwie trafnie podkreśla się, że status nieruchomości wspólnej posiada cała nieruchomość gruntowa, nawet wtedy, gdy składa się ona z większej liczby działek geodezyjnych, które dałoby się wydzielić. Istotne jest to, aby działki te objęte były jedną księga wieczystą, stanowiąc jedną nieruchomość w znaczeniu cywilnoprawnym (por. J. Pisuliński [w:] System Prawa prywatnego. Tom 3. Prawo rzeczowe, pod red. E. Gniewka, Warszawa 2013, s. 733). Granice nieruchomości wspólnej zakreśla zatem objęcie nieruchomości jedną księgą wieczystą (zob. A. Kaźmierczyk, Nieruchomość wspólna właścicieli lokali. Problematyka prawno-rzeczowa, Warszawa 2015, s. 226–227). Przy tym nieruchomością wspólną jest tylko ta nieruchomość wpisana do księgi wieczystej, na której posadowiony jest budynek, w którym wyodrębniono lokale, a właścicielom tych lokali przysługuje udział we własności takiej nieruchomości jako prawo związane z własnością lokalu. Takie określenie nieruchomości wspólnej prowadzi do wniosku, że nie może być nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali nieruchomość sąsiednia, nawet jeżeli wykazuje wyraźny związek funkcjonalny z nieruchomością wspólną (zob. uchwała SN z 20.11.2009 r., III CZP 95/09, OSNC 2010, nr 5, poz. 73; por. też wyrok SN z 20.07.2007 r., I CSK 148/07, Baza Orzeczeń SN: http://sn.pl/orzecznictwo/SitePages/Baza_orzeczen.aspx). Cechą konstytutywną nieruchomości wspólnej jest to, że musi ona stanowić przedmiot współwłasności właścicieli lokali lub właściciela budynku i osób, którym przysługuje odrębna własność lokali wyodrębnionych w tym budynku. W konsekwencji składnikiem nieruchomości wspólnej, o której mowa w art. 3 u.w.l. nie może być udział we współwłasności nieruchomości sąsiedniej (zob. uchwała SN z 20.11.2009 r., III CZP 95/09, OSNC 2010, nr 5, poz. 73). Także w doktrynie podkreśla się, że składnikiem nieruchomości wspólnej nie może być nieruchomość sąsiednia ani udział we współwłasności takiej nieruchomości, nawet wtedy gdy nieruchomość sąsiednia pozostaje w funkcjonalnym związku z nieruchomością wspólną (zob. A. Kaźmierczyk, Nieruchomość wspólna właścicieli lokali. Problematyka prawno-rzeczowa, Warszawa 2015, s. 227).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Niewątpliwie bowiem działka nr [...] pozostaje w funkcjonalnym związku z działką nr [...], na której posadowiony jest przedmiotowy budynek ([...] 35) z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi. Zarazem jednak stanowi odrębną nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym, a udziały we współwłasności tej nieruchomości posiadają także inne podmioty niż tylko członkowie Wspólnota Mieszkaniowa.

W konsekwencji ani sąsiedzkie położenie i funkcjonalny związek nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z nieruchomością-działką nr [...], ani też fakt posiadania udziałów we współwłasności działki nr [...] m.in. przez członków Wspólnota Mieszkaniowa, nie dawał dostatecznych podstaw do uznania, że Wspólnota ta (sama ewentualnie wespół ze Wspólnotą Mieszkaniową [...] 34) była legitymowana do reprezentowania interesów współwłaścicieli nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB.

W rezultacie oznacza to, że organ II instancji – pomimo zarzutów odwołania i wbrew dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. – nie wyjaśnił i nie uzasadnił w sposób prawidłowy, na jakiej podstawie uznał, że interesy współwłaścicieli działki nr [...] (w tym wnioskodawców) mogły być w przedmiotowym postępowaniu reprezentowane w sposób uprawniony przez Wspólnotę, zamiast przez samych współwłaścicieli.

W tym, stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając:

- wynagrodzenie przysługujące reprezentującemu skarżących pełnomocnikowi (po [...] zł) oraz koszt opłaty skarbowej od udzielonych jemu pełnomocnictw (po [...] zł) – w odniesieniu do skarżących: B. G. (pkt 2 sentencji wyroku) i S. R. (pkt 3 sentencji wyroku);

- poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (200 zł) oraz wynagrodzenie przysługujące reprezentującemu go pełnomocnikowi (480 zł) – w odniesieniu do skarżącego S. S. (pkt 4 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji – uwzględniając powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne – raz jeszcze rozważy, czy wnioskodawcy nie powinni być jednak stronami w postępowaniu w sprawie zakończonej Decyzją PnB, z uwagi na posiadane przez nich udziały we współwłasności nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. W przypadku ewentualnego udzielenia na to pytanie odpowiedzi twierdzącej, organ – mając zwłaszcza na względzie konieczność respektowania wymogów płynących z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – rozważy zasadność uchylenia decyzji Starosty z [...] marca 2016 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.), celem przeprowadzenia przez ten organ postępowania także co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).