Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 94/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2011r. sygn. akt IV SA/Po 330/11 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 października 2011 r. (IV SA/Po 330/11), rozpoznając skargę Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach.

Wojewoda Wielkopolski w skardze na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzucił, że została ona podjęta z naruszeniem zasad oraz istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego.

W szczególności zarzucono naruszenie art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które polegało na tym, że Burmistrz Miasta P. nie wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wyjaśniając ten zarzut wskazano na fragment § 27 ust. 1 zaskarżonej uchwały o treści "przeznacza się na cele nierolnicze 5,83 ha gruntów ornych klasy III, których zwarty obszar nie przekracza 0,5 ha i nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia". Dalej wywiedziono, że poprzez użyte w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażenie "zwarty obszar projektowany" do przeznaczenia na cele nierolnicze należy rozumieć, "obszar gruntów rolnych zawarty w granicach opracowania planu zagospodarowania przestrzennego liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub zasadach gospodarowania". Zdaniem skarżącego "tereny te mogą być przedzielone drogami, gruntami o innej klasie bonitacyjnej lub terenem zabudowanym, jednak zawsze należy traktować ten obszar gruntów jako zwarty, projektowany na cele nierolnicze". Ponadto "o tym, czy konieczna jest zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych (...) na cele nierolnicze (...) decyduje nie powierzchnia gruntów rolnych (...) zajęta ostatecznie pod realizowaną inwestycję, lecz powierzchnia gruntów rolnych (...) przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na realizację tego celu nierolniczego (...)". Formułując taki pogląd odwołano się do wyroku NSA z 25 maja 2009 r. w sprawie II OSK 1900/08.

Z zaskarżonego planu wynika, że nierolnicze cele, na które przeznaczono grunty rolne, to 18 elektrowni wiatrowych wraz z zabudową towarzyszącą, usytuowanych na 18 różnych, niegraniczących ze sobą działkach.

Wojewoda zarzucił także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, twierdząc, że pomimo dopuszczenia na terenach rolnych budowy niemieszkalnych obiektów związanych z rolnictwem, takich jak stodoły, wiaty, płyty obornikowe itp. (§ 19 ust. 3 zaskarżonej uchwały) oraz rozbudowy, przebudowy i modernizacji istniejących obiektów budowlanych (§ 19 ust. 4 zaskarżonej uchwały), nie ustalono parametrów zabudowy, takich jak linia zabudowy, wysokość, kąt nachylenia połaci dachowych, wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej.

Ponadto organ nadzoru zarzucił naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na tym, że niekonsekwentnie oznaczono w zaskarżonym planie tereny rolnicze – raz poprzez użycie koloru żółtego i litery R, innym razem tylko koloru żółtego.

Skarżący podniósł jeszcze inne zarzuty, jednakże nie zostały one przez Sąd pierwszej instancji uznane za zasadne i wobec tego, skoro skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta, nie wymagają przytoczenia.

W odpowiedzi na skargę, odnosząc się do wskazanych wyżej zarzutów skargi, Rada Miejska w P. twierdziła, że zgoda, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie była wymagana, gdyż zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze nie przekracza 0,5 ha. Wskazano, że w § 17 ust. 5 zaskarżonej uchwały wprost dopuszczono w odniesieniu do każdego terenu przeznaczonego na elektrownię wiatrową powierzchnię zabudowaną nieprzekraczającą 0,5 ha oraz że w § 17 ust. 7 zastrzeżono konieczność pozostawienia w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu teren niezainwestowany pod potrzeby budowy elektrowni wiatrowych. Podniesiono, że zmiana przeznaczenia wielu obszarów o stosunkowo niewielkiej powierzchni wynika ze specyfiki elektrowni wiatrowych, pod które przeznacza się niepołączone ze sobą (nie zwarte) niewielkie obszary. Zauważono, że spór pomiędzy organem nadzoru a organem gminy sprowadza się do sposobu rozumienia użytego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażenia "zwartego obszaru projektowanego do (...) przeznaczenia [na cele nierolnicze]". Organ nadzoru, jak wskazano, uważa, że powierzchnie poszczególnych terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze należy zsumować, co powoduje, że obszar ten będzie miał powierzchnię łącznie 5,83 ha, zaś organ gminy z tym stanowiskiem się nie zgadza.

Polemizując ze stanowiskiem Wojewody Rada Miejska powołała się na pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 czerwca 2008 r. numer GZ.tr.022-41/08, z którego wynika, że w przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowych przy obliczaniu powierzchni gruntu przeznaczonego na cele nierolnicze należy uwzględniać tylko obszar gruntu zajęty pod poszczególne wiatraki i drogi dojazdowe do nich.

Powołano się też na wyroki NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 670/09, z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07 i z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06. Odnośnie do wyroku NSA z 25 maja 2009 r. w sprawie II OSK 1900/08, na który powołał się skarżący, stwierdzono, że dotyczył on innego zagadnienia, mianowicie rozbieżności pomiędzy obszarem przeznaczonym pod inwestycję w planie, a obszarem faktycznie zajętym przez tę inwestycję.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywiedziono, że wobec tego, iż w § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały przewidziano zakaz budowy na terenach rolnych budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz obiektów inwentarskich i do hodowli zwierząt oraz przede wszystkim dlatego, że jest to teren rolniczy, nie będzie praktycznie możliwe wznoszenie budynków, do których mogą mieć zastosowanie parametry wymienione w powołanym § 4 pkt 6.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podniesiono, że pomimo braku litery R na planie nie ulega wątpliwości, jakie jest przeznaczenie terenu, którego zarzut dotyczy.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd pierwszej instancji przedstawił następującą argumentację.

Stwierdził, że istota sporu sprowadza się do rozumienia zwrotu "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne" i opowiedział się za stanowiskiem organu nadzoru. W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, o tym, czy konieczna jest zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze decyduje nie powierzchnia gruntów rolnych zajęta ostatecznie pod zrealizowaną inwestycję, lecz powierzchnia gruntów rolnych przeznaczonych w miejscowym planie na realizację tego nierolniczego celu.

Sąd pierwszej instancji, wskazując, że orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie rozumienia wskazanego wyżej zwrotu, nie jest jednolite, stwierdził, że jednakże w ostatnim czasie przyjmuje się bardziej rygorystyczne stanowisko, które uniemożliwia omijanie przepisów ustawy. Zaznaczył przy tym, że zagadnienie, o którym mowa, pojawia się zarówno w sprawach dotyczących planów miejscowych, jak i decyzji o warunkach zabudowy i wskazał na dotyczący decyzji o warunkach zabudowy wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1826/06), w którym uznano, iż "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja, bez względu na powierzchnię zabudowy działki.

Sąd pierwszej instancji podniósł jeszcze, że zaskarżony plan miejscowy dotyczy lokalizacji tzw. farmy wiatrowej. Stwierdził, że jest to szczególnego rodzaju przedsięwzięcie, którego specyfikę należy uwzględnić w kontekście zachowania wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazał, że elektrownie wiatrowe z reguły sytuowane są w większej liczbie, ale w pewnej odległości od siebie i na określonym obszarze. Stąd, postanowień planów miejscowych, przewidujących powstanie farmy wiatrowej nie można odczytywać jako odnoszących się do poszczególnych elektrowni, lecz do ich zespołu. To właśnie ten zespół elektrowni wiatrowych jest przedmiotem planu, a nie szereg odrębnych inwestycji. Ponadto każdy z terenów wskazanych w planie jako teren infrastruktury technicznej – elektrowni wiatrowej, ma takie samo przeznaczenie. Powstanie takiej farmy wiatrowej na obszarze pól uprawnych w konsekwencji spowoduje wyłączenie wszystkich terenów, na których są posadowione, z produkcji rolnej. I takie podejście, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest zgodne z duchem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż jej celem jest zapewnienie kontroli przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów o przydatności produkcyjnej w rolnictwie. Podsumowując, Sąd ten stwierdził, że zwrot "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" należy interpretować mając na uwadze całe projektowane przedsięwzięcie.

Sąd pierwszej instancji odwołał się przy tym do wyroku NSA z 19 maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu dla terenu przeznaczonego na park elektrowni wiatrowych (sygn. akt II OSK 466/11), w którym stwierdzono, że nawet, gdy działki podlegające wyłączeniu w planie zagospodarowania przestrzennego z produkcji rolniczej nie sąsiadują ze sobą, istnieją podstawy ku temu, aby ich obszar zsumować celem sprawdzenia czy przekroczone zostało kryterium obszarowe o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W końcu Sąd pierwszej instancji wskazał, że z ustaleń zaskarżonego planu miejscowego wynika, że teren farmy wiatrowej obejmuje teren przeznaczony pod wieże turbin wiatrowych, pod drogi dojazdowe do nich i infrastrukturę techniczną, zaś w § 27 ust. 1 tej uchwały stwierdzono, że na cele nierolnicze przeznacza się grunty klas III o łącznej powierzchni 5,83 ha. Przy uwzględnieniu wskazanej wyżej wykładni, zdaniem Sądu pierwszej instancji, oznacza to, iż wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a brak takiej zgody, jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, powodującym nieważność tej uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że w § 27 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały bez upoważnienia ustawowego sformułowano definicję zwartego obszaru gruntów rolnych, określając, jakie grunty wlicza się do tej kategorii (§ 27 ust. 3), a jakich się nie wlicza (§ 27 ust. 4).

Sąd pierwszej instancji odniósł się też do argumentacji Rady Miejskiej związanej z pismem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 czerwca 2008 r., stwierdzając, że wyrażone w nim stanowisko nie wiąże organu samorządu terytorialnego, gdyż pismo to nie zalicza się do źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz że stanowisko to może być odzwierciedleniem wcześniejszego, liberalnego podejścia do wymogu uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w zaskarżonym planie miejscowym na terenach rolnych dopuszczono zabudowę, to powinien on zawierać parametry i wskaźniki kształtowania takiej zabudowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak takich ustaleń zniweczy w przyszłości zamiar realizacji dopuszczonej zabudowy.

Sąd pierwszej instancji za uzasadniony uznał także zarzut naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż z części graficznej zaskarżonego planu miejscowego wynika, że część terenów rolniczych oznaczono wyłącznie żółtym kolorem żółtym, a nie jeszcze literą r. Zdaniem tego Sądu powoduje to, że część graficzna planu miejscowego jest nieprzejrzysta oraz jest to sprzeczne z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia oraz samą uchwałą, gdzie w § 5 ust. 1 stwierdza się, że tereny rolnicze oznacza się symbolem r.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Przytaczając podstawę skargi kasacyjnej dotyczącą naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie:

- art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej wykładni użytego w pierwszym z powołanych przepisów zwrotu "zwarty obszar przeznaczony do zmiany przeznaczenia" i uznaniu, że działki gruntu niesąsiadujące ze sobą stanowią "zwarty obszar",

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w skutek błędnego uznania, że § 27 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały zawiera niedopuszczalną definicję określenia ustawowego,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu wskutek uznania, że § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie zawiera koniecznych ustaleń,

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na niewłaściwej wykładni powołanych przepisów i uznanie, że niezamieszczenie w części graficznej planu oznaczenia literowego w odniesieniu do niektórych obszarów rolniczych, mimo zastosowania zgodnego z przepisami oznaczenia graficznego, stanowi naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego aktu.

Przytaczając podstawę skargi kasacyjnej dotyczącą naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) polegające na nieprzytoczeniu i niewyważeniu wskazanych w odpowiedzi na skargę argumentów przemawiających za odmienną wykładnią powołanych przepisów prawa, mimo że dostrzeżono, iż orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnienie przyczyny uchylenia zaskarżonej uchwały całości, a nie w części.

W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że uznanie, iż "zwarty obszar" to także działki gruntu, które nie sąsiadują ze sobą, jest sprzeczne z językową wykładnią art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odwołano się też do wykładni systemowej, wskazując, że kompetencja ministra przewidziana w powołanym wyżej przepisie stanowi wyjątek od ogólnej zasady władztwa planistycznego i samodzielności planistycznej gminy, zatem przepis ten, jako wyjątkowy, nie powinien być wykładany rozszerzająco. Nie zgodzono się ponadto z tezą, jakoby specyfika farm wiatrowych uzasadniała szczególne rygorystyczne traktowanie tego rodzaju inwestycji. Za wąskim rozumieniem wykładanego zwrotu, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przemawia też postulat wykładni zgodnej z celami prawa wspólnotowego. W tym zakresie odwołano się do międzynarodowych zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej stosowania źródeł energii odnawialnej. Podniesiono też, że z uwagi na to, iż wiele gmin w Polsce opierało się na wykładni prawa przyjętej w piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 czerwca 2008 r., obecna zmiana sposobu wykładni zagraża pewności prawa oraz osiągnięciu celów aktów prawa wspólnotowego, nakazujących osiągnąć 15% udziału energii odnawialnej w ogólnym bilansie energetycznym do roku 2020.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawarcie w § 27 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały niedopuszczalnej definicji ustawowego określenia wskazano, że definicja, o której mowa, jest typową definicją sprawozdawczą, czyli nie zawierającą samodzielnej treści normatywnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że przepisy planu miejscowego nie muszą określać parametrów zabudowy, gdy z okoliczności, a zwłaszcza charakteru zabudowy wynika, że nie są one wymagane.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podniesiono, że z ostatnio powołanego przepisu nie wynika kategoryczny nakaz stosowania w odniesieniu do każdego terenu zarówno oznaczenia literowego, jak i graficznego. Wskazano też, że plan miejscowy będzie podlegał wykładni i jeżeli w drodze wykładni jest możliwe jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenu, to nie można mówić o naruszeniu prawa.

W końcu uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazano, że nie odniesiono się do argumentów zawartych w piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 czerwca 2008 r., kwitując je oczywistym stwierdzeniem, że nie jest ono źródłem prawa. Ponadto, twierdząc, że uchybienia dotyczące zdefiniowana w zaskarżonej uchwale ustawowego określenia oraz pominięcia literowego oznaczenia niektórych terenów przeznaczonych na działalność rolniczą, gdyby okazały się zasadne, to uzasadniałyby jedynie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odpowiednich częściach, zarzucono, iż nie wyjaśniono dlaczego mimo tego stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawowe zagadnienie, występujące w rozpoznawanej sprawie, to wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 121 z 2004 r., poz. 1266 ze zm.) w zw. z art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U nr 80, poz. 717 ze zm.), w szczególności użytego w pierwszej z wymienionych ustaw zwrotu "zwarty obszar". Przede wszystkim chodzi o to, czy zwrot ten należy rozumieć literalnie, jako obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego; ścisły, zbity, gęsty, skupiony; jednolity pod względem ukształtowania, kompozycji, budowy, składu; harmonijnie zespolony, nie zróżnicowany, nie rozczłonkowany, spójny (Słownik Języka Polskiego pod redakcją M.Szymczaka, Warszawa 1981), czy też należy mu nadać inne znaczenie, w szczególności takie, w którym o tym, że obszar jest zwarty decydować będzie to, iż został on przeznaczony na inwestycję jednego rodzaju. W rozpoznawanej sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że obszar, który przeznaczono na lokalizację zespołu elektrowni wiatrowych (farmy wiatrowej) nie jest zwarty w znaczeniu literalnym. Jest on, co wyraźnie widać na planie stanowiącym część graficzną zaskarżonego planu miejscowego, rozczłonkowany. Składa się z 18 elementów, które nie są ani położone blisko jeden obok drugiego, ani skupione w jednym miejscu. Sąd pierwszej instancji uznając natomiast, że obszar ten jest zwarty przyjął – jak wynika z uzasadnienia jego wyroku - że decydującym kryterium zwartości jest to, iż wszystkie te elementy zostały przeznaczone pod tego samego rodzaju inwestycję – farmę wiatrową.

Literalne rozumienie znaczenia słów użytych w tekście prawnym jest pierwszym sposobem odczytania ich treści. Dopiero, gdy ta metoda zawodzi, gdyż tekst nadal jest niejasny lub to co literalnie oznacza prowadzi do wniosków, których nie można zaakceptować z powodu oczywistej ich sprzeczności z innymi wartościami, uprawnione jest nadanie wykładanym zwrotom znaczenia swoistego, odmiennego od powszechnego, właściwego dla określonego aktu prawnego. Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia jego wyroku, uznał, że odstąpienie od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar" uzasadnia potrzeba szczególnej ochrony gruntów rolnych i konieczność takiej wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która zapobiegnie omijaniu przepisów statuujących tę ochronę. Sąd ten odwołał się bowiem do szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, w których – jak to określił – przyjęto rygorystyczne stanowisko w zakresie wykładni zwrotu "zwarty obszar", uniemożliwiające omijanie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Należy jednak zauważyć, że orzeczenia te dotyczą istotnie różnej sytuacji, mianowicie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. (Jedynie wyrok NSA z 19 maja 2011 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 466/11, tak jak obecna sprawa, dotyczy planu miejscowego.) Należy w związku z tym stwierdzić, że w sprawach dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, w których wykładni zwrotu "zwarty obszar" dokonuje się w związku z koniecznością oceny czy teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), mogą pojawić się obawy o możliwość obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Obawy te mogą uzasadniać odejście od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar". Takie obawy jednakże nie pojawiają się w przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, w tego rodzaju sprawach brak podstaw, aby odstąpić od literalnej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Bliżej to wyjaśniając wskazać należy, że zwrot "zwarty obszar" występuje od początku obowiązywania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc od 25 marca 1995 r. i jest związany z przeznaczaniem gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 7 tej ustawy w pierwotnym brzmieniu, przeznaczanie wszystkich gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonywało się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże przeznaczenie niektórych gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagało zgody właściwych organów. Kryterium, które odróżniało grunty rolnicze wymagające zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, stanowiła m.in. ich powierzchnia, przy czym chodziło o określoną powierzchnię zwartego obszaru projektowanego do nierolniczego przeznaczenia.

Ustawą z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniono art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ten sposób, że już nie wszystkie grunty rolne były przeznaczane na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze dokonywało się przeznaczania gruntów rolnych, które wymagały zgody na takie przeznaczenie właściwego organu. Kryterium, dzięki któremu ustalano, które grunty rolne wymagają zgody właściwego organu na przeznaczenie na cele nierolnicze, nadal pozostał m.in. zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na nierolnicze cele o określonej powierzchni.

Opisana zmiana wynikała z tego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała dwa reżimy określania sposobów zagospodarowania terenu: poprzez uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dla terenów, na których taki plan nie obowiązywał, poprzez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą może być decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzja o warunkach zabudowy (art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Określając przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono, że decyzja taka może być wydana m.in., jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy). Pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenie gruntu rolnego, który nie wymaga zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, może zatem dokonać się także poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stąd, w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla gruntu rolnego konieczne jest ustalenie czy zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze nie przekracza kryterium obszarowego, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Podstawą dokonania takiego ustalenia w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie planowana inwestycja, mająca być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy. Nie są znane inne zamierzenia dotyczące tego samego terenu rolnego. Zasadne wydaje się więc, że w takiej sprawie zwrot "zwarty obszar" może być rozumiany inaczej niż wtedy, gdy jest uchwalany plan miejscowy. Można w szczególności uwzględnić czy inwestycja, która ma być przedmiotem jednej decyzji o warunkach zabudowy, nie jest elementem większego zamierzenia, które celowo, bowiem z zamiarem obejścia ograniczeń wynikających z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest realizowane w oparciu o wiele decyzji o warunkach zabudowy, z których każda z osobna będzie obejmowała obszar niewymagający zgody na przeznaczenie na cel nierolniczy, jednakże po zsumowaniu tych obszarów stanowić one będą "zwarty obszar" przekraczający normy określone w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Podobne niebezpieczeństwo w przypadku uchwalania planu miejscowego nie występuje. W odróżnieniu od sprawy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy organy władzy publicznej "widzą" od razu całe zamierzenie i mogą ocenić jej rzeczywiste rozmiary. Mogą ocenić tym samym czy planowana inwestycja zajmie zwarty obszar projektowany do nierolniczego przeznaczenia przekraczający normy określone w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie grunt rolnych i leśnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega zatem istotnych powodów, aby w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) odejść od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar", użytego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec tego w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) "zwarty obszar", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie.

Wobec powyższego zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W związku z przyjętą wyżej wykładnią art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy zauważyć, że z zaskarżonego planu miejscowego wynika, że pod poszczególne elektrownie wiatrowe przeznaczono 18 odrębnie położonych obszarów, zastrzegając, że na każdym z tych terenów może powstać tylko jedna elektrownia wiatrowa (jeden wiatrak), że na każdym z tych terenów obszar wymagający trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie może wynosić więcej niż 0,5 ha oraz że tereny niezainwestowane pod potrzeby elektrowni wiatrowych należy pozostawić w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu (§ 17 ust. 1, 3, 5 i 7 zaskarżonej uchwały). Z powyższego wynika, że zaskarżoną uchwałą nie przeznaczono na cele nierolnicze grunty rolne, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczałby 0,5 ha. Organ wykonawczy Gminy Miasta P. nie miał zatem obowiązku na podstawie art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zasadny jest więc także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej związany z twierdzeniem, że § 27 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały zawiera definicję określenia zawartego w ustawie, to przede wszystkim należy zauważyć, że niejasne sformułowania zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu zawierającego przepisy prawa miejscowego, mogą stanowić podstawę uwzględnienia skargi, tylko wtedy, gdy te niejasności dają się usunąć w drodze wykładni. W powołanych przepisach nie jest jasne czego one tak naprawdę dotyczą. Mówi się w nich co się wlicza i czego się nie wlicza do powierzchni zwartego obszaru gruntów rolnych. Określenie "zwarty obszar" jest związane z projektowanym przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze. Przepisy te określałyby więc w istocie co należy rozumieć przez przeznaczenie gruntu rolnego na cel nierolniczy. Z drugiej strony w § 17 ust. 7 zaskarżonej uchwały jednoznacznie ustalono, że to co nie będzie użytkowane na potrzeby elektrowni wiatrowych pozostanie w rolniczym użytkowaniu. Ponadto w § 17 ust. 5 zaskarżonej uchwały wyraźnie zaznaczono, że na każdym z terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe zabudowana powierzchnia gruntu rolnego trwale wyłączona z produkcji rolniczej nie może być większa niż 0,5 ha. Z tych dwóch przepisów wynika więc (mimo że nieprecyzyjnie użyto w tym przypadku określenia będącego konsekwencję przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, mianowicie wyłączenia z produkcji rolniczej), że przeznaczone na cele nierolnicze w każdym obszarze zostało nie więcej niż 0,5 ha gruntu rolnego – to co nie jest bowiem zainwestowane na potrzeby elektrowni wiatrowych ma pozostać w rolniczym użytkowaniu, a na potrzeby elektrowni wiatrowych może być zabudowane nie więcej niż 0,5 ha.

W związku z tym trzeba zwrócić uwagę na cały § 27 zaskarżonej uchwały, z którego wynika, iż nie ma on charakteru normatywnego. Jest on swego rodzaju wyjaśnieniem sposobu podejścia do występującego w sprawie zagadnienia, polegającego na tym, jak rozumieć zwrot "zwarty obszar" – czy powierzchnię każdego obszaru przeznaczonego pod poszczególne elementy zespołu elektrowni wiatrowych brać pod uwagę odrębnie, czy też powierzchnie wszystkich tych obszarów zsumować. Z przepisu tego wynika, że wybrano pierwszy ze wskazanych sposobów. Jest więc ten przepis wyjaśnieniem pozostałych, w szczególności § 17, z którego też taki wniosek wynika. W tym kontekście § 27 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały stanowią wyjaśnienie sposobu obliczenia powierzchni wskazanych w § 27 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały (5,83 ha i 1,1 ha). Nie są przy tym te przepisy w ogóle zbędne. Ich sens polega na tym, że precyzują koncepcję przyjętą przy uchwaleniu zaskarżonego planu. Nie można ich natomiast rozumieć ani jako sposobu ustalania powierzchni gruntu wyłączonego z produkcji rolnej, gdyż definicja tego określenia jest zawarta w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani sposobu rozumienia przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy, gdyż to określenie zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Istnieją więc podstawy do ustalenia w drodze wykładni, że § 27 ust. 3 i 4 nie zawiera definicji określeń zdefiniowanych w ustawie. Tym samym powołany przepis nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi nawet w części. Zarzut skargi kasacyjnej związany z § 27 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały jest więc zasadny.

Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skardze kasacyjnej oczywisty błąd i powołanie także niezwiązanego z istota zarzutu § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały) należy zgodzić się z tym, że plan miejscowy nie musi zawierać ustaleń dotyczących parametrów zabudowy dla terenów, które co do zasady nie są przeznaczone pod zabudowę i na których dopuszcza się jedynie taką zabudowę, której parametry wynikają z charakteru zabudowy. W rozpoznawanej sprawie zarzut ten jest związany z treścią § 19 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w którym na terenie przeznaczonym co do zasady na działalność rolniczą dopuszczono budowę m.in. stodół, wiat, płyt obornikowych, obiektów i sieci infrastruktury elektrotechnicznej i technicznej, wewnętrznych dróg dojazdowych, urządzeń melioracji wodnej i ścieżek rowerowych. Nie można więc wymagać, aby dla tego rodzaju zabudowy, związanej z rolnictwem i realizowanej na terenie rolniczym, wymagać określenia parametrów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia powołanych przepisów jest więc zasadny.

Zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest oczywiste, że skoro w części graficznej planu miejscowego teren rolniczy został oznaczony przy użyciu odpowiedniego koloru (żółtego), to brak dodatkowego oznaczenia literowego (R) takiego terenu jest nieistotnym uchybieniem.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są natomiast niezasadne. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest w istocie polemiką z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji wykładnią art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc winien być rozpatrywany w ramach zarzutu błędnej wykładni tego przepisu. Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na niewyjaśnieniu przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nie w części, w sytuacji, w której skarga nie powinna być uwzględniona w ogóle, jest nietrafny.

Mając powyższe na uwadze oraz wobec tego, że zasadne okazały się jedynie podstawy skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, NSA na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę oddalił ją, gdyż podniesione przez Wojewodę Wielkopolskiego w skardze zarzuty wobec zaskarżonej uchwały okazały się nieuzasadnione.

Wobec uchylenia w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od skarżącego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania.