Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 852/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 57 par. 5 pkt 2, art. 61a , art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 79a i art/ 81
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 6 i art. 10a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2022 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pomocy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] czerwca 2022 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku T. K. (dalej: "skarżący") o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Organ, powołując się na przepisy § 13zo ust. 1-6 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm., dalej jako: "Rozporządzenie"), wskazał, że wniosek skarżącego wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w K. [...] czerwca 2022 r., a zgodnie z wyżej powołanym aktem prawnym (§ 13zo ust. 3) termin na złożenie przedmiotowego wniosku upłynął z końcem 31 maja 2022 r. Z materialnego charakteru terminu wynika, że dokonanie czynności po jego upływie jest bezskuteczne. W tym stanie rzeczy, niezależnie od przyczyn uchybienia terminowi, czynność dokonana po terminie jest bezskuteczna, co oznacza, że postępowanie nie mogło być wszczęte.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżając postanowienie w całości, pełnomocnik skarżącego zarzucił:

1) art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo pocztowe, poprzez to, że Organ uznał wniosek Strony nadany w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe w dniu 31 maja 2022 r. za wniosek złożony w dniu 2 czerwca 2022 r., w sytuacji, gdy zgodnie z jednoznacznym brzmieniem naruszonych przepisów ustawy, termin uważa się za zachowany, jeżeli pismo zostało nadane przed jego upływem, a przepisy powołanego przez Organ rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("Rozporządzenie") są aktem normatywnym niższej rangi przed ustawą, wobec czego nie znajdują zastosowania w przypadku ich sprzeczności z ustawą, co mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do błędnego stwierdzenia uchybienia terminowi do złożenia wniosku, a w konsekwencji utrzymania w mocy postanowienia niezasadnie odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie;

2) art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o § 13zo ust. 3 zd. 2 Rozporządzenia w sytuacji, gdy zgodnie z zasadą pierwszeństwa ustawy przed rozporządzeniem (lex superior derogat legi inferiori), wynikającą z przyjętej w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP hierarchii źródeł prawa oraz art. 10a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zastosowanie powinny znaleźć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego;

3) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o § 13zo ust. 3 zd. 2 Rozporządzenia pomimo faktu, że przywołany przepis dyskryminuje potencjalnych beneficjentów pomocy określonej w § 13zo ust. 1 Rozporządzenia ze względu na aktualne miejsce ich pobytu, a konsekwencji jest normą niekonstytucyjną i nie może być podstawą do przyznawania pomocy realizowanej przez ARIMR.

W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z § 13zo ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o pomoc finansową), w 2022 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:

1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,

2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014,

3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku spowodowanymi epidemią COVID-19,

4) który do dnia złożenia wniosku o tę pomoc złożył wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. - na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów.

Stosownie do § 13zo ust. 2 tego aktu, pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana:

1) na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej;

2) w wysokości ustalonej zgodnie z ust. 7-9.

W myśl § 13zo ust. 3 rozporządzenia, wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego.

W ustępie 4 tego przepisu postanowiono natomiast, że w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy.

Powyższy przepis dodany został do rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. na mocy § 1 rozporządzenia nowelizacyjnego Rady Ministrów z dnia 17 marca 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 642) i wszedł w życie w dniu 26 marca 2022 r. (vide: § 3 rozporządzenia nowelizacyjnego). Przepis § 13zo ust. 3 i 4 został następnie zmieniony z dniem 13 maja 2022 r. przez § 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1000). Zmiana ta polegała na przyjęciu późniejszego terminu złożenia wniosku, tj. do dnia 31 maja 2022 r.

Celem wprowadzonej regulacji normatywnej, która jest aktem jednorazowym, było udzielenie przez państwo pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów (§ 13zo ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r.). Wszystkie warunki udzielania pomocy były udostępnione na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W informacjach opublikowanych 21 kwietnia 2022 r. i 12 maja 2022 r. (www.gov.pl/web/arimr/doplaty-do-nawozow--sprawdz-procedure-ubiegania-sięopomoc, www.gov.pl/web/arimr/nawozy2022-pomoc-publiczna) wyraźnie wskazano, że "Wniosek o udzielenie pomocy składa się raz w terminie do 16 maja 2022 r. w Biurze Powiatowym Agencji właściwym ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. W przypadku złożenia wniosku po 16 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy.".

Pierwotnie termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy, o której mowa w § 13zo ust. 1 rozporządzenia, upływał 16 maja 2022 r., po czym – jak już zaznaczono wyżej – został wydłużony do 31 maja 2022 r. Tym samym producenci rolni uzyskali dużo więcej czasu na dokładne zapoznanie się z warunkami udzielenia pomocy.

W pkt 5 powszechnie dostępnej Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej opublikowanej na ww. stronie internetowej, w sposób jednoznaczny podano, że termin składania wniosków nie podlega przywróceniu, zaś w pkt 6, że za datę złożenia wniosku uważa się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji. W pkt 7 poinformowano, że w przypadku złożenia wniosku po upływie wyznaczonego terminu, nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Jednocześnie podano do wiadomości (pkt 8 instrukcji), że wniosek można przekazać za pośrednictwem platformy ePUAP lub wysłać za pośrednictwem operatora pocztowego (najlepiej przesyłką rejestrowaną). Można także złożyć osobiście w kancelarii BP lub dostarczyć do specjalnych wrzutni (jeżeli w danym BP ARiMR funkcjonuje taka forma składania dokumentów). Zatem zainteresowany producent rolny miał zapewnioną pełną możliwość zapoznania się z wszystkimi warunkami przyznawania pomocy finansowej.

Sąd podziela stanowisko organu, że termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o którym mowa w § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia, jest terminem prawa materialnego, kształtującym uprawnienie do możliwości uzyskania pomocy finansowej.

Termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji (wyrok WSA w Białymstoku z 25 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 810/09). Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Instytucja przywrócenia terminu znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do terminów procesowych ustanowionych dla dokonywania czynności procesowych przez strony i innych uczestników postępowania. Nie mają natomiast charakteru przywracalnego terminy prawa materialnego. W literaturze przyjmuje się, że w razie uchybienia terminu materialnego, co do którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia terminu, administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (zob. np. wyrok NSA z 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 898/08, por. też wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3027/19 wraz z przywołanymi tam judykatami i poglądami doktryny).

Zdaniem sądu organ nie naruszył art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do terminów proceduralnych.

Przeciwne stanowisko zostało skrytykowane w doktrynie przedmiotu, jako podważające nie tylko istotę i funkcję terminów prawa materialnego, ale także ratio ich ustanowienia w poszczególnych dziedzinach prawa administracyjnego, a ponadto jako nadużywające technicznych przepisów procesowych do korygowania norm prawa materialnego (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 57). Regulacje zawarte w rozdziale 10 k.p.a. odnoszą się wyłącznie do terminów ustanowionych treścią k.p.a. (dr hab. Rafał Stankiewicz w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. prof. zw. hab. R. Hausera i prof. zw. dr hab. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, str. 527).

W odniesieniu do sposobu obliczania terminu i jego przedłużenia w związku z sytuacją, gdy termin miałby zakończyć się w sobotę bądź dzień ustawowo wolny od pracy, również wskazuje się, że dotyczy to wyłącznie terminów procesowych, nie zaś tych, które są zaliczane do terminów prawa materialnego. Ich upływ bowiem powoduje określony skutek "w rezultacie samego upływu czasu kalendarzowego". Dokonanie określonej czynności później nie może prowadzić do wydłużenia takiego terminu (zob. J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 57).

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano pogląd, w świetle którego przepisy k.p.a. o sposobie liczenia terminów prawa procesowego, nie mają zastosowania do terminów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 14/10). W wyroku z 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 433/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że art. 57 i następne k.p.a. odnoszą się jedynie do terminów proceduralnych, o czym świadczy jednoznacznie oznaczony w art. 1 zakres przedmiotowy kodeksu. Tym samym przepis ten (a także dalsze, w tym możliwość przywrócenia uchybionego terminu) nie może odnosić się do terminów o charakterze materialnym, po upływie których czynność nie może być skutecznie dokonana i których przywrócenie nie jest prawnie możliwe.

Poglądy te, jak i pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z 16 listopada 2022 r. o sygn. akt I SA/Bk 413/22 o tożsamym zagadnieniu prawnym, popiera sąd orzekający w tej sprawie. Tym samym do materialnego terminu określonego w przepisach § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia nie może być stosowany art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

Poza tym, zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157), jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81.

Przepis § 13zo ust. 3 rozporządzenia stanowi w rozumieniu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR przepis odrębny, w związku z czym wyłączał on stosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem sądu nie jest sprzeczne z wartościami konstytucyjnymi ustanawianie terminów prawa materialnego w akcie podustawowym, o ile regulacja taka nie przekracza upoważnienia zawartego w ustawie. Analizowane rozporządzenie Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 6 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157), zgodnie z którym, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i sposoby realizacji zadań wymienionych w ust. 1, w tym warunki i tryb udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych.

Według "Słownika języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego, tryb – to ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania (https://sjp.pwn.pl/doroszewski/tryb;5509007.html). Wielki Słownik Języka Polskiego definiuje słowo "tryb" jako określony sposób działania lub przeprowadzania czegoś (https://wsjp.pl/haslo/podglad/38958/tryb). Regulacja rozporządzenia wprowadzająca termin na złożenie wniosku o pomoc finansową i przewidująca określony sposób jego obliczania znajduje się w granicach ww. delegacji ustawowej, odnosi się bowiem do trybu udzielania wsparcia.

W realiach tego przypadku wniosek skarżącego wpłynął do Agencji w dniu [...] czerwca 2022 r., natomiast w świetle jednoznacznie brzmiącego § 13zo § 3 rozporządzenia, termin na jego złożenie upłynął z końcem dnia 31 maja 2022 r. Bez znaczenia pozostaje zaś okoliczność nadania wniosku w urzędzie pocztowym w dniu 30 maja 2022 r. Warunkiem wszczęcia postępowania jest bowiem wpływ wniosku do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego do dnia 31 maja 2022 r.

Złożenie wniosku o udzielenie pomocy finansowej na zakup nawozów mineralnych, z przekroczeniem terminu zakreślonego prawem, który to termin ma charakter materialny, wobec jasnej regulacji w § 13zo ust. 3 rozporządzenia, musiał skutkować odmową wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w związku z § 13zo ust. 4 rozporządzenia.

Sąd nie dopatrzył się również, wskazanego w skardze, naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 3329/18, LEX nr 3185176). Przepisy art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wymagają zachowania równości i niestosowania dyskryminacji na płaszczyźnie stanowienia prawa (równość wobec prawa) oraz na płaszczyźnie stosowania prawa. Nakaz takiego samego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji oraz odmiennego traktowanie osób znajdujących się w sytuacji odmiennej, adresowany jest przede wszystkim do prawodawcy, który tworząc normy generalno-abstrakcyjne, powinien brać pod uwagę konieczność stanowienia norm o takiej samej lub różnej treści w zależności od wskazanych powyżej sytuacji. Równe traktowanie osób wymaga natomiast by organy stosujące prawo dokonywały konkretyzacji norm generalno-abstrakcyjnych w normy konkretno-indywidualne bez nieuzasadnionego różnicowania. Innymi słowy, by nie traktowały odmiennie osób ze względu na takie ich cechy, które nie są prawnie relewantne (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 3327/18, LEX nr 3186943).

W ocenie Sądu postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a wydane postanowienia nie budzą wątpliwości co do ich zupełności i poprawności pod względem formalno-prawnym. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w związku z czym oddalił skargę - art. 151 ustawy z sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329).