Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2189/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego M. S. po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 63/17 w sprawie ze skargi F. W. w [...] na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 63/17,: I. zobowiązał P. Spółkę Akcyjną z siedzibą w [...] do załatwienia wniosku F. w [...] z dnia 23 października 2016 r. w punktach 1, 2 i 3 w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdził, że bezczynność P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. W pozostałej części skargę oddalił; IV. zasądził od P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na rzecz F. w [...] kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 23 września 2016 r., przesłanym drogą elektroniczną, F. w [...] zwróciła się do P. S.A o: udzielenie informacji o kwotach brutto wynagrodzeń wypłaconych w 2015 r. poszczególnym członkom zarządu oraz rady nadzorczej, kwoty nagród wypłaconych poszczególnym członkom zarządu w 2015 r. i 2016 r., kopię uchwał lub innych dokumentów, w których zawiera się uzasadnienie dla przyznanych nagród oraz kwoty odpraw wypłaconych poszczególnym członkom zarządu w 2015 r. i 2016 r.

Pismem z dnia 30 listopada 2016 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że kwota wynagrodzenia brutto wypłaconych w 2015 r. członkom zarządu wynosi [...] zł, w tym kwota nagród wypłaconych w 2015 r., natomiast radzie nadzorczej – [...] zł. Kwota nagród wypłaconych członkom zarządu w 2015 r. to [...] zł, natomiast w 2016 r. – [...] zł. Jednocześnie Spółka wskazała, że w 2015 r. i 2016 r. nie wypłacano odpraw członkom zarządu, natomiast sposób naliczania nagród wypłaconych poszczególnym członkom zarządu w 2015 r. i 2016 r. regulują ich kontrakty zawarte ze Spółką. W przypadku spełnienia powyższych wymogów nagrody są przyznawane na podstawie uchwał rady nadzorczej.

Po otrzymaniu powyższej informacji Fundacja ponownie zwróciła się do Spółki o wskazanie wynagrodzeń i nagród przyznanych poszczególnym członkom zarządu i rady nadzorczej oraz uchwał rady nadzorczej, którymi przyznano nagrody.

Wskazując na nieudzielenie przez Spółkę odpowiedzi, w dniu 21 marca 2017 r., Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Spółki, domagając się zobowiązania Prezesa Zarządu Spółki do wykonania wniosku oraz orzeczenia na jej rzecz sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Spółka potwierdziła, że jako przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania publiczne, a tym samym jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Podkreśliła przy tym, że obowiązek ten dotyczy jedynie tego rodzaju informacji, które związane są z realizacją zadań publicznych, mających znaczenie dla sfery regulowanej prawem publicznym. Takiej cechy, jak wskazała, nie mają natomiast dane związane z prywatnoprawnymi aspektami wykonywanej działalności gospodarczej. Spółka wyjaśniła przy tym, że jako odrębny podmiot prawa handlowego prowadzi działalność w celu osiągania jak najlepszych wyników ekonomicznych, a jej organy działają w oparciu o przepisy Kodeksu Spółek Handlowych, a nie na podstawie regulacji, z których wynikają zadania publiczne. Z tego względu, żądane informacje należy uznać jako dotyczące interesów gospodarczych Spółki, które nie mają cech informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka wskazała, że nie jest podmiotem finansowanym z budżetu Państwa lub z innego rodzaju publicznych danin lub obciążeń. Finansowanie uzyskuje z prowadzonej przez siebie działalności, z której pokrywane są także kwoty wynagrodzeń osób zasiadających w jej władzach. W ocenie Spółki, bez znaczenia przy tym jest, że koszty usług dystrybucyjnych są regulowane i zatwierdzane przy udziale Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Nie zmienia to bowiem jej gospodarczego i rynkowego charakteru działalności. W tym zaś kontekście członkowie jej organów nie powinni być traktowani jako osoby pełniące funkcje publiczne, ponieważ ich status w zakresie warunków wynagrodzenia jest zbyt mocno zakorzeniony w płaszczyźnie prawa cywilnego. Jak podkreśliła, wypłacając wynagrodzenia nie wykonuje zadań publicznych, nie dysponuje majątkiem państwowym, jej dochody z działalności pochodzą z opłat taryfowych oraz poza taryfowych. Sprawa wypłaty wynagrodzenia dotyczy aspektów wewnętrznych, organizacyjnych i korporacyjnych. W szczególności zasady wynagradzania są domeną zawartych kontraktów cywilnoprawnych, a zatem mieszczą się w granicach prawa prywatnego. Nie mają żadnego związku ze sprawami publicznymi i nie zawierają informacji o sprawach publicznych, a zatem brak jest podstaw do uznania treści i postaci tych umów za informację publiczną. Ponadto, w ocenie Spółki, żądane informacje nie służą realizacji zadań publicznych, są dokumentami wewnętrznymi, co do zasady służą wyrażaniu woli organów kolegialnych. Nie są także dokumentami urzędowymi, którymi stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy są treści oświadczeń woli lub wiedzy, utrwalone i podpisane w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumienia przepisów kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowane do innego podmiotu lub złożone do akt sprawy. Dlatego też, Spółka stwierdziła, że nie dopuściła się bezczynności w udzieleniu informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uzasadniając wydany w niniejszej sprawie wyrok, wskazał na wstępie, że Spółka jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej, gdyż jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – zwanej dalej ustawą, tj. podmiotem wykonującym zadania publiczne, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Sąd wyjaśnił przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, są przedsiębiorstwa energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przez nie wykonywanymi. Przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 powołanej ustawy. Sąd podkreślił, że wykonywania zadań publicznych nie można uzależniać od przekazywania na ten cel środków publicznych na jego realizację. Istnieją bowiem sytuacje, w których nakłada się na określone podmioty obowiązek realizacji zadań publicznych, obligując je do ich finansowania z własnych środków, czego przykładem jest m. in. realizacja przez spółki komunalne ze środków własnych powierzonych przez gminę ustawowych zadań związanych z rozwojem lokalnej infrastruktury technicznej przy wyłącznym początkowym dokapitalizowaniu takiej spółki podczas jej tworzenia.

Sąd wskazał także, że Spółka jest ponadto podmiotem, w którym dominującą pozycję ma Skarb Państwa i wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 229) pozycja dominująca to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wymaga, aby to Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miała w osobie prawnej pozycję dominującą, a nie – żeby ta osoba miała taką pozycję na rynku. A zatem odesłanie do tego przepisu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów należy rozumieć jako domniemanie, że te podmioty mają pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40%. Jak wynika zaś z Krajowego Rejestru Sądowego wyłącznym posiadaczem akcji P. S.A. jest P. Spółka Akcyjna, której większościowym udziałowcem posiadającym 57,39 % akcji jest Skarb Państwa.

Następnie, Sąd wskazał, że informacja dotycząca wynagrodzenia i nagród wypłaconych osobom zasiadającym we władzach takiej Spółki stanowi informację publiczną.

Sąd wyjaśnił przy tym, że na tle art. 1 ust. 1 ustawy w orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Sąd podkreślił, że art. 6 ust. 1 pkt. 5 lit. d ustawy wprost stanowi, że informacją publiczną są informacje o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, natomiast według lit. e taki walor mają informacje o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 § 1 pkt. 4 lit. a ustawy z dnia 15 września 2000 r. kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1578) za spółkę dominującą uważana jest spółka handlowa dysponująca bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa dysponując większością akcji w P. Spółka Akcyjna, ma pozycję dominującą w P. również w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych. Sąd wyjaśnił, że rację ma Spółka, że majątek, którym dysponuje, nie jest własnością akcjonariuszy, lecz jej własnością. W tym rozumieniu nie jest to "majątek publiczny", bo nie jest własnością Skarbu Państwa, lecz własnością podmiotu gospodarczego, działającego w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych. Jednak w sytuacji, gdy Skarb Państwa zaangażował w Spółce środki publiczne, to nie można uznać, że jej majątek ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów, nie zachował charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej. Stąd też, kwoty wydatkowane na wynagrodzenia i nagrody członków zarządu i rady nadzorczej Spółki, która wykonuje zadania publiczne i w której pozycję dominująca ma Skarb Państwa uznać należy za informację publiczną.

Jednocześnie, Sąd zwrócił uwagę, że szczegółowe informacje dotyczące wynagrodzeń, łącznie z wynagrodzeniami z zysku wypłaconych lub należnych osobom wchodzącym w skład organów zarządzających, nadzorujących lub administrujących spółek handlowych (dla każdej grupy osobno) za rok obrotowy zawarte się w dodatkowych informacjach i objaśnieniach, również stanowiących część sprawozdania finansowego (art. 45 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U z 2016 r., poz. 1047), które Spółka jest zobowiązana przekazywać do Krajowego Rejestru Sądowego, i które są dostępne publicznie w tym Rejestrze, jak również są dostępne w ogólnokrajowym dzienniku urzędowym "Monitor Sądowy i Gospodarczy", stanowiącym publicznie dostępny publikator, co wynika z art. 8, art. 8a ust. 1 pkt 5 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U z 2017 r., poz. 700) oraz art. 70 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 8a ust. 2 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym każdy ma prawo otrzymać z katalogu, drogą elektroniczną, poświadczone kopie dokumentów wymienionych w ust. 1 tej ustawy. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że skoro informacje dotyczące wynagrodzeń osób wchodzących w skład zarządu i rady nadzorczej są dostępne na zasadach i w trybie przewidzianym w tym trybie, to nie podlegają one udostępnieniu w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, nie oznacza to jednak, że informacje, które nie są ujawnione w KRS nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy. Wniosek Fundacji nie dotyczył zaś zbiorczych danych dotyczących wynagrodzeń i nagród, ale podania ich wysokości w odniesieniu do konkretnych członków władz Spółki, które są przecież rekompensatą za wykonywanie ich obowiązków. Nie są one ujawniane w sprawozdaniu finansowym stąd też można domagać się ich udostępnienia w trybie ustawy.

Sąd uznał także, że z uwagi na to, że za informację publiczną uznaje się wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz gospodarujące mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, to jest nią również informacja dotycząca uzasadnienia przyznanych nagród. Sąd nie podzielił przy tym oceny Spółki, według której uchwały rady nadzorczej, w których ustalono wysokość nagród, są jedynie dokumentem wewnętrznym, które o ile nie odnoszą się do spraw publicznych, a jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie są umieszczone w aktach sprawy, o tyle nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Sąd podkreślił, że do kategorii spraw publicznych należą także kwestie związane z wysokością wynagrodzenia i nagród wypłacanych osobom pełniącym funkcje w statutowych organach spółki, które trudno uznać za sprawy organizacyjne lub porządkowe. Dlatego też, w ocenie Sądu, uchwały rady nadzorczej jako statutowego organu spółki są wyrazem jej stanowiska i są wiążące, stąd też stanowią informację publiczną. Sąd podkreślił przy tym, że wniosek Fundacji nie dotyczył udostępnienia kontraktów zawartych przez członków władz Spółki, na co powoływano się w odpowiedzi na skargę, lecz tylko uchwał, z których wynikałaby wysokość i przesłanki przyznania nagrody.

W tym miejscu Sąd zauważył, że również dla Spółki wydaje się jasne, że żądane informacje stanowią informację publiczną, chociaż wykazuje się oczywistą niekonsekwencją. Kwestionując bowiem w odpowiedzi na skargę jej publiczny charakter, z powołaniem na regulacje kwestii wynagrodzeń w zawartych kontraktach, nie ograniczono się w piśmie z dnia 30 listopada 2016 r. do wskazania tej okoliczności, co stanowiłoby odpowiedź na wniosek, ale w istocie częściowo udzielono informacji, odstępując jedynie od powiązania wynagrodzeń i nagród z konkretnymi członkami zarządu i rady nadzorczej oraz ograniczając się do podania zbiorczych danych.

Sąd wskazał, że informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną. Pogląd ten nawiązuje do ustalonego już w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym wysokość wynagrodzenia obok takich danych osobowych, jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód, stanowi sferę prywatności i jest zaliczana do danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 o ochronie danych osobowych. Udzielenie informacji w tym zakresie podlega zatem ograniczeniu, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy. Wspomniane ograniczenie nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 zd. 2). Ingerencja w prywatność polegająca na ujawnianiu informacji o wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.).

Z uwagi na powyższe Sąd wskazał, że istotne jest zatem ustalenie, czy członkowie zarządu i rady nadzorczej Spółki pełnią funkcję publiczną. Sąd podkreślił przy tym, że według Spółki nie ma powodów, dla których członków zarządu oraz rady nadzorczej należy postrzegać jako pełniących funkcje publiczne. Zajęcie jednak przez podmiot zobowiązany stanowiska, według którego informacja publiczna zasługuje na ochronę ustanowioną w art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy, wymaga sformułowania tego stanowiska w formie odmowy udostępnienia informacji. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy, w tym przypadku w związku z art. 17 ust. 1, odmowa udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności następuje w drodze decyzji. To samo odnosi się do odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę tajemnicy ustawowo chronionej oraz tajemnicę przedsiębiorcy, na co powołano się w odpowiedzi na skargę.

Dlatego też, Sąd za zasadny uznał zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy, wyjaśniając przy tym, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko gdy w terminie wskazanym w art. 13 ustawy adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, ale także wówczas, gdy udziela on informacji nie będącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a ponadto gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji. Skoro Spółka nie udostępniła żądanych informacji zgodnie z wnioskiem, należało uznać, że w dacie orzekania przez Sąd podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku Fundacji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w części, co do której nie udzielono informacji odpowiadającej treści wniosku.

Jednocześnie, Sąd ocenił, że bezczynność Spółki nie miała rażącego charakteru, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby organ celowo opóźniał rozpoznanie wniosku skarżącej, który został ostatecznie rozpatrzony po upływie ponad 2 miesięcy, jednak jeszcze przed wniesieniem skargi. Sąd podkreślił w tym miejscu, że nie bez znaczenia jest, że Spółka musiała zebrać informacje dotyczące wynagrodzeń i nagród członków Zarządu i Rady Nadzorczej za dwa lata. Wskazał także, że również okoliczność, że udzielona informacja nie odpowiadała zakresowi żądania nie może być uznana za rażące naruszenie prawa, w sytuacji, gdy jej podłożem jest niejednoznaczne rozumienie przepisu ustawy.

Ponadto, za bezzasadny Sąd uznał wniosek Fundacji o zasądzenie od Spółki kwoty pieniężnej z tytułu jej bezczynności na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wyjaśnił przy tym, że rozpatrując sprawę nie dopatrzył się okoliczności, które miałyby uzasadniać przyznanie omawianego świadczenia, tym bardziej, że nie było podstaw do uznania bezczynności Spółki jako rażącej, a sama skarżąca nie podała jakiekolwiek uzasadnienia swojego żądania. Tymczasem, jak podkreślił, okoliczności uzasadniające ewentualne przyznanie sumy pieniężnej, powinny wynikać z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. Z tego powodu, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę w tej części Sąd oddalił.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniosła P. S.A. z siedzibą w [...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów:

- art. 4 ust. 1 pkt 5 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz w zw. z art. 61 Konstytucji, polegającym na błędnym przyjęciu, że P. S.A. jest podmiotem, w którym dominującą pozycję w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów ma Skarb Państwa oraz że żądane informacje zawarte we wniosku Fundacji są związane z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych;

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że wskazany przepis ma zastosowanie w stosunku do Spółki, tj. że Spółka dysponuje majątkiem publicznym;

- art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej – polegającym na przyjęciu, że Spółka jest zobowiązana do udostępnienia wszelkich dokumentów odnoszących się do Spółki, w tym, kopii uchwał rady nadzorczej, w których znajduje się uzasadnienie dla przyznawanych nagród, a więc nie tylko dokumentów urzędowych zawierających informację publiczną;

- art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że do żądanych informacji mają zastosowanie, pomimo że informacje te nie są związane z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych realizowanych, na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, że P. S.A. z siedzibą w [...] jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazuje, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Niekwestionowane i bezsporne w niniejszej sprawie jest zaś, że P. S.A., prowadząc działalność w zakresie dystrybucji energii elektrycznej, jest podmiotem wykonującym zadania publiczne.

Spółka, będąc operatorem systemu dystrybucyjnego, o którym mowa w art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, zajmuje się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej i jest odpowiedzialna za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązkiem władz publicznych jest zaś zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto posiadają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Dlatego też w judykaturze przyjmuje się jednolicie, że do zadań publicznych zalicza się m.in. działalność przedsiębiorstw energetycznych (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1680/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13; dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Realizacji zadań publicznych dotyczy też dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli.

Już tylko powyższa okoliczność świadczy o tym, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, niezależnie od tego, czy dysponuje ona majątkiem publicznym. Wykonywania zadań publicznych w rozumieniu komentowanej ustawy nie można uzależniać od przekazywania środków publicznych na ich realizację. Istnieją bowiem sytuacje, w których nakłada się na określone podmioty obowiązek realizacji zadań publicznych, obligując te podmioty do finansowania zadań z własnych środków. Wystarczającym do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3288/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 249/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zaprzecza tezie, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest tylko podmiot, który jednocześnie dysponuje mieniem publicznym i wykonuje zadania publiczne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 413/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć jednak należy, że z uwagi na to, że wyłącznym posiadaczem akcji P. S.A. jest P. Spółka Akcyjna, której większościowym udziałowcem posiadającym 57,39 % akcji jest Skarb Państwa, to nie można uznać, że majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów nie zachował charakteru majątku publicznego a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 877/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, zgodzić należy się z Sądem I instancji, który uznał, że Spółka jest podmiotem, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie z treścią art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2015 r., poz. 184 ze zm.) przedsiębiorcą dominującym jest przedsiębiorca, który posiada kontrolę nad innymi przedsiębiorcą. Stosownie zaś do treści art. 4 pkt 4 tej ustawy przez przejęcie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności: a) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami, b) uprawnienie do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami, c) członkowie jego zarządu lub rady nadzorczej stanowią więcej niż połowę członków zarządu innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), d) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami, e) prawo do całego albo do części mienia innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), f) umowa przewidująca zarządzanie innym przedsiębiorcą (przedsiębiorcą zależnym) lub przekazywanie zysku przez takiego przedsiębiorcę.

Ponadto, zgodnie z art. 2 pkt b Dyrektywy Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (Dz.U. UE.L.2006.318.17) pod pojęciem "przedsiębiorstwo publiczne", należy rozumieć każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ z racji bycia jego właścicielem, posiadania w nim udziału kapitałowego lub ze względu na zasady, które nim rządzą. Dominujący wpływ ze strony władz publicznych zakłada się wówczas, gdy władze te, pośrednio lub bezpośrednio, w odniesieniu do przedsiębiorstwa: 1) posiadają większą część subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa; lub 2) kontrolują większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez przedsiębiorstwa, lub 3) mogą mianować więcej niż połowę członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa.

A zatem odesłanie do przepisu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów należy rozumieć jako domniemanie, że podmioty te mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40% (zob. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, również, gdy osoba prawna, jest podmiotem, w którym 100% udziałów posiada spółka, której jedynym udziałowcem jest spółka, w której jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa warunek zakreślony powołanym przepisem jest także spełniony (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 249/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, kiedy faktycznie Skarb Państwa zaangażował w spółce środki publiczne w wysokości 100% kapitału spółki, to nie można uznać, że majątek spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkości udziałów nie zachował charakteru "majątku publicznego" a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej. Ze względów celowościowych zasadnym jest traktowanie w ten sam sposób wszystkich spółek, które dysponują mieniem publicznym. Majątek tych podmiotów, jeśli idzie o informację publiczną powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Na podkreślenie zasługuje także, że wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskiej jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 937/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z niekwestionowanych ustaleń Sądu I instancji wynika, że wyłącznym posiadaczem akcji P. S.A. jest zaś P. Spółka Akcyjna, której większościowym udziałowcem - posiadającym 57,39% - akcji jest Skarb Państwa. Fakt ten niewątpliwie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwala na przypisanie Skarbowi Państwa pozycji dominującej w P. S.A.

Z uwagi na powyższe zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela także stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że kwoty wydatkowane na wynagrodzenia i nagrody członków zarządu i rady nadzorczej spółki, która to wykonuje zadania publiczne i w której pozycję dominującą ma Skarb Państwa uznać należy za informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis ten stanowi bowiem, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie.

Z kolei, przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: organizacji (lit b), organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (lit d) oraz majątku, którym dysponują (lit f). Ponadto, przepis art. 6 ust. 5 lit. d tej ustawy wskazuje, że udostepnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o: majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a – c oraz pożytkach, z tego majątku i jego obciążeniach. Stosownie zaś do treści przepisu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e tej ustawy walor taki mają również informacje o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat.

Przesłanką udzielenia informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest istnienie bezpośredniego związku łączącego żądanie udostępnienia informacji z określonym podmiotem (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, C. H. Beck 2015 r., s. 87). O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Stąd też informacją publiczną będą nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, ale także te dokumenty, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Dokumentami, których udostępnienie objęte jest trybem ustawy o dostępie do informacji publicznej są wszelkiego rodzaju pisma wytworzone w związku z wykonywaniem zadań przynależnych właściwości danego organu. Dlatego też informacją publiczną jest informacja o wydatkach na wynagrodzenia dla pracowników podmiotu wykonującego władze publiczną lub dysponującym majątkiem publicznym.

Na tym tle uznać należy, że w odniesieniu do spółki wykonującej zadania publicznej, w której pozycję dominującą ma Skarb Państwa, informacje dotyczące zarządu takiej spółki jak i rady nadzorczej takiej spółki mają walor informacji publicznej. Z uwagi na powyższe, uznać również należy, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, że dokumenty, a w szczególności uchwały rady nadzorczej takiej spółki, w których ustalana jest wysokość nagród i przesłanki ich przyznawania są informacją publiczną.

Prawidłowo w związku z tym stwierdził Sąd I instancji, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia oraz nagród członków zarządu oraz rady nadzorczej Spółki, jak również dokumentów zawierających uzasadnienie przyznania tych nagród dotyczył informacji publicznej a w konsekwencji podlegał rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.