Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 783/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 27 czerwca 2016 r. nr XXI/204/2016 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 27 czerwca 2016 r., Nr XXI/204/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Inowrocławia – zwaną dalej: "regulaminem", opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2016 r., poz. 2252, w której wniósł o stwierdzenie nieważności § 4, § 5 pkt 1, § 7, § 13, § 14 pkt 9 c), § 17, § 21 ust. 3 i § 24 ww. aktu prawa miejscowego, zarzucając naruszenie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1298; ze zm.) – zwana dalej: "ustawą", poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza ustawowe upoważnienie oraz powtórzenie w niej przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw.

1) Zdaniem autora skargi ustawa w art. 4 ust.2 pkt 1 b) nakłada obowiązek określenia w regulaminie szczegółowych zasad w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast w regulaminie w § 4, postanowiono, że: "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Tak sformułowany przepis w sposób oczywisty nie czyni zadość w wystarczającym stopniu powyższym wymogom odstępującym od bliższego sformułowania przedmiotowych zasad.

2) Art. 4 ust. 1 pkt c) ustawy zobowiązuje Radę m.in. do określenia zasad mycia pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Natomiast § 5 pkt 1 regulaminu stanowi, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszczalne jest m.in. w miejscu o utwardzonym podłożu, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do użytku publicznego (ulice, place, skwery itp.). W ocenie skarżącego powyższy zakaz wykracza poza ustawowe upoważnienie, które nie przewiduje wyłączeń określonych terenów.

3) Art. 4 ust. 2 pkt 2) zawiera zobowiązanie dotyczące sprecyzowania w regulaminie zasad w przedmiocie rodzaju i pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów i liczby osób korzystających z pojemników. Tymczasem w Rozdziale 3 uchwały zawarty został § 7, który w ust. 1, stanowi, że "właściciele nieruchomości zobowiązani są do gromadzenia odpadów komunalnych wyłącznie w pojemnikach do tego przeznaczonych. Pojemniki muszą być szczelne, zamykane i odpowiadające obowiązującym normom. Pojemniki powinny zapewniać zebranie wszystkich odpadów z terenu nieruchomości w okresie miedzy kolejnymi cyklami wywozowymi" oraz § 12 ust. 1, zgodnie z którym: "właściciel nieruchomości, dokonując rozmieszczenia pojemników na odpady komunalne, zobowiązany jest stosować zasady określone w § 22-24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) i ust. 2 stanowiącym, że: "właściciel nieruchomości ma obowiązek zapewnić utrzymanie pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, poprzez poddawanie ich okresowemu czyszczeniu i dezynfekcji nie rzadziej jednak niż raz w roku". Uregulowania te, jak wskazał Prokurator, stanowią powtórzenie obowiązków nałożonych na właściciela nieruchomości w art. 5 ust 1 ustawy źródłowej, a w części w sposób nieuprawniony - wykraczają poza ustawowe upoważnienia powielając zapisy innych aktów prawnych i w sposób istotny naruszają obowiązujące prawo.

4) W rozdziale 4 uchwały odwołującym się do upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3) ustawy źródłowej w przedmiocie pozbywania się odpadów komunalnych zawarty został w § 14 pkt 9 c) zapis zezwalający na zbieranie i gromadzenie w przydomowych kompostownikach odpadów ulegających biodegradacji i odpadów zielonych. Przedmiotowy zapis powiela uregulowania zawarte w art. 30 ust.2 pkt 3) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 21; ze zm.).

5) § 17, brzmiący: "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do zachowania niezbędnych środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem oraz uciążliwością ze strony tych zwierząt dla ludzi, w szczególności do stałego dozoru nad tymi zwierzętami, a także do podejmowania działań mających na celu ochronę przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do użytku wspólnego," powiela treść art. 77 kodeksu wykroczeń przewidującego odpowiedzialność za wykroczenie osoby, która nie zachowuje zwykłych lub nadzwyczajnych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia (zagrożone karą grzywny do 250 zł lub karą nagany). Z kolei art. 10 a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840; ze zm.) zawiera zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli, który to czyn w myśl art. 37 w/w ustawy również stanowi wykroczenie - zagrożone karą aresztu lub grzywny. Tymczasem art. 10 ust. 2a w zw. z art. 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach przewiduje karę grzywny dla tego, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie. Postępowanie toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenie (art. 10 ust. 3 w/w ustawy). Redakcja przytoczonego wyżej § 17 regulaminu zdaje się nie czynić zadość zadaniom postawionym radzie gminy w art. 4 ust. 2 ustawy źródłowej zgodnie z którym regulamin ma w uszczegółowić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta.

6) Z kolei art. 4 ust. 2 pkt 7) ustawy źródłowej wiąże wymogi dotyczące utrzymania zwierząt gospodarskich - od miejsca ich utrzymania. Poza zakres powyższego uregulowania wykracza zapis zawarty w § 21 ust. 3 regulaminu, zgodnie z którym, "postanowień ust. 1 i ust. 2 nie stosuje się do zwierząt gospodarskich utrzymywanych w celach oświatowych, rehabilitacyjnych, rekreacyjnych i sportowych, pod warunkiem że nie będzie to stwarzało uciążliwości (hałas lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach". Upoważnienie ustawowe nie przewiduje kryterium celu utrzymywania zwierząt gospodarskich jak czyni to kwestionowany zapis.

7) Prokurator zwrócił uwagę, że nieuprawione jest umieszczenie w uchwale § 24 powierzającego jej wykonanie Prezydentowi Miasta Inowrocławia. Zapis ten powiela uregulowania zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 5) i ust.6 ustawy źródłowej zgodnie z którym "nadzór nad realizacją (...) obowiązków zawartych w regulaminie sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta".

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają na celu doprecyzowanie reguł wynikających bezpośrednio z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych ustaw poprzez uwzględnienie uwarunkowań lokalnych, przy jednoczesnym ułatwieniu członkom społeczności lokalnej zapoznania się z zasadami obowiązującymi w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu powtórzenia w zaskarżonej uchwale przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, organ wskazał, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone, np. jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym

W ocenie organu nie dochodzi do kolizji obowiązków określonych w uchwale z określeniem obowiązków w aktach powszechnie obowiązujących. Zaskarżone przepisy uchwały nie ingerują również w materię bezpośrednio unormowaną przez ustawodawcę. Nie można uznać aby ich wprowadzenie w jakikolwiek sposób naruszało obowiązujące przepisy prawa.

Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, iż w kwestionowanym przez ten organ przepisie § 4 uchwały odstąpiono od bliższego sformułowania zasad dotyczących wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Powyższy przepis doprecyzowuje bowiem obowiązek usuwania ww. zanieczyszczeń z ww. części nieruchomości poprzez dopuszczenie jego realizacji w każdy przewidziany prawem sposób. Według Miasta Inowrocławia, każde doprowadzenie do porządku, oczyszczenie ww. części nieruchomości z ww. zanieczyszczeń zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, będzie stanowiło wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 4 ust.2 pkt lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Organ nie podzielił również poglądu skarżącego, że § 5 pkt 1 uchwały wykracza w części, tj. dotyczącej wyłączenia możliwości mycia pojazdów na terenach użytku publicznego, poza ustawowe upoważnienie. Delegację ustawową dla tych unormowań, o których mowa w zapisie uchwały zawiera § 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rzeczą Rady, podejmującej uchwałę w tym zakresie, było wskazanie warunków, by czynności których dotyczy § 5 pkt 1 uchwały były dopuszczalne, w tym zwłaszcza zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości.

Organ podniósł, że skarżący nie uzasadnił w ogóle zarzutu, iż przepisy § 7 ust. 1 i § 12 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej "stanowią powtórzenie obowiązków nałożonych na właściciela nieruchomości w art. 5 ust. 1 ustawy źródłowej, a w części w sposób nieuprawniony - wykraczają poza ustawowe upoważnienia powielając zapisy innych aktów prawnych".

W opinii organu, zaskarżony § 14 pkt 9 lit. c uchwały nie powiela uregulowania zawartego w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przepis ten uchwały określa bowiem szczegółowy sposób pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, zaś art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach określa sposób odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Zatem, hipotezy obu ww. przepisów różnią się i dotyczą odmiennych kwestii i stanów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 17 zaskarżonej uchwały, organ podniósł, iż redakcja tego przepisu czyni zadość, wbrew stanowisku skarżącego, "zadaniom postawionym radzie gminy w art. 4 ust. 2 ustawy źródłowej - zgodnie z którym regulamin ma uszczegółowić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta." W przepisie tym bowiem Rada Miejska Inowrocławia zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta domowe w szczególności do stałego dozoru nad tymi zwierzętami. M. in. zakres tego obowiązku mającego na celu zapewnienie ochrony przed zagrożeniem oraz uciążliwością ze strony tych zwierząt dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do użytku wspólnego został doprecyzowany w § 18 i § 19 uchwały. Przy czym, przepisy rozdziału 6 zaskarżonej uchwały (§ 17 - §19) dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w żadnej części nie powielają treści art. 77 Kodeksu wykroczeń i art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt.

Organ podniósł również, że zapis zawarty w zaskarżonym § 21 ust. 3 uchwały nie został, wbrew twierdzeniom skarżącego, oparty na kryterium celu. Rada Miejska dokonała bowiem jedynie zróżnicowania wymagań utrzymywania, w tym zakazu utrzymywania w stosunku do zwierząt gospodarskich, co nie jest sprzeczne z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W dniu rozprawy Prokurator oświadczył do protokołu z rozprawy, że skarga dotyczy wyłącznie przepisów wskazanych w jej uzasadnieniu oraz to, że cofa zarzut skargi odnośnie § 24 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

O ile w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną, w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) ustawodawca wymienił enumeratywnie przesłanki stwierdzenia nieważności, o tyle w przypadku aktów prawa miejscowego a konkretnie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, wydanego na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1298; ze zm.), przepisy prawa nie przewidują żadnych kryteriów skutkujących stwierdzeniem nieważności podjętej uchwały.

W przypadku uchwał podejmowanych przez radę gminy na podstawie kompetencji zawartych w art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875) dalej jako: "u.s.g.", ustawodawca przewidział przesłankę stwierdzenia nieważności aktu w art. 91 ust. 1 zd. pierwsze stanowiąc, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminny ustanowił, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z kolei w ust. 5 tego przepisu zawarto odesłanie, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g, przewiduje zatem dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowym przyjmowane jest stanowisko, zgodnie z którym do oceny istotności naruszeń prawa nie znajduje zastosowania przepis art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej – B. Adamiak, Stwierdzenie nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego, AUW 1996, nr 35, s. 49, która nie widzi przeszkód, aby przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w k.p.a." Różnica między koncepcją wadliwości aktów prawa miejscowego a wadliwością decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest zasadnicza z tego względu, że nie jest ograniczona tylko do rażącego naruszenia prawa, obejmuje bowiem także niekwalifikowane naruszenia prawa z wyjątkiem nieistotnego naruszenia prawa. Naruszenie prawa w akcie prawa miejscowego powoduje jego wadliwość. [...]" (B. Adamiak Barbara, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Teza 3, Opublikowano: PiP 2002/9/15-24 oraz https://sip.lex.pl)

Pojęcie istotne, jak i nieistotne naruszenie prawa są to pojęcia prawnie niedookreślone. Naruszenie istotne prawa to takie, które ma zawsze wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, w świetle orzecznictwa NSA, jak i poglądów doktryny, dominuje stanowisko, że do istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć te, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia, a więc także aktu prawa miejscowego. Są to w szczególności następujące naruszenia: 1) przepisów, które wyznaczają kompetencje do wydania danego aktu prawa miejscowego, 2) przepisów prawa ustrojowego lub prawa materialnego z powodu ich wadliwej wykładni, 3) przepisów, które regulują procedurę ich podejmowania, jeżeli na skutek tego naruszenia wydany został akt prawa miejscowego o innej treści, niż gdyby naruszenie takie by nie wystąpiło (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 39 oraz B. Adamiak: Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 1997, nr 4; jak i P. Chmielnicki: Komentarz do art. 91 w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, s. 554-555 oraz stanowisko składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przedstawił zagadnienie prawne, uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. II OPS 5/09 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Zawarte w art. 91 ust. 5 u.s.g. odesłanie, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, powinno być odczytywane w ten sposób, że ustawodawca wskazał w tym przepisie, że przy kontroli aktu prawa miejscowego ocena wystąpienia podstawy do stwierdzenia nieważności może polegać na posiłkowym stosowaniu przepisów ustawy, która w sposób wyczerpujący reguluje przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 kpa.

Podobne stanowisko w tej mierze prezentuje także szerokie piśmiennictwo. I tak przykładowo B. Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", opubl. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23, pisze, "iż według konstrukcji wad powodujących nieważność decyzji administracyjnej można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego. Do nich należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał". Podobnie Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyraża pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Z kolei R. P. Krawczyk w glosie do wyroku NSA z dnia 10 października 1996 r. (I SA/Kr 887/96), opublikowanej także w Samorządzie Terytorialnym 1997/1-2/148, wskazuje, że "o "istotnym" naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdy organ gminy wydał uchwałę wyraźnie sprzeczną z treścią przepisu, który ustanawia określony nakaz lub też zakaz".

Nakaz stosowania określonych przepisów "odpowiednio" oznacza, że przy ich stosowaniu należy uwzględnić specyfikę spraw, których dotyczy takie odesłanie. W często cytowanej uchwale z dnia 30 stycznia 2001 r., I KZP 50/00, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 16, Sąd Najwyższy stwierdził, że przeniesienie danej normy poza macierzysty zakres regulacji odbywa się z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu. Przy ustalaniu sposobu dostosowania normy w drugim zakresie odniesienia niezbędne staje się wykorzystanie zasad wykładni systemowej i funkcjonalnej, te zaś skłaniają do przyjęcia, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jaki funkcjonuje ona w pierwszym zakresie.

Dodać również należy, że zgodnie z art. 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej jako: "ZTP", do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Dział VI zawiera zasady dotyczące projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń).

W przedmiotowej sprawie kontroli sądowej poddano uchwałę, która została podjęta na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co jest zgodne z § 133 ZTP. Rada gminy działała w przedmiotowej sprawie na podstawie upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 4 ustawy porządkowej. Spełniona została tym samym zasada wyrażona w § 134 ZTP. Regulamin zawiera przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie art. 4 ustawy porządkowej oraz sprawy należące do zadań i kompetencji rady gminy, co odpowiada zasadzie wyrażonej w § 134 ZTP i koresponduje z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zgodnie z § 137 ZTP w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Zasada ta jest oczywista w świetle budowy sytemu źródeł prawa. Ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia są źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Ich postanowienia nie wymagają zatem dla swej mocy żadnych szczególnych zabiegów, w szczególności nie wymagają powtórzeń. Skoro zbędne i niepożądane są powtórzenia przepisów powszechnie obowiązujących w innych powszechnie obowiązujących przepisach, tym bardziej zbędne są one w przepisach wewnętrznie obowiązujących. Powtórzenia takie sprzeciwiałyby się zresztą art. 87 Konstytucji.

Akty prawa miejscowego umiejscowione są w ramach systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Z art. 94 Konstytucji RP wypływa dyrektywa wynikająca z § 137 w zw. z § 143 ZTP, (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 137 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663).

Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Zalecane jest wystrzeganie się przed dokonywaniem nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 517/18).

Przy badaniu poprawności redagowania norm aktu prawa miejscowego należy pamiętać, że zgodnie z § 143 ZTP do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio również zasady wyrażone w dziale I w rozdziałach 1-7.

Powyższy przepis odsyła zatem do przepisów ogólnych ZTP, w tym również do § 6 ZTP, zawartego w dziale I Rozdział 1. Przepis ten stanowi, że przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

W ocenie Sądu w przypadku aktów prawa miejscowego, jakimi są regulaminy, powtórzenie treści normy ustawowej, bez zmiany jej kontekstu jest niekiedy zabiegiem koniecznym dla zrozumienia intencji wyrażonych w tym akcie prawnym. Organ stanowiący czyniąc taki zabieg, realizuje zasadę wyrażoną w § 6 ZTP, zapewniając adresatom zrozumienie intencji prawodawcy w normach aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartą w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Lege non distinguente, dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej należy wskazać, że w świetle powyżej zacytowanych przepisów prawa, poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny, można wyprowadzić twierdzenie, że przykłady irrelewantnego naruszenie prawa na poziomie błahostki nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, jak również do stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa. Drobne nieprawidłowości powinny być postrzegane, jako brak naruszenia przepisów prawa.

W ocenie Sądu postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g., zachowują zgodność z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Nieliczne powtórzenia regulacji ustawowych w przepisach zaskarżonego aktu zapewniają zrozumienie i jasność norm przez adresatów aktu, nie stanowią rozszerzenia ustawowego i nie wypaczają sensu przepisów ustawowych.

Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w świetle zarzutów zawartych w uzasadnieniu skargi.

W ocenie Sądu przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie wystąpiły tego rodzaju wady legislacyjne, aby można było je potraktować jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać, że stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony.

Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12).

Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały przez pryzmat zarzutów skargi dotyczących bezpośrednio przepisów § 4, § 5 pkt 1, § 7, § 13, § 14 pkt 9 c), § 17, § 21 ust. 3 i § 24 Sąd miał na uwadze:

- zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza ustawowe upoważnienie,

- powtórzenie w niej przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Rada Gminy realizując wymóg ustawowy regulaminu w zakresie obowiązku nałożonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w § 4 zaskarżonej uchwały postanowiła, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

W ocenie Sądu redagując w powyższy sposób w zaskarżonej uchwale zadanie dla właścicieli nieruchomości nie wypaczono obowiązku ustawowego uregulowanego w art. 5 ust. 1 pkt 4) ustawy. Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Nietrudno dostrzec, że regulacja ustawowa nakłada na właścicieli obowiązek, który ma być realizowany "wzdłuż nieruchomości", przy czym za chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Z obowiązku wyłączono nieruchomości, jakimi są chodniki, na których jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Nałożenie na właścicieli nieruchomości w regulaminie obowiązku uprzątnięcia zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego pozostaje w zgodzie obowiązkiem ustawowym. Chodnik jest częścią nieruchomości służącej do użytku publicznego. W tym stanie rzeczy zarzut jest niezasadny, ponieważ nie zawarto żadnych wymogów, co do uprzątania błota, śniegu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, które pozostałoby w sprzeczności z delegacją ustawową.

W art. 4 ust. 1 lit. c ustawy Rada Miejska miała obowiązek określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Wypełniając ten obowiązek, organ stanowiący wprowadził w § 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały wymóg mycia pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem, że będzie to się odbywało w miejscach o utwardzonym podłożu, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do użytku publicznego (ulice, place, skwery itp.).

W ocenie Sądu w prowadzenie ograniczenia przy wykonywaniu ww. czynności do terenów, placów utwardzonych, nie wykracza poza ustawowe upoważnienie. Uściśla jedynie adresatom regulaminy warunki techniczne miejsca, w którym będzie odbywało się mycie pojazdu. Stanowisko to można uznać za uzasadnione przez zabezpieczenie w ten sposób odpływu nieczystości do gleby i wód gruntowych.

Art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy zawiera uregulowanie dotyczące wprowadzenia do regulaminu zasad w przedmiocie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

c) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Rada Miejska w zaskarżonej uchwale, regulując powyższy obowiązek w Rozdziale 3, postanowiła o rodzajach i minimalnej pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych oraz warunkach rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

W § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały postanowiono, że "1. Właściciele nieruchomości zobowiązani są do gromadzenia odpadów komunalnych wyłącznie w pojemnikach do tego przeznaczonych. Pojemniki muszą być szczelne, zamykane i odpowiadające obowiązującym normom. Pojemniki powinny zapewniać zebranie wszystkich odpadów z terenu nieruchomości w okresie między kolejnymi cyklami wywozowymi".

W art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy ustanowiono, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W ocenie Sądu § 7 zaskarżonej uchwały nie stanowi powielenia przepisu ustawowego i powinien być odczytywany w ten sposób, że właściciele nieruchomości, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, powinni obowiązek ustawowy realizować wyłącznie w pojemnikach do tego przeznaczonych. Pojemniki muszą być szczelne, zamykane i odpowiadające obowiązującym normom. Pojemniki powinny zapewniać zebranie wszystkich odpadów z terenu nieruchomości w okresie między kolejnymi cyklami wywozowymi.

Dlatego zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący w zarzutach skargi wskazał również na naruszenie zawarte w § 12 zaskarżonej uchwały, w którego ust. 1 postanowiono, że właściciel nieruchomości, dokonując rozmieszczenia pojemników na odpady komunalne, zobowiązany jest stosować zasady określone w § 22-24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). W ocenie Sądu Rada Miejska poprzez powyższą jednostkę reakcyjną nie wkroczyła w obowiązki inwestora w procesie budowlanym uregulowane w powyższym rozporządzeniu. Zaskarżony przepis rozporządzenia, w ocenie Sądu, ma przypominać właścicielom nieruchomości o obowiązkach wynikających z przepisów odrębnych – mianowicie prawa budowlanego, ponieważ w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy regulamin ma zawierać wytyczne odnośnie warunków rozmieszczania pojemników.

Jako wskazówkę wyjaśniającą jak należy realizować obowiązek ustawowy nałożony na właścicieli w art. 5 ust. 1 w zakresie utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, Rada Miejska w § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały postanowiła, że właściciel nieruchomości ma obowiązek zapewnić utrzymanie pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, poprzez poddawanie ich okresowemu czyszczeniu i dezynfekcji nie rzadziej jednak niż raz w roku.

W ocenie Sądu, wymaganie "poddawania pojemników okresowemu czyszczeniu i dezynfekcji nie rzadziej jednak niż raz w roku" realizuje obowiązek regulaminu zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w zakresie wymogu utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Zawarta art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy częstotliwość zbierania i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego uregulowana została w Rozdziale 4 Regulaminu.

W § 13 ust. 1 zaskarżonej uchwały postanowiono, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, zapewniający właściwy stan sanitarno-porządkowy na jej terenie. Przepis ten jest spójny z ust. 2, który ustala częstotliwość wywozu zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zbieranych selektywnie. Ten przepis należy rozumieć również nie jako powtórzenie obowiązków wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy, ale jako wyjaśnienie w jaki sposób właściciele mają realizować obowiązek. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Zasady i wytyczne do realizacji tego obowiązku ujęte zostały właśnie w § 13 regulaminu i stanowią wypełnienie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy w zakresie ujęcia w regulaminie wymogów dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut powielenia w § 14 pkt 9 lit. c zaskarżonej uchwały przepisu zawartego w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 21). Przepis ustawy o odpadach wprowadza jako wyjątek od zakazu przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne.

Przepis zaskarżonej uchwały reguluje szczegółowy sposób pozbywania odpadów komunalnych z terenu nieruchomości stanowiących odpady ulegające biodegradacji i odpady zielone stanowiąc, że mogą być zbierane i gromadzone na przydomowych kompostownikach.

Powyższe powtórzenie nie pozostaje w sprzeczności z przepisem ustawy o odpadach, która stanowi przepisy odrębne, co pozostaje w zgodzie z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy i jednocześnie realizuje wymóg ujęcia w regulaminie sposobu pozbywania się odpadów komunalnych stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy.

W ocenie Sądu zarówno § 13 ust. 1 oraz § 14 pkt 9 lit. c zaskarżonej uchwały nie wprowadzają norm dotkniętych wadą nieważności.

W pozostałym zakresie § 13 i § 14 zaskarżonej uchwały nie został zakwestionowany przez stronę skarżącą, a Sąd z urzędu nie dostrzegł sprzeczności z przepisem prawa i istotnego naruszenia prawa.

Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej odnośnie rażącego naruszenia prawa przez § 17 zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do zachowania niezbędnych środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem oraz uciążliwością ze strony tych zwierząt dla ludzi, w szczególności do stałego dozoru nad tymi zwierzętami, a także do podejmowania działań mających na celu ochronę przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do użytku wspólnego.

W ocenie Sądu przepis ten wypełnia dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, która wskazuje na ujęcie w Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Organ stanowiący posłużył się w redakcji przepisu aktu prawa miejscowego przykładowym katalogiem: "w szczególności". Zdaniem Sądu wnioski wyprowadzone przez stronę skarżącą w skardze, co do powielenia art. 77 Kodeksu wykroczeń, czy art. 10a ustawy o ochronie zwierząt są za daleko idące.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, Regulamin powinien zawierać wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

W ocenie Sądu wymagania te spełnia również § 21 zaskarżonej uchwały. Słuszne jest stanowisko Rady Miejskiej Inowrocławia, że przepis ten nie został, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, oparty na kryterium celu. Rada Miejska dokonała bowiem jedynie zróżnicowania wymagań utrzymywania, w tym zakazu utrzymywania w stosunku do zwierząt gospodarskich, co nie jest sprzeczne z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 4 ust.2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Konkludując stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.