Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2559/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2371/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2371/11, oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze, decyzją z [...] stycznia 1989 r. nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2213 ha, [...] o pow. 0,0007 ha i [...] o pow. 0,0018 ha, objętej Iwh 199 c.d. K W nr [...], stanowiącej własność B. S., na cele budowy osiedla Wola Duchacka "Zachód" Enklawa CD oraz o odszkodowaniu w kwocie 2.046.452 zł na rzecz B. S. za wywłaszczoną nieruchomość (pkt 5 decyzji).

Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m. Krakowa z 17 grudnia 1969 r. sygn. akt II Ns II 1263/69 spadek po B. S., zmarłym 13 czerwca 1969 r., nabyli K. S., B. D., T. D., K. H. i T. S.. T. D. obecnie nosi nazwisko H..

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie z 21 marca 2003 r. sygn. akt [...] spadek po K. S., zmarłej 9 listopada 1988 r., nabyli B. D., T. H., K. H. i T. S..

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa Podgórza w Krakowie z 31 października 2002 r. sygn. akt [...] spadek po K. H., zmarłym 24 maja 2001 r., nabyły B. M. i M. K..

Pismem z 26 listopada 2010 r. B. M., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wystąpiła do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze z [...] stycznia 1989 r. w części dotyczącej pkt 5.

Decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze z [...] stycznia 1989 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 5 decyzji.

Prezydent Miasta Krakowa złożył odwołanie od powyższej decyzji, po rozpatrzeniu którego, Minister Infrastruktury [...] października 2011 r. wydał decyzję nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że kwestionowana decyzja była skierowana do B. S., który zmarł 13 czerwca 1969 r. Sąd Powiatowy dla m. Krakowa, w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po B. S. orzekł postanowieniem z 17 grudnia 1969 r. Zatem w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 1989 r. prawa do spadku po B. S. były ustalone. Ponadto organ wywłaszczeniowy znał osobę i adres jednego ze spadkobierców. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji winno być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdy zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych.

Co do zarzutu, iż spadkobiercy nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej, Minister Infrastruktury wskazał, że kwestia ta jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzorczym, bowiem wpis prawa własności w księdze wieczystej nie ma charakteru konstytutywnego. Zaś w razie śmierci osoby ujawnionej w księdze wieczystej, prowadzonej dla danej nieruchomości, w jej miejsce wstępują spadkobiercy. Ponadto z akt sprawy, w szczególności z zawiadomienia z 8 sierpnia 1988 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz z treści skarżonej decyzji wywłaszczeniowej wynika, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe miał wiedzę o śmierci strony postępowania – B. S., co wynika z wpisania przy jego imieniu i nazwisku adnotacji "zmarł".

Wobec powyższego organ stwierdził, iż prowadzenie postępowania oraz skierowanie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze z [...] stycznia 1989 r. nr [...] do osoby zmarłej, stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w części dotyczącej nieruchomości nr: [...] o pow. 0,2213 ha, [...] o pow. 0,0007 ha i [...] o pow. 0,0018 ha.

Minister Infrastruktury wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 156 § 2 K.p.a. Wskazał, że w wyniku zmian gruntowych wywłaszczone działki: nr [...] o pow. 0,2213 ha, [...] o pow. 0,0007 ha i [...] o pow. 0,0018 ha, obręb 63, odpowiadają obecnie działkom nr [...] o pow. 0,0007 ha, [...] o pow. 0,0018, [...] o pow. 0,0119 ha i [...] o pow. 0,2094 ha, obręb 63, wpisanym w KW nr KR1 [...], zaś na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 1999 r. nr [...] prawo własności wpisane jest na rzecz Gminy Kraków.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skierował Prezydent Miasta Krakowa, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2011 r. W złożonej skardze zarzucono:

1) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że co do nieruchomości objętych wywłaszczeniem została wydana decyzja komunalizacyjna;

2) naruszenie art. 156 §1 1 i 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy powyższa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne;

3) naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

5 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawową regułą postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Jeśli doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że stroną postępowania był B. S. – współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości. W aktach sądowych znajdują się dokumenty, a w szczególności wynika to z treści samej decyzji, że organ wiedział o śmierci strony. Mimo tej wiedzy nie podjął żadnych czynności procesowych mających na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie jako następców prawnych zmarłej strony. Z tych wszystkich względów Sąd I instancji uznał, że prawidłowe jest stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi tj. do kwestii wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych Sąd I instancji stwierdził, że są one niezasadne. Problematyka nieodwracalnych skutków prawnych była wielokrotnie tematem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów powszechnych i administracyjnych. Sąd Najwyższy w uchwale z 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211) zaakcentował, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W sytuacji zatem, gdy przedmiotowe nieruchomości zostały skomunalizowane w drodze decyzji na rzecz Miasta Krakowa, nie można mówić o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, iż co do nieruchomości objętych wywłaszczeniem na rzecz Skarbu Państwa została wydana decyzja komunalizacyjna i w chwili stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze z [...] stycznia 1989 r. nieruchomość stanowiła własność Gminy Miejskiej Kraków, a zatem decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 K.p.a.),

2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze z [...] stycznia 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności, podczas gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., albowiem wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość przeszła w drodze komunalizacji na własność Gminy Miejskiej Kraków.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 P.p.s.a., wniósł o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi,

2. zasądzenie od skarżącej na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kosztów postępowania, zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi,

ewentualnie o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od skarżącej na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kosztów postępowania, zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze z [...] stycznia 1989 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości B. S., oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...] i [...] obr. 63 jedn. ewid. Kraków-Podgórze, z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. – wywołanie przez ww. decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

Wskazała, że ww. nieruchomości, objęte wskazaną decyzją, na mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 1999 r. nr [...], stały się własnością Gminy Kraków. Następnie na mocy decyzji Starosty Krakowskiego z [...] stycznia 2009 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2009 r. nr [...], działki nr [...] i nr [...] obr. 63 jedn. ewid. Kraków-Podgórze zostały zwrócone na rzecz spadkobierców B. S. za zwrotem na rzecz Gminy Kraków kwoty 79 706,00 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

W ocenie skarżącego z jednej strony decyzja o komunalizacji działki nr [...] i nr [...] obr. 63 jedn. ewid. Kraków-Podgórze uniemożliwia odzyskanie prawa własności tych działek przez spadkobierców B. S., a z drugiej strony decyzja o zwrocie działki nr [...] i nr [...] obr. 63 jedn. ewid. Kraków-Podgórze ustaliła roszczenie pieniężne Gminy Kraków w stosunku do ww. osób, które powstało również po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej.

W tej sytuacji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 czerwca 2012 r., że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o komunalizacji działek nr: [...], [...], [...] i [...] obr. 63 jedn. ewid. Kraków-Podgórze i zwrocie za zwrotem odszkodowania działki nr [...] i nr [...] obr. 63 jedn. ewid. Kraków-Podgórze, nie stanowi przeszkody do powrotu stanu prawnego sprzed wywłaszczenia ww. nieruchomości, nie jest prawidłowe i narusza przepis art. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 156 § 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu przewidzianych powyższym przepisem podstawach. Jednak istota obu powołanych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów sprowadza się do zakwestionowania oceny dokonanej przez Sąd I instancji, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze z [...] stycznia 1989 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w sytuacji gdy co do nieruchomości objętych wywłaszczeniem na rzecz Skarbu Państwa została wydana decyzja komunalizacyjna i przeszły one na własność Gminy Miejskiej Kraków.

Z zarzutami skargi kasacyjnej nie można się zgodzić.

Zarówno organy obu instancji, jak i Sąd I instancji prawidłowo oceniły, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do przyjęcia, iż nie można było stwierdzić nieważności ww. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Kwestia zasadności uznania, że decyzja wywłaszczeniowa z [...] stycznia 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie jest już na tym etapie postępowania kwestionowana.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Nie budzi wątpliwości, że w każdym przypadku, przed stwierdzeniem nieważności decyzji, organ administracji musi badać, czy wywarła ona jakieś skutki prawne, a jeżeli tak, to jakiego rodzaju. Po ujawnieniu skutków nieodwracalnych organ winien odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji, podejmując rozstrzygnięcie określone w art. 158 § 2 K.p.a.

Ustawodawca nie określił żadnych kryteriów pozwalających na zdefiniowane pojęcia "nieodwracalny skutek prawny".

W doktrynie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu ww. przepisu ma miejsce wtedy, gdy decyzja wywołała taki stan prawny, że nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego, tj. przywrócenie stanu prawnego sprzed wydania decyzji.

Problematyka nieodwracalnych skutków prawnych doczekała się bogatego orzecznictwa zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to orzecznictwa odwołuje się skarżąca kasacyjnie, lecz wyprowadza z niego nieuprawnione wnioski.

W świetle tego orzecznictwa o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić w sytuacji, gdy:

1) nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (tak m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, publ. OSNC 1992/12/211, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96, publ. Lex nr 45938, z 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97, publ. Lex nr 45849);

2) organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych pozostałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie może ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 1998 r., IV SA 1902/97, publ. nr Lex 45672, z 26 października 1999 r., I SA 149/99, publ. nr Lex 54116, z 11 października 2000 r., I SA 1185/00, publ. Lex nr 77612, z 12 października 2000 r., I SA 1145/00, publ. Lex nr 55757);

3) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, publ. ONSA 1987, z. 2, poz. 81, z 30 czerwca 1998 r., IV SA 1347196, publ. Lex nr 43233).

W realiach rozpoznawanej sprawy zaistniała konieczność zbadania sytuacji wskazanej powyżej w pkt 2, tj. czy organ administracji może odwrócić skutki prawne wywołane przez ww. decyzje w ramach własnych kompetencji, przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego.

Spośród wymienionych orzeczeń w tym kontekście na uwagę zasługuje uchwała Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92, w której stwierdzono, że: Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny.

Stanowisko wyrażone w powyższej uchwale zostało w całej rozciągłości zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 4 grudnia 2009 r. (I OSK 1280/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA jednoznacznie przyjął, że jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego.

Natomiast w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r. (OPS 14/99, publ. https://cbois.nsa.gov.pl) wskazano, iż skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być odzyskanie nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Nie chodzi bowiem o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, zważyć należy, że po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej w stosunku do objętych tą decyzją nieruchomości, nie były podejmowane żadne czynności w sferze prawa cywilnego. Były natomiast wydawane decyzje administracyjne – decyzja komunikacyjna z [...] czerwca 1999 r., mocą której Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie z mocy prawa własności dziełek o nr: [...], [...], [...] i [...] obr. 63 jedn. ewid. Kraków- Podgórze przez Gminę Kraków oraz decyzja Starosty Krakowskiego z [...] stycznia 2009 r., orzekająca o zwrocie działek nr: [...] i [...] obr. 63 jedn. ewid. Kraków-Podgórze na rzecz spadkobierców B. S., utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2009 r. Nie można jednak uznać, że wydanie powyższych decyzji wywołało nieodwracalne skutki prawne. Wprawdzie przywołane decyzje spowodowały skutki w sferze prawa cywilnego, w tym znaczeniu, że doprowadziły do zmiany właściciela działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości, to jednak skutek ten może zostać odwrócony poprzez działanie organu. Istnieje bowiem możliwość wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych, co w konsekwencji spowoduje konieczność ujawnienia decyzji podjętych w tych postępowaniach w księdze wieczystej i wykreślenie wpisu dotyczącego nabycia przez Gminę przedmiotowej nieruchomości. Jak podano w odpowiedzi na skargę sporządzoną przez uczestniczki postępowania, wszczęte zostały postępowania administracyjne mające na celu wzruszenie powołanych wcześniej decyzji.

Uwzględnienie powyższego prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji, badając legalność zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury, prawidłowo przyjął, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze z [...] stycznia 1989 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, co w konsekwencji pozwalało – przy spełnieniu pozostałych przesłanek wymaganych przepisem art. 156 § 1 K.p.a. – na stwierdzenie jej nieważności. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Z naprowadzonych powyżej powodów jako usprawiedliwiony nie mógł być także oceniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Powyższe przepisy odnoszą się do nabycia mienia komunalnego i w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie mogły mieć zastosowania. W analizowanej sprawie, przy ocenie nieodwracalnych skutków prawnych, wzięta została natomiast pod uwagę okoliczność, że w oparciu o powyższe przepisy wydano decyzję komunalizacyjną. Inaczej mówiąc zarówno organy obu instancji, jak i Sąd I instancji, uwzględniły, na co wskazano powyżej, że w chwili stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] stycznia 1989 r. nieruchomość stanowiła własność Gminy Miejskiej Kraków.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.