Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1875/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Dnia 13 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 2/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 2/20, na skutek skargi Gminy [...] uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] października 2019 r., nr [...], dotyczące stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2019 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. za wyjątkiem tej części tego rozstrzygnięcia nadzorczego, która odnosiła się do działki nr [...].

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewoda, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części, w której uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze, przytoczył następujące podstawy kasacyjne.

1. Naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użyty w powołanym przepisie termin "zabudowa" odnosić można jedynie do budynków lub zespołów budynków oraz że nie obejmuje on obiektów budowlanych.

2. Naruszenie art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, mimo że uchwała, której to rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło, została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planów miejscowych polegającym na nieokreśleniu warunków zagospodarowania terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...].

3. Naruszenie art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, mimo że uchwała, której to rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło, została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planów miejscowych polegającym na niewydzieleniu liniami rozgraniczającymi obszaru, na którym dopuszcza się lokalizację, rozbudowę i budowę napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV i 400 kV.

4. Naruszenie art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 115 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, mimo że uchwała, której to rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło, została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planów miejscowych polegającym na wykroczeniu poza ustawowe upoważnienie w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

5. Naruszenie art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, mimo że uchwała, której to rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło, została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planów miejscowych polegającym na sporządzeniu projektu planu w skali 1:5000.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w części, w której skargę uwzględniono, rozpoznania w tym zakresie skargi i jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż jej podstawy nie są trafne.

Pierwsza podstawa kasacyjna.

W § 3 pkt 21 planu miejscowego, którego dotyczy zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcie nadzorcze, zdefiniowano "zabudowę" jako "budynek lub zespół budynków zdefiniowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB)". W związku z tym, zdaniem Wojewody, z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) we wskazanym planie miejscowym nie ustalono dla terenów przeznaczonych pod zabudowę wysokości wszystkich obiektów budowlanych możliwych zgodnie z tym planem do wykonania. Zdaniem Wojewody występujące w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "zabudowa" dotyczy wszystkich obiektów budowlanych, natomiast w świetle przyjętej w planie miejscowym definicji "zabudowy", zabudową w rozumieniu powołanego przepisu są jedynie budynki i zespoły budynków, co narusza ten przepis, gdyż ogranicza się jego zastosowanie poprzez wyłączenie z jego zakresu budowli i obiektów małej architektury.

W ocenie NSA wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Według art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowy określa się obowiązkowo "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Stanowisko Wojewody sprowadza się do tego, że wielokrotnie użyte w powołanym przepisie pojęcie "zabudowa" należy zrównać z pojęciem "obiekty budowlane". Zdaniem NSA treść powołanego przepisu nie daje podstaw do tak kategorycznego stwierdzenia. Chybiony jest argument Wojewody związany z nakazem skierowanym do ustawodawcy zachowywania konsekwencji terminologicznej w granicach tej samej ustawy. Zauważyć bowiem należy, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wielokrotnie używa się pojęcia "obiekty budowlane" obok pojęcia "zabudowa", w tym także w art. 15 tej ustawy. Znamienne jest, że w art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów". Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że jeżeli ustawodawca miał zamiar objąć zakresem określonej normy obiekty budowlane, a więc budynki, budowle i obiekty małej architektury, to uczynił to wyraźnie. W związku z tym nie można twierdzić, że ten sam efekt ustawodawca zamierzał osiągnąć poprzez użycie pojęcia "zabudowa".

Zwrócić też należy uwagę na pewien aspekt celowościowy wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjęta w uchwale Rady Gminy [...] z [...] września 2019 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. definicja zabudowy powoduje, że nie określono parametrów zabudowy takich obiektów budowlanych, jak mosty, wiadukty, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale z gruntem związane urządzenia reklamowe, budowle sportowe i pomniki. Chodzi więc o obiekty budowlane, których parametry w dużym stopniu są zdeterminowane charakterem danego obiektu.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentu polegającego na wskazaniu, że w wyroku NSA z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2196/13, stwierdzono, odnosząc to do art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż obowiązek określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych, podnieść należy, że wyrok ten został wydany w innej sprawie i z tego powodu nie wiąże w rozpoznawanej sprawie. Jest on też świadectwem jedynie tego, że w przypadku nieprecyzyjnie sformułowanych przepisów rzeczą naturalną są przypadki różnej ich wykładni.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie dotyczącym powołanych wyżej przepisów nie jest zasadne, w związku z czym podlegało uchyleniu.

Druga podstawa kasacyjna.

Wojewoda zarzucał, że w planie miejscowym, którego dotyczy zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcie nadzorcze, nie określono parametrów zabudowy dla terenu kolejowego oznaczonego symbolem [...], co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło do naruszenia powołanych przepisów, gdyż warunki zabudowy na terenie kolejowym określają odrębne przepisy, w tym rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz.U. nr 151, poz. 987 ze zm.).

W ocenie NSA wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Wojewoda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trafnie zakwestionował argument Sądu pierwszej instancji, według którego określenie parametrów zabudowy na terenie kolejowym nie było wymagane, gdyż parametry te określają odrębne przepisy, w tym rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie. Zgodnie z § 1 ust. 3 powołanego rozporządzenia warunki techniczne budynków znajdujących się na obszarze kolejowym określają odrębne przepisy. W związku z tym, chociażby z tego powodu rozporządzenie to nie wyłącza obowiązku określenia w planie miejscowym parametrów zabudowy na terenach kolejowych. Trafny jest też argument Wojewody, że powołane rozporządzenie nie wyłącza takiego obowiązku, tak samo jak w odniesieniu do wszystkich innych obiektów budowlanych nie wyłącza go rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). W związku z tym należy stwierdzić, że co do zasady w planie miejscowym należy określić zasady, wskaźniki i parametry zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także dla terenów kolejowych. Jednakże w rozpoznawanej sprawie uchybienie, polegające na tym, że w planie miejscowym nie określono tych zasad, wskaźników i parametrów w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...], nie było istotne przede wszystkim z tego powodu, że jak wynika z tekstu planu miejscowego (§ 22), teren ten to "teren kolejowy obejmujący obszar kolejowy istniejącej linii kolejowej". Skoro wskazany teren obejmuje istniejącą linię kolejową to konieczność nowej zabudowy, w szczególności zabudowy budynkami, wystąpi w ograniczonym zakresie. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności, objętego zaskarżonym przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięciem nadzorczym, planu miejscowego w całości byłoby nieproporcjonalne do stwierdzonego uchybienia. Z kolei stwierdzenie nieważności tego planu w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] byłoby nieefektywne, gdyż sprowadzałoby się do tego, że teren ten nie byłby objęty planem, a więc także nie byłoby określenia zasad, wskaźników i parametrów zabudowy. Zauważyć należy, że z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) jednoznacznie wynika, że wojewoda może podając rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie wówczas, gdy uchwała rady gminy istotnie narusza prawo. Wskazane okoliczności w ocenie NSA świadczą o tym, że w tym przypadku naruszenie prawa nie było istotne.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji, mimo błędnego uzasadnienia, trafnie przyjął, iż rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie wyżej opisanym nie jest zasadne, w związku z czym podlegało uchyleniu.

Trzecia podstawa kasacyjna.

Wojewoda zarzucał, że w planie miejscowym, którego dotyczy zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcie nadzorcze, nie wydzielono liniami rozgraniczającymi terenu, który został przeznaczony na lokalizację, rozbudowę i budowę napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV i 400 kV, co stanowiło naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji zarzutu tego nie podzielił. Stwierdził, że w planie miejscowym "w sposób jednoznaczny i wyraźny" wyznaczono "na rysunku planu przebieg pasa technologicznego, oznaczony czerwoną szrafurą (zakreskowaniem), wzdłuż linii elektroenergetycznych". W ocenie NSA w skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano stanowiska Sądu pierwszej instancji, że teren przeznaczony na wskazane linie elektroenergetyczne nie został wydzielony. NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego teren ten jest wyraźnie oznaczony na rysunku planu. W ocenie NSA rysunek planu nie pozostawia wątpliwości, gdzie będą przebiegać wspomniane linie elektroenergetyczne. Nie ma także wątpliwości, gdzie będzie się znajdował pas technologiczny, na którym obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu. Wbrew temu co twierdzi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z legendy rysunku planu wynika, że oznaczenia graficzne dotyczące tego pasa technologicznego stanowią element obowiązujący, a nie informacyjny. Zauważyć też należy, że stanowisko Wojewody nie jest zbyt jasne. Być może organowi nadzoru chodzi o to, że pas technologiczny na rysunku planu nie został oznaczony linią, która zgodnie z legendą planu oznacza linię rozgraniczającą. Jednakże nie jest to istotne uchybienie.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie wyżej opisanym nie jest zasadne, w związku z czym podlegało uchyleniu.

Czwarta podstawa kasacyjna.

Wskazana podstawa kasacyjna związana jest § 17 ust. 1 pkt 1 lit. d planu miejscowego, którego dotyczy zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcie nadzorcze, dotyczącego terenu przeznaczonego na cmentarz, o treści "zakazuje się pochówku na terenie o rzędnej poniżej 145 m n.p.m.; dla terenu niespełniającego przedmiotowego warunku wymaga się podniesienia poziomu gruntu". Wojewoda w zaskarżonym przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięciu nadzorczym twierdził, że nie jest dopuszczalne ustalenie w planie miejscowym warunku pochówku w postaci obowiązku podniesienia poziomu terenu ponad określoną rzędną - 145 m n.p.m. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podniósł, że powołany przepis planu miejscowego stanowi przekroczenie kompetencji rady gminy w zakresie regulowania w planie miejscowym kwestii związanych z przeznaczaniem terenów na cmentarze.

W ocenie NSA wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna, gdyż kwestionowany przez Wojewodę przepis planu miejscowego może być wykładany, jako przepis wskazujący teren przeznaczony na cmentarz po spełnieniu określonych warunków, mianowicie podniesienia poziomu gruntu na określoną wysokość. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1473) cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. nr 52, poz. 315) wynika, że przy sytuowaniu cmentarza jedną z istotnych okoliczności jest poziom wód powierzchniowych (§ 2 ust. 1 pkt 1 oraz § 4). Rada Gminy w skardze twierdziła, że warunek pochówku w postaci podniesienia poziomu gruntu wynika z lokalizacji terenu cmentarza i możliwości podniesienia się poziomu wód gruntowych podczas wezbrań wód rzeki [...]. Podniosła także, że projekt planu został pozytywnie zaopiniowany przez Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego. Wojewoda twierdzeń dotyczących lokalizacji terenu cmentarza nie zakwestionował. W związku z tym § 17 ust. 1 pkt 1 lit. d planu miejscowego należy rozumieć jako wskazanie terenu przeznaczonego na cmentarz pod warunkiem, że jego rzędna będzie wyższa niż 145 m n.p.m. Tak rozumiany przepis planu nie stanowi przekroczenia kompetencji rady gminy wynikającej z art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W ocenie NSA, jeżeli w drodze wykładni przepis planu miejscowego może być rozumiany w sposób, który nie narusza prawa powszechnie obowiązującego, to brak podstaw do stwierdzenia jego nieważności w trybie postępowania nadzorczego.

Dodać należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił w zakresie zarzucanego naruszenia prawa niezrozumiałą i sprzeczną argumentację. Jednakże nie ma to znaczenia dla oceny podstawy kasacyjnej, gdyż po pierwsze, Wojewoda nie zarzucił naruszenia prawa w zakresie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, po drugie, istota sprawy została wyjaśniona w takim zakresie, że umożliwia Sądowi odwoławczemu odniesienie się do podstawy kasacyjnej.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji, mimo błędnego uzasadnienia trafnie przyjął, iż rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie wyżej opisanym nie jest zasadne, w związku z czym podlegało uchyleniu.

Piąta podstawa kasacyjna.

W zaskarżonym przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda twierdził, że Wójt Gminy [...] przedstawił mu w celu opublikowania uchwały w sprawie planu miejscowego w dzienniku urzędowym arkusze rysunku planu miejscowego, które nie obejmowały całego obszaru objętego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] września 2015 r., nr [...], o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł, że przedstawiono jeden arkusz w skali 1:5000, który nie obejmował całego tego obszaru, gdyż nie przedstawiono jednego z rysunków (rysunku nr 20) składających się na ten arkusz, oraz że przedstawiono pięć arkuszy w skali 1:2000, których obszary nie obejmowały całego obszaru objętego wspomnianą uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Twierdził też, że rysunki planu o takiej zwartości zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Ponadto podniósł, że Przewodniczący Rady Gminy [...][...] października 2019 r. przedstawił mu zupełny rysunek planu miejscowego na nośniku elektronicznym, który jednakże został sporządzony w skali 1:5000, która w świetle art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i okoliczności związanych z treścią planu miejscowego była niedopuszczalna.

Gmina w skardze twierdziła, że zastosowano rysunki o dwóch skalach ze względu na wielkość obszaru objętego planem i wynikającą z tego wielkość rysunku planu przy zastosowaniu większej skali. Wskazano, że przy zastosowaniu do całego obszaru planu miejscowego skali 1:1000 rysunek planu miałby wymiary 6,6 m na 9,6 m, a przy zastosowaniu skali 1:2000 3,3 m na 4,8 m. Podano, że skalę 1:5000 zastosowano do całego rysunku planu, obejmującego tereny wyłączone z zabudowy i przeznaczone pod zabudowę, zaś skalę 1:2000 do terenów zawartych w arkuszu mapy sporządzonym w skali 1:5000, ale przeznaczonych pod zabudowę. W końcu wyjaśniono, że w programie graficznym cały rysunek planu został sporządzony w skali 1:1000, zaś jego edycja została wykonana w skalach 1:5000 i 1:2000.

Sąd pierwszej instancji uznał, że art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został naruszony, jednakże naruszenie to nie było istotne, gdyż rysunek planu miejscowego pozostał czytelny. Powołał się przy tym na wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1916/17.

W skardze kasacyjnej Wojewoda kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było istotne, gdyż rysunek planu miejscowego jest czytelny. Powołał się przy tym na wyroki NSA z 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/10, i 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2583/13. Podniósł też, że z twierdzeń Gminy wynika, że wykonano niedopuszczalne przeskalowanie mapy wykorzystanej do sporządzenia planu miejscowego. Stwierdzenie to oparł na wyjaśnieniu Gminy, że rysunek planu wykonano w programie graficznym w skali 1:1000, zaś jego edycję wykonano w skalach 1:5000 i 1:2000. W końcu stwierdził, że wyjaśnienia Gminy rodzą wątpliwości dotyczące tego, który z dokumentów graficznych znajdujących się w aktach oraz przedstawionych w formie elektronicznej stanowi w istocie załącznik graficzny planu. Wojewoda odwołał się przy tym do twierdzeń zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym, dotyczących stanu rysunków przedstawionych mu w celu publikacji uchwały w sprawie planu miejscowego w dzienniku urzędowym.

Oceniając wskazaną podstawę kasacyjną przede wszystkim stwierdzić należy, że z Wojewódzkiego Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym opublikowano uchwałę Rady Gminy [...] z [...] września 2019 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. (Wojewódzki Dziennik Urzędowy z 2019 r., poz. [...]), wynika, że część graficzna planu miejscowego składa się z kilku arkuszy oznaczonych jako arkusze 1-1, 1-2, 1-3, 1-4 i 1-5. Arkusz 1-1 jest sporządzony w skali 1:5000, zaś arkusze 1-2, 1-3, 1-4 i 1-5 są sporządzone w skali 1:2000 i obejmują tereny zawierające się w arkuszu 1-1, przy czym nie obejmują one całego obszaru objętego tym arkuszem. Arkusz 1-1, jak wynika z poglądowego rysunku, powinien składać się z 32 części, jednakże opublikowano jego 31 części, bez rysunku nr 20.

Wojewoda w skardze kasacyjnej nie zakwestionował twierdzenia Gminy, według którego arkusze rysunku planu miejscowego sporządzone w skali 1:2000 dotyczą terenów przeznaczonych pod zabudowę, a arkusz rysunku planu miejscowego sporządzony w skali 1:5000 dotyczy tych terenów przeznaczonych pod zabudowę objętych arkuszami rysunków planu sporządzonych w skali 1:2000 oraz nadto terenów, które nie są przeznaczone pod zabudowę. Twierdzenia te znajdują potwierdzenie w załącznikach graficznych do planu miejscowego opublikowanych w dzienniku urzędowym oraz rysunkach przedstawionych Sądowi. W związku z tym stwierdzić należy, że tereny przeznaczone pod zabudowę są pokazane na rysunkach planu miejscowego sporządzonych w skali 1:2000 oraz w skali 1:5000, zaś tereny nie przeznaczone pod zabudowę są przedstawione na rysunku planu sporządzonym tylko w skali 1:5000. Stanowi to naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż skala 1:5000 jest dopuszczalna, gdy plan miejscowy sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, zaś plan miejscowy, którego dotyczy sprawa, nie został sporządzony wyłącznie z uwagi na takie cele. Niemniej naruszenie to nie jest istotne, gdyż tereny przeznaczone pod zabudowę zostały przedstawione na mapach sporządzonych w skali 1:2000. Taka skala w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych, w tym – jak wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wówczas gdy plan miejscowy jest sporządzany dla obszarów o znacznej powierzchni. Tego rodzaju szczególnie uzasadniony przypadek zachodził w rozpoznawanej sprawie, w której powierzchnia obszaru dla którego był sporządzany plan, była tak duża, że – jak wynika z wyjaśnień Gminy niezakwestionowanych przez Wojewodę w skardze kasacyjnej – mapa w skali 1:1000 miała by wymiary 6,6 m na 9,6 m. Zatem, w ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną, skoro tereny przeznaczone pod zabudowę zostały przedstawione na rysunku planu w dopuszczalnej skali 1:2000, to przedstawienie całego obszaru objętego planem miejscowym w skali 1:5000, mimo że nie obejmował on wyłącznie terenów przeznaczonych do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, nie stanowiło istotnego naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

NSA miał także na uwadze, że mimo zastosowania skali 1:5000 rysunek planu jest czytelny, w szczególności w stopniu umożliwiającym jego bezpośrednie zastosowanie w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę, gdyż w zakresie terenów przeznaczonych pod zabudowę zastosowano także rysunki planu w skali 1:2000. W ocenie NSA odwołanie się przez Wojewodę do powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroków NSA z 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/10, i 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2583/13, nie jest trafne, gdyż wyroki te zapadły w sprawach, w których tereny przeznaczone pod zabudowę zostały przedstawione wyłącznie na rysunkach planu w skali 1:5000.

Także nie jest trafne twierdzenie Wojewody o zastosowaniu niedopuszczalnego przeskalowania mapy wykorzystanej do sporządzenia projektu planu. Z powołanych przez Wojewodę wyjaśnień Gminy wynika, że chodziło o przeskalowanie, czyli zmianę skali, rysunku planu przygotowanego w programie graficznym, a nie przeskalowanie map wykorzystywanych do sporządzenia projektu planu.

Jeżeli zaś chodzi o pominięcie części rysunku planu miejscowego przy jego ogłaszaniu w dzienniku urzędowym, to nie jest to wada samej uchwały o planie miejscowym, lecz błąd popełniony podczas jej ogłaszania w oficjalnym publikatorze. Zauważyć należy, że w przedstawionej Sądowi dokumentacji znajduje się kompletny rysunek planu miejscowego.

W końcu odnosząc się do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącego wątpliwości w zakresie tego, co powinno stanowić załącznik graficzny planu miejscowego, to zauważyć należy, że publikując w dzienniku urzędowym określony akt Wojewoda wyraził brak wątpliwości w tym zakresie.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie wyżej opisanym nie jest zasadne, w związku z czym podlegało uchyleniu.

Mając to wszystko na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Wobec tego, że Wojewoda w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a Gmina w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.