Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2227/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 57 § 5 pkt 2, art. 156 § 1, art. 268a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 8 ust. 1, art. 11, art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 28
journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1206
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia ... października 2019 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi C. P. (dalej: "skarżący", "strona", "wnioskodawca") jest decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ") z [...] października 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP") z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieważności rozstrzygnięcia Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw (Regionalna Instytucja Finansująca; dalej: "RIF" lub "Fundacja MSP") z [...] lutego 2006 r. znak: [...] o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie.

Skarżący ubiegał się o przyznanie dofinansowania projektu pn. "Nowoczesne technologie informatyczne w ergonomicznym biurze wspierające ekspansję firmy doradczo-szkoleniowej na rynku polskim i zagranicznym" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (dalej: "SPOWKP"), lata 2004 - 2006, Priorytet 2 Bezpośrednie wsparcie przedsiębiorstw, Działanie 2.3 wzrost konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje.

[...] lutego 2006 r. Fundacja MSP poinformowała wnioskodawcę, że jego wniosek nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej i w związku z tym nie został zakwalifikowany do dalszej oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej. RIF wskazał, że wniosek nie spełnia następujących kryteriów formalnych określonych w Wytycznych dla wnioskodawców ubiegających się o udzielenie wsparcia w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw Działanie 2.3 wzrost konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje dla zgłaszanych projektów: 1) w projekcie ujęto koszty nie kwalifikowane: wdrożenie systemu oraz usługi projektowania stron www, niejasny koszt "drobny sprzęt biurowy", 2) brak potwierdzenia za zgodność z oryginałem kopii deklaracji PIT. Stanowisko RIF zostało utrzymane w piśmie PARP z [...] kwietnia 2006 r., którym uznano złożone w tym przedmiocie odwołanie skarżącego za bezzasadne.

[...] lutego 2014 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2006 r. o odrzuceniu jego wniosku o dofinansowanie z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2006 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z [...] maja 2014 r. organ ten utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z 4 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1642/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie z [...] maja 2014 r. stwierdzając, że pismo RIF z [...] lutego 2006 r. nie jest decyzją administracyjną, a tym samym nie służyły od niego środki zaskarżenia, w tym nadzwyczajne, jak stwierdzenie nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3046/15 uchylił wyrok WSA z 4 marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1856/17 wyjaśnił, że jest związany oceną NSA co do tego, iż kontrolowana informacja RIF ma cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym, ponieważ rozstrzygnięcie o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie z powodu uchybień formalnych zamyka stronie drogę do dofinansowania. Zatem odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej informacji była bezpodstawna. Skarga kasacyjna od wyroku z 16 stycznia 2018 r. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2420/18. NSA wskazał, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Fundacji MSP jest instytucja nadrzędna, czyli PARP.

Decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r. PARP orzekła następująco:

1) stwierdziła, że decyzja Fundacji MSP z [...] lutego 2006 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa,

2) odmówiła stwierdzenia nieważności ww. decyzji, gdyż od jej doręczenia minęło 10 lat, jak również wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] października 2019 r. nr [...],Minister utrzymał w mocy decyzję PARP. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzja RIF została podpisana przez M. G. - wiceprezesa Fundacji MSP. Na podstawie informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (KRS: 0000077462), organ ustalił, że w dacie wydania decyzji RIF, M. G. pełnił funkcję zastępcy prezesa zarządu Fundacji MSP, a sposób reprezentacji podmiotu był następujący: prezes zarządu, jego zastępca lub sekretarz z członkiem zarządu lub dyrektorem (kierownikiem) lub osobą posiadającą pełnomocnictwo zarządu. Minister wskazał, że dla ważności decyzji RIF konieczne było złożenie podpisu, poza pełniącym funkcję zastępcy prezesa zarządu Fundacji MSP M. G., także drugiej osoby pełniącej określoną funkcję w Fundacji, stosownie do sposobu reprezentacji wskazanego w odpisie z rejestru. Minister podzielił ocenę prawną PARP, że wada w zakresie podpisu, jaką obarczona jest decyzja RIF, stanowi naruszenie przepisów o właściwości. Organ oddzielił też stanowisko PARP, że w sprawie zaistniały przesłanki negatywne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji RIF z [...] lutego 2006 r., w postaci upływu ponad 10 lat od dnia jej doręczenia oraz nieodwracalności skutków prawnych. Minister wyjaśnił, że dofinansowanie w ramach SPOWKP stanowiło pomoc w formie bezzwrotnego wsparcia finansowego, udzielonego na zasadach refundacji, przeznaczonego na pokrycie części wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z publicznych środków wspólnotowych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i publicznych środków krajowych w formie dotacji. Z dniem [...] sierpnia 2013 r. nastąpiła wypłata salda końcowego w ramach SPOWKP, w tym samym dniu doszło do jego zamknięcia. W ramach tego programu od wskazanej daty były realizowane jedynie zadania związane z monitorowaniem kwot odzyskanych i pozostających do odzyskania, monitorowaniem projektów niezakończonych i zawieszonych, przekazywaniem środków z rachunku SPOWKP na rachunek Ministerstwa Finansów, przekazywaniem informacji o nieprawidłowościach i kontrolą trwałości projektu. Informacja o zamknięciu SPOWKP została przekazana przez Komisję Europejską pismem z [...] października 2013 r. Z uwagi na wygaśnięcie mechanizmu wsparcia przewidzianego w ramach SPOWKP, na podstawie obecnych przepisów nie jest możliwe udzielenie wsparcia w ramach SPOWKP, zatem doszło do nieodwracalności skutków prawnych wywołanych decyzją RIF. Zdaniem organu odwoławczego nieskuteczne były również pozostałe zarzuty skarżącego dotyczące uznania przez PARP daty wpływu do RIF przesyłki zawierającej wniosek o dofinansowanie, zamiast daty jej nadania oraz przyjęcia, że wniosek o dofinansowanie zawierał braki formalne. Regulacje dotyczące szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach SPOWKP zawarto w rozporządzeniu, a instytucja zarządzająca opracowała, na podstawie ówcześnie obowiązujących aktów prawnych, wytyczne dla wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (dalej: "Wytyczne"). W pkt 3.5.6 Wytycznych wskazano, że terminy składania wniosków zostaną ogłoszone na stronach internetowych PARP oraz w gazecie o zasięgu ogólnopolskim. Termin składania wniosków ustalono na [...] grudnia 2005 r., godz. [...]. W Wytycznych wskazano, że o zachowaniu terminu decyduje data wpływu wniosków do RIF. Z pkt 3.5.7 Wytycznych wynika, że informacja o dacie wpływu wniosku o dofinansowanie oraz nadaniu numeru referencyjnego w systemie SIMIK jest przesyłana wnioskodawcy przez RIF. Z akt sprawy wynika zaś, że pismem z [...] grudnia 2005 r., znak [...], RIF przekazała skarżącemu wymagane informacje, tj. datę wpływu ww. wniosku do RIF: [...] grudnia 2005 r. godz. [...], wypełniając tym samym dyspozycje zawarte w powołanych Wytycznych. Zgodnie natomiast z brzmieniem § 13 ust. 3 rozporządzenia, obowiązującym w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie, w razie stwierdzenia uchybień formalnych we wniosku złożonym najpóźniej na 7 dni przed upływem danego terminu składania wniosków, regionalna instytucja finansująca wzywa przedsiębiorcę do usunięcia tych uchybień w terminie 3 dni od wezwania. Według organu z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek o dofinansowanie wpłynął do RIF [...] grudnia 2005 r., a więc wniosek został złożony później niż siedem dni przed upływem terminu do składania wniosków, zatem RIF zasadnie dokonała odrzucenia wniosku. Minister wyjaśnił, że podniesione przez skarżącego kwestie oceny zgodności postanowień Wytycznych i rozporządzenia z podanymi przez niego aktami prawnymi nie mogą być przedmiotem oceny w prowadzonym postępowaniu odwoławczym w sprawie decyzji PARP. Minister uznał też za bezpodstawne zarzuty dotyczące uznania przez RIF jako niekwalifikowalnych wydatków wskazanych we wniosku o dofinansowanie, związanych z usługami projektowania stron internetowych, wdrożeniem systemu oraz zakupem drobnego sprzętu biurowego. Wyjaśnił, że zgodnie z Wytycznymi, kategorie wydatków kwalifikowalnych są zgodne z rozporządzeniem, a w § 9 rozporządzenia wskazano, że wydatkami kwalifikującymi się do objęcia wsparciem w zakresie inwestycji są poniesione po dniu złożenia wniosku o wsparcie wydatki na: zakup nowych środków trwałych, zakup wartości niematerialnych i prawnych, tj. inwestycji w wartości niematerialne i prawne, związanych z transferem technologii drogą nabycia praw patentowych, licencji, know-how, w tym nieopatentowanej wiedzy technicznej. Wydatek kwalifikowalny w rozumieniu przepisów rozporządzenia będzie stanowił zakup licencji czy autorskich praw majątkowych, a więc zakup projektowania stron www wskazany we wniosku o dofinansowanie nie spełniał kryteriów wydatku kwalifikowalnego. Ponadto uznanie za kwalifikowalny wydatku związanego z wykonaniem usług wdrożeniowych mogło nastąpić tylko w sytuacji, gdy jednocześnie przedsiębiorca nabywał te usługi łącznie ze środkiem trwałym lub wartością niematerialną i prawną. We wniosku o dofinansowanie nie sprecyzowano natomiast, z uruchomieniem którego produktu były związane usługi wdrożeniowe. W kwestii zarzutu dotyczącego niewłaściwej interpretacji kategorii wydatków "drobny sprzęt biurowy" organ zwrócił uwagę, że objaśnienia zawarte w załączniku nr 3 do wniosku o dofinansowanie (kol. C7 - Zakres rzeczowy projektu oraz kosztorys oraz harmonogram realizacji działań kwalifikowanych do wsparcia) jednoznacznie określają, iż należy precyzyjnie określać wszystkie wydatki kwalifikowane i niezbędne do realizacji działania będącego częścią planu wdrożenia projektu. Według organu sformułowanie "drobny sprzęt biurowy" nie stanowi wystarczającej informacji planowanego wydatku, umożliwiającego jego weryfikację i uznanie go za kwalifikowalny.

W skardze na decyzję Ministra z [...] października 2019 r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o jej uchylenie w całości, wraz z poprzedzającą ją decyzją PARP oraz zobowiązanie PARP do stwierdzenia nieważności decyzji Fundacji MSP z [...] lutego 2006 r. znak [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów procesu. W ocenie strony w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) dalej: "k.p.a.", czyli rażące naruszenia prawa, co implikuje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji RIF po upływie 10 lat od jej wydania oraz, iż decyzja RIF nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżący podniósł, że podpisanie decyzji RIF przez osobę nieuprawnioną (lecz zatrudnioną w organie właściwym do wydania decyzji) należy traktować jako rażące naruszenie prawa, co implikuje, iż decyzja RIF jest bezskuteczna. Strona nie zgadza się też z tezą Ministra, iż decyzja RIF wywołała nieodwracalne skutki prawne i podnosi, że dysponentem środków jest Skarb Państwa, a Instytucją Płatniczą jest Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju. Zarówno ustawa o Narodowym Planie Rozwoju jak i rozporządzenia wykonawcze nie zostały uchylone, a co najwyżej doszło do ich nowelizacji. Dla wnioskodawcy nie są istotne źródła z których płatnik czerpie środki finansowe (dzisiaj środki unijne - jutro nowy podatek) lecz fakt, iż formalnie Skarb Państwa jest władny udzielić dofinansowania. Strona nie zgadza się też z organem, iż fakt nieuznania daty stempla pocztowego do obliczania terminów nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Skarżący podkreślił, że Wytyczne organu - PARP działającego na terenie całej Polski nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Wytyczne mogłyby być wiążące wówczas gdyby procedura przyznawania dofinansowania miała charakter cywilny, jednakże procedura ta miała charakter administracyjny. Wytyczne są tylko wadliwą interpretacją obowiązujących przepisów a w szczególności § 13 Rozporządzenia MGiP z 27 sierpnia 2004 r. Skoro zaś definitywnie ustalono, iż mieliśmy do czynienia z postępowaniem o charakterze administracyjnym, to na podstawie art. 1 pkt 2 k.p.a., to właśnie k.p.a. regulowało postępowanie przed RIF, który jest "innym podmiotem powołanym z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do rozstrzygania w sprawach indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych". W takim stanie rzeczy obowiązuje art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a., który stanowi, iż termin jest zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Tym samym jedyną prawidłową interpretacją § 13 rozporządzenia MGiP z 27 sierpnia 2004 r. może być obowiązek uwzględnienia daty stempla pocztowego do obliczania terminów. Skarżący podniósł, że wniosek został nadany w urzędzie pocztowym we W. [...] grudnia 2005 r., przy wykorzystaniu usługi poczty kurierskiej "Pocztex", stanowiącej w rozumieniu przepisów prawa polską placówkę pocztową operatora publicznego. Przesyłkę nadawcy doręczono dopiero [...] grudnia 2005 r., gdyż [...] grudnia kurier, przybywszy na miejsce przed godziną 16, o godzinie 16:10 stwierdził, iż fundacja była zamknięta. Termin składania wniosków upływał [...] grudnia 2005 r., zatem nie uchybiono terminowi umożliwiającemu uzupełnienie ewentualnych braków formalnych, jakkolwiek w ocenie skarżącego żadne błędy nie wystąpiły. Skarżący zarzucił ponadto, że jego wniosek został niezasadnie odrzucony z powodu uznania, iż zakup usług projektowania stron internetowych dopiero prowadzi do wytworzenia wartości niematerialnej i prawnej a nie jest zakupem wartości niematerialnych i prawnych, którego koszt zakupu jest kwalifikowany. Skarżący zwrócił uwagę, że w Biznes Planie zostało określone, iż zamierza zlecić powstanie 10 stron www, a więc 10 opisów w formie elektronicznej zawierających elementy graficzne - innymi słowy utworów w rozumieniu ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Jedyną formą realizacji takiego zlecenia jest nabycie licencji lub też praw autorskich, a tym samym zakup wartości niematerialnych i prawnych, w zgodzie z definicją wartości niematerialnych i prawnych określonych ustawie o rachunkowości oraz w zgodzie z p. 4 Wytycznych. Oznacza to zakup od autora projektu licencji lub też praw autorskich na korzystanie z dedykowanego oprogramowania, które klasyfikowane są jako wartość niematerialna i prawna. Strony www, bo tak została określona kategoria wydatków we wniosku, to oprogramowanie dedykowane czyli tworzone na podstawie indywidualnej specyfikacji wnioskodawcy, wymagającej wykonania wielu czynności o charakterze usługowym, których zwieńczeniem jest zakup licencji lub praw autorskich od twórców oprogramowania. Informacja o zakupie stron WWW - czyli kategorii wydatków podlegających refundacji - znajduje się we wniosku, oraz na stronach Biznes Planu (7, 8 i 14). Zakup stron www - programów komputerowych jest więc kosztem kwalifikowanym, do których zaliczają się wartości niematerialne i prawne. W sposób alogiczny dokonano interpretacji pojęcia usługi wdrożeniowe. Wdrożenie systemu informatycznego polega na odpowiednim do potrzeb zamawiającego skonfigurowaniu funkcji, wprowadzeniu danych oraz prowadzeniu prac testowych sprawdzających poprawność funkcjonowania całości, a także na wprowadzaniu poprawek jeśli są konieczne. System informatyczny ma charakter zindywidualizowany i dopiero po wykonaniu prac wdrożeniowych może spełnić wymagania zamawiającego, określone w specyfikacji systemu. Tym samym zakup usług wdrożeniowych jest niezbędny w procesie uruchomienia środków trwałych, zgodnie z p. 5 Wytycznych. Pojęcie wdrożenia systemu jest tożsame z pojęciem uruchomienia systemu, którego to koszt jest uznany za kwalifikowany ("uruchomienie środków trwałych"). Według skarżącego organ w sposób niewłaściwy zinterpretował też kategorię wydatków "drobny sprzęt biurowy". Drobny sprzęt biurowy występuje w Biznes Planie łącznie ze sprzętem telekomunikacyjnym o łącznej wartości [...] zł netto. RIF jak i PARP błędnie uznał, iż opis jest zbyt ogólnikowy. Zgodnie z Wytycznymi dopiero rzeczywiście poniesione wydatki podlegają refundacji, a biznes plan stanowiący załącznik do wniosku przedstawia budżet projektu, w którym nie jest wymagana enumeracja każdego elementu podlegającego zakupowi. Skarżący podał, że celowo nie wymienił wszystkich detali dotyczących drobnego sprzętu biurowego, o łącznej wartość nie przekraczającej 2% wartości projektu, gdyż ten rodzaj środków trwałych charakteryzuję się różnorodnością i zmiennością dostępnych na rynku produktów, co może oznaczać, iż od momentu złożenia wniosku (grudzień 2005 r.) do czasu dokonywania zakupów (do 2008 r.) doszło np. do wprowadzenia na rynek nowych produktów, znacznych zmian cen czy też wycofania produktów z rynku.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów sąd nie stwierdził przesłanek do uwzględnienia skargi.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Ta instytucja, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym badany jest stan prawny oraz elementy konstytutywne sprawy administracyjnej w takim kształcie, jaki istniał w chwili wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpi wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, widocznej już przez proste zestawienie ich ze sobą. Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż dla stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności konieczne jest ustalenie, jakie skutki społecznogospodarcze wywołuje kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Tak też przyjął NSA w wyroku z 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10, stwierdzając, że "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy."

W rozpoznawanej sprawie do oceny legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia (informacji RIF z [...].02.2006 r.) mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. z 2004 r. nr 116, poz. 1006 z późn. zm.), dalej powoływana jako: "ustawa o NPR" oraz wydane na podstawie tej ustawy przepisy wykonawcze, a mianowicie: rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004 – 2006 (Dz. U. z 2004 r. nr 166, poz. 1744), rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004 – 2006 (Dz. U. z 2004 r. nr 197, poz. 2023) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004 – 2006 (Dz. U. z 2004 r. nr 233, poz. 2341).

W art. 8 ust. 1 ustawy o NPR określono, że w celu realizacji Narodowego Planu Rozwoju tworzy się: 1) sektorowe plany operacyjne; 2) regionalne plany operacyjne; 3) inne programy operacyjne; 4) strategię wykorzystania Funduszu Spójności. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o NPR właściwy minister lub zarząd województwa, dla programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, przygotowują, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, uzupełnienie programu uszczegółowiające system realizacji programu. Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o NPR właściwy minister lub zarząd województwa załącza, do uzupełnienia programu: 1) zasady kwalifikacji wydatków, określane w odniesieniu do terminów ich ponoszenia, podmiotu, który je ponosi, oraz kategorii wydatków związanych z realizacją projektu; 2) zasady wyboru projektów w ramach działań, uwzględniające skalę i trwałość korzyści społecznych, gospodarczych i przestrzennych oraz efektywność wykorzystania środków finansowych. Art. 11 ust. 5 ustawy o NPR stanowi, że uzupełnienie programu jest przyjmowane w drodze rozporządzenia właściwego ministra albo w drodze uchwały zarządu województwa. Stosownie do art. 11 ust. 6 ustawy o NPR na podstawie uzupełnienia programu dokonuje się wyboru projektów i zawiera umowy o dofinansowanie projektów z beneficjentem przez instytucję zarządzającą, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 7 dotyczy przypadków gdy instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem). W myśl art. 26 ust. 1 ustawy o NPR ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 (tj. publicznych środków wspólnotowych), projektów w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z system realizacji określonym w tych programach. Zgodnie z art. 28 ustawy o NPR właściwy minister w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia: 1) tryb składania i wzory wniosków o dofinansowanie realizacji projektu z funduszy strukturalnych, o których mowa w art. 26 ust. 1, 2) wzory umów o dofinansowanie projektów – mając na uwadze efektywne i skuteczne wykorzystanie środków służących do realizacji programów.

W wykonaniu art. 11 ust. 3 i 5 ustawy o NPR zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004 – 2006. W tym akcie normatywnym, w załączniku 8 "Zasady wyboru projektów w ramach działań", uregulowano postępowanie przed instytucjami dokonującymi wyboru projektów do przyznania im dofinansowania. Zgodnie z regulacją zawartą w części wstępnej załącznika 8: "Złożone wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie zgodnie z zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący zasadami formalnymi, techniczno-ekonomicznymi oraz merytorycznymi. Odpowiednia dla każdego działania Instytucja Wdrażająca wpisuje przyjęty wniosek o dofinansowanie do systemu SIMK, (który pełni również rolę bazy danych projektów), nadając mu numer referencyjny. Następnie dokonuje sprawdzenia zarejestrowanych wniosków o dofinansowanie pod względem formalnym. Ocena wniosku o dofinansowanie pod względem formalnym obejmuje: sprawdzenie terminu złożenia wniosku, sprawdzenie poprawności wypełnienia wniosku, sprawdzenie kompletności załączonych dokumentów. W przypadku stwierdzenia braków w dokumentacji, Beneficjent jest proszony o uzupełnienie wniosku o dofinansowanie w wyznaczonym terminie." W regulacji szczegółowej, dotyczącej Działania 2.3. Wzrost konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje (pkt 9 załącznika 8), wskazano, że wybór projektów odbywa się według ściśle określonych kryteriów. W zakresie kryterium "Ocena formalna oraz techniczno-ekonomiczna" wskazano: "RIF dokonuje oceny formalnej wniosku o dofinansowanie w celu wybrania wniosków o dofinansowanie, które zostaną poddane ocenie merytorycznej. Dla wniosków o dofinansowanie złożonych 7 dni przed upływem danego terminu składania wniosków RIF stosuje uprzywilejowany tryb oceny, tzn. w przypadku wykrycia uchybień formalnych RIF daje możliwość poprawienia wskazanych błędów w terminie 3 dni od wezwania. Jeżeli termin nie zostanie dotrzymany wówczas RIF odrzuca poprawiony wniosek o dofinansowanie tak jak wszystkie inne wnioski zawierające uchybienia formalne i informuje potencjalnego Beneficjenta o przyczynach odrzucenia wniosku. Wnioski o dofinansowanie prawidłowe pod względem formalnym RIF przekazuje PARP. RIF dokonuje oceny formalnej wniosku o dofinansowanie w terminie 18 dni od dnia upływu danego terminu składania wniosków. Za zasady formalne i techniczno-ekonomiczne punktów nie przyznaje się, ale muszą być one wszystkie spełnione. (...) Zasady formalne dla działania 2.3: wniosek o dofinansowanie złożono w terminie; wersja papierowa wniosku jest tożsama z wersją elektroniczną; załączono komplet dokumentów wymienionych we wniosku o dofinansowanie; Beneficjent jest małym lub średnim przedsiębiorcą, posiadającym siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z wyłączeniem mikroprzedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą poniżej 3 lat chyba, że prowadzi on firmę podejmującą działalność gospodarczą z wykorzystaniem zaawansowanych technologii o znaczącym potencjale rynkowym."

Wymogi formalne wniosku o dofinansowanie zostały ponadto uregulowane w § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004 – 2006. Zgodnie z powołanym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku) ubiegający się o dofinansowanie składa wniosek, o którym mowa w § 1 ust. 1, do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej lub regionalnej instytucji finansującej właściwej ze względu na rodzaj działania, w ramach którego jest składany wniosek: 1) w dwóch egzemplarzach w formie papierowej, sporządzonych przy użyciu aktualnego programu komputerowego udostępnionego przez instytucję płatniczą wraz z wymaganymi dokumentami potwierdzającymi dane podane we wniosku, określonymi w ogłoszeniu o rozpoczęciu rundy aplikacyjnej oraz 2) w formie dokumentu elektronicznego, sporządzonego przy użyciu aktualnego programu komputerowego, o którym mowa w pkt 1 (§ 2 ust. 1). Każdy egzemplarz wersji papierowej wniosku, o którym mowa w § 1 ust. 1, oraz dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 1, ma być: 1) trwale spięty; 2) parafowany na każdej stronie; 3) podpisany na ostatniej stronie przez osobę upoważnioną do reprezentowania ubiegającego się o dofinansowanie; 4) przekazany w zaklejonej kopercie (§2 ust. 2). Każdy egzemplarz kopii urzędowych odpisów dokumentów załączonych do wniosku, o którym mowa w § 1 ust. 1, ma być podpisany na pierwszej stronie przez osobę upoważnioną i opatrzony pieczęcią "za zgodność z oryginałem" lub adnotacją tej treści (§ 2 ust. 3).

Analiza kontrolowanego rozstrzygnięcia RIF z 24 lutego 2006 r. na gruncie przytoczonych wyżej przepisów prowadzi do uznania za prawidłowe stanowiska organów, że rozstrzygnięcie to nie jest obarczone wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa). Należy zwrócić uwagę, że RIF dokonując oceny formalnej wniosku wykroczył poza zakres kompetencji określony w załączniku 8 do rozporządzenia z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004 – 2006, dokonując oceny kwalifikowalności podanych we wniosku wydatków. Jednak ostatecznie rozstrzygnięcie RIF z [...] lutego 2006 r jest prawidłowe ponieważ stwierdzony w nim brak formalny wniosku o dofinansowanie, w postaci niepotwierdzenia za zgodność z oryginałem dołączonej do wniosku kopii deklaracji PIT, stanowi niezachowanie wymogu formalnego wniosku wynikającego z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004 – 2006. Tym samym RIF zgodnie z prawem odrzucił wniosek o dofinansowanie zawierający uchybienia formalne i poinformował potencjalnego beneficjenta o przyczynach odrzucenia wniosku. Nie stanowiło też rażącego naruszenia prawa przyjęcie przez RIF jako daty złożenia wniosku dnia wpływu wniosku do tego podmiotu, a nie daty nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku), co skutkowało brakiem zastosowania przez RIF uprzywilejowanego trybu oceny i wezwania strony do poprawienia wskazanych błędów, wobec uznania, że wniosek nie został złożony 7 dni przed upływem danego terminu składania wniosków. Należy bowiem mieć na uwadze, że ani z przepisów ustawy o NPR, ani też z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących zakres obowiązywania tego aktu normatywnego, nie wynikało wprost że do postępowań w przedmiocie przyznania dofinansowania, prowadzonych na gruncie ustawy o NPR znajdują również zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia ta była sporna w orzecznictwie i została rozstrzygnięta dopiero w drodze wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach zapadłych już po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia RIF (por. uchwała składu 7 sędziów z 22.02.2007 r. sygn. II GPS 3/06), a tymczasem za rażące można uznać takie naruszenie prawa, które jest jednoznaczne, oczywiste, niewymagające przeprowadzania złożonych analiz.

Sąd podziela stanowisko organu, że, że kontrolowane rozstrzygnięcie RIF zostało wydane przez podmiot nieuprawniony, a co za tym idzie, z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Art. 268a k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Z powyższego przepisu wynika, że upoważnienie do wydawania decyzji może być udzielone pracownikowi danej jednostki organizacyjnej, przy czym wybór upoważnionego pracownika należy do organu. Upoważnienie może być nadane do odwołania, na czas oznaczony albo w odniesieniu do określonych konkretnie spraw. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem, wykonuje on bowiem tylko kompetencje organu. Udzielone upoważnienie wywiera więc ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania w imieniu organu dotknięta jest wadą nieważności, przy czym taką wadę decyzji kwalifikuje się jako naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub rażące naruszenie prawa bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - por wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2317/13, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 639/97). Przeważający jest przy tym pogląd w piśmiennictwie i orzecznictwie, że sam brak powołania się w decyzji na upoważnienie nie pociąga za sobą nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie rzeczywiście istniało, co wymaga zbadania przez organ administracji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2014, s. 783-784) i powołane tam orzeczenia NSA i WSA; glosa B. Adamiak do wyroku SN z 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, Nr 10, poz. 190). Dokonane przez organy ustalenie, że kontrolowane rozstrzygnięcie zostało podpisane przez jednego członka zarządu fundacji działającej, jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (art. 1 ust. 1 pkt 2 k.p.a.), podczas gdy statut fundacji przewiduje reprezentację dwuosobową, prawidłowo zostało zakwalifikowane jako rozstrzygnięcie podpisane przez pracownika organu bez wymaganego zgodnie z art. 268a k.p.a. pisemnego upoważnienia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela wypracowany w orzecznictwie pogląd (por. wyrok NSA w Lublinie z dnia 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Lu 691/95; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 639/97), że podpisanie decyzji przez pracownika organu bez wymaganego upoważnienia spełnia przesłanki wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości), albowiem niczym nieuzasadnione byłoby stosowanie dalej idących konsekwencji prawnych w przypadku podpisania decyzji przez pracownika organu działającego bez prawidłowego umocowania niż w przypadku wydania decyzji przez organ niewłaściwy rzeczowo lub miejscowo. Do oceny naruszenia właściwości nie można też stosować reguł związanych z oceną zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro naruszenie właściwości organu do orzekania zostało przez ustawodawcę potraktowane, jako odrębna przesłanka nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W myśl art. 156 § 2 k.p.a. w przypadku, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. - to organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że w dacie rozstrzygania przez organy w postępowaniu nieważnościowym upłynął już dziesięcioletni termin od daty doręczenia kontrolowanego rozstrzygnięcia RIF. Już sam tego okresu stanowi przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia, a uprawnia organ jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Niesłuszny jest też zarzut skarżącego, że w sprawie nie zachodziła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a., w postaci powstania nieodwracalnych skutków prawnych. Wobec braku legalnej definicji pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., należy posiłkować się definicją tego pojęcia wypracowaną w judykaturze i doktrynie. Nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (tak za A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 20, 2017; por. wyrok SN z 6 kwietnia 1995 r., IN A RN 8/95, OSNAP 1995, nr 18). Sąd podziela stanowisko organu, że kontrolowane rozstrzygnięcie wywołało nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku obecnie z powodu zakończenia realizacji programu. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się odpis pisma Komisji Europejskiej z 2.10.2013 r. znak TM/regio.dga2.h.2(2013)3268333 oficjalnie informującego o zakończeniu programu. Nie jest zatem możliwe przyznanie dofinansowania w ramach programu pomocowego, którego realizacja już się zakończyła. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie jest też możliwe obecnie przyznanie dofinansowania z dowolnych publicznych środków krajowych, ponieważ środki przeznaczone na realizację programu były ściśle określone i limitowane w ustawie budżetowej (art. 25 ustawy o NPR) i w uzupełnieniu programu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o NPR (art. 29 ust. 2 ustawy o NPR, załącznik 1. Tablica finansowa dla SPO-WKP rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004 – 2006).

Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący ustalił okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonał prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.