Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 224/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art 1 ust 1; art 6; art 13; art 5 ust 2; art 16
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art 8 ust 1 i ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Danuta Kania (sprawozdawca), Ewa Grochowska-Jung, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M.A. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy P. do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. A. z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w części niezałatwionej pismem z dnia [...] lutego 2016 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącego M. A. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. (data wpływu do organu [...] lutego 2016 r.) M. A. zwrócił się do Wójta Gminy P. o udostępnienie, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", informacji w postaci "pełnych raportów wraz z załącznikami z przeprowadzonych badań w laboratoriach notyfikowanych przez Komisję Europejską zgodnie z wykazem dostępnym na stronie internetowej: [...], według procedur określonych w normie [...] dla reprezentatywnego modelu z rodziny urządzeń produkowanych przez producenta (tablica 1 str. 17 normy) w zakresie:

- efektywności oczyszczania dla parametrów - zgodnie z załącznikiem B normy (dla najmniejszego modelu z rodziny) wraz z informacjami według punku B.5,

- określenia właściwości podstawowych zgodnie z rozdziałem 5 i 6.3 normy,

- wytrzymałości konstrukcyjnej zbiorników - zgodnie z rozdziałem 6.2.1 i 6.2.2 normy (dla największego modelu z rodziny),

- wodoszczelności - zgodnie z załącznikiem A, rozdział 6.4 normy (dla wszystkich modeli z rodziny),

- trwałości materiału, z którego wykonane są zbiorniki POŚ zgodnie z rozdziałem 6.5 normy (SIWZ nr sprawy [...], rozdział VIII pkt 3 lit. b, tj. wykaz oświadczeń i dokumentów, jakie mają dostarczyć wykonawcy w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu i braku podstaw do wykluczenia z postępowania),

złożonych przez wszystkich wykonawców - oferentów postępowania o udzielenie zamówienia publicznego: "Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy P." (nr postępowania: [...])".

Wnioskodawca zwrócił się do organu o przesłanie powyższej informacji w formie skanów na podany adres email bądź w formie plików komputerowych zapisanych na płycie CD na wskazany adres zamieszkania.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy P., za pismem z dnia [...] lutego 2016 r. zatytułowanym "Informacja publiczna", przesłał wnioskodawcy skany dokumentów przedstawionych w ofertach do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego "Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy P." - znak: [...], przez następujących wykonawców:

1. Zakład Usługowo Handlowy [...] Z. D., ul. [...];

2. [...] S. T. ul. [...].

Jednocześnie organ stwierdził, iż dokumenty pozostałych wykonawców, tj.:

1. [...] T. B., ul. [...],

2. [...] Sp. z o.o. ul. [...],

3. [...] "[...]" K. W., [...],

4. [...] [...], T. B. [...] objęte zostały przez oferentów tajemnicą przedsiębiorstwa i na etapie postępowania nie zostały odtajnione.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. M. A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy P. polegającą na niewydaniu decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Wójta Gminy P. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku,

2) uznanie, na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

0 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa

i wymierzenie organowi, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywny w umiarkowanej wysokości;

3) wymierzenie organowi, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywny, na wypadek nie przekazania Sądowi niniejszej skargi, odpowiedzi na tę skargę oraz akt sprawy w terminie 15 dni od otrzymania niniejszej skargi;

4) zasądzenie od organu zwrotu podwójnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący podniósł, iż w odpowiedzi na złożony wniosek organ przesłał wnioskodawcy drogą mailową jedynie dwa spośród sześciu raportów wykonawców biorących udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego "Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy P." - znak: [...]" informując, że pozostałe raporty objęte zostały tajemnicą przedsiębiorstwa. Powyższe działanie organu jest nieprawidłowe.

Skarżący podkreślił, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś Wójt Gminy P. jest podmiotem obowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej.

Skarżący zaznaczył, iż wnioskował o udostępnienie wyników badań potwierdzających właściwości urządzeń wykorzystywanych przez wykonawców - oferentów w postępowaniu o udzielenie ww. zamówienia publicznego. Organ nie ujawnił tych informacji powołując się na zastrzeżenie tajemnicą przedsiębiorstwa. Utajnienie przedmiotowych danych jest całkowicie bezpodstawne. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej: "u.z.n.k.", przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Wnioskowane dane stanowią o tym, czy produkt jest zgodny z wymaganiami postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a co za tym idzie, czy dany wykonawca spełnia warunki tego postępowania. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.), dalej: "p.z.p.", postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne, a zatem informacje o produktach stosowanych przez wykonawców przy wykonaniu inwestycji, która jest inwestycją publiczną, nie mogą zostać zastrzeżone.

Powyższe stanowisko, zdaniem skarżącego, potwierdza pogląd zaprezentowany w orzeczeniu Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [...] listopada 2011 r. (sygn. akt: [...]), zgodnie z którym zasada wyrażona w art. 8 p.z.p. zapewnia pełną jawność prowadzonych postępowań oraz oznacza powszechny dostęp do informacji dotyczących dokumentacji przebiegu postępowania. Jawne są nie tylko dokumenty sporządzane w trakcie postępowania, ale także składane przez wykonawców, w tym w szczególności oferty składane przez wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia.

Skarżący zaznaczył, iż objęte wnioskiem raporty z badań potwierdzają zgodność stosowanych urządzeń z powszechnie obowiązującą normą europejską [...], co tym bardziej przemawia za ich jawnością.

Dodatkowo skarżący podniósł, iż powoływanie się na konieczność wyłączenia określonych danych z jawności wymaga podania istotnych powodów. Samo powoływanie się na klauzulę poufności bez jakiejkolwiek argumentacji, nie może uzasadniać uznania zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa za skuteczne. Objęcie dokumentu klauzulą poufności uniemożliwia weryfikację oferty wykonawcy. Powołując wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [...] czerwca 2012 r. (sygn. akt: [...]), skarżący podkreślił, iż obowiązkiem zamawiającego, w każdym przypadku zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, jest przeprowadzenie indywidualnego badania w odniesieniu do każdego zastrzeżonego dokumentu i stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki do zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa. Tak więc zamawiający powinien dokonać oceny, jaki charakter ma zastrzeżona informacja, a następnie ustalić, czy informacje zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa są takimi informacjami, które są nieznane ogółowi osób, które ze względu na prowadzoną działalność są zainteresowane jej posiadaniem, jak również, czy przedsiębiorca ma wolę, by dana informacja pozostała tajemnicą dla pewnych odbiorców i jakie niezbędne czynności przedsiębiorca podjął w celu zachowania poufności informacji.

Zdaniem skarżącego, uznając, iż wnioskowana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, Wójt Gminy P. winien był wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nie czyniąc tego organ uniemożliwił skarżącemu podjęcie środków prawnych w celu wdrożenia kontroli instancyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Podsumowując skarżący zaznaczył, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ dopuścił się bezczynności w zakresie w jakim nie zrealizował wniosku informacyjnego poprzez udostępnienie informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, bądź poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

Motywując wniosek o wymierzenie organowi grzywny na zasadzie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., skarżący wskazał, iż organ nie wywiązał się z obowiązku informacyjnego, zaś udzielając odpowiedzi na złożony wniosek wymijająco zasłonił się instytucją tajemnicy przedsiębiorcy, która w niniejszej sprawie nie może obowiązywać. Ponadto organ, pozbawiając obywatela prawa do kontroli decyzji administracyjnej, naruszył jego zaufanie do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Nadto wskazał, iż bezczynność organu zachodzi wówczas, gdyby w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Wójt Gminy P., wobec udzielenia odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2016 r. nie pozostawał w bezczynności, a co za tym idzie podjął działania nakazane prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdzają dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej polega na zaniechaniu realizacji wniosku informacyjnego zgodnie z przepisami ww. ustawy, w szczególności na niepodjęciu stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia żądanej informacji, bądź na niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy P. polegająca na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci "raportów wraz z załącznikami z przeprowadzonych badań w laboratoriach notyfikowanych przez Komisję Europejską zgodnie z wykazem dostępnym na stronie internetowej: [...], według procedur określonych w normie [...] dla reprezentatywnego modelu z rodziny urządzeń produkowanych przez producenta (...)", przedstawionych przez wykonawców w ofertach do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego "Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy P." - znak: [...].

Analizując niniejszą sprawę zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że Wójt Gminy P. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W świetle powołanych regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile odnosi się do faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.).

W ocenie Sądu, informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. posiada walor informacji publicznej. Skarżący ubiegał się bowiem o udostępnienie dokumentów złożonych przez oferentów w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego realizowanego przez Gminę P. Dokumenty te służyły zatem zamawiającemu do podjęcia decyzji w sprawie wyłonienia wykonawcy w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego "Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy P.".

Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego regulują przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164). Informacja o zamówieniach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 8 ust. 1 p.z.p. postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne. Celem zasady jawności wyrażonej w ww. przepisie jest zapewnienie wszystkim zainteresowanym zapoznania się z informacją o zamówieniu publicznym i dokumentacją postępowania. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 2 p.z.p. zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zamawiający nie ujawnia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą one być udostępniane, oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wykonawca nie może zastrzec informacji, o których mowa w art. 86 ust. 4 (ust. 3).

Z powyższego przepisu wynika, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wykazanie, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa musi nastąpić jednocześnie, przy czym to na wykonawcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego w ofercie informacje mieszczą się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 11 ust. 4 u.z.n.k.).

W świetle powyższych uwag uprawnione jest stanowisko, że informacja objęta wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Dokumenty złożone przez oferentów w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego niewątpliwie odnoszą się do organu władzy publicznej. W toku postępowania organ poddaje te dokumenty weryfikacji i ocenie pod kątem wyboru najlepszej oferty a więc "używa" ich do realizacji przewidzianych prawem zadań publicznych.

Skoro zatem w niniejszej sprawie spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. winien być rozpatrzony zgodnie z przepisami tej ustawy.

Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno - technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art.

15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zaznaczyć przy tym należy, że udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z ww. przepisami prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) oraz "tajemnica przedsiębiorstwa" (art. 11 ust. 4 u.z.n.k.), jakkolwiek zbliżone, nie są tożsame. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Wśród tych działań wymienia się np. konieczność poinformowania pracownika o poufnym charakterze wiedzy, techniki, urządzenia (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2631/13, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 193/13; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z ww. przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie ewentualnej decyzji umożliwia bowiem stronie a także sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego aktu, poznanie i ocenę motywów, jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia treści wnioskowanych dokumentów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nienaruszający dóbr chronionych, poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Natomiast w takiej sytuacji ocenie sądu rozpatrującego ewentualną skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podlega sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji, a w szczególności, czy nie niweczy ona pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2339/13, publ. j.w.).

Jeżeli natomiast podmiot obowiązany nie dysponuje żądaną informacją publiczną winien pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę mając na względzie, że taka informacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Również w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie dysponuje wnioskowaną informacją, lecz posiada wiedzę w gestii jakiego podmiotu ona się znajduje, powinien poinformować o tym wnioskodawcę.

W okolicznościach niniejszej sprawy Wójt Gminy P. w odpowiedzi na wniosek skarżącego przekazał mu, za pismem z dnia [...] lutego 2016 r., żądaną informację publiczną w postaci dwóch spośród sześciu raportów wykonawców biorących udział w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego zamówienia publicznego. W tym samym piśmie organ poinformował skarżącego, że raporty pozostałych czterech wykonawców, objęte zostały przez nich tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i na etapie postępowania nie zostały odtajnione.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził po stronie organu stan bezczynności w realizacji wniosku skarżącego w zakresie pozostałych czterech raportów. Stan ten, jak wynika z akt sprawy, nie ustał do daty wyrokowania. Organ bowiem nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej w formie czynności materialno- technicznej, ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Za akt administracyjny nie może być bowiem uznane pismo informacyjne organu z dnia [...] lutego 2016 r., które nie zawiera konstytutywnych elementów decyzji, określonych w art. 107 § 1 k.p.a., w tym rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ze względu na wyłączenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy istniały podstawy do zobowiązania Wójta Gminy P. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r., w części niezałatwionej pismem z dnia [...] lutego 2016 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując wniosek organ udostępni wnioskowaną informację publiczną, bądź, w sytuacji gdy dojdzie do przekonania o konieczności wyłączenia żądanych dokumentów z jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), wyda decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Uwzględni przy tym, że decyzja powinna spełniać wymogi, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. j.w.). Z powyższego wynika, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie zaistniała w niniejszej sprawie. Bezczynność organu była konsekwencją niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wynikała natomiast z lekceważenia strony skarżącej, czy też z celowego przedłużania postępowania. Regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni. Zaznaczyć przy tym należy, że odpowiedź Wójta Gminy P. na wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r., choć niepełna, została udzielona w 14-dniowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Za pismem tym organ częściowo udostępnił wnioskowaną informację publiczną. Organ nie uchylał się zatem od udzielenia odpowiedzi, lecz nieprawidłowo przyjął, że uznanie wnioskowanych dokumentów za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa nie wymaga wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Z tych względów Sąd nie stwierdził przesłanek do wymierzenia organowi - na wniosek skarżącego - grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił.

Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w sytuacji nieprzekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy w ustawowym terminie, a nie "na wypadek" niezastosowania się do tych obowiązków, jak wnosił skarżący.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił i orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił jak w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a, na które to składają się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Skarżący, co należy podkreślić, nie uzasadnił wniosku o zasądzenie "podwójnych kosztów postępowania", zaś Sąd, uwzględniając nakład pracy pełnomocnika w postępowaniu, nie stwierdził z urzędu podstaw do zasądzenia kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości wyższej, niż stawka minimalna, o której mowa w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).