Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 826/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2, art. 30  ust. 1 pkt 3, art. 30a ust. 8, art. 31 ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
Teza: Nie do pogodzenia z zasadami określonymi art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), a także z zasadami dobrej administracji, jest sytuacja, kiedy to rolnik, którego - co do zasady - obciąża obowiązek wykazania podnoszonych przez siebie twierdzeń, udowodnić musi również fakt wywiązania się przez organ z obowiązku nałożonego na niego przez prawo.

TEZY

Nie do pogodzenia z zasadami określonymi art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), a także z zasadami dobrej administracji, jest sytuacja, kiedy to rolnik, którego - co do zasady - obciąża obowiązek wykazania podnoszonych przez siebie twierdzeń, udowodnić musi również fakt wywiązania się przez organ z obowiązku nałożonego na niego przez prawo.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1069/11 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1069/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w zakresie odmowy przyznania płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych i nałożenia sankcji w wysokości 671,59 zł, oddalił skargę w pozostałej części oraz stwierdził, że do chwili uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2011 r. o nałożeniu sankcji w wysokości 671,59 zł.

Relacjonując przebieg postępowania, Sąd I instancji podał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. powołaną wcześniej decyzją z dnia [...] maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 1, 2, i 2b, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o płatnościach), art. 57 ust. 3, art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r. s. 1 ze zm.) oraz w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku L. W. o przyznanie płatności na rok 2010:

- przyznał L. W. płatności na rok 2010 w wysokości 17.264 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 14.805,45 zł, w tym środki unijne 14.805,45 zł, środki krajowe 0,00 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 2.458,57 zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 2.458,57 zł;

- odmówił przyznania L. W. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, a także płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych i nałożył sankcję w wysokości 671,59 zł.

L. W. odwołał się od powyższej decyzji, wyjaśniając, że działki rolne AD, AE, AF nie były ugorowane w 2010 r. Na tych działkach został obsiany groch siewny odmiany pastewnej z przeznaczeniem na paszę białkową dla krów mlecznych. Obfite opady deszczu w poprzednim sezonie wegetacyjnym sprawiły, że obsiana roślina, która cechuje się małym zapotrzebowaniem wodnym, bardzo słabo się rozwinęła i jednocześnie szybko zakończyła okres wegetacji. Obfite opady sprawiły, że zbiór grochu został opóźniony o około 4 tygodnie. W tym czasie nastąpiła silna presja chwastów, które przysłoniły niskie z natury rośliny grochu. Obfite opady sprawiły, iż rośliny grochu zostały mocno przygniecione do gruntu i przerośnięte przez chwasty. Jednakże wszystkie działki rolne były w 100 % uprawiane, a wynik kontroli jest niezgodny ze stanem faktycznym. Uprawy zostały zebrane z całkiem przyzwoitym plonem, co mogą potwierdzić kombajnista i sąsiedzi.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że przedmiotem rozpoznania był wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, złożony przez L. W. w dniu [...] kwietnia 2010 r. Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (grupa upraw JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 26,57 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do powierzchni 20,32 ha, o przyznanie "płatności zwierzęcej", deklarując 6,06 ha trwałych użytków zielonych, a także o przyznanie płatności do roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych do powierzchni 4,46 ha.

W dniu [...] września 2010 r. Inspektorzy Biura Geodezji i Informacji Terenowej przeprowadzili w gospodarstwie strony kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni gruntów rolnych zadeklarowanych przez stronę do płatności we wniosku na 2010 r., w wyniku której stwierdzono zawyżenie powierzchni działek rolnych:

- AC, AC 1, AC 2 zadeklarowana powierzchnia tych działek rolnych była większa od powierzchni stwierdzonej; wnioskodawca zadeklarował 0,70 ha, stwierdzono powierzchnie tych działek po 0,62 ha,

- D zadeklarowano powierzchnię 1,70 ha, natomiast stwierdzono 1,56 ha,

- P i P 1 zadeklarowano powierzchnie po 2,04 ha, stwierdzono odpowiednio 1,94 ha i 1,34 ha.

Ponadto w stosunku do działek rolnych AD1 UPO, AD2 ST, AE1, AE2 ST, AF1 UPO, AF2 ST zastosowano kod kontrolny DR 7, oznaczający, że stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana.

W zakresie działki rolnej I o powierzchni deklarowanej 0,10 ha zastosowany został kod DR 4 mówiący o tym, że stwierdzona powierzchnia działki wynosi 0,05 ha, czyli nie spełnia warunku minimalnej wymaganej powierzchni 0,10 ha.

Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z każdej kontroli przeprowadzonej na miejscu sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Przepis art. 30a ust. 8 ustawy o płatnościach stanowi, że w przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła. Z akt sprawy wynika, że strona nie wniosła zastrzeżeń do raportu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy o płatnościach, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności przysługuje wsparcie specjalne w formie specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych uprawianych w plonie głównym, do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. Na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie gatunków roślin, do uprawy których może zostać przyznana specjalna płatność obszarowa do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (Dz. U. Nr 39, poz. 213). Wśród gatunków roślin kwalifikujących się do wsparcia wymieniono m.in. groch siewny, jednak w ocenie organu odwoławczego zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazuje, ze prawidłowo zastosowano kod pokontrolny DR 7 w zakresie działek rolnych AD1 UPO, AD2 ST, AE 1, AE2 ST, AF1 UPO, AF2 ST. Wykonawca kontroli stwierdził na działkach ugór, kwalifikujący się do jednolitej płatności obszarowej. Natomiast nie stwierdził na tych działkach roślin kwalifikujących się do otrzymania uzupełniającej płatności obszarowej UPO ani płatności do roślin strączkowych ST.

Organ II instancji odniósł się do argumentacji strony w zakresie dotyczącym obfitych opadów powodujących przygniecenie uprawy i przerośnięcie chwastami. Wyjaśnił, że w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 określono przypadki działania siły wyższej i okoliczności nadzwyczajne, które mają być uznawane przez państwa członkowskie. Pouczył stronę, jakie należy podjąć działania, aby zachować prawo do pomocy i uniknąć sankcji z tytułu niewypełnienia zobowiązań, w przypadku wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

W zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych organ odwoławczy stwierdził, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wynosiła 22,95%, dlatego zasadnie organ I instancji zastosował przepis § 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą w zw. z art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do uzupełniającej płatności podstawowej, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% lecz nie więcej niż 50%, odmawia się płatności.

Z kolei w zakresie specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych organ odwoławczy stwierdził, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu wynosiła ponad 50%, prawidłowo zatem organ I instancji zastosował przepis art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Wysokość sankcji wieloletnich wynosi 671,59 zł.

L. W. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., podtrzymując zarzuty zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. oświadczył, że sporne działki były obsiane groszkiem. Wyjaśnił, że nie otrzymał raportu z czynności kontrolnych dokonanych w dniu [...] września 2010 r. i dlatego nie składał zastrzeżeń. O tym, że nie przyznano mu płatności dowiedział się z decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie odmowy przyznania płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych i nakładającym sankcję w wysokości 671,59 zł; na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części; a także w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że do chwili uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie utrzymującym w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu sankcji w kwocie 671,59 zł.

Sąd I instancji zauważył, że z zapisów raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] września 2010 r. wynika, że rolnik nie został powiadomiony o kontroli. Organ nie wykazał, że przed wydaniem decyzji doręczono stronie przedmiotowy raport. Przedstawił wprawdzie zbiorcze potwierdzenie nadań przesyłek poleconych z dnia 30 marca 2011 r., w którym w pozycji 8 potwierdzenia wskazano, jako adresata skarżącego. Jednakże w ocenie Sądu złożony dokument nie stanowi dowodu potwierdzającego, iż zawartość przesyłki stanowił raport z przeprowadzonych czynności kontrolnych ani dowodu faktycznego doręczenia przedmiotowej przesyłki adresatowi. Złożone zestawienie nie zawiera informacji określającej zawartość przesyłki pocztowej, której adresatem był skarżący. Ponadto nie przedstawiono dowodu doręczenia przesyłki adresatowi. Wobec powyższego nie było możliwe przyjęcie, by raport doręczono stronie i miała ona możliwość poznać jego treść i wnieść zastrzeżenia. Tymczasem uprawnienie rolnika do wniesienia zastrzeżeń do ustaleń raportu w formie pisemnej, w terminie 14 dni od daty jego doręczenia, przewiduje przepis art. 30a ust. 8 ustawy o płatnościach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że stosownie do art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Strona na okoliczność obsiania spornych działek grochem, a następnie zbioru plonów, zgłosiła wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków. Zdaniem Sądu I instancji, wobec nieudokumentowania doręczenia rolnikowi raportu z czynności przeprowadzonych w dniu [...] września 2010 r. nie została wyjaśniona okoliczność zapewnienia rolnikowi prawa do zgłoszenia zastrzeżeń do raportu. Organ nie ustalając tej okoliczności naruszył przepis art. 3 ust. 2 ustawy. Pozbawił tym stronę przewidzianego w art. 3 ust. 3 ustawy prawa udowodnienia faktu obsiania działek grochem.

Sąd I instancji nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenie, czy i kiedy przedmiotowy raport został doręczony stronie. Jeżeli organ nie ustali okoliczności doręczenia raportu, zobowiązany będzie doręczyć raport skarżącemu, celem umożliwienia zgłoszenia w terminie 14 dni zastrzeżeń do ustaleń w nim zawartych. Jeżeli strona w zastrzeżeniach zgłosi wnioski dowodowe, w tym z zeznań świadków, organ rozważy ich zasadność, wydając stosowne postanowienie.

Natomiast w przypadku ustalenia, że raport został jednak doręczony stronie i w terminie 14 dni nie zgłosiła ona zastrzeżeń, Sąd uznał, że organ będzie zwolniony z obowiązku wypowiedzenia się w zakresie wniosków dowodowych zmierzających do podważenia wyników kontroli, zgłoszonych w odwołaniu.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie oddalające skargę w pozostałym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że żądania strony zostały uwzględnione przez organ w części po weryfikacji wielkości działek zgłoszonych we wniosku.

W ocenie Sądu, przyjęte wielkości działek oraz przeprowadzone wyliczenia rachunkowe w zakresie przyznanych kwot są prawidłowe.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w L., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że zbiorcze potwierdzenie nadań przesyłek poleconych z dnia 30 marca 2011 r. (poz. 8) nie stanowi dowodu, iż zawartość przesyłki stanowił raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] września 2010 r., a w konsekwencji nie została wyjaśniona istotna w sprawie okoliczność zapewnienia rolnikowi prawa do zgłoszenia zastrzeżeń do raportu w sytuacji, gdy nr przesyłki poleconej nr [...] wskazany jest w przedmiotowym raporcie w poz. 102 i jest on zgodny z numerem przesyłki poleconej ujawnionym w poz. 8 zbiorczego potwierdzenia nadań przesyłek, a zatem nie może budzić wątpliwości, iż zawartość ww. przesyłki stanowił przedmiotowy raport, a uchylenie decyzji na tej podstawie nastąpiło z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, ze względu na to, iż zdaniem Sądu wydana została z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie przez organ okoliczności doręczenia skarżącemu raportu i tym samym pozbawienie strony prawa zgłoszenia zastrzeżeń do niego oraz udowodnienia faktu obsiania działek grochem, w sytuacji, gdy w toku postępowania przed organami skarżący nie zgłaszał zarzutów dotyczących niedoręczenia mu raportu oraz niemożności wniesienia do zastrzeżeń,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, ze względu na to, iż zdaniem Sądu wydana została z naruszeniem ww. przepisów postępowania poprzez pozbawienie strony prawa udowodnienia faktu obsiania działek grochem, w sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego organ rozpatrzył zarzuty skarżącego co do błędnych ustaleń poczynionych w toku czynności kontrolnych w dniu [...] września 2010 r. i dopiero na podstawie czynności poczynionych w toku postępowania odwoławczego potwierdził stan faktyczny ustalony przez organ I instancji,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach oraz w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR ze względu na to, iż zdaniem Sądu organ pozbawił stronę przewidzianego w art. 3 ust. 3 ustawy prawa udowodnienia faktu obsiania działek rolnych, w sytuacji gdy strona nie wnosiła w toku postępowania odwoławczego żadnych środków dowodowych na okoliczność wykazania, iż działki rolne AD, AE i AF były obsiane grochem siewnym.

Ponadto organ zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie:

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 30a ust. 8 ustawy o płatnościach oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż w stanie faktycznym przedmiotowy przepis ma zastosowanie w sytuacji, gdy art. 30a ust. 8 ustawy ma zastosowanie do kontroli regulowanych w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. kontroli zatwierdzonych przetwórców owoców miękkich lub zatwierdzonych skupujących owoce miękkie, zaś sprawa objętej skargą dotyczy kontroli w ramach złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 w tym płatności bezpośredniej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca),

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach poprzez pominięcie przedmiotowego przepisu w niniejszym stanie faktycznym, a który to przepis ma zastosowanie w stanie faktycznym sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator w sposób opisowy wyjaśnił wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej.

Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjne nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zatem sprawę nie w jej całokształcie, jak ma to miejsce przy kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, lecz wyłącznie pod kątem przepisów wskazanych w kasacji, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Strona skarżąca oparła skargę na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zasadą jest, że w przypadku, kiedy skarga kasacyjna obejmuje zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów prawa procesowego w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów procesowych, bowiem dopiero po stwierdzeniu, że wyrok zapadł po przeprowadzeniu zgodnego z prawem postępowania można ocenić, czy nie doszło do naruszenia prawa materialnego. W kontrolowanej sprawie od zasady tej należy jednak odstąpić, bowiem zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisu art. 30a ust. 8 ustawy o płatnościach w przypadku jego zasadności kreuje zakres i kierunek prowadzonego postępowania dowodowego, do czego z kolei sprowadzają się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego.

Zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego sprowadza się do wskazania, że Sąd rozstrzygając sprawę wadliwie zastosował przepis art. 30a ust. 8 ustawy o płatnościach w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy tj. przyjęcie, iż w stanie faktycznym przedmiotowy przepis ma zastosowanie w sytuacji, gdy art. 30a ust. 8 ustawy ma zastosowanie do kontroli regulowanych w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. kontroli zatwierdzonych przetwórców owoców miękkich lub zatwierdzonych skupujących owoce miękkie, zaś sprawa objętej skargą dotyczy kontroli w ramach złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 w tym płatności bezpośredniej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca). Zarzut ten jest uzasadniony, nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W zakresie oceny przeprowadzonych czynności kontrolnych zgodnie z zarzutem skargi kasacyjnej miał zastosowanie przepis art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach. Zauważyć jednak należy, że brzmienie tego przepisu, co do potrzeby doręczenia raportu i terminu do złożenia ewentualnych zastrzeżeń jest identyczne z regulacjami zawartymi w art. 30a ust. 8 tej ustawy. W takiej sytuacji stwierdzić należy, iż aczkolwiek w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, jednak z uwagi na tożsamość obu regulacji ostatecznie odpowiada ono prawu.

W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kasator wskazał naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 i w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach i w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zarzut ten sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości uchylenia przez Sąd I instancji części zaskarżonej decyzji z uwagi na przyjęcie, iż zachodzi wątpliwość, czy skarżącemu dostarczono raport z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd oceny materiału dowodowego, która doprowadziła do konkluzji, iż zachodzi wątpliwość, czy L. W. doręczony przedmiotowy raport, co umożliwiłoby mu zgłosić na piśmie umotywowane zastrzeżenia.

Zarzuty z zakresu naruszenia przepisów prawa procesowego nie są uzasadnione.

Co do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. podnieść należy, iż Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszenia tego przepisu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku, co wynika z zacytowanej treści przepisu, stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje - perswazyjną oraz kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10, LEX nr 746689).

Uzasadnienie wyroku w przedmiotowej sprawie spełnia, przypisane mu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogi. Uzasadnienie zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W związku z uchyleniem decyzji uzasadnienie zawiera również wskazania w jaki sposób należy uzupełnić materiał dowodowy sprawy. Zupełnie odmienną kwestią jest okoliczność, że kasator nie aprobuje dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego, jednak z pewnością można stwierdzić, że sporządzone przez Sąd uzasadnienie wyroku wymogi określone w art. 141 § 1 p.p.s.a. wypełnia.

Przechodząc natomiast do problemu oceny materiału dowodowego dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. w zakresie niewykazania przez organy, że skarżącemu doręczono raport z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r. Poza sporem pozostaje, że L. W. nie został zawiadomiony o przedmiotowej kontroli i podczas jej przeprowadzania nie był obecny. Według jego twierdzeń, o jej wynikach dowiedział się po otrzymaniu decyzji.

Stanowisko Sądu I instancji w kwestii niewykazania przez organ okoliczności otrzymania raportu przez rolnika zasługuje na aprobatę. W uzasadnieniach decyzji organu brak jest analizy, czy po pierwsze nie było możliwości, by w przesyłce poleconej wysłanej w dniu 30 marca 2011 r. została wysłana inna korespondencja, niż przedmiotowy raport, a po drugie w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, który potwierdziłby fakt, że L. W. przesyłkę zawierającą raport fizycznie otrzymał.

Z treści art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach wynika, że w przypadku, kiedy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie może, w terminie 14 dni od jego doręczenia, zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie. Przepis ten stanowi gwarancję możliwości skontrolowania zasadności poczynionych podczas kontroli ustaleń. Powołany przepis należy wiązać z treścią art. 3 ust. 3 tej ustawy, który nakłada na rolnika obowiązek przedstawiania dowodów, dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przepis art. 31 ust. 1 ustawy o płatnościach nakłada na organ obowiązek doręczenia rolnikowi raportu. Ponieważ doręczenie raportu otwiera dla rolnika termin do złożenia umotywowanych zastrzeżeń koniecznym jest aby organy, które przecież w sposób profesjonalny zajmują się rozpatrywaniem wniosków o przyznanie płatności, zabezpieczyły sobie możliwość wykazania, na wypadek odmiennych twierdzeń beneficjenta, że do doręczenia raportu rzeczywiście doszło. Rozwiązaniem w takiej sytuacji mogłoby być doręczenie przesyłki za potwierdzeniem odbioru, bo przecież, jeżeli organ nie jest w stanie ustalić, kiedy fizycznie to doręczenie nastąpiło nie ma również możliwości stwierdzenia, kiedy rozpoczął bieg termin do wniesienia zastrzeżeń i kiedy upłynął.

Nie do pogodzenia z zasadami określonymi art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, a także z zasadami dobrej administracji jest sytuacja, kiedy to rolnik, którego - co do zasady - obciąża obowiązek wykazania podnoszonych przez siebie twierdzeń, udowodnić musi również fakt wywiązania się przez organ z obowiązku nałożonego na niego przez prawo.

Prowadząc ponownie postępowanie, organy będą zobligowane zrealizować wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie okazały się uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.