Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 656/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 48  ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Handlowej w R. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Spółdzielni Handlowej w R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. nakazuje zwrócić ze Skarbu Państwa (Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz [...] Spółdzielni Handlowej w R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] marca 2020r., znak: [...], na podstawie art 48 ust. 2 i ust. 3, art. 83 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), zwanej dalej: "pb", oraz art 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej: "k.p.a.", wstrzymał z urzędu roboty budowlane związane z odbudową i rozbudową placu manewrowo - postojowego, w skład którego wchodzi:

1/ nawierzchnia w kształcie prostokąta o powierzchni 27,80rn˛, utwardzona betonową kostką ażurową,

2/ nawierzchnia w kształcie trapezu o powierzchni 426,53m˛, utwardzona betonową kostką polbruk,

zrealizowanego na działce o nr geod. [...] położonej w R. przy ul. [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na K. z/s w R. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w R. w terminie do dnia [...] maja 2020 roku następujących dokumentów:

1/ decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji polegającej na legalizacji odbudowy i rozbudowy placu manewrowo - postojowego na działce o nr geod. [...] położonej w R. przy ul. [...];

2/ czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi na przedmiotową odbudowę i rozbudowę, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego;

3/ zaświadczenia o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu budowlanego;

4/ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia stwierdzono, co następuje:

Dnia [...].10.2019r. organ przeprowadził oględziny nieruchomości przy ul. [...] w R. (działka o nr [...]). Właścicielem ww. działki jest M. G. i M. G., a jej obecnym posiadaczem jest K. w R. (inwestor). Podczas oględzin ustalono, że na ww. działce znajduje się budynek handlowy (market branży spożywczej) oraz utwardzony plac w skład którego wchodzą: od strony północnej budynku handlowego - nawierzchnia w kształcie prostokąta o powierzchni 114,00m˛ utwardzona betonową kostką ażurową i nawierzchnia w kształcie trapezu o powierzchni 426,53m˛ utwardzona betonową kostką polbruk oraz od strony zachodniej ww. obiektu - nawierzchnia w kształcie trapezu o powierzchni 44,85m˛ utwardzona kostką betonową polbruk. W trakcie kontroli wyżej opisany plac od strony północnej użytkowany był w części jako manewrowy (jedyny dojazd samochodów dostawczych do zaplecza sklepu) do obsługi towarowej budynku handlowego usytuowanego na ww. działce oraz w części pełnił funkcję postojową (parkingu) dla klientów i obsługi sklepu, natomiast plac od strony zachodniej jako dojście m.in. do kotłowni oraz utwardzenie pod kontenery na odpady komunalne. Uczestniczący podczas kontroli upoważniony przedstawiciel inwestora oświadczył, że "po przejęciu lokalu w dniu [...] sierpnia 2019r. okazało się, że utwardzenie [...] zastało zniszczone, a więc dokonałem odtworzenia ww. utwardzenia. Dodatkowo w celu wyhamowania przepływu wód gruntowych na działkę sąsiednią zamontowałem ażurowe płyty betonowe. Sądziłem, że na ww. prace niepotrzebne są zezwolenia, potraktowałem je jako prace naprawcze". Przedstawiciele inwestora oraz współwłaściciel nieruchomości o nr geod. [...] nie przedstawili dokumentów potwierdzających legalność odbudowy i rozbudowy placu manewrowo postojowego, przedłożyli natomiast kopię mapy do celów projektowych opracowanej w dniu [...].07.2019r. przez uprawnionego geodetę na potwierdzenie złożonych wyjaśnień.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zakwalifikował ww. plac manewrowo-postojowy jako obiekt budowlany o łącznej powierzchni 540,53m˛ przeznaczony dla więcej niż 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych i jako plac manewrowy dla samochodów dostawczych dostarczających towary do sklepu, na potwierdzenie przytaczając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przepisy art. 3 pkt 1, pkt 6, pkt 7, art. 28 i art. 29 ustawy z dn. 07.07.1994r. Prawo budowlane oraz § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2019r. poz. 1065), zwane dalej: "rozporządzeniem". Po dokonaniu pomiarów, zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia (w szczególności z § 21 ust. 1) na ww. placu po uwzględnieniu dróg dojazdowych i manewrowych można fizycznie urządzić około 20 miejsc postojowych, a zatem nawierzchnia z betonowej kostki ażurowej spełnia standardy dla miejsc postojowych.

Zatem w ocenie organu nadzoru budowlanego I instancji inwestor przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z odbudową i rozbudową obiektu budowlanego - placu manewrowo - postojowego o wymiarach 14,04m x (29m + 31,50m) i 5,00m x 22,80m, winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, którą nie dysponuje. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odbudowy i rozbudowy placu manewrowo - postojowego na ww. działce o nr geod. [...].

W toku postępowania ww. organ pozyskał informacje ze Starostwa Powiatowego w R., że "w okresie od [...] stycznia 2016r. [...] zarówno K. w R. jak i M. i M. G. nie wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o pozwolenie na budowę w przedmiocie odbudowy i rozbudowy placu manewrowo - postojowego na ww. działce oraz nie dokonali w rzeczonym zakresie zgłoszenia. Również nie zarejestrowano na ww. działce innego ruchu budowlanego tzn. do Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w R., w oznaczonym wyżej okresie, nie wpłynęły wnioski o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy (pismo z dn. [...].12.2019r. znak: [...]). Ustalono, że ww. działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R., a określenie zgodności placu manewrowo - postojowego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania z obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, możliwe jest jedynie po uzyskaniu przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto stwierdzono, że rozpatrywany w niniejszym postępowaniu plac manewrowo - postojowy usytuowany jest w odległości: 1,00m+1,67m do granicy działki o nr geod. [...] 05+1,50111 do granicy działki o nr geod. [...] 1,87m-*-4,27m do granicy działki o nr geod. [...] oraz około 0,25m do działki o nr geod. [...]. Powyższa lokalizacja narusza przepisy § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia, obowiązujące w okresie budowy i obecnie, tj. wskazujące wymaganą odległość od granicy działki nie mniejszą niż: dla samochodów osobowych [...] 6m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie, jednakże istnieją techniczne możliwości dostosowania ww. obiektu do obowiązujących przepisów poprzez wykonanie określonych czynności i robót budowlanych np. poprzez rozbiórkę części utwardzenia.

Organ nadzoru budowlanego I instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego, ustalił, że roboty budowlane związane z odbudową i rozbudową placu manewrowo - postojowego zostały rozpoczęte po przejęciu budynku handlowego przez inwestora, tj. po [...].08.2019r. Ponadto ustalono, że ostatnim znanym legalnym stanem zagospodarowania terenu jest stan z 2007r., w którym Pan R. G. zakończył dobudowę magazynu do pawilonu handlowego branży motoryzacyjnej na podstawie decyzji Starosty [...] z dn. [...].06.2005r. [...]. Wówczas w projekcie zagospodarowania terenu ww. działki od strony północnej bezpośrednio przy pawilonie handlowym branży motoryzacyjnej znajduje się jedynie droga dojazdowa (nawierzchnia utwardzona betonowa) o szerokości około 5,5m od wjazdu na posesję do zaplecza pawilonu, kończąca się wraz z końcem elewacji sklepu, która obecnie nie występuje. W latach 2007r.+2019r. do istniejącej drogi dojazdowej został dobudowany plac, który został rozebrany, a istniejące obecnie utwardzenie gruntu o powierzchni 44,85m2 wykonane w części zachodniej działki o nr geod. [...] winno być objęte żądanym opracowaniem.

Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. ocenił, iż doszło realizacji placu manewrowo - postojowego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiotowej sprawie, w trybie określonym wart. 48 pb. Zatem uznając, iż zachodzą możliwości legalizacji ww. obiektu, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 i 3 pb, organ nadzoru budowlanego I instancji orzekł, jak w sentencji.

W zażaleniu na powyższe postanowienie, inwestor wniósł o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, bądź skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zażalenie wskazano, co następuje:

Na przedmiotowej nieruchomości zabudowa - obiekt handlowy wraz z infrastrukturą w postaci utwardzenia towarzyszącego, istniała co najmniej od lat 80 XX wieku. Została ona wykonana przez [...] Spółdzielnie Spożywców "[...]", której K. w R. ( ówczesny PSS w R.) była częścią. Ustalenia oparte na projekcie dobudowy magazynu z 2005r., realizowanej przez kolejnego właściciela nieruchomości nie mogą być więc uznane za wystarczające. Fakt, że inwestor zamierzał rozbudować magazyn i wykonać na istniejącym utwardzeniu drogę, nie dowodzi jeszcze że utwardzenia tego wcześniej nie było.

Okoliczność powyższą organ mógł ustalić z łatwością - wystarczyło zwrócić się ze stosownym zapytaniem albo do właściciela nieruchomości obecnego, albo do naszej spółdzielni albo do okolicznych mieszkańców, którzy stan faktyczny doskonale pamiętają. Tymczasem gdyby przeprowadzono postępowanie w sposób pełny okazałoby się, że nie może być mowy o jakiejkolwiek samowoli ponieważ prace prowadzone przez naszą spółdzielnię dotyczyły wyłącznie odbudowania wykonanego w latach osiemdziesiątych XX wieku ( zatem przed wejściem w życie pb) i wielokrotnie odtwarzanego w przeszłości utwardzenia.

Argument powyższy, choć wydaje się kluczowy dla dokonanych ustaleń nie jest jedynym świadczącym o bezzasadności skarżonego postanowienia.

Organ przyjął bowiem błędne założenie, że inwestor wybudował nowy parking na więcej niż 10 samochodów nie mając ku temu żadnych dowodów. Jako niedorzeczne należy przyjąć już samą sentencję postanowienia zaliczając jako parking "nawierzchnię o kształcie prostokąta o powierzchni 27,8 m2 utwardzoną kostką betonową ażurową". Gdyby organ wykazał minimum chęci zebrania dowodów, to stwierdziłby, że nawierzchni ułożona na gruncie nieustabilizowanym na tej powierzchni nie ma żadnej podbudowy i w żadnym razie nie może pełnić funkcji parkingu ani placu, jej funkcją zaś jest jedynie zapobieżenie osuwaniu i wypłukiwaniu gruntu.

Organ nie ustalił jaki jest rzekomy przebieg parkingu, przyjął utwardzenie w całości za parking aż do granic tego utwardzenia. Na przedmiotowym utwardzeniu nie ma wyznaczonych (nie mówiąc już wydzielonych) miejsc postojowych, parkingowych bo nie taki był zamysł inwestora. PINB nie zebrał żadnych dowodów świadczących o tym, że utwardzenie terenu stanowi parking i plac manewrowy. Należy w tym względzie wskazać na stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r. II OSK 1283/11: "prawidłowe rozstrzygnięcie tej sprawy, wymaga dokonania wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, gdyż rozumienie tego przepisu nie może prowadzić do kolizji z innymi przepisami ustawy. Skoro ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 5 nie ograniczył w żaden sposób, jakim celom ma służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, to nie można w drodze wykładni wprowadzać tu ograniczeń. Jeżeli ktoś zgodnie z powyższym przepisem wykona roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, to nie można po wykonaniu tych robót mówić, że jest to budowa obiektu budowlanego, ponieważ utwardzony teren jest wykorzystywany np. jako plac składowy. Jeżeli na utwardzonej powierzchni gruntu zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego mogą lądować helikoptery lub poruszać się samochody to jeszcze nie oznacza, że jest to lotnisko, czy droga czyli budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż takie rozumienie wykluczałoby całkowicie zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego."

Dowolnym jest twierdzenie, że na placu może parkować więcej niż 10 samochodów, albowiem do sklepu o powierzchni 450 m2 powierzchni użytkowej (taki funkcjonuje na nieruchomości) zgodnie z wytycznymi sporządzania miejscowych planów przyjmuje się w zabudowie handlowej i oświatowej na 100 m˛ powierzchni użytkowej półtora miejsca postojowego. Tak więc nigdy nie było intencją inwestora budowanie miejsc postojowych - parkingu na więcej niż 10 samochodów tym bardziej mając do dyspozycji parking w bliskiej lokalizacji sklepu.

Jak wspomniano wyżej, organ nie ustalił jaki zakres utwardzeń był wykonany przed 2019 rokiem. Przyjął tylko jako jedyny dowód dane z projektu zagospodarowania działki, w którym jest naniesiona droga a nie ma innych utwardzeń. Tymczasem wiedzieć powinien że pozwolenie na budowę budynku handlowo - usługowego, które nie przewiduje w ogóle miejsc postojowych narusza § 18 rozporządzenia. Organ wydający pozwolenia na budowę w 2005r. musiał mieć zatem wiedzę o istniejących miejscach parkingowych. W innym bowiem wypadku zmuszony byłby odmówić pozwolenia na budowę. Stanowi to także dowód na istnienie wystarczającego dla funkcjonowania obiektu utwardzenia (w tym miejsc parkingowych) przed 2007r.

Droga na ww. gruncie była legalnie od co najmniej 2007r. oraz plac manewrowy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 48 ust. 2, ust. 3 i art. 83 ust. 2 pb, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy powyższe rozstrzygnięcie oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:

W myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 pb, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przepis ten obejmuje wyłącznie funkcje służące innym celom niż ruch i postój pojazdów, a więc nie dotyczy robót, których skutkiem jest powstanie miejsc związanym z ruchem i postojem pojazdu. Jak wynika z art. 29 ust. 1 pkt 10 pb, a contrario, budowa ponad 10 miejsc postojowych wiąże się dla inwestora z obowiązkiem uzyskania przed realizacją obiektu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 pb, decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym w związku z brakiem legalnej definicji miejsca postojowego uznaje się takie miejsce, które umożliwia przynajmniej postój pojazdu, a więc funkcję jaką pełni. Zatem jeżeli utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe.

Ustalenia organu I instancji, że plac od strony północnej użytkowany był w części jako manewrowy (jedyny dojazd samochodów dostawczych do zaplecza sklepu) do obsługi towarowej budynku handlowego usytuowanego na ww. działce oraz w części pełnił funkcję postojową (parkingu) dla klientów i obsługi sklepu, potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna. Na zdjęciu uwidoczniono pojazdy osobowe i pojazd dostawczy, a zatem stwierdzić należy, że celem inwestora realizującego utwardzenie było zapewnienie znajdującemu się w pobliżu budynkowi handlowemu (market branży spożywczej) obsługi komunikacyjnej poprzez m.in. manewrowanie i postój pojazdów. Ponadto ww. plac połączony jest komunikacyjnie z drogą publiczną - ul. [...], a dostępność do wykonywania manewrów i postoju na placu jest swobodna i nieograniczona np. barierkami, czy słupkami. Nadto brak oznakowania, oznacza, iż ten plac jest przeznaczony dla większej liczby pojazdów w tym również pojazdów innych niż osobowe (dostawcze, ciężarowe). Organ nadzoru budowlanego zasadnie przyjął, że zgodnie z przepisami rozporządzenia, w szczególności z § 21 ust. 1, na ww. placu po uwzględnieniu dróg dojazdowych i manewrowych można fizycznie urządzić około 20 miejsc postojowych, a nawierzchnia z betonowej kostki ażurowej spełnia standardy dla takich miejsc.

Ponadto taka realizacja rzeczonego placu narusza przepisy § 19 ww. rozporządzenia, gdyż stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż: 1) dla samochodów osobowych:

a) 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie,

b) 6m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie,

c) 16 m - w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych;

2) dla samochodów innych niż samochody osobowe:

a) 6 m - w przypadku parkingu do 4 stanowisk postojowych włącznie,

b) 16 m - w przypadku parkingu powyżej 4 stanowisk postojowych.

Organ nadzoru budowlanego I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie stwierdzając, że ostatnim znanym legalnym stanem zagospodarowania terenu jest stan z 2007r., w którym R. G. zakończył dobudowę magazynu do pawilonu handlowego branży motoryzacyjnej na podstawie decyzji Starosty [...] z dn. [...].06.2005r. znak: [...]. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dn. 07.07.1994r. Prawo budowlane (treść na dzień sporządzenia ww. projektu zagospodarowania działki) określającym wymogi projektowe, projekt budowlany powinien zawierać m.in.: projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Zatem projekt zagospodarowania terenu ww. działki od strony północnej - nawierzchnia utwardzona betonowa o szerokości około 5,5m odzwierciedlała istniejący wówczas stan zabudowy na działce o nr geod. [...], a więc zarzut skarżącej odnoszący się do nieustalenia stanu faktycznego nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym.

Wskazać należy, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 pb). Przez przebudowę natomiast należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (pkt 7a). Zatem w przypadku przebudowy nie mamy do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, ale ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary, co w przedmiotowej sprawie nie występuje. Natomiast zgodnie z ww. definicją odbudowa i rozbudowa stanowi budowę, co wymaga według dokonanych ustaleń uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z analizy dokumentów zawartych w aktach sprawy bez wątpliwości wynika, iż plac manewrowo-postojowy jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 pb, zrealizowano z naruszeniem jej art. 28.

Powyższe ustalenia obligowały organ nadzoru budowlanego I instancji do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowolnego wykonania placu manewrowo-postojowego, potwierdzając w jego toku, że inwestor naruszył przepis art. 28 pb.

Tym samym przyjęty przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. tryb postępowania - kwalifikacja prawna podstawy materialnej zaskarżonego postanowienia w ocenie tut. organu jest prawidłowa.

Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu bądź na jej legalizacji.

Dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, przy czym istnieje techniczna możliwość doprowadzenia placu manewrowo - postojowego do stanu zgodnego z prawem, co wyłącza na dzień dzisiejszy obligatoryjne wydanie decyzji na rozbiórkę, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane.

Tym samym zostały spełnione warunki określone w art. 48 ust. 2 pb,

Rzeczony plac manewrowo-postojowy został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W skardze złożonej do Sądu, skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1/ przepisów o postępowaniu tj. art. 6,7i 77 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku zebrania wszystkich dowodów i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej ich oceny i dokonanie tej oceny w sposób dowolny; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji

2/ przepisów prawa materialnego wskazanych w uzasadnieniu.

W uzasadnieniu skargi, powtórzono argumentację zażalenia i stwierdzono, co następuje:

Organ odwoławczy nie ocenił powołanych w zażaleniu argumentów w żaden sposób.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest przeprowadzić ponownie ocenę wszystkich okoliczności sprawy ponownie, w tym także w zakresie kompletności postępowania dowodowego ( art. 7 i 77 k.p.a.). Organ odwoławczy winien także ocenić powołane przez stronę w środku zaskarżenia okoliczności i wyraz tej oceny dać w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu przywołano:

- jeden fakt bezsporny, tj. istnienie placu,

- jedną sprzeczną z prawem spekulację - domniemanie nie poparte ani stanem faktycznym - nie ustalono wszak parkowania większej ilości pojazdów ani urządzenia miejsc do takiego parkowania, ani prawnym - wskazane przez sam organ przepisy wyłączały możliwość urządzenia takiego parkingu ( stwierdzenie o możliwości fizycznego urządzenia postoju na 20 pojazdów);

- akceptację oceny stanu faktycznego organu I instancji wynikającego z dokumentu formalnego z 2005r.

- stwierdzenie poprawności działań własnych i podległego organu.

W ocenie skarżącej działanie takie nie może być uznane za odpowiadające prawu. Nie odniesiono się bowiem ani do zgłaszanej konieczności uzupełnienia materiału dowodowego (w zakresie stanu faktycznego nieruchomości), ani co do ilości miejsc parkingowych (żadne miejsca nie zostały wydzielone), ani do kwestii ułożonych na gruncie ( bez jakiejkolwiek podbudowy) płyt ażurowych, ani skutków wynikających z wcześniej wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, które musiały uwzględniać istnienie obsługi komunikacyjnej, w tym postojowej.

Konieczność ustaleń stanu faktycznego na gruncie jest kluczowa, jeżeli bowiem utwardzenie terenu ( poza rzeczywiście zrealizowanym dodatkowo jedynie w celu uniemożliwienia zalewania działki sąsiedniej ułożeniem płyt ażurowych na powierzchni niespełna 30 m˛) istniało wcześniej, jeszcze przed wejściem w życie przepisów prawa budowlanego z 1994r. to nie można było mówić o jakiejkolwiek samowoli budowlanej w rozumieniu aktualnie obowiązujących przepisów. Organ był zobowiązany zatem dokonać ustaleń w tym zakresie.

Nikt nie kwestionuje możliwości przyjmowania jako jednego z dowodów dokumentacji z 2005r. Skoro jednak przedmiotem ówczesnego postępowania nie była infrastruktur, a jedynie dobudowa budynku, co najmniej należało zweryfikować stan faktyczny w oparciu o dostępne środki dowodowe w postaci choćby informacji pochodzących od właścicieli przedmiotowej nieruchomości, wśród których znajdowały się także osoby trzecie (poza spółdzielnią i aktualnym właścicielem). Dokumentacja projektowa nie korzysta z domniemania wiary publicznej, jaką jej - jak się wydaje przypisują organy nadzoru budowlanego.

W przypadku ustalenia, że przeprowadzone roboty zmierzają do przywrócenia stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego, czyli np. wymiany zniszczonych elementów na nowe lub nowsze, a nie do odtworzenia istniejącego dawniej obiektu budowlanego, nie mamy do czynienia z odbudową tylko remontem w rozumieniu art. 3 pkt. 8 pb, który nie wymaga jakichkolwiek zezwoleń, czy zgłoszeń. Brak ustaleń w tym zakresie stanowi o całkowitej dowolności oceny obydwu orzekających w sprawie organów.

PINB nie zebrał żadnych dowodów świadczących o tym, że utwardzenie terenu stanowi parking i plac manewrowy.

Zgodnie z przepisami prawa na przedmiotowym utwardzeniu ( bez 30 m˛ części ażurowej) zgodnie z przepisami prawa ( § 104 i 116 rozporządzenia MTiGM z 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), możliwe jest urządzenie w zgodzie z prawem (tj. z zachowaniem wymogów odległości od działek sąsiednich, budynków, zabezpieczenia miejsca postojowego i placów manewrowych dla samochodu ciężarowego o odpowiedniej wielkości i realizującego od tej strony dostawy oraz minimalnych miejsc dla samochodów osobowych) 4 miejsc postojowych dla samochodów osobowych i 1 (jednego) dla samochodu ciężarowego. Twierdzenia jakoby miało ich się tam zmieścić koło 20 dowodzą rażącego naruszenia prawa przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Na określonej powierzchni zachowane muszą być bowiem odległości i ciągi manewrowe oraz komunikacyjne. PINB wyróżnia zaś jedynie powierzchnię samego parkingu dla samochodów osobowych i osób niepełnosprawnych, które - jak się wydaje - miałyby wjechać nań drogą powietrzną.

Wobec powyższego żądania wskazane w petitum skargi są uzasadnione i konieczne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Podstawa prawna rozstrzygnięcia organów została oparta o art. 48 ust. 2 i ust. 3 pb. Warunkiem jego zastosowania jest zaistnienie przesłanek z art. 48 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 pb. Oznacza to sytuację, wzniesienia obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1) lub bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 2).

Rzeczą organu było więc wykazanie, że w stosunku do omawianego placu zachodzi jedna z sytuacji określonych w art. 48 ust. 1 pb.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie wykazały takiej sytuacji.

W decyzjach obu instancji przedsięwzięte roboty budowlane, zakwalifikowano, jako budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, na którą zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 pb, a contrario, wymagane jest pozwolenie na budowę. Skoro więc inwestor nie przedstawił wymaganego pozwolenia na budowę, to w ocenie organów w sprawie zaszła samowola budowlana, a więc sytuacja z art. 48 ust. 1 pkt 1 pb, pozwalająca na wydanie zaskarżonego postanowienia.

Skarżąca podnosiła jednak, że przeprowadzone przez nią roboty budowlane mają charakter remontu, na który w jej ocenie nie jest wymagane (cyt.) "jakichkolwiek zezwoleń, ani zgłoszeń". Strona kwestionowała również ustaloną przez organy okoliczność, że plac objęty robotami budowlanymi stanowił parking na ponad 10 samochodów.

W konsekwencji spór w przedmiotowej sprawie dotyczył rozstrzygnięcia tych dwóch kwestii, które miały wpływ na wynik sprawy.

Najdalej idącym w konsekwencjach odnoszących się do wyniku sprawy, było zagadnienie, czy wskutek spornych robót budowlanych powstały miejsca postojowe dla ponad 10 samochodów osobowych, czy też dla ich mniejszej ilości.

W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że wynik przeprowadzonych robót budowlanych doprowadził do powstania miejsc postojowych dla ponad 10 samochodów osobowych. Omawiany plac został utwardzony materiałami budowlanymi, na których mogą parkować i parkują samochody osobowe. Ponadto, wynika to z powierzchni i kształtu tego terenu. Szkic sytuacyjny wskazuje, że największą powierzchniowo częścią terenu jest jego obszar o boku 22,80 m na 18,98 m. Istnieje więc możliwość prostopadłego do dłuższego boku parkowania 9 samochodów osobowych, a pozostały teren umożliwia dodatkowo zaparkowanie co najmniej dwóch ww. aut. Sąd wziął tu pod uwagę okoliczność, że na jedno miejsce parkingowe należy przeznaczyć prostokąt o wymiarach 2,5 m x 5 m (12,5 m˛), co wynika z szerokość § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422). Teren ma łączną powierzchnię 432,74 m˛ (22,80 m x 18,98 m), a powierzchnia 11 miejsc parkingowych wynosi 137,5 m˛ (12,5 m x 11). W tej sytuacji, na ww. placu jest wystarczająco dużo miejsca, by uznać możliwość parkowania przynajmniej 11 ww. samochodów, nawet wyłączając powierzchnie, które winny być przeznaczone na ruch pojazdów. Oceniając przedmiotowe zagadnienie, należy zakwestionować stanowisko skarżącej, że organ nie miał przesłanek do ustalenia ww. spornej okoliczności. Istotnym tutaj faktem jest udostępnienie bez żadnych ograniczeń całej powierzchni placu dla ruchu i nieograniczonego niczym parkowania samochodów, co wynika z ustaleń organów, w tym fotografii. Skoro faktycznie skarżąca udostępnia cały ww. plac na parkowanie, to oznacza to, nie może jednocześnie twierdzić, że teren ten ograniczony jest do parkowania jedynie 10 samochodów osobowych i nie może twierdzić o braku naruszenia przepisów dotyczących zachowania odległości od miejsc parkingowych względem sąsiednich nieruchomości. Powyższa konstatacja znajduje oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie. Warto przytoczyć więc stanowisko WSA w Poznaniu, wyrażone w wyroku z dnia 10.11.2015 r., sygn. akt II SA/Po 761/15, a którym wskazano: "..w takiej sytuacji faktycznej, gdy skarżąca na zrealizowanym placu postojowym nie wyodrębniła w sposób wyraźny dojazdów manewrowych i stanowisk postojowych zasadnym jest uznanie całego placu postojowego za wydzielone miejsca parkingowe, albowiem inwestor dopuszcza postój pojazdów w każdym punkcie tego placu, czyli każdy punkt placu jest elementem miejsc parkingowych.

Powyższe oznacza, iż trafne jest stanowisko organu, iż w obecnym kształcie przedmiotowy plac postojowy nie może zostać zalegalizowany, albowiem niewątpliwie jego odległość, a wiec odległość wydzielonych miejsc parkingowych go tworzących względem granic działek sąsiednich jest mniejsza niż wynikająca z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Podobnie też wskazuje się w wyrokach NSA z dnia 9.12.2013 r., sygn. akt II OSK 1696/12 , czy WSA w Warszawie z dnia 12.12.2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1436/18).

Przesądzenie tej spornej okoliczności na korzyść organów, nie oznacza jednak, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia trafności ich rozstrzygnięcia.

Druga sporna kwestia dotyczy rozstrzygnięcia zagadnienia, czy omawiane roboty budowlane stanowiły remont parkingu, niewymagający z mocy art. 29 ust. 1 pkt. 10 pb, pozwolenia na budowę, (ewentualnie jego przebudowę), jak wywodziła skarżąca, czy też jego budowę, ściślej, jak przyjęły organy - odbudowę i rozbudowę placu manewrowo – postojowego (art. 3 pkt 6 pb).

By przesądzić tę kwestię niezbędne były w pierwszej kolejności ustalenia faktyczne na okoliczność, czy doszło do legalnego utwardzenia omawianego terenu betonową kostką, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Ustalenie faktu dokonania legalnego utwardzenia nawierzchni ma rzecz jasna decydujący i zarazem wstępny charakter, ponieważ stwierdzenie braku legalnej zmiany terenu od czasu pozwolenia na budowę z dnia 14.06.2005 r., wyklucza wersję skarżącej, iż roboty budowlane mają charakter remontu (lub przebudowy). O remoncie lub przebudowie można mówić jedynie w sytuacji, kiedy roboty dotyczą legalnie wzniesionego obiektu. Jeżeli natomiast utwardzenie terenu dokonane po pozwoleniu na budowę z dnia [...].06.2005 r., było samowolą budowlaną, to dalsze prace, nawet mające charakter remontu, muszą być traktowane, jako kontynuacja samowoli budowlanej. Organy nie ustaliły jednak należycie okoliczności legalnego utwardzenia terenu, albowiem zwróciły się do Starosty o informacje w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, które miały obejmować jedynie okres od 2016 r., nie uwzględniając, że przepis art. 37 ust. 1 pb, stanowi nie tylko o rozpoczęciu robót w okresie 3 lat od wydania pozwolenia na budowę, ale też stanowi o przerwie w robotach na czas dłuższy niż 3 lata.

Drugą kwestią związaną z omawianym zagadnieniem jest dokonanie ustaleń w przedmiocie zakresu utwardzenia terenu kostką betonową przed rozpoczęciem spornych robót budowlanych. Ma to znaczenie, ponieważ w sytuacji stwierdzenia, że roboty budowlane polegały na odtworzeniu jedynie stanu pierwotnego, tj. ostatniego utwardzenia kostką betonową, zaszłyby przesłanki do zakwalifikowania tych robót jako remontu (i odpowiednio w sytuacji ustalenia, że roboty te polegały jedynie na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, kwalifikowałyby się, jako przebudowa). Z art. 30 ust. 1 pkt 2a ppkt a, pb, wynika, że remont dotyczący budowli, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podlega zgłoszeniu. Brak zgłoszenia nie mógłby jednak zaskutkować wydaniem przedmiotowej decyzji w oparciu o art. 48 ust. 2 pb, co wynika z art. 48 ust. 1 pkt 2 pb. Wówczas bowiem zaszłyby podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 50 pb. Oczywiście sytuacja taka zaistniałaby tylko w razie ustalenia, że nastąpiło legalne utwardzenie terenu i to w zakresie odpowiadającym obecnie zakończonym pracom.

W sytuacji natomiast, kiedy organ pomimo należytych starań, a więc zażądania informacji o terenie od czasu ww. decyzji z dnia [...].06.2005 r. ustaliłby brak legalnej zmiany terenu lub w sytuacji, kiedy przeprowadzone roboty nie mogłyby być uznane za remont z uwagi na brak spełnienia definicji remontu (ich zakres byłby szerszy niż zastane utwardzenie terenu), zaszłyby przesłanki do uznania zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Organy nie dokonały jednak w sprawie niezbędnych ustaleń w omawianym zakresie. Jak już wskazano nie wyczerpały możliwości ustalenia legalności dotychczasowego utwardzenia placu. Ponadto nie ustaliły, jakie szczegółowo wymiary miał utwardzony plac przed rozpoczęciem spornych robót budowlanych. Załączone do akt mapy z [...].07.2019 r., nie wskazują ww. danych.

Biorąc pod uwagę powyższe zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do twierdzeń skargi, należy stwierdzić jej niezasadność w części dotyczącej zakwestionowania prawidłowych ustaleń organów, co do faktu, że utwardzony teren należało zakwalifikować, jako przeznaczony dla więcej niż 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, z przyczyn już wyżej wskazanych. Dodać należy tu jedynie, że argument skargi, iż kostka betonowa ażurowa nie służy do parkowania pojazdów z uwagi na niestabilny teren jest niezasadny dlatego, że skarżąca nie ograniczyła w jakikolwiek sposób parkowania na niej pojazdów.

Zupełnie chybionym jest zarzut braku uznania przez organ, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...].06.2005 r., stanowiła potwierdzenie legalnego utwardzenia terenu, skoro z załączonej do niej mapy dla celów projektowych, wynikają odmienne okoliczności (k. 15 ww. akt). Powoływanie się na treść § 18 rozporządzenia nie ma żadnego znaczenia, skoro brak jest jakichkolwiek dowodów – na obecnym etapie postępowania – jego zastosowania.

W zakresie zarzutu braku poczynienia wystarczających ustaleń faktycznych w sprawie i skutkiem tego naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, należało w zakresie wskazanym przez Sąd wyżej uznać zasadność skargi. Dodać w tym miejscu należy, że organy nie wezwały strony do przedłożenia dowodów legalności dotychczas dokonanego utwardzenia terenu i zakresu tego utwardzenia, czym również naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji zastosuje się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.

G. Saniewski J. Bortkiewicz J. Wichrowski