Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 287/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi P. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania P.J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...], nakazującej A. i Z. S. - jako właścicielom budynku garażu samowolnie wybudowanego w latach 70- tych na terenie działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...], wykonanie w terminie do dnia 30 kwietnia 2017 r, w celu doprowadzenia popełnionej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem oraz możliwości bezpiecznego dalszego użytkowania, następujących robót budowlanych: skucia spękanych tynków zewnętrznych elewacji danego budynku oraz wykonania nowych, remontu lub wymiany starych zmurszałych otworów okiennych i drzwiowych, remontu istniejącego pokrycia stropodachu ww. budynku wraz z obróbkami blacharskimi, wykonanie opaski betonowej wokół budynku oraz odprowadzenie wody opadowej z połaci dachu tego budynku na teren własnej działki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki podał, że w związku z interwencją P.J. w sprawie legalności oraz zgodności z prawem budynku garażowego usytuowanego na działce nr ewid. [...], dobudowanego do ściany szczytowej jej budynku mieszkalnego, inspektorzy PINB [...] przeprowadzili w tej sprawie rozprawę administracyjną na terenie tej działki. Podczas rozprawy ustalono, że kwestionowany budynek garażowy to obiekt o konstrukcji murowanej, z dachem jednospadowym (stropodach). Budynek o wymiarach zewnętrznych: 3,20m x 9,0m i wysokości ścian około 2,60m, dobudowany jest ścianą podłużną do ściany szczytowej sąsiedniego budynku mieszkalnego. Przedmiotowy garaż usytuowany jest w odległości 5,90m od istniejącego ogrodzenia od strony ulicy O. oraz 2,80m od istniejącego budynku mieszkalnego Państwa S. Garaż bez kanału. Ponadto ustalono, ze A. S. nie posiada dokumentów dotyczących legalności prowadzonej w latach 70-tych budowy tego garażu. Obecna podczas rozprawy A. S. oświadczyła, że budynek garażu został wybudowany w latach 70-tych. Z kolei P.J. oświadczyła, że garaż powstał nielegalnie, nie było zgody poprzednich właścicieli jej posesji na wybudowanie czegokolwiek przy jej budynku.

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że w rejestrach udzielonych pozwoleń w latach 70-tych, nie znaleziono żadnego wpisu na nazwisko M. R. lub J. S. dotyczącego pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...]. Ustalenie to spowodowało, że organ I instancji wszczął z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego i użytkowanego od lat 70-tych budynku garażu, a następnie postanowieniem z [...] nakazał właścicielom działki nr ewid. [...] obowiązek opracowania i przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2015 r. oceny technicznej dotyczącej istniejącego stanu technicznego budynku garażu, zawierającej ocenę zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi.

W trakcie postępowania zażaleniowego organ II instancji na podstawie art. 136 kpa, zlecił przeprowadzenie postępowania uzupełniającego. W jego wyniku organ I instancji uzyskał m.in. mapę sytuacyjno-wysokościową przyjętą do zasobów geodezyjnych [...], na której przedmiotowy garaż widnieje jako obiekt istniejący o tych samych wymiarach i lokalizacji na działce, jak obecnie. Ponadto organ ustalił, że przez teren działki nr ewid. [...] nie przebiega sieć wodociągowa, lecz przyłącze wodociągowe do istniejącego budynku mieszkalnego Państwa S., które (uwidocznione jest na mapie z 1974 r.) usytuowane jest pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym, a kwestionowanym garażem. Natomiast bezpośrednio przy budynku garażu przebiega przyłącze kanalizacyjne również do budynku mieszkalnego Państwa S.

Po rozpatrzeniu sprawy w trybie zażaleniowym organ II instancji postanowieniem z [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie. Następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wyrokiem z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 100/16 uchylił oba ww. postanowienia. Stosując się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu tego wyroku organ I instancji samodzielnie dokonał 22 sierpnia 2016 r. oceny stanu technicznego budynku garażu i stwierdził, że budynek ten jest o stabilnej konstrukcji murowanej, dobudowany jest ścianą podłużną do ściany szczytowej budynku mieszkalnego P. J. Garaż posiada wymiary zewnętrzne 3,70m x 9,0m, pokryty jest stropodachem o lekkim spadku w kierunku własnej działki. Konstrukcja stropodachu to płyty dachowe korytkowe żelbetowe pokryte papą. Orynnowanie budynku stare, uszkodzone. Budynek wyposażony w instalacje elektryczną. Układ płyt korytkowych poprzeczny, płyty oparte na ścianach podłużnych budynku o grubości 25cm. Budynek nie remontowany od wielu lat, wymaga poprawy tynków zewnętrznych, wymiany starych otworów okiennych i drzwiowych, remontu istniejącego pokrycia stropodachu oraz wykonania nowych obróbek blacharskich. Ponadto wokół budynku wskazane jest wykonanie opaski betonowej, zabezpieczającej spływ wód opadowych z terenu działki pod ściany budynku. Ponadto organ I instancji ustalił, że inwestorzy otrzymali decyzję o warunkach zabudowy w sprawie dokonanej przebudowy dachu oraz nadbudowy części budynku mieszkalnego, usytuowanego na tej samej działce. W treści tej decyzji wskazano, że dominującą funkcją tego obszaru jest funkcja mieszkaniowa z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, usytuowanych wzdłuż ulicy O. oraz budynki garażowe i gospodarcze.

Po zgromadzeniu powyższego materiału organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję. W trakcie postępowania odwoławczego przeprowadzono postępowanie uzupełniające. W wyniku dodatkowych oględzin z 3 lutego 2017 r. organ I instancji ustalił, że sporny budynek składa się z dwóch pomieszczeń, tj. garażowego od strony ul. O. i gospodarczego od strony działki inwestorów.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że niniejszy budynek garażowy został wybudowany w latach 70-tych przez poprzednich właścicieli działki przy ul. O., którzy nie posiadali wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż żaden z przepisów rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego, obowiązującego do 28 lutego 1973 r. nie zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku budowy budynku garażowego, z jakim mamy do czynienia w sprawie. Z kolei zgodnie z § 44 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29), obowiązującego do 1 stycznia 1995 r., uzyskania pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków.

Zdaniem organu II instancji ustalenia te powodują, że zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229). Cytując treść art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy Inspektor Wojewódzki podkreślił, że wykładnia art. 37 ust. 1 przeszła swoistą ewolucję w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ostatecznie utrwaliła się linia wyrażająca pogląd, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji.

Zatem nakaz rozbiórki może być orzeczony jedynie w sytuacji wykazania, że obiekt budowlany został zrealizowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy i istnieją okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 - i jednocześnie nie ma możliwości dokonania zmian lub przeróbek obiektu budowlanego na podstawie art. 40 ww. ustawy, doprowadzających go do zgodności z obowiązującymi przepisami. Ponadto organ obowiązany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 tylko w razie stwierdzenia istnienia okoliczności objętych hipotezą powyższej normy. Jak wielokrotnie podkreślano w jednolitym w tej kwestii orzecznictwie, przepisy dotyczące samowoli budowlanych nie mają charakteru przepisów karnych. Ich celem nie jest represja, lecz usunięcie skutków samowoli budowlanej. Dlatego nakaz rozbiórki może być orzeczony wyłącznie w nie budzących wątpliwości i jednoznacznych pod względem stanu faktycznego sytuacjach, które determinują istnienie przesłanek do jego orzeczenia.

Mając to wszystko na uwadze organ odwoławczy uznał, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki spornego budynku, określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, gdyż z akt sprawy wynika, że obecnie teren, na którym znajduje się działka nr ewid. [...] nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak tego planu przesądza o tym, że nie ma w chwili obecnej podstaw prawnych do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Przedmiotowa działka, zabudowana jest istniejącym budynkiem mieszkalnym. Istnieje możliwość budowy budynków o funkcji gospodarczej i garażowej na tym terenie, a budynek garażowy nie przekracza linii istniejącej zabudowy na terenie sąsiedniej działki. Garaż ten jest przesunięty w głąb działki o 3,06m względem ściany frontowej budynku mieszkalnego na działce [...].

Odnosząc się do przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. organ wskazał, że w okresie wznoszenia spornego budynku obowiązywało zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 10, poz. 44), którego § 20 ust. 14 stanowił, że w razie, gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości między budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego może zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1 m od granicy. Ponadto budynek gospodarczo-garażowy bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jest zgodny z § 12 ust. 3 pkt 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek ten bowiem usytuowany jest w granicy i przylega całą powierzchnią swojej ściany do ściany szczytowej istniejącego budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce o nr ewid. [...] oraz jego część leżąca wzdłuż granicy ma długość oraz wysokość nie większą niż ma budynek istniejący na sąsiedniej działce. Z uwagi na to, że budynek posiada od strony sąsiedniej nieruchomości ścianę pełną murowaną o grubości 25 cm posadowioną na betonowym fundamencie i jest zadaszony stropodachem żelbetowym, nie powoduje jakiegokolwiek zagrożenia dla życia ludzi i mienia, w szczególności nie stwarza zagrożenia pożarowego dla budynku sąsiedniego. Budynek garażowy nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla użytkowników pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym P. J., skoro odległość wrót garażu przybudowanego od najbliższej krawędzi okna znajdującego się w ścianie frontowej jej budynku mieszkalnego, wynosi w rzucie poziomym 2,0m, czyli jest większa niż wymagana minimalna odległość 1,5m.

Zdaniem organu odwoławczego nie jest prawdą, że przedmiotowy budynek posadowiony był na czynnej sieci wodociągowej, gdyż przeczy temu zebrany materiał dowodowy. Ponadto garaż ten posiada wentylację naturalną, zgodnie z § 108 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Kończąc organ odwoławczy przywołał treść art. 42 ust. 1, 2 i 3 prawa budowlanego z 1974 r.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się uchylenia zarówno decyzji organu I, jak i II instancji, P.J. zarzuciła naruszenie: art. 77 i 7 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez jego pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; art. 15 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkowało brakiem rozpatrzenia wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu oraz brakiem przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; art. 37 w zw. z art. 40 i 42 prawa budowlanego z 1974 r. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że nie podziela stanowiska wyrażonego przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., a nie znajdzie art. 37 tej ustawy. Podkreślił, że ustalenie, że art. 37 nie znajduje zastosowania może nastąpić jedynie po przeprowadzeniu nakierowanego na te okoliczności postępowania dowodowego. Takiego postępowania dowodowego WINB nie przeprowadził, podobnie zresztą jak i nie uczynił tego organ I instancji.

Zdaniem wnoszącego skargę, bezspornym jest, że o możliwości zagospodarowania nieruchomości w określony sposób decydują bądź postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź w przypadku jego braku postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro zatem, jak twierdzi WINB, na terenie, na którym znajduje się sporny obiekt budowlany nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to ustalenie, czy ten obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym może nastąpić wyłącznie w oparciu o ustalenia poczynione na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy, której co oczywiste, w sprawie brak. W żadnym natomiast wypadku ustalenie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym nie może nastąpić w sposób dowolny, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, gdzie WINB arbitralnie przyjął nie wskazując w tym przedmiocie jakichkolwiek podstaw prawnych, iż "Istnieje możliwość budowy budynków o funkcji gospodarczej i garażowej na tym terenie".

Dalej strona skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał również, iż "Bezpośrednio przy przedmiotowym budynku garażu przebiega przyłącze kanalizacyjne również do budynku mieszkalnego Państwa S.", przy czym wpływu takiego posadowienia ww. przyłącza w żaden sposób nie rozważył w kontekście treści art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. oraz w kontekście przywoływanych przez skarżącą zarzutów dotyczących pojawiającego się zawilgocenia w nieruchomości stanowiącej jej własność. Podniosła również, że inwestorzy zostali zobowiązani do dokonania szeregu czynności. Czynności te bezpośrednio mają wpływ na ścianę nieruchomości, której właścicielką jest skarżąca, zatem ich podjęcie będzie wymagało zgody skarżącej, na co organ II instancji nie zwrócił w żaden sposób uwagi i również w tym zakresie w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych zarzutów.

Powyższe wskazuje na to, że faktycznie WINB nie przeprowadził postępowania, które pozwoliłoby na ustalenie czy rzeczywiście sporny obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Kończąc skarżąca podtrzymała zarzuty, że podobnie jak to miało miejsce w odniesieniu do decyzji wydanej przez PINB w [...], również w zaskarżonej decyzji brak jest wzmianki o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. WINB przywołuje co prawda obowiązujące w tym zakresie przepisy, nie wskazując jednak, iż w decyzji nakładającej na inwestora obowiązek dokonania określonych czynności winien być zawarty również obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn, jakie w niej wskazano.

Przedmiotem zaskarżenia była decyzja utrzymująca w mocy nakaz dokonania przeróbek niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanego garażu.

Wskazana samowolność budowy oraz to, że jej efektem było wybudowanie obiektu budowlanego w postaci budynku garażowego, nie było w sprawie sporne. Ponadto ustalenia organów w tym zakresie znajdowały potwierdzenie w zebranych dowodach. Zgłoszone w sprawie oraz w skardze wątpliwości dotyczyły natomiast przede wszystkim tego, czy rzeczywiście nie zaistniały w sprawie określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z 1981 r. Nr 12, poz. 57, z 1[...] r. Nr 44, poz. 200 i 201, z 1984 r. Nr 35, poz. 185 i 186, z 1987 r. Nr 21, poz. 124, z 1988 r. Nr 41, poz. 324 oraz z 1990 r. Nr 34, poz. 198), dalej prawo budowlane z 1974 r., przesłanki wyłączające możliwość legalizacji, a wymagające nałożenia obowiązku przymusowej rozbiórki przedmiotowego budynku albo przejęcia go na własność Państwa bez odszkodowania. Wątpliwości te mają, zdaniem Sądu oparcie w okolicznościach sprawy oraz w obowiązujących przepisach, co powoduje zasadność skargi już tylko z tego powodu.

Ogólną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 6 kpa, jest działanie organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Chodzi oczywiście o przepisy prawa obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Modyfikacja tej zasady musi wynikać ze szczególnych przepisów międzyczasowych. Zagadnienia intertemporalne w prawie budowlanym reguluje przepis art. 103 ust. 1 i 2 obecnie obowiązującego prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 (dotyczącego rozbiórki samowoli budowlanych) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przytoczonych przepisów wynika, że w związku z niespornym, samowolnym zakończeniem budowy przedmiotowego budynku garażowego w latach 70-tych XX wieku, a więc przed dniem wejścia w życie prawa budowlanego z 1994 r., zastosowanie w niniejszej sprawie miały przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Stosownie natomiast do treści art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., który był podstawą zaskarżonej decyzji organu I instancji, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem nałożenia na inwestora, właściciela lub zarządcę nakazu wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu z zgodnego z przepisami, jest wykluczenie możliwości zastosowania art. 37 pr. bud. z 1974 r. Przepisami o planowaniu przestrzennym natomiast, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (uchwała 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13). Jeżeli istnieje wiec potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to podstawą tego ustalenia może być albo plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy. W przypadku nieskorzystania przez gminę z uprawnienia do uchwalenia planu, o sposobie zagospodarowania terenu przesądza decyzja administracyjna. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób zatem przyjąć, że nielegalnie wybudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. Wykazanie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., II OSK 1345/15 oraz powołane tam wcześniejsze orzecznictwo NSA). Przytoczone poglądy determinowały rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji nałożyły na inwestorów i właścicieli działki nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...] obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia popełnionej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem oraz możliwości dalszego, bezpiecznego użytkowania w/w garażu, na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., choć nie wyjaśniły wcześniej, czy w sprawie może mieć zastosowanie przepis art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. Jak to wyżej wyjaśniono, w sytuacji braku dla terenu przedmiotowej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykazanie tej okoliczności wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem organy obu instancji przeoczyły tę kwestie nie zobowiązując inwestorów do przedłożenia takiej decyzji. Aczkolwiek przy tym podstawy do nałożenia takiego obowiązku nie ma wprost w obowiązujących przepisach, to jednak można ją wywieść z treści art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., w związku z uchwałą "7" sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13. Skoro bowiem warunkiem zastosowania art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. jest brak przesłanek z art. 37 tej ustawy, organ musi wyjaśnić, czy przesłanki te zachodzą, czy też nie. Ponieważ jedną z nich może być właśnie to, czy dla będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego została wydana, względnie może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, to organ prowadzący postępowanie musi tę okoliczność ustalić. W tym celu konieczne wydaje się zobowiązanie strony do jej przedłożenia oraz udzielenie stronie w tym celu stosownego terminu przy analogicznym zastosowaniu przepisów prawa budowlanego z 1994 r. (art. 48 ust. 3 pkt 1). Należy bowiem umożliwić inwestorowi (właścicielowi, zarządcy) wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. uzasadnienie wyroku NSA z 9 lutego 2017 r., II OSK 1345/15).

W związku z ustaleniem w toku postępowania administracyjnego, że A. i Z. S. uzyskali decyzje o warunkach zabudowy w sprawie dokonanej przebudowy dachu oraz nadbudowy części budynku mieszkalnego usytuowanego na tej samej działce, gdzie w treści decyzji stwierdzono, że dominującą funkcją tego obszaru jest funkcja mieszkaniowa z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, usytuowanych wzdłuż ulicy Ogrodowej oraz budynki garażowe i gospodarcze, Sąd wyraża pogląd, że taka decyzja nie może zastąpić decyzji o warunkach zabudowy dla garażu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Ujawniona w sprawie decyzja, jako nie dotycząca bezpośrednio obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, nie określa bowiem wymagań dotyczących takiej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Ponieważ ze wskazanych wyżej przyczyn nie można stwierdzić, czy zasadne było nałożenie na właścicieli działki nr [...] położonej w [...] obowiązków wykonania określonych robót budowlanych, przedwczesne było odnoszenie się do treści takiej decyzji oraz zarzutów skargi kwestionujących nałożone obowiązki. Odnosząc się w związku z tym tylko ubocznie do zarzutu braku w zaskarżonej decyzji organu I instancji wzmianki o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, Sąd wyraża pogląd, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie na gruncie prawa budowlanego z 1974 r. wynika wprost z treści art. 42, który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Nie ma więc potrzeby nakładania takiego obowiązku w decyzji z art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. To strona bowiem, po wykonaniu robót budowlanych określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., będzie miała obowiązek, a więc i interes prawny w uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, a więc i w złożeniu w tym zakresie odpowiedniego wniosku. Legalność przystąpienia do użytkowania takiego obiektu budowlanego będzie podlegała kontroli organów nadzoru budowalnego na zasadach ogólnych. Nie ma więc obaw o to, że brak umieszczenia w decyzji wydanej na podstawie art. 40 w/w ustawy zobowiązania do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, spowoduje przystąpienie do użytkowania tego obiektu bez spełnienia wszystkich ustawowych wymogów.

Wskazane powyżej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., miało wpływ na wynik sprawy, przez co musiało spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegała również decyzja organu I instancji, który również bezpośrednio naruszył wskazane przepisy prawa materialnego.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie radcowskie w wysokości 480 zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015.1804 ze zm.).

Rozstrzygając sprawę ponownie organ I instancji przy uwzględnieniu zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów prawa ustali, czy dla obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a jeśli nie to zobowiąże właścicieli tego obiektu do złożenia takiej decyzji, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin. Dopiero po wyjaśnieniu w powyższy sposób zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, organ wyda właściwe rozstrzygnięcie zależne od rozstrzygnięcia wskazanego zagadnienia.