Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 463/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 6
journal: Dz.U. 2011 nr 296 poz 1755
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia,  zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi M.T. – [...] Niepubliczny Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści – oddala skargę –


UZASADNIENIE

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku M. T. - dyrektora Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że Niepubliczny Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w R., w zakresie będącym przedmiotem nadzoru pedagogicznego [...] Kuratora Oświaty, zapewnia warunki bezpiecznego pobytu w ośrodku zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 roku w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz.U. z 2011 r., Nr 296, poz. 1755), odmówił wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu [...] Kurator Oświaty podał, że M. T. wnioskiem z [...] października 2016 r. zwróciła się, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. o wydanie zaświadczenia o treści wskazanej w komparycji postanowienia. Organ powołując się na art. 218 § 1 k.p.a. stwierdził, że w przypadku, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tym samym w trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Następnie organ wskazał, że nie prowadzi takich ewidencji, ani rejestrów, których zawartość pozwoliłaby na wydanie wnioskowanego zaświadczenia.

Na podstawie innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, w szczególności wyników czterech kontroli przeprowadzonych w Ośrodku w R. w okresie od [...] marca do [...] czerwca 2016 r. przez wizytatorów Kuratorium Oświaty w L. oraz informacji przesłanych Kuratorowi Oświaty przez Rzecznika Praw Dziecka i Rzecznika Praw Obywatelskich, stwierdził, że nie może wydać zaświadczenia żądanego przez M. T., gdyż posiadane dane przeczą tezie, że Niepubliczny Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w R. zapewnia warunki bezpiecznego pobytu w ośrodku.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i [...] marca 2016 r. stwierdzono istnienie wysokiego poziomu agresji wśród wychowanków oraz regularne występowanie poważnych pobić i innych zdarzeń przemocowych wymagających niejednokrotnie pomocy lekarskiej, w tym interwencji chirurgicznej. W żadnym ze zdarzeń nie zostało przeprowadzone przez dyrekcję pełne postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie wszystkich okoliczności oraz osób, w tym pracowników ośrodka, odpowiedzialnych za zaistnienie tych zdarzeń - zarówno w formie bezpośredniego sprawstwa, jak i zaniechań, zaniedbań lub niedopełnienia obowiązków służbowych.

W konkluzji stwierdzono, że Niepubliczny Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w R. nie zapewnia wychowankom należytego bezpieczeństwa i wydano zalecenie niezwłocznego zapewnienia wszystkim wychowankom bezpiecznych warunków pobytu. W protokole kontroli z dnia [...] marca 2016 r. wskazano również na brak należytej współpracy dyrekcji z nadzorem pedagogicznym polegający na niedopuszczeniu do indywidualnych rozmów wizytatorów z wychowankami oraz wychowawcami, a także odmowie udostępnienia dokumentacji pedagogicznej w formie teczek indywidualnych wychowanków i zeszytów obserwacji wychowanków.

Kolejne kontrole z [...] kwietnia 2016 r. oraz [...] czerwca 2016 r. potwierdziły istnienie w placówce rozprzestrzenionej na szeroką skalę przemocy rówieśniczej w drastycznych i zuchwałych formach oraz utratę przez ośrodek kontroli nad wychowankami - zwłaszcza w grupach chłopców. Przyczyną było poczucie bezkarności wśród sprawców przemocy spowodowane m. in. błędami lub zaniedbaniami wychowawczymi, brakiem konsekwencji w stosowaniu środków wychowawczych oraz nieinformowaniem organów ścigania o czynach karalnych popełnianych przez młodzież na terenie ośrodka i poza nim. Istotnym czynnikiem był też brak u kadry kierowniczej doświadczenia i odpowiednich kompetencji w zakresie kierowania placówką wychowawczo - resocjalizacyjną. Bezkarność doprowadziła ostatecznie do uformowania się dwóch zorganizowanych grup przestępczych, które dawały ich członkom poczucie siły i tym bardziej wzmacniały zuchwałe zachowania przemocowe już nie tylko w stosunku do młodzieży, lecz również do wychowawców.

Ostatnia kontrola z [...] czerwca 2016 r., miała na celu ocenę realizacji przez placówkę zaleceń - w tym zbadanie, czy ośrodek jest już miejscem bezpiecznym, tj. czy gwarantuje bezpieczne warunki pobytu wszystkim wychowankom. Kontrola ta wykazała, że działania podjęte przez placówkę nie dają takiej gwarancji, że są one niewystarczające dla zapewnienia każdemu wychowankowi bezpieczeństwa fizycznego i psychicznego. W szczególności wskazano, że tzw. "program naprawczy" nie jest adekwatny do skali zagrożeń, do jakich dopuszczono w ośrodku w okresie od [...] września 2013r. (tj. od powstania ośrodka) do [...] kwietnia 2016 r. Ponadto dokumentacja sprawy wskazuje, że kierownictwo ośrodka nie tylko utrudnia czynności kontrolne prowadzone przez nadzór pedagogiczny (co miało miejsce w dn. [...] marca 2016 r., [...] czerwca 2016 r.), lecz również odrzuca ustalenia i wnioski wizytatorów składając zastrzeżenia do otrzymywanych kolejno protokołów kontroli. Dyrekcja odrzuciła też wnioski i rekomendacje zespołu specjalistów z Biura Rzecznika Praw Dziecka w W., który przeprowadził w 2015 r. badanie na temat przestrzegania praw dziecka Ośrodku w R. (raport przekazano do placówki w dniu [...] września 2015 r.).

W świetle powyższej wiedzy o funkcjonowaniu ośrodka, [...] Kurator Oświaty nie mógł wydać zaświadczenia stwierdzającego, że Niepubliczny Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w R., w zakresie będącym przedmiotem nadzoru pedagogicznego, zapewnia warunki bezpiecznego pobytu w ośrodku zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r.

W zażaleniu z [...] października 2016 r. M. T. wskazała, że zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty uważa za wysoce krzywdzące, bowiem organ w uzasadnieniu posługuje się argumentami, które przedstawiają informacje niezgodnie ze stanem faktycznym, bądź też są bezzasadne, gdyż nie mają uwarunkowań prawnych.

Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stwierdziła, że z danych jednostek policji, którym podległe są młodzieżowe ośrodki wychowawcze w kraju, pozyskanych w ramach informacji publicznej wynika, w Ośrodku w R. w każdym roku funkcjonowania występował niższy niż średnia krajowa wskaźnik zdarzeń niepożądanych. Dalej skarżąca podniosła, że przepisy prawa nie określają warunków, jakie należy spełnić prowadząc postępowanie wyjaśniające, stąd też określenie czy było ono "pełne" czy nie, jest wyłącznie subiektywną oceną organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Kontrole [...] Kuratora Oświaty przeprowadzone do [...] marca 2016 r. nie wskazywały jakichkolwiek zastrzeżeń do realizowanych postępowań wyjaśniających. W przypadku wystąpienia zdarzeń niepożądanych dyrekcja placówki powoływała Zespół ds. przeciwdziałania przemocy i agresji, który analizował zaistniałą sytuację i określał konsekwencje. Wskazane stwierdzenia organu są zatem niezgodne z prawdą. Stwierdzenie, że "w protokole kontroli z [...] marca 2016 r. wskazano również na brak należytej współpracy dyrekcji z nadzorem pedagogicznym polegający na niedopuszczeniu do indywidualnych rozmów wizytatorów z wychowankami" jest niezgodne ze stanem faktycznym i poświadcza nieprawdę. Wizytatorzy przesłuchali wybrana przez siebie wychowankę, wskazując jednocześnie na złą wolę ze strony dyrekcji w dążeniu do wyjaśnienia stanu faktycznego. Wizytatorzy sami odstąpili od przesłuchania kolejnych wychowanków. Stąd zarzut o braku możliwości przeprowadzenia rozmów wychowankami jest kłamstwem.

Również nieprawdą jest poczucie bezkarności wśród sprawców przemocy spowodowane brakiem konsekwencji w stosowaniu środków wychowawczych. Ośrodek stosuje konsekwencje i kary wynikające z obowiązujących przepisów, a wszystkie wydane zalecenia w zakresie stosowania środków wychowawczych wobec wychowanków zostały zrealizowane. Kadra kierownicza ośrodka posiada kwalifikacje, które spełniają wymagania określone przepisami prawa. Określenie organu, że "bezkarność doprowadziła do uformowania się dwóch zorganizowanych grup przestępczych" jest poważnym niczym nie uzasadnionym nadużyciem i poświadczeniem nieprawdy. Zdaniem skarżącej zarzut [...] Kuratora Oświaty, że Program naprawczy nie jest adekwatny do skali zagrożeń, gdyż nie został oparty na analizie przyczyn zdarzeń, jest niezgodny ze stanem faktycznym i stanowczo sprzeciwiają się temu specjaliści rekomendowani przez Ośrodek Rozwoju Edukacji. Złożone przez cztery podmioty, kontrolujące ośrodek bądź współpracujące z nim, pisemne informacje w zakresie działań naprawczych, zaprzeczają cytowanym stwierdzeniom organu.

Następnie skarżąca wskazała, że nigdy nie utrudniała żadnych czynności kontrolnych. [...] marca 2016 r. została udostępniona wskazana przez wizytatorów dokumentacja za wyjątkiem Zeszytów obserwacji. Podczas kontroli prowadzonej [...] czerwca 2016 r. zostały przedłożone wszystkie dokumenty, o które wizytatorzy poprosili. Uważa zarzut [...] Kuratora Oświaty dotyczący odrzucania ustaleń i wniosków wizytatorów poprzez składanie przez dyrekcję ośrodka zastrzeżeń do protokołów kontroli za naruszający art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W końcowej części zażalenia M. T. wskazała, że w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. dyrektor poinformował organ sprawujący nadzór pedagogiczny o podjęciu dodatkowych działań mających na celu zapewnienie wychowankom placówki bezpiecznych warunków pobytu t.j.:

- przekształcenie placówki z typu koedukacyjnego na ośrodek przeznaczony wyłącznie dla dziewcząt,

- w kryteriach ponownego zatrudniania wychowawców uwzględnienie predyspozycji psychologicznych, kreatywności, dotychczasowej skuteczności radzenia sobie w pracy wychowawczej oraz przeprowadzanie dla nowo zatrudnianych wychowawców testów psychologicznych oceniających ich predyspozycje do pracy z młodzieżą niedostosowaną społecznie,

- wprowadzenie cyklicznych badań ankietowych w celu bieżącej diagnozy i modyfikowania Programu naprawczego oraz poprawy warunków bezpiecznego pobytu wychowanków w ośrodku (respondentami mają być wychowankowie, wychowawcy oraz rodzice).

Powyższe działania zostały wprowadzone natychmiast, nie było jednak dane ośrodkowi zweryfikowanie podjętych zmian w związku z wyjazdem wychowanków z końcem maja 2016 r.

Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. T. prowadzącej Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w R. na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Kurator Oświaty w L. wydając postanowienie kierował się stanem faktycznym, ustalonym w czasie przeprowadzonych, w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego, kontroli doraźnych: [...] z [...] marca 2016 r., [...] z [...] kwietnia 2016 r., [...] z [...] czerwca 2016 r., [...] z [...] czerwca 2016 r. Organ I instancji nie jest obowiązany przepisami do prowadzenia rejestru zaświadczeń o spełnianiu przez młodzieżowe ośrodki wychowawcze warunków bezpiecznego pobytu w placówce, zatem postanowienie zostało wydane na podstawie dokumentów będących w posiadaniu organu. Następnie przywołał treść art. 217 § 1 i 2 i art. 218 § 1 k.p.a. oraz orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 305/16.

W konkluzji stwierdził, z uwagi na brak zapewnienia bezpiecznych warunków pobytu w Niepublicznym Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R., stwierdzonych przez [...] Kuratora Oświaty podczas kontroli przeprowadzonych w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] stycznia 2017 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez M. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżając kwestionowane postanowienie w całości skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dn. 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczyni (Dz. U. z 2011 Nr 296. poz. 1755) poprzez uznanie, że w Niepublicznym Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R. nie zostały zapewnione warunki bezpiecznego pobytu, w sytuacji gdy jest to niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, z którego wynika, że w Ośrodku zapewnione zostały warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu,

2) przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1872) w zakresie określającym warunki pobytu dzieci i młodzieży w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych, poprzez pominięcie faktu, że NMOW w R. spełnia wszystkie wymogi określone tymi przepisami.

Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę wydania zaświadczenia, że w NMOW w R. zapewnione zostały bezpieczne warunki pobytu wychowanków, w sytuacji gdy faktycznie w Ośrodku takie warunki panują zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia,

2) art. 218 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę wydania zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia określonych faktów tj. zapewnienia w NMOW w R. bezpiecznych warunków pobytu, w sytuacji gdy organ l instancji posiadał wystarczające danie do stwierdzenia, że takie warunki zostały zapewnione, natomiast oparł się w sposób wybiórczy i stronniczy wyłącznie na własnych dokumentach, z których rzekomo wynikało, że w Ośrodku bezpiecznych warunków nie zapewniono,

3) art. 218 § 2 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnych danych i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie w oparciu o dokumenty składane przez skarżącą w toku przeprowadzanych kontroli, z których wynikało, że w Ośrodku, zapewnione były warunki bezpiecznego pobytu, a stan faktyczny opisany w protokołach kontroli wizytatorów Kuratorium Oświaty jest sprzeczny z rzeczywistym stanem faktycznym, z którego wynikało, że w Ośrodku wychowankowie mieli zapewnione bezpieczne warunki pobytu oraz poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie:

- podjętych przez skarżącą z własnej inicjatywy szeregu ponadprogramowych działań zapewniających wychowankom Ośrodka warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu,

- posiadanych przez organ I instancji dokumentów własnych i składanych przez skarżącą (opisanych szczegółowo w uzasadnieniu skargi), z których wynika, że w Ośrodku panują bezpieczne warunki pobytu wychowanków,

4) art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia [...] Kuratora Oświaty, w sytuacji - gdy powinno być ono uchylone ze względu na swoją wadliwość w zakresie stanu faktycznego i prawnego,

5) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 pkt 2 i w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym poprzez naruszenie zasady praworządności w postaci bezpodstawnej odmowy wydania zaświadczenia o zapewnieniu w NMOW w R. bezpiecznych warunków pobytu, w sytuacji gdy warunki te faktycznie były zapewnione, co organ mógł stwierdzić na podstawie składanych przez skarżącą dokumentów i wyjaśnień w odpowiedzi na wyniki przeprowadzanych kontroli oraz na podstawie nowej kontroli tych warunków, o którą skarżąca wnioskuje, a organ konsekwentnie odmawia przeprowadzenia.

6) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy, między innymi przez wybiórcze i nieobiektywne rozważenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i oparcie orzeczenia na nieaktualnych danych oraz wybranych dokumentach,

7) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej przez nieobiektywną, wybiórczą i nierzetelną ocenę zgromadzonych w aktach sprawy danych, w oparciu o które organ odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści,

8) art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia zasadności wszystkich przesłanek, którymi organy kierowały się przy załatwieniu wniosku strony, przy czym organ II instancji oparł się wyłącznie na dokumentach kontrolnych organu I instancji, których wyniki są sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, z którego wynika, że Ośrodek zapewniał warunki bezpiecznego pobytu nieletnim,

9) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zarówno przez organ I, jak i II instancji całości zebranych w sprawie danych i oparcie orzeczenia wyłącznie na wynikach czterech kontroli przeprowadzonych w okresie od marca do czerwca 2016 r. oraz informacjach przesłanych przez Rzecznika Praw Dziecka i Rzecznika Praw Obywatelskich, których ustalenia w świetle licznych wyjaśnień i dokumentów składanych przez skarżącą są sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, z którego wynika, że Ośrodek zapewnia bezpieczne warunki pobytu nieletnim,

- konsekwentną odmowę wnioskowanej przez skarżącą ponownej kontroli [...] Kuratora Oświaty warunków bezpiecznego pobytu wychowanków w NMOW w R.,

10) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organy obydwu instancji granic swobodnej oceny dowodów - danych zgromadzonych w niniejszej sprawie, do czego doprowadziło:

- orzekanie na podstawie błędnych i nieaktualnych danych wynikających z protokołów kontroli LKO i informacji RPD i RPO nieodzwierciedlających rzeczywistych warunków bezpiecznego pobytu w palcówce i nieuwzględniających wyjaśnień i działań skarżącej mających na celu zapewnienie jeszcze lepszych warunków bezpiecznego pobytu wychowanków,

- niewzięcie w ogóle pod uwagę wyjaśnień, dokumentów (np. Programu naprawczego), w tym nieuwzględnienie znaczącej poprawy sytuacji wychowawczej w Ośrodku wynikającej z realizacji Programu naprawczego i innych działań podjętych przez skarżącą w celu poprawy warunków pobytu nieletnich w Ośrodku, o których mowa w § 6 rozporządzenia oraz w celu wypełnienia zastrzeżeń organów kontrolujących, konsekwentne odmawianie przez [...] Kuratora Oświaty przeprowadzenia ponownej kontroli warunków panujących w Ośrodku w świetle § 6 rozporządzenia, w tym warunków bezpiecznego pobytu,

- orzekanie przez organy obydwu instancji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, znacznie odbiegającego od stanu faktycznego istniejącego w Ośrodku w zakresie bezpiecznych warunków pobytu wychowanków oraz zupełnie pominięcie działań skarżącej będących odpowiedzią na wyniki kontroli Kuratorium.

Wskazując na podniesione zarzuty skarżąca wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Minister Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia nr [...] [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2016 r. odmawiającego wydania zaświadczenia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu bardzo obszernej skargi M. T. wskazała, że zaskarżone postanowienia organów I i II instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia są wadliwe, ponieważ opierają się na błędnych ustaleniach faktycznych oraz wydane zostały z naruszeniem wskazanych przepisów. [...] Kurator Oświaty wydając postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia oparł się tylko i wyłącznie na wynikach czterech kontroli przeprowadzonych przez wizytatorów LKO w okresie od [...] marca do [...] czerwca 2016 r. oraz informacji przesłanych Kuratorowi Oświaty przez Rzecznika Praw Dziecka i wybiórczo przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Wyłącznie na podstawie ww. opinii organ nadzoru pedagogicznego stwierdził, że nie może wydać zaświadczenia żądanego przez skarżącą, gdyż dane te przeczą tezie, że NMOW w R. zapewnia warunki bezpiecznego pobytu w Ośrodku. Minister Edukacji Narodowej w całości oparła się wyłącznie na danych zaprezentowanych przez [...] Kuratora Oświaty, nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutów skarżącej zawartych w zażaleniu, ani do innych dokumentów będących w posiadaniu Kuratora Oświaty, z których wynika inny stan faktyczny sprawy, niezgodny z ustaleniami.

Organy obydwu instancji nie wzięły pod uwagę znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w postaci zastrzeżeń dyrektora Ośrodka do protokołów kontroli wizytatorów, w których wyjaśnionych zostało wiele kwestii podnoszonych przez kontrolujących. Dyrektor Ośrodka złożyła obszerne i szczegółowe wyjaśnienia (pismo z dn. [...].03.2016 r.) podważające zarzuty wizytatorów. Niestety, treść protokołu kontroli zawiera subiektywną i nieuzasadnioną ocenę funkcjonowania placówki, o czym świadczy również takt, że wyniki kontroli nie wskazują naruszenia jakich przepisów prawa (obowiązków) dotyczących funkcjonowania niepublicznych młodzieżowych ośrodków wychowawczych, dopuściła się dyrekcja Ośrodka. Podkreśliła, że kontrole prowadzone przez organ I instancji w dniach [...] kwietnia 2016 r. oraz [...] czerwca 2016 r. nie wniosły żadnych nowych okoliczności w zakresie przemocy rówieśniczej. Świadczy to o skuteczności podjętych przez Ośrodek działań, mających na celu zapewnienie bezpiecznych warunków pobytu wychowanków, a także o efektach wynikających z opracowania i wdrożenia Programu naprawczego. Za błędne uznała oparcie przez organ I instancji rozstrzygnięcia wyłącznie na 4 protokołach kontroli, z których tylko jeden zawierał bardzo ogólne zalecenia, nieadekwatne do sytuacji Ośrodka. Żaden z protokołów pokontrolnych nie wskazywał na łamanie przez Ośrodek przepisów prawa. Każda z czterech kontroli miała inny przedmiot, obejmowała analizę różnych dokumentacji, jednak treść protokołów sprowadzała się zawsze do tych samych ustaleń faktycznych i opisywania ciągle tych samych zdarzeń, w tym do stwierdzonych przez wizytatorów rzekomych nieprawidłowości. Stanowisko [...] Kuratora Oświaty wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, w ogóle nie uwzględnia dodatkowych ponadprogramowych działań podjętych przez dyrekcję ośrodka z własnej inicjatywy, w celu poprawy bezpiecznych warunków pobytu w ośrodku.

W dalszej części skargi skarżąca przedstawiła polemikę z uzasadnieniem postanowienia organu I instancji przedstawioną w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w pełni podzielając stanowisko [...] Kuratora Oświaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) dalej P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga badana z uwzględnieniem powyższych regulacji, nie zasługuje na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. M. T. zażądała od [...] Kuratora Oświaty wydania zaświadczenia stwierdzającego, że Niepubliczny Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w R., w zakresie będącym przedmiotem nadzoru pedagogicznego, zapewnia warunki bezpiecznego pobytu w ośrodku zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym.

Odmawiając żądaniu skarżącej organy obu instancji stanęły na stanowisku, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści tj. zaświadczenia, które urzędowo potwierdzałoby fakt, że Niepubliczny Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w R. zapewnia warunki bezpiecznego pobytu w ośrodku.

Ocenę powyższą Sąd w pełni podziela. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 219 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Z kolei zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach:

- jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1),

- osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Jak wynika z kolei z art. 218 § 2 k.p.a. wydanie zaświadczenia przez organ administracji publicznej może być poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres zależy nie tylko od żądania podmiotu zainteresowanego uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.06.2010r. o sygn. akt IV SA/Wa 661/10, Wspólnota 2010/35/44). Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę przepis art. 218 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. W rezultacie postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych. W postępowaniu tym organ nie może, rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia, tworzyć nowych dokumentów i na nowo ustalać fakty, które winny wynikać z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie użyty w art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje na ograniczenie postępowania dowodowego w stosunku do ram określonych w art. 75 – 86 kpa. Postępowanie wyjaśniające może zatem polegać na ustaleniu faktów wynikających z dostępnych organowi dokumentów. Jak bowiem wynika z treści art. 217 k.p.a. zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 czerwca1983r. o sygn. akt I SA 268/83, ONSA 1983/1/47).

Sąd stwierdza, że posiadany przez organy materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. [...] Kurator Oświaty nie prowadzi bowiem ewidencji ani rejestrów, na podstawie których można byłoby ustalić fakty pozwalające na wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Prawidłowo zatem oba organy oparły się na dokumentach będących w ich posiadaniu t.j. czterech kontrolach przeprowadzonych w okresie od [...] marca do [...] czerwca 2016 r. przez wizytatorów Kuratorium Oświaty w L. oraz informacji przekazanej przez Rzecznika Praw Dziecka i Rzecznika Praw Obywatelskich. Wyniki tych kontroli zaprzeczają tezie zawartej we wniosku o wydanie zaświadczenia. Stwierdzono bowiem istnienie wysokiego poziomu agresji wśród wychowanków - poważnych pobić wymagających interwencji lekarskiej. W żadnym z przypadków przemocy nie zostało przeprowadzone przez dyrekcję ośrodka pełne postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia okoliczności oraz osób odpowiedzialnych w tym pracowników ośrodka, za zaistnienie tych zdarzeń. Kontrola wykazała też utratę przez ośrodek kontroli nad wychowankami zwłaszcza w grupach chłopców. Spowodowane to było m. in. błędami lub zaniedbaniami wychowawczymi oraz nieinformowaniu organów ścigania o czynach karalnych popełnianych przez młodzież na terenie ośrodka i poza nim. Ostatnia kontrola z [...] czerwca 2016 r., która miała na celu ocenę realizacji przez ośrodek zaleceń, w tym zbadanie, czy ośrodek jest już miejscem bezpiecznym, dała wynik negatywny. Wskazano, że tzw. program naprawczy nie jest odpowiedni do skali zagrożeń do jakich doszło w okresie od [...] września 2013 r. do [...] kwietnia 2016 r. W świetle tych ustaleń, wynikających z przeprowadzonych kontroli, prawidłowo organ odmówił wydania żądanego zaświadczenia a organ II instancji zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Powyższe oznacza, że [...] Kurator Oświaty nie dysponował dowodami umożliwiającym pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej.

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może się zakończyć w trojaki sposób: 1) poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle; 3) poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Materiał dowodowy będący w posiadaniu organu nie pozwalał na stwierdzenie, że Niepubliczny Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w R. zapewnia warunki bezpiecznego pobytu. Skutkowało to odmową wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści.

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a.

Organ nie naruszył wskazanych przez skarżącą przepisów prawa materialnego § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. Jak wynika bowiem z prowadzonych w ośrodku kontroli nieletni nie mieli zapewnionych warunków bezpiecznego pobytu. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. określa zaś rodzaje i szczegółowe zasady działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności. Organ odmawiając wydania zaświadczenia określonej treści oceniał jedynie czy ośrodek zapewnia bezpieczne warunki pobytu wychowanków. Również Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stosownym zakresie, który był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym. Organ nie mógł opierać się na dokumentach i dowodach składanych przez skarżącą oraz przeprowadzić ponowną kontrolę wnioskowaną przez skarżącą, bowiem jak już wcześniej wskazano, zaświadczenie wydawane jest jedynie na podstawie ewidencji, rejestrów i innych dowodów będących w posiadaniu organu. Sąd stwierdza też, że analiza skargi i pism składanych w postępowaniu administracyjnym prowadzi do wniosku, że żądanie skarżącej zmierza do kwestionowania ustaleń pokontrolnych wizytatorów [...] Kuratora Oświaty. Tego typu żądanie nie może być skutecznie realizowane w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, w którym organ rozstrzyga o zasadność wniosku jedynie w oparciu o posiadaną dokumentację, a nie tworzy dokumentacji na potrzeby uwzględnienia wniosku.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.