Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 843/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.32 ust.4, art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art.7, art.8, art.9, art.77§1, art.107§3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.145§1 pkt 1 lit.c w zw. z art.135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W Sp. z o.o. Sp. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej W Sp. z o.o. Sp. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. (uzupełnionym w dniu 5 września 2018 r.) W. Sp. z o.o. Sp. k. wniosła o udzielenie pozwolenia na rozbudowę stacji paliw obejmującego: ustawienie nowego dystrybutora na paliwa płynne wraz z instalacjami, powiększenie wiaty nad nowym dystrybutorem, zmianę usytuowania separatora na substancje ropopochodne, zmianę usytuowania zbiornika na gaz propan-butan na cele grzewcze, zmianę lokalizacji pylonu cenowego, montaż odkurzacza i kompresora, na działce [...].

Starosta [...], decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę stacji paliw w zakresie wskazanym w ww. wniosku. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że konserwator zabytków odmówił uzgodnienia robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę. W toku postępowanie wszczętego wobec wzniesienia przez spółkę odwołania od powyższej decyzji, Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] października 2018 r. odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbudowę stacji paliw. W związku z powyższym Wojewoda postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. zawiesił postępowanie administracyjne, bowiem w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność rozpatrzenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zażalenia spółki na ww. postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił rozstrzygnięcie konserwatora zabytków i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] listopada 2019 r. ponownie odmówił uzgodnienia ww. inwestycji. Dalej Wojewoda postanowieniem datowanym na dzień [...] września 2019 r. podjął postępowanie administracyjne, wskazując, że na podstawie otrzymanej przez uczestniczkę postępowania U.S. informacji ustalił, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] lipca 2020 r. uchylił postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2019 r. i uzgodnił pozwolenie na rozbudowę ww. stacji paliw, polegającą na ustawieniu nowego dystrybutora na paliwa płynne wraz z instalacjami, powiększeniu wiaty nad nowym dystrybutorem, zmianie usytuowania separatora na substancje ropopochodne, zmianie usytuowania zbiornika na gaz propan-butan na cele grzewcze, zmianie lokalizacji pylonu cenowego, montażu odkurzacza i kompresora.

Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania uchylił decyzję Starosty odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę stacji paliw i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji w treści powyższej decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podniósł, że wobec wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia z [...] lipca 2020 r. uchylającego postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2019 r. i uzgadniającego pozwolenie na rozbudowę ww. stacji benzynowej, konieczne jest uchylenie decyzji Starosty, bowiem została ona wydana w oparciu o postanowienie, które wyeliminowano z obrotu prawnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej jako: u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia W. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na rozbudowę stacji paliw (ustawieniu nowego dystrybutora na paliwa płynne wraz z instalacjami, powiększenie wiaty nad nowym dystrybutorem, zmianę usytuowania separatora na substancje ropopochodne, zmianę usytuowania zbiornika na gaz propan-butan na cele grzewcze, zmianę lokalizacji pylonu cenowego, montażu odkurzacza i kompresora) w [...] na działce [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że zgodnie art. 33 ust. 2 u.p.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: 1. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami, o którym mowa w art. 12. ust. 7, aktualnymi na dzień opracowania projektu; 2. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Starosta wskazał także, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko,

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów,

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Organ zaznaczył, że po przeanalizowanie całości przedłożonej przez spółkę W. dokumentacji projektowej stwierdzono następujące nieprawidłowości: brak informacji o obszarze oddziaływana obiektu wymagane zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt. 5 u.p.b.; brak podpisu projektanta P.K. pod opisem projektu zagospodarowania działki; należało wyjaśnić czy przedmiotem inwestycji jest nadal zmiana usytuowania zbiornika na gaz propan-butan na cele grzewcze; brak określenia w projekcie zagospodarowania działki funkcji budynku usytuowanego na działce sąsiedniej nr [...] ; projekt budowlany zagospodarowania działki winien być sporządzono zgodnie z § 98 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacji paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1853); brak analizy hałasu przedsięwzięcia, z uwzględnieniem kwestii kumulowania się oddziaływań i sumowania się parametrów inwestycji dotyczący urządzeń istniejących i projektowany emitujących hałas do środowiska; projekt budowlany winien być sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 112) - dotyczy dopuszczalnych wskaźników hałasu na działkach sąsiadujących z przedmiotową inwestycją; projekt budowlany winien być sporządzony zgodnie § 8 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - w zakresie ochrony przed hałasem komunikacyjnym i przemysłowym.

Organ I instancji podkreślił, że w związku z powyższymi brakami w dokumentacji planistycznej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. zobowiązano W. Sp. z o.o. Sp. K. do ich usunięcia do dnia 17 maja 2021 r. Spółka odebrała korespondencję zawierającą przedmiotowe postanowienie w dniu 19 kwietnia 2021 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru) i pismem nadanym w dniu 18 maja 2021 r. (data na stemplu pocztowym) wniosła o przedłużenie terminu do uzupełnienia dokumentacji projektowej. Wobec niewywiązania się spółki z obowiązków nałożonych ww. postanowieniem Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

W. Sp. z o.o. Sp. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła od decyzji Starosty z [...] maja 2021 r. odwołanie, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, dalej jako: ustawa COVID-19), poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ w praktyce uniemożliwiło odwołującemu uzupełnienie dokumentów, co spowodowało w konsekwencji wydanie przez organ I instancji decyzji odmownej.

2. przepisów postępowania, które doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego. tj.: art. 35 ust. 5 u.p.b., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji winien najpierw wyznaczyć odwołującemu termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 i dopiero w przypadku, gdy odwołujący nie skorzysta ze swojego uprawnienia, wydać decyzję odmowną.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem skarżącej spółki organ I instancji stwierdzając, że wniosek o przedłużenie terminu nadano dzień po upływie wyznaczonego w postanowieniu z [...] kwietnia 2021 r. terminu, powinien zawiadomić spółkę o uchybieniu terminu i wyznaczyć 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Skarżąca podniosła, że przedmiotowe postępowanie toczy się od 2018 r., a wydane uprzednio decyzje Starosty były błędne, zatem "straciła" 2,5 roku z uwagi na długość toczącego się postępowania i konieczność wystąpienia z nowym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej organ powinien zastosować art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, by umożliwić stronie postępowania ochronę jej interesów w czasie pandemii, kiedy jest to utrudnione z uwagi na okoliczności nią wywołane. Spółka podniosła także, iż organ I instancji zastosował błędną podstawę prawną, ponieważ w niniejszej sprawie podstawą do wydania decyzji odmownej jest art. 35 ust. 5 u.p.b., a nie jak wskazał organ art 35 ust. 3.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W treści wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zasadnie Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem wniosek o przedłużenie terminu na uzupełnienie dokumentacji projektowej został przez spółkę złożony po terminie. Zdaniem Wojewody wyznaczony w postanowieniu organu I instancji termin na usunięcie braków dokumentacji projektowej był realny, nadto zaznaczył, że projekt budowlany powinien być kompletny przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, a braki powinny wynikać z ewentualnego niedopatrzenia, nie zaś z faktycznego ich braku i próby ich uzupełnienia w trakcie biegu terminu określonego w postanowieniu.

Organ odwoławczy odnosząc się do kolejnego zarzutu spółki w pierwszej kolejności powołał treści art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVlD-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Natomiast, zgodnie z art. 2 tej ustawy w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności wynikających z powyższego przepisu, będących podstawą do przywrócenia terminu, również skarżąca spółka nie wskazała na podstawie którego punktu omawianego przepisu organ I instancji miałby zawiadomić o uchybieniu terminu.

Organ II instancji wyjaśnił również, że stosownie do treści art. 26 i 27 u.p.b. Starosta prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. w brzmieniu dotychczasowym (przed wejściem w życie nowelizacji), a nie na podstawie art. 35 ust. 5 tej ustawy, ponieważ we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączone egzemplarze projektu budowlanego sporządzono na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym.

W. Sp. z o.o. Sp. K. pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie że przepis ten nie powinien zostać zastosowany przez organ I instancji w sytuacji, gdy właściwa interpretacja tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że Starosta powinien go zastosować w niniejszej sprawie,

2. art. 7 k.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej (uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), przez bezpodstawne niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisu, o którym mowa powyżej, czym naruszony został zarówno interes społeczny jaki i samego skarżącego.

3. art. 7a § 1 k.p.a., tj. naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, przez bezpodstawne niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisu, o którym mowa w pkt. 1 powyżej, i nierozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu oraz odwołania na korzyść skarżącego,

4. art. 8 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu, skutkującym utratą zaufania do organów władzy publicznej,

5. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ II instancji uznał, że art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, nie powinien zostać zastosowany przez organ I instancji, w sytuacji, gdy złożone odwołanie opierało się głównie na zarzucie braku zastosowania tego przepisu i najważniejszym zadaniem organu odwoławczego było zbadanie i wyjaśnienie tej kwestii. Organ powinien wyjaśnić skarżącemu zasadność przyjętych tez, a w szczególności wskazać, dlaczego w jego ocenie przywołany przepis nie powinien zostać zastosowany, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadzało się bowiem jedynie do ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że nie było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Bezpodstawne niezastosowanie przez organ II instancji art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust 2 ustawy COVID-19 miało w konsekwencji istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ uniemożliwiło skarżącemu uzupełnienia dokumentów, co w konsekwencji spowodowało wydanie przez organ I instancji decyzji odmownej. W ocenie skarżącego organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi spółka ponownie przedstawiła stanowisko, które zawarła w odwołaniu od decyzji. Nadto podniosła, że założeniem ustawodawcy przy wprowadzaniu do obrotu prawnego art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust 2 ustawy COVID-19 była dodatkowa ochrona prawna dla stron w postępowaniu administracyjnym, w przypadku niedochowania przez nie terminów procesowych. Zdaniem skarżącej spółki postępowanie związane z wnioskiem o pozwolenie na budowę ma charakter kształtujący prawa i obowiązki podmiotu, który go składa. Jest to czynność, za pomocą której podmiot sam inicjuje stan, w wyniku którego stwarza sobie podstawę do uzyskania potrzebnej decyzji. Zatem uzupełnienie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, do którego zobowiązano stronę skarżącą należy uznać za czynność kształtującą jego prawa i obowiązki, stosownie do brzmienia art. 15 ust. 1 pkt 2 zzzzzn2 ustawy COVID-19. Powyższe w ocenie skarżącej świadczy, że czynności te mieszczą się w zamkniętym katalogu terminów, o których mowa w naruszonym przez organy przepisie.

Następnie strona skarżąca wyjaśniła, że jeśli ustawodawca nie odsyła w naruszonym przepisie do art. 58 § 1 k.p.a., organ nie powinien weryfikować wniosku strony postępowania np. w zakresie jego winy, to w każdym przypadku zobowiązany jest taki termin przywrócić. Zaznaczyła także, że z uwagi na brak w naruszonym przepisie wyraźnego odesłania do art. 59 k.p.a. uznać należy, iż potwierdza to stanowisko, że każdy wniosek o przywrócenie terminu, o ile zostanie wniesiony w terminie 30 dni wyznaczonym wezwaniem z art. 15zzzzzn2, powinien zostać rozpatrzony przez organ pozytywnie. Spółka zwróciła uwagę, że organ odwoławczy nie poczynił żadnych rozważań w zakresie zasadności złożonego wniosku o przywrócenie terminu, organ nie uwzględnił także twierdzeń strony w zakresie obowiązującego stanu epidemii i utrudnionej w związku z tym możliwości uzupełnienia wniosku. Spółka podkreśliła, ze jedyna argumentacja organu opiera się na niezastosowaniu przepisów ustawy COVID-19, przy czym nie wskazał podstawy ich niezastosowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia [...] października 2021 r. uczestniczka postępowania U.S. zakwestionowała rozbudowę stacji paliw i powołała, że obecnie działalność stacji benzynowej przynosi jej szkody materialne (uszkodzone ogrodzenie), natomiast rozbudowa może spowodować jeszcze większy dyskomfort oraz może wpłynąć na środowisko, a także stan jej zdrowia.

Skarżąca spółka ustosunkowując się do pisma procesowego uczestniczki postępowania wniosła o nieuwzględnienie jej stanowiska, bowiem w jej ocenie powołana przez U.S. argumentacja stanowi subiektywne odczucia, nie dotyczy formalnej kwestii postępowania. Spółka z ostrożności procesowej wypunktowała stosowaną technologię, zapobiegającą wpływowi działalności stacji benzynowej na środowisko oraz podniosła, że jedynie mieszkańcy [...] korzystają z wjazdu na stację mieszczącego się przy bocznej ulicy, przy której mieszka uczestniczka postępowania, natomiast uszkodzenie ogrodzenia nie powstało w związku z działalnością stacji paliw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę stacji paliw. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć częściowo z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej jako: u.p.b.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną przez ustawę z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r., poz. 471) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie do treści art. 35 ust. 3 u.p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem nakłada na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust.4).

W sprawie jest bezsporne, że na podstawie postanowienia Starosty z dnia [...] kwietnia 2021 r. wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 ww. ustawy skarżąca spółka (inwestor) została wezwana do uzupełnienia złożonej dokumentacji w sprawie złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w terminie do 17 maja 2021 r. We wniosku nadanym 18 maja 2021 r. skarżąca spółka zwróciła się o przedłużenie terminu uzupełnienia złożonych dokumentów do 15 czerwca 2021 r. Organu uznał jednak, że wobec nieprzedłożenia dokumentacji projektowej w terminie wyznaczonym zasadnym jest wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę stacji paliw.

W ocenie Sądu nie jest trafny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19. Na podstawie art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 15 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2255), na mocy której (art. 1 pkt 24) od dnia 16 grudnia 2020 r. został wprowadzony m.in. przepis art. 15zzzzzn2, który w ust. 1 przewiduje, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

Jednocześnie w myśl art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Zdaniem Sądu termin o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.p.b. do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie stanowi terminu do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki w rozumieniu 15 ust. 1 pkt 2 zzzzzn2 ustawy COVID-19. Wskazać bowiem trzeba, że wyznaczony przez organ termin nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. Termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3, ma charakter urzędowego terminu procesowego, stąd niewątpliwie może być przedłużony na wniosek strony złożony przed jego upływem (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2009 r., VII SA/Wa 432/09, wyrok WSA w Poznaniu z 9 stycznia 2018 r., IV SA/Po 1185/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Należy dodać, że uzupełnienie dokumentacji w sposób określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b., nawet po upływie terminu wskazanego w tym postanowieniu, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., II SA/Sz 1325/18, CBOSA). Wymaga podkreślenia, że wyznaczając na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. termin usunięcia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 tego przepisu organ architektoniczno-budowlany powinien mieć na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasadę budzenia zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę udzielania informacji (art. 9 k.p.a.). Termin ten powinien być ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Powinien zatem uwzględnić zakres i rodzaj nieprawidłowości podlegających usunięciu. Termin ten może być na wniosek strony przedłużany (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2020 r., II SA/Kr 1262/20, CBOSA).

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że nie jest zasadne stanowisko, iż każdorazowo, gdy wezwanie do usunięcia nieprawidłowości, o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.p.b. pozostaje nieskuteczne, obowiązkiem organu jest zastosowanie art. 35 ust. 3 in fine tj. odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwalnia na budowę. Należy bowiem wyjaśnić, że postanowienie, o którym mowa w powyższym przepisie ma pozwolić inwestorowi na usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. powinien zostać określony w sposób, który umożliwi zobowiązanemu inwestorowi rzeczywistą realizację nałożonego na niego obowiązku. Postanowienie to ma bowiem umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2018 r., IV SA/Po 1185/17, CBOSA). Celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2018 r., II SA/Wr 745/17, CBOSA).

W niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o przedłużenie terminu do uzupełnienia nieprawidłowości projektu budowlanego. Zdaniem Sądu organ powinien rozpoznać wniosek skarżącej spółki o przedłużenie terminu mając na uwadze zakres i rodzaj nieprawidłowości podlegających usunięciu a także okres epidemii. Fakt złożenia takiego wniosku po upływie jednego dnia od wyznaczonego przez organ terminu na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. nie oznacza, że jest on niedopuszczalny. Należy mieć bowiem na uwadze procesowy charakter terminu o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.p.b. i wskazane zasady dotyczące jego wyznaczenia. Nie można również tracić z pola widzenia, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, mimo, że skierowane do strony, wymaga przede wszystkim aktywności projektanta. Wykonanie obowiązku nie zależy zatem wyłącznie od dobrej woli i zaangażowania inwestora, a osoby trzeciej odpowiedzialnej za wykonany projekt budowlany. Stanowisko organów w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za wyraz nadmiernego i nieuzasadnionego formalizmu. Dlatego też w ocenie Sądu wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę stacji paliw była przedwczesna.

Nadto zdaniem Sądu wadliwość decyzji organu I instancji a także organu II Instancji polega też na braku omówienia stwierdzonych i nieusuniętych przez inwestora nieprawidłowości. Z uwagi na fakt, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym, organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Postanowienie to ma bowiem umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi. W decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. organ nie może ograniczyć swoich wywodów do wskazania, że postanowienie nie zostało wykonane. Konieczne jest wyjaśnienie dlaczego stwierdzone uchybienia w projekcie budowlanym uniemożliwiają wydanie decyzji pozytywnej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2020 r., II SA/Po 70/20 2463077, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2020 r., II SA/Kr 1262/20, CBOSA).

Biorąc pod uwagę powyższe należało stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 9 art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.,) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną oraz zastosuje się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku.

Mając na uwadze fakt, że skarga została uwzględniona Sąd - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania (pkt II wyroku), które sprowadzają się do: wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł, wynikającego z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U z 2021 r., poz. 535), wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.