Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 446/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3,  art. 4,  art. 9,  art. 20,  art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 170,  art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31 ust. 3,  art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi D.G., J. G., M. G. i T.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Kłodzku z dnia 26 października 2006 r. Nr LX/460/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ul. Śląską, Karola Miarki, Sienkiewicza, Kwiatową, potokiem Jawornik, granicami Miasta i ul. Mariańską w Kłodzku I. stwierdza nieważność § 28 ust. 4 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Miasta K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 797,00 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] r . Rada Miejska w K., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz w związku z uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rady Miasta K. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami: Ś., K. M., H. S., K., potokiem J., granicami miasta i ulicą M. w K., po stwierdzeniu zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego powyżej obszaru.

Pismem z dnia 16 stycznia 2009r. D. G., M.G., J. G. i T. G. wezwali Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym obsługi komunikacyjnej działek o numerach: [...] i[...] , a tym samym uchylenie § 28 ust. 4 uchwały nr [...]z dnia[...] roku.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miejska w K. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie oddalenia powyższego wezwania, uznając je za bezzasadne.

W tych okolicznościach D. G., M. G., J. G. i T. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną wyżej uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r., zarzucając naruszenie art. 140KC, art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 2, art. 21, art. 22, art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1, 4, 6, 15 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwą ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie, które w konsekwencji uniemożliwiło skarżącym realizację uprawnień właścicielskich w stosunku do stanowiącej ich własność nieruchomości.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazując na brzmienie § 28 ust. 3 i ust. 4 uchwały – podnieśli, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego ustanawia dojazd do terenu oznaczonego symbolem 2 MN

od ulic oznaczonych symbolami 2 KD – ulicy M. H. i 3 KD – ulicy S.Cz., a dla funkcji usługowej zlokalizowanej w budynkach położonych przy ulicy S. Cz.– dojazd dostępny jest wyłącznie od ulicy 3 KD, czyli S. Cz. Takie rozwiązanie, zdaniem skarżących, pozbawiło należące do nich działki dostępu do drogi publicznej – ulicy M. H., gdyż w zakresie realizacji dopuszczalnej prawem funkcji usługowej przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono zakaz obsługi komunikacyjnej wskazanej ulicy. Ponadto, skarżący podnieśli, że takich ograniczeń nie wprowadzono dla żadnego innego obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, chociaż przy ulicy M. H. prowadzona jest m.in. firma budowlana oraz świadczone usługi projektowe i kosztorysowe, a przy ulicy M. D. – znajdują się gabinety lekarskie, kancelaria prawna i wynajmowane są pokoje dla gości. Podkreślili przy tym, że jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego zrealizowali inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej i parkingu dostępnego jedynie poprzez dojazd od ulicy M. H. i niezwłocznie po przedstawieniu do publicznego wglądu przedmiotowego projektu planu miejscowego, zgłosili swoje uwagi. Zastrzeżenia te nie zostały jednak uwzględnione.

Skarżący wskazali, że sytuacja, w której się znaleźli ograniczyła przysługujące im prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości, a organ podejmujący przedmiotową uchwałę nadużył władztwa planistycznego, bowiem poprzez sformułowanie § 28 ust. 4 uchwały wydał zakaz odnoszący się do konkretnego podmiotu, a mianowicie do skarżących, bowiem wyłącznie ich nieruchomości są tymi, których obsługa komunikacyjna może być realizowana zarówno od ulicy S.Cz., jak i od ulicy M. H. i wyłącznie tam zlokalizowana jest jednocześnie funkcja usługowa.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały ustanawiającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym § 28 ust. 4, a więc w takim, który dotyczy obsługi komunikacyjnej ich nieruchomości i zapewnienia tym samym dostęp do drogi publicznej dla funkcji usługowej lokalizowanej w budynkach położonych przy ulicy S. Cz. także od ulicy M. H.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podkreślając, że kwestionowany zapis uchwały nie narusza prawa i nie ma podstaw do jego uchylenia. Powołując się na przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Gmina stwierdziła, że uchwała nr [...] z dnia [...] r. podjęta została z dopełnieniem wszelkich formalności wynikających z obowiązującej organy procedury. Wskazano, że w dniach od 3 do 31 marca 2003 r. zarówno na tablicy ogłoszeń, jak i słupach ogłoszeniowych ukazały się pierwsze obwieszczenia o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania, a w dniach od 5 do 11 marca 2003 r. obwieszczenie ukazało się w prasie. Termin do złożenia pisemnych wniosków, co do planu określono do dnia 31 marca 2003 r. Z uwagi na to, że we wskazanym okresie weszła w życie ustawa z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w dniach 12 sierpnia – 12 września 2003 roku, organ dokonał drugiego obwieszczenia, a nadto – komunikat o przystąpieniu do sporządzenia planu – umieścił w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta K. Tym razem termin do złożenia pisemnych wniosków do projektu określono do dnia [...] roku, jednak we wskazanych terminach skarżący ich nie złożyli.

Wskazano nadto, że dopiero w dniu [...] roku do Burmistrza Miasta K. wpłynął wniosek D. G. o wprowadzenie zmiany w planie zagospodarowania poprzez dodanie obok istniejącej podstawowej funkcji "mieszkalnej", także funkcji "usługi". Pomimo, że wniosek wpłynął po terminie, został uwzględniony, a nieruchomość przy ulicy S. Cz. oznaczono w projekcie symbolem 1MN/U.

W trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w dniu

[...] roku, do Burmistrza Miasta K. wpłynęła uwaga D. G. dotycząca zapewnienia możliwości dojazdu na działkę nr [...] od ulicy M. H. i realizowanego na niej segmentu bliźniaczego, albowiem brak jest innej możliwości dojazdu do budynku od strony ulicy S. Cz. D. G. poinformowała jednocześnie, że budynek bliźniaczy usytuowany na działce nr [...] ma możliwość dojazdu do ulicy S. Cz. i ma innego właściciela.

Pismem z dnia [...] roku nr [...] poinformowano D. G. o pozytywnym rozpatrzeniu złożonych przez nią uwag i wskazano jednocześnie, że do funkcji usługowej obsługa komunikacyjna jest możliwa jedynie z ulicy S. Cz., natomiast do funkcji mieszkalnej również z ulicy M. H.

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po dopełnieniu wszystkich wymogów, został skierowany do Rady Miejskiej w K. celem zaopiniowania i uchwalenia. Po analizie, naniesieniu zmian i ponownym publicznym udostępnieniu projektu, w dniu [...] roku Rada Miejska w K. go uchwaliła. W terminie do składania uwag i wniosków Państwo G. takowych nie złożyli i nie wnieśli żadnych zastrzeżeń, co do zawartego w § 28 ust.4 uchwały zapisu.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] r. - w reakcji na odpowiedź na skargę, podnieśli dodatkowo zarzut niezgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium. Podkreślili powołując się na uzasadnienie kwestionowanej uchwały, że Studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego gminy Miasta K. nie przewiduje na terenie objętym zaskarżonym planem jedynie funkcji mieszkaniowej, funkcja ta jest bowiem zawsze łączona z funkcją usługową, a dodatkowo także np. z obsługą turystyczną. Podkreślili, że z odpowiedzi na skargę wynika, iż dla terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżących (oznaczonym w planie symbolem 2MN) pierwotnie przewidziana była w projekcie planu miejscowego funkcja mieszkalno - usługowa, brak jednakże w piśmie organu już wyjaśnienia, z jakich to powodów przeznaczenie działek skarżących zostało ograniczone w uchwalonym planie jedynie do funkcji mieszkaniowej. Skoro bowiem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewidywało na omawianym terenie co najmniej funkcję mieszkaniowo - usługową, trudno zdaniem skarżących - wywodzić z tego aktu jakiekolwiek ograniczenia w zakresie obsługi komunikacyjnej funkcji usługowej zlokalizowanej na działkach skarżących. W zaskarżonym zakresie plan stanowi ich zdaniem przejaw samowoli planistycznej gminy.

Skarżący wskazali, że zapewnienie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego należy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy, gdyż zaspokaja to potrzeby wspólnoty samorządowej. Tylko bowiem drogi gminne i ulice stanowiące drogi publiczne umożliwiają nieograniczoną podmiotowo możliwość korzystania z drogi, instytucje prawne takie jak drogi wewnętrzne czy służebności gruntowe stosuje się jedynie w takich przypadkach, gdy wyznaczenie drogi publicznej okazuje się prawnie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, gdyż przed uchwaleniem planu miejscowego istniał faktyczny i prawny bezpośredni dostęp nieruchomości skarżących do drogi publicznej - ulicy M.H., dopiero uchwalenie planu pozbawiło je w zakresie funkcji usługowej dostępu do tej drogi, przerzucając na skarżących ciężar budowy kosztownego zjazdu z ulicy S.Cz. do parkingu dostępnego jedynie od ulicy M. H.

Nadto zdaniem skarżących jawi się fakt istotnego naruszenia przez organ administracji trybu sporządzania planu miejscowego skutkującego jego nieważnością, a mianowicie brak odrębnej uchwały o zgodności planu z ustaleniami studium podjętej przed uchwaleniem planu miejscowego. Wymóg stwierdzenia zgodności planu miejscowego ze studium jest wymogiem bezwarunkowym, organy gminy przed uchwaleniem planu mają bowiem obowiązek wcześniej przed jego uchwaleniem doprowadzić do zgodności projekt planu ze studium. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy wymaga, aby stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium nastąpiło w formie odrębnej uchwały ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z prawem jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Zdaniem skarżących także uchybieniem organu w toku procedury planistycznej było zdjęcie z porządku obrad Rady w dniu 27 kwietnia 2006 r. kwestii uchwalenia zaskarżonego planu z uwagi na konieczność dokonania zmian w przedstawionym projekcie. Nie została podjęta w tym zakresie uchwała Rady Miejskiej w K. Protokół z posiedzenia Rady poprzestaje jedynie na wzmiance o dokonaniu zmiany porządku obrad, nadto zostało podjęte nieznane ustawie o samorządzie gminnym "stanowisko", nie wskazując zakresu planu, którego zmiany mają dotyczyć. Skarżący podkreślili przy tym, że rada gminy jest organem kolegialnym i jedyną formę, w jakiej uzewnętrznia się jej wola stanowi podejmowanie uchwał, a ponieważ rada może wypowiadać się tylko w takiej formie, to zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym nią zakresie uchwał czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną. Tym samym wszelkie czynności dokonane przez organy uczestniczące w procedurze planistycznej po dniu [...] r. pozbawione były podstaw prawnych, w szczególności zmiany wprowadzone do projektu planu, a następnie ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, w konsekwencji wadliwość powyższa wpływać musi również jako istotne naruszenie procedury uchwalenia planu na ważność zaskarżonego planu miejscowego. Uchwalenie planu przez organ nie może przecież konwalidować naruszeń prawa mających miejsce w trakcie procedury planistycznej. Wyjaśniono nadto, że odpowiedź na skargę pomija też kwestię ponowienia uzgodnień z właściwymi organami po dokonaniu zmiany projektu planu. Brak natomiast takich uzgodnień stanowi kolejną samoistną podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Ostateczne rozstrzygnięcie w kwestii poprawności dokonanych zmian w projekcie planu należy wszak do organów uzgadniających projekt planu. W ocenie skarżących, załącznik do zaskarżonego planu miejscowego w zakresie rozpatrzenia uwag wniesionych w wyniku ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia tych uwag, lecz jedynie ich wyliczenie.

W dalszej części tegoż pisma, skarżący w bardzo obszernych wywodach podtrzymali zarzut, że poprzez uchwalenie kwestionowanego § 28 ust. 4 przedmiotowej uchwały ograniczono ich prawo w korzystaniu z drogi publicznej, co stanowi także naruszenie porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na powyższe dodatkowe zarzuty, strona przeciwna stwierdziła, że ustalenia planu są zgodne z ustaleniami studium, a w szczególności w zakresie funkcji, jaka została zaplanowana dla jednostki urbanistycznej 2 MN. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która może być na tym obszarze realizowana zgodnie z § 4 ust 1 pkt 1 i zawartą tam definicją tejże zabudowy, dopuszcza wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tym samym prawdą jest, że funkcja mieszkaniowa zawsze łączona jest z funkcją usługową.

Z uwagi na powyższe nie podzielono również poglądu skarżących, że nieuzasadnione jest wprowadzenie zaskarżonego § 28 ust. 4 do planu miejscowego, skoro zmieniono funkcję dla obszaru 2 MN z mieszkalno-usługowej na jedynie mieszkalną. W budynku mieszkalnym jednorodzinnym można wydzielić lokal użytkowy, do którego dojazd powinien być realizowany poprzez ulicę 3 KD (ul. S. Cz.). Natomiast fakt braku odrębnej uchwały o zgodności planu z ustaleniami Studium podjętej przed uchwaleniem planu miejscowego, nie stanowi naruszenie prawa. Praktyką było stwierdzanie takiej zgodności w samej treści uchwały uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury planistycznej i zastosowania niewłaściwego podejścia do przedłożonego projektu uchwały na druku 448a pod obrady L sesji Rady Miejskiej w K., która odbyła się [...] r. organ stwierdził, że przedmiotowy projekt uchwały, czy też poszczególne jego fragmenty nie były przedmiotem obrad i głosowania w celu zastosowania przepisu art. 19 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt uchwały przedłożony na druku 448a został zdjęty z porządku obrad bezwzględną większością głosów. W związku z wprowadzeniem zmian przez Burmistrza Miasta K. do projektu uchwały ponowiono czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie niezbędnym tj. ponownie wyłożono do publicznego wglądu, w okresie od 5 lipca 2006r. do 28 lipca 2006 r. i poddano dyskusji publicznej w dniu 28 lipca 2006 r. Wbrew zarzutowi skarżących załącznik numer 2 skarżonej uchwały zawiera zdaniem organu rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego.

W kolejnym, bardzo obszernym piśmie procesowym skarżący stwierdzili, że podtrzymują w całości swoje stanowisko wyrażone w skardze z dnia 16 marca 2009r. i w piśmie procesowym z dnia 11 września 2009r. oraz zaprzeczają wszelkim twierdzeniom organu administracji wyraźnie przez nich nie przyznanym. Jednocześnie mając na uwadze pismo procesowe organu administracji z dnia 15 października 2009 r., wskazują, że wyjaśnienia dotyczące zgodności zapisów zaskarżonego planu miejscowego ze studium nie są w stanie w żaden sposób usprawiedliwić oczywistej niezgodności tegoż planu ze studium. Organ bowiem zdaje się nie zauważać różnicy pomiędzy sytuacją, w której studium przewiduje (jak w niniejszej sprawie) funkcję mieszkaniową i funkcję usługową równolegle obok siebie, od sytuacji, w której studium przewiduje jedynie funkcję mieszkaniową a funkcja usługowa jest wtórną i jest dopuszczalna w ograniczonym zakresie przewidzianym prawem budowlanym.

Skarżący po raz kolejny wskazali, że nie jest możliwym realizowanie dostępu do drogi publicznej w zakresie dojazdu do działalności usługowej prowadzonej na ich działkach od ulicy S. Cz.; gdyż od tej ulicy jest jedynie dojście (wejście -wyjście) do budynku posadowionego na nieruchomości skarżących. Dojazd (wjazd - wyjazd) do nieruchomości od ulicy S. Cz. nie jest możliwy, albowiem pomiędzy przedmiotową ulicą a nieruchomością skarżących jest spadek terenu, różnica w poziomie terenów wynosi ok. 7 metrów (powyższe dokumentują załączone zdjęcia), stąd budowa zjazdu z tej ulicy na nieruchomość tworzy koszt rzędu 500.000.00 zł. Z uwagi na powyższe nie jest możliwy dojazd do obydwu działek skarżących z ulicy S.Cz., bezspornym przy tym jest, że przez szereg lat z uwagi na powyższe funkcjonował faktyczny i prawny zjazd na działki od ulicy M. H. Od strony tej ulicy jest też zbudowany parking dla samochodów. Faktem jest, że działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do ulicy M. H., posiada ona do niej dostęp przez działkę nr[...], współwłaścicielem tej pierwszej działki i właścicielem drugiej działki jest skarżąca D. G., zjazd z działki nr [...] do ulicy S.Cz. nie jest możliwy właśnie z uwagi na opisaną wyżej różnicę poziomu terenu.

W dniu [...] r. skarżący złożyli kolejne pismo procesowe, w którym odnosząc się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. stwierdzili, że jego treść potwierdza ich tezę o niezgodności zaskarżonego planu miejscowego ze studium. Według studium nieruchomości skarżących znajdują się w strefie miejskiej zurbanizowanej terenów mieszkaniowo-usługowych (2 i 2a). Nadto zgodnie z celami rozwoju wskazanymi w studium (pkt 6.1.1) celem generalnym jest uzyskanie ożywienia gospodarczego i zapewnienie zrównoważonego rozwoju Gminy w oparciu o silny przemysł turystyczny przy jednoczesnym rozwijaniu nieuciążliwego przemysłu, aktywizowaniu rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, a także głębokiej restrukturyzacji sektora rolniczego. Przy tak sformułowanym przeznaczeniu nieruchomości skarżących w Studium oczywistym jawi się, że działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą D. G. polegająca na wynajmie pokoi gościnnych wpisuje się w cele generalne studium w zakresie rozwoju turystyki i aktywizowaniu działalności małych przedsiębiorców. Nadto w związku z przeznaczeniem terenu, na którym znajdują się niniejsze nieruchomości, pod zabudowę mieszkaniowo-usługową niemożliwym jest w ocenie skarżących wywiedzenie ze Studium twierdzenia o zgodności zaskarżonego zapisu planu miejscowego ze Studium i pozbawieniu nieruchomości w zakresie realizowanej funkcji usługowej dostępu do drogi publicznej.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 143/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. G., M. G., J.G. i T.G.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji w pierwszej kolejności przyznał rację skarżącym, że prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) oraz przez przepisy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( art.1 Protokołu I ), co jednak nie oznacza, że jest prawem absolutnym i bezwzględnym. Konstytucja RP dopuszcza bowiem w art. 64 ust. 3 możliwość ograniczenia praw właścicielskich. Powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu, Sąd zauważył, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. Zapis § 28 ust. 4 zaskarżonej uchwały wprawdzie ingeruje w prawo własności, jakim dysponują skarżący, ograniczając sposób wykonywania uprawnień składających się na treść prawa własności, to jednak – w ocenie Sądu – te postanowienia planu nie zostały podjęte z naruszeniem art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut skarżących, że skoro na sesji [...] r. Rady Miejskiej w K. zdjęto z porządku obrad punkt dot. projektu przedmiotowego planu, nie podejmując w tym względzie uchwały, to dalsze prace nad tym planem są nieważne. Zdjęcie z porządku obrad sesji w dniu 27 kwietnia 2006r. Rady Miejskiej w K. punktu dotyczącego projektu przedmiotowej uchwały - zgodą radnych wyrażoną bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady - nie narusza art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym zwłaszcza, że przedmiotowa zmiana porządku obrad nastąpiła w fazie zatwierdzania porządku obrad. Skoro przedłożony projekt planu nie był przedmiotem obrad Rady w w/w dniu, to niezasadny jest zarzut naruszenia art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zawarte w protokole z powyższej sesji Rady stanowisko Rady, stwierdzające - w oparciu o opinię Komisji Gospodarki Komunalnej /.../ w sprawie uwzględnienia wniesionych uwag przez mieszkańców ul. H. do projektu przedmiotowego planu – konieczność dokonania zmian w tym projekcie, można przyjąć jedynie za poszerzony głos w dyskusji, o której stanowi art. 17 pkt 10 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd nie stwierdził również naruszenia trybu związanego z opracowaniem kolejnej wersji projektu planu przez Burmistrza K. W tym kontekście wyjaśniono, że plan został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., z możliwością składania uwag oraz zorganizowaniem w dniu 28 lipca 2006 r. dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami. Ustalenia powyższego projektu planu w kwestii dotyczącej dojazdu do działek skarżących nie uległy zmianie w porównaniu do wersji projektu planu przedłożonego na sesję Rady w dniu 27 kwietnia 2006 r., a zmieniono jedynie przeznaczenie działek wprowadzając oznaczenie MN, czyli zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem wydzielenia lokali użytkowych (§ 28 ust.1 w związku z §4 ust. 1 pkt 1), zamiast poprzedniego przeznaczenia w projekcie Mn/U. Wprowadzenie powyższymi ustaleniami planu ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez skarżących pozostaje w ocenie Sądu w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej. Posiadane przez Gminę K. władztwo planistyczne, wynikające z art. 3 ust.1 i art. 4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wbrew zarzutom skargi – w świetle materiałów w sprawie, nie zostało nadużyte. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi o niezgodności podjętej uchwały z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. Wprawdzie w Studium ustalono podstawowe kierunki zagospodarowania dla terenów oznaczonych 2/2a ( w tym działek skarżących ) – jako mieszkaniowo usługowe, lecz - mając na uwadze zapis pkt 5 w rozdziale zatytułowanym; "Dodatkowe ustalenia dla Studium"– nie można uznać, że ustalenie zapisu dla nieruchomości skarżących symbolem "Mn" z możliwością funkcji usługowej, jest niezgodne z powołanymi wyżej zapisami Studium.

Za niezasadny uznał Sąd zarzut skargi o wadliwości uchwały z tej przyczyny, że brak jest odrębnej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami Studium, wskazując, że kwestia ta została przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1863/06. W ocenie również, załącznik nr 2 zaskarżonej uchwały "Rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag /.../ " – nie jest niezgodny z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za bezzasadny uznano również zarzut skargi, że przepis § 28 ust. 4 narusza art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej przez pozbawienie nieruchomości skarżących dostępu do drogi. Wskazując na brzmienie art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zauważył, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się -zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008r, sygn. akt II SA/Gd 514/07, LEX nr 401705 ). Z tych względów Sądu uznał, że obie działki skarżących posiadają dostęp do drogi publicznej i nie zmienia tego faktu kwestionowany przez skarżących zapis planu § 28 ust. 4. Zapis ten, nie narusza również zasady równości praw określonej w Konstytucji. Przy uchwalaniu planu miejscowego należy bowiem uwzględnić nie tylko prawo własności ale również potrzeby interesu ogólnego (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy). Wykonywanie prawa własności można ograniczyć ze względu na ważną wartość mocniej chronioną (tzw. zasada hierarchiczności wartości chronionych przez prawo). Taką wartością jest niewątpliwie interes publiczny, a nie subiektywny interes skarżących. Prawa indywidualne poszczególnych właścicieli nieruchomości muszą uwzględniać uprawnienia właścicielskie przysługujące innym podmiotom, postanowienia planu muszą zaś godzić te, niekiedy wzajemnie sprzeczne, interesy. Z tych względów Sąd uznał, że kwestionowany zapis planu nie narusza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli D. G., M. G., J. G. oraz T. G., reprezentowani przez radcę prawnego I. P. - A.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ust. 2, art. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 14 ust. 8 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 2, art. 7, art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r., przez niewłaściwą ich wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne w świetle prawa jest ograniczenie prawa własności swobody prowadzenia działalności gospodarczej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 106 § 3 i 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1 art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 230, art. 231, art. 233 i art. 248 Kodeksu postępowania cywilnego polegające, na naruszeniu reguł kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie - ustaleniu, że nieruchomości skarżących posiadają faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej w postaci ul. S.Cz.,

- art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 9 ust. 4 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w - zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki skarżących, oraz zastosowanych rozwiązań komunikacyjnych,

- art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu, przestrzennym w związku z art. 9 ust. 4, art. 14, art. 17, art. 19 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 14 i art. 20 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że procedura-uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie była obarczona istotnymi naruszeniami tego trybu. W tym w zakresie stwierdzenia: zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, podjęcia decyzji o konieczności dokonania zmian projektu planu, ponowienia czynności niezbędnych do dokonania zmian projektu planu, a także braku ustosunkowania się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skarżących we wskazanym wyżej zakresie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt II OSK 575/10) w pkt I uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a w pkt II orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu zaznaczył, że skarga oparta została na usprawiedliwionych podstawach, ale nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Za zasadny Sąd drugiej instancji uznał zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 k.p.c.

Skarżący przedłożyli bowiem w niniejszej sprawie określone dowody, z których ich zdaniem wynika stan faktyczny odmienny od ustalonego przez organy administracji publicznej. Zadaniem sądu pierwszej instancji jest natomiast ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zdaniem NSA poza oceną sądu pierwszej instancji pozostały podnoszone przez skarżących konkretne zarzuty dotyczące tak dostępu do drogi publicznej jak i niezgodności miejscowego planu zagospodarowania ze studium. W szczególności skarżący podkreślali, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego zrealizowali na podstawie pozwolenia na budowę inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej i parkingu dostępnego jedynie poprzez dojazd od ulicy M. H. Konsekwentnie też twierdzili, że przed uchwaleniem planu miejscowego istniał faktyczny i prawny bezpośredni dostęp nieruchomości skarżących do drogi publicznej - ulicy M. H. Jednocześnie zaznaczyli, że nie jest możliwe realizowanie dostępu do drogi publicznej w zakresie dojazdu do działalności usługowej prowadzonej na ich działkach od ulicy S. Cz., gdyż między tą ulicą a nieruchomością skarżących jest spadek terenu - ok. 7 metrów i budowa zjazdu z tej ulicy na ich nieruchomość łączy się z bardzo dużymi kosztami. Zdaniem NSA tych kwestii nie oceniono, pomimo tego, że są one istotne z punktu widzenia wyważenia interesu ogólnego i indywidualnego. Pomięcie oceny w tym zakresie, stanowi o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 5. w związku z art. 233 § 1 jak i art. 141 § 4 przywołanej wyżej ustawy. NSA stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie wyjaśnia dostatecznie stanowiska Sądu w tych istotnych dla sprawy kwestiach. Dotyczy to także powoływania się przez Sąd pierwszej instancji na interes publiczny i zasady konstytucyjne. W tym zakresie NSA podkreślił, że przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

W niniejszej sprawie skarżący podnosili również, że takich ograniczeń jak w przypadku skarżących, tj. w zakresie dostępu do drogi publicznej, nie wprowadzono dla żadnego innego obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, chociaż przy ulicy M. H. prowadzona jest działalność gospodarcza – usługowa przez inne podmioty. Z tych względów skarżący traktują § 28 ust. 4 zaskarżonej uchwały jako indywidualny zakaz i naruszenie zasady równości wobec prawa – art. 32 Konstytucji RP. Ta kwestia również pozostała poza oceną Sądu pierwszej instancji. Nadto Sąd ten powołał się na interes publiczny nie konkretyzując, w jaki sposób interes publiczny - w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przemawia za wprowadzeniem zapisu § 28 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Zdaniem NSA nie wykazano, że kwestionowany zapis planu nie narusza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP .

Sąd drugiej instancji podzielił również stanowisko skarżących, że organ nie zauważa różnicy między sytuacją, gdy studium przewiduje funkcję mieszkaniową i funkcję usługową równolegle obok siebie od sytuacji i gdy studium przewiduje funkcję mieszkaniową a funkcja usługowa jest wtórna i dopuszczalna w ograniczonym zakresie przewidzianym Prawem budowlanym (30 % powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego – art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego ). Powyższe łączy się z zarzutem niezgodności przeznaczenia terenu w planie z przeznaczeniem przewidzianym w studium. NSA podkreślił, że inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Sąd pierwszej instancji nie rozważył natomiast, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium. Niezrozumiałe jest też stanowisko, że ustalenia zapisu - symbol MN z możliwością funkcji usługowej dla nieruchomości skarżących nie można uznać - mając na uwadze pkt 5 rozdziału Dodatkowe ustalenia dla Studium - za niezgodne ze studium.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak zarzutu skarżących, że brak podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium stanowi naruszenie procedury planistycznej w stopniu, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wywodząc, że regulacja art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje wprost obowiązku podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium, a zatem nie daje podstaw ku temu, by brak takiej uchwały uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy.

Pismem z dnia 22 września 2010 r. skarżący oświadczyli, że podtrzymują w całości swoje stanowisko w sprawie i przywołali twierdzenia zawarte uprzednio tak w skardze jak i w złożonych pismach procesowych. Zwrócili nadto uwagę na fakt, że działki przylegające podobnie jak nieruchomości skarżących i do ulicy S.Cz. i do ulicy M. H. posiadają oznaczenia w ramach tej ostatniej ulicy: działka nr [...] - nr [...] i działka nr [...] - nr [...] i z uwagi na oznaczenie w ramach ulicy M.H. w żaden sposób nie są dotknięte wynikającymi z zaskarżonego zapisu planu ograniczeniami w zakresie korzystania z tej ulicy przy prowadzonej działalności gospodarczej. Natomiast działki przylegające do dwóch wyżej wspomnianych ulic i dodatkowo ulicy Z. N. posiadają oznaczenie w ramach tej ostatniej ulicy (działki: nr [...] i nr [...]- nr [...]). Z kolei działalność gospodarcza prowadzona przy ulicy S. Cz. przez osoby wskazane w zaświadczeniach o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej usytuowana jest na nieruchomościach położonych po drugiej strony tej ulicy w stosunku do nieruchomości skarżących, na planie miejscowym obszar ten jest oznaczony symbolem 4MN.

Nie bez znaczenia – zdaniem skarżących - powinien być również fakt, że budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej został zbudowany na nieruchomości skarżących i oddany do użytkowania (w tym w zakresie parkingu związanego ze zjazdem dostępnego jedynie od ulicy M. H.) na podstawie stosownych decyzji administracyjnych. Bezskuteczna natomiast okazała się próba doprowadzenia do sprzedaży przez Miasto K. na rzecz skarżących działki położonej w obrębie pasa drogowego ulicy S.Cz. celem usytuowania na niej miejsc parkingowych. Także zawezwanie do próby ugodowej w sprawie o zapłatę na rzecz skarżących kwoty 600.000,00 zł stanowiącej przybliżone koszty budowy zjazdu z ulicy Cz. do parkingu zlokalizowanego na nieruchomości skarżących okazało się bezowocne, co potwierdza protokół z posiedzenia sądowego z dnia [...]r. Wobec powyższego wskazano, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy nie dokonano żadnego wyważenia interesu publicznego i interesu jednostki - skarżących (w zakresie prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej), lecz a priori przyjęto prymat bliżej nie określonego interesu gminy.

W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2010 r. skarżący przywołali natomiast treść rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] r., w którym opieranie obsługi komunikacyjnej na drogach wewnętrznych uznano za sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i oceniono jako nie sprzyjające prawidłowym rozwiązaniom komunikacyjnym. Jednocześnie podkreślono, że gmina samodzielnie gospodarując przestrzenią w ramach tzw. władztwa planistycznego, nie może czynić tego dowolnie, musi mieć na uwadze konstytucyjnie chronione prawo własności, co też oznacza, że w swoich działaniach gmina nie jest autonomiczna. Doniosłe prawne konsekwencje uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czynią bowiem gminę zobowiązaną do czuwania nad zasadnością i prawidłowością rozwiązań planistycznych, tak by działania przez nią podejmowane miały na uwadze interes i prawa wszystkich stron zainteresowanych rozstrzygnięciem planistycznym. Obowiązek natomiast wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, dlatego też nie jest słuszne stosowanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym, a wyznaczenie dróg wewnętrznych dla obsługi komunikacyjnej nieruchomości oznacza przerzucenie obowiązków gminy w tym zakresie na prywatnych właścicieli nieruchomości. Wobec powyższego wskazano, że pozbawienie nieruchomości skarżących istniejącego przed wejściem w życie zaskarżonego planu faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej - ulicy M. H. w zakresie realizowanej na nieruchomości funkcji usługowej uznać należy za sprzeczne z prawem, i co najmniej świadczące o nadużyciu władztwa planistycznego Miasta K. Zwrócono nadto uwagę na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uznające, że akt prawa miejscowego to akt o charakterze abstrakcyjnym i generalnym zawierający normy prawne powszechnie obowiązujące na określonym terenie, który nie reguluje jednostkowych kwestii odnoszących się do ściśle określonych osób i nie nadaje konkretnych uprawnień indywidualnie wskazanym podmiotom, lecz zawiera ogólne regulacje skierowane do nieokreślonego bliżej kręgu adresatów. W zaskarżonej uchwale takiego charakteru nie ma natomiast jej § 28 ust. 4, bowiem odnosi się on tylko i wyłącznie do nieruchomości skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami: Ś., K. M., H. S., K., potokiem J., granicami Miasta i ulicą M., podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm. – zwanej dalej u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.- dalej u.s.g.).

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnymi, a skarżący kwestionują § 28 ust. 4 wskazanej uchwały uznając, że narusza on ich interes prawny. Powyższe rzutuje na przedmiot zaskarżenia i granice skargi. Zgodnie bowiem z art. 134 u.p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Analiza wniesionych przez skarżących oświadczeń i zarzutów wskazuje, że przedmiotem zaskarżenia jest opisana wyżej uchwała w części w której jej uregulowania naruszają interes prawny skarżących. W szczególności skarżącym chodzi o zapis jej § 28 ust. 4, co do którego skierowane zostały zarzuty oraz wywiedzione wymagane treścią art. 101 u.s.g. okoliczności naruszenia ich interesu prawnego. Z tego też względu ocenie Sądu nie została poddana uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości ale w części co od której skarżący wywodzili zarzuty, wskazujące na naruszenie ich interesu prawnego (o zakresie tak rozumianych granic skargi wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 9 maja 2008 r. II OSK 45/08 - dostępny CBOSA nsa.gov.pl).

Przy orzekaniu Sąd miał również na uwadze, że sprawa jest przedmiotem rozpoznania tegoż Sądu po raz wtóry, w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wydanego wcześniej w tej sprawie wyroku. Rozpoznając przedmiotową sprawę po raz kolejny, skład orzekający z uwagi na treść art. 170 i art. 190 u.p.p.s.a. związany jest orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi zauważyć należy, że stosownie do treści przepisu art. 101 ust 1 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Według przywołanej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie – akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Nie budzi wątpliwości, że przedstawione wyżej wymogi formalne zostały w niniejszej sprawie spełnione. Sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Na podstawie przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które nie zostało uwzględnione przez Radę Miejską w K.

Ocenie zatem poddać należało, czy skarżący wykazali, że zaskarżony akt narusza ich interes prawny. Bezspornie skarżący są właścicielami nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] znajdujące się na obszarze objętym ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowadministracyjnym dotyczącym kontroli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjęto, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której to regulacji właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjne oraz przez art. 140 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. II OSK 17/08, LEX nr 470949).

W rozpoznawanej sprawie strony kwestionując § 28 ust. 4 uchwały dowodziły, że przepis ten pozbawia ich dotychczasowego dostępu do drogi publicznej w zakresie funkcji usługowej realizowanej na należących do nich działkach. Tam bowiem, w związku z prowadzoną przez nich działalnością usługową zlokalizowany jest parking do którego dojazd możliwy jest wyłącznie od strony ul. M. H. Natomiast plan od strony ul. M. H. dopuścił obsługę komunikacyjną tylko dla funkcji mieszkalnej a dla funkcji usługowej ustalił dojazd od strony ul. S. Cz. Tymczasem od strony tej ulicy, zjazd i wjazd na nieruchomości jest niemożliwy, ze względu na dużą różnicę w poziomie terenów. Rozwiązanie przyjęte w § 28 ust. 4 uchwały wymaga zatem od skarżących budowy nowego kosztownego zjazdu od strony ul. S. Cz.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy oraz z przedłożonych przez skarżących dowodów wynika, że przed uchwaleniem planu miejscowego wybudowany został przez na ich nieruchomości budynek w zabudowie bliźniaczej wraz z parkingiem dostępnym od strony ulicy M. H. Od strony tej też ulicy zlokalizowany został zjazd (wjazd i wyjazd) na nieruchomość z którego to zjazdu w sposób nieskrępowany - jak twierdzą skarżący – korzystali przed uchwaleniem planu miejscowego, wykorzystując działki nr [...] i nr [...] na cele usługowe. Nie ulega też wątpliwości, że obie działki wykorzystywane są na potrzeby jednej inwestycji w sensie gospodarczym i są funkcjonalnie ze sobą powiązane. Pod względem własnościowym łączy je osoba skarżącej D. G., która jest właścicielem działki nr [...] i współwłaścicielem działki nr[...]. Fakt istnienia zjazdu, i korzystania z niego poprzez dojazd od strony ul. M. H. potwierdzają dowody złożone przez skarżących (fotografie, zgłoszenie wybudowania ogrodzenia wraz z bramą wjazdową od strony ul. M. H. oraz dokumenty z posiedzeń Rady Miejskiej w K. na której poddawano pod głosowanie uchwałę w sprawie planu, uwagi wnoszone przez mieszkańców do projektu planu, czy wreszcie protokół z dyskusji publicznej). Podkreślić jednak należy, że odrębną kwestią – nie podlegającej obecnie kognicji Sądu - jest kwestia legalności inwestycji budowlanej wykonanej przez skarżących. Z przedstawionych dowodów wynika również, że działka nr [...] przylega bezpośrednio do ulicy S. Cz. a działka nr [...] przylega bezpośrednio tej samej ulicy jak również do ul. M.H. W świetle przepisów u.p.z.p za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie do niej odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy). Zatem na podstawie tylko rysunku planu jak też na podstawie mapy ewidencyjnej można byłoby dojść do wniosku, że obie działki, mają zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej (obie wskazane ulice stanowią bowiem drogi gminne). Twierdzenie takie obalają jednak skarżący dowodząc, że nie ma aktualnie faktycznej możliwości wjazdu i wyjazdu na nieruchomości od strony ul. S. Cz., ze względu na różnicę w poziomie terenów, co dokumentują przedłożonymi w toku postępowania fotografiami, mapą sytuacyjno-wysokościową z której wynika, że wzdłuż ulicy S. Cz. istnieje wzniesienie terenu (skarpa), oraz oświadczeniem geodety określającym istniejącą różnicę terenów na działkach skarżących między ulicami M. H. a S. Cz. na ponad 8 m. Według oświadczenia skarżących od strony ul. S.Cz. funkcjonują jedynie dojścia (wejścia i wyjścia) do budynku mieszkalnego. Powyższe dowody i twierdzenia nie były kwestionowane przez stronę przeciwną i w ocenie Sądu znajdują potwierdzenie w przedłożonych materiałach.

W takiej sytuacji, nie można przyjąć, że nieruchomości mają zapewniony faktyczny bezpośredni dostęp od strony ul. S. Cz. W ocenie Sądu dostęp do drogi publicznej musi być również faktyczny. Analiza przedstawionych dokumentów wskazuje natomiast, że kwestionowany przez skarżących zapis w istocie prowadzi do likwidacji istniejącego dla funkcji usługowej zjazdu na należące do nich nieruchomości od strony ulicy M. H. (pozostawiając tenże zjazd do wykorzystania tyko dla funkcji mieszkalnej) a dla celów usługowych przewiduje nowy zjazd od strony ul. S. Cz.

Przedstawiony przez skarżących stan faktyczny – niekwestionowany przez stronę przeciwną – potwierdza zatem, że wprowadzone w § 28 ust. 4 uchwały ograniczenia komunikacyjne wyłączają możliwość swobodnego korzystania przez nich z nieruchomości w dotychczasowy sposób, przez ograniczenie dostępu do drogi publicznej w zakresie funkcji usługowej, co narusza interes prawny skarżących. Do istoty prawa własności należy bowiem prawo korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Niewątpliwie dostęp nieruchomości do drogi publicznej wpływa w zasadniczy sposób na uprawnienie do korzystania z rzeczy. W niniejszej sprawie zapis ograniczający dostęp do drogi publicznej dla funkcji usługowej ograniczył stronom możliwość wykonywana ich uprawnień właścicielskich związanych z prowadzoną przez nich dotychczas na ich nieruchomościach działalności usługowej.

Stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących rodzi konieczność oceny kwestionowanych przepisów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje bowiem wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Badając czy zaskarżona uchwała narusza obowiązujący porządek prawny Sąd – również wobec treści orzeczenia NSA z dnia 31 maja 2010 r. jakie zapadło w niniejszej sprawie - w pierwszym rzędzie uznał za konieczne odniesienie się do zarzutów skarżących, według których ograniczenie ich prawa własności przez zakaz obsługi komunikacyjnej dla funkcji usługowej od strony ul. M. H. dokonane zostało z naruszeniem konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości oraz powoduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 K.c, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny.

W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (TK w wyroku z dnia 11 maja 1999, K 13/98, OTK ZU 1999/4/74). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia, w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2010 r., II OSK 1708/09, nsa.gov.pl).

Jedną z ustaw mających istotny wpływ na ograniczenie własności nieruchomości jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyznająca organom gminy prawo do prawo sporządzania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi w sposób wiążący do ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu, określenia inwestycji celu publicznego, oraz sposobu i warunków zagospodarowania terenu (art. 4 ust.1 u.p.z.p.). Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej ( tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08 nsa.gov.pl). Dlatego samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych (przyznanego jej w art. 3 u.p.z.p. uprawnienia zwanego doktrynalnie władztwem planistycznym) nie jest nieograniczona a władztwa planistycznego organy gminy nie mogą nadużywać. W demokratycznym państwie prawa, wszelkie działania władzy publicznej muszą doznawać ograniczeń przewidzianych prawem (patrz art. 7 Konstytucji RP). W realizacji zadań własnych gmina związana jest więc przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw. Tylko w takich granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie.

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej (ma swoje źródło w ustawie), zatem ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności.

W doktrynalnym ujęciu wymóg proporcjonalności zwany jest także zakazem nadmiernej ingerencji i oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami) a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości) których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28). Jak wskazał NSA orzekając w niniejszej sprawie, podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów – zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych), rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r. II SA/Bk 42/08, LEX nr 483139). Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.

W literaturze przedmiotu sygnalizuje się również możliwość wystąpienia takiej regulacji prawnej w której nie będzie typowego konfliktu pomiędzy dobrem ogólnospołecznym a dobrem indywidualnym. Dzieje się tak wówczas, gdy ingerencja podejmowana jest w celu zrealizowania praw innych osób, które w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowią jedną z przesłanek materialnoprawnych dopuszczających ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (por. J. Zakolska... s. 30). W przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tego typu regulacje mogą zdarzać się często. W każdym jednak przypadku prowadzenie wszelkich ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właściwego uzasadnienia.

Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku kasacyjnym który zapadł w niniejszej sprawie, brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów.

W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w K. ograniczyła obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżących w zakresie jej funkcji użytkowej. Stwierdzić jednak należy, że ani z przedstawionych materiałów planistycznych, ani z uzasadnienia uchwały, ani z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia do naruszenia prawa, czy wreszcie z odpowiedzi na skargę nie wynika, że wprowadzając powyższe uregulowania Rada uwzględniła wszystkie okoliczności sprawy – w tym wskazywane przez skarżących istniejące faktycznie ograniczenia możliwości dojazdu od strony ul. S.Cz. spowodowane uwarunkowaniami terenu. Nie wynika też, że w sposób rzetelny i wszechstronny rozważyła te okoliczności w kontekście podejmowanego zapisu mając na uwadze zarówno interes ogólny jak też interes skarżących. Nie przedstawiono motywów dla których ograniczono uprawnienia skarżących do korzystania z nieruchomości - czy owo ograniczenie spowodowane było koniecznością ochrony interesu publicznego czy też interesów (w sensie praw i wolności) innych osób. Analiza uwag wniesionych do projektu planu przez właścicieli nieruchomości znajdujących się przy ulicy S.Cz. ul. M.H. jak też wypowiedzi odnotowanych protokole z dyskusji publicznej, mogą wskazywać, że ograniczenia uprawnień skarżących miało na celu nie tylko ochronę interesu ogólnego ale też ochronę interesów innych właścicieli, którzy wyrażali zaniepokojenie inwestycją zrealizowaną przez skarżących. Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że obiekt wraz z infrastrukturą zrealizowany przez skarżących oraz prowadzona przez działalność usługowa stanowi źródło lokalnego konfliktu. Tym bardziej jednak w takiej sytuacji organy planistyczne winne mieć na uwadze, że kreowanie poprzez plan – na szczeblu gminy – polityki przestrzennej, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Plan zagospodarowania przestrzennego swoimi uregulowaniami niejednokrotnie wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli lub uprawnień innych podmiotów zainteresowanych przeznaczeniem terenu, ograniczając ich interesy. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczenie jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego lub prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi nad innym, wymaga natomiast każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji mają ulec ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, zwłaszcza, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, z których jedna doznać ma ograniczenia, wymaga szczególnej rozwagi i rzetelnego uzasadnienia (WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 16 lipca 2008r. II SA/Gl 178/08, nsa.gov.pl).

Po analizie przedstawionej dokumentacji planistycznej Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy planistyczne nie sprostały powyższym wymogom, przede wszystkim z tego względu, że nie wyważały przeciwstawnych interesów. Organy uwzględniły bowiem interes ogólny oraz interes właścicieli nieruchomości znajdujących się przy ul. M.H. w jej sąsiedztwie, ale bez podjęcia nawet próby pogodzenia tych interesów z interesem skarżących. Wprowadzając ograniczenia komunikacyjne dla nieruchomości skarżących nie badano, czy proponowane planem rozwiązanie w rzeczywistości zapewni właścicielom faktyczny dojazd do ich działek dla funkcji usługowej od strony ul. S.Cz. W istocie pozbawiono skarżących dostępu dla funkcji usługowej od strony ul. M. H. bez żadnej gwarancji, że wskazany planem dostęp od strony ul. S. Cz. będzie w rzeczywistości możliwy. Tymczasem skarżący zdecydowanie i konsekwentnie kwestionują taką możliwość, podnosząc że wymagałoby to budowy nowego zjazdu, co przenosi na nich koszt zapewniania dostępu do drogi publicznej. Tym samym pozbawiono skarżących dostępu do drogi publicznej dla funkcji usługowej nie zapewniając im zamiennego zjazdu, bez wykazania, że takie ograniczenie jest konieczne dla zabezpieczenia interesu publicznego lub interesów innych osób. Podnoszona okoliczność, że działka nr [...]nie ma dostępu do ul. M. H. i z tego względu uznano za racjonalne zapewnienie jej dostępu do drogi publicznej od strony ul. S. Cz. (o czym informuje strona przeciwna w piśmie procesowy z dnia 5 grudnia 2009 r.) nie uwzględnia rzeczywistych uwarunkowań terenu jak też nie wyjaśnia, dlaczego wprowadzono ograniczenie komunikacyjne od strony ul. M. H. dla działki nr[...]. Opracowując i uchwalając plan organy nie rozważały również, czy istnieje jakakolwiek możliwość zachowania dostępu dla funkcji usługowej od strony ulicy M. H., pomimo, że skarżący podnosili, że faktycznie zjazd na działkę nr [...] możliwy jest jedynie od strony tej ulicy. Nie ulega zaś wątpliwości, że skoro plan dopuścił na przedmiotowych działkach realizację w jakimkolwiek zakresie funkcji usługowej – co podnosi sama strona przeciwna - to powinny one mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną (dostęp do drogi publicznej) umożliwiającą realizację tej funkcji. Dokumentacja planistyczna wskazuje również, że w toku postępowania nie badano, czy istnieją alternatywne rozwiązania zapewnienia innego rzeczywistego dostępu komunikacyjnego dla funkcji usługowej realizowanej przez skarżących na ich nieruchomościach. Tymczasem zadania własne gminy obejmują sprawy budowy dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Ważne jest zatem takie ukształtowanie w planie miejscowym przebiegu dróg gminnych i zjazdów z nich aby właściciele mogli z nich korzystać. W efekcie, nie można na podstawie przedstawionych dowodów przyjąć, że dokonane ograniczenie zostało wprowadzone do planu w odpowiedniej proporcji do celu który miał być osiągnięty. Co więcej, niejasno jawi się sam cel – czy jest to ochrona interesu ogólnego, czy też ochrona innych podmiotów.

Zdaniem Sądu, należy nadto zakwestionować niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim wprowadza istotne ograniczenia prawa własności. Na znaczenie takiego uzasadnienia zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. (II OSK 1431/09, nsa.gov.pl) podkreślając, że wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Brak w tym zakresie uniemożliwia nie tylko organowi nadzoru zbadanie zgodności z prawem przyjętych rozwiązań, ale również utrudnia właścicielom nieruchomości objętych planem ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych dotyczących ograniczenia ich prawa własności. W niniejszej sprawie nie wynika z przedłożonych sądowi dokumentów planistycznych ani też z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dlaczego wymóg ochrony praw i wolności osób trzecich ewentualnie potrzeba ochrony interesu ogólnego (wymagań ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego) była ważniejsza niż konstytucyjnie chronione prawo własności skarżących.

Strony zarzucają również, że kwestionowany zapis § 28 ust. 4 uchwały stanowi naruszenie zasady konstytucyjnej równości wobec prawa, gdyż zawiera skierowany tylko do nich indywidualny zakaz. Stwierdzają, że dostęp do ulicy M. H. w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej został ograniczony jedynie w stosunku do nich a nie obejmuje innych podmiotów prowadzących działalność przy ul. M. H. (w tym nieruchomości przylegających tak jak nieruchomości skarżących zarówno do ulicy M.H. jak i do ulicy S. Cz). Wskazują, że działalność gospodarcza prowadzona jest przy ul. M. H. na innych działkach na których znajdują się budynki numer [...] oraz[...] . Działki przylegające, podobnie jak nieruchomości skarżących do ulicy M. H. i S. Cz., posiadają oznaczenia w ramach tej ostatniej ulicy (działka nr [...]- nr [...] i działka nr[...]– nr[...]). Zdaniem stron – z uwagi na oznaczenie w ramach ulicy M. H. - w żaden sposób nieruchomości te nie są dotknięte wynikającymi z kwestionowanego zapisu ograniczeniami korzystania z ulicy M.H. w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Z kolei działki nr [...] i nr [...] przylegają – oprócz wspomnianych ulic - również do ulicy Z. N. i posiadają oznaczenie w ramach tej ostatniej ulicy. Natomiast działalność gospodarcza prowadzona przy ul. S. Cz. [...] i [...] usytuowana jest na nieruchomościach znajdujących się w jednostce 4MN.

Analizę tak postawionego przez strony zarzutu naruszenia zasady równości należy rozpocząć od orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wyjaśniał jej znaczenie. W świetle tego orzecznictwa istota tej zasady wyraża się w nakazie jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo a więc bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. W orzeczeniu z dnia 9 grudnia 2008r., SK 43/07, Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał, że ocena regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości wymaga rozważania trzech kwestii. Po pierwsze – czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa; po drugie – czy prawodawca różnicuje podmioty mające wspólną cechę istotną, jeżeli tak to wprowadza odstępstwo od zasady równości; po trzecie – czy ustanowione różnicowanie podmiotów podobnych jest dopuszczalne.

Kierując się przedstawionymi założeniami należało przede wszytkim ocenić, czy zachodzi podobieństwo sytuacji prawnych właścicieli nieruchomości wskazanych przez skarżących. Nie można, zdaniem Sądu, mówić o identyczności sytuacji podmiotów których nieruchomości położone są pomiędzy ulicą S. Cz. a ulicą M.H. i tych, których nieruchomości przylegają jedynie do ulicy M. H. Przedmiotem porównania powinny być więc tereny które, tak jak nieruchomości skarżących, znajdują się pomiędzy wskazanymi ulicami. Z przedstawionej mapy geodezyjnej wynika, że sytuacja taka dotyczy działek nr [...], nr[...] , nr[...], nr[...]. Zgodnie z § 28 zaskarżonej uchwały dostępność komunikacyjną dla całego terenu 2MN (w tym również wskazanych działek) zapewniać mają drogi 2 KD (ulica M. H.) i 3 KD (ulica S.Cz.), przy czym dla funkcji usługowej lokalizowanej w budynkach przy ul. S. Cz. dojazd do terenu dopuszczono wyłącznie od ulicy 3KD. W zakresie funkcji usługowej sytuacja prawna wskazanych nieruchomości jest taka sama jak w przypadku nieruchomości skarżących – plan dopuszcza funkcję usługową w zakresie przewidzianym Prawem budowlanym. Ze względu jednak na użyte przez prawodawcę lokalnego określenie "w budynkach położonych przy ul. S.Cz. o" ograniczenie dostępności komunikacyjnej dotyczy tylko tych nieruchomości, które przyporządkowane zostały do tej ulicy a nie do ulicy M. H. Z zaświadczenia o wpisie do rejestru działalności gospodarczej przedłożonego przez stronę przeciwną wynika, że działka nr [...] oznaczana jest jako nieruchomość przy ulicy M. H. [...]. To zaś oznacza, że występuje w analizowanym obszarze nieruchomość położona pomiędzy ulicami 2 KD i 3 KD, która w świetle przywołanego zapisu (jako położona przy ul. M. H.) będzie miała zapewniony dojazd bez wyłączeń wynikających z ust.4 § 28. Już tylko ta okoliczność wskazuje, że kwestionowanym zapisem zróżnicowano sytuację prawną właścicieli nieruchomości o podobnych cechach. Zgodnie z przywołanym wcześniej orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zróżnicowanie podmiotów może występować gdy: jego kryterium pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, waga interesu przemawiającego za zróżnicowaniem jest proporcjonalna do wagi interesu naruszonego zróżnicowaniem a kryteriom różnicowania pozostaje w związku z wartościami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. W niniejszej sprawie żadnego z przedstawionych kryteriów różnicowania nie wykazano. Nie wynika również, aby kwestie te były przedmiotem rozważań organów planistycznych w procedurze stanowienia i uchwalania planu.

Sąd podzielił także prezentowane przez skarżących stanowisko, że jakiekolwiek ograniczenia w zakresie obsługi komunikacyjnej dla funkcji usługowej prowadzonej na ich nieruchomości trudno wywodzić ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, skoro dla przedmiotowego terenu akt ten przewiduje funkcję mieszkaniowo-usługową. Jak wskazał na gruncie niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, należy odróżnić sytuację, gdy studium przewiduje funkcję mieszkaniową i funkcję usługową równolegle obok siebie, od sytuacji, gdy studium przewiduje funkcję mieszkaniową a funkcja usługowa jest wtórna i dopuszczalna tylko w ograniczonym zakresie Prawem budowlanym (30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego). Tymczasem dla terenu na którym znajdują się nieruchomości skarżących w studium przewidziano obok siebie równolegle funkcję mieszkaniową i usługową, natomiast w planie miejscowym funkcję mieszkaniową wprowadzono jedynie jako dopuszczalną w ograniczonym zakresie przewidzianym Prawem budowlanym. Tym samym zaskarżony zapis ograniczając dostępność komunikacyjną dla funkcji usługowej pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium. Brak bowiem podstaw do ograniczenia obsługi komunikacyjnej dla funkcji która została w studium dopuszczono na równi z mieszkalnictwem.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wprowadzając kwestionowany przez skarżących przepis organu gminy przekroczyły granice władztwa planistycznego i naruszyły wskazane zasady konstytucyjne zwłaszcza zasadę proporcjonalności i równości. Przekroczenie władztwa planistycznego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, co skutkować musiało zastosowaniem przez Sąd art. 28 ust.1 u.p.z.p. w odniesieniu do zapisów planu naruszających interes prawny skarżących.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Podstawę dla orzeczenia zawartego w pkt II stanowił przepis art. 152 przywołanej ustawy a o kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 ww. aktu. Na wysokość zasądzonych kosztów składają się poniesione przez strony koszty sądowe oraz wynagrodzenie pełnomocnika - określone zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) przy uwzględnieniu niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika, charakteru sprawy i wkładu pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia - w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit.c ww. rozporządzenia).

Zarządzenie:

1. proszę odnotować;

2. odpis wyroku wraz z uzasadnieniem proszę doręczyć pełnomocnikowi skarżących - radcy prawemu I. P.-A. i pełnomocnikowi organu administracji – radcy prawnemu P. P. – bez pouczeń o środku zaskarżenia;

3. kal. 30 dni