Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 971/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącego P. P. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2020 roku Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpatrzeniu sprawy z odwołania P. P. (dalej: inwestor, skarżący) od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia [...].11.2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2020, poz. 256, dalej: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że dniu [...].06.2017 r. inwestor wniósł do Wójta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...]. położonej w miejscowości [...].

W dniu [...].09.2017 r. Wójt wydał postanowienie, którym zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych do dnia [...].03.2018 r.

SKO postanowieniem z dnia [...].04.2018 r. znak: [...], uchyliło w całości ww. postanowienie.

Wójt postanowieniem z dnia [...].06.2018 r. stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie budowlane może oddziaływać na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" ([...]) oraz nałożył szereg obowiązków szczegółowo opisanych w sentencji tegoż postępowania.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...].09.2018 r. postanowił nie nałożyć obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...] na obszar Natura 2000 [...] [...]

Wójt po uprzednim zawiadomieniu o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, w dniu [...].11.2018 r. wydał decyzję, którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Powyższa decyzja w wyniku wniesienia odwołania przez inwestora, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].02.2019 r. została w całości uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejno Wójt po uprzednim zawiadomieniu o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, w dniu [...].11.2019 r. wydał decyzję znak: [...], którą ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym wniósł inwestor, który nie zgodził się z zaskarżoną decyzją organu I instancji.

SKO zauważyło, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie. Organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja ulec musi uchyleniu, zaś sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 293, dalej: u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588, dalej: rozporządzenie). W myśl postanowień rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występujące w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8). Stosowanie natomiast do przepisu § 9 ust. 1 - 4 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

SKO wskazało, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linie nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linie nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). W myśl § ust. 3, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linie nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, natomiast przepis § 4 ust. 4 modyfikuje powyższe rygory, dopuszczając inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Organ II instancji, mając powyższe na uwadze stwierdził, że organ I instancji wadliwie uznał, że wnioskowane przedsięwzięcie budowlane nie kontynuuje linii zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z analizy urbanistycznej w obszarze przyjętym do analizy występuje działka zabudowana np. działka nr [...] w oparciu, o którą można dokonać ustalenia ww. parametru zabudowy. Wobec powyższego organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - powtórnie - mając na uwadze to stanowisko SKO rozważy, czy istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego.

SKO zauważyło również, że teren wokół działki, na której ma być realizowana inwestycja został podzielony na mniejsze działki, co może sugerować odejście od rolniczego charakteru zagospodarowania terenu.

Mając na uwadze powyżej opisane uchybienia w szczególności dotyczące analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, SKO uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie SKO organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w związku z brakiem prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie. W związku z powyższym w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczeniu obszaru analizowanego w sposób uwzględniający specyfikę terenu, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mapie, a następnie prawidłowo i w sposób kompletny uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie.

SKO podkreśliło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt. 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku postępowania niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 ustawy). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Tym samym projekt sporządzony do zakwestionowanej decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) w niniejszej sprawie wiąże się z poczynieniem stosownych ustaleń, co do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym - o ile okaże się w niniejszej sprawie uzasadnione, co wymagać będzie nowej analizy oraz sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył wszak decyzji odmownej, a ponadto wymagać będzie dokonania uzgodnień z właściwymi organami. W ocenie SKO przekracza to zakres postępowania, wynikający z art. 136 k.p.a.

Sprzeciw od decyzji organu II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu inwestor.

Zarzucił jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od SKO zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego zasadnym i koniecznym było wydanie przez SKO decyzji merytorycznej.

Art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie wtedy, gdy kumulatywnie zostaną spełnione następujące przesłanki:

1) decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis ten statuuje wyjątek od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji i jako taki nie podlega wykładni rozszerzającej. Regułą postępowania administracyjnego, a zarazem obowiązkiem organu II instancji jest dążenie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. - czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenie i zmiana decyzji (J. Borkowski, Komentarz do art. 138 ustawy w B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016). Załatwienie sprawy o wydanie warunków zabudowy dla dz. [...] (tak jak każdej innej sprawy administracyjnej) jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w przypadku wniesienia odwołania, organu odwoławczego.

Przekazując sprawę ponownego rozpoznania SKO wskazało, że organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w związku z brakiem prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Analizując przedmiotową sprawę Organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji była wadliwa i że istnieje możliwość ustalenia parametrów zabudowy zgodnie z żądaniem inwestora. Organ II instancji stwierdził, że organ I instancji wadliwie uznał, że wnioskowane przedsięwzięcie budowlane nie kontynuuje linii zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji poczynił te ustalenia w oparciu o zgromadzony w sprawie, pełny materiał dowodowy. W aktach sprawy znajdują się również dokumenty w postaci projektu decyzji (pozytywnej) i ustaleniu warunków zabudowy, wraz z analizą funkcji (zał. 1) oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zał. 2), które potwierdzają możliwość ustalenia parametrów zabudowy zgodnie z żądaniem inwestora.

W ocenie skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia decyzji ostatecznej w sprawie. Organ I instancji dysponował tym samym materiałem co organ II instancji, jednakże przeprowadził jego błędną analizę, która też doprowadziła do wydania wadliwej decyzji odmownej. Organ II instancji, w ramach postępowania odwoławczego, dokonał własnych ustaleń, w wyniku których powinien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie rozstrzygnięcie kasacyjne.

W przypadku potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego (czy to w formie wyjaśnień, czy to w formie dodatkowych dokumentów, bądź dodatkowej analizy urbanistycznej) organ odwoławczy powinien był skorzystać z podstawowej zasady wyrażonej w art. 136 k.p.a., umożliwiającej mu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na wniosek bądź z urzędu. Natomiast przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w świetle poczynionych przez organ I instancji ustaleń, zgromadzonych dokumentów i posiadanych przez ten organ informacji, zdaniem strony skarżącej, nie doprowadziłoby do naprawienia błędów organu I instancji, a sprawa ponownie (po kilku miesiącach) trafiłaby do organu odwoławczego, z tych samych powodów, dla których aktualnie toczy się postępowanie odwoławcze. Niewątpliwie organ I instancji zgromadził dokumenty i zebrał wyjaśnienia rozpatrując omawianą sprawę i nie zachodzą podstawy, by uzupełniać jego ustalenia w trybie kasacyjnym.

W ocenie skarżącego warto zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. Akt II OSK 3011/17. Sąd w ww. wyroku wskazał, że należy mieć na względzie czas trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. W przywołanej sprawie (o sygn. II OSK 3011/17), rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło ponad rok od zainicjowania postępowania przez inwestora. Sąd wskazał, że "Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji kasacyjnej wydanej przez Kolegium doprowadziłoby do dalszego wydłużenia czasu trwania tego postępowania, w tym niebezpieczeństwa dalszego podejmowania rozstrzygnięć kasacyjnych".

Sprawa z wniosku skarżącego ([...]) trwa natomiast już 3 lata (data złożenia wniosku [...].06.2017 r.). Dalsze przedłużanie tego postępowania wręcz godzi w jego istotę, już nie mówiąc o terminach administracyjnych do załatwienia sprawy.

Uzasadniając niniejszy sprzeciw, skarżący powołał pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1015/17, w którym sąd wskazał, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. W istocie z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji uznał bowiem, że wnioskowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy, co, jak ustalił organ II instancji, było nieprawidłowe w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a konkretnie w świetle sporządzonej analizy urbanistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja, które powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu i instancji. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Takim szczególnym przepisem jest art. 64c § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji.

Zakres dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny wyznacza art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że organ odwoławczy przedstawiając w uzasadnieniu decyzji argumentację do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. wykazał istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podkreśla, że rozpoznając niniejszą sprawę miał na względzie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora w dniu [...] czerwca 2017 r. Do dziś sprawa była przedmiotem dwukrotnych rozstrzygnięć Wójta i SKO. W efekcie, po upływie ponad 3 lat (na dzień orzekania przez Sąd) inwestor nadal nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji - mając na uwadze ocenę prawną i wskazówki zawarte w niniejszym wyroku - winien przede wszystkim ustalić czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Oceny tej Kolegium winno dokonać mając na uwadze, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia również analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Jeżeli Kolegium stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, to będzie zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia in meriti. Jeżeli Kolegium uzna, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to mając na uwadze aktualną zawartość akt sprawy, podejmie stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania objął uiszczony wpis od sprzeciwu ([...] zł).