Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 575/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2005 nr 266 poz 2246
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Dnia 26 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...]., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] uchylił w całości decyzję (stanowisko) Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] i odmówił S. K. dokonania czynności materialno –technicznej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2012.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że S. K. – emeryt Policji wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2012. W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji w [...] pismem z dnia [...] poinformował zainteresowanego o sposobie uregulowania od dnia 1 stycznia 2006r. problematyki równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 919 ze zm.) i stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2012r. Uznając stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] za decyzję administracyjną, S. K. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], albowiem w jego ocenie przedmiotowe pismo zawiera minimum elementów niezbędnych kwalifikujących je jako decyzję administracyjną. W ocenie organu administracji pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] posiada cechy decyzji administracyjnej, zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, rozstrzygnięcie w sprawie, którym jest odmowa wypłaty przedmiotowego świadczenia z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji w imieniu organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie, w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających do tego, aby po połączeniu ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy w formie decyzji. Należy zatem przyjąć, że indywidualna sprawa administracyjna raz rozstrzygnięta w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnej). Następnie organ administracji wskazał, że decyzją z dnia [...] Komendant Rejonowy Policji w [...] przyznał S. K. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia. Następnie decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] na podstawie art. 163 K.p.a. zmienił z dniem 1 stycznia 2002r. własną decyzję z dnia [...] o przyznaniu S. K. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w części dotyczącej wysokości równoważnika wynikającej z ilości norm zaludnienia przyjętych do ustalenia wysokości równoważnika, w ten sposób, że z dniem 1 stycznia 2002r ustalił wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikającą z 2 norm zaludnienia. Świadczenie pieniężne zainteresowanemu wypłacano w latach 1998 – 2005. Krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną bezpośrednio w ustawie o Policji. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji - policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z powyższego wynika, iż w przepisach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji zostało ukształtowane tylko prawo funkcjonariuszy Policji do tegoż świadczenia. Zagadnienia uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r., nr 8, poz. 67 ze zm.). Przewiduje ona dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów Policji. Pierwsze uprawnienie zostało określone w art. 29 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy emerytalnej. W myśl tego przepisu funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego (prawo do uzyskania i użytkowania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej) będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Drugie uprawnienie wynika z art. 30 ustawy emerytalnej. Zgodnie z tym przepisem emerytom i rencistom policyjnym przysługuje pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 października 2008r. , sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141), wyraził pogląd, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w powołanej ustawie nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r., dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego), skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. Obowiązujące od dnia 30 października 1997r. do dnia 23 grudnia 1999r. zarządzenie MSWiA z dnia 30 września 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. z 1997r., nr 76, poz. 708) w § 12 stanowiło, iż emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego w wysokości określonej w zarządzeniu. Ponadto obowiązujące od dnia 24 grudnia 1999r. do dnia 19 lipca 2002r. przepisy § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. nr 106, poz. 1212), a także obowiązujące od dnia 20 lipca 2002r. przepisy § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 919) objęły również tą formą pomocy finansowej (tj. równoważnikiem pieniężnym za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego) emerytów, rencistów policyjnych oraz członków rodzin uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej. Tym samym przepisy te stanowiły materialnoprawną podstawę przyznawania tej kategorii osób równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługujące osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych wynikało nie wprost z przepisów rangi ustawowej, lecz z zapisów kolejno obowiązujących rozporządzeń wykonawczych do ustawy o Policji. W dniu 28 grudnia 2005r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia uchylając przepisy § 8 i 9 ust. 2 (stanowiące podstawę kompetencyjną wydawania decyzji administracyjnych w tego typu sprawach), co bezpośrednio skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Zatem z tym dniem przestała istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla tej grupy osób. W sposób legalny i uprawniony, bez naruszenia zasady praw nabytych, uprawnienie to emerytom i rencistom zostało cofnięte poprzez nowelizację rozporządzenia. Organ wydając decyzję administracyjną o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ma obowiązek zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. dokonać wypłaty tegoż świadczenia nie później niż w terminie 6 – miesięcy od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Organ ma taką możliwość przy spełnieniu warunków określonych w przepisach tego rozporządzenia. Czynność wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego musi być poprzedzona rozpatrzeniem przez organ, czy w konkretnej sytuacji wnioskodawca spełnia wymagana przepisami warunki. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, a ponadto brak jest w tym zakresie innych regulacji, to od dnia 1 stycznia 2006r. nie istnieje podstawa prawna do wyliczenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla tej grupy osób. Uwzględniając fakt, iż od dnia 1 stycznia 2006r. stawki i zasady wyliczenie świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej, natomiast zainteresowany od 30 maja 1998r. jest emerytem policyjnym, a więc decyzja z dnia [...] oraz zmieniająca ją decyzja z dnia 18 kwietnia 2002r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] nie może być od dnia 1 stycznia 2006r. realizowana poprzez jego wypłatę.

W skardze na powyższą decyzję S. K. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzją Komendanta Powiatowego Policji w [...] i orzeczenie o kosztach postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, że jest ona niezgodna z obowiązującym prawem i narusza jego interes prawny. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005r. jako nowa regulacja uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie i nie posiada klauzuli o obowiązywaniu z mocą wsteczną. Ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia zmieniającego. Fakt ten, wbrew stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...] i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie skutkuje utratą z dniem 1 stycznia 2006r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenie z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych uregulowań prawnych, odmiennie regulujących daną materię, te nowe uregulowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wy danych przed jej wejściem w życie, decyzja jest wiążąca nadal pomimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005r. jako nowa regulacja uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie i nie posiada klauzuli o obowiązywaniu z mocą wsteczną. Dawało by to podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniej wydanych decyzji. Dlatego też decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] jest wiążąca nadal pomimo, że przestała istnieć podstawa prawna. Jest także poza sporem, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] Komendanta Rejonowego Policji w [...] i decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu z uwzględnieniem dwóch norm zaludnienia. Wyplata przyznanego równoważnika pieniężnego miała następować corocznie, a jego wysokość ustalana każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Na podstawie tej decyzji składał oświadczenia mieszkaniowe do ustalania uprawnień do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Z powyższej decyzji, wydanej na podstawie obowiązującego prawa materialnego, wywodzi uprawnienie do wypłaty równoważnika. Decyzja ta ma walor ostateczności. Nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do usunięcia decyzji z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż podaje w skardze skarżący. .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 t.j.dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podstawową kwestią dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji miało ustalenie, czy odmowa dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego następuje w formie władczego rozstrzygnięcia – decyzji administracyjnej, czy też dokonanie wypłaty tego rodzaju świadczenia lub odmowa dokonania takiej wypłaty zawiera się w czynności materialno-technicznej właściwego organu administracji publicznej.

Odpowiedzi na powyższe pytanie udzielił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 9/13, a skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę pogląd wyrażony w powołanej uchwale w całości podziela.

I tak, w ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Uzasadniając tak wyrażony pogląd, NSA wyjaśnił, iż uchylony § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 grudnia 2005 r., stanowił, że "Decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydają: 1) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodziny, o których mowa w § 8, organy, o których mowa w ust. 1, właściwe ze względu na ich miejsce zamieszkania, 2) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, których ostatnim miejscem pełnienia służby było Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji lub emerytów i rencistów Komendy Głównej Policji oraz członków ich rodzin, o których mowa w § 8, zamieszkałych w Warszawie, wydaje Komendant Główny Policji". Czynność materialno-techniczna wypłaty równoważnika pieniężnego należy do zadania właściwej jednostki organizacyjnej Policji (§ 3 ust. 7 rozporządzenia).

Wedle NSA, wyróżnienie w regulacji prawnej rozporządzenia przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego nie pozwala na wyodrębnienie odrębnego rodzaju sprawy w postaci sprawy wypłaty równoważnika, a właściwa jednostka organizacyjna Policji podejmuje wyłącznie czynność wypłaty. Jednostka ta, jak podkreślił Sąd, nie jest bowiem właściwa do przyznania równoważnika, a tym samym do rozstrzygnięcia o odmowie wypłaty.

NSA zwrócił przy tym uwagę, że powołane rozporządzenie reguluje ustalanie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego. To z kolei wymaga rozważenia, czy w oparciu o regulację rozporządzenia można rozdzielić jako odrębne sprawy: – sprawę przyznania równoważnika pieniężnego; sprawę ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego.

Dokonując w tym zakresie oceny prawnej NSA stwierdził, że przyjęte rozwiązania w rozporządzeniu, wprowadzające złożoną konstrukcję nabycia prawa do równoważnika pieniężnego przez rozdzielenie prawa do przyznania od ustalenia uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego przez policjanta uzasadnia wyróżnienie w ukształtowaniu tego prawa dwóch etapów, a w następstwie tego dwóch form działania organu administracji publicznej. Pierwszy to przyznanie uprawnienia do równoważnika pieniężnego policjantowi, który spełnia przesłanki określone w § 1 rozporządzenia, o ile nie występują przesłanki negatywne wyłączające przyznanie tego uprawnienia. Przyznanie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Stanowi o tym expressis verbis art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Drugi etap, to ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont za dany rok. Ustalenie uprawnienia co do wysokości równoważnika pieniężnego jest czynnością materialno-techniczną. Czynność ta tylko potwierdza posiadanie prawa do równoważnika i konkretyzuje wysokość równoważnika pieniężnego, do którego prawo wynika z decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Te dwa etapy, jak wyjaśnił dalej Naczelny Sąd Administracyjny, tworzą wspólną całość, a w konsekwencji objęte są właściwością organów do wydania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego.

Jednocześnie NSA zaznaczył, że przyjęcie rozróżnienia dwóch etapów w zakresie przysługującego policjantowi równoważnika pieniężnego, a w następstwie wyróżnienia dwóch form działania ma istotne konsekwencje. Zarówno bowiem jedna, jak i druga forma działania organu administracji publicznej jest oparta na zasadzie praworządności. Organ administracji publicznej może podejmować działanie tylko na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Otóż, wprowadzenie w powołanym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. rozróżnienia przysługującego policjantowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w zakresie jego ukształtowania: na przyznanie i ustalenie uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego ma następstwa prawne dla rozważenia kwestii trwałości praw nabytych. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że konstrukcja prawna ustalenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego przyjęta w powołanym rozporządzeniu, wyklucza koncepcję, że decyzja o przyznaniu równoważnika daje prawo do żądania przez policjanta ciągłych świadczeń przez wypłatę równoważnika pieniężnego. Przesądza o tym jednoznacznie § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, stanowiąc, że "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz od liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego".

Pozostawanie zatem w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wyłącza dopuszczalności podjęcia czynności ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego. NSA poczynił w tym miejscu istotną uwagę stwierdzając, iż uchylenie § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. ma podstawowe znaczenie dla podjęcia czynności materialno-technicznej. Wyłączenie, przez uchylenie § 8 rozporządzenia, uprawnienia przyznanego na podstawie niekonstytucyjnego w tym zakresie rozporządzenia, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08, emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie, wyklucza podjęcie czynności materialno-technicznej na podstawie oświadczeń tych osób, które w obowiązującym porządku prawnym takiego prawa nie mają.

Z powyższego stanowiska NSA wywiódł również twierdzenie, że trwałość praw nabytych jest podstawową wartością w demokratycznym państwie prawnym. Abstrakcyjne jednak przypisywanie tej wartości znaczenia absolutnego, bez uwzględnienia zróżnicowania regulacji materialnego prawa administracyjnego, nie jest dopuszczalne. Należy to też uwzględnić przy rozważeniu granic zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zdaniem NSA, pierwszeństwo należy przypisać przepisom materialnego prawa administracyjnego, które w założony w regulacji sposób, w zróżnicowany sposób mogą kształtować podstawę konkretyzacji praw jednostki. W takim przypadku z trwałości decyzji administracyjnej nie można wyprowadzać podstaw do obowiązku podejmowania czynności materialno-technicznej.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przy zamkniętej regulacji materialnoprawnej spraw wymagających formy decyzji administracyjnej nie ma podstaw do wyprowadzenia formy decyzji w zakresie ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego i w zakresie wypłaty. Formą działania jest w tym przedmiocie czynność materialno-techniczna.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 sygn. akt I OSK 482/13.

Przekładając zatem wyżej opisane rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż postępowanie prowadzone wobec S. K. winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. zgodnie z cytowaną powyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

b.a.