Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3038/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6255 Pozwolenia i urządzenia radiowe
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadpłaty za prawo do dysponowania częstotliwością oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2014 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] lutego 2014 r., którą odmówił T. SA z siedzibą w W. (dalej skarżąca) stwierdzenia nadpłat z tytułu opłat za II, III i IV kwartał 2013 r. za prawo do dysponowania częstotliwościami przyznanymi jej na podstawie dwóch decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2013 r. Jako podstawę materialnoprawną organ podał art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 243), dalej p.t.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes UKE wydał dwie decyzje ((...)228) i ((...)234),, w oparciu o które dokonał na rzecz skarżącej rezerwacji częstotliwości obejmującej, odpowiednio:

1. blok częstotliwości 2x5 MHz z zakresu 1744,9-1749,9 MHz oraz 1839,9-1844,9 MHz na obszarze całego kraju;

2. blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1749,9-1754,9 MHz oraz 1844,9-1849,9 MHz na obszarze całego kraju.

Z akt sprawy wynika, że w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] października 2013 r. skarżąca wpłacała na rachunek Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej UKE) wyliczone przez siebie kwoty tytułem opłaty za prawo dysponowania częstotliwością. Jednakże Prezes UKE w dniu [...] listopada 2013 r. wystawił skarżącej upomnienie, w którym wezwał ją do zapłaty następujących zaległości w opłatach:

1. w kwocie 116.610,36 złotych za II kwartał 2013 r. za prawo przyznane jej na podstawie decyzji (228);

2. w kwocie 116.610,35 złotych za II kwartał 2013 r. za prawo przyznane jej na podstawie decyzji (234);

3. w kwocie 425.000,00 złotych za III kwartał 2013 r. za prawo przyznane jej na podstawie decyzji (228);

4. w kwocie 425.000,00 złotych za III kwartał 2013 r. za prawo przyznane jej na podstawie decyzji (234);

5. w kwocie 425.000,00 złotych za IV kwartał 2013 r. za prawo przyznane jej na podstawie decyzji (228);

6. w kwocie 425.000,00 złotych za IV kwartał 2013 r. za prawo przyznane jej na podstawie decyzji (234);

a także do uiszczenia kosztów samego upomnienia w kwocie 8,80 złotych.

Dnia [...] grudnia 2013 r. skarżąca wpłaciła na rachunek UKE kwotę 1.933.220,72 złotych, a następnie dnia [...] grudnia 2013 r. wpłaciła kwotę 47.772,80 złotych.

Pismami z [...] grudnia 2013 r. i z [...] lutego 2014 r. skarżąca wniosła do Prezesa UKE o stwierdzenie nadpłaty "w opłacie rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością za rok 2013, w łącznej wysokości 1.674.327,72 złotych" z tytułu opłat za prawo do dysponowania częstotliwościami na podstawie ww. decyzji

Dnia [...] lutego 2014 r. Prezes UKE wydał decyzję , w której odmówił stwierdzenia nadpłat z tytułu opłat za II, III i IV kwartał 2013 r. za prawo do dysponowania częstotliwościami na podstawie ww. decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, że w tych decyzjach nie został sprecyzowany standard świadczenia usług telekomunikacyjnych. Zarezerwowane na rzecz skarżącej częstotliwości są zatem neutralne technologicznie, czyli może ona je wykorzystywać w różnych standardach np. GSM, LTE, UMTS. Organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2005 r. nr 24, poz. 196 ze zm.), dalej rozporządzenie z 8 lutego 2005 r. określając wysokość opłat za prawo do dysponowania częstotliwościami, odnosiły się do wykorzystywanego standardu świadczenia usług telekomunikacyjnych. Rozporządzenie to nie przewidywało stawek opłat dla częstotliwości neutralnych technologicznie. Z tego względu roczne opłaty za 2013 r. za prawo do dysponowania częstotliwościami na podstawie decyzji rezerwacyjnych należy obliczyć na podstawie Załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, ustępu 5, tablicy 3, pozycji 2. tablicy, czyli dla cyfrowej sieci ruchomej pracującej w standardzie GSM 900 i GSM 1800. Prezes UKE uznał, że wynika to z brzmienia przepisu § 3 tego rozporządzenia, zgodnie z którym podmiot, który dysponuje częstotliwością dla różnego rodzaju łączności, dla których są przewidziane zróżnicowane opłaty, uiszcza opłatę w wysokości najwyższej określonej dla danego rodzaju łączności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu § 2 ust. 1 oraz przepisu § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. w zw. z punktem 5 Załącznika nr 1 do tego rozporządzenia. Wniosła o uchylenie decyzji z [...] lutego 2014 r. oraz o stwierdzenie, że w 2013 r. dokonała nadpłaty w opłacie rocznej za prawo do dysponowania częstotliwościami przyznanymi jej w decyzjach rezerwacyjnych (228) i (234), w łącznej wysokości 1.674.327,72 złotych. Kwota ta stanowi nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej o.p.

W dalszej części wniosku skarżąca wywodziła, że wyrażone w decyzji z [...] lutego 2014 r. stanowisko organu, opiera się przede wszystkim na wykładni przepisu § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., w świetle której pojęcie "rodzaj łączności", użyte w tym przepisie, odnosi się do standardów technologicznych tj.: GSM, UMTS, czy LTE. W jej przekonaniu wykładnia taka - którą zastosował Prezes UKE jest błędna bowiem treści § 3 nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych przepisów rozporządzenia. W myśl § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. wysokość opłat dla radiokomunikacji ruchomej lądowej, stałej lądowej, satelitarnej, lotniczej, morskiej i żeglugi śródlądowej oraz dla radiofonii i telewizji określają poszczególne załączniki do tego rozporządzenia. W jej ocenie łączna lektura przepisów § 2 ust. 2 oraz § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. prowadzi do wniosków, że:

1. roczna opłata za prawo do dysponowania częstotliwością powinna zostać obliczona zgodnie z zasadami przewidzianymi w załączniku regulującymi wysokość opłat dla danego rodzaju łączności;

2. jeśli natomiast częstotliwość może być wykorzystywana w różnych rodzajach łączności, dla których wysokość opłat regulują inne załączniki, zastosowanie znajdą przepisy tego załącznika, który przewiduje opłatę najwyższą.

Przez "rodzaj łączności", o którym mowa w § 3 rozporządzenia, należy zatem rozumieć kategorie wymienione w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia, w tym radiokomunikację lądową ruchomą i stałą. Zdaniem skarżącej uzyskała zatem prawo do dysponowania częstotliwościami dla dwóch rodzajów łączności. Do dnia [...] grudnia 2013 r. wysokość opłat dla radiokomunikacji ruchomej lądowej określał Załącznik nr 1 do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., natomiast w radiokomunikacji stałej należało stosować przepisy Załącznika nr 2 tego rozporządzenia. Opłaty wyższe zostały przewidziane w pierwszym z ww. załączników. Wobec powyższego, zgodnie z § 3 rozporządzenia obliczyła wysokość spornych opłat według zasad odnoszących się do radiokomunikacji ruchomej. Taki sposób rozumienia nakazu uiszczania opłat "w wysokości najwyższej określonej dla danego rodzaju łączności" był uzasadniony w jej ocenie zarówno rezultatem wykładni systemowej przepisu § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., jak i brzmieniem treści decyzji o przyznaniu częstotliwości, z których wynika, że dysponuje ona uzyskanymi częstotliwościami dla radiokomunikacji lądowej, ruchomej i stałej.

Skarżąca podkreśliła, że przyjęte przez nią rozumienie pojęcia "rodzaj łączności" - użytego w przepisie § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., pozostaje w zgodzie ze sposobem w jaki termin "łączność" jest używany w innych aktach prawnych. Wskazała przede wszystkim na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 531/2012 z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie roamingu w publicznych sieciach łączności ruchomej wewnątrz Unii (Dz. Urz. UEL z 2012 r. nr 172, s. 10), posługujące się pojęciem "łączności ruchomej", które odpowiada pojęciu "radiokomunikacji ruchomej" z przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. Termin "łączność elektroniczna" występujący w wielu aktach prawa unijnego (np. w dyrektywach Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/19/WE, 2002/20/WE, 2002/21/WE, 2002/22/WE oraz 2002/58/WE), czy też użyte w ustawie Prawo telekomunikacyjne terminy "łączność radiowa" (art. 148b ust. 3 pkt 4) i "łączność głosowa" (art. 2 pkt 26) także odnoszą się do kategorii wyróżnionych ze względu na kryteria znacznie bardziej ogólne, niż kryterium standardu technologicznego takiego, jak GSM, UMTS lub LTE. Powyższe jej zdaniem stanowi dodatkowy argument przemawiający za uznaniem, że "rodzaj łączności", o którym jest mowa w przepisie § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., jest czymś innym niż "standard technologiczny", w jakim można wykorzystywać uzyskane częstotliwości.

Rozwijając powyższy kierunek argumentacji skarżąca stwierdziła, że dokonana przez Prezesa UKE w decyzji wykładnia przepisu § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. stanowi przykład wykładni prawa zgodnie z zasadą in dubio pro fisco, którą to zasadę orzecznictwo zdecydowanie odrzuca przy interpretacji prawa podatkowego. Dlatego stanęła na stanowisku, że przepisy rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. powinny być interpretowane zgodnie z zasadą in dubio pro tributario, gdyż opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością - podobnie jak podatki, stanowią daninę publiczną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes UKE na wstępie przywołał stan prawny odnoszący się do tej sprawy uwzględniający rozliczenie wysokości kwot uiszczonych przez skarżącą za prawo do dysponowania częstotliwością.

Prezes UKE uznał, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował zarówno przepis art. 185 ust. 1 p.t., jaki i przepis § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. oraz przepisy Załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, tj. ustęp 5, tablica 3, pozycja 2 tablicy.

Zdaniem organu skarżąca została uprawniona do wykorzystywania zarezerwowanych na jej rzecz częstotliwości do świadczenia usług telekomunikacyjnych w "służbie ruchomej lub stałej". W związku z powyższym oraz z uwagi na brzmienie przepisu § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. trzeba było ustalić, który załącznik do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., tj. Załącznik nr 1, czy Załącznik nr 2 przewidywał opłaty "w wysokości najwyższej". Prezes UKE uznał, że opłatę należy obliczyć według przepisów tego Załącznika nr 1. Zatem dla dokonania tego ustalenia Prezes UKE wziął pod uwagę przepisy ustępu 5 (tablicy 3) Załącznika nr 1 do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. oraz przepisy części III (systemy służby stałej typu punkt - wiele punktów (PMP), z wyjątkiem stacjonarnych systemów radiowego dostępu abonenckiego), ustępu 1 i 3 Załącznika nr 2 do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r.

Kolejną istotną dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okolicznością zdaniem organu było to, że zarówno w obu decyzjach nie został sprecyzowany standard (technologia) świadczenia usług telekomunikacyjnych. W punkcie 1.2 każdej z tych decyzji orzeczono jedynie, że zarezerwowane nimi częstotliwości będą wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych. Zatem zarezerwowane w tych decyzjach częstotliwości są neutralne technologicznie, co oznacza, że skarżąca może (ma prawo) wykorzystywać je w różnych, wybranych przez siebie, standardach (technologiach) np. GSM, LTE, UMTS.

Zgodnie z art. 143 ust. 4 p.t. podmiot posiadający rezerwację częstotliwości może żądać wydania pozwolenia radiowego dotyczącego wykorzystania zasobu częstotliwości objętego rezerwacją częstotliwości w okresie jej obowiązywania. Warunki wykorzystywania częstotliwości, zarezerwowanych na rzecz danego podmiotu w decyzji rezerwacyjnej, określane są przez Prezesa UKE w pozwoleniu radiowym stosownie do żądania podmiotu uprawnionego z rezerwacji częstotliwości. O sposobie wykorzystywania częstotliwości, tj. standardzie (technologii) świadczenia usług telekomunikacyjnych, decyduje podmiot uprawniony z rezerwacji, składając do Prezesa UKE odpowiedniej treści wniosek, o wydanie pozwolenia radiowego na wykorzystywanie zarezerwowanych częstotliwości. Zatem Prezes UKE stwierdził, że skoro decyzje (228) i (234) są neutralne technologicznie, to znaczy, że skarżąca ma prawo wykorzystywać zarezerwowane w tych decyzjach częstotliwości w każdej dostępnej technologii (standardzie) świadczenia usług telekomunikacyjnych. Może także wystąpić z wnioskiem o wydanie na jej rzecz pozwoleń radiowych, uprawniających ją do wykorzystywania zarezerwowanych częstotliwości w określonej technologii (standardzie) świadczenia usług telekomunikacyjnych. O zakresie prawa do wykorzystywania tych częstotliwości decyduje bowiem ona sama. Może ona również - w ramach tej samej rezerwacji częstotliwości, wystąpić do Prezesa UKE z wnioskiem o wydanie wielu pozwoleń radiowych, uprawniających ją do wykorzystywania zarezerwowanych częstotliwości w różnych standardach (technologiach) świadczenia usług telekomunikacyjnych. Może ostatecznie więc dowolnie modyfikować zakres przyznanego jej prawa do wykorzystywania ww. częstotliwości.

Prezes UKE odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentu, że powinna była ona w 2013 r. uiścić opłaty według stawek określonych dla standardu UMTS wskazał, że przepis § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. odnosił się do pojęcia "prawo do dysponowania" częstotliwością, a nie do pojęcia "prawo do wykorzystywania" częstotliwości. W kwestii wysokości rocznych opłat za 2013 r. za prawo do dysponowania przedmiotowymi częstotliwościami skarżącej przesądzający był zatem zakres posiadanego przez nią prawa do dysponowania częstotliwościami (zakres prawa, które pozostawało do jej dyspozycji), a nie zakres, w jakim zarezerwowane częstotliwości były faktycznie wykorzystywane na podstawie wydanych na jej rzecz pozwoleń radiowych. Istotny bowiem jest zakres pozostającego do dyspozycji podmiotu prawa, a nie zakres, w jakim podmiot ten z przyznanego mu prawa faktycznie korzysta. Skoro decyzja (228) oraz decyzja (234) są neutralne technologicznie, zaś skarżąca ma prawo wykorzystywać zarezerwowane w tych decyzjach częstotliwości w każdej dostępnej technologii (standardzie) świadczenia usług telekomunikacyjnych, to była ona zobowiązana - z uwagi na przepis ww. § 3 rozporządzenia, uiścić roczną opłatę za 2013 r. w wysokości najwyższej określonej w Załączniku nr 1 do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r.

Prezes UKE wskazał, że wbrew stanowisku skarżącej nie jest dopuszczalne posługiwanie się zamiennie pojęciami: "prawo do dysponowania częstotliwością" oraz "prawo do wykorzystywania częstotliwości". Są to bowiem dwa odrębne pojęcia, które mają określone znaczenie, wynikające z przepisów prawa telekomunikacyjnego. W rozporządzeniu z 8 lutego 2005 r. różne jego przepisy odnosiły się do "prawa do dysponowania częstotliwością" ("dysponowania częstotliwością") lub do "prawa do wykorzystywania częstotliwości" ("wykorzystywania częstotliwości"). Przepis § 3 tego rozporządzenia odnosił się do sytuacji, w której podmiot "dysponuje częstotliwością" dla różnego rodzaju łączności, dla których są przewidziane zróżnicowane opłaty, i rozstrzygał, że w takim wypadku podmiot jest zobowiązany uiścić "opłatę w wysokości najwyższej" określonej dla danego rodzaju łączności. Tymczasem skarżąca dokonując interpretacji tego przepisu § 3 czyniąc to w powiązaniu z treścią § 2 ust. 2 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. zajęła stanowisko, że przepis § 3 służy jedynie do ustalenia, który z załączników do tego rozporządzenia przewiduje opłaty najwyższe, natomiast obliczenia wysokości opłaty, do uiszczenia której podmiot jest zobowiązany, należy dokonać przy uwzględnieniu zakresu, w jakim podmiot faktycznie wykorzystuje częstotliwości zarezerwowane na jego rzecz. Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że powyższe stanowisko skarżącej jest sprzeczne z przepisem § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. i jako takie nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie organu z treści przepisu § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. wprost wynika, że w sytuacji, gdy podmiot dysponuje częstotliwością dla różnego rodzaju łączności, dla których są przewidziane zróżnicowane opłaty, to podmiot ten jest zobowiązany uiścić opłatę w wysokości najwyższej określonej dla danego rodzaju łączności.

Odpierając zarzut skarżącej, jakoby Prezes UKE dokonał błędnej wykładni przepisu § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. wskazano, że na podstawie przepisu § 3, przy uwzględnieniu treści art. 185 ust. 1 p.t. oraz zakresu prawa do dysponowania przez skarżącą ww. częstotliwościami, prawidłowo ustalono, że w celu obliczenia wysokości rocznych opłat za 2013 r. za uprawnienia, o których mowa powyżej, należy wziąć pod uwagę przepisy Załącznika nr 1 oraz Załącznika nr 2 do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., zaś "opłatę w wysokości najwyższej określonej dla danego rodzaju łączności", o której była mowa w § 3 ww. rozporządzenia, przewidywały przepisy Załącznika nr 1 do Rozporządzenia, tj. ustęp 5, tablica 3, pozycja 2. tablicy 3.

Reasumując Prezes UKE wskazał, że skoro zarówno na podstawie decyzji (228), jak i decyzji (234) (punkty 1.2 każdej z tych decyzji) skarżąca ma prawo wykorzystywać częstotliwości do świadczenia usług telekomunikacyjnych "w służbie ruchomej lub stałej" (radiokomunikacji ruchomej lądowej lub radiokomunikacji stałej lądowej), to częstotliwości te są neutralne technologicznie, a w konsekwencji skarżąca ma prawo wykorzystywać je (po uzyskaniu stosownych pozwoleń radiowych) w każdej możliwej technologii (standardzie) świadczenia usług telekomunikacyjnych. Zatem wybór sposobu korzystania z tych częstotliwości należy/zależy do samej skarżącej, która powinna zwrócić się do Prezesa UKE z wnioskiem o wydanie odpowiedniej treści pozwoleń radiowych. Z uwagi zatem na treść ww. decyzji oraz przepis § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. wysokość rocznej opłaty za 2013 r. za prawo do dysponowania przedmiotowymi częstotliwościami została obliczona na podstawie przepisów Załącznika nr 1 do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., tj. ustępu 5, tablica 3, pozycja 2. tablicy. W związku z tym roczna opłata za 2013 r.:

1. za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie decyzji (228) wynosiła 1.166.666,67 złotych, przy czym opłata za II kwartał 2013 r. (za czerwiec 2013 r.) za uprawnienie z [...] listopada 2013 r., wynosiła 166.66,67 złotych; opłata za III kwartał 2013 r. za uprawnienie z [...] listopada 2013 r. wynosiła 500.000,00 złotych, a opłata za IV kwartał 2013 r. za uprawnienie z [...] listopada 2013 r. wynosiła 500.000,00 złotych;

2. za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie decyzji (234) wynosiła 1.166.666,67 złotych, przy czym opłata za II kwartał 2013 r. (za czerwiec 2013 r.) za uprawnienie z [...] listopada 2013 r., wynosiła 166.666,67 złotych; opłata za III kwartał 2013 r. za uprawnienie z [...] listopada 2013 r. wynosiła 500.000,00 złotych, a opłata za IV kwartał 2013 r. za uprawnienie z [...] listopada 2013 r. wynosiła 500.000,00 złotych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. SA z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, tj. niewyjaśnienie warunków wykorzystania częstotliwości objętych ww. decyzjami (228) i (234), w tym konieczności poniesienia przez skarżącą określonych nakładów inwestycyjnych "w celu zapewnienia poprawy jakości transmisji danych przy wykorzystaniu częstotliwości objętych przetargiem";

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. § 3 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. oraz w zw. z art. 185 ust. 11 p.t. w brzmieniu z 8 lutego 2005 r. poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w przypadku, gdy decyzja rezerwacyjna przewiduje możliwość wykorzystania częstotliwości do świadczenia usług w różnego rodzaju łącznościach (w niniejszej sprawie w służbie ruchomej lub stałej), bez sprecyzowania standardu technologicznego, roczna opłata za prawo do dysponowania częstotliwością powinna była zostać uiszczona w wysokości najwyższej spośród przewidzianych dla wszystkich ww. rodzajów łączności, podczas gdy § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. wskazywał jedynie, iż opłata za korzystanie z częstotliwości winna zostać obliczona wedle zasad ustanowionych dla danego rodzaju łączności w stosownym Załączniku do tego rozporządzenia, nie przesądzał natomiast wysokości tej opłaty;

b. § 2 ust. 1 i 2 oraz pkt 5, 7 i 9 Załącznika nr 1 do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w 2013 r. miała obowiązek uiścić roczne opłaty za prawo do dysponowania ww. częstotliwościami w wysokości obliczonej według zasad ustanowionych dla kanałów radiowych w cyfrowej sieci ruchomej pracującej w standardzie GSM 900 i GSM 1800 (pkt 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., tablica 3, poz. 2), podczas gdy wysokość ww. opłat powinna była zostać ustalona:

i. na zasadach odnoszących się do kanałów radiowych w cyfrowej sieci ruchomej pracującej w standardzie UMTS (pkt 5 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. Załącznika nr 1 do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., tablica 3, poz. 2),

ii. względnie na zasadach ogólnych przewidzianych dla kanałów radiowych w ogólnopolskich cyfrowych sieciach ruchomych o strukturze komórkowej (pkt 7 i 9 załącznika nr 1 do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r.);

c. art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1 oraz art. 74a o.p. w zw. z art. 188 p.t. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nadpłaty wskazanej w punkcie I, podczas gdy w konsekwencji prawidłowego obliczenia wysokości opłat, o których mowa w punkcie 2, Prezes UKE winien był taką nadpłatę stwierdzić.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa UKE.

W uzasadnieniu skargi - przedstawiwszy stan faktyczny sprawy, skarżąca stwierdziła, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób prawidłowy, gdyż nie ustalił i nie wyjaśnił warunków wykorzystania przez nią ww. częstotliwości. Całkowicie pominął także kwestię obowiązków inwestycyjnych nałożonych na nią na mocy decyzji (228) i decyzji (234) i znaczenia tych obowiązków dla określania charakteru i wysokości opłaty rocznej za wykorzystanie przedmiotowych częstotliwości.

Podsumowując ww. wątek zarzuciła, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. bowiem nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, nie wyjaśniając istotnych okoliczności sprawy i naruszając zasadę oficjalności, co miało wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie naruszenia prawa materialnego skarżąca wywodziła, że wykładnia § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. przyjęta przez Prezesa UKE jest nieprawidłowa ponieważ dopuszcza sytuacje, w których warunki wykorzystywania częstotliwości nie mają wpływu na wysokość rocznej opłaty ustanowionej w art. 185 ust. 1 p.t. Zawsze bowiem, gdy prawo do dysponowania częstotliwością obejmuje więcej niż jeden rodzaj służby radiokomunikacyjnej, podmiot uprawniony ma obowiązek uiścić opłatę najwyższą spośród przewidzianych dla tych służb. Przy takim sposobie rozumienia § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. dysponowanie częstotliwością dla służby lądowej ruchomej i stałej w każdym przypadku rodziłoby konieczność uiszczenia przedmiotowej opłaty w wysokości ustalonej według reguł przewidzianych dla standardu GSM. Interpretacja § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. dokonana przez organ jest zatem sprzeczna z nakazem uwzględniania warunków wykorzystywania częstotliwości wynikającym z art. 185 ust. 11 p.t. i skonkretyzowanym w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. Zdaniem skarżącej uznanie, że przepisy rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. dopuszczały ustalanie wysokości opłaty rocznej w oderwaniu od warunków wykorzystywania częstotliwości, prowadziłoby do wniosku, że akt ten został wydany z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego.

Dalej skarżąca podtrzymała wcześniejszy zarzut, że powyższa interpretacja organu § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. stanowi przykład wykładni prawa zgodnie z zasadą in dubio pro fisco. Prawidłowa wykładnia § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do częstotliwości objętych decyzjami (228) i (234) z zasady ustanowionej w tym przepisie wynikał dla niej jedynie obowiązek obliczenia wysokości rocznych opłat według reguł przewidzianych dla radiokomunikacji ruchomej, tj. zgodnie z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia. Reguły te powinny były zostać zastosowane z uwzględnieniem warunków wykorzystywania ww. częstotliwości określonych w pozwoleniach radiowych.

Wskazała, że w 2013 r. uzyskała ponad 1.500 pozwoleń radiowych dla urządzeń wykorzystujących częstotliwości objęte ww. decyzjami. W załączeniu przedłożyła 3 przykładowe pozwolenia, z których wynika, że ww. częstotliwości mają być wykorzystywane w systemie LTE. Podkreśliła także, że wykorzystywanie owych częstotliwości w standardzie LTE, dla potrzeb bezprzewodowych usług szerokopasmowych, jest zgodne z założeniami polityki w zakresie udostępniania widma radiowego realizowanej na poziomie Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady nr 243720122 w zw. z art. 2 lit. c decyzji Komisji nr 2009/7663 pasmo 1800 MHz ma zostać przeznaczone na potrzeby bezprzewodowych usług szerokopasmowych. W art. 4 ust. 2 decyzji Komisji nr 2009/766 w zw. z Załącznikiem nr 1 do tego aktu wskazano natomiast, iż pasmo 1800 MHz zostaje udostępnione m.in. dla systemu LTE. Dodatkowo odwołała się do także dokumentacji przetargowej i komunikatów oraz wypowiedzi Prezesa UKE.

Skarżąca wskazała, że przepisy rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. - obowiązujące od roku 2005, nie uwzględniały standardu LTE. Wysokość opłat za prawo do dysponowania dupleksowym kanałem radiowym w cyfrowej sieci ruchomej pracującej w standardzie LTE nie była zatem wprost uregulowana we wskazanym akcie. Podnosiła, że spośród dwóch wymienionych w tym rozporządzeniu standardów, w jakich pracują cyfrowe sieci ruchome, tj. standardu GSM i UMTS, tylko drugi wykazuje względem standardu LTE technologiczne podobieństwo, które uzasadniało stosowanie przepisów o wysokości opłat w drodze analogii. Wyjaśniła, że podstawowym przeznaczeniem zarówno systemu UMTS, jak i LTE, jest transmisja danych i w takim właśnie celu wykorzystuje ona przedmiotowe częstotliwości. Standard GSM jest natomiast przeznaczony przede wszystkim do realizacji usług głosowych. Zauważyła, iż szerokość bloków częstotliwości przyznanych jej w decyzjach (228) i (234) została określona w sposób charakterystyczny dla systemu UMTS, tj. jako wielokrotność 5 MHz. Przepisy rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. (pkt 5 załącznika nr 1, tablica 3, poz. 2 i 3) wskazywały, że podstawowa szerokość kanału radiowego w cyfrowej sieci pracującej w standardzie UMTS wynosi 5MHz, a w przypadku systemu GMS to 200 kHz. Podniosła, że ani 200 kHz, ani wielokrotność tej wartości nie występują w decyzjach (228) i (234), a zatem wysokość opłat za ww. częstotliwości winny zostać obliczone wg zasad przewidzianych dla standardu UMTS.

Skarżąca podniosła, że wysokość opłaty należnej w 2013 r. za prawo do dysponowania ww. częstotliwościami powinna zostać ewentualnie obliczona zgodnie pkt 9 w zw. z pkt 7 załącznika nr 1 do należnej w roku 2013. Można bowiem przyjąć, że wskazane przepisy ustanawiały generalną zasadę obliczania wysokości opłat za prawo do dysponowania dupleksowym kanałem radiowym w ogólnopolskich publicznych sieciach ruchomych o strukturze komórkowej. Wyjątki od tej zasady przewidywała natomiast tablica 3 w pkt 5 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, która określała opłaty dla: (i) analogowej sieci ruchomej pracującej w standardzie NMT 450i, (ii) cyfrowej sieci ruchomej pracującej w standardzie GSM 900 i GSM 1800 oraz (iii) cyfrowej sieci ruchomej pracującej w standardzie UMTS. Skoro przedmiotowe częstotliwości wykorzystuje w systemie LTE, który nie został wymieniony w tablicy 3, roczną opłatę za prawo do dysponowania nimi należało obliczyć według wspomnianej zasady ogólnej. Zdaniem skarżącej nie sposób przyjąć, że była zobowiązana do uiszczenia spornych opłat w wysokości obliczonej według zasad przewidzianych dla kanałów radiowych w cyfrowej sieci ruchomej pracującej w standardzie GSM 900 i GSM 1800, tj. zgodnie z poz. 2 tablicy 3 w ust. 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. Podstawy takiego obowiązku nie mógł w jej ocenie w szczególności stanowić § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r.

Ponadto skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 188 p.t. w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do opłat za prawo do dysponowania częstotliwością stosuje się m.in. przepisy rozdziału 9 działu III o.p., dotyczące nadpłaty, przy czym określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługują Prezesowi UKE. W związku z tym prawidłowa wykładnia § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. a w konsekwencji prawidłowe zastosowanie pkt 5 załącznika nr 1 tego aktu w niniejszej sprawie powinny były doprowadzić do wydania decyzji zgodnej z jej wnioskiem, tj. do stwierdzenia wnioskowanej nadpłaty. Podała, że zobowiązana była do uiszczenia spornych opłat w wysokości ustalonej według zasad odnoszących się do kanałów radiowych w cyfrowej sieci ruchomej pracującej w standardzie UMTS (ust. 5, tablica 3, pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r). Miała zatem obowiązek uiścić opłatę w kwocie 150.000 złotych za każdy pełny kwartał 2013 r., w którym prawo to jej przysługiwało. Zatem skoro prawa uzyskała w czerwcu 2013 r. to łączna wysokość spornych opłat, należnych w tym roku, wyniosła: za II kwartał - 100.000 złotych (zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r.), a za III i IV kwartał po 300.000 złotych. Jednocześnie wskazała, że kwoty jakie pierwotnie wpłaciła na rachunek UKE tytułem opłat za III i IV kwartał 2013 r. były niższe od należnych, a błąd w ich obliczeniu i wynikał z nieuwzględnienia przez nią dupleksowego charakteru kanałów radiowych objętych decyzjami (228) i (234) i skutkował powstaniem zaległości w kwocie 300.000 złotych. W tej sytuacji - stosując się do upomnienia z [...] listopada 2013 r., w dniach [...] i [...] grudnia 2013 r. wpłaciła na rachunek UKE kwoty: 1.933.220,72 złotych i 47.772,80 złotych - łączna wpłata 1.980.993,52 złotych. Wyjaśniła, że do zapłaty części tej sumy była zobowiązana. Kwota należna od niej obejmowała zaległość 300.000 złotych wraz z odsetkami na dzień [...] grudnia 2013 r. wynoszącymi łącznie 6.657 złotych oraz kosztami upomnienia (8,80 złotych). Różnicę pomiędzy sumą wpłaconą na rachunek UKE (1.980.993,52), a powyższą kwotą (306.665,80) jej zdaniem w świetle art. 72 § 1 oraz art. 73 §1 o.p. to nadpłata.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone decyzje nie naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Istotą rozpoznawanej sprawy była sporna pomiędzy stronami kwestia wysokości opłaty w związku z wydanymi przez Prezesa UKE decyzjami z [...] czerwca 2013 r. o rezerwacji częstotliwości.

Na wstępie należy zaznaczyć, że obowiązek uiszczania opłat wynika wprost z art. 185 ust. 1 p.t. Przepis ten jasno określa za co pobierana jest opłata, a mianowicie; "Podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwości".

Kwesta ta ma decydujące znaczenie, bowiem sformułowanie użyte w art. 185 ust. 1 p.t. wyraźnie wskazuje, że pobieranie opłat jest związane z prawem do dysponowania częstotliwością, a nie z używaniem częstotliwości. W okresie pomiędzy uzyskaniem prawa do dysponowania częstotliwością na podstawie rezerwacji, a uzyskaniem pozwolenia faktyczne wykorzystywanie częstotliwości nie będzie możliwe. Niezależnie od tego opłaty roczne za prawo dysponowania częstotliwością powinny być wnoszone (por. Stanisław Piątek, Komentarz do Prawa Telekomunikacyjnego). Taką interpretację potwierdza także Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że w sprawach opłat nie ma znaczenia faktyczne wykorzystywanie częstotliwości (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1536/10).

Należy też w tym miejscu przypomnieć, że szczegółowe zasady obliczania należnej opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością, mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2005 r. nr 24, poz. 196 ze zm.).

Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005 r. do ustalenia wysokości opłaty w poszczególnych służbach radiokomunikacyjnych przyjmuje się warunki wykorzystywania częstotliwości oraz dane dotyczące lokalizacji stacji nadawczych lub nadawczo-odbiorczych lub dane dotyczące obszaru, na którym mogą być wykorzystywane częstotliwości, określone w decyzji przyznającej prawo do dysponowania częstotliwością lub jej wykorzystywania, przy czym wysokość opłat nie może przekroczyć limitów określonych w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne.

Stosownie do ust. 2. wysokość opłat określa:

1. dla radiokomunikacji ruchomej lądowej - załącznik nr 1 do rozporządzenia;

2. dla radiokomunikacji stałej lądowej oraz radiokomunikacji satelitarnej -załącznik nr 2 do rozporządzenia;

3. dla radiokomunikacji lotniczej oraz morskiej i żeglugi śródlądowej - załącznik nr 3 do rozporządzenia;

4. dla radiofonii i telewizji - załącznik nr 4 do rozporządzenia.

W myśl § 3 ww. rozporządzenia podmiot, który dysponuje częstotliwością dla różnego rodzaju łączności, dla których są przewidziane zróżnicowane opłaty, uiszcza opłatę w wysokości najwyższej określonej dla danego rodzaju łączności.

Prezes UKE stwierdził, że § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny:

- dysponuje częstotliwością dla dwóch rodzajów łączności (ruchomej i stałej),

- decyzja o rezerwacji częstotliwości nie określa sposobu (standardu) wykorzystania częstotliwości;

to wówczas opłatę należy obliczać bez uwzględnienia warunków wykorzystywania częstotliwości określonych w pozwoleniach radiowych oraz w wysokości najwyższej spośród przewidzianych dla obydwu ww. rodzajów łączności. Zatem organ uznał, że sporne opłaty powinny zostać obliczone według zasad odnoszących się do kanałów radiowych w cyfrowej cieci ruchomej pracującej w standardzie GSM 900 i GSM 1800.

Prezes UKE odnosząc się do zarzutu skarżącej, że powinna była ona w 2013 r. uiścić opłaty według stawek określonych dla standardu UMTS wskazał, że przepis § 3 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. odnosił się do pojęcia "prawo do dysponowania" częstotliwością, a nie do pojęcia "prawo do wykorzystywania" częstotliwości. W kwestii wysokości rocznych opłat za 2013 r. za prawo do dysponowania przedmiotowymi częstotliwościami skarżącej przesądzający był zatem zakres posiadanego przez nią prawa do dysponowania częstotliwościami (zakres prawa, które pozostawało do jej dyspozycji), a nie zakres, w jakim zarezerwowane częstotliwości były faktycznie wykorzystywane na podstawie wydanych na jej rzecz pozwoleń radiowych. Istotny bowiem jest zakres pozostającego do dyspozycji podmiotu prawa, a nie zakres, w jakim podmiot ten z przyznanego mu prawa faktycznie korzysta.

Po drugie Prezes UKE w uzasadnieniu wskazał, że w decyzjach o rezerwacji z [...] czerwca 2013 r. nie został sprecyzowany standard świadczenia usług telekomunikacyjnych. W punkcie 1.2 każdej z tych decyzji orzeczono jedynie, że zarezerwowane nimi częstotliwości będą wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych. Zarezerwowane na rzecz skarżącej częstotliwości są zatem neutralne technologicznie, czyli może ona je wykorzystywać w różnych standardach np. GSM, LTE, UMTS. Skoro decyzje te są neutralne technologicznie, a skarżąca ma prawo wykorzystywać zarezerwowane w tych decyzjach częstotliwości w każdej dostępnej technologii (standardzie) świadczenia usług telekomunikacyjnych, to była ona zobowiązana - z uwagi na przepis ww. § 3 rozporządzenia, uiścić roczną opłatę za 2013 r. w wysokości najwyższej, tj. określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r.

Zdaniem Sądu zarzuty skargi nie mogą skutecznie przeciwstawić się więc argumentom organu. Według cytowanego wyżej § 3 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005 r. ustawodawca bowiem przesądził zasadę obliczania tych opłat w wypadku skarżącej jako zasadę uiszczania opłaty "w wysokości najwyższej określonej dla danego rodzaju łączności." Zatem opłatę najwyższą przewidywały przepisy załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia tj. ustęp 5, tablica 3, pozycja 2, a mianowicie "cyfrowa sieć ruchoma pracująca w standardzie GSM 900 i GSM 1.800".

W ocenie Sądu nie ma racji skarżąca, że obliczanie opłat powinno odbywać się z uwzględnieniem warunków wykorzystywania częstotliwości określonych w pozwoleniach radiowych. W konsekwencji nie sposób też przyjąć zasadności zarzutów skargi, że przy obliczaniu wysokości tych opłat trzeba było uwzględnić, że skarżąca w 2013 r. uzyskała ponad 1.500 pozwoleń radiowych dla urządzeń wykorzystujących częstotliwości objęte ww. decyzjami oraz, że częstotliwości mogą być wykorzystywane w systemie LTE.

Niewątpliwie decydujące znaczenie w tej materii ma przyjęta w decyzjach o rezerwacji neutralność technologiczna. Zasada neutralności technologicznej, o której stanowi Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U.UE.L.2002 nr 108 str. 33) i która jest jednym z celów Prawa telekomunikacyjnego, wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 5 p.t., pozwala na stosowanie w ramach świadczonych usług nowoczesnych technologii bez ciągłej zmiany uregulowań prawnych w tym zakresie.

Wbrew zarzutom skarżącej, że organ nie wyjaśnił warunków wykorzystania przez nią ww. częstotliwości oraz całkowicie pominął kwestię obowiązków inwestycyjnych nałożonych na nią na mocy decyzji, Sąd stwierdza, iż takiej konieczności nie było skoro - jak wyżej wspomniano, zakres faktycznego użytkowania przez skarżącą przyznanej częstotliwości pozostawał bez wpływu na wynik sprawy.

W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ani mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia norm prawa materialnego, a więc § 3 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. oraz w zw. z art. 185 ust. 11 p.t., a także § 2 ust. 1 i 2 oraz pkt 5, 7 i 9 załącznika nr 1 do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. oraz art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1 oraz art. 74a o.p. w zw. z art. 188 p.t.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.