Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2168/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 53 ust. 4b
journal: Dz.U. 2013 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] Główny Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez [...] S.A. z siedzibą w [...] w zakresie unieważnienia dokumentów DPR: [...], [...] i [...], wystawionych dla [...] S.A. przez [...] sp. j. od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] unieważniającej dokumenty potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych (DPR) i dokumenty potwierdzające inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych (DPO) wystawione za 2015 r. przez [...] sp. j. z siedzibą w miejscowości [...], o następujących numerach ewidencyjnych DPR: [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] korekta, [...], [...], [...] oraz DPO: [...], [...]. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4a i art. 55 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1114, dalej również "u.g.o."). Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco.

Marszałek Województwa [...] (dalej również "organ I. instancji" lub "Marszałek") decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] unieważnił dokumenty potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych (DPR) i dokumenty potwierdzające inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych (DPO) wystawione za 2015 r. przez [...] sp. j. z siedzibą w [...] o uprzednio wskazanych numerach ewidencyjnych DPR oraz DPO.

[...] S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej również "Skarżąca") złożyła odwołanie od tego rozstrzygnięcia wywodząc, iż posiada interes prawny w tej sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła pominięcie faktu, że w razie unieważnienia tych dokumentów złożone przez nią sprawozdanie o wykonanym odzysku opakowań za dany rok staje się nieprawidłowe i podlega korekcie. W konsekwencji korekty może okazać się, że [...] S.A. nie zrealizowała przejętych od swoich klientów (przedsiębiorców wprowadzających do obrotu produkty w opakowaniach) poziomów odzysku w tym recyklingu, a zatem zobowiązana zostanie na podstawie art. 34 u.g.o. do zapłaty opłaty produktowej. W związku z tym dokonując oceny niniejszego wniosku należy mieć na uwadze przede wszystkim bezpośrednie negatywne konsekwencje wynikające dla [...] S.A., jakie mogą wyniknąć z faktu uprawomocnienia się tej decyzji Marszałka. Stąd kwestionowana decyzja administracyjna po uprawomocnieniu się będzie miała wpływ na sytuację prawną Odwołującej się w zakresie prawa materialnego. Wydana decyzja pomimo, że rozstrzyga o dokumentach wystawionych przez [...] sp. j., w przypadku gdy stanie się prawomocna rozstrzygnie o obowiązkach [...] S.A.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżoną do Sądu decyzją uznał, że [...] S.A. nie ma statusu strony tego postępowania o unieważnienie dokumentów DPR i DPO i umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ zauważył, że choć z art. 53 ust. 4b u.g.o. wynika m. in., że organizacja odzysku opakowań, której zostały przekazane dokumenty DPO lub DPR, następnie unieważnione, jest obowiązana do złożenia skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, (tzn. rocznego sprawozdania o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami, m.in. w zakresie określenia wysokości należnej opłaty produktowej), w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 53 ust. 4a u.g.o., stała się ostateczna - to nie można z tego powodu przyjąć, że decyzja wydawana na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o. dotyczy interesu prawnego organizacji odzysku opakowań, wywodzonego z obowiązku zapłaty opłaty produktowej na podstawie art. 34 ust. 2 u.g.o. Jak wynika bowiem z art. 17 ust. 1 u.g.o. wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany zapewniać odzysk, w tym recykling odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadził produkty. Nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku rodzi obowiązek zapłaty opłaty produktowej, a nie unieważnienie dokumentu DPR lub DPO. GIOŚ podkreślił także, iż jak wynika z art. 37 ust. 1 u.g.o., w wypadku gdy wprowadzający produkty w opakowaniach oraz organizacja odzysku opakowań, pomimo ciążącego obowiązku, nie wnieśli opłaty produktowej albo wnieśli opłatę niższą od należnej, marszałek województwa ustala, w drodze decyzji, wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej. Przepis ten ma zastosowanie zarówno do sytuacji, gdy wprowadzający produkty w opakowaniach oraz organizacja odzysku opakowań w ogóle nie złożyli sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej, jak i do sytuacji, gdy złożyli oni to sprawozdanie, ale pomimo ciążącego obowiązku, nie wnieśli opłaty produktowej albo wnieśli opłatę niższą od należnej. W obu wypadkach wszczynane jest postępowanie wskazane w art. 37 ust. 1 u.g.o., a w postępowaniu tym marszałek województwa ma ustalić za pomocą wszelkich dowodów, stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., nieosiągnięcie przez organizację odzysku opakowań wymaganego poziomu recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku, gdyż tylko ta okoliczność rodzi obowiązek zapłaty opłaty produktowej, a nie okoliczność unieważnienia dokumentów DPR lub DPO. Jakkolwiek unieważnienie dokumentu DPR lub DPO może wpłynąć na postępowanie dowodowe prowadzone na podstawie art. 37 ust. 1 u.g.o., to organizacja odzysku opakowań na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. za pomocą wszelkich środków dowodowych może wykazywać, że osiągnęła w danym roku wymagany poziom recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku. Z tego – zdaniem GIOŚ - wynika, że organizacja odzysku opakowań może mieć w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o. interes faktyczny. Interes faktyczny, na takiej samej zasadzie w tym postępowaniu może mieć wprowadzający produkty w opakowanych, za którego organizacja odzysku opakowań, zgodnie z art. 17 ust. 2 u.g.o., wykonuje obowiązek zapewnienia odzysku, w tym recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadzający produkty w opakowaniach wprowadził produkty. W obu jednak wypadkach jest to jedynie interes faktycznym, a nie interes prawny. Organ podkreślił, że art. 53 ust. 4a u.g.o. nie stanowi ogólnej i jedynej podstawy do kwestionowania wszystkich niezgodności informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumentach DPO oraz DPR ze stanem faktycznym, a dotyczy jedynie, jak wynika z art. 53 ust. 4a u.g.o. sytuacji, gdy stwierdzono rażące nieprawidłowości w działalności prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 53 ust. 2 lub 2a u.g.o. Przepis ten odnosi się więc tylko do rażących nieprawidłowości w działalności prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, a nie innych podmiotów. Jedynie więc w wypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w działalności prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 53 ust. 2 lub 2a u.g.o., marszałek województwa może unieważnić, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, dokumenty DPO oraz DPR, wobec których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym. Z tego faktu nie można jednak wyciągnąć wniosku, że w wypadku niestwierdzenia rażących nieprawidłowości w działalności prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych nie ma możliwości kwestionowania informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumentach DPO oraz DPR ze stanem faktycznym, gdy takie w rzeczywistości występują. Stąd GIOŚ wyprowadził wniosek, że dokumenty DPO oraz DPR nie mają innego znaczenia niż prawnie uregulowanego znaczenia dowodowego (art. 23 ust. 3 i 11 u.g.o.). Podlegają więc ocenie dowodowej w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 u.g.o. Podkreślił, że art. 53 ust. 4b u.g.o. nakłada jedynie na organ administracji obowiązek poinformowania organizacji odzysku opakowań o unieważnieniu dokumentu DPR oraz DPO. W wypadku jednak, gdy organizacja odzysku opakowań, której zostały przekazane dokumenty DPO lub DPR, które zostały unieważnione, nie złoży skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 ustawy o odpadach, jedynym sposobem ustalenia opłaty produktowej zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.o. jest wszczęcie odrębnego postępowania w stosunku do postępowania określonego w art. 53 ust. 4a u.g.o., w którym taka opłata zostanie ewentualnie ustalona. Dopiero to postępowanie – zdaniem GIOŚ - będzie dotyczyło interesu prawnego oraz obowiązku organizacji odzysku opakowań. W tym postępowaniu jednak, jak wskazano, organizacja odzysku opakowań może za pomocą wszelkich środków dowodowych wykazywać, że osiągnęła w danym roku wymagany poziom recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku. Wobec tych ustaleń GIOŚ stwierdził, że [...] S.A. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o. powołała się nie na własny interes prawny, ale na interes prawny wystawcy dokumentu DPR oraz DPO, których nieważność została stwierdzona w niniejszym postępowaniu. Podkreślił, że w postępowaniu tym nie nakłada się żadnych dodatkowych obowiązków na [...] S.A. Ocenił, że ta organizacja odzysku opakowań związała swój interes prawny z art. 53 ust. 4a i ust. 4b u.g.o., choć zasadniczo sprowadziła go do zapłaty opłaty produktowej. Jednak żaden ze wskazanych przepisów nie stanowi dla [...] S.A. źródła tego obowiązku. Konieczność uiszczenia przez [...] S.A. opłaty produktowej jest zaledwie jedną z hipotez, którą może wywołać utrzymanie w mocy przez Organ odwoławczy decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...]. Nie jest to jednak tożsame z powstaniem dla [...] S.A. obowiązku zapłaty opłaty produktowej, gdyż ten zgodnie z art. 34 ust. 2 u.g.o. wiąże się z faktycznym nieosiągnięciem poziomu odzysku, a dokument DPO i DPR ma wyłącznie znaczenie dowodowe. Pozbawienie go więc mocy dowodowej nie wpływa na możliwość wykazania przez [...] S.A., że faktycznie osiągnęła poziom odzysku. Unieważnienie wskazanych dokumentów nie dotyczy więc interesu prawnego [...] S.A. Jak podkreślił GIOŚ, [...] S.A. może za pomocą innych środków dowodowych niż unieważniony dokument DPR i DPO wykazać, iż [...] sp. j. wykonała dla niej wymagane poziomy odzysku na podstawie umowy. Poza tym [...] S.A. może te poziomy zbilansować ilościami odpadów wykazanymi w dokumentach DPR i DPO, które przekazali jej inni przedsiębiorcy prowadzący recykling odpadów opakowaniowych, obecni na rynku. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 54 ust. 4a u.g.o. dotyczy zaś tylko wystawcy tych dokumentów oraz odnosi się do stwierdzonych rażących nieprawidłowości w działalności [...] sp.j., a nie każdego podmiotu, który może się posługiwać dokumentem DPR i DPO wystawionym przez [...] sp. j. Samo tylko prawdopodobieństwo powstania dla [...] S.A. (w wyniku decyzji unieważniającej dokumenty DPO i DPR) obowiązku zapłaty opłaty produktowej, stanowić może wyłącznie o interesie faktycznym wynikającym z przedmiotowego postępowania.

GIOŚ podkreślił także, iż organizacje odzysku opakowań samodzielnie wybierają podmioty (przedsiębiorców prowadzących recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych), z którymi podejmują współpracę w zakresie pozyskania/kupna dokumentów DPR i dokumentów DPO. Dlatego [...] S.A., jak każda organizacja odzysku opakowań, powinna w sposób świadomy i odpowiedziany wybierać podmioty świadczące dla niej dokumenty DPR i dokumenty DPO, sprawdzając przed nawiązaniem współpracy ich funkcjonowanie pod względem techniczno-prawnym oraz mając na względzie konsekwencje pozyskania dokumentów DPR i dokumentów DPO od podmiotów, które nie są wiarygodne lub masa przetworzonych przez nich odpadów opakowaniowych może wzbudzić jakąkolwiek wątpliwość. Wobec tego [...] S.A., jako podmiot działający na polskim rynku od 2008 r. powinna umową cywilnoprawną ustalającą warunki współpracy zabezpieczyć swoje interesy, aby później móc dochodzić swoich praw przed sądem cywilnym.

GIOŚ zaznaczył, że nie odniósł się do pozostałych argumentów [...] S.A., uznając je za niezasadne przede wszystkim dlatego, że [...] S.A. nie jest stroną niniejszego postępowania prowadzonego na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o.

We wniesionej skardze [...] S.A. zaskarżonej decyzji zarzuciła

1. Naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego, a w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego na skutek jego bezprzedmiotowości;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezastosowanie się do zasady prawdy obiektywnej, a także niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie i uznanie, że Skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego;

c) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i uznanie, że Skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego;

d) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez nieoznaczenie strony postępowania.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 53 ust. 4a w zw. z art. 53 ust. 4b, art. 17 ust. 1 i ust. 2 u. g. o. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że jedyną normą na podstawie, której należy dokonać oceny interesu prawnego Skarżącej jest art. 53 ust. 4a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, z pominięciem przepisów art. 53 ust. 4b, art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.;

b) art. 53 ust. 4b u.o.g. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że nakłada on na organ obowiązek poinformowania wskazanych w nim podmiotów o unieważnieniu dokumentów, podczas gdy, nakłada on obowiązek na organizację odzysku do złożenia korekty sprawozdania;

c) art. 37 ust. 1 u.o.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że adresatem decyzji unieważniającej dokumenty DPO i DPR jest jedynie wystawca tych dokumentów, a nie ich odbiorcy. Odbiorcy tych dokumentów ,na mocy art. 53 ust. 4b u.g.o., mają zaś określone obowiązki w razie wydania takiej decyzji. Skarżąca wyraziła przekonanie, że decyzja ostateczna unieważniająca dokumenty DPO i DPR wystawione przez [...] Sp. j. w [...], które nabyła, nakłada na nią obowiązek złożenia skorygowanego sprawozdania w zakreślonym terminie, co nie hipotetycznie, a praktycznie spowoduje obowiązek uiszczenia opłaty produktowej, zgodnie ze skorygowanym sprawozdaniem.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o:

I. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

II. zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie zauważyć należy, że rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na [...] oraz objęcia [...] strefą zagrożenia oraz z uwagi na liczbę stron postępowania, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stąd przewodnicząca wydziału skierowała ją do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do meritum sprawy nadmienić należy, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane przez [...] S.A. z siedzibą w [...] w zakresie unieważnienia dokumentów DPR: [...], [...] i [...], wystawionych dla [...] S.A. przez [...] sp. j. od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] unieważniającej dokumenty potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych (DPR) i dokumenty potwierdzające inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych (DPO) wystawione za 2015 r. przez [...] sp. j. z siedzibą w miejscowości [...], wśród których znalazły się dokumenty DRP wskazane przez [...] S.A.

Powstały spór dotyczył tego czy [...] S.A. z siedzibą w [...] posiada status strony w tym postępowaniu, prowadzonym z urzędu na podstawie art. 53 ust. 4a ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Główny Inspektor Ochrony Środowiska interesu prawnego jej nie przyznał i zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

Przypomnieć w tym kontekście należy, że interes prawny stanowi podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Jego źródło wynika z przepisów prawa, które wprost przyznają konkretne uprawnienia dla strony lub nakładają na nią obowiązki (por. m. in. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 września 2014 r. II GPS 1/14, ONSAiWSA 2015 r. nr 1 poz. 4). Stwierdzenie posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga zatem ustalenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu, a obowiązującym systemem prawa. Poza tym w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) status strony nie jest swoistym przywilejem, ale jednym z podstawowych gwarantów prawa do postępowania, a zatem prawa do obrony interesów na drodze prawa, w tym prawa do wysłuchania (por. m. in. wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1657/10, CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się, że wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania (por. np. wyrok NSA z 29 września 2010 r., II OSK 1481/09, CBOSA). Trzeba też mieć na względzie, że interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną. Mając to na względzie stwierdzić należy, że o posiadaniu interesu prawnego przez Skarżącą w tej sprawie przesądza już art. 53 ust. 4b u.g.o. Ustawodawca nałożył na marszałka województwa obowiązek, by co najmniej raz na 3 lata przeprowadzał kontrolę przedsiębiorców prowadzących recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych (art. 53 ust. 2 pkt 1 u.g.o.). W razie stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wyniku tej kontroli, marszałek województwa unieważnia, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, m. in. dokumenty DPO, DPR, wobec których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym (art. 53 ust. 4a u.g.o.). W wyniku tego, organizacja odzysku opakowań, której zostały przekazane dokumenty DPO, DPR następnie unieważnione, jest obowiązana do złożenia skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym ta decyzja stała się ostateczna (art. 53 ust. 4b u.g.o.). Z kolei przez dokument DPR rozumie się dokument potwierdzający recykling odpadów opakowaniowych, w tym określający masę tych odpadów i sposób ich recyklingu (art. 8 pkt 1 a) u.g.o.). Dokument ten wystawia się według ustalonego wzoru (por. rozporządzenie Ministra Środowiska z 15 grudnia 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów DPO i DPR, Dz. U. poz. 1966, oraz obowiązujące do 31 grudnia 2021 r. rozporządzenie Ministra Środowiska z 11 września 2018 r. w sprawie wzorów dokumentów DPO i DPR, Dz. U. poz. 1809). Dokumenty DPR i DPO stanowią podstawę do ustalenia masy odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu (art. 23 ust. 3 u.g.o.).

Podmiotem uprawnionym do wystawiania dokumentów DPR jest zaś przedsiębiorca prowadzący recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych (art. 8 pkt 12 c/ u.g.o.). Dokumenty te są wystawiane na wniosek złożony w postaci papierowej albo elektronicznej m. in. przez organizację odzysku opakowań, w terminie 7 dni od dnia wpływu wniosku o ich wystawienie (art. 23 ust. 4 i 7 u.g.o.). Wystawia się je w trzech egzemplarzach, stosownie do treści art. 23 ust. 9 u.g.o., z czego jeden egzemplarz jest przeznaczony dla wystawiającego dokument przedsiębiorcy, drugi dla m. in. organizacji odzysku opakowań. Natomiast trzeci egzemplarz dokumentu DPR wystawiany jest dla marszałka województwa i przekazywany w terminie 30 dni od upływu kwartału, w którym dokumenty zostały wystawione (art. 23 ust. 10 u.g.o.). Organizacja odzysku opakowań obowiązana jest do przechowywania dokumentów DPR przez 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, którego dokumenty dotyczą (art. 23 ust. 12 u.g.o).

Trzeba też nadmienić, że organizacja odzysku opakowań to podmiot, który na podstawie umowy z wprowadzającym produkty w opakowaniach, realizuje za niego obowiązek zapewnienia odzysku, w tym recykling odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju, jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadził produkty (art. 17 ust. 1 i 2 u.g.o.). Organizacja odzysku opakowań powinna również dokonać rozliczenia tego obowiązku na koniec roku kalendarzowego (art. 34 ust. 1 i 2 u.g.o.), w oparciu o roczne sprawozdanie o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami z nich powstającym (art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach). Sprawozdanie to zawiera m. in. informacje o: masie poddanych odzyskowi i recyklingowi odpadów opakowaniowych, w tym odpadów opakowaniowych powstałych z opakowań środków niebezpiecznych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje oraz z uwzględnieniem podziału na odpady pochodzące z gospodarstw domowych i z innych źródeł niż gospodarstwa domowe, a także według sposobu ich odzysku i recyklingu; osiągniętych poziomach odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, w tym odpadów opakowaniowych powstałych z opakowań środków niebezpiecznych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje; wysokości należnej opłaty produktowej, obliczonej oddzielnie, z podziałem na poszczególne rodzaje opakowań, w tym opakowań środków niebezpiecznych - w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu odzysku lub recyklingu (art. 73 ust. 2 pkt 2d-f ustawy o odpadach). Rozliczenie obowiązku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.g.o. może polegać na wniesieniu opłaty produktowej, obliczonej na koniec roku kalendarzowego i uiszczonej do 15 marca roku następującego po roku kalendarzowym, którego opłata dotyczy (art. 36 ust. 1 i 2 u.g.o.). Nie wniesienie opłaty produktowej, albo wniesienie opłaty niższej niż należna skutkuje wydaniem decyzji ustalającej wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej wydanej przez marszałka województwa, któremu przysługują uprawnienia organów podatkowych (art. 37 ust. 1 i art. 40 u.g.o.).

Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy wynikało, że Skarżąca jako organizacja odzysku opakowań była podmiotem posługującym się dokumentami potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych (DPR), wymienionymi w decyzji Marszałka z [...] lipca 2020 r. o numerach: [...], [...] i [...]. Dokumenty te służyły jej do ustalenia masy odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi oraz zastosowanego proces odzysku i recyklingu, sporządzenia rocznego sprawozdania o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami z nich powstającymi, oraz do rozliczenia obowiązku zapewnienia odzysku i recyklingu, względnie uiszczenia opłaty produktowej. Wobec tego w dniu, w którym decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] unieważniająca wymienione w niej dokumenty potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych (DPR) i dokumenty potwierdzające inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych (DPO), wystawione za 2015 r. przez [...] sp. j. z siedzibą w miejscowości [...], tym DPR o numerach: [...], [...] i [...] - stanie się ostateczna, na Skarżącej niewątpliwie będzie ciążył obowiązek złożenia skorygowanego rocznego sprawozdania o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami z nich powstającym. Nie można również wykluczyć, że będzie rodziło to zarazem obowiązek uiszczenia opłaty produktowej.

[...] S.A., jako odbiorca unieważnionych DPR-ów o numerach ewidencyjnych: [...], [...] i [...], zobowiązana byłaby zatem do dokonania korekty sprawozdania z dniem, kiedy zaskarżona decyzja Marszałka stałaby się ostateczna. Co się tyczy kwestii opłaty produktowej, to realne jest ryzyko nałożenia na Spółkę opłaty recyklingowej (interes prawny bezpośredni i aktualny). Trzeba mieć na uwadze, że nałożenie tej opłaty nie zostało pozostawione uznaniu Organu. Jeżeli Organ stwierdzi, że organizacja odzysku opakowań (czyli [...]) nie wykonała obowiązku określonego w art. 17 ust. 1 u.g.n., jest obowiązany do nałożenia obowiązku wniesienia opłaty produktowej, obliczonej oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu (art. 34 ust. 2 u.g.o.). Skarżąca byłaby zatem zobowiązana do wykonania korekty sprawozdania, a Marszałek, bazując na skorygowanym sprawozdaniu i kierując się zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), winien wówczas nałożyć obowiązek zapłaty opłaty produktowej. Nie jest przy tym trafny argument GIOŚ dotyczący możliwości zrównoważenia przez [...] wymaganego poziomu recyklingu poprzez okazanie innych DPR-ów za dany okres. Twierdzenie to, jakkolwiek odwołujące się do zdarzenia teoretycznie mogącego się zdarzyć, jest jednak oparte na nieuprawnionym założeniu, że organizacja odzysku opakowań winna dysponować swoistym "zapasem" DPR-ów za dany okres. Okoliczności te - zdaniem składu orzekającego - przesądzały o tym, że Skarżąca – wbrew twierdzeniom GIOŚ - ma interes prawny w tym postepowaniu i jest uprawniona do kwestionowania wskazanej decyzji Marszałka z [...] stycznia 2019 r.

Wobec tego zasadne były w części zarzuty skargi, bowiem kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4b u.g.o.

Za bezzasadne, bo zgłoszone przedwcześnie, Sąd uznał natomiast zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja ma bowiem charakter formalny (umorzenie postepowania odwoławczego, z uwagi na brak interesu prawnego odwołującego się – art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), a nie stanowi orzeczenia co do istoty. Wobec tego nie było możliwe dokonywanie wiążących ocen co do prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez Organ wydający decyzję w I. instancji, przesądzających o zastosowaniu przez ten Organ przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw orzeczono - w pkt. II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składał się uiszczony wpis od skargi - w wysokości 200 złotych oraz koszty zastępstwa procesowego - w kwocie 480 złotych.

Zaliczeniu do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata oraz radcę prawnego), podlega również wydatek poniesiony przez Strony w kwocie po 17 zł, w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 2/03, OSNC 2003, nr 12, poz. 161, LEX nr 76144). Kwota ta jednak w tej sprawie nie została poniesiona. Skarżąca złożyła trzy skargi tego rodzaju będąc reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a uiściła dwie opłaty. W niniejszej sprawie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie uiściła.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpozna odwołanie wniesione przez [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...].