Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 638/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant st. sekretarz sądowy Halina Modliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (dalej ZUS lub organ), na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r., nr [...] odmawiającą M. P. umorzenia należności z tytułu składek za okres od 09/2001 do 10/2005. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.; dalej: u.s.u.s.)

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 12 lipca 2016 r. wpłynął do ZUS wniosek strony o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek za okres od 09/2001 do 10/2005 oraz uznanie tego okresu za bezskładkowy. Wnioskodawca podał, że posiada zbyt niskie dochody by zapewnić rodzinie minimalny byt oraz spłacić tak duże zobowiązanie i nie posiada majątku, z którego można zaspokoić roszczenia.

ZUS ustalił zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na dzień złożenia wniosku:

1) należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika składek (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) na:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 09/01-04/04, 07/05-10/05 w łącznej kwocie 12.831,80 zł, w tym z tytułu:

składek - 4.944,80 zł,

odsetek - 7.763,80 zł,

kosztów upomnienia - 123,20 zł;

- Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 03/02-02/05, 04/05, 06/05-10/05 w łącznej kwocie 13.648,86 zł, w tym z tytułu:

składek - 5.551,86 zł,

odsetek - 8.009 zł,

kosztów upomnienia - 88 zł;

- Fundusz Pracy/FGŚP za okres 02/02-10/02, 12/02-07/03, 09/03-04/04, 07/05-10/05 w łącznej kwocie 1.092,81 zł, w tym z tytułu:

składek - 424,81 zł,

odsetek - 668 zł,

- należności z tytułu odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na:

Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 09/01-04/04, 07/05-10/05 w kwocie 8.053 zł,

Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 03/02-11/03, 03/04 w kwocie 1.772 zł;

2) należności za ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenie (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) na:

- Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 03/02-02/05, 04/05, 06/05-10/05 w łącznej kwocie 13.648,86 zł, w tym z tytułu:

składek - 5.551,86 zł,

odsetek liczonych na przedawnienia oraz na dzień 12 lipca 2016 r. - 8.009 zł,

kosztów upomnienia - 88 zł.

Decyzją z [...] r. odmówiono stronie umorzenia należności, w rozstrzygnięciu tej decyzji wymieniono ww. zobowiązania z tytułu składek.

Organ ponadto ustalił, że wnioskodawca nie posiada zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 05/2004, 06/2004-06/2005, ubezpieczenie zdrowotne za okres od 09/2001 do 02/2002, 03/2005, 05/2005 oraz na Fundusz Pracy/FGŚP za okres od 09/2001 do 01/2002, 11/2002, 08/2003, od 05/2004 do 06/2005 - w tej części umorzył postępowanie na podstawie art. 105 ust. 1 K.p.a. (decyzja z [...] r., nr [...] - w aktach administracyjnych).

Materiał dowodowy pozwolił organowi na ustalenia, że:

- w stosunku do zadłużenia z tytułu składek aktualnie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne,

- zadłużenie z tytułu składek zostało zabezpieczone w dniu 24 lipca 2006 r. zastawem skarbowym na samochodzie osobowym marki Ford Mondeo,

- pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w R. potwierdził, że wnioskodawca nie figuruje w ewidencji działu świadczeń rodzinnych tamtejszego Ośrodka,

- pismem z 11 sierpnia 2016 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. potwierdził, że za 2015 r. wnioskodawca złożył zeznanie podatkowe, w którym wykazano przychód ze stosunku pracy w kwocie 13.125 zł, dochód w kwocie 11.790 zł.

Zdaniem organu nie wystąpiły okoliczności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 4a i 5 u.s.u.s. jak również w art. 28 ust. 3a tej ustawy i rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Do wniosku załączył pismo, z którego wynika, że samochód na którym ustanowiono zastaw skarbowy wycofano z ewidencji z uwagi na kradzież. W toku postępowania wnioskodawca załączył dalsze dokumenty:

- pismo z dnia 28 grudnia 2016 r. Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. w którym wskazano, że postępowanie egzekucyjne od 2006 r. było prowadzone na podstawie 215 tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS (zakończono postępowanie na podstawie 168 tytułów, w toku pozostaje egzekucja prowadzona na podstawie 47 tytułów); nie ustalono źródeł dochodu oraz majątku dłużnika co do którego można byłoby prowadzić skuteczną egzekucję;

- zestawienie z dnia [...] r. Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. o rozliczeniu uzyskanych kwot w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego w okresie od 22.12.2006 do 22.12.2016 z którego wynika, że we skazanym okresie wyegzekwowano łącznie kwotę 31.531,80 zł (na poczet zadłużenia w ZUS przekazano 400,80 zł);

- zaświadczenie z dnia 23 stycznia 2017r. z którego wynika, że jest zatrudniony w firmie PHU A na umowę o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy od dnia 1 września 2016 r. do nadal z wynagrodzeniem netto: 10/2016-1.355,69 zł, 11/2016 - 968,88 zł, 12/2016 - 753,77 zł;

- oświadczenie, w którym wskazał, że nie jest właścicielem nieruchomości oraz ruchomości, nie posiada oszczędności oraz wierzytelności i innych praw majątkowych; utrzymuje się z dochodów uzyskiwanych z wynagrodzenia za pracę, z którego 800 zł miesięcznie przekazuje na alimenty dla dwoje dzieci;

- potwierdzające wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] r.,

- postanowienie z dnia [...] r. Sądu Rejonowego w G. o wpisaniu do rejestru dłużników niewypłacalnych oraz zaświadczenie z dnia [...] r. Sądu Rejonowego w G. o wpisaniu Pana do rejestru dłużników niewypłacalnych;

- zestawienie Naczelnika Urzędu Skarbowego o stanie zaległości na dzień 28 grudnia 2016 r. wobec ZUS.

ZUS dokonując analizy materiału dowodowego nie znalazł podstaw do zmiany decyzji o odmowie umorzenia na podstawie powołanych wcześniej przepisów. Ustalił natomiast, że część składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne uległo przedawnieniu. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 137 K.p.a. wydał decyzję z [...] r., nr [...] o umorzeniu postępowania w tej części.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie - utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję z [...] r. - dalszym tokiem postępowania objął:

1) należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika składek (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) tylko na:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 09/2001-10/2001, 11/2001, 08/2003-04/2004, 07/2005-10/2005 w łącznej kwocie 3.089,89 zł, w tym z tytułu:

składek - 1.206,91 zł,

odsetek - 1.759,78 zł,

kosztów upomnienia - 123,20 zł;

- Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 11/2002, 08/2003-02/2005, 04/2005, 06/2005-10/2005 w łącznej kwocie 9.125,05 zł, w tym z tytułu:

składek - 3.822,05 zł,

odsetek - 5.215 zł,

kosztów upomnienia - 88 zł;

- Fundusz Pracy i FGŚP za okres 09/2003-12/2003, 03/2004 w łącznej kwocie 239,61 zł, w tym z tytułu:

składek - 97,03 zł,

odsetek - 142,58 zł,

należności z tytułu odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 09/2001-10/2001, 11/2002, 08/2003-04/2004 w kwocie 3.190,15 zł,

Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 11/2002, 08/2003-11/2003, 03/2004 w kwocie 481 zł;

2) należności za ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenie (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) na:

- Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 11/2002, 08/2003-02/2005, 04/2005, 06/2005-10/2005 w łącznej kwocie 9.125,05 zł, w tym z tytułu:

składek - 3.822,05 zł,

odsetek - 5.215 zł,

kosztów upomnienia - 88 zł.

Organ uznał, że może zrezygnować z egzekwowania należności tylko wówczas, gdy dalsze prowadzenie egzekucji jest bezcelowe lub nieopłacalne. Natomiast, w sytuacji braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Również na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - zdaniem organu - wnioskodawca nie udowodnił, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wnioskodawca jest zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy i otrzymuje wynagrodzenie brutto 1.850 zł, mieszka u siostry, która udostępnia mu pokój i nie ponosi żadnych opłat związanych z utrzymaniem. Miesięczne koszty związane z leczeniem wynoszą 50 zł, zaś obciążenia alimentacyjne na dwoje dzieci 800 zł. Nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. W ocenie organu aktualnie trudna sytuacja finansowa ma charakter przejściowy tym bardziej, że wnioskodawca jest w okresie aktywności zawodowej i może podjąć pracę o lepszych warunkach płacowych. Podkreślił także uznaniowy charakter wydawanej decyzji.

W skardze wnioskodawca domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając jej naruszenie:

- art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie dotyczącym wygasłych na skutek przedawnienia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy przewyższających sumę 7.582,30 zł i odsetek od zaległych składek przewyższających sumę 11.091,91 zł według stanu na dzień 28 grudnia 2016 r., a ponadto za okresy wskazane w decyzji z [...] r., nr [...] o umorzeniu postępowania,

- art. 28 ust. 2, ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. przez odmowę umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oraz odsetek od tych zaległości,

- rozstrzygnięcie sprawy dwoma orzeczeniami w zakresie dotyczącym tej samej należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okresy 03/2002-02/2005, 04/2005, 06/2005-10/2005 w łącznej kwocie 13.648,86 zł.

W uzasadnieniu podniósł zarzut przedawnienia podając, że jego zobowiązanie obejmuje najwyżej sumy: 7.582,30 zł należności głównej i 11.091,91 zł odsetek. Powołał przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zaakcentował, że od 2013 r. prowadzone postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne.

ZUS (reprezentowany przez radcę prawnego) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegała decyzja odmawiająca skarżącemu umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, choć częściowo z innych powodów, niż te, które naprowadzono w skardze. Zadecydowały o tym dwie kwestie, które zostaną opisane poniżej.

Pierwsza z nich dotyczy naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 15 i art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.

Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który nakazuje wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.).

Okolicznością która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania się na obu decyzjach wydanych w niniejszej sprawie przez Kierownika Referatu A. L., obok osób działających z upoważnienia Prezesa ZUS tj. Zastępcy Dyrektora (decyzja z [...] r.) i Dyrektora Oddziału (decyzja z [...] r.). Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego.

Na mocy art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. ZUS decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie natomiast z treścią art. 83 ust. 4 cytowanej ustawy od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie nie przysługuje odwołanie, ale prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także na mocy art. 140 K.p.a. odpowiednio stosuje się przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, jednakże wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07; wymienione w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności.

Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy tej samej osoby figurujące na obu decyzjach), stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 92/11).

Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd miał na uwadze, że zagadnienie zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Do tego stanowiska przychyla się także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W orzecznictwie podkreśla się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie przepisu art. 127 § 3 K.p.a. w Rozdziale 10 Działu II zatytułowanym, "Odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. Na zasadność tej tezy wskazuje też zamieszczenie w omawianej normie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W tej sytuacji samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dodać należy, że istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 K.p.a. jest zatem prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. W dwuinstancyjności postępowania punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest rzeczą drugorzędną, czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny (wyższego stopnia), czy ten sam (dotyczy to organów naczelnych) organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45).

Podsumowując w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam orzecznictwo).

Omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w której NSA opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W podsumowaniu uchwały NSA podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy.

Druga kwestia dotyczy naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Była ona przedmiotem zarzutu skargi.

W części niniejszego uzasadnienia prezentującego stan faktyczny wskazano, że decyzją ZUS z [...]r. odmówiono skarżącemu umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika (pkt I sentencji) oraz odmówiono umorzenia należności za ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek za własne ubezpieczenie (pkt II sentencji). Sentencją (osnową) rozstrzygnięcia objęto więc (wymieniono w niej) wszystkie zaległe składki skarżącego z wyszczególnieniem ich rodzaju, wysokości i okresu zaległości, jak również naliczonych odsetek i kosztów upomnienia.

Ponownie rozpoznając sprawę, na skutek wniosku strony, ZUS utrzymał w mocy decyzję z [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wskazując w uzasadnieniu, że część składek wymienionych w sentencji tej decyzji uległa przedawnieniu. W uzasadnieniu decyzji z [...]r. organ wymienił składki (nieprzedawnione) będące przedmiotem rozpoznania. Jednocześnie, w części dotyczącej przedawnionych składek, ZUS na etapie ponownego rozpoznania sprawy wydał drugą decyzję (także z [...] r.), w której umorzył postępowanie z uwagi na przedawnienie części składek, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 137 K.p.a.

W ocenie Sądu ZUS zaskarżoną decyzją z [...] r., utrzymując w mocy rozstrzygnięcie własne z [...] r., naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

W sprawie zasadnicze znaczenie ma ocena, czy art. 138 § 1 K.p.a. pozwalał organowi ponownie rozpoznającemu sprawę na wydanie rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (zgodnie z pkt 1 tego przepisu) z jednoczesnym wydaniem drugiej decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie pkt 3 tego przepisu. Z toku czynności organu ponownie rozpoznającego sprawę odczytać należy, że "wyłączył" on z zaskarżonej decyzji tę jej część, która dotyczy przedawnionych składek. Organ umorzył postępowanie w tej części (decyzją z [...] r., nr [...]), która wprawdzie nie podlega kontroli Sądu, lecz na potrzeby rozpatrzenia analizowanej sprawy należy się odnieść do jej zasadności oraz skutków jakie wywołała.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego. Przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 K.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 K.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 K.p.a.). Wypełnia to przesłanki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania nie będą tu miały zastosowania (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 623; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2017 r., II OSK 2472/15). Zatem, aby wydać decyzję na omawianej postawie prawnej bezprzedmiotowość musiałaby zajść już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji (tu: rozpoznającego sprawę po raz pierwszy). ZUS powołał wprawdzie również na przepis art. 137 K.p.a., lecz z akt sprawy nie wynika, aby strona cofnęła odwołanie; nie wynika to także z uzasadnienia tej decyzji.

Z tych względów na tej podstawie prawnej nie było możliwe umorzenie postępowania z powodu przedawnienia części składek zobowiązanego.

Wracając zaś do zaskarżonej decyzji to organ odwoławczy, który stwierdzi, że zaskarżona decyzja narusza prawo, nie może utrzymać w mocy tej decyzji. Jeżeli bowiem organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie, nie można bowiem wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego i przywołane tam orzecznictwo; LEX). Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jest decyzją o charakterze merytorycznym. Użyty zaś w tym przepisie zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, że organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. "Utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie (por. także G. Łaszczyca, Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX). Tymczasem w badanej sprawie ZUS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie o zupełnie innej treści, które sam ustalił uwzględniając po części zarzut przedawnienia.

Z tych względów nie było podstawy prawnej, aby organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z kolei dyspozycja art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. dozwala organowi odwoławczemu na uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umożliwia orzeczenie co do istoty sprawy tylko w tej części. Również z wykładni systemowej przepisu art. 138 § 1 pkt 2 wynika, że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. W konsekwencji należy stwierdzić, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję. Natomiast utrzymana w mocy - niekwestionowana część decyzji - winna być odzwierciedlona i dokładnie opisana w uzasadnieniu takiej decyzji. Zatem zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy uzasadniały wydanie przez organ I instancji (tu: rozpoznającego sprawę po raz pierwszy) decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., czyli w sytuacji, gdy nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodującego brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, co do jej istoty.

Podsumowując przepisy art. 138 § 1 pkt 2 in fine i pkt 3 K.p.a. stanowią względem siebie odrębne podstawy decyzji o umorzeniu postępowania. Uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania w I instancji (art. 138 § 1 pkt 2), całkowicie wyłącza możliwość umorzenia postępowania odwoławczego, przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 (por. wyrok NSA oz. w Krakowie z 29 listopada 1995 r., SA/Kr 451/95). Wspólna dla tych podstaw jest natomiast przesłanka umorzenia w postaci bezprzedmiotowości postępowania, z tym że w pierwszym przypadku dotyczy ona postępowania w sprawie, a w drugim - tylko postępowania odwoławczego.

Wskazane wyżej uchybienia organu stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że kwestia przedawnienia składek została podniesiona przez skarżącego już na etapie postępowania przed organem, który pierwszy raz rozpoznawał sprawę (decyzja z [...] r., str. 9). Z uwagi na powyższe rozważania kwestia przedawnienia nie podlegała kontroli Sądu, aczkolwiek zauważyć należy, że obowiązkiem organu było udokumentowanie zdarzeń prawnych, które są relewantne w kontekście zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych w tej sprawie. W szczególności powinno to nastąpić poprzez załączenie do akt sprawy administracyjnej odpisów dokumentów, które mogą wskazywać, kiedy i w odniesieniu do których konkretnie składek (jakiego rodzaju i za który miesiąc) doszło do podjęcia czynności zmierzającej do ściągnięcia tych należności, oraz czy i kiedy o tej czynności został zawiadomiony dłużnik, względnie kiedy doszło do wszczęcia i ewentualnie zakończenia postępowania egzekucyjnego, czy podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek o której dłużnik został zawiadomiony (por. art. 24 ust. 5 i ust. 5b u.s.u.s. w brzmieniu począwszy od września 2001 r.). Tymczasem ZUS swoich twierdzeń dotyczących zawieszeniu biegu terminu przedawnienia należności składkowych w żaden sposób nie udokumentował. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wobec tego ZUS winien swoje twierdzenia poprzeć stosowną dokumentacją i załączyć ją do akt. Brak udokumentowanie okresu, w którym na skarżącym w ogóle spoczywa obowiązek uiszczenia spornych składek stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie należy podkreślić, że Sąd na tę okoliczność wskazuje jedynie na marginesie tej sprawy, lecz na potrzeby jej dalszego rozpoznania.

Wskazane wyżej nieprawidłowości uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.; po drugie, w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym wystąpiły na tyle istotne wady, że nie można wykluczyć, iż mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Nie uwzględniono wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, ponieważ skarżący ich nie poniósł; nie uiścił wpisu, nie korzystał z pomocy pełnomocnika, ani nie wykazał poniesienia innych wydatków, o których mowa w art. 200 P.p.s.a.