Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 850/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 22,  art. 55 ust. 1 pkt 5,  art. 72,  art. 73,  art. 92a ust. 1,  ust. 5 pkt 1,  ust. 6,  ust. 7,  art. 92c
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1  art. 3 pkt a
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1  art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję G. I. T. D. w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nałożył na M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe [...] karę pieniężną w kwocie [...]zł. Decyzję wydano na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 5 pkt 1, ust. 6, i ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.).

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż w zakresie obowiązku przechowywania danych cyfrowych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego, system nadzoru w kontrolowanym przedsiębiorstwie działał w sposób ograniczony. Przewoźnik nie był w stanie jednoznacznie wskazać rodzaju wykonywanych przewozów w poszczególnych dniach (a także godzinach w przypadku linii regularnej), co nie pozwoliło na ustalenie czy wykonywane przez danego kierowcę przewozy podlegały przepisom rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. L. 102 z 11.04.2006 r. ze zm.), czy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Ponieważ kontrolowany przewoźnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w części, uzasadniało to nałożenie na niego kary pieniężnej.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik strony zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia tylko na części materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przerzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy na stronę, naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie decyzji w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej. W odwołaniu podniesiono też zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 50 pkt 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez żądanie okazania dokumentów oraz złożenia wyjaśnień w zakresie nieobjętym przepisami prawa. W ocenie odwołującego się podczas kontroli zostały okazane wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty w tym pełna dokumentacja związana z czasem pracy kierowców. Jednakże organ uznał, że dokumentacja ta nie była wystarczająca do przeprowadzenia rzetelnej analizy materiału dowodowego, w konsekwencji stanął na stanowisku, że strona dopuściła się naruszenia określonego w lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – niepodanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Zdaniem odwołującego się, zarzut ten jest bezzasadny ponieważ przewoźnik okazał do kontroli wszelkie posiadane i wymagane prawem dokumenty. Stanowisko organu stanowi przejaw nonszalancji, braku woli i zaangażowania do przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami prawa w oparciu o udostępnione przez stronę dowody (dokumenty), w toku postępowania kontrolnego. Podczas kontroli organ wezwał stronę do okazania harmonogramów czasu pracy kierowców za okres podlegający kontroli, mimo tego, że przewoźnik wyjaśnił w trakcie kontroli, iż nie ma obowiązku archiwizowania tego typu dokumentów. W przypadku gdyby przewoźnik miał obowiązek przechowywania tego typu dokumentów i okazania ich do kontroli, prawodawca (krajowy lub unijny) określiłby zakres tych dokumentów w sposób bezpośredni, enumeratywnie określił zasady kontroli i archiwizacji. W niniejszej sprawie, w odniesieniu do linii regularnych, obowiązki przewoźnika związane z dokumentacją przewozową określone są w następujących przepisach:

- art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym,

- art. 31e ustawy o czasie pracy kierowców,

- art. 129 § 2 Kodeksu pracy.

Żaden z tych przepisów nie nakłada na pracodawcę obowiązku archiwizacji rozkładu czasu pracy. Z uwagi na fakt, że w stosunku do przewozów regularnych do 50 km nie znajduje zastosowania ani art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 165/2014 (UE) w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym, ani tym bardziej art. 16 ust. 2 rozporządzenia 561/2006 (WE), nie istnieją regulacje nakładające na przewoźnika w obecnym stanie prawnym jakiekolwiek obowiązki związane z okazywaniem w toku kontroli harmonogramów czasu pracy. Rozkład lub harmonogram wprowadza się wyłącznie dla pracownika w celu ułatwienia mu zarządzania czasem pracy i czasem wolnym. Kwestie zaś kontrolne opierają się wyłącznie na analizie ewidencji czasu pracy - tutaj katalog dokumentów podlegających kontroli jest ograniczony i zamknięty.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia 30 września 2020 r. zawiadamiającym stronę o kontroli, organ I instancji poinformował o zakresie kontroli i o tym jakie dokumenty na dzień rozpoczęcia kontroli strona musi przygotować. Organ m. in. wskazał, że strona ma obowiązek przygotować dokumenty potwierdzające fakt wykorzystywania pojazdów do przewozów wyłączonych spod przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozporządzenia (WE) nr 165/2014 oraz umowy AETR. W dniu kontroli, tj. [...] października 2020 r. wręczono upoważnionej do reprezentowania w toku czynności kontrolnych osobie wezwanie do przedłożenia wymaganych do kontroli dokumentów, w tym potwierdzających fakt wykorzystywania pojazdów do przewozów wyłączonych spod rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozporządzenia (WE) 165/2014 oraz umowy AETR. Z protokołu kontroli z dnia [...] października 2020 r. wynika, że strona okazała do kontroli szereg dokumentów, ale nie okazała dokumentów potwierdzających fakt wykorzystywania pojazdów do przewozów wyłączonych spod przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozporządzenia (UE) 165/2014 oraz umowy AETR. Kontrolowany przedsiębiorca oświadczył, że dokumenty te zostaną okazane w terminie późniejszym.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. organ I instancji wezwał stronę do przedłożenia, w terminie do dnia [...] listopada 2020 r., m. in:

- ewidencji czasu pracy zatrudnionych kierowców,

- dokumentów świadczących o nieprowadzeniu pojazdu, karty ewidencji nieobecności kontrolowanych kierowców wykonujących przewozy na rzecz kontrolowanego przedsiębiorcy,

- ustalonych harmonogramów okresów pracy kierowców obejmujących okresy prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji oraz dni wolnych (składowych czasu pracy zgodnie z art. 31e ustawy o czasie pracy kierowców) kontrolowanych kierowców, którzy wykonywali regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym na liniach do 50 km, jednocześnie wnosząc o wskazanie, które zezwolenia (rozkłady jazdy) realizowali poszczególni kierowcy, w okresie objętym kontrolą czasu pracy,

- danych cyfrowych z tachografów cyfrowych oraz wydruków z tachografów cyfrowych we wskazanych pojazdach, którymi kierowcy przedsiębiorstwa wykonywali przewozy, w przypadkach, jeżeli były to przewozy na liniach regularnych powyżej 50 km.

W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. strona poinformowała, że żadna z regulacji prawnych nie nakłada obowiązku przechowywania i okazywania do kontroli rozkładu czasu pracy zatrudnionych kierowców.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. organ kontrolny wezwał stronę do złożenia, do dnia [...] listopada 2020 r., wyjaśnień dotyczących użytkowania tachografów analogowych i cyfrowych zainstalowanych w pojazdach przedsiębiorstwa, tj. wskazanie, czy wszystkie przewozy realizowane przez kierowców przedsiębiorstwa, zarówno przewozy regularne osób w krajowym transporcie drogowym, których trasa nie przekracza 50 km jak i powyżej 50 km, są rejestrowane przez kierowców na wykresówkach i kartach kierowców. Organ kontrolny wezwał do wskazania, w jakich godzinach i w jakich dniach kierowcy poddani kontroli wykonywali przewozy na liniach regularnych do 50 km w krajowym transporcie drogowym osób w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] lutego 2020 r. oraz doprecyzowania, które zezwolenia, w których dniach i godzinach, były realizowane przez poszczególnych kierowców w okresie objętym kontrolą czasu pracy.

W odpowiedzi strona w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. oświadczyła, że przewozy regularne osób powyżej 50 km realizowane przez przedsiębiorstwo są rejestrowane przez kierowców na wykresówkach i kartach kierowców, natomiast przewozy regularne osób poniżej 50 km realizowane przez przedsiębiorstwo pomimo, że zapisy są nieobowiązkowe, w większości są rejestrowane na wykresówkach i kartach kierowcy. W związku z brakiem takiego prawnego obowiązku przedsiębiorca nie stosuje podziału zapisanych danych na wykresówkach i kartach kierowcy na poszczególne linie.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. organ kontrolny wezwał stronę do złożenia, w terminie do dnia [...] listopada 2020 r. wyjaśnień dotyczących wykonywanych przewozów, co do których ustalono, że pojazdy kończyły przewozy później, niż wynika to z rozkładów jazdy do udzielonych przedsiębiorcy zezwoleń oraz do przedłożenia danych cyfrowych z pojazdu o nr rej. [...] z okresu [...] styczeń 2020 r. i pojazdu o nr rej. [...] z okresu [...] styczeń 2020 r., w przypadku jeżeli pojazdami tymi wykonywane były przewozy na linii regularnej powyżej 50 km.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. strona oświadczyła, że kierowcy zatrudnieni w przedsiębiorstwie po zakończeniu ostatniego przewozu wykazanego na zezwoleniach wykonują przewozy techniczne i serwisowe wyłącznie w ramach realizowanych tym pojazdem linii regularnych do 50 km (vide art. 3 lit. a rozporządzenia 561/2006). Kierowcy zatrudnieni w przedsiębiorstwie w znakomitej większości wykonują przewozy na liniach regularnych do 50 km, jednak jak wynika z posiadanych zezwoleń, wykonywane są także przewozy regularne powyżej 50 km. Zdarza się, że kierowcy w ciągu jednego dnia wykonują przewozy do 50 km i powyżej 50 km.

W dniu [...] listopada 2020 r. organ I instancji sporządził protokół kontroli i zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz poinformował o prawie do złożenia w terminie 7 dni wyjaśnień. Strona z możliwości tej skorzystała. W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. wyjaśniła, że protokół kontroli potwierdza, iż spełniła wszystkie obowiązki i okazała wszelkie dokumenty związane z czynnościami kontrolnymi o których mowa w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Podniosła, że organ I instancji nie potrafi wskazać konkretnego aktu prawnego nakazującego przedsiębiorcy przewozowemu sporządzania rejestru wykonywanych usług transportowych w podziale na dni tygodnia, zakres przewozu i odległość. Zdaniem strony organ może bez trudu rozpoznać świadczone w poszczególnych dniach przewozy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Zdaniem strony organ nałożył na nią obowiązek nie przewidziany przepisami prawa.

W ocenie organu odwoławczego kontrolowany przedsiębiorca nie poddał się kontroli w związku z wykonywaną działalnością w części. Naruszył art. 72 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym zobowiązujący kontrolowany podmiot do udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień, okazania dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępnienia danych mających związek z przedmiotem kontroli, poprzez nieudzielenie jednoznacznych wyjaśnień dotyczących wykonywania przez kierowców konkretnych przewozów na liniach regularnych do 50 km i powyżej 50 km, co uniemożliwiło dokonanie czynności kontrolnych w zakresie prawidłowego rozliczania czasu pracy kierowców.

Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy podkreślił, że z art. 72 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wynika obowiązek strony udzielenia organowi kontrolnemu wyjaśnień niezbędnych dla ustalenia istotnych okoliczności związanych z przedmiotem kontroli. Jeżeli, zdaniem strony wymagało to przygotowania sprawozdań, raportów, czy zestawień dotyczących kontrolowanej działalności gospodarczej, to na podstawie tego przepisu prawa przedsiębiorca miał obowiązek stosowną dokumentację przygotować i okazać na potrzeby kontroli. Organ zauważył, że strona okazała do kontroli szereg dokumentów, jednakże w odpowiedzi na wielokrotne żądanie organu nie udzieliła jednoznacznych pisemnych wyjaśnień niezbędnych dla ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, co uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli w części. Przedsiębiorca w kontrolowanym okresie wykonywał przewozy drogowe osób na liniach regularnych do 50 km i ponad 50 km. Do przewozów regularnych osób do 50 km nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia (WE) 561/2006 na mocy art. 3 lit. a tego rozporządzenia. Oznacza to, że przewozy takie nie podlegają obowiązkowi rejestrowania, a organ kontrolny działając na podstawie i w granicach prawa nie może rozliczać czasu pracy kierowców wykonujących takie przewozy w przypadku, gdy zdecydowano się je rejestrować na karcie kierowcy, cyfrowych urządzeniach rejestrujących lub wykresówkach, a taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanym przedsiębiorstwie. Dlatego też, tak ważne było ustalenie stanu faktycznego przez jednoznaczne określenie przez stronę rodzaju wykonywanych przez danego kierowcę przewozów drogowych w poszczególnych dniach (oraz godzinach w przypadku zmiany linii regularnej). Organ I instancji dążył do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W zawiadomieniu o wszczęciu kontroli organ wskazał, że strona ma obowiązek przygotować dokumenty potwierdzające fakt wykorzystywania pojazdów do przewozów wyłączonych spod przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i strona miała obowiązek dokumenty takie okazać, na dzień rozpoczęcia kontroli.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie istnieje zamknięty katalog dokumentów potwierdzających fakt wykorzystywania pojazdów do przewozów wyłączonych spod przepisów ww. rozporządzenia, zatem strona dbając o wypełnienie ciążącego na niej obowiązku, mogła przedstawić sporządzone na piśmie wyjaśnienia w powyższym zakresie. Kontrolowany przewoźnik oświadczył, że dokumenty okaże w późniejszym okresie, jednak do dnia zakończenia kontroli nie wskazał, jakie konkretnie pojazdy będące w jego prawnej dyspozycji były wykorzystywane do przewozów wyłączonych spod obowiązku rejestracji. Przedsiębiorca zdecydował się rejestrować przewozy drogowe osób na liniach regularnych do 50 km, mimo braku takiego obowiązku, ale nie wszystkie, tylko część. Wyjaśnił w trakcie kontroli, że nie stosuje podziału zapisanych danych na wykresówkach i kartach kierowcy na poszczególne linie. Organ kontrolujący ustalił, że pojazdy kończyły przewozy później, niż wynikało to z rozkładów jazdy do udzielonych przedsiębiorcy zezwoleń. Przedsiębiorca poinformował, że kierowcy po zakończeniu ostatniego przewozu wskazanego w zezwoleniach wykonują przewozy techniczne i serwisowe, wyłącznie w ramach realizowanych tym pojazdem linii regularnych do 50 km i zdarza się, że kierowcy w ciągu jednego dnia wykonują przewozy na liniach do 50 km i powyżej 50 km. Wyjaśnienia składane przez stronę w odpowiedzi na żądania organu były oględne i niekonkretne. Strona uchylała się od przekazania precyzyjnych i konkretnych informacji, czym bez wątpienia uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w części. Nieuzasadniony jest zarzut, jakoby organ kontrolujący dążył do przeniesienia na stronę obowiązku dokonania czynności analitycznych. Wprost przeciwnie, organ wielokrotnie wzywał stronę do jednoznacznego określenia wykonywanych w okresie objętym kontrolą przewozów drogowych (które to informacje były niezbędne dla prawidłowego rozliczenia czasu pracy kierowców), podejmował próby przeprowadzenia czynności kontrolnych w tym zakresie. Niezasadny jest zarzut, iż organ w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy mógł ustalić, czy dany przewóz podlegał pod przepisy rozporządzenia 561/2006. Organ obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa i ma obowiązek zgromadzić w aktach sprawy dowody, konieczne dla jej rozstrzygnięcia. Organ I instancji w oparciu o przedłożone przez stronę dowody nie miał możliwości prawidłowego rozliczenia czasu pracy, przerw i odpoczynku kierowców wykonujących przewozy drogowe w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy, a niemożność ta była wywołana działaniem strony. Przedsiębiorca wykonujący działalność w zakresie transportu drogowego ma obowiązek regularnego analizowania czasu pracy podległych kierowców i reagowania na bieżąco na popełniane naruszenia. W przedsiębiorstwie strony rejestrowane są przewozy drogowe na liniach regularnych powyżej 50 km oraz w większości do 50 km. W ciągu jednego dnia kierowcy wykonują przewozy na obu rodzajach linii. Ze względu na taką organizację przewozów w przedsiębiorstwie, gdyby strona nie sporządziła dokumentacji z której jednoznacznie wynika podział na przewozy podlegające rejestracji oraz te wyłączone z tego obowiązku, nie miałaby możliwości kontrolować podległych kierowców z przestrzegania przepisów rozporządzenia 651/2006. Przedsiębiorca powinien analizować czas pracy kierowców na bieżąco, na dzień rozpoczęcia kontroli powinien posiadać dokumentację dotyczącą przewozów podlegających pod ww. rozporządzenie. Odwołujący się ograniczył swoją argumentację do tego, że nie ma obowiązku archiwizowania i okazywania do kontroli rozkładów czasu pracy kierowców. Świadczy to, zdaniem organu odwoławczego o tym, że przedsiębiorca intencjonalnie dążył do nie poddania się kontroli w części. Ponadto strona podniosła, że nie miała możliwości sporządzenia zestawień na żądanie organu, ponieważ po przekazaniu dokumentów organowi kontrolnemu nie posiadała materiału źródłowego. Jednocześnie zaznaczyła w odwołaniu, że w przypadku wystąpienia jakichkolwiek problemów z przyporządkowaniem określonej wykresówki/danych z tachografu cyfrowego do konkretnego przewozu, mogła w każdej chwili na żądanie organu określić rodzaj przewozu w poszczególnych dniach. Gdyby strona zastosowała się do wezwań organu, miałby on możliwość przeprowadzenia czynności kontrolnych. Z argumentacji przedstawionej w odwołaniu wynika, że przedsiębiorca dążył do utrudnienia czynności kontrolnych, a w konsekwencji do uniemożliwienia kontroli w części.

Organ jednocześnie zauważył, że nie zachodziły przesłanki zastosowania art. 92b ani 92c ustawy o transporcie drogowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję M. W. podniósł te same zarzuty co w odwołaniu, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Wskazał, że organ odwoławczy oparł decyzję tyko na części materiału dowodowego, czym naruszył:

- art. 107 § 3 k.p.a., art. 93 ust. 1 i art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.6 załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie poddał się lub uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w sytuacji gdy cały zakres materiału dowodowego przewidziany przepisami ustawy o transporcie drogowym został przez niego przekazany do kontroli,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez niezasadne uznanie, że skarżący nie poddał się lub uniemożliwił przeprowadzenie kontroli,

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 50 pkt 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, żądając okazania dokumentów oraz złożenia wyjaśnień w zakresie nieobjętym przepisami prawa,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przerzucenie na stronę obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy,

- art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nie budzący zaufania skarżącego do władzy publicznej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 § 2 p.p.s.a.

Skarżący, zawiadomiony o wniosku organu w dniu [...] lipca 2021 r., nie zażądał rozpoznania sprawy na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie art. 4 pkt 22, art. 72, art. 73, art. 92a, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2141 ze zm.), oraz lp. 1.6 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym, obowiązki lub warunki przewozu drogowego to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz między innymi rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1) lub aktów wykonawczych do rozporządzenia (UE) nr 165/2014.

Jak wynika z art. 3 pkt a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...) rozporządzenie to nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami używanymi do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km.

Z art. 3 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 165/2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym wynika natomiast, że tachografy są instalowane i użytkowane w pojazdach zarejestrowanych w państwie członkowskim używanych do przewozu drogowego osób lub rzeczy oraz do których zastosowanie ma rozporządzenie (WE) nr 561/2006.

Zatem istotne znaczenie dla ustalenia, czy przedsiębiorca przewozowy przestrzega obowiązków i warunków przewozu drogowego, w tym przepisów dotyczących tachografów i przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego ma ustalenie, które spośród używanych przez niego pojazdów do regularnego przewozu osób były używane do przewozów, których trasa nie przekracza 50 km. A także, którzy spośród kierowców wykonujących regularne przewozy osób na jego rzecz, wykonywali przewozy na trasie do 50 km. Jak ustalono podczas kontroli, skarżący w kontrolowanym okresie wykonywał regularne przewozy drogowe na liniach do 50 km i ponad 50 km. Przewozy osób do 50 km nie podlegają przepisom rozporządzenia 561/2006 co oznacza, że nie podlegają one obowiązkowi rejestrowania, a organ kontrolujący nie może rozliczać czasu pracy kierowców wykonujących takie przewozy w sytuacji, gdy zdecydowano się je rejestrować na karcie kierowcy, cyfrowych urządzeniach rejestrujących lub wykresówkach. Taka sytuacja miała miejsce w przedsiębiorstwie strony. Organ pierwszej instancji wzywał skarżącego, do jednoznacznego wskazania, w jakich godzinach i w jakich dniach kierowcy poddani kontroli wykonywali przewozy na liniach regularnych do 50 km w okresie od dnia [...] stycznia 2020 r. do [...] lutego 2020 r. oraz do doprecyzowania które zezwolenia, w których dniach i godzinach, były realizowane przez poszczególnych kierowców. Kontrolowany przewoźnik oświadczył, że przewozy osób powyżej 50 km są rejestrowane przez kierowców na wykresówkach i kartach kierowców, ale także przewozy regularne osób poniżej 50 km w większości są rejestrowane na wykresówkach i kartach kierowcy, mimo braku takiego obowiązku. Jednocześnie, przedsiębiorca nie stosuje podziału zapisanych danych na wykresówkach i kartach kierowcy na poszczególne linie. Skarżący oświadczył, że zatrudnieni przez niego kierowcy wykonują przewozy zarówno na liniach regularnych do 50 km, jak i powyżej 50 km, nawet w ciągu jednego dnia.

Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że organ I instancji dążył do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co nie powiodło się, z uwagi na postawę skarżącego. Ponieważ skarżący w prowadzonej działalności wykorzystywał pojazdy do przejazdów podlegających rejestracji i do przejazdów wyłączonych z obowiązku rejestracji, był zobowiązany do prowadzenia dokumentacji w taki sposób, żeby możliwe było ustalenie, czy wobec kierowców podlegających przepisom rozporządzenia nr 561/2006 normy czasu pracy są przestrzegane. Jak wskazał organ odwoławczy obowiązkiem przedsiębiorcy jest analizowanie czasu pracy pracowników na bieżąco, reagowanie na nieprawidłowości, posiadanie stosownej dokumentacji potwierdzającej, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa są przestrzegane. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym inspektor wykonując zadania kontrolne dotyczące przestrzegania obowiązków i warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 ustawy ma prawo żądania od podmiotu wykonującego przewóz drogowy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępniania wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli. Natomiast kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych w szczególności udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli (art. 72 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym). Przedmiotem kontroli było zaś przestrzeganie warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym, a więc także przestrzeganie warunków wynikających z rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz rozporządzenia (UE) nr 165/2014. Skarżący jako pracodawca jest zobowiązany do przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy kierowców i posiadania dokumentacji dotyczącej przewozów objętych ww. rozporządzeniami. A także do udostępnienia takiej dokumentacji na żądanie organu kontrolnego. Skoro z przepisów powszechnie obowiązującego prawa wynika, że regularny przewóz drogowy osób na trasie przekraczającej 50 km musi spełniać ściśle określone normy w zakresie stosowania tachografów cyfrowych i rozliczania czasu pracy kierowców, to skarżący, organizując takie przewozy, a także przewozy nie podlegające tym rygorom, jest zobowiązany wykazać, że w zakresie objętym regulacją, nie narusza prawa. Z przedłożonych do kontroli dokumentów i złożonych wyjaśnień nie było możliwe ustalenie, czy skarżący respektuje przepisy dotyczące czasu pracy kierowców wykonujących regularny przewóz drogowy osób na trasach przekraczających 50 km. Skarżący nie posiadał stosownej dokumentacji, co więcej oświadczył, że nie ma obowiązku jej posiadania, nie udzielił wyjaśnień pozwalających na ustalenie czy przestrzega przepisów o czasie pracy kierowców. Nie jest zasadne stanowisko strony, że organy orzekające w sprawie przerzuciły na nią obowiązek dokonania czynności analitycznych. Czynności analityczne są obowiązkiem organu orzekającego, ale mogą być przeprowadzone skutecznie tylko wtedy, gdy podmiot kontrolowany wywiąże się ze swoich obowiązków polegających na okazaniu posiadanych dokumentów oraz udzieleniu ustnych i pisemnych wyjaśnień. Skarżący uchylił się od obowiązku przedłożenia dowodów potwierdzających, że przestrzega przepisów powszechnie obowiązującego prawa dotyczących czasu pracy kierowców w zakresie uregulowanym rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. W tej sytuacji organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że uniemożliwił on przeprowadzenie kontroli w części i z tego powodu wymierzyły mu karę określoną lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym przewidzianą za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w części.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną w pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego ani naruszeń przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na to, że kontrolowany podmiot swoim postępowaniem uniemożliwił skuteczne przeprowadzenie kontroli w części dotyczącej czasu pracy zatrudnianych przez niego kierowców.

Reasumując Sąd nie dopatrzył się w okolicznościach sprawy naruszeń prawa procesowego, które mogłyby skutkować eliminacją zaskarżonej decyzji. Również merytoryczna ocena rozstrzygnięcia organów obu instancji, oparta o pełne ustalenia stanu faktycznego sprawy, potwierdziła jego zgodność z podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia.

Z tych względów Sąd działając, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

W razie oddalenia skargi, brak jest podstaw prawnych do orzekania o kosztach postępowania. W takiej sytuacji każda ze stron ponosi koszty związane ze swym udziałem w sprawie (art. 199 p.p.s.a).