Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 159/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1, art. 165, art. 184 ust.1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 611/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 611/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Gminy Miasta G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego w Europejskim Banku Inwestycyjnym.

I.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dnia 28 maja 2009 roku Rada Miasta G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaciągnięcia w Europejskim Banku Inwestycyjnym kredytu długoterminowego do kwoty 370.000.000 zł, z przeznaczeniem na sfinansowanie realizacji zadań inwestycyjnych wynikających z Wieloletniego Planu Inwestycyjnego (dalej WPI) na lata 2009-2013 i z wykorzystaniem na lata 2009-2015. W uchwale postanowiono ponadto, że spłata kredytu i powstałych z tego tytułu zobowiązań nastąpi z dochodów własnych budżetu miasta do roku 2034.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. stwierdziło nieważność badanej uchwały Rady Miasta G. Nr [...], a w uzasadnieniu wskazano, że kwota kredytu na zadania określone w Wieloletnim Planie Inwestycyjnym nie została zaplanowana w przychodach budżetu miasta na 2009 r. Zgodnie z uchwałą budżetową na 2009 rok ustalono przychody budżetu w wysokości 435.213.491 zł, z tego przychody z tytułu kredytów zaciągniętych w banku zagranicznym w kwocie 181.000.000 zł. Kolegium wskazało, że Gmina podejmując badaną uchwałę naruszyła przepis art. 82 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm., zwanej dalej u.f.p.), bowiem jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki długoterminowe oraz emitować papiery wartościowe jedynie na finansowanie planowanego deficytu budżetu oraz na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań wynikających z wyżej wymienionych tytułów, co powoduje, że zaciągnięcie kredytu, którego badana uchwała dotyczyła, nie miało uzasadnienia prawnego.

Powyższa uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej została zaskarżona przez Prezydenta Miasta G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.

Przedmiotowej uchwale zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, a to: art.18 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.), art. 91 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 6 – 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.);

2) przepisów prawa materialnego, a to: art. 82 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 85 u.f.p. w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie przypadków, w których nie stosuje się ograniczeń dotyczących zaciągania niektórych zobowiązań finansowych przez jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 112, poz. 757, zwanego dalej rozporządzeniem).

Oddalając powyższą skargę WSA w G. stwierdził, iż w niniejszej sprawie dwie kwestie wymagają wyjaśnienia. Pierwsza, natury proceduralnej, dotycząca prawidłowości zawiadomienia strony skarżącej o posiedzeniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w sprawie. Druga zaś, dotycząca wykładni prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 82 ust 1 u.f.p., który ma dla przedmiotowej sprawy wiodące znaczenie.

Przechodząc do pierwszego z przedstawionych w skardze zarzutów Sąd wskazał, iż analiza obowiązujących przepisów, dających stronie prawo wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu, prowadzi do wniosku, że przepisy te milczą w zakresie sposobu powiadamiania stron postępowania. Tak więc, wybór sposobu zawiadamiania stron należy przyznać Prezesowi właściwej RIO. Wybrany sposób zawiadamiania musi jednak, jak wspomniano wyżej, gwarantować stronie czynny udział w postępowaniu, nie może być zatem dowolny. W zaistniałym stanie faktycznym RIO przesłanym drogą elektroniczną pismem z dnia 25 maja 2006 r. poinformowała podmioty objęte jej nadzorem o sposobie, w jaki będą one zawiadamiane o posiedzeniach Kolegium oraz rozpatrywanych na nich uchwałach i zarządzeniach. Informacje te miały być publikowane na stronie [...] w kategorii Działalność Izby - Posiedzenia Kolegium z tygodniowym wyprzedzeniem. Termin posiedzenia, na którym zbadano przedmiotową uchwałę, został opublikowany na stronie BIP Izby w dniu 29 czerwca 2009 r. Skarżąca miała zatem sposobność dowiedzenia się o wyznaczonym terminie i przygotowanie się do wzięcia udziału w zaplanowanym posiedzeniu Kolegium. Sąd podkreślił przy tym, że sposób powiadamiania drogą elektroniczną funkcjonował dłuższy okres, zatem nieuzasadnione jest powoływanie się skarżącej na brak należytego zawiadomienia jej o posiedzeniu Kolegium RIO.

Odnosząc się do drugiej ze wskazanych wyżej kwestii Sąd I instancji podniósł, że w rozpatrywanej sprawie Rada Miasta G. w uchwale budżetowej na 2009 r., ustaliła wysokość przychodów budżetu w kwocie 435.213.491 zł, w tym przychody z tytułu kredytów zaciągniętych w banku zagranicznym w kwocie 181.000.000 zł. Natomiast Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., której nieważność stwierdziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G., Rada Miasta G. postanowiła zaciągnąć kredyt długoterminowy w Europejskim Banku Inwestycyjnym do kwoty 384.000.000 zł. Zauważyć przy tym trzeba, że w dniu 28 maja 2009 r. Rada Miasta G. podjęła jeszcze dwie uchwały o zaciągnięciu kredytów długoterminowych w Europejskim Banku Inwestycyjnym w kwocie do 370.000.000 zł oraz w Banku Rozwoju Rady Europy w kwocie do 350.000.000 zł. Stąd w ocenie Sądu nie sposób przyjąć, że wysokość planowanych kredytów znajduje odzwierciedlenie w uchwale budżetowej, albowiem ich wysokość znacznie przewyższa wysokość zaplanowanych w budżecie Miasta przychodów z tytułu kredytów zaciągniętych w bankach zagranicznych. Nie można również uznać za przekonywujące argumentów strony skarżącej, że kwestionowana uchwała nie rozstrzygała jeszcze o zaciągnięciu w zaplanowanej w niej wysokości pożyczki. Poza sporem pozostaje bowiem, że uchwała ta stanowiła podstawę zawarcia umowy pożyczki, we wskazanej w niej wysokości. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że uchwała Rady Miasta G. z dnia [...] maja 2009 r., jak słusznie skonstatowało Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej została podjęta z naruszeniem art. 82 ust. 2 i 3 u.f.p. Sąd podkreślił, że za ugruntowany w orzecznictwie można uznać pogląd, iż uchwała o zaciągnięciu pożyczki musi znajdować podstawę w budżecie jednostki samorządu terytorialnego w postaci wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach tej jednostki, a kwoty zobowiązań zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą przekraczać limitu określonego w uchwale budżetowej.

Odnosząc się do podniesionej na rozprawie kwestii dotyczącej wskazania źródeł finansowania zadań inwestycyjnych miasta w załączniku do uchwały budżetowej Sąd zauważył, że nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu. Uchwała budżetowa powinna określać wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów (art. 184. ust. 1 pkt 5 u.f.p.), zgodnie z zasadami określonymi w art. 166 u.f.p. Przy czym ustalenie planu wydatków inwestycyjnych w załączniku dotyczącym wieloletniego planowania inwestycyjnego w kwocie wyższej niż wynika to z uchwalonych wcześniej wydatków na przedmiotowe zadania inwestycyjne, stanowi naruszenie prawa.

Za chybiony Sąd uznał także postawiony organowi nadzorczemu zarzut nieuwzględnienia postanowień art. 85 u.f.p. i wydanego w oparciu o zawartą w ust. 2 tegoż artykułu delegację ustawową rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przypadków, w których nie stosuje się ograniczeń dotyczących zaciągania niektórych zobowiązań finansowych przez jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu zwolnienie jednostek sektora finansów publicznych z rygoru zawartego w art. 82 u.f.p. i umożliwienie tym jednostkom, na podstawie przywołanego rozporządzenia, zaciągania zobowiązań finansowych o nieustalonej na dzień zawarcia transakcji wartości nominalnej należnej do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażonej w złotych, nie zwalnia ich pod żadnym względem ze stosowania się do ograniczeń wynikających z art. 82 u.f.p.

II.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w G. z 15 października 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 611/09, wniosła Gmina Miasta G. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia w całości, w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 82 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.f.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że stanowi on zamknięty katalog celów, które stanowią podstawę dla zaciągania przez jednostki samorządu terytorialnego kredytów, pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych i nie daje podstaw do podjęcia uchwały będącej przedmiotem badania przez organ nadzoru;

2) art. 85 u.f.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania i uznanie, iż przepis ten nie odnosi się w żadem sposób do kwestii przeznaczenia zaciąganych zobowiązań, a ustanawia jedynie kolejne ograniczenie, które jednostki samorządu terytorialnego powinny brać pod uwagę przy zaciąganiu zobowiązań finansowych, wyrażające się w obowiązku ustalenia wartości nominalnej zaciąganych zobowiązań finansowych należnych do zapłaty już w dniu zawierania transakcji;

3) § 1 ust. 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie przypadków, w których nie stosuje się ograniczeń dotyczących zaciągania niektórych zobowiązań finansowych przez jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 112, poz.757) poprzez uznanie, iż przepis ten nie ma zastosowania do sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania, nie odnosi się on bowiem w żaden sposób do kwestii przeznaczenia zaciąganych zobowiązań.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art.3 § 1 p.p.s.a. i art. 148 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego i nie zastosował określonego w ustawie środka kontroli legalności, a w konsekwencji nie uchylił uchwały Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej na zasadzie art. 148 p.p.s.a., mimo zaistnienia przesłanki do jej uchylenia w związku z naruszeniem przez organ nadzoru: art. 82 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.f.p. oraz art. 85 u.f.p. w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie przypadków, w których nie stosuje się ograniczeń dotyczących zaciągania niektórych zobowiązań finansowych przez jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 112, poz.757) oraz art.18 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.), art. 91 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 10 k.p.a., nakładających na organ nadzoru obowiązek zapewnienia podmiotowi, którego uchwała podlega kontroli, czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego, tj. zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż jak stanowi § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie przypadków, w których nie stosuje się ograniczeń dotyczących zaciągania niektórych zobowiązań finansowych przez jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa ograniczeń dotyczących zaciągania przez jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa, zobowiązań finansowych, których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji, nie stosuje się w przypadku zobowiązań finansowych, nominowanych w walutach obcych zaciąganych w formie kredytów i pożyczek w międzynarodowych instytucjach finansowych, których Rzeczpospolita Polska jest członkiem lub z którymi podpisała umowę o współpracę. Do takich instytucji należą zarówno, co nie było kwestionowane w toku postępowania – Europejski Bank Inwestycyjny(EBI), jak też Bank Rozwoju Rady Europy (CEB) – podmioty wskazane w uchwałach Rady Miasta G. Przy czym § 2 rozporządzenia bezwzględnie ogranicza możliwość zaciągania wyżej opisanych, wskazanych w § 1 ust.1 pkt 1 lit a), zobowiązań finansowych jedynie na finansowanie wydatków inwestycyjnych nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub przychodach jednostki sektora finansów publicznych (do której, co nie budzi wątpliwości, zalicza się także jednostki samorządu terytorialnego). Nadto w art. 31 ust. 2 u.f.p. sformułowano tzw. zasadę jedności materialnej budżetu. Oznacza ona zakaz łączenia przychodów z określonych źródeł z określonymi wydatkami publicznymi. Budżet organizować należy bowiem jako jedną pulę środków, w której całość dochodów przeznaczana jest na całość wydatków. Zakaz łączenia przychodów z określonych źródeł z określonymi wydatkami publicznymi nie dotyczy wyjątków, określonych w odrębnych ustawach oraz wskazanych w samej ustawie o finansach publicznych. Zgodnie z art. 31 ust. 3 pkt 1) u.f.p. ograniczeń wynikających z zasady jedności materialnej budżetu określonej w ust.2 cyt. artykułu nie stosuje się m.in. do wydatków finansowanych z kredytów udzielonych przez międzynarodowe instytucje finansowe.

Podkreślono nadto, iż na podstawie art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w posiedzeniu kolegium izby ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu określonego w art. 1 ust. 2, którego sprawa jest rozpatrywana. W przedmiotowej sprawie Regionalna Izba Obrachunkowa w G. nie dopełniła tego obowiązku, jak też nie zawiadomiła - stosownie do treści art. 91 ust. 2 i ust.5 ustawy o samorządzie gminnym o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Nie spełnia bowiem tego wymogu telefoniczne zaproszenie na posiedzenie Kolegium RIO Skarbnika Miasta G. dokonane w przeddzień posiedzenia Kolegium. W ustnym zaproszeniu nie wskazano nadto przedmiotu, jak też ewentualnego rozstrzygnięcia. Zobowiązano jedynie Skarbnika Miasta G. do omówienia przedłożonej pismem z dniu 29.06.2009 r. prognozy kwoty długu Miasta G. na rok 2009 zgodnie z ustawą o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w G. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Kasator sformułował zarzuty skargi kasacyjnej z obydwu podstaw z art. 174 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to: art. 82 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 85 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.06.2006 r. w sprawie przypadków, w których nie stosuje się ograniczeń dotyczących zaciągania niektórych zobowiązań finansowych przez jednostki sektora finansów publicznych z wyjątkiem Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 112, poz. 757) oraz przepisów postępowania, a to: art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 85, art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 55, poz. 577), art. 91 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym i art. 10 k.p.a.

Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania obliguje natomiast do omówienia w pierwszej kolejności przepisów prawa materialnego. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki – art. 165 § 1 ustawy o finansach publicznych. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na dany rok budżetowy, a uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. W świetle przepisów art. 184 uchwała budżetowa zawiera obligatoryjne i fakultatywne elementy, a o ich charakterze decyduje sformułowanie w ustawie. O obligatoryjnym charakterze przesądza jednoznacznie przyjęte przez ustawodawcę sformułowanie "określa". Wśród wymienionych w cytowanym przepisie elementów obligatoryjnych uchwały budżetowej w pkt 9 wymieniono "określa limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy".

Normatywnie wyrażona treść art. 184 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 1 koresponduje z przepisem art. 83 ust. 1 ustawy, gdyż zgodnie z jego brzmieniem suma zaciąganych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Określenie tego limitu w zakresie jak przewiduje ustawa jest więc obligatoryjnym wymogiem (art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym stanie prawnym w pełni podziela ocenę prawną Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, uznając zarzut naruszenia art. 82 przez błędną jego wykładnię za nieuzasadniony.

Organom samorządu terytorialnego wolno jedynie tyle, na ile pozwalają przepisy ustawy.

Z treści art. 83 ust. 1 ustawy wynika, że suma zobowiązań wymienionych w art. 82 ust. 1 nie może przekroczyć kwoty limitu określonego w uchwale budżetowej.

Przepisy określające obligatoryjne elementy uchwały budżetowej, a zwłaszcza wiążące się z ograniczeniem dopuszczalności zaciągania zobowiązań przez samorząd terytorialny jako jednostki sektora finansów publicznych mają zapobiec ich nadmiernemu zadłużeniu się oraz pojawieniu się ryzyka utraty płynności.

Zatem przepis art. 82 ust. 1 ustawy stanowi zamknięty katalog możliwości zaciągania zobowiązań finansowych w granicach określonych uchwałą budżetową. Funkcją wieloletnich programów inwestycyjnych jest przede wszystkim racjonalizacja wydatków publicznych osiągana głównie dzięki zapewnieniu ciągłości finansowania inwestycji. Wydłużenie horyzontu czasowego planowania budżetowego stanowi warunek respektowania zasady przejrzystości i stabilności funkcjonowania instytucji sektora publicznego.

Wieloletnie planowanie wydatków na zadania inwestycyjne ma na celu zabezpieczenie w budżetach lat następnych środków na te zadania oraz zapewnienie ciągłości finansowania rozwoju gmin przy kadencyjności jej władz. Uchwała budżetowa powinna określać co najmniej wysokość i rodzaj zobowiązania, cel, na który zostaną przeznaczone pozyskane środki pieniężne, okres i źródła spłaty oraz formę zabezpieczenia.

Uchwała budżetowa może określać również oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego limity na wieloletnie programy inwestycyjne ujawnione w formie załącznika do uchwały budżetowej – art. 166 ustawy.

Przenosząc te rozważania na grunt sprawy objętej skargą kasacyjną w uchwale budżetowej na rok 2009, Rada Miasta G. ustaliła wysokość przychodów w budżecie na kwotę 435.213.000 zł, w tym przychody z tytułu kredytów 181.000.000 zł, przedmiotowa uchwała przewidywała natomiast kredyt w wysokości 384.000.000 zł.

Jak wynika zaś z art. 83 ustawy, suma zaciągniętych kredytów i pożyczek nie może przekraczać kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego.

Za chybiony uznać należy zarzut nieuwzględnienia postanowień art. 85 ustawy oraz rozporządzenia wydanego z upoważnienia wynikającego z jej ust. 2.

W art. 85 ustawy zawarto zasadę, z której wynika, że jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa, nie mogą zaciągać zobowiązań finansowych, których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu transakcji. Co do zasady, regulacja ta uniemożliwia jednostkom sektora finansów publicznych zaciąganie zobowiązań w innej niż polska walucie, co jak się wydaje ma chronić przed niebezpieczeństwem zmian kursu walut, a co za tym idzie przed ryzykiem przekroczenia zakładanego w budżecie deficytu.

Przepis ten nie odnosi się do przeznaczenia zaciąganych zobowiązań, a jest jedynie kolejnym ograniczeniem, które jednostki samorządu terytorialnego powinny brać pod uwagę przy zaciąganiu zobowiązań finansowych. Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów wprowadza odstępstwa od zasady wyrażonej w art. 85 ustawy, nie zaś odstępstwa od sytuacji przewidzianych w art. 82 ust. 1 ustawy.

Zasadnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że zarówno przepisy art. 85 ustawy, jak i cytowanego rozporządzenia nie mają zastosowania w sprawie objętej skargą kasacyjną.

Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania, jeżeli tak, to do ich prawidłowego sformułowania należało wykazać, że ich naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasator formułując zarzut z punktu 2 art. 174 p.p.s.a. nie wykazał, że może to mieć negatywny wpływ na wynik sprawy. Już taki błąd w sformułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej powinien spowodować, że nie będzie podlegał kontroli instancyjnej.

Zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w posiedzeniu kolegium RIO ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa jest rozpoznawana.

Jednostka samorządu terytorialnego ma zatem zagwarantowane prawo uczestniczenia w posiedzeniu. Z takim uprawnieniem wiąże się obowiązek skutecznego powiadomienia jednostki samorządu terytorialnego przez RIO o terminie posiedzenia, tak aby jej przedstawiciel mógł wziąć udział i wypowiedzieć się w przedmiocie rozpoznawanej sprawy. Cytowany przepis nie przewiduje w jakim trybie powinno nastąpić to zawiadomienie. Przepis art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, iż mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a.

Wybrany zaś sposób zawiadomienia musi gwarantować stronie czynny udział w postępowaniu, wynikający z zasady ogólnej przewidzianej w art. 10 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie pismem elektronicznym z dnia 25 maja 2006 r. RIO poinformowała podmioty objęte nadzorem o sposobie, w jaki będą zawiadamiane o posiedzeniach Kolegium oraz rozpoznawanych na nich uchwałach i zarządzeniach.

Uchwałę o terminie posiedzenia Kolegium RIO opublikowano 29 czerwca 2009 r. a przedstawiciel Rady Miejskiej w G. brał udział w posiedzeniu Kolegium.

Zarzut naruszenia art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy braku postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Brak postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego należy uwzględnić wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu na wynik sprawy (patrz: uchwała 7 sędziów 21 października 2002 r.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie uznał Sąd I instancji, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieuzasadnione.

Z tych względów na zasadzie przepisów art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.