Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 174/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3, art. 4, art. 6, art. 15, art. 20 ust. 1, art. 22, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Teza: 1. W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

2. W demokratycznym państwie prawnym uzasadnieniem naruszenia zasady proporcjonalności i równości nie może być – jak tego chce organ planistyczny – założenie, zgodnie z którym w razie alternatywy między naruszeniem interesu jednej osoby oraz naruszeniem interesów wielu osób zawsze wybiera się naruszenie interesu jednej osoby, gdyż jest to rozwiązanie bardziej uzasadnione społecznie i ekonomicznie.

TEZY

1. W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

2. W demokratycznym państwie prawnym uzasadnieniem naruszenia zasady proporcjonalności i równości nie może być – jak tego chce organ planistyczny – założenie, zgodnie z którym w razie alternatywy między naruszeniem interesu jednej osoby oraz naruszeniem interesów wielu osób zawsze wybiera się naruszenie interesu jednej osoby, gdyż jest to rozwiązanie bardziej uzasadnione społecznie i ekonomicznie.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 24 października 2019 r., Nr XVII/355/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 5 punkt 4 karty terenu nr 004 podpunkt 4 lit. a i b, obejmującej działkę nr a k.m. [...], obręb [...] oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, w jakiej na działce nr a k.m. [...], obręb [...] ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy oraz wskaźniki wykorzystania terenu, 2) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 5 punkt 4 karty terenu nr 004 podpunkt 4 lit. a i b, § 5 punkt 8 karty terenu 008 podpunkt 4 lit. a i b, § 5 punkt 11 karty terenu nr 011 podpunkt 4 lit. a i b obejmującej działkę nr b k.m. [...], obręb [...] oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, w jakiej na działce nr b k.m. [...], obręb [...] ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy oraz wskaźniki wykorzystania terenu, 3) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 5 punkt 36 karty terenu nr 036 podpunkt 3 lit. a i b, obejmującej działkę nr c k.m. [...], obręb [...] oraz w części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, w jakiej na działce nr c k.m. [...], obręb [...] wyznacza tereny dróg publicznych o symbolu i numerze terenu 3 KDD, 4) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 5 punkt 37 karty terenu nr 037 podpunkt 3 lit. a i b, obejmującej działkę nr c k.m. [...], obręb [...] oraz w części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, w jakiej na działce nr c k.m. [...], obręb [...] wyznacza tereny dróg publicznych o symbolu i numerze terenu 4 KDD, 5) zasądza od Gminy Opole na rzecz skarżącej J. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. K., zwaną dalej również "skarżącą", reprezentowaną przez pełnomocnika radcę prawnego M. S., jest uchwała nr XVII/355/19 Rady Miasta Opola z dnia 24 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2019 r. poz. 3565), zwana dalej także "planem miejscowym".

Pełnomocnik J. K. złożył skargę na opisany akt prawa miejscowego w dniu 19 maja 2020 r. w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części, w której przeznaczono działkę gruntu oznaczoną geodezyjnie numerem c, k.m. [...], obręb [...] w [...] pod drogi publiczne o symbolu 3KDD i 4KDD oraz ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy na działkach gruntu oznaczonych numerami a i b, k.m. [...], obręb [...] w [...], względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o zobowiązanie Rady Miasta Opola do przedłożenia zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek oznaczonych geodezyjnie nr c, a i b, k.m. [...], obręb [...] w [...], według stanu na dzień poprzedzający wejście w życie zaskarżonej uchwały oraz według stanu aktualnego oraz wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla działek oznaczonych geodezyjnie nr c, a i b, k.m. [...], obręb [...] w [...].

Zaskarżonej uchwale postawiono dwa zarzuty. Pierwszym zarzutem było istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego poprzez nierozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwagi do planu miejscowego, złożonej przez skarżącą pismem z dnia 17 lipca 2019 r., dotyczącej rezygnacji z drogi 3KDD w odniesieniu do działek położonych przy ul. [...] w [...], oznaczonych ewidencyjnie nr c, a i b, k.m. [...], obręb [...], tj. art. 1 ust. 2 pkt 11 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz brak uzasadnienia ograniczenia prawa własności skarżącej, polegającego na przeznaczeniu znacznej części jej nieruchomości pod drogę publiczną, tj. art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), dalej: "rozporządzenie o planie miejscowym". Drugim zarzutem było istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, tj.: a) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, w zaskarżonym zakresie uchwały, prawa własności nieruchomości skarżącej; b) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez całkowite pominięcie interesu prywatnego skarżącej, zmierzającego do racjonalnego zagospodarowania terenu w postaci działek nr c, a i b; c) art. 1 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. poprzez opracowanie planu miejscowego z pominięciem dyrektywy nakazującej minimalizację transportochłonności układu przestrzennego, co przejawia się w nadmiernym zagęszczeniu układu drogowego w zachodniej części planu, kosztem położonych tam nieruchomości; d) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., a także art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.), dalej: "k.c.", oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego, przejawiające się w nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności skarżącej poprzez przeznaczenie około połowy należącej do niej nieruchomości pod drogę publiczną (tereny 3KDD i 4KDD), co czyni tę nieruchomość - także w pozostałym obszarze - całkowicie niezdatną do wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności do zabudowy; e) art. 15 ust. 2 pkt 8, ust. 3 pkt 1 i art. 22 u.p.z.p. poprzez zaniechanie ustalenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w planie miejscowym oraz szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej w pierwszej kolejności uzasadnił istnienie legitymacji procesowej do wniesienia skargi. J. K. jest właścicielką nieruchomości objętych planem miejscowym i oznaczonych geodezyjnie jako działki nr c, a i b, k.m. [...], obręb [...] w [...]. Przeznaczenie w planie miejscowym określonej nieruchomości pod drogę publiczną, a w odniesieniu do pozostałych nieruchomości ograniczenie prawa zabudowy gruntu, stanowi naruszenie interesu prawnego właściciela, uprawniające go do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego w postaci uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając zarzut naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, zwrócono uwagę, że nałożony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. na radę gminy obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu służy zabezpieczeniu praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów. Wobec tego brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Rada Miasta Opola o wniesionych uwagach do planu rozstrzygnęła wyłącznie w treści Załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały. Załącznik ten obejmuje dziewięć punktów, w których Rada orzekła o nieuwzględnieniu szeregu uwag. W rozstrzygnięciu tym brak jednak jakiegokolwiek odniesienia się do uwagi złożonej przez skarżącą w niniejszej sprawie, tj. dotyczącej zagospodarowania działek o nr c, a i b. Katalog rozstrzygniętych uwag jest węższy od przedstawionego w zarządzeniu Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu (ten ostatni dokument obejmuje 14 punktów; punkt [...] dotyczy uwagi skarżącej). Także analiza protokołu nr XVI 1/19 sesji Rady Miasta Opola z dnia 24 października 2019 r., na której to sesji uchwalono zaskarżony plan, a także nagrania z tej sesji (znacznik czasu od 1:52:08 do 2:41:25) - materiały te dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Opola po adresem internetowym: htlp://bip.um.opole.pl/?id=44813 - potwierdza, że uwaga wniesiona przez J. K. nie była przedmiotem rozpatrzenia (nie została zaprezentowana ani nie została poddana pod głosowanie). Dlatego – w ocenie pełnomocnika skarżącej - Rada Miasta Opola nie rozpatrzyła przedmiotowej uwagi i dopuściła się tym samym naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W zakresie naruszenia władztwa planistycznego gminy wskazano, że działania planistyczne, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Podkreślono, że uzasadnienie uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest elementem koniecznym takiej uchwały, zgodnie z przepisem § 12 pkt 19 rozporządzenia o planie miejscowym, i umożliwia zbadanie zgodności jej postanowień z prawem, a właścicielom nieruchomości objętych procedurą planistyczną ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych i ustaleń, szczególnie wówczas, gdy skutkują one ograniczeniami w korzystaniu z prawa własności. Brak uzasadnienia stanowi naruszenie zasad uchwalania planu. Ponadto uzasadnienie to nie powinno być lakoniczne i ogólne. W szczególności jeśli - jak w niniejszej sprawie - plan obejmuje relatywnie niewielki obszar, uzasadnienie to powinno być szczegółowe i odnosić się do poszczególnych zgłoszonych przez zainteresowanych mieszkańców uwag i wniosków. W niniejszej sprawie organy Gminy w żaden sposób - ani w treści uzasadnienia projektu uchwały planistycznej, ani na żadnym innym etapie procedury uchwalania planu - nie uzasadniły tak daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącej, które sprowadza się do wykluczenia posadowienia jakiekolwiek zabudowy na jej nieruchomości. Za niewystarczające uznano rozstrzygnięcie przez Prezydenta Miasta Opola w zarządzeniu z dnia 21 sierpnia 2019 r. zgłoszonej przez skarżącą uwagi poprzez wskazanie wyłącznie na "konieczność zapewniania obsługi komunikacyjnej dla projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej" oraz wskazanie na przepisy o parametrach technicznych przedmiotowej drogi. Podkreślono, że władztwo planistyczne nie może cechować się dowolnością, nie może przekraczać granic uznania planistycznego, a organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności.

W dalszej kolejności wskazano, że w ramach planu miejscowego zaprojektowano gęsty układ komunikacyjny ciążący w kierunku zachodnim, powodujący, że samochody osobowe z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ulokowanej w środku obszaru - pomiędzy otaczającą zabudową jednorodzinną - będą przemieszczać się w kierunku drogi 2KDD (obecnie ul. [...], nie posiadająca parametrów koniecznych do przeniesienia takiego natężenia ruchu kołowego). Nie powinno się terenów o wysokiej intensywności zabudowy lokować wewnątrz, otaczając je zabudową jednorodzinną o niskiej intensywności, z natury rzeczy traktowaną jako bardziej komfortową i spokojną, oraz przepuszczać intensywnego ruchu kołowego z zabudowy wielorodzinnej poprzez zabudowę jednorodzinną.

W odniesieniu do przeznaczenia działki nr c pod drogi dojazdowe, co pociągało za sobą wyłączenie prawa zabudowy również na działkach nr a i b, nie przeprowadzono analizy niezbędności przyjętego rozwiązania oraz nie rozważono rozwiązań alternatywnych - w tym wskazanego przez skarżącą w ramach złożonej uwagi do planu miejscowego z dnia 17 lipca 2019 r. Zaproponowano wówczas obsługę przedmiotowej nieruchomości poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą ciąg pieszo-jezdny położony na działce nr c. Zwrócono uwagę, że planowano siatkę dróg na terenach w przeważającej części niezabudowanych, co dawało organowi sporą swobodę w jej ukształtowaniu. Nic zatem nie stało na przeszkodzie, żeby opracować i rozważyć alternatywne układy dróg, także niewiążące się z przeznaczeniem nieruchomości skarżącej pod drogę w sposób wykluczający całkowicie jej zabudowę. W szczególności wskazano, że przebieg drogi oznaczonej symbolami 3KDD i 4KDD ustalony w przedmiotowym planie nie jest jedynym możliwym.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, ważnym dla oceny proporcjonalności ograniczenia prawa własności nieruchomości w rozwiązaniach planistycznych jest również równomierność tych ograniczeń. Za nieuzasadnione uznano zatem obciążenie danego gruntu poprzez zlokalizowanie na nim drogi publicznej, podczas gdy nieruchomości sąsiednie od takiego ograniczenia będą zupełnie wolne, a ponadto kosztem obciążonej nieruchomości zapewniony będzie ich dostęp do drogi publicznej. Organ planistyczny powinien był zatem rozważyć takie umiejscowienie drogi publicznej, żeby nie wiązało się ono z ograniczeniem praw jednego tylko właściciela. W niniejszej sprawie polegać to powinno bądź na przesunięciu drogi 3KDD i 4KDD odpowiednio na północ lub południe, bądź na zmianie koncepcji układu drogowego, polegającej na wzmocnieniu komunikacji w relacji północ-południe.

W zakresie nieustalenia w planie miejscowym zasad scaleń i podziałów nieruchomości pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że znaczna część nieruchomości skarżącej jest objęta, zgodnie z uchwałą nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. o uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, "obszarem wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości". Zauważono, że studium, chociaż nie ma mocy wiążącej jak akt prawa miejscowego, to określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Dlatego przy ocenie, czy możliwe jest pominięcie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości należy mieć na uwadze charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Stwierdzenie ewentualnego braku konieczności ustalania w planie miejscowym zasad scalania i podziału nieruchomości położonych na terenie objętym planem może być wynikiem ustalenia, że nieruchomości tworzące ten obszar są w większości zagospodarowane w sposób czyniący bezprzedmiotowym zamieszczanie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Tych elementów w zaskarżonej uchwale brak.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola, zwana dalej także "organem planistycznym", wniosła o oddalenie skargi w całości ze względu na brak zasadności jej zarzutów oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nierozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwagi do planu miejscowego organ planistyczny wskazał, że rozstrzygnięcie uwagi nastąpiło poprzez wydanie zarządzenia nr OR-I.0050.547.2019 Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...]. Organ w załączniku do zarządzenia (pkt [...]) precyzyjne odniósł się do uwagi skarżącej cyt.: "Nie uwzględnia się z uwagi na konieczność zapewniania obsługi komunikacyjnej dla projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej. Szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wskazują przepisy odrębne - Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§7)". Ponadto uzasadnienie przyjętych rozwiązań zostało przedstawione w uzasadnieniu do projektu uchwały przedłożonego na Sesję Rady Miasta Opola, która odbyła się w dniu 24 października 2019 r. (Druk nr 400). W pkt 7 uzasadnienia "Wyniki przeprowadzonych badań i konsultacji oraz informacja o opiniach i uzgodnieniach" zapisano, że: "Z uwagi na konieczność właściwej obsługi komunikacyjnej projektowanych terenów pod zabudowę utrzymuje się przyjęty w projekcie planu miejscowego układ drogowy jako rozwiązanie najbardziej efektywne i ekonomiczne".

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia ograniczenia prawa własności skarżącej, polegającego na przeznaczeniu znacznej części jej nieruchomości pod drogę publiczną, organ planistyczny wyjaśnił, że w uzasadnieniu do uchwały Rady Miasta Opola wskazano na konieczność zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej projektowanych terenów pod zabudowę. O przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową wnosili zaś sami właściciele terenów na obszarze opracowania na etapie składania wniosków do planu oraz na etapie wnoszenia uwag do planu. Dążąc do zagospodarowania terenów na cele budowlane niezbędne jest zaprojektowanie właściwej obsługi komunikacyjnej. Dlatego też utrzymano przyjęty w (wyłożonym do publicznego wglądu) projekcie planu miejscowego układ drogowy jako rozwiązanie najbardziej efektywne i ekonomiczne. Przedmiotowe uzasadnienie zostało przedłożone radnym wraz z projektem planu miejscowego. Podkreślono, że uzasadnienie do projektu planu, przygotowane odpowiednio w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ma przede wszystkim odnosić się do przyjętych rozwiązań w dokumencie jako całości obejmującej swoimi ustaleniami znaczny obszar. Każde ustalenie planu miejscowego stanowione na podstawie i w zgodzie z przepisami prawa jest ingerencją w prawo własności poszczególnych nieruchomości, w różnym zakresie i różnym stopniu, jednak zgodnie z literą prawa. Następnie stwierdzono, że błędne jest oczekiwanie, iż w zakresie uzasadnienia do planu będzie znajdowało się indywidualne uzasadnienie we wszelkich możliwych aspektach do każdorazowej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości (poszczególnych działek). Organ odniósł się w uzasadnieniu do ingerencji w prawo własności, wskazując na adekwatne do potrzeb rozwiązanie układu komunikacyjnego. Organ uzasadnił wprowadzone planem przeznaczenie nieruchomości skarżącej w załączniku do zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...].

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia prawa własności nieruchomości skarżącej wyjaśniono, że przy ustalaniu przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania przeanalizowano dokładnie wszelkie uwarunkowania i możliwości. Organ ważył przede wszystkim interes publiczny oraz interes prywatny właścicieli i użytkowników wieczystych poszczególnych działek. Przyjęte w planie miejscowym rozwiązania mogą ingerować w niektórych przypadkach w prawo własności, jednak są one zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Organ tworząc plan miejscowy jest zobowiązany uwzględniać oprócz własności także szereg innych wartości ogólnodostępnych. Ustalenia planu miejscowego są zatem kompromisem pomiędzy uwzględnieniem interesów prywatnych indywidualnych osób, a także interesem publicznym i szerszym interesem społecznym. Prawo własności jest tylko jedną z wielu wartości, którą należało uwzględnić przy tworzeniu planu miejscowego. Przy czym skarżąca w złożonej uwadze do projektu planu miejscowego z dnia 17 lipca 2019 r. kwestionowała zasadność wydzielenia drogi 3KDD jedynie na odcinku pomiędzy terenami 1MN i 4MN. Skarżąca w uwadze podnosiła, że nie wnosi zastrzeżeń do całego przebiegu drogi 3KDD, a jedynie jej części. Ponadto na załączniku do tej uwagi przedstawiającej koncepcję zagospodarowania terenu - wersja 1 i 2 - skarżąca również zakładała przebieg drogi (wewnętrznej) obsługującej projektowaną zabudowę jednorodzinną.

Wyznaczenie wskazanej drogi było zatem uzasadnione względami funkcjonalnymi, komunikacyjnymi oraz dotyczącymi zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W każdym wariancie projektowanego układu komunikacyjnego organ planistyczny naruszałby interes prywatny. Organ planistyczny wyjaśnił, że miał do wyboru naruszenie interesu jednej osoby albo wielu osób, dlatego wybrał rozwiązanie bardziej uzasadnione społecznie. W interesie publicznym było takie projektowanie układu komunikacyjnego, które w jak najmniejszym stopniu ingeruje w stan faktyczny zarówno nieruchomości skarżącej (dotychczas tereny rolne), jak i nieruchomości innych właścicieli (nieruchomości już zabudowane). W przypadku projektowania poszerzenia ul. [...] doszłoby do naruszenia prawa własności 14 właścicieli działek leżących wzdłuż tej drogi oraz ingerencji w już zagospodarowane tereny, co za tym idzie, prowadziłoby to do powstania wysokich szkód majątkowych po stronie tych właścicieli. Takie rozwiązanie byłoby nieproporcjonalne w stosunku do ponoszonych kosztów wobec osiągniętego celu, a zatem – w ocenie organu - było nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego całkowitego pominięcia interesu prywatnego skarżącej zmierzającego do racjonalnego zagospodarowania terenu w postaci działek nr c, a, b organ planistyczny wyjaśnił, że ograniczenie prawa zabudowy nieruchomości skarżącej dotyczy jedynie niewielkiego fragmentu bezpośrednio położonego przy ul. [...], przeznaczonego w poprzednio obowiązującym planie miejscowym terenów budownictwa mieszkaniowego w rejonie ul. [...] (uchwała nr XXV/368/00 Rady Miasta Opola z dnia 25 maja 2000 r.) na tereny zabudowy mieszkaniowej, a w obecnie obowiązującym planie w części przeznaczonym na teren drogi publicznej 3KDD. Decyzja o zmianie w tym zakresie została podjęta ze świadomością ograniczenia w oparciu o fakt, iż rozwiązanie to zapewni możliwość zabudowy i docelowo właściwą obsługę komunikacyjną wielu nieruchomości. Zarzut ograniczenia prawa zabudowy pozostałej części nieruchomości skarżącej jest fałszywy, ponieważ nie było prawa do jej zabudowy, bowiem żaden dokument planistyczny nie przeznaczał dotychczas tego terenu na tereny zabudowy, lecz na tereny rolnicze. Poza tym według stanu faktycznego jest to teren użytkowany rolniczo, zgodnie z ewidencją gruntów oznaczony jako grunty rolne klasy V. Zatem nie można się zgodzić z zarzutem ograniczenia prawa zabudowy, skoro takie nie istniało.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego pominięcia dyrektywy nakazującej minimalizację transportochłonności układu przestrzennego poprzez nadmierne zagęszczenie układu drogowego w zachodniej części planu kosztem położonych tam nieruchomości organ planistyczny wskazał, że układ dróg publicznych jest adekwatny do potrzeb obsługi komunikacyjnej projektowanych terenów przeznaczonych pod zabudowę (mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną).

W ocenie organu planistycznego, nie trafny jest także zarzut dotyczący nadużycia władztwa planistycznego przejawiającego się w nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności skarżącej poprzez przeznaczenie około połowy należącej do niej nieruchomości pod drogę publiczną, a co za tym idzie uczynienie tej nieruchomości całkowicie niezdatną do wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem (w szczególności do zabudowy). Dotychczasowe przeznaczenie i faktyczny stan użytkowania to tereny rolnicze, a nie tereny przeznaczone do zabudowy. Nie można zatem uznać jako prawdziwego powyższego zarzutu opartego na zgodności z dotychczasowym przeznaczeniem, które było rolnicze. Skarżąca nadal może wykorzystywać swoje nieruchomości na cele rolnicze. Nadto ustalenie planu miejscowego nie nastąpiło w sposób dowolny, ale w oparciu o racjonalne rozwiązania zapewniające prawidłowe funkcjonowanie jednostki urbanistycznej, z uwzględnieniem kierunków wyznaczonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opole, uzgodnione i zaopiniowane z szeregiem instytucji. Przyjęte rozwiązania wynikają z uwzględnienia wniosków i uwag m.in właścicieli nieruchomości położonych w obszarze planu, a także z uwzględnienia istniejącego stanu zagospodarowania na obszarze opracowania, co było racjonalnym podejściem i miało istotne znaczenie dla końcowego kształtu dokumentu. Wskazano tu przede wszystkim ograniczenia co do możliwości swobodnego kształtowania układu urbanistycznego, w tym układu komunikacyjnego wynikające z istniejącej zabudowy przy ul. [...] oraz dużego budynku na działce nr d przyległej do nieruchomości skarżącej. Zdaniem organu planistycznego, nie sposób przyjąć za racjonalne sugestie skarżącej o możliwości realizacji układu dróg jedynie w relacji północ-południe, ingerując przez to w istniejący sposób zagospodarowania i narażając zarówno właścicieli zabudowanych nieruchomości, jak i gminę na niewspółmierne wobec celu znaczne koszty związane z wywłaszczeniem terenów zabudowanych i wyburzeniami istniejącej zabudowy.

Końcowo wskazano, że nieuzasadniony jest również zarzut braku ustalenia zasad scalania i podziału nieruchomości objętych planem, ponieważ odpowiednio dla terenów przeznaczonych pod zabudowę ustalenia takie są wskazane w kartach terenów w punktach 11 lit. a, b, c i określają minimalne szerokości frontów działek, minimalne powierzchnie działek oraz kąty położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego - zgodnie z wymogami prawa. Zasady zostały określone, można zatem przeprowadzić procedurę scalania i podziału nieruchomości zgodnie z przepisami odrębnymi, tj. na podstawie przepisów art. 102 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.). Granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb, stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Ustalenie obowiązku przeprowadzenia scaleń i podziałów na przedmiotowym obszarze jest zbędne, ponieważ na etapie projektowania uwzględniono w dużej mierze istniejące podziały nieruchomości, a układ urbanistyczny ustalono w taki sposób, aby uniknąć obowiązku scaleń i podziału, które to są kosztowne i często budzą sprzeciw właścicieli nieruchomości.

W piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej odniósł się polemicznie do odpowiedzi organu planistycznego na skargę. W zakresie stanowiska tego organu co do kwestii nierozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwagi do planu pełnomocnik skarżącej stwierdza, że zarówno zarządzenie Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 sierpnia 2019 r., jak i uzasadnienie do projektu uchwały pochodzą od, posiadającego inicjatywę uchwałodawczą, Prezydenta Miasta Opola i nie mogą być rozważane w kontekście realizacji obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest to bowiem obowiązek Rady Miasta Opola. Jego realizacja powinna być oceniana wyłącznie poprzez odniesienie się do działań tego ostatniego organu. Rada tymczasem rozstrzygnęła uwagi do planu miejscowego w treści Załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały, w którym brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do uwagi skarżącej - indywidualnie bądź zbiorczo.

Przechodząc do zakwestionowania przez organ planistyczny zakresu ograniczeń prawa zabudowy w odniesieniu do nieruchomości skarżącej pełnomocnik skarżącej podniósł, że ograniczenia te są niezwykle dotkliwe i tym samym naruszają kryterium proporcjonalności. Przeznaczenie gruntu skarżącej przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego kształtowało się tak, że zachodnia część nieruchomości była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną oraz sady i ogrody przydomowe, podczas gdy dalsza jej część nie była objęta planem miejscowym. W kontekście rozważanego prawa zabudowy podkreślił, że nie można było ówcześnie wykluczyć wzniesienia zabudowy na obszarze nieobjętym planem. Na terenach nieobjętych planem miejscowym zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych może bowiem nastąpić w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W tym trybie w istocie musiały powstawać zabudowania sąsiadujące z nieruchomością skarżącej, położone przy ul. [...] na terenach również uprzednio nieobjętych planem miejscowym.

W dalszej części pisma jeszcze raz uwypuklono, że postanowienia planu miejscowego nie realizują ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, które przewiduje objęcie znacznej części przedmiotowego planu (w tym większej części nieruchomości skarżącej) "obszarem wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości". Powyższe oznacza, że organ planistyczny - już na etapie uchwalania studium - przewidział konieczność przeprowadzenia procedury scaleń i podziałów na tym terenie. Postanowienie to powinno znaleźć odzwierciedlenie w planie miejscowym w postaci przewidzenia obowiązku przeprowadzenia procedury scaleniowej. Takich regulacji w przedmiotowym planie brak, co stanowi o sprzeczności z uprzednio uchwalonym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola. Co więcej, ewentualna rezygnacja w planie z procedury scalenia i podziału w odniesieniu do określonego obszaru objętego takim obowiązkiem w studium wymagałaby uprzedniej szczegółowej analizy, a także odpowiedniego postanowienia w samym planie. Tych elementów zabrakło w procedurze planistycznej oraz w zaskarżonej uchwale.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pełnomocnicy stron powtórzyli argumentację przedstawioną w pismach procesowych. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej, nawiązując do treści pisma z dnia 22 lipca 2020 r., wskazał, że plan miejscowy jest niezgodny z treścią Studium w zakresie nałożenia obowiązku scalenia i podziału gruntów stanowiących własność skarżącej. Pełnomocnik organu planistycznego podkreślił natomiast, że w punkcie 8.1 Studium wskazano na alternatywny obowiązek dokonania scaleń i podziału nieruchomości. Wykonując tę dyspozycję, organ planistyczny zaniechał tych działań, uznając, że właściciele mogą dokonać tego sami. Z kolei pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że w dokumentacji planistycznej brak jest szczegółowej analizy niezbędnej do podjęcia decyzji w zakresie umieszczenia bądź nieumieszczenia w planie zapisu o obowiązku dokonania scaleń lub podziału nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Oplu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje kryterium podmiotowe – kryterium legitymacji do złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej "u.s.g.", w ten sposób, że jej podstawą jest naruszenie przez akt prawa miejscowego interesu prawnego skarżącego, a nie sam fakt posiadania owego interesu. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Przysługujące J. K. prawo własności nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] implikuje posiadanie przez nią interesu prawnego w ramach procedury planistycznej. Pozbawienie i ograniczenie przysługującego jej prawa własności nieruchomości, które następuje w wyniku przeznaczenia w planie miejscowym należącej do niej działki pod drogę publiczną oraz w wyniku zmiany przeznaczenia pozostałych działek wraz z ograniczeniem prawa do ich zabudowy niewątpliwie oznacza, że interes prawny skarżącej został naruszony. J. K. posiada więc legitymację skargową w rozumieniu art. 101 u.s.g. Posiadanie tej legitymacji samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Ocena tego dokonywana jest jednak przez pryzmat tak określonego interesu prawnego oraz przez pryzmat wskazanych zarzutów jako subiektywnie wyznaczonego zakresu naruszenia interesu prawnego skarżącej, a więc – z uwagi na szczególnie wyznaczony rodzaj legitymacji skargowej - także granic badania przez Sąd.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej uchwały nr XVII/355/19 Rady Miasta Opola z dnia 24 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], wykazała, że akt ten w części dotyczącej nieruchomości położonych w [...] i oznaczonych geodezyjnie jako działki nr c, nr a i b k.m. [...], obręb [...], a stanowiących własność J. K., został wydany z naruszeniem prawa.

Sąd administracyjny dokonał kontroli przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W ocenie Sądu, organ planistyczny zachował w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p., co wynika z przedłożonej dokumentacji planistycznej. Należy w tym miejscu stwierdzić, że niezasadny jest zarzut pełnomocnika skarżącej co do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego poprzez nierozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwagi do planu miejscowego, złożonej przez skarżącą pismem z dnia 17 lipca 2019 r. Rada Miasta Opola o wniesionych uwagach do planu rozstrzygnęła w treści Załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały. Jakkolwiek, z uwagi na relatywnie niewielką ilość uwag oraz obszar objęty zaskarżonym planem, można byłoby oczekiwać szerszego odniesienia się przez organ planistyczny do tych uwag i precyzyjniejszej redakcji treści załącznika, to jednak formalnie wymóg określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. został spełniony.

Sąd dostrzegł jednak innego rodzaju naruszenia prawa, którym jest nadużycie władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego. Doszło bowiem do przerzucenia na jednostkę skutków realizacji celu publicznego, przy czym to obciążenie nie zostało uzasadnione.

Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 437/08, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego.

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17, CBOSA). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15 – oba w CBOSA).

W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (tak np. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, ale także NSA m.in. w wyrokach z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16 – wszystkie publikowane w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej własność J. K., nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr c k.m. [...] obręb [...] pod drogi publiczne o symbolu 3KDD i 4 KDD nastąpiło z nadużyciem władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego. Organ planistyczny w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy wielorodzinnej oraz jednorodzinnej w północno-wschodniej części obszaru objętego planem ustalił przebieg planowanej drogi publicznej (drogi gminnej) jedynie na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Jest to znaczne obciążenie wiążące się nie tylko z ograniczeniem prawa własności, ale i z koniecznością wywłaszczenia w przyszłości wskazanej nieruchomości. Takie uwagi skarżąca zgłaszała do planu, jednak w rozstrzygającym uwagi zarządzeniu Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] zostały one załatwione lakonicznym stwierdzeniem cyt.: "Nie uwzględnia się z uwagi na konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej. Szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wskazują przepisy odrębne (...)". Równie lakoniczna argumentacja przedstawiona jest w uzasadnieniu do projektu uchwały. W pkt 7 uzasadnienia czytamy, że "Z uwagi na konieczność właściwej obsługi komunikacyjnej projektowanych terenów pod zabudowę utrzymuje się przyjęty w projekcie planu miejscowego układ drogowy jako rozwiązanie najbardziej efektywne i ekonomiczne". Nieco szerzej organ planistyczny ustosunkował się do tej kwestii dopiero w odpowiedzi na skargę (por. str. 5 odpowiedzi na skargę). Wskazuje jednak, że gdy miał do wyboru rozwiązanie planistyczne naruszające interes jednej osoby lub naruszające interesy wielu osób, wybrał naruszenie interesu jednej osoby, gdyż jest to rozwiązanie "bardziej uzasadnione społecznie". Projektowane rozwiązanie układu komunikacyjnego miało generować jak najmniejsze koszty, bowiem miało w jak najmniejszym stopniu ingerować w stan faktyczny zarówno nieruchomości skarżącej (tereny rolne), jak i nieruchomości innych właścicieli (już zabudowane). W ocenie Sądu, twierdzenie to jest bezpodstawne, bowiem - jak wynika z dokumentacji planistycznej - zdecydowana większość nieruchomości położonych na obszarze objętym spornym planem miejscowym to tereny rolne i niezabudowane. Z tego więc względu nie było przeszkód do wytyczenia innego przebiegu planowanej drogi. Organ nie wykazał jakie to szczególne względy zadecydowały o obciążeniu jedynie działki nr c drogami 3KDD i 4KDD. Jakie okoliczności stanęły na przeszkodzie proporcjonalnemu obciążeniu projektowaną drogą proporcjonalnie właścicieli innych nieruchomości. Organ nie wykazał jakie konkretnie i wymiernie względy techniczne, organizacyjne i prawne stanęły na przeszkodzie uwzględnieniu alternatywnego rozwiązania komunikacyjnego (w tym sugerowanego przez skarżącą na etapie uwag do planu). Organ planistyczny w istocie nie rozważał i nie dopuszczał innego rozwiązania komunikacyjnego niż to, które pierwotnie założono w projekcie planu miejscowego.

Zdaniem Sądu, brak proporcjonalności obciążenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporną drogą również innych nieruchomości należących do innych podmiotów – w tym działek graniczących oraz położonych równolegle do nieruchomości skarżącej, posiadających identyczny (względnie zbliżony) kształt oraz przeznaczenie - narusza także konstytucyjną zasadę równości oraz zasadę niedyskryminowania, wyrażoną w art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Zgodnie z zasadą niedyskryminowania, osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji będą traktowane w porównywalny sposób. Z zasady tej wynika również, że w przypadku różnic w traktowaniu należy zapewnić, aby to nierówne traktowanie było usprawiedliwione obiektywnymi i istotnymi właściwościami danej sprawy. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak jest uzasadnienia obciążenia sporną drogą publiczną wyłącznie działki należącej do J. K.

Ponadto należy wyraźnie podkreślić, że poprowadzenie dróg dojazdowych 3KDD i 4KDD po terenie działki nr c powoduje także obciążenie, należących do skarżącej, działek nr a i nr b. Obciążenie to polega na wyłączeniu prawa zabudowy na tych działkach. Z jednej strony - realizując cel ogólny - przeznacza się te nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną, z drugiej jednak strony wprowadza się dla tych konkretnych działek nieprzekraczalną linię zabudowy i określa się maksymalną powierzchnię zabudowy na 30%. Oznacza to – jak słusznie wywodzi pełnomocnik skarżącej – utratę przez te działki ich funkcjonalności oraz możliwości racjonalnego zagospodarowania. Oczywiście działka może być wykorzystywana – jak dotychczas – na cele rolnicze, co organ podkreśla w odpowiedzi na skargę. Stawia to jednak J. K. również w tym przypadku w sytuacji nieuzasadnionej nierówności wobec właścicieli, których nieruchomości w planie miejscowym w ogóle nie zostały obciążone, a w niektórych przypadkach jedynie "ubogacone" nowym przeznaczeniem bez żadnych ograniczeń w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy. Właściciele ci mają realną możliwość wykorzystania swych nieruchomości (zabudowy) zgodnie z nowym przeznaczeniem. Natomiast J. K., będąc właścicielką nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ze wskazanych wyżej powodów nie może ich wykorzystać zgodnie z nowym przeznaczeniem. Może je wykorzystywać jedynie rolniczo. Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym znaczna część nieruchomości przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Przyjęte rozwiązania planistyczne sprawiają, że w istocie zarówno należąca do skarżącej działka nr c przeznaczona bezpośrednio pod drogę publiczną, jak i działki nr a i nr b, na których ograniczono, a właściwie pozbawiono możliwości wykorzystania zgodnie z nowym przeznaczeniem, obciążone zostały z naruszeniem zasady równości i proporcjonalności służebnością na rzecz obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi.

Przedstawione przez organ planistyczny w odpowiedzi na skargę stwierdzenie o konieczności zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej projektowanych terenów pod zabudowę jest oczywiste ale jednocześnie bardzo ogólne i nie może stanowić uzasadnienia obciążenia drogą publiczną i konsekwencjami jej istnienia tych konkretnych nieruchomości. Należałoby tu bowiem przedstawić oraz przeanalizować konkretne i – co istotne – indywidualne uwarunkowania techniczne, komunikacyjne, własnościowe itp. Tym bardziej, że kwestionowany plan miejscowy obejmuje relatywnie niewielki obszar, na którym znajdują się nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym. W demokratycznym państwie prawnym uzasadnieniem naruszenia zasady proporcjonalności i równości nie może być – jak tego chce organ planistyczny – założenie, zgodnie z którym w razie alternatywy między naruszeniem interesu jednej osoby oraz naruszeniem interesów wielu osób zawsze wybiera się naruszenie interesu jednej osoby, gdyż jest to rozwiązanie bardziej uzasadnione społecznie i ekonomicznie.

Niezasadny jest natomiast zarzut pełnomocnika skarżącej o braku ustalenia w planie miejscowym zasad scaleń i podziałów nieruchomości. Zasady te określono bowiem w § 5 pkt 1 karta terenu 001 podpunkt 11 lit. a b i c (szerokość frontu działki minimum 18 m, powierzchnia działki minimum 4,5 ara, kąt położenia granic wydzielonych działek w stosunku do pasa drogowego usytuowanego na terenie 1KDD od 85º do 95º) oraz w § 5 pkt 2 karta terenu 002 podpunkt 11 lit. a, b i c zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy, opierając się o art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a.