Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2449/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
657
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Energii
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 61a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Energii z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wydanie pisemnej interpretacji przepisów dotyczących ustawy o zapasach ropy naftowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] lipca 2017r.; 2. zasądza od Ministra Energii na rzecz skarżącego B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 614 (słownie sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 2449/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem [...] z dnia [...] września 2017 r. Minister Energii utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia[...] lipca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie pisemnej interpretacji na podstawie art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829, z póżń.zm.; dalej: u.s.d.g.)

Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i stanie prawnym.

Wnioskiem z dnia 23 czerwca 2017 r. Spółka B. Sp. z o.o., dalej: "Spółka", "wnioskodawca", skarżący) reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, dalej: "Prezes Agencji", na podstawie art. 10 ust. 1 u.s.d.g., o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów prawa.

Wnioskodawca sformułował następujące pytanie: "Czy w świetle art. 2 pkt 2 lit k) w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach, a także w związku z art. 2 pkt 19, art. 3 ust. 5 pkt 1 i pkt 2, art. 5 ust. 1, art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach, jak również § 2 pkt 9 w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 grudnia 2014 r., w sprawie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych objętych systemem zapasów interwencyjnych oraz wykazu paliw stanowiących podstawę do wyliczenia opłaty zapasowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1806) dokonanie czynności stanowiącej przywóz, w rozumieniu ustawy o zapasach, którego przedmiotem będzie produkt klasyfikowany do kodu CN 2710 19 29, który ze względu na swoje właściwości nie nadaje się do wykorzystania jako paliwa silnikowe, będzie skutkował nałożeniem kary pieniężnej przez Prezesa Agencji, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach, w związku z nieutworzeniem i nieutrzymywaniem zapasów obowiązkowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach.

Jak wynika z treści wniosku, Spółka stanęła na stanowisku, iż w świetle obowiązujących przepisów dokonanie czynności stanowiącej przywóz w rozumieniu ustawy o zapasach, którego przedmiotem będzie produkt klasyfikowany do kodu CN 2710 19 29, który ze względu na swoje właściwości nie nadaje się do wykorzystania jako paliwa silnikowe nie będzie skutkował nałożeniem kary pieniężnej przez Prezesa Agencji, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach, w związku z nieutworzeniem i nieutrzymywaniem zapasów obowiązkowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Prezes Agencji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w związku z art. 10 u.s.d.g. oraz art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.

Organ I instancji, przywołując poglądy zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1644/11, przyjął, iż przedmiotem interpretacji indywidualnej, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.s.d.g. mogą być wyłącznie sprawy, które odnoszą się do zakresu i zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek dokonania przez przedsiębiorcę świadczenia pieniężnego o charakterze publicznoprawnym, innego, niż podatek.

Według Prezesa Agencji, w rozpatrywanej sprawie, pod pozorem wniosku o wydanie interpretacji w zakresie nakładania kar pieniężnych, wnioskodawca wystąpił o wydanie interpretacji przepisów normujących sposób tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych. Powyższe przepisy nie mogą w ocenie organu stanowić przedmiotu interpretacji, zgodnie z art. 10 u.s.d.g. Obowiązek utrzymywania zapasów ropy naftowej lub paliw jest bowiem niepieniężny - sprowadza się do ograniczenia prawa do dysponowania określonymi ilościami ropy naftowej lub paliw, które producent lub handlowiec zobowiązany jest przeznaczyć na zapasy obowiązkowe ropy naftowej lub paliw.

Organ I instancji stanął również na stanowisku, iż wniosek o wydanie interpretacji w trybie art. 10 ust. 1 u.s.d.g., nie może dotyczyć przepisów, z którymi związane są jedynie dalsze konsekwencje prawne w postaci odrębnie uregulowanego obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. pełnomocnik Spółki wniósł zażalenie na ww. postanowienie Prezesa Agencji z dnia [...] lipca 2017 r.

Zarzucił postanowieniu Prezesa Agencji naruszenie: art. 61a k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. i w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej: "k.p.a."

W uzasadnieniu zażalenia Spółka podkreśliła, iż złożony przez nią wniosek spełniał wszystkie przesłanki wyznaczone przez art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tj. został złożony przez wnioskodawcę w jego indywidualnej sprawie, dotyczył określonego zdarzenia przyszłego, jego przedmiotem były przepisy nakładające na Spółkę obowiązek świadczenia daniny publicznej. Zatem organ nie miał prawa odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wydania pisemnej interpretacji przepisów.

Spółka podniosła, iż kary administracyjne nakładane są na podmiot, który nie wypełnił obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającego z innych przepisów. Wobec powyższego, bez ustalenia, czy został naruszony przepis nakładający obowiązek niepieniężny, nie jest możliwe stwierdzenie, czy będzie miał zastosowanie przepis umożliwiający nałożenie kary administracyjnej. Zatem do prawidłowej interpretacji przepisów dotyczących kar, niezbędne jest dokonanie wykładni przepisów odnoszących się do obowiązków, których naruszenie może skutkować ich nałożeniem.

Ponadto w ocenie Spółki całkowicie niedopuszczalne i sprzeczne ze standardami postępowania administracyjnego było działanie organu polegające na modyfikacji wniosku Spółki polegające na twierdzeniu, że jego przedmiotem są tak naprawdę inne przepisy , niż wynikające z samej treści wniosku.

Poza tym, jak wskazała strona skarżąca, Prezes Agencji dokonał już raz wykładni przepisów ustawy o zapasach dotyczących kar pieniężnych, wydając decyzje numer 3.6. w której zinterpretował przepis art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach, dotyczący kary pieniężnej za nieuiszczanie w należnej wysokości lub terminie opłaty zapasowej, o której mowa w art.. 21b ust. 12 ustawy o zapasach.

Tak więc w ocenie Skarżącej, organ niesłusznie uznał, że wniosek Spółki jako dotyczący de facto obowiązków o charakterze niepieniężnym jest niedopuszczalny.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Energii utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Agencji z dnia [...] lipca 2017 r., o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie pisemnej interpretacji na podstawie art. 10 u.s.d.g., co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, w związku z wnioskiem Spółki B. Sp. z o.o. z dnia 23 czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przepisy art. 63 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 63 ust. 2 ustawy o zapasach odnoszą się bezpośrednio do obowiązku nałożenia przez Prezesa Agencji kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości na producenta lub handlowca za niedopełnienie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw w przewidzianym terminie i wymaganej ilości. Powyższe przepisy ustawy o zapasach skierowane są więc do organu administracji, tj. Prezesa Agencji. Zaistnienie przesłanek zawartych w art. 63 ust. 1 pkt. 1 ustawy o zapasach, tj. niedopełnienie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw przez przedsiębiorcę, obliguje Prezesa Agencji do wszczęcia postępowania o jego ukaranie. Orzeczenie o ukaraniu następuje w formie decyzji administracyjnej, która jest aktem załatwiającym sprawę poprzez wskazanie wiążących konsekwencji wynikających z normy prawa materialnego dla danego stanu faktycznego. Organ odwoławczy stanął zatem na stanowisku, iż Spółka wystąpiła o interpretację przepisów, z których nie wynika obowiązek świadczenia przez niego daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, gdyż powołane przepisy są w istocie skierowane do organu administracji publicznej, jakim jest Prezes Agencji. Obowiązek zapłaty kary pieniężnej nie wynika ze wskazanych przepisów ustawy o zapasach, lecz z decyzji administracyjnej.

W ocenie Prezesa Agencji, zamiarem ustawodawcy nie było przyznawanie przedsiębiorcom uprawnień do uzyskania interpretacji przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia niepieniężnego. Do tego zaś doprowadziłoby w praktyce w tej konkretnie sprawie wydanie interpretacji przepisów dotyczących kar administracyjnych w związku z przepisami prawa materialnego, z których wynikają obowiązki świadczenia niepieniężnego przez przedsiębiorcę. Organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2015 r., VI SA/Wa 473/15, w którym sąd ten wypowiedział się o braku takiego uprawnienia w przepadku zapasów obowiązkowych.

Spółka w skardze z dnia 30 października 2017 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła przedmiotowemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 124 oraz 138 § 2 w zw. z art. 124 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia naruszającego przepisy postępowania tj

- art. 61a k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. poprzez niesłuszną odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy Spółka była uprawniona do zadania pytania dotyczącego kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o zapasach, które stanowią daninę publiczną, a zatem przepisy, na mocy których organ może takie kary nałożyć należą do zakresu przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej i jako takie mogą być przedmiotem wniosku o interpretację złożonego w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a organ pierwszej instancji ma obowiązek taki wniosek taki wniosek rozpatrzyć merytorycznie;

- art. 61 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. oraz w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie analizy wniosku Spółki - i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia - w całkowitym oderwaniu od jego treści oraz w sposób, który zniekształca jego sens, w celu uzasadnienia niezgodnej z prawem odmowy rozpatrzenia wniosku, co stanowi naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, a także niesłusznie ogranicza przysługujące Spółce uprawnienie wynikające z art. 10 u.s.d.g;

- art. 61a k.p.a. poprzez błędną odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, w której organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postępowania formułuje wnioski i oceny dotyczące merytorycznej zawartości wniosku Spółki, co wyklucza możliwość wydania postanowienia w ww. trybie;

- art. 61a k.p.a. poprzez błędne uznanie, że odmowa wszczęcia postępowania przez Prezesa Agencji była słuszna, choć Prezes Agencji nie wyjaśnił w swoim uzasadnieniu, która przesłanka wynikająca z tego przepisu zaistniała;

- art. 10 ust. 1 u.s.d.g. poprzez błędne uznanie, iż przedmiotem wniosku o wydanie interpretacji mogą być jedynie przepisy, których wnioskujący przedsiębiorca jest adresatem;

- art. 15 k.p.a. poprzez oparcie się przez organ na okolicznościach i argumentacji nie będącej przedmiotem analizy Prezesa Agencji, co narusza zasadę dwuinstancyjności.

Powołując się na powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Energii oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w całości oraz zwrot kosztów postępowania.

W ocenie Spółki organ I instancji w sposób nieuprawniony i niezgodny z prawem dokonał analizy wniosku Spółki. W konsekwencji wydał rozstrzygniecie w całkowitym oderwaniu od jego treści oraz w sposób, który zniekształca jego sens. Spółka zwróciła uwagę na powyższe naruszenie prawa w zażaleniu, jednak organ nie odniósł się do niego w zaskarżonym postanowieniu.

Ponadto, w ocenie skarżącej, Prezes Agencji przekroczył wyznaczone przez ustawodawcę w art. 61 a k.p.a. granice możliwości odmowy wszczęcia postępowania. Analizując szczegółowo treść wniosku organ rozpoczął de facto jego merytoryczne badanie, co uniemożliwiało wydanie postanowienia w trybie art. 61a k.p.a.

Skarżąca Spółka podniosłą ponadto, że kara pieniężna nakładana na podstawie przepisów ustawy o zapasach jest daniną publiczną.

Spółka powołała się na treść wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2017, sygn. II GSK 3556/15, w którym Sąd potwierdził, iż jako daninę publiczna należy rozumieć każdy obowiązek, który ciąży na jednostce, o ile ma podstawy w przepisach prawa publicznego, bez względu na to czy ma charakter pieniężny, czy niepieniężny.

Skarżąca podniosła, iż dokonany w sprawie stopień i zakres badania wniosku znacznie przekraczał dopuszczalne granice określone w art. 61a k.p.a, dotyczącym sytuacji, w których na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że postępowania nie powinno być prowadzone. W niniejszej sprawie - zdaniem Spółki - taka sytuacja nie miała miejsca, a Prezes Agencji powinien był wszcząć postępowanie.

Ponadto jak wskazała Spółka, zgodnie z art. 10 u.s.d.g. przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia prze/ przedsiębiorcę daniny publicznej. Zatem obowiązek świadczenia daniny publicznej musi wynikać z danego przepisu. Ustawa jednak nie wskazuje, że przedsiębiorca musi być adresatem tych przepisów. Ze specyfiki przepisów odnoszących się do kar pieniężnych wynika natomiast, że nigdy ich adresatem nie jest przedsiębiorca - zawsze jest nim organ administracyjny uprawniony do nałożenia kary. Zdaniem skarżącej, pogląd, iż przedmiotem wniosku nie mogą być kary pieniężne, pozostaje w sprzeczności z celem przepisu i orzecznictwem sadów administracyjnych.

Ponadto w ocenie Spółki Minister Energii naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż po raz pierwszy rozważał argumenty przemawiające przeciwko stanowisku Strony, które nie były przedmiotem analizy Prezesa Agencji. Doprowadziło to do sytuacji, w której kwestia uznania, że wniosek jest niedopuszczalny z tego powodu, że Spółka nie jest adresatem przepisu będącego przedmiotem wniosku, była analizowana tylko przez jeden organ.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

Ponadto w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga B. Sp. z o.o. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Przepis art. 10 ust. 3 u.s.d.g. stanowi natomiast, iż przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. Z kolei w myśl art. 10 ust. 5 u.s.d.g., udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia.

Przepis art. 10 u.s.d.g. określa zakres, elementy oraz procedurę wydania interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Zakresem interpretacji mogą zatem być objęte jedynie przepisy' prawne dotyczące świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne.

Prawidłowo w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wskazał, iż celem regulacji zawartej w art. 10 u.s.d.g. jest uzyskanie przez przedsiębiorcę pewności co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów prawa, z których wynika obowiązek świadczenia określonych danin publicznych. Wykładnia celowościowa rozważanego przepisu prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca w każdej sytuacji, kiedy przepisy prawne nakładające na niego obowiązek świadczenia daniny publicznej budzą wątpliwości, ma prawo wystąpić o taką interpretację (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt III AUa 198/16).

Nie zasługuje jednak na aprobatę wywód organu odwoławczego zawarty w decyzji z dnia [...] września 2017 r., że rozpatrując ww. przepis należy dojść do przekonania, iż wniosek o wydanie pisemnej interpretacji nie dotyczy przepisów prawa skierowanych do innych podmiotów, w tym organów administracji publicznej, do których należą przepisy o nakładaniu kar pieniężnych. Organ wskazał tu na przepisy art. 63 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 63 ust. 2 ustawy o zapasach, przewidujące nałożenie kary pieniężnej na podmiot, który nie dopełnia obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych, o którym mowa w art. 5 lub 24 ustawy o zapasach, w przewidzianym terminie i wymaganej ilości. Sąd nie podziela poglądu organu, który stwierdził, iż skierowanie przepisów o karach pieniężnych do odpowiednich podmiotów nakładających te kary, a nie wprost do przedsiębiorców, wyklucza możliwość domagania się pisemnej interpretacji w zakresie kreowanych tymi przepisami obowiązków przez przedsiębiorcę.

Należy podkreślić, iż w piśmiennictwie przyjmuje się, że użyty w art. 10 u.s.d.g. termin "daniny publicznej" (który nie został zdefiniowany w powołanym akcie prawnym) należy łączyć z obowiązkiem świadczenia (zazwyczaj pieniężnego) na rzecz państwa lub innego podmiotu publicznoprawnego w celu realizacji zadań o charakterze publicznym. Istotą takiego świadczenia jest przy tym jego powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter. Daninami publicznymi będą zatem w pierwszej kolejności podatki i opłaty, ale również cła, dopłaty, państwowe pożyczki przymusowe, wszelkiego rodzaju sankcje i kary pieniężne (por. Komentarz do art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, autor: Krzysztof Trzciński, system LEX Omega). Stanowisko co do zaliczania kar pieniężnych do katalogu danin publicznych w rozumieniu art. 10 u.s.d.g. znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2013 r. o sygn. akt II OW 134/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ właściwy do nałożenia kary pieniężnej, jest również organem właściwym do wydania pisemnej interpretacji co do zakresu zastosowania przepisu stanowiącego podstawę do jej nałożenia, na podstawie art. 10 u.s.d.g

Z kolei w wyroku z dnia 29 września 2017 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 3556/15 Naczelny Sąd Administracyjny (dostępny w bazie orzeczeń CBOiS) stwierdził, iż nietrafny był pogląd Sądu I instancji akceptujący stanowisko Ministra Gospodarki, zgodnie z którym organ ten może udzielać interpretacji o jakiej stanowi art. 10 ust. 1 u.s.d.g. tylko w odniesieniu do danin publicznych rozumianych jako świadczenia pieniężne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Zdaniem NSA bowiem, "Po pierwsze, gdyby rozumieć pojęcie daniny publicznej w sposób przyjęty przez Ministra i Sąd I instancji, to zasadniczo obowiązek udzielania interpretacji nałożony art. 10 ust. 1 u.s.d.g. nie miałby praktycznego ani normatywnego znaczenia, gdyż wszelkie interpretacje tak rozumianych danin mogłyby zostać dokonane w ramach przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej: o.p. Rozdział 1a o.p. dotyczy interpretacji przepisów prawa podatkowego. Zarówno art. 14a o.p. odnoszący się do interpretacji ogólnej oraz wyjaśnień ogólnych przepisów prawa podatkowego oraz art. 14b o.p. wskazujący na interpretację w indywidualnej sprawie obejmowałyby wszystkie zagadnienia dotyczące danin publicznych, gdyż stosownie do treści art. 2 § 1 pkt 1 i 4 o.p. przepisy ordynacji stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania właściwe są organy podatkowe, a także innych spraw z zakresu prawa podatkowego. W świetle tak rozumianego zakresu interpretacji na gruncie o.p. nie do obrony jest pogląd prezentowany w uzasadnieniu skarżonego wyroku, w myśl którego art. 10 ust. 1 u.s.d.g. dotyczyłby interpretacji w takim samym zakresie. Uregulowanie tej kwestii w odrębnej ustawie wprost prowadzi do wniosku, że zakres interpretacji o jakiej stanowi art. 10 ust. 1 u.s.d.g. odnosi się również do danin publicznych o charakterze niepieniężnym.

Po drugie, Sąd II instancji stoi na stanowisku, że użyte w art. 10 ust. 1 u.s.d.g. pojęcie daniny publicznej należy odnosić do wszelkich obowiązków ciążących na przedsiębiorcy, które mają charakter publiczny i nie są ekwiwalentne. Zatem pod pojęciem tak rozumianych danin publicznych należy rozumieć wszelkie obowiązki ciążące na podmiocie prawa, zarówno o charakterze osobistym, rzeczowym i pieniężnym (np. podatki). Zwrócić należy uwagę, że ten kontekst analizowanego pojęcia został zauważony przez TK, który w wyroku z dnia 20 listopada 2002 r., K 41/02, OTK-A 2002, nr 6, poz. 83 przyjął, że pojęcie ciężarów publicznych nie ogranicza się tylko do podatków, co jest konsekwencją art. 84 Konstytucji RP. Na gruncie tego przepisu każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Zatem ciężary i świadczenia to dwie różne kategorie ciążących na podmiotach obowiązków. Z kolei z art. 217 Konstytucji RP wynika, że podatki to daniny publiczne obok innych danin o jakich stanowi ten przepis. Analiza treści obu regulacji pozwala stwierdzić, że pojęcie danin publicznych jest kategorią szeroką, obejmuje obowiązki zarówno o charakterze pieniężnym, jak i niepieniężnym. Obowiązkami niepieniężnymi może być obowiązek świadczenia określonych usług lub czynności albo konieczność podjęcia nakazanych prawem działań na rzecz interesu społecznego. Dla uznania określonych obowiązków spoczywających na podmiocie za daninę publiczną istotne jest to, by realizacja tego obowiązku wiązała się z aktywnością, czyli jakąś formą działania lub zaniechania, zawsze powiązaną z ograniczeniem swobody decydowania o prawach przynależnych podmiotowi.".

Pogląd powyższy koreluje ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonym w wyroku z dnia 16 września 2014 r. w sprawie sygn. akt: VI SA/Wa 793/14 (dostępny w bazie orzeczeń CBOiS), który prezentuje stanowisko, iż kara pieniężna stanowi daninę pieniężną w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.s.d,g. Poglądy zawarte w powyższych orzeczeniach znajdują odniesienie w sprawie niniejszej i w ocenie Sądu zasługują na aprobatę.

Wykładnia celowościowa art. 10 u.s.d.g. wskazuje na to, że wprowadzenie omawianej regulacji jest podyktowane umożliwieniem zapewnienia przedsiębiorcy uzyskania uprzedniego stanowiska organu co do tego, czy planowane przez niego działanie nie będzie podstawą obciążenia go sankcjami karnoadministracyjnymi. Uzyskanie formalnego stanowiska organu w tej kwestii stanowić ma zabezpieczenie prawidłowej działalności przedsiębiorcy w ramach przyznanej mu prawnie swobody wykonywania działalności gospodarczej oraz uchronienie go przed niezamierzonym wykroczeniem poza ramy podlegające ochronie prawnej. Należy stwierdzić, iż omawiana instytucja prawna służy bezpieczeństwu obrotu gospodarczego, a tym samym przedsiębiorcom. Zarazem służy interesowi publicznemu, gdyż przeciwdziała niepożądanym z tego punktu widzenia przypadkom wykraczania przedsiębiorców poza sferę dopuszczoną prawem.

Reasumując, należy stwierdzić, iż organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. uznając, iż w sprawie występuje bezwzględna przeszkoda do wszczęcia postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji (art. 10 u.s.d.g.). Nieprawidłowo bowiem uznały, iż nie jest dopuszczalnym wszczęcie postępowania w sprawie na wniosek Spółki z uwagi na do wydania decyzji brak jest podstawy prawnej. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania o wydanie pisemnej interpretacji na wniosek strony z dnia 13 czerwca 2017 r. były nieprawidłowe poglądy organów obydwu instancji w zakresie pojęcia "danina publiczna" oraz wykluczenie z zakresu działania art. 10 u.s.d.g. przypadku, w którym strona domaga się a priori wyjaśnienia, czy podjęte przez nią działania, opisane w stanie faktycznym wniosku o udzielenie pisemnej interpretacji, będą zgodne z prawem, czy też wypełnią przesłanki nałożenia na nią kary pieniężnej.

Za nieprawidłowe należało też uznać przyjęte przez organ niejako na marginesie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko, iż wniosek strony zmierzał do obejścia prawa, bowiem - w ocenie organu - zamiarem ustawodawcy nie było przyznanie prawa do uzyskania interpretacji przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia niepieniężnego.

Zdaniem Sądu przedsiębiorca, czyli Spółka, miała prawo a priori domagać się wydania pisemnej interpretacji w zakresie wystąpienia - bądź nie - jednej z przesłanek normy penalizującej określone zachowanie strony, jakie miało być przedmiotem jej działalności gospodarczej.

Rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania wydane przez organ I instancji i niezasadnie zaakceptowane przez organ odwoławczy, w sposób istotny naruszają zatem art. 61a k.p.a. w zw. z art. 10 u.s.d.g., albowiem przyjmując powyższe poglądy i wskazania, należy wniosek strony o wydanie pisemnej interpretacji rozpatrzyć merytorycznie.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

.