Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 91/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a i 8, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi I. B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki części sieci niskiego napięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowalnych przez Spółkę A na działce nr [...] w P., gm. D., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: PINB, organ I instancji) nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny uprawniający do wykonywania na działce robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę wykonanej na ww. działce części sieci niskiego napięcia, składającej się z trzech słupów o konstrukcji strunobetonowej, wykonanych bez pozwolenia na budowę i bez tytułu cywilno- prawnego uprawniającego do wykonywania robót budowlanych na działce, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Na skutek odwołania złożonego przez Spółkę A, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wykonane roboty nie stanowiły remontu ani bieżącej konserwacji, dlatego prawidłowo zostały zakwalifikowane jako przebudowa linii energetycznej i zastosowany tryb określony w art. 50-51 ustawy Prawo budowalne lecz przedwcześnie wydano nakaz rozbiórki. Wyjaśniono, że tryb określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy winien znaleźć zastosowanie tylko, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zakwestionowano przyjętą przez organ szeroką wykładnię pojęcia "zgodności z prawem" uznającą, że postępowanie naprawcze musi być zgodne także z prawem cywilnym. Działanie takie uznano za nieprawidłowe. Przywołano uchwałę NSA z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. II OPS 2/10, w której stwierdzono, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Organ nie mógł zatem żądać od inwestora wykazania się zgodą właściciela nieruchomości, jako przesłanką do legalizowania wykonanych robót budowlanych.

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli M. i G.K., zaś WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Ol 449/15 skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż poza sporem pozostaje okoliczność, że na działce nr [...], położonej w miejscowości P., gm. D. istniała linia niskiego i średniego napięcia, wybudowana ok. 1971r. Jak oświadczył inwestor, w dniu [...] 2012r. rozpoczął sporne roboty budowalne polegające na wymianie słupów. Z akt sprawy wynika jednak, że nowe słupy nie zostały posadowione w miejsce pierwotnych lecz - ze względów technologicznych - w niewielkiej odległości od pierwotnych słupów. Prawidłowo organ nadzoru ocenił, że roboty budowlane nie stanowiły bieżącej konserwacji lub remontu, lecz przebudowę, gdyż samowolne wykonanie tych robót budowalnych, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowalne, wymagało uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Taką decyzją nie legitymował się inwestor, wobec czego organ nadzoru winien prowadzić postepowanie według trybu uregulowanego w art. 50 - art. 51 ww. ustawy. Sąd obszernie przytoczył treść uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. II OPS 2/10, wskazując, że nie można uchwały tej interpretować w taki sposób, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 - art. 51 pr.bud. zwalnia ona całkowicie organy nadzoru budowalnego z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest bowiem sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowalne - przez złożenie stosowanego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie.

Wskazano, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie. Nie ustalił kiedy rozpoczęto roboty budowalne i kto był wówczas właścicielem działki nr [...]. Zgodnie z oświadczeniem inwestora roboty rozpoczęto w dniu [...] 2012r. a zakończono w dniu [...] 2012r. Z wydruku z księgi wieczystej wynika tymczasem, że działka nr [...] stała się własnością pp. M. i G.K. w dniu [...] 2012r., czyli w toku prowadzonej inwestycji. Inwestor stwierdził także, że w dacie rozpoczęcia inwestycji dysponował zgodą ówczesnego właściciela terenu na wykonanie przedmiotowej wymiany słupów. Brak weryfikacji tych twierdzeń nie pozwala na ocenę, że to skarżący byli rzeczywiście dysponentem terenu inwestycji i to ich zgodą na dysponowanie działką nr [...] na cele budowlane, w dacie rozpoczęcia inwestycji, winien legitymować się inwestor. Wskazano także, iż rozpoczęcie przez inwestora, który utracił prawa do dysponowania nieruchomością, budowy obiektu budowlanego może mieć dla niego ujemne skutki, jednakże ich ocena jest dokonywana na podstawie przepisów prawa cywilnego, pozostając poza sferą regulacji Prawa budowalnego. Stwierdzono, że w sprawie nie dokonano żadnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać za prawidłowy wniosek, że przedmiotowe samowolne wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tylko zaś takie bezsporne ustalenie stanowi podstawę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie usunąć braków postępowania wyjaśniającego, gdyż naruszyłby art. 136 K.p.a.

Po zwrocie akt sprawy PINB, w toku postepowania wyjaśniającego, wezwał inwestora do przedstawienia dokumentów zezwalających lub nie na wykonanie robót budowlanych na działce nr [...], oświadczenia świadków, wskazania świadków na okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych na ww. działce oraz na okoliczność posiadania zgody na prowadzenie robót na działce lub brak takiej zgody. W odpowiedzi Spółka A pismem z 23 grudnia 2015r. wyjaśniła, że w dniu [...] 2012r. przystąpiono do wymiany przewodów i słupów na działce nr [...] w P., zaś w dniu [...] 2012r. dokonano całkowitego zakończenia prac. Podano, że wykonawca prac uzgodnił ich zakres - wykonanie słupów i przewodów - z właścicielami terenu według stanu na dzień [...] 2012r., a na ten dzień pp. G. i M.K. nie byli właścicielami ww. działki. Ponieważ nie przedstawiono żadnego dokumentu na potwierdzenie posiadanego prawa do terenu, a jedynie wskazano na korzystanie z nieruchomości na zasadach posiadania służebności gruntowej, PINB ponownie wzywał Spółkę pismami z: 12 maja 2016r., 16 czerwca 2016r. i 7 lipca 2016r. o przedstawienie dokumentów potwierdzających wystąpienie do Sądu o ustalenie prawa do korzystania z ww. nieruchomości na cele budowalne. W odpowiedzi Spółka A w dniu 25 lipca 2016r. przesłała wniosek skierowany do sądu rejonowego o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej o treści odpowiadającej służebności przesyłu na działce nr [...] obręb [...]. Poinformowano, że nowym właścicielem działki nr [...] jest I.K., która upoważniła do jej reprezentowania dotychczasowego pełnomocnika pp. K. tj. D.K.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], działając na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 290, ze zm) dalej: pr.bud., Spółce A w terminie 3 miesięcy, od dnia gdy decyzja stanie się ostateczna, rozbiórkę części sieci niskiego napięcia wykonanej na działce nr [...] położonej w miejscowości P. gm. D. składającej się z 3 słupów konstrukcji strunobetonowej wykonanych bez pozwolenia na budowę oraz tytułu cywilno-prawnego uprawniającego do wykonania robót budowlanych na ww. działce.

W motywach uzasadnienia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zastosowano się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2015r. Organ wystąpił do inwestora o przedstawienie wszelkich dokumentów obrazujących realizację wykonanych robót budowlanych, jak również żądając udokumentowania posiadania tytułu do terenu celem przeprowadzenia wskazanych robót. Potwierdzono, że wykonane prace nie stanowiły bieżącej konserwacji lub remontu stosownie do treści art. 3 pkt 8 pr.bud. lecz przebudowę polegającą na wykonaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak m.in.: powierzchnia zabudowy, wysokość, długość czy szerokość (art. 3 pkt 7 ww. ustawy). Stwierdzono, że aby takie prace mogły być wykonane inwestor powinien być właścicielem terenu, na którym planuje inwestycję lub posiadać zgodę właściciela terenu na prowadzenie robót budowalnych. Podniesiono, że organ nadzoru kilkakrotnie występował do wykonawcy prac o przedstawienie takiego prawa (dokumentu), który umożliwiałby prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie sieci niskiego napięcia na działce nr [...] składającej się z trzech słupów, lecz poza wskazaniem okresu ich wykonania od [...] 2012r. do [...] 2012r. nie przedstawiono takiego prawa. Wyjaśniono nadto, że organ nie prowadzi postępowania ws. legalizacji budowy sieci niskiego napięcia w latach 1960-1980 lecz sprawę dotyczącą wykonania 3 słupów na działce nr [...]. Mimo wielu wezwań inwestor nie udowodnił, że miał prawo do realizacji inwestycji na wskazanej działce, gdyż wniosek o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej nr [...] obr. [...] nie odnosi się do robót wykonanych w 2012r.

Od tej decyzji odwołanie złożyła Spółka A wnosząc o jej uchylenie wobec naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydanie decyzji tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób dokładny i wyczerpujący, art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i nie ustalenie wpływu postępowania sądowego na postępowanie administracyjne, art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że inwestycja z 2012r. była przebudową, podczas gdy inwestycja ta stanowiła bieżącą konserwację i remont urządzeń przesyłowych, co skutkowało orzeczeniem bezpodstawnej rozbiórki; nieuprawnionym przyjęciem, że postępowanie przez Sądem Rejonowym w O. [...] nie odnosi się do inwestycji z 2012r., podczas gdy postępowanie to ma istotny wpływ na wynik tego postępowania. Nadto zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy podlega ono obligatoryjnemu zawieszeniu. Wskazano na naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 pr.bud. poprzez błędną wykładnię i orzeczenie bezpodstawnego nakazu rozbiórki. Podkreślono, że w ocenie odwołującego postępowanie przed sądem powszechny ma istotny wpływ, gdyż dotyczy nabycia prawa przez zasiedzenie, a zatem przedmiotem tego postępowania jest tytuł prawny do nieruchomości zwłaszcza, że datą nabycia przez zasiedzenie jaką wskazano jest dzień 5 grudnia 2010r., a więc data przed zrealizowaniem inwestycji. Jeśli sąd potwierdzi taką datę, to oznaczać to będzie, iż odwołująca miała tytuł prawny do zrealizowania inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W motywach uzasadnienia przedstawiono przebieg dotychczasowego postepowania, jak również podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. art. 51 ust 1 pkt 1 pr.bud. oraz wywody dotyczące istoty postępowania naprawczego, które winno umożliwić doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowalnych. Najbardziej radykalny sposób przywracania porządku prawnego to nakaz rozbiórki, który musi być stosowany w ostateczności. Potwierdzono, że zmiana przebiegu części linii energetycznej doprowadziła do zmiany stanu pierwotnego, a nie jego odtworzenia, zatem nie można w sprawie mówić o remoncie czy bieżącej konserwacji. W ocenie WINB przyjęta przez organ I instancji kwalifikacja wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] prawidłowo wskazuje, że miała miejsce przebudowa linii energetycznej i w związku z tym właściwie zastosowano tryb z art. 50-51 pr.bud. Ustalenia te nadto potwierdzone zostały w wyroku WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2015r. sygn. II SA/Ol 449/15.

Wyjaśniono nadto, że PINB przyjął rozszerzającą wykładnię pojęcia "zgodności z prawem" uznającą, że postępowanie naprawcze winno doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem cywilnym. Działanie takie uznano za nieprawidłowe. Przytoczono uchwałę NSA z 10 stycznia 2011r. sygn. II OPS 2/10, w której stwierdzono, że art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Nie można zatem żądać od inwestora wykazania się zgodą właściciela nieruchomości, jako przesłanką do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Stwierdzono, że okoliczność braku zgody właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i nie ma wyłącznego wpływu na możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pr.bud., decydujące znaczenie ma możliwość techniczna doprowadzenia do zgodności z przepisami tj. możliwość wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Wyjaśniono, że po wyroku Sądu w tej sprawie i zwrocie akt organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie daty rozpoczęcia robót budowlanych, nie zweryfikował innymi dowodami oświadczeń inwestora, oraz nie ustalił kto był w dacie rozpoczęcia robót właścicielem działki nr [...]. Poprzestano na oświadczeniu inwestora, nie podjęto próby uzyskania stanowiska poprzednich właścicieli, czy wykonawcy w dacie rozpoczęcia robót posiadali ich zgodę na takie prace. Wobec tego decyzję PINB należało uchylić, gdyż kluczową kwestią jest brak przeprowadzenia przez organ I instancji jakichkolwiek ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby zweryfikować możliwość doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem tj. możliwości wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w oparciu o orzeczenie techniczne w zakresie zgodności z przepisami, w tym warunkami technicznymi dt. Sieci energetycznych. Ustaleń istotnych w sprawie organ odwoławczy zaś nie mógł dokonać w trybie art. 136 k.p.a. gdyż naruszyłby ten przepis. Wyjaśniono, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy PINB weźmie pod uwagę stanowisko organu odwoławczego, jak i powołane zalecenia wyroku WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2015r. Organ winien ustalić tytuł prawny inwestora w czasie rozpoczęcia robót budowlanych do działki nr [...], na podstawie wyroku SR w O. w przedmiocie zasiedzenia służebności przesyłu lub też ustalenia zeznań świadków tj. ówczesnych właścicieli i wykonawcy tych robót na okoliczność wyrażenia zgody na ich realizację.

Na tę decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył pełnomocnik I.K. zarzucając jej naruszenie:

- prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że okoliczność braku zgody właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowalnych stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i nie ma wyłącznego wpływu na możliwość postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pr.bud., podczas gdy organ odwoławczy pomija, że art. 52 ust. 1 pkt 2 pr.bud. (winno być 51 ust. 1 pkt 2 ) wymaga doprowadzenia do "stanu zgodności z prawem", a to oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- naruszenie przepisów postepowania, a konkretnie:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na pominięciu braku współdziałania ze strony Spółki A w ustaleniu stanu faktycznego, przy bierności ze strony inwestora cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy ma spoczywać na tych organach, oraz nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, z którego w sposób oczywisty wynika, że inwestor wskazane roboty wykonał bez zgody właścicieli nieruchomości, wobec czego uchylona decyzja organu I instancji była prawidłowa;

b) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji merytorycznie prawidłowej i odpowiadającej prawu;

c) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów państwa i nakazanie poszukiwanie dowodów na poparcie twierdzeń w istocie zmierzających do zalegalizowania samowoli budowalnej w efekcie naruszenia praw skarżącej jako właścicielki nieruchomości;

d) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w O. z sprawie [...] jest sprawą kluczową dla rozstrzygnięcia tego postępowania, podczas gdy postępowanie to nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż wniosek Spółki dotyczy stwierdzenia zasiedzenia służebności gruntowej, które zostały rozebrane, a nowa linia położona obok nie może być nim objęta.

Wobec wskazanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 23 marca 2017r. pełnomocnik skarżącej przedłożył do akt kserokopię opinii biegłego dotyczącej przebiegu zasiedzenia służebności gruntowej, w której przedstawiono lokalizację przebiegu linii średniego i niskiego napięcia na działce skarżącej nr [...] obręb [...] wraz z zaznaczoną lokalizacją słupów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Ol 449/15. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości (zob. A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Zatem skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (v: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa. gov.pl - dalej jako: CBOSA). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a sąd zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Ponadto, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (v: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt I FSK 613/08, publ. CBOSA). Twierdzenie powyższe pozostaje również aktualne w zakresie związania oceną prawną organu administracji publicznej, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie.

Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2015r. mają zatem pierwszorzędne znaczenie. Zdaniem Sądu w rzeczonej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca na gruncie tej sprawy. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku.

W uzasadnieniu wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Ol 449/15 wyroku WSA wskazał, że w sprawie dotyczącej wykonanych robót budowalnych polegających na rozbiórce części sieci niskiego napięcia na działce nr [...] obręb [...], gm. D. należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w toku którego należało ustalić, kiedy rozpoczęto roboty budowalne i kto był wówczas właścicielem działki nr [...]. Zgodnie bowiem z oświadczeniem inwestora roboty rozpoczęto w dniu [...] 2012r. a zakończono w dniu [...] 2012r., natomiast z wydruku z księgi wieczystej wynika, że działka nr [...] stała się własnością pp. M. i G.K. w dniu [...], czyli w trakcie prowadzonej inwestycji. Inwestor stwierdził, że w dacie rozpoczęcia inwestycji dysponował zgodą ówczesnego właściciela terenu na wykonanie przedmiotowej wymiany słupów. Wskazano w wyroku, że brak weryfikacji tych twierdzeń nie pozwala na ocenę, że to skarżący byli rzeczywiście dysponentem terenu inwestycji i to ich zgodą na dysponowanie działką nr [...] na cele budowlane, w dacie rozpoczęcia inwestycji, winien legitymować się inwestor. Stwierdzono, że w sprawie nie dokonano żadnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać za prawidłowy wniosek, że przedmiotowe samowolne wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tylko zaś takie bezsporne ustalenie stanowi podstawę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w rzeczonym postępowaniu sądowym jest decyzja kasacyjna WINB w sprawie prowadzonej, w ramach art. 50 - art. 51 pr.bud., legalizacji wykonanych robót budowlanych w warunkach samowoli bez posiadanego pozwolenia na budowę. W powołanym wyżej wyroku Sądu przesądzono, że prowadzone na działce nr [...] przez Spółkę A roboty budowlane polegające na wykonaniu słupów o konstrukcji strunobetonowej w miejsce poprzednio istniejącej sieci niskiego i średniego napięcia stanowią przebudowę linii energetycznej, o której mowa w art. 3 pkt 7a pr.bud., nie zaś jak podnosi inwestor bieżącą konserwację czy remont, o których mowa w art. 3 pkt 8 pr.bud. Z tego też względu należy w tej sprawie zastosować tryb określony w art. 50-51 ww. ustawy. We wskazaniach znalazły się zalecenia dotyczące przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego w zakresie, w szczególności określenia dokładnego czasu ich przeprowadzenia oraz ustalenia, kto był właścicielem tej działki w dacie rozpoczęcia robót, jak również ustalenia czy inwestor posiadał tytułu prawny do nieruchomości na cele budowlane w dacie rozpoczęcia inwestycji. W ocenie Sądu nie budziło bowiem wątpliwości, że pp. G. i M.K. stali się właścicielami tej działki dopiero w dniu [...] 2012r., zatem w trakcie realizacji ww. robót.

Wbrew zaleceniom Sądu organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami postepowania administracyjnego, bowiem poza wystąpieniem do inwestora o przedstawienie wszelkiej dokumentacji związanej z realizacją robót i ich zakresem oraz żądaniem przedstawienia dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do działki na cele budowlane, nie przeprowadził i nie dokonał żadnych ustaleń we własnym zakresie. Mimo jednoznacznych wskazówek Sądu nie ustalono kto w dacie rozpoczęcia realizacji robót, według daty wskazanej przez inwestora, był właścicielem działki nr [...] gm. D., oraz czy właściciel ten bądź właściciele udzielili zgody na realizację robót budowlanych na swojej nieruchomości. Wprawdzie organ I instancji kilkakrotnie występował do Spółki o przedstawienie takich informacji lecz nie uzyskując ich nie podjął żadnych działań we własnym zakresie w celu uzyskania wiadomości co do właściciela tej działki w dacie rozpoczęcia inwestycji. Okoliczność powyższa ma istotne znaczenie dla rozpoznania tej sprawy, na co słusznie wskazał w skarżonej decyzji organ odwoławczy, gdyż w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2015r. znalazła się wiążąca ocena prawna, iż rozpoczęcie przez inwestora, który utracił prawa do dysponowania nieruchomością, budowy obiektu budowlanego może mieć dla niego ujemne skutki, jednakże ich ocena jest dokonywana na podstawie przepisów prawa cywilnego, pozostając poza sferą regulacji Prawa budowalnego. W tym zakresie niezbędne jest zatem ustalenie jednoznacznie, czy inwestor w momencie rozpoczęcia robót posiadał tytułu do nieruchomości na cele budowalne, bowiem nie budzi wątpliwości, że od chwili nabycia prawa własności działki przez pp. K. takiego tytułu już nie posiadał.

Reasumując, prawidłowo wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wykazał fakt wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto przekazując sprawę organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz jakimi środkami dowodowymi można te okoliczności ustalić i wykazać.

W tym miejscu należy także wskazać, że w skarżonej decyzji WINB nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem organ odwoławczy nie nakazał zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym dotyczącej zasiedzenia służebności przesyłu, a jedynie zasugerował, iż posiadanie tytułu prawnego na cele budowalne w dacie rozpoczęcia robót budowalnych na działce nr [...] może stanowić, bądź to uzyskany wyrok SR w O. w przedmiocie zasiedzenia służebności przesyłu, bądź też zeznanie świadków, poprzednich właścicieli tej działki, na okoliczność posiadania tytułu przez Spółkę do jej dysponowania na cele budowlane w związku z realizacją robót stanowiących przebudowę sieci niskiego napięcia.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.