Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 411/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 58 par. 1 pkt 1, par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędzia WSA: WSA Inga Gołowska Sędzia WSA: WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi C. A. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikro i małego przedsiębiorcy postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Grodzkiego Urzędu Pracy w K. działający w imieniu Prezydenta Miasta K. (dalej odpowiednio: Dyrektor lub Prezydent) pismem z dnia 16 lutego 2021 r. nr [...], poinformował C. A. (dalej: Skarżąca) o negatywnym rozpoznaniu wniosku z dnia 1 lutego nr [...] w przedmiocie udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikro i małego przedsiębiorcy. Jak wynika z treści pisma, podstawą negatywnego rozpoznania wniosku jest informacja, iż w dniu 30 listopada 2020 r. Skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD 47.72.Z, jako rodzaju przeważającej działalności gospodarczej, który upoważniałby Skarżącą do ubiegania się o dotację.

Na powyższą informację Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o "zmianę decyzji i przyznanie dotacji na pokrycie bieżących kosztów działalności gospodarczej".

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga podlegała odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, dokonywana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjno-prawnych sensu largo, tj. spory co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim ani więzami zależności organizacyjnej ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś ów podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowo-administracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16).

Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Tymi władczymi formami są:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.).

Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien statuować konkretny przepis prawa.

W zaskarżonej informacji Dyrektor, który jest jednostką zapewniającą obsługę zadań Prezydenta m.in. w zakresie przyznawania instrumentów prawnych finansowanych z Funduszu Pracy w następstwie ograniczeń spowodowanych występowaniem pandemii COVID-19, negatywnie rozpatrzył wniosek o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów działalności gospodarczej mikro przedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy, przyznawanej na podstawie art. 15zze4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa o COVID 19).

Możliwość zaskarżenia tego rodzaju informacji organu powinna być rozpatrywana w ramach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona informacja nie mogła zostać uznana za decyzję, nawet przy zastosowaniu tzw. domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (tak np. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II GPS 2/13; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście należy odwołać się do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy o COVID 19. Analiza rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia pozwala stwierdzić, czy możliwe jest zakwalifikowanie zaskarżonej informacji jako decyzji administracyjnej, czy też jako czynności materialno-technicznej.

Należy zauważyć, że ustawodawca w przepisach analizowanej ustawy o COVID 19 wprost wskazał przypadki, w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej. Są to:

- art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 – decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty;

- art. 15ga ust. 12 – decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku;

- art. 15gg ust. 26 – decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID 19;

- art. 15zv – decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego.

Dodać należy, że w każdym z w/w przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 ustawy o COVID 19 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 ustawy o COVID 19 - do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego).

Tymczasem, zgodnie z art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID 19, na podstawie którego wydano w niniejszej sprawie zaskarżoną informację, starosta może udzielić ze środków Funduszu Pracy jednorazowo dotacji na pokrycie kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 września 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, określonymi tam kodami. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku informacji ujętej w piśmie z dnia 22 stycznia 2021 r. nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Ponadto, określenie zawarte w art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID 19, że "starosta może na podstawie zawartej umowy" wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia.

W ocenie Sądu, odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID 19 nie można zakwalifikować jako czynność materialno-techniczną, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kategoria czynności materialno-technicznej musi bowiem spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które:

1) nie są decyzją ani postanowieniem;

2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi;

3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego;

4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy);

5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (tak np. postanowienie NSA z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 3330/19).

Dla oceny możliwości zakwalifikowania zaskarżonej informacji, jako aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., istotne znaczenie ma fakultatywność działania organu. Jak wskazano bowiem w art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID 19 starosta może przyznać przedsiębiorcy dofinansowanie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że nawet w przypadku spełnienia przez przedsiębiorcę kryteriów przyznania pomocy, organ nie ma obowiązku przyznania tego rodzaju dofinansowania.

Odmowa przyznania dofinansowania w istocie bowiem oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Brak obowiązku przyznania dofinansowania, nawet w razie spełnienia podstawowych warunków przyznania pomocy sprawia, że regulacja zawarta w art. 15zze4 ustawy o COVID nie zawiera kryteriów prawnych, wedle których możliwa byłyby kontrola zgodności z prawem odmowy przyznania tego rodzaju pomocy. Ponadto, również sama forma przyznania dofinansowania, tj. umowa, wskazuje na dobrowolny charakter przyznania dofinansowania. Podobne regulacje znajdują się w np. art. 15zzc, art. 15zze, czy art. 15 zze2 ustawy o COVID 19.

Powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie o COVID 19. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy.

Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (por. postanowienie NSA z dnia z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 452/19). Trzeba mieć jednak na uwadze kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek. W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro "starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej.

W powyższym kontekście dodać należy, że ustawodawca w niektórych przypadkach przewidział tzw. postępowania hybrydowe (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 787/17, czy postanowienie WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. I SA/Kr 148/21), w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Zauważyć jednak należy, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy do czynienia w przypadku dofinansowania na podstawie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 744/17).

W konsekwencji, skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest informacja Dyrektora z dnia 16 lutego 2021 r. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być przez Sąd rozpoznawana. Wskazane wyżej powody odrzucenia skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej zwalniają sąd z konieczności ustosunkowywania się do spornej między stronami kwestii co do możliwości przyznania dofinansowania, o odrzuceniu skargi zadecydowały bowiem kwestie formalne.

Tytułem wyjaśnienia Sąd wskazuje, że co prawda Prezydent pouczył Skarżącą o prawie zaskarżenia swojego pisma do sądu administracyjnego, to jednak pouczenie to było błędne. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, błędne pouczenie o prawie wniesienia skargi nie tworzy prawa do skargi. O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Właściwości sądu administracyjnego nie można wyprowadzić z wadliwego pouczenia organu administracji publicznej (por. np. postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 228/16 oraz postanowienie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 314/16).

Wobec ustalenia więc, iż kontrolowana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a orzekł jak w sentencji postanowienia.