Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 15/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 29
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, ust. 2, art. 50 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant asystent sędziego Bartłomiej Hamadyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2017r. sprawy ze skargi M. Cz. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do budowy budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...]., nr [...], o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego przy ul. [...] we W., na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-9, obręb [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] M. Cz. zgłosił Prezydentowi W. zamiar budowy na opisanej wyżej nieruchomości, budynku gospodarczego o powierzchni nie większej niż 35 m2. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Prezydent Wrocławia nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia budowy budynku gospodarczego (ustalając, że jego powierzchnia wynosi 36,55 m2 ) przez złożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w terminie do dnia [...] pod rygorem wydania decyzji o sprzeciwie.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, zgłaszający podniósł, że organ w sposób nieuprawniony dokonał wyliczenia powierzchni zabudowy która rzekomo przekracza 35 m2. Dla potwierdzenia swojego stanowiska przedstawił skorygowane projekty i rysunki. Stwierdził nadto, że planowane zamierzenie nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z powołanej przez niego interpretacji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Prezydent W. powołując się między innymi, na art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] wniósł sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego. Organ wskazał, że objęty zgłoszeniem obiekt będzie przekraczał powierzchnię 35 m2 (będzie miał powierzchnię 36,55m2) a ponadto na jego realizację konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzji takiej, pomimo nałożonego w tym względzie obowiązku zgłaszający dotychczas nie przedłożył. Organ wskazał także, że teren zainwestowania podlega ochronie konserwatora zabytków gdyż ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków, zatem wszystkie kwestie związane z ochroną konserwatorską muszą być rozstrzygnięte na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy w drodze uzgodnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. Cz. zarzucając, że organ błędnie określił powierzchnię zabudowy planowego budynku oraz bezpodstawnie żąda dostarczenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem odwołującego się nieprawdziwe jest też twierdzenie, że wszystkie kwestie dotyczące ochrony konserwatorskiej muszą być rozstrzygnięte na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewoda D. nie uwzględnił powyższego odwołania uznając zasadność kwestionowanego sprzeciwu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi, którego należy dokonać w terminie co najmniej 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowalnych, wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić wywczas, gdy w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (art. 30 ust. 5). Po myśli art. 30 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, organ wnosi sprzeciw jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1); budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub przepisy (pkt 2); zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 w miejscu w którym taki obiekt istnieje (pkt 3).

Odnosząc przywołane regulacje do rozpoznawanej sprawy, organ stwierdził, że budynek gospodarczy objęty badanym zgłoszeniem spełnia wymagania art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w szczególności, zgodnie z dokonaną przez zgłaszającego korektą powierzchnia zabudowy projektowanego budynku wynosi 34,9 m2), tym samym zamiar jego budowy podlega zgłoszeniu. W ocenie organu realizacja tego obiektu wymaga jednak uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jako "pozwolenia wymaganego odrębnymi przepisami". Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Według art. 59 ust. 2 u.p.z.p, przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Analizując przytoczoną wyżej regulację prawną Wojewoda przyjął, że pomimo pewnej polaryzacji poglądów orzecznictwa, dominuje stanowisko, że każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę chyba, że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym trwająca do roku (tak NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2007 r. II OSK 1069/06, LEX nr 355485, z dnia 26 stycznia 2012 r. II OSK 2144/10, LEX nr 113087 i z dnia 9 maja 2013 r. II OSK 5/12).

Zdaniem organu odwoławczego konkluzja, że na realizację przedmiotowego budynku gospodarczego konieczne było uprzednie uzyskanie przez zgłaszającego decyzji o warunkach zabudowy podyktowana jest analizą kształtu oraz skali zamierzenia, który wynika z rysunków załączonych do zgłoszenia. Według koncepcji inwestora planowany budynek miałby długość 7,70 m, szerokość od 4 m do 5,5 m (przy powierzchni zabudowy wynoszącej 34,9m 2) oraz wysokość 4,15 m (w kalenicy; do gzymsu – 3,15). Dach zaplanowano jako dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych wynoszącym 8%. Według Wojewody, budowa budynku gospodarczego o tak dużych gabarytach jest niewątpliwie zmianą sposobu zagospodarowania terenu, w rozumieniu przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

W świetle przedstawionych okoliczności organ uznał, że kwestionowany sprzeciw jest uzasadniony. Jeżeli bowiem organ architektoniczno-budowlany ustali, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem prowadzą do zmiany zagospodarowania terenu a inwestor nie legitymuje się decyzją ostateczną o warunkach zabudowy, to zasadnym jest wniesienie sprzeciwu, ponieważ budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza "inne przepisy" o których mowa w art.30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowalne.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. Cz. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił organowi błędną wykładnię art.59 ust. 1 u.p.z.p oraz niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Zarzucając powyższe wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Rozszerzając zarzut błędnej wykładni przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. skarżący wskazał, że organ odwoławczy pominął zapisane w zdaniu drugim odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 ww. ustawy. Z uwagi na treść tego przepisu odpowiednio zastosować można jedynie przepis pkt 2 powyższego ustępu. Skarżący zauważył także, że art. 59 ust. 2 u.p.z.p. niejako sankcjonuje ustalenia zawarte w ust. 1, wraz z koniecznością odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 2 zwalniającego z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku realizacji inwestycji nie wymagających pozwolenia na budowę. Dodatkowym potwierdzeniem powyższej wykładni jest art. 59 ust. 2a, który wskazuje dwa rodzaje inwestycji zwolnionych z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, które mimo tego wymagają ustalenia warunków zabudowy tj. budynków jednorodzinnych i stacji transformatorowych o podanych parametrach.

Poddając w wątpliwość argumentację organów, zgodnie z którą, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy nawet ta, która zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, skarżący zauważył, że przy takiej wykładni, konieczne byłoby ustalenie warunków zabudowy także dla obiektów budowlanych stanowiących budowlę – takich jak ogrodzenie w postaci muru, czy też obiektów małej architektury jak piaskownica czy huśtawka. Trudno jednak wyznaczyć linię zabudowy, czy też geometrię dachu dla ogrodzenia, huśtawki czy piaskownicy.

Zdaniem skarżącego, istotna jest także wykładnia celowościowa Prawa budowlanego i u.p.z.p. Intencją ustawodawcy było bowiem uproszczenie i odformalizowanie zasad budowy niewielkich obiektów, które nie wywołują negatywnego wpływu na zagospodarowanie przestrzenne. Autor skargi powołał także liczne orzeczenia sądów administracyjnych prezentujących wykładnię wskazanych wyżej przepisów prawa odmienną niż wykładnia przyjęta przez organy.

W konsekwencji skarżący zarzucił, że organ wadliwie zastosował także art.30 ust. 6 pkt 2 u.p.z.p. Przepis ten nie może bowiem być stosowany w odniesieniu do wszystkich inwestycji podlegających zgłoszeniu a jedynie tych, które wymagają obligatoryjnie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego.

W przekazanej Sądowi wraz z aktami administracyjnymi odpowiedzi na skargę, Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W uzupełnieniu skargi, w piśmie procesowym złożonym w dniu [...] skarżący przedstawił na poparcie swojego stanowiska, kolejne orzeczenia sądów administracyjnych przytaczając obszerne fragmenty z ich uzasadnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie jako "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Według art. 145 § 1 u.p.p.s.a w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Dodać należy, że z mocy art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ale związany jest granicami sprawy w której rozstrzyga.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody D. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. wnoszącą sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego którego powierzchnia zabudowy nie przekracza 35 m 2.

W sprawie niesporne jest, że opisane wyżej przedsięwzięcie planowane na działce nr [...], AM-9, obręb [...] przy ul. [...] we W., nie wymagało pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia dokonanego na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016, poz. 290 ze zm. – dalej także P.b). Stosownie bowiem do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przedłożone w toku postępowania przez skarżącego dodatkowe wyjaśnienia i rysunku, pozwoliły organowi odwoławczemu na jednoznaczną ocenę, że planowana powierzchnia zabudowy spornego obiektu nie przekroczy 35 m2.

Jako podstawę wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu, organ pierwszej instancji wskazał przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Stanowi on, że organ administracji architektoniczno - budowlanej ma obowiązek podjęcia decyzji o sprzeciwie, jeżeli "budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy". W ocenie organu pierwszej instancji, budowa przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy której przedłożenia, pomimo obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2016 r., skarżący odmówił. Stanowisko powyższe podzielone zostało przez organ odwoławczy, według którego, zgłoszone roboty budowlane ze względu na kształt i skalę zamierzenia, prowadzić będą do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2016, poz. 778 ze zm. – dalej u.p.z.p.). Skoro zatem inwestor nie legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, to budowa objęta zgłoszeniem narusza "inne przepisy" o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ II instancji wyraził stanowisko, że w świetle art. 59 ust. 2 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu, nawet nie wymagająca pozwolenia na budowę (z wyjątkiem w tym przepisie podanym), wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że dla nieruchomości na której planowana jest budowa zgłoszonego budynku gospodarczego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji kluczową kwestią jest, czy dla zgłoszonego przez skarżącego przedsięwzięcia istniała konieczność uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Rozstrzygając powstały w tym względzie spór, Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego i dokonanej przez niego wykładni prawa, która doprowadziła ten organ do wniosku, że nie przedłożenie przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy, stanowi podstawę dla wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego przez niego zgłoszenia.

Dla odpowiedzi na pytanie, czy inwestycja w postaci wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2 wymaga uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma treść art. 59 u.p.z.p. W ustępie pierwszym tego przepisu postanowiono, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z art. 50 ust. 2 do którego przez odpowiednie stosowanie odsyła zdanie drugie art. 59 ust. 1, wynika natomiast, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej (...) albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że użyte w ustępie drugim ww. przepisu sformułowanie "roboty budowlane" stosownie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego odczytywać należy jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Trafność przyjętego rozumienia pojęcia robót budowlanych, potwierdza dodatkowo brzmienie art. 50 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego, "budowa" sieci o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a Prawa budowlanego, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z kolei przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p nakazuje stosować art. 59 ust. 1 także do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W ust. 2 a omawianego przepisu postanowiono, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl zaś ust. 3, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Analiza przywołanych przepisów art. 59 u.p.z.p. wskazuje zatem, że w ust. 1 wyrażona została pewna ogólna reguła (co do wymogu uzyskania warunków zabudowy w przypadku budowy obiektu lub wykonania innych robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu) z jednoczesnym odesłaniem do wyjątków od tej reguły (odesłanie do art. 50 ust. 2) od których to wyjątków odstępstwo wynika z ust. 2a tego przepisu. Natomiast ust. 2 i ust. 3 dotyczą zmiany zagospodarowania terenu która wiąże się z prowadzeniem jakichkolwiek robót budowlanych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2016 r. II SA/Kr 1070/16 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 marca 2011 r. II SA/Gd 173/11 dostępne CBOS, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zestawienie przywołanych wyżej przepisów art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 2 przy zastosowaniu ich wykładni gramatycznej mogłoby wskazywać na przyjętą przez organ interpretację, że decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest dla wszystkich robót budowlanych - w tym również nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę i objętych zgłoszeniem – o ile prowadzą one do zmiany zagospodarowania terenu. Taka interpretacja, pomija jednak zupełnie odesłanie zawarte w art. 59 ust. 1 zdanie drugie, nakazujące stosować odpowiednio przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. w którym wymieniono inwestycje (roboty budowlane) niewymagające wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Pominięcie nakazu odpowiedniego stosowania, w efekcie czyni zaś przedmiotowy przepis "pustym".

W zakresie rozważań co do sposobu rozumienia "odpowiedniego zastosowania przepisu art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" do sytuacji opisanej w przepisie art. 59 ust. 1 tej ustawy a wymagającej uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielił stanowisko zawarte w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. (sygn.akt II SA/Kr 1112/16 dostępny w CBSA orzeczenia. nsa.gov.pl). Sprowadza się ono do wskazania, że odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p oznacza w istocie, zawężenie ogólnej reguły wyrażonej w ust. 1 art. 59. Generalnie nie wymagają zatem wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Z przepisu art. 59 ust.1 ustawy wynika bowiem, że jego hipoteza obejmuje zarówno budowę obiektu budowlanego (w tym niewymagającą pozwolenia na budowę, wymienioną w art. 29 ust.1 ustawy - Prawo budowlane) jak i wykonanie innych robót budowlanych (w tym wymienionych w art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Co do zasady, zawężenie obowiązku uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy statuowane przez odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p dotyczy zatem tak budowy obiektu budowlanego jak i wykonania innych robót budowlanych, byle by tylko zwolnione zostały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Modyfikację tej ogólnej zasady wprowadza przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. który stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Uwzględniając wyniki wykładni systemowej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać, że omawiana regulacja nie obejmuje robót budowlanych wyłączonych poprzez odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Potwierdza to przepis art. 59 ust. 2a u.p.z.p., który statuuje wyjątek od zwolnienia uzyskanego przez odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Łączne odczytanie wskazanych przepisów, pozwala więc twierdzić, że poza wskazanym wyjątkiem (art. 59 ust.2a) budowa pozostałych obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust.1 P.b. nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie składu orzekającego należy zgodzić się ze stanowiskiem, że również norma wynikająca z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przemawia za przyjęciem, że przepis art. 59 ust. 2 dotyczy zmiany zagospodarowania terenu która nie jest efektem wykonania robót budowlanych w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. Zawarta bowiem w art. 59 ust. 3 sankcja (polegająca na możliwości wydania przez właściwy organ decyzji o wstrzymaniu użytkowania terenu i wyznaczeniu terminu w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy albo przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania) znajduje zastosowane jedynie w przypadku naruszenia art. 59 ust. 2, nie dotyczy zaś naruszenie art. 59 ust. 1. Jak przyjęto zaś w wyroku z dnia 31 marca 2011 r. (sygn.akt II SA/Gd 173/11) wynika to z faktu, że w przypadku budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zasadne jest podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego. Ingerencja organu wskazanego w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. - wójta, burmistrza albo prezydenta miasta - jest natomiast uzasadniona w przypadku zamiany zagospodarowania terenu dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która nie polega na realizacji robót budowlanych i nie podlega kompetencji organów nadzoru budowlanego. Podobne stanowisko wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając, że "przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych powodujących zmiany w zagospodarowaniu terenu przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, w tym wymagające zgłoszenia" (wyrok z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 790/16 - LEX nr 2120633).

W ocenie składu orzekającego, przedstawiona wyżej interpretacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje spójna z brzmieniem art. 30 ust.4b Prawa budowlanego, który jedynie w stosunku do zgłoszenia budowy o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a (czyli do budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych oraz sieci), przewiduje obowiązek dołączenia dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 (czyli m.in. wymienionej w pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Nadto wprowadzenie w Prawie budowlanym powyższych zapisów, przy założeniu, że i tak każda zmiana zagospodarowania terenu wiąże się z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (również polegająca na wykonaniu robót podlegających tylko zgłoszeniu), byłoby zupełnie zbędne.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił argumentację zawartą w przywołanych wyżej orzeczeniach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie i w Gdańsku. Podobne stanowisko zaprezentował też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn.akt II OSK 646/15 (dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając: "Stosownie do przywołanego w skardze kasacyjnej art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność wydania tej decyzji, ponieważ dla posadowienia wiaty nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę (zob. art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.)".

Uwzględniając powyższe rozważania należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającym na wadliwej wykładni ww. przepisów. Wojewoda oparł się jedynie na wykładni gramatycznej art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p która w niniejszej sprawie okazała się niewystarczająca. Odkodowanie normy prawnej wynikającej z omawianych przepisów przy zastosowaniu wykładni celowościowej i systemowej, prowadzi zaś do innych wniosków niż prezentowane przez organ. W konsekwencji dokonania wadliwej wykładni art. 59 i art. 50 ust. 2 u.p.z.p., doszło także do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowalnego i zaakceptowania przez organ odwoławczy sprzeciwu ze względu na naruszenie przez planowaną budowę "innych przepisów" co wynika z odmowy przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

Przedstawione wyżej rozważania i wynikającą z nich ocenę prawną zobowiązany będzie uwzględnić organ odwoławczy, który winien ponownie rozpoznać sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania i w zależności od poczynionych ustaleń wydać decyzję kończącą postępowanie zainicjowane odwołaniem strony skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wynika z treści art. 200 ww. ustawy.