Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1470/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71, art. 60.
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 3 ust. 1 pkt. 60
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 2 pkt. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3215/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016r. w sprawie sygn. IV SA/Wa 3215/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2015r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (Kolegium), po rozpatrzeniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. umarzającej postępowanie wszczęte na wniosek Zarządu Mienia [...], złożony w dniu 7 grudnia 2010 r., w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Nadwiślańskiego Szlaku Rowerowego położonego w D. oraz w gminach: K. i Ł..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Prezydent [...] umorzył ww. postępowanie ze względu na fakt, że nie zalicza się ono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W dniu 22 listopada 2012 r. M. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Kolegium utrzymało własną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. Wyrokiem z dnia 4 marca 2015r., sygn. IV SA/Wa 2190/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Kolegium, z uwagi na naruszenie art. 27 § 1a Kpa.

W piśmie z dnia 21 lipca 2015r. M. K. przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o włączenie do materiału dowodowego dokumentu - opinii ws. klasyfikacji nawierzchni żwirowej bitumowanej sporządzonej przez P. Z. posiadającego uprawnienia budowlane. Według autora tej opinii nawierzchnia żwirowa bitumowana jest nawierzchnią twardą, a wykonana w tej technologii ścieżka rowerowa jest drogą o nawierzchni twardej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 14 lutego 2014 r. wskazując, że przedsięwzięcie określone w § 3 ust. 1 pkt 60 w/w rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie jest tożsame z planowanym. Z definicji drogi, zawartej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym nie można bowiem wywieźć, by planowana ścieżka rowerowa zaliczała się do określonych ww. rozporządzeniem przedsięwzięć. Kolegium nie podzieliło stanowiska autora opinii przestawionej przez skarżącego. W rozpatrywanej sprawie planowana jest budowa, ale nie drogi samochodowej, o której stanowi przywołana w opinii norma, lecz ścieżki rowerowej. Stosując zatem wykładnię literalną zdaniem organu nie ma podstaw, aby uznać, że planowana inwestycja była ujęta w § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu nie można upatrywać podstawy do stwierdzenia nieważności w zastosowaniu przez organ wydający rozstrzygniecie odmiennej interpretacji danego przepisu prawa. Zatem nawet gdyby interpretacja przepisu cyt. rozporządzenia, przyjęta przez organy dotychczas w sprawie orzekające, była konkurencyjna względem innych, nie można w tym upatrywać rażącego naruszenia tego przepisu. Skoro przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji środowiskowej, a okazało się to już po wszczęciu postępowania w sprawie wydania takiej decyzji, zasadnie organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. zarzucił Kolegium naruszenie: art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędną ocenę, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010r. nie jest dotknięta wadą nieważności; art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. przez nieuwzględnienie wynikającej z tych przepisów normy prawnej; art. 84 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 7 Kpa przez niezwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w przedmiocie klasyfikacji nawierzchni żwirowej bitumowanej, w sytuacji gdy określenie czy planowana inwestycja jako wykonywana głównie z nawierzchni żwirowej bitumowanej wymaga wiadomości specjalnych, a przedłożona do akt prowadzonego postępowania administracyjnego przez skarżącego opinia ws. klasyfikacji nawierzchni "żwirowej bitumowanej" została zakwestionowana przez organ; art. 61 § 4 Kpa w zw. z art. 74 ust. 3 w/w ustawy z dnia 3 października 2008r. oraz art. 10 Kpa poprzez nieuwzględnienie wynikających z tych przepisów normy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym jako rażącego naruszenia prawa nie można traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu. Wskazał, że wykładnia przepisu prawa materialnego dokonywana jest w każdym przypadku, który związany jest z jego stosowaniem. Do kategorii rażącego naruszenia prawa należy więc zaliczyć sytuację, w której dochodzi do popełnienia ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji obowiązującego przepisu prawa. Przyjęcie, że doszło w danym przypadku do rażącego naruszenia prawa polegającego na jego błędnej wykładni będzie raczej wątpliwe tylko w tych sytuacjach, gdy przy zastosowaniu tych samych reguł wykładni okaże się, że w sposób równie przekonujący możliwa jest odmienna interpretacja przepisu. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, iż przedsięwzięcie którego dotyczyła decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010r. nie jest przedsięwzięciem określonym w § 3 ust.1 pkt 60 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz.1397) - dalej powoływane jako rozporządzenie. Zdaniem Sądu organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dokonał wykładni przepisów z rażącym naruszeniem prawa, a zatem decyzja o umorzeniu postępowania stanowiąca konsekwencję w oczywisty sposób błędnie zastosowanych przepisów prawa materialnego, rażąco narusza prawo. Sąd przywołując treść art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia, a nadto wskazując na zawarte w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia dane, z których wynika, że szlak rowerowy o długości około 28 km (zamiennie nazywany w tym dokumencie drogą dla rowerów lub drogą dla ruchu rowerowego) zostanie zróżnicowany na odcinki o różnym charakterze, szerokości i rodzaju nawierzchni (wskazując m.in. na nawierzchnię żwirową bitumowaną, jak też nawierzchnię asfaltową zastępującą miejscowo dotychczasową nawierzchnię z kostki betonowej przebudowywanej drogi rowerowej) wskazał, że w sprawie należało ocenić, czy planowana droga rowerowa spełnia wymogi drogi o nawierzchni twardej wymienionej w rozporządzeniu i zaliczanej do przedsięwzięć wymagających wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Organ odwoławczy prawidłowo więc oceniał czy na podstawie definicji drogi zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym można wywieźć, że planowana inwestycja spełnia wymogi przedsięwzięcia określonego w rozporządzeniu, jednak dokonana ocena jest konsekwencją błędnie dokonanej wykładni przepisów tej ustawy.

Zdaniem Sądu z definicji zawartych w art. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że droga dla rowerów jest co najmniej częścią drogi przeznaczoną do ruchu rowerów, a więc określonego rodzaju pojazdu. Droga ta może spełniać warunki drogi twardej, o ile ma jezdnię o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m. Jezdnia bowiem jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. Tak więc ten element drogi nie jest właściwy wyłącznie dla ruchu pojazdów innego rodzaju niż rower. Pojazdem zgodnie z definicją wynikającą z pkt 31 ww. przepisu jest środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszyna lub urządzenie do tego przystosowane. Nie może być również wątpliwości zgodnie z definicją zawartą w pkt 47 tego przepisu, że rower jest pojazdem o określonych parametrach (o szerokości nieprzekraczającej 0,9 m, poruszany siłą mięśni osoby jadącej tym pojazdem, ewentualnie wyposażony w uruchamiany naciskiem na pedały pomocniczy napęd elektryczny). W konsekwencji, wbrew stanowisku organu, powiązanie definicji drogi twardej z jej przeznaczeniem do ruchu pojazdów nie wyłącza drogi dla rowerów z zakresu pojęciowego drogi twardej.

W ocenie Sądu, jeżeli planowany szlak rowerowy służący do ruchu rowerów, ma składać się z odcinków o różnym rodzaju nawierzchni (m.in. żwirowej bitumowanej, a częściowo asfaltowej) na odcinku dłuższym od 1 km, to wbrew stanowisku organu jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane jest zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie zaś do treści art. 59 tej ustawy charakter przedsięwzięcia uzasadniałby w ramach tego postępowania przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko tylko wówczas, gdyby obowiązek jej przeprowadzenia został stwierdzony w formie postanowienia przez właściwy organ. W tej sytuacji Sąd uznał wydanie decyzji umarzającej postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako bezprzedmiotowego za oczywiste i ewidentnie rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ww. ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia, gdyż uniemożliwiło wydanie decyzji, której uzyskanie było nakazane przez wskazane przepisy prawa. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 71 ustawy i § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia, co skutkowało uchyleniem jej przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej powoływanej jako Ppsa).

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zarzuciło powołanemu na wstępie wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 60 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przez błędne uznanie, że przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. jest przedsięwzięciem wymienionym w tym przepisie, tj. drogą o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km innym niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 w/w rozporządzenia.

Kolegium zarzuciło także zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania : art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez niezasadne uchylenie decyzji wskutek przyjęcia, że jako rażące naruszenie prawa można traktować rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu; art. 145 § 1 pkt 1 lit. C Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. przez niezasadne uchylenie decyzji Kolegium i nieprawidłowe uznanie, że wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2010r. stanowiło oczywiste i ewidentne rażące naruszenie prawa, tj. art. 71 ww. ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa przez wadliwe uzasadnienie wyroku zawierające niewłaściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej nieprawidłowe wyjaśnienie oraz zawarcie błędnych wskazań co do dalszego postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto, zrzekło się rozprawy i wniosło o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ani przepis § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r., ani żaden inny przepis tego rozporządzenia nie kwalifikuje, jako przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na środowisko drogi dla rowerów, ani ścieżki rowerowej. Kolegium przywołało definicję drogi twardej i jezdni z art. 2 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. ustawy Prawo o ruchu drogowym i wskazało, że w ww. ustawie zdefiniowano drogę dla rowerów. Podkreśliło, że inwestor planuje realizację samodzielnej ścieżki(drogi) dla rowerów a nie drogi w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ruchu drogowym. Powołując się na judykaturę organ wskazał, że analizując dany przepis należy w pierwszej kolejności oprzeć się na wykładni gramatycznej, a gdyby ta powodowała wątpliwości ,dopiero wówczas należy zastosować wykładnię systemową natomiast przy zastosowaniu wykładni literalnej przepisu § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w ocenie Kolegium nie można wywieźć, że planowana inwestycja w postaci szlaku rowerowego zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Kolegium wskazało, że w sytuacji gdy przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. W sposób rażący może być naruszony tylko przepis nadający się do bezpośredniego stosowania, tj. taki który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Błędne jest zatem stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że jako rażące naruszenie prawa można traktować rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu. W odniesieniu do drugiego z zarzutów procesowych, organ stwierdził, że jego decyzja nie była wadliwa. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest bowiem ujęte w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r.

Uzasadniając ostatni z zarzutów procesowych, organ wskazał, że zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa z uwagi na naruszenie przez organ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r., tymczasem w sprawie nie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 grudnia 2010r. Stosując bowiem literalną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w zw. z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r., przedsięwzięcie polegające na budowie Nadwiślańskiego Szlaku Rowerowego nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Na poparcie swoich zarzutów Kolegium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny dotyczące wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o oddalenie skargi, oświadczając, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została w tej sprawie złożona w dniu 20 października 2015 r. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej Ppsa., w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wówczas w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 Ppsa.).

Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędne uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem wymienionym a par. 3 ust.1 pkt 60 rozporządzenia oraz na naruszeniu przepisów postępowania, przez wadliwe przyjęcie, że jako rażące naruszenie prawa można traktować rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu. Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy koncentrują się wobec tego wokół jednej kwestii - że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż decyzja Prezydenta [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego szlaku rowerowego została wydana z rażącym naruszeniem art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) dalej zwaną ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, w zw. § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U nr 213, poz. 1397) dalej jako rozporządzenie. Strona skarżąca kasacyjnie podnosiła przy tym, powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, że w sytuacji gdy przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany, jako rażące naruszenie prawa. W sposób rażący może być naruszony tylko przepis nadający się do bezpośredniego stosowania, tj. taki który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w tej sprawie trafne.

W pierwszej kolejności należy wskazać przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Katalog tych dwóch grup przedsięwzięć został skonkretyzowany w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 60 tej ustawy w cyt. wyżej rozporządzeniu. Według § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczane są drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Przedmiotem sporu w tej sprawie jest zagadnienie: czy budowa drogi rowerowej o nawierzchni twardej, o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km (zwana też w sprawie szlakiem rowerowym) jest objęta przepisem art. § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w/w droga rowerowa objęta jest dyspozycją powyższego przepisu.

Jak wynika z Karty informacyjnej przedsięwzięcia dołączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, planowany szlak rowerowy o długości około 28 km (zamiennie określany jako "droga dla rowerów" lub "droga dla ruchu rowerowego") zostanie zróżnicowany na odcinki o różnym charakterze, szerokości i rodzaju nawierzchni (wskazując m.in. na nawierzchnię żwirową bitumowaną, jak też nawierzchnię asfaltową zastępującą miejscowo dotychczasową nawierzchnię z kostki betonowej przebudowywanej drogi rowerowej).

Sąd pierwszej instancji na początku rozważał, czy planowana droga rowerowa spełnia wymogi drogi o nawierzchni twardej i doszedł do trafnego wniosku, powołując się na treść art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej ustawa Prawo o ruchu drogowym, który stanowi, że pod pojęciem drogi twardej należy rozumieć drogę z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m, że planowana droga - szlak rowerowy ze względu na to, że składać się będzie z odcinków o różnym rodzaju nawierzchni żwirowej bitumowanej i asfaltowej (na odcinku dłuższym od 1 km) jest drogą o nawierzchni twardej.

Drugim zagadnieniem istotnym dla tej sprawy było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy powyższa droga rowerowa jest drogą w rozumieniu w/w § 3 ust.1 pkt 60 rozporządzenia, jako że strona skarżąca kasacyjnie uważa, że w tej sprawie inwestor planuje realizację wyłącznie samodzielnej ścieżki (drogi ) dla rowerów, a nie drogi w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym tzn. drogi przeznaczonej do ruchu rozmaitych środków transportu pojazdów, a zatem zróżnicowanej grupie użytkowników. Natomiast droga wyłącznie dla rowerów nie jest objęta rozporządzeniem, co wynika z ustawy Prawo o ruchu drogowym, w której rozróżniono pojęcie drogi jako takiej i drogi dla rowerów.

Stanowisko to jest błędne. Stosując przepis § 3 ust.1 pkt 60 rozporządzenia należy, tak jak to wskazał Sąd pierwszej instancji, odwołać się do definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych oraz w ustawie o ruchu drogowym. I tak według art.4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu z daty wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (Dz.U.2007r.nr 19, poz.115 z późn. zm) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei z art.2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że drogą jest wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Natomiast w art. w art. 2 ust. 5 powyższej ustawy ustawodawca wprost zdefiniował pojęcie drogi dla rowerów wskazując, że jest to droga lub jej część przeznaczona do ruchu rowerów jednośladowych, oznaczoną odpowiednimi znakami drogowymi.

Droga rowerowa może zatem być częścią drogi przeznaczoną dla ruchu rowerów, a może też być odrębną, samodzielną, nie stanowiącą części innej drogi - drogą przeznaczoną do ruchu rowerów. Wobec tego przedmiotowy szlak rowerowy nie będący częścią innej drogi lecz stanowiący samodzielną drogę służącą do ruchu rowerów, składający się z odcinków o różnym rodzaju nawierzchni (m.in. żwirowej bitumowanej, a częściowo asfaltowej) na odcinku dłuższym niż 1 km, jest wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej drogą o twardej nawierzchni, a tym samym przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane jest zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Utwardzanie powierzchni budowanej drogi na odcinku ponad 1 km jest jak wynika z § 3 ust.1 pkt 60 rozporządzenia elementem decydującym o zaliczeniu takiej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w konsekwencji służy zbadaniu przez właściwe organy administracji publicznej czy jej budowa nie zagraża środowisku

Zgodzić się w pełni należy z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej , że sankcji nieważności decyzji nie można stosować, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są poglądy orzecznictwa, zgodnie z którym zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jednak sam fakt , że w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia nie ujęto wprost "drogi rowerowej", nie świadczy o tym, że przepis ten w tym zakresie rodzi wątpliwości, które można usunąć tylko w drodze złożonego procesu wykładni. Oczywistym jest, że w procesie stosowania prawa w pierwszej kolejności należy przepis zinterpretować. Przedstawiona wyżej wykładnia § 3 ust.1 pkt 60 rozporządzenia dokonana w oparciu o ustawowe definicje drogi i drogi rowerowej zawarte w ustawie o drogach publicznych i ustawie Prawo ruchu drogowym nie wymagała jednak skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Sama analiza treści karty informacyjnej przedsięwzięcia i powyższych definicji pozwalała na ustalenie, że projektowany szlak rowerowy jest objęty dyspozycją § 3 ust.1 pkt 60 rozporządzenia. W tej sytuacji Sad pierwszej instancji trafnie uznał, że decyzja Prezydenta [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego szlaku rowerowego została wydana z rażącym naruszeniem art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i dlatego ją oddalił na podstawie art. 184 Ppsa.