Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1520/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.129 pkt 3, art.153 ust.1,156 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: § 4 ust. 4,§ 26, §36 ust. 2 pkt 2 i ust.5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2487/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2487/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta L. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość: zajętą pod drogę publiczną gminną – ul. [...] w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 282 m2 na rzecz H. Ch. za udział ½ części w/w nieruchomości w kwocie 48.900,00 zł oraz D. W. za udział ½ części tej nieruchomości w kwocie 48.900,00 zł, zobowiązując Gminę L. do jego wypłaty. Organ wskazał, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.) wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 27 października 2009 r., przez rzeczoznawcę majątkowego W. L., który wycenił nieruchomość na kwotę 97.800,00 zł. W dniu 27 maja 2010 r. na rozprawie administracyjnej pełnomocnik Prezydenta Miasta L. oświadczył, że w jego ocenie rzeczywista wartość gruntu wynosi 200 zł za m2, natomiast byłe właścicielki nieruchomości wskazały, że nie zgadzają się na zmniejszenie wartości odszkodowania określonej w operacie szacunkowym. Rzeczoznawca majątkowy podtrzymał swoją wycenę. Prezydent Miasta L. w dniu 5 lipca 2010 r. wystąpił o zmniejszenie wartości wycenianego gruntu w granicach 20-35% w stosunku do wysokości podanej przez rzeczoznawcę, ponieważ przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną, a nie działkę budowlaną przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe. W odpowiedzi na powyższe rzeczoznawca podtrzymał dokonaną przez siebie wycenę.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. i wskazał, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Wojewoda zaznaczył, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Paragraf 36 ust. 2 rozporządzenia pozwala natomiast w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, na zastosowanie podejścia porównawczego, określającego wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Organ zaznaczył, że w związku z brakiem na terenie miasta L. transakcji, których przedmiotem byłyby nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, rzeczoznawca zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. i przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze miasta L. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową niską objętych transakcjami sprzedaży w latach 2008-2009. Po wybraniu najbardziej podobnych nieruchomości, określeniu procentowym wagi poszczególnych cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku, zestawieniu cech nieruchomości przyjętych do porównać oraz obliczeniu wartości rynkowej 1m2 terenów przyległych, wartość 1m2 szacowanej nieruchomości ustalono na kwotę 346,81 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni dało 97.800 zł według stanu na dzień 29 października 1998 r. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia zatem warunki wynikające z powołanych przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta L., skoro uznał w/w operat za nieprawidłowy mógł skorzystać z możliwości wynikających z art. 157 ust. 1 u.g.n., tj. zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, czego nie uczyniono.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody M. z dnia [...]października 2010 r. wniosła Gmina Miejska L. zarzucając naruszenie § 4 ust. 2 i ust. 3 w związku z § 36 ust. 2 pkt 2 w związku z § 36 ust. 5 oraz § 26 w związku z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 123 w zw. z art. 125 § 1 k.p.a.

Wojewoda M.w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2487/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...]października 2010 r.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż bezspornym w sprawie jest, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. 282 m2 z obrębu ewidencyjnego [...], która stanowiła w 1/2 części własność H. C., a w pozostałej 1/2 części własność D. W., została zajęta pod publiczną drogę gminną - ul. [...] w L. Powyższa nieruchomość została przejęta z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy L. na podstawie decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2006 r., nr [...].

W myśl art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), nieruchomości pozostające w dacie 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Sąd wskazał, że zgodnie natomiast z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w stosownym terminie. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie ustawy (tj. na dzień 29 października 1998 r.). Kwestie związane z odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 128 - 135 (dział III rozdział 5 tej ustawy) oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, a w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia 27 października 2009 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. L.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom cen. Przy metodzie porównania parami, jaka została zastosowana w operacie, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Stosując taką metodę określania wartości nieruchomości należy wziąć pod uwagę kilka nieruchomości podobnych i tym samym kilka transakcji kupna – sprzedaży podobnych nieruchomości. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę 6 transakcji dokonywanych w latach 2008 – 2009. Na podstawie tych transakcji ustalono następnie cenę maksymalną i minimalną, a w efekcie końcowym ustalono cenę 1m² na poziomie 346,81 zł. Do wyceny zastosowano § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. z uwagi na fakt, iż na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie stwierdzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W ocenie Sądu, w świetle obowiązujących w tym względzie przepisów, przyjęta za podstawę wyceny metoda nie budzi wątpliwości.

Sąd stwierdził, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., zdaniem Sądu organ administracji sprawdził w sposób wyczerpujący na jakich przesłankach biegły oparł swoje twierdzenia i skontrolował prawidłowości tego rozumowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że Starosta L. nie był zobowiązany do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie, gdyż skoro uznał, iż operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, to brak było podstaw do działania w tym zakresie. Niewątpliwie uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej z wyceny, jednakże Gmina L. ani na etapie postępowania przed organem I instancji, jak również podczas postępowania przed organem II instancji takiej opinii nie przedłożyła.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska L. zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 27 października 2009 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne;

2. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie że operat szacunkowy z dnia 27 października 2009 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu, podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że Sąd I instancji w swoim wyroku stwierdzając, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 282 m2, podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Ponadto podkreślono, że obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogą publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Wiadomym jest bowiem, iż grunt stanowiący drogę publiczną nie może być w inny sposób wykorzystany. Zdaniem Gminy Miejskiej L. rzeczoznawca w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co niezgodne jest z przepisami rozporządzenia.

Dodatkowo wskazano, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów. Mimo, że organ tego nie uczynił, Sąd nie uchylił decyzji, naruszył tym samym art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.

Zdaniem Gminy rzeczoznawca zbyt pochopnie przyjął metodę określoną w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, co doprowadziło do zawyżenia wartości wycenionych gruntów, nie odniósł się do rynku regionalnego, Sąd nie mógł uznać wyceny za prawidłową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 tej ustawy – w sprawie niniejszej nie wystąpiły.

Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Gmina Miejska L. zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższy zarzut nie okazał się usprawiedliwiony.

Zdaniem skarżącej Gminy, ocena decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. z uchybieniem wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem brak było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązuje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś w art. 80 k.p.a. zawarta jest reguła, zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, przepisy te nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podobnie nie można stwierdzić, by organ odwoławczy w bliżej nieuzasadniony w skardze kasacyjnej sposób naruszył art. 107 k.p.a.

Zarzut uchybienia powyższym przepisom uzasadniony został niewłaściwą – zdaniem skarżącej – oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za grunt położony w L., działka ewid. nr [...] z obrębu [...]o powierzchni 282 m2.

Przypomnieć trzeba, odwołując się do materiałów znajdujących się w aktach sprawy, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym dokonał wyceny wskazanej wyżej nieruchomości w dniu 27 października 2009 r. Strony zapoznały się z jego treścią, odbyła się rozprawa administracyjna, następnie rzeczoznawca ustosunkował się do uwag dotyczących operatu zawartych w piśmie Prezydenta Gminy L. z dnia 5 lipca 2010 r. Podtrzymując w dalszym postępowaniu, w tym w odwołaniu, twierdzenia co do zawyżonej wyceny nieruchomości Gmina nie podjęła inicjatywy w podważeniu operatu, chociażby poprzez wystąpienie o jego ocenę w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10). Podkreślić należy, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym, a więc nie wymagał uzupełnień i wyjaśnień. W takiej sytuacji nie można czynić organowi zarzutu, że nie podjął dalszych działań w celu określenia wartości nieruchomości i poprzestał na wycenie zawartej w tym operacie.

Za nieuzasadnione należało również uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Natomiast art. 129 ust. 3 tej ustawy odnosi się do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest więc sformułowanie zarzutu o niezastosowaniu powyższych przepisów, zwłaszcza, że co jest niesporne, operat szacunkowy został sporządzony w formie pisemnej.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na rynku lokalnym brak było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Gmina w żaden sposób tego stwierdzenia nie podważyła. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia wskazanego przepisu. W myśl bowiem § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku braku cen transakcyjnych, o których mowa w ust. 1, odnoszących się do takich gruntów, wartość gruntów, stosownie do ust. 5 określa się zgodnie z ust. 2 pkt 2 § 36, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy przy tym stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd, prezentowany w skardze kasacyjnej, że w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały zamieszczone w rozdziale dotyczących określenia wartości nieruchomości dla różnych celów, przy czym oba te przepisy miały odmienny zakres podmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosił się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczył nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 rozporządzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36, a to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w omawianym względzie uznać więc należało za prawidłowe.

Ponadto, zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia w sytuacjach, o których mowa w tym przepisie, stosuje się podany tam sposób określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne, bez względu na powierzchnię działki zajętej pod drogę publiczną. Również § 36 ust. 5 dotyczący określenia wartości nieruchomości lub ich części dla określenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające... nie zawiera żadnych ograniczeń w tym względzie. Odmienne twierdzenia co do tej kwestii zawarte w skardze kasacyjnej nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stwierdzić należy, że rzeczoznawca sporządzając operat zastosował powyższy przepis, a także § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Również więc w tym względzie stanowisko organów, a następnie Sądu I instancji jest prawidłowe.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.