Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1519/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 1 pkt 7 oraz art. 149 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Izabela Maj - Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w T. na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. decyzją z [...] r. nr [...] , utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] r. nr [...] , oddalającą odwołanie złożone przez "A" w T. dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej (kod postępowania [...] ).

W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako K.p.a.) oraz art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm. – dalej jako ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej).

Natomiast w uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] r. nr [...] , działając jako organ pierwszej instancji, oddalił odwołanie złożone przez "A" w T. , albowiem stwierdził, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad równego traktowania oferentów i zasad uczciwej konkurencji, gdyż realizowała zadania na podstawie określonych w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym przepisów prawnych i była nimi bezwzględnie związana. Fakt, że przeprowadzone negocjacje zakończyły się zbieżnym stanowiskiem i podpisaniem protokołu końcowego nie oznaczał dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia umowy. Organ podkreślił, że o tym fakcie oferent został powiadomiony podczas negocjacji, jak również taki zapis znalazł się w uwagach protokołu końcowego podpisanego przez oferenta. Brak było również podstaw by zarzucić Komisji nieuwzględnienie wszystkich kryteriów oceny ofert, w tym przede wszystkim kryterium kompleksowości, albowiem Komisja nie posiadała uprawnień do dokonywania oceny złożonych ofert w sposób odmienny niż określony w treści zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym do oceny ofert w sposób wybiórczy, polegający na przykład na zaniechaniu oceny złożonych ofert według jednego z kryteriów, na przykład kryterium ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Ocena ofert dokonywana bowiem była przy pomocy systemu komputerowego wspomagającego postępowanie w oparciu o kryteria określone we wskazanym wyżej zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ. Ponieważ odwołujący złożył oświadczenie, że zapoznał się z jego przepisami oraz warunkami zawierania umów nie zgłaszając co do nich zastrzeżeń oraz przyjmując je do stosowania, brak było podstaw do uznania zgłoszonych w tym zakresie zarzutów za zasadne, skoro zgodnie z załącznikiem nr 1 do w/w zarządzenia w postępowaniu dotyczącym świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej domowej kryterium kompleksowości w ogóle nie występuje. Dodatkowo podkreślił, że Komisja brała pod uwagę ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz posiadania wykwalifikowanego personelu medycznego, jako że każdy z oferentów złożył w tym zakresie stosowne oświadczenie, w tym zapewniające przejęcie pod swoją opiekę pacjentów tych zakładów, które nie zostały wybrane w toku postępowania konkursowego, tak więc obawy odwołującego pozbawienia opieki jego pacjentów uznano za chybione.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem "A" w T. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu przedstawiło dowody na to, że wbrew twierdzeniom zawartym w ofertach oraz stwierdzeniu Dyrektora [...] OW NFZ, że jego pacjenci nie zostaną pozbawieni opieki, podmioty wyłonione w drodze konkursu nie przejmą opieki nad pacjentami od [...]r., co oznacza pozbawienie ich dostępu do świadczeń. Powyższe w ocenie wnioskodawcy drastycznie narusza ich prawa i stoi w sprzeczności z celami postępowania konkursowego, które nie zapewniło pacjentom najbardziej potrzebującym należytej ochrony. Ponadto dokonany wybór ofert nie zawierał danych pozwalających w sposób obiektywny ocenić kryteria jakimi się kierowano, albowiem wnioskodawca otrzymał tylko 10 pkt za cenę, podczas gdy z porównania ofert wynikało, że jest to cena niższa niż konkurencyjnych ofert. Różnica ta jak wyjaśniono wynikała ze sposobu przeliczania etatu pielęgniarki w zależności od tego, czy świadczy ona opiekę pacjentom pod jednym adresem zamieszkania (wskaźnik wynosi 0,4 a pielęgniarka obejmuje opieką 12 pacjentów, co pozwala uzyskać 0,8 ceny), czy też opiekuje się pacjentami pod różnymi adresami zamieszkania (gdzie cenę otrzymuje się w pełnej wysokości). Cena wnioskodawcy wynosiła [...] zł za jednego pacjenta, a za dwóch pacjentów [... ] zł, co w porównaniu z innymi ofertami było ceną korzystną. Niezrozumiałe zatem dlaczego przyznano mu tylko 10 punktów, podczas gdy inni oferenci otrzymywali 20 punktów. Ponadto oferta E. L. była cenowa wyższa, a mimo to została wybrana bez wskazania przyczyny takiego nierównego traktowania podmiotów. Dalej wnioskodawca podniósł, że Dyrektor [...] OW NFZ, jak i Komisja Konkursowa nie wyjaśnili sposobu podziału środków, którymi dysponował Fundusz tylko dla trzech oferentów. Rozważenia wymagało, czy dla pacjentów korzystne jest kumulowanie świadczeń w jednym miejscu, czy rozdzielenie środków na większą liczbę oferentów z propozycją mniejszej kwoty, co ma szczególne znaczenia dla pacjentów DPS. W ocenie wnioskodawcy dokonany wybór naruszał w szczególności przepis art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, ponieważ pomimo możliwości wyboru więcej niż jednej oferty, przy wyborze pominięto ofertę wnioskodawcy ze szkodą dla pacjentów objętych przez niego dotychczasową opieką. W jego ocenie dokonany wybór budził wątpliwości, gdyż propozycja oferenta była zbieżna z NFZ, a proponowana wartość kontraktu nie była wysoka. Tymczasem oferty, które wybrano nie dysponowały wskazanym w ofercie personelem medycznym i okoliczności te nie zostały w żaden sposób sprawdzone. W ocenie wnioskodawcy rozdzielenie środków wyłącznie na trzy podmioty bez ich szczegółowego zweryfikowania i uzasadnienia wyboru było niedopuszczalne, ponieważ prowadziło do wyeliminowania z rynku podmiotów mniejszych wyspecjalizowanych i radykalnego ograniczenia konkurencji, co jest niezgodne z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które również są wiążące dla NFZ.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor [...] OW NFZ w K. decyzją z [...] r. nr [...] , utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] r. nr [...] , oddalającą odwołanie złożone przez "A" w T. dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej.

W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 z późn. zm.). Następnie powołał się na dział VI tej ustawy, który określa procedurę zawierania umów w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Po jej krótkim przedstawieniu opisał stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 13 marca 2014 r. Dyrektor [...] OW NFZ na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej dla powiatu częstochowskiego kod postępowania [...] . W ogłoszeniu wartość zamówienia określono na nie więcej niż [...] PLN na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Wskazano również okres obowiązywania umowy od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2019 r. Oferty należało złożyć do 31 marca 2014 r. Ogłoszenie o konkursie ofert zawierało wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wskazanie aktów prawnych obowiązujących w postępowaniu, a także zarządzeń Prezesa NFZ. Ich treść była dostępna dla świadczeniodawców na stronach internetowych zarówno Centrali NFZ, jak i [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego winni byli spełniać w szczególności wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w:

- zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

- zarządzeniu Prezesa NFZ nr [...] z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej.

W postępowaniu złożono 10 ofert na 10 miejsc wykonywania świadczeń. Oferty zostały poddane jednakowej kontroli w części jawnej postępowania pod kątem spełniania wymogów formalno-prawnych, jak również spełniania pozostałych warunków wymaganych od świadczeniodawców. Ocena ofert odbywała się w sposób jednolity i częściowo zautomatyzowany poprzez "zaczytanie ofert" wraz z odpowiedziami ankietowymi do systemu informatycznego NFZ. W oparciu o algorytm zawarty w zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, system przydzielił odpowiednią liczbę punktów. Liczba ta stanowiła o wyjściowej pozycji oferty w rankingu otwarcia. Ustalona na tym etapie postępowania liczba punktów mogła ulec zmianie w toku szczegółowej oceny ofert, kontroli i negocjacji z oferentami.

W części niejawnej konkursu ofert Komisja Konkursowa przeprowadziła z oferentami negocjacje, po których nastąpiło automatyczne wygenerowanie przez system informatyczny rankingu końcowego, w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z punktacją malejącą. Bazę danych systemu tworzyły przesłane w formie elektronicznej zapytania ofertowe przekazane przez oferentów, ankiety i wyniki przeprowadzonych negocjacji. Wybór oferentów następował według kolejności wynikającej z rankingu końcowego. Ostatecznie ocena oferty była generowana przez system informatyczny wspomagający pracę Komisji Konkursowej, co gwarantowało zachowanie obiektywizmu w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu.

6 czerwca 2014 r. ogłoszono rozstrzygnięcie postępowania, dokonując wyboru 3 ofert na 3 miejsca wykonywania świadczeń. Oferta wnioskodawcy nie znalazła się w rozstrzygnięciu konkursu, gdyż liczba punktów oceny jaką uzyskała, była niższa w stosunku do ocen ofert, które wybrano w ramach prowadzonego postępowania konkursowego.

Analizując ponownie materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania w kontekście zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę, Dyrektor [...] OW NFZ uznał je za chybione. Wyjaśnił, że w zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określono według jakich kryteriów składane oferty są oceniane. Oferent przystępując do postępowania miał obowiązek zapoznania się z nimi, a powyższe potwierdzał składając stosowne oświadczenie w tym przedmiocie. Komisja Konkursowa nie posiadała uprawnień do dokonywania oceny złożonych ofert w sposób odmienny niż określony w treści ww. zarządzenia Prezesa NFZ, w tym do oceny ofert w sposób wybiórczy, zindywidualizowany polegający na przykład na zaniechaniu oceny złożonych ofert według jednego z kryteriów lub wzięcia pod uwagę zupełnie innego kryterium np. udzielanie świadczeń w domu pomocy społecznej określonej grupie pacjentów. Ocena ofert dokonywana była przy pomocy systemu komputerowego wspomagającego postępowanie, w oparciu o kryteria określone w powyżej wskazanym zarządzeniu. Komisja Konkursowa była tymi przepisami bezwzględnie związana i od ich stosowania odstąpić nie mogła. Wskazywały one na następujące kryteria oceny ofert:

1) jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - ocenianej w szczególności poprzez.

- kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie,

- wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną,

- zewnętrzną ocenę potwierdzoną certyfikatem, m.in. certyfikatem systemu zarządzania lub certyfikatem akredytacyjnym Ministra Zdrowia, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3,

- ocenę kontroli zakażeń szpitalnych i polityki antybiotykowej,

- wyniki ostatniej kontroli przeprowadzonej przez NFZ i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym z uwzględnieniem ewentualnych zastrzeżeń wniesionych do dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wystąpienia pokontrolnego. Wyniki kontroli odnoszą się do całego okresu obowiązywania umowy zawartej na realizację świadczeń w danym zakresie świadczeń, obowiązującej w roku poprzedzającym rok, którego dotyczy postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

2) zapewnienia kompleksowości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - rozumianej jako możliwość realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie obejmującą wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji ocenianej w szczególności poprzez:

- planowaną strukturę świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie lub planowany profil leczonych przypadków,

- dostęp do badań i zabiegów,

- posiadanie w strukturze organizacyjnej poradni/oddziałów/pracowni diagnostycznych, w tym potwierdzone wpisem w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą,

- ofertę udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w innych rodzajach lub zakresach zapewniającą łącznie ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego;

3) dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej - ocenianej w szczególności poprzez:

- liczbę dni i godziny pracy w harmonogramie pracy,

- organizację przyjęć świadczeniobiorców,

- brak barier dla osób niepełnosprawnych;

4) ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - rozumianej jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów - ocenianej w szczególności poprzez:

- organizację świadczeń/turnusów zapewniającą systematyczny rozkład świadczeń w okresie obowiązywania umowy,

- realizację procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia;

5) ceny świadczeń opieki zdrowotnej - ocenianej poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez NFZ w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy.

Zgodnie z załącznikiem nr 1 zarządzenia [... ] Prezesa NFZ z dnia [...] r. dotyczącego świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej domowej, kryterium kompleksowości i kryterium dostępności nie były brane pod uwagę.

Oferta wnioskodawcy została oceniona według jednolitych, stosowanych wobec wszystkich oferentów kryteriów oceny, czyli zgodnie z kryteriami wskazanymi w w/w zarządzeniu.

Odnosząc się do zarzutu podziału środków tylko na 3 podmioty oraz zarzutu dokonania wyboru budzącego wątpliwości, gdyż propozycja oferenta była zbieżna z NFZ, a proponowana wartość kontraktu nie była wysoka, organ wyjaśnił, że Komisja Konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub kwoty określonej w ogłoszeniu do ich zakupu. Przy podziale środków miała na uwadze brak możliwości przekroczenia planu zakupu. Wybór oferty dokonywany był w oparciu o pozycję zajmowaną przez oferty w rankingu końcowym. Oferta wnioskodawcy uzyskała łączną ocenę - dla miejsca realizacji świadczeń w T. 55,000 pkt, w tym 45,000 pkt za kryteria niecenowe (jakość i ciągłość) oraz 10,000 pkt za ofertę cenową zajmując 9 miejsce w rankingu. Określona w ogłoszeniu wartość zamówienia pozwoliła na wybór ofert w pozycji 1-3/3 miejsca udzielania świadczeń. Ostatnia wybrana oferta uzyskała łącznie 67,692 pkt, w tym 50,000 pkt za kryteria niecenowe i 17,692 za ofertę cenową. 9 miejsce w rankingu jakie uzyskał wnioskodawca i ograniczenia finansowe wynikające z kwoty przeznaczonej na zakup świadczeń dla powiatu częstochowskiego nie pozwoliły na wybranie jego oferty. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznaczał wszakże dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Tym bardziej, że o fakcie tym oferent został powiadomiony podczas negocjacji, jak również taki zapis znalazł się w uwagach protokołu końcowego podpisanego przez oferenta. Ponadto organ zaznaczył, że uczestnictwo w postępowaniu konkursowym, które jest procedurą o charakterze komercyjno-eliminacyjnym, nie gwarantuje wyboru oferty i zawarcia umowy. Zgodnie z ideą konkursu ofert zadaniem Komisji Konkursowej jest wybór ofert najkorzystniejszych. Oferta wnioskodawcy nie została wybrana, bowiem w konkursie ofert złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako korzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Zatem zarzut podziału środków tylko na 3 podmioty uznano za chybiony. Tym bardziej, że ze względu na ograniczone środki finansowe nie zawsze da się wyłonić zwycięzców spośród wszystkich uczestników konkursu na warunkach przez nich zaproponowanych.

W odniesieniu natomiast do zarzutu jakoby dokonany przez Komisję Konkursową wybór ofert, nie zapewniał ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, organ wyjaśnił, że każdy z oferentów złożył w ofercie podpisane oświadczenie, że w przypadku wyboru jego oferty i zawarcia umowy ze [...] m OW NFZ obejmie opieką świadczeniobiorców na rzecz których realizowane były świadczenia przez dotychczasowych świadczeniodawców oraz że wykaz świadczeniobiorców z danego obszaru zostanie udostępniony przez [...] OW NFZ po rozstrzygnięciu postępowania w celu zabezpieczenia kontynuacji leczenia/opieki. Podpisanie takiego oświadczenia było warunkiem, aby oferta spełniała wymagania postępowania konkursowego, a w rezultacie mogła zostać wybrana do udzielania świadczeń w tym zakresie. To oznacza, że wybrani oferenci zobowiązani byli pod rygorem rozwiązania umowy do kontynuacji leczenia/opieki nad pacjentami oferentów niewybranych z danego obszaru, zgodnie z listą przekazaną im przez [...] OW NFZ. Naturalnie wybrani oferenci, którzy nie otrzymali większej liczby świadczeń, jak wskazano, nie mogą objąć większej liczby pacjentów, natomiast oferenci, którzy uzyskali większe kontrakty zobligowani zostali takimi oświadczeniami do przejmowania pacjentów. W przypadku nie wywiązania się z zadeklarowanego objęcia opieką pacjentów - [...] OW NFZ może im umowę wypowiedzieć, co oznacza, że pacjenci wnioskodawcy nie zostali pozbawieni opieki.

Mając na uwadze powyższe za chybiony uznano zarzut, że dokonany wybór nie zapewnia pacjentom należytej ochrony, promuje podmioty większe i podmioty które nie są zdolne do udzielania świadczeń oraz że pacjenci odwołującego zostali pozbawieni dostępu do świadczeń.

Podobnie potraktowano zarzut przeprowadzenia postępowania konkursowego z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji. Powołując się na art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1854/11 oraz z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1391/06 organ wyjaśnił, że uczestnikom zostały udostępnione zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu udzielali odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. Naruszeniem wskazanych wyżej zasad byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w postępowaniu konkursowym nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie oferentów i tożsame kryteria oceny ofert. Nie naruszono zatem zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. To oznacza, że postępowanie konkursowe było prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Odnosząc się do podniesionego przez wnioskodawcę zarzutu, że Dyrektor [...] OW NFZ uzasadniając swoją decyzję pominął całkowicie zarzut, że wybrane podmioty w chwili składania oferty nie dysponowały wskazanym w ofercie personelem medycznym, organ wyjaśnił, że zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 3 zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ formularz ofertowy zawiera wykaz personelu z opisem kompetencji, a oferent obowiązany jest udokumentować gotowość udzielania świadczeń od pierwszego dnia obowiązywania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez każdą z wymienionych w wykazie osób. Kwestie te były weryfikowane przez Komisję Konkursową. Ponadto istniała możliwość dokonania w tym przedmiocie zmian, o ile konieczność taka wynikała z okoliczności, których nie można było przewidzieć w chwili zawarcia umowy. [...] OW NFZ jako płatnik świadczeń opieki zdrowotnej kontroluje oraz monitoruje realizację umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej celem zapewnienia ubezpieczonym jak najlepszego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, na poziomie zagwarantowanym obowiązującymi przepisami prawa. Zatem w sytuacji otrzymania sygnałów o nieprawidłowościach, mogących jednocześnie wpłynąć na ograniczenie dostępności do świadczeń osobom ubezpieczonym, zobligowany jest do podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz wyeliminowania nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie [...] OW NFZ nie otrzymał żadnych sygnałów o nieprawidłowościach dot. wskazanych oferentów. Oferty wybranych oferentów zostały ocenione według jednolitych, stosowanych wobec wszystkich oferentów kryteriów oceny, zgodnie z kryteriami określonymi w zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Gdyby podczas oceny oferty stwierdzono występowanie elementów spornych harmonogramu personelu lub wskazano w ofercie harmonogram pracy personelu, który nie spełniał wymogów odpowiednich przepisów, wezwano by oferenta do wyjaśnienia elementów spornych harmonogramu lub harmonogramu nie spełniającego wymogów poprzez przedstawienie odpowiednich dokumentów m.in. potwierdzających prawidłowość złożonej oferty lub ich zmianę w części spornej. Wszystkie elementy sporne harmonogramu personelu lub harmonogram nie spełniający wymogów zostały wyjaśnione i skorygowane. Zatem zarzut, że wybrane podmioty w chwili składania oferty nie dysponowały wskazanym w ofercie personelem medycznym uznano za chybiony.

Mając na uwadze powyższe, Dyrektor [...] OW NFZ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania. W jego ocenie świadczeniodawcom zostały stworzone jednakowe szanse przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania. Ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Wnioskodawca otrzymał pełną i przejrzystą informację co do sposobu wyłaniania świadczeniodawców, poznał szczegółową punktację z podziałem na konkretne składowe oceny oferty. Jego oferta nie została wybrana ze względu na zdobytą pozycję w rankingu końcowym. Nie była ona przedmiotem uznaniowym decyzji Komisji Konkursowej, co oznacza, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym wnioskodawcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik "A" w T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sytuacji, gdy strona skarżąca wskazywała na istotne kwestie wymagające wyjaśnienia w postaci twierdzenia, że podmiot wyłoniony w konkursie podał w ofercie nieprawdziwe informacje, na skutek czego oferta "B" winna być odrzucona;

- art. 6 art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez jednostronne i wybiórcze załatwienie sprawy w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej poprzez proste zanegowanie wniosków i twierdzeń odwołującego bez przeprowadzenia dowodów przeciwnych obalających te twierdzenia i wnioski;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn z powodu których uznano – wbrew przepisom – że harmonogram personelu mógł być wyjaśniony i skorygowany, podczas gdy oferent jest zobligowany podać w ofercie prawdziwe informacje i utrzymać wskazane w niej zasoby zarówno w czasie składania oferty jak i zawarcia umowy. Nie wskazano w jaki sposób i kiedy podnoszone wątpliwości zostały "wyjaśnione i skorygowane";

- art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez nierówne traktowanie oferentów i przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami uczciwej konkurencji m.in. poprzez obniżanie ceny osobodnia za pacjentów przebywających pod jednym adresem;

- art. 1 pkt 3, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy poprzez ograniczenie przez Oddział Wojewódzki NFZ dostępu do świadczeń medycznych oraz poprzez dokonanie wyboru ofert, który nie gwarantuje dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej określonych w konkursie w sposób w pełni zapewniający świadczenia na terenie objętym spornym postępowaniem.

W uzasadnieniu powyższego pełnomocnik powtórzył argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Dodatkowo wskazał, że od 2009 r. strona skarżąca jest podmiotem wyspecjalizowanym w długoterminowej opiece nad trudnymi pacjentami. Tymczasem kontrakt otrzymał oferent, którego oferta powinna być odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Chodzi o firmę "B" , która podała nieprawdziwe informacje w części dotyczącej harmonogramu personelu. Wprawdzie organ stwierdził, że to zostało wyjaśnione i skorygowane jednak, zdaniem pełnomocnika, okoliczność ta powinna skutkować uznaniem, że w chwili składania oferty "B" nie miała personelu medycznego. Ponieważ organ nie odrzucił tak złożonej oferty doszło do uprzywilejowania jednego z oferentów, któremu dano prawie całą pulę środków przeznaczonych na świadczenia, podczas gdy w konkursie startowało więcej podmiotów, a analiza porównawcza ofert nie została przeprowadzona. Trudno było zatem stwierdzić, czy wybrano najkorzystniejszą ofertę, skoro nie wyjaśniono kwestii stawek za opiekę nad pacjentami uzależnioną od miejsca zamieszkania, która u strony skarżącej była najniższa z uwagi na brak kosztów dojazdu, albowiem pacjenci znajdują się w jednym miejscu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo odnosząc się do podniesionych na etapie skargi zarzutów dotyczących skorygowania harmonogramu organ wyjaśnił, że podczas oceny przez Komisję Konkursową oferty złożonej przez "B" S.A. faktycznie stwierdzono występowanie elementów spornych harmonogramu personelu dotyczącego jednej pielęgniarki, która była wówczas zatrudniona w Spółce "B" , a która wykazana została w wykazie personelu innego oferenta. Ponieważ pielęgniarka ta zrezygnowała ze świadczenia usług w Spółce "B" od dnia 1 lipca 2014 r. organ stwierdził, że powyższe nie mogło stanowić podstawy do odrzucenia oferty, albowiem wymogi konkursowe zostały spełnione. Podobnie było u drugiego oferenta A. i D. K. prowadzących Prywatne Centrum Usług Medycznych "C" s.c., gdzie harmonogram nie był wypełniony indywidualnymi harmonogramami czasu pracy personelu medycznego od poniedziałku do piątku w godz. od 1510 do 1635. A także u trzeciego oferenta E. L. , gdzie elementy sporne dotyczyły trzech pielęgniarek, które złożyły oświadczenia, że praca w szpitalu nie będzie kolidować z pracą w opiece długoterminowej domowej. Z uwagi na to, że powyższe zostało skorygowane na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, podnoszone w tym zakresie zarzuty uznano za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych: Odrzuca się ofertę: jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3. Wykładnia tego przepisu musi być dokonana łącznie z wykładnią jego ust. 3 o treści: W przypadku gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty. Z regulacji tej wynika zatem, że oferta, która nie spełnia określonych w przepisach prawa warunków podlega odrzuceniu, chyba że są to braki formalne, które mogą być uzupełnione w wyznaczonym terminie. Braki, które nie mają charakteru formalnego, a więc braki o charakterze materialnym (merytorycznym) nie mogą być uzupełnione i skutkują odrzuceniem oferty. Wymogi dotyczące personelu, jego kwalifikacji i harmonogramu pracy należą do wymogów merytorycznych. Spełnia je ten świadczeniodawca, który w ofercie wykaże, że dysponuje personelem o odpowiednich kwalifikacjach w odpowiedniej i ilości i czasie zatrudnienia gwarantującym wykonanie świadczeń. W wyroku z 7 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/WA 2059/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, zgodnie z którym: Wykazanie przez stronę, iż zatrudniany przez nią lekarz spełnia wymagane warunki, dopiero na etapie postępowania odwoławczego należy ocenić jako działanie spóźnione. Kwalifikacji personelu, a co za tym idzie harmonogramu pracy poradni nie można uznać za element formalny wniosku, który może zostać usunięty w trybie art. 149 ust. 3 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. (Wyrok opublikowany w Wydawnictwie Komputerowym LEX nr 1139772). Spełnienie wymogów merytorycznych musi nastąpić na dzień składania oferty, do dalszego etapu konkursu powinny być kwalifikowane tylko oferty poprawne pod względem merytorycznym, jedynie braki formalne mogą być uzupełnione na wezwanie komisji dokonane po rygorem odrzucenia oferty. Naruszenie tych zasad prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców w postępowaniu z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ..., ponieważ jednych oferentów zmusza do merytorycznego przygotowania oferty na określony dzień, to jest na dzień składania ofert, a innym wydłuża ten termin i zezwala na przedstawienie kompletnej oferty w terminie dłuższym.

Powołany przez organ przepis § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), upoważniający komisję w toku postępowania do żądania od świadczeniodawcy, ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania, jak również żądania dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy musi być interpretowany zgodnie z art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a zatem nie może doprowadzić w tym trybie do uzupełnienia oferty pod względem merytorycznym.

Patrząc pod tym kątem na zaskarżoną decyzję Sąd stwierdza, że w postępowaniu konkursowym wezwano jednego z oferentów – "B" S.A. do wyjaśnienia elementu spornego harmonogramu personelu. W wyniku tych wyjaśnień jedna z pielęgniarek została wycofana z oferty tego podmiotu. W tym miejscu organ powinien zamieścić w uzasadnieniu swej decyzji ocenę tego zdarzenia, w szczególności - jak wycofanie z oferty spółki jednej pielęgniarki wpływa na całościową ocenę oferty, czy nadal oferta ta, w części dotyczącej personelu, odpowiada wymogom konkursu. W zaskarżonej decyzji brak takiego wywodu.

W postępowaniu tym wezwano drugiego uczestnika – s.c. "C" do wyjaśnienia wskazanego w ofercie harmonogramu czasu pracy personelu, ponieważ harmonogram ten nie był wypełniony indywidualnym rozkładem czasu pracy personelu medycznego od poniedziałku do piątku, w godzinach 15.10 – 16.35. Nie było to zatem wezwanie do wyjaśnienia, a do uzupełnienia harmonogramu pod względem merytorycznym. I w tym zatem zakresie rozstrzygnięcie odwołania strony skarżącej wymaga ponownej oceny tej kwestii z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa przedstawionej przez Sąd w niniejszym wyroku, która jest wiążąca dla organu z mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi.

Rozdysponowanie środków, przyznanie ich w określonej ilości podmiotowi lub podmiotom wyłonionym w toku konkursu nie podlega ocenie Sądu. Sąd bada pod względem zgodności z prawem przebieg postępowania konkursowego, ale rozdysponowanie środków przeznaczonych na świadczenia opieki zdrowotnej należy do uznania organu, w którego gestii te środki pozostają. Sąd nie znajduje podstawy prawnej do przyznania sobie kompetencji administrowania tymi środkami i decydowania w jaki sposób mają być rozdysponowane. Nie jest również rolą Sądu decydowanie o tym w jaki sposób właściwy organ ma zapewnić dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej na danym terenie.

Zarzut "niesatysfakcjonującego" wyliczenia punktacji również nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wyjaśnia według jakich zasad i w jaki sposób punktowano poszczególne oferty. Brak podstaw do uznania, że poszczególnym oferentom przyznano punkty, które im się nie należą. W jednolitych zasadach oceny ofert nie ma postanowienia, które pozwalałoby uwzględnić miejsce pobytu pacjentów. Z tytułu ciągłości świadczeń skarżący otrzymał maksymalną ilość punktów.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane z mocy art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.