Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 649/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 3 PKT 1 ART. 33 UST 2 ART. 35 UST 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 55 art. 64 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 4 pkt 25
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 59 ust 1 pkt 2 art. 63 ust 1 art. 72 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2373
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: § 1 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 158 poz 1657
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla  prowadzenia schronisk dla zwierząt
article: art. 4 art. 12
journal: Dz.U. 2021 poz 1073
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 36
law: Ustawa z dnia 10 grudnia 2020 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 282/17 w sprawie ze skarg G. M. i M. M. oraz M. W. i R. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę schroniska dla zwierząt 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz G. M. i M. M. solidarnie kwotę 1.200 (jeden tysiąc dwieście) zł tytułem zwrotu części kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 282/17 oddalił skargi G. M. i M. M. (dalej określanych jako skarżący) oraz M. W. i R. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] ([...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę schroniska dla zwierząt bezdomnych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miastu [...] (dalej określanemu jako inwestor) pozwolenia na budowę schroniska dla zwierząt bezdomnych wraz z instalacjami zewnętrznymi wody, kanalizacji sanitarnej, technologicznej i deszczowej, doziemnej instalacji gazu, instalacji co niskich parametrów, elektrycznej i technologicznej, z utwardzeniem terenu w postaci dróg i parkingów oraz zjazdem z drogi publicznej w ramach realizacji I i II etapu inwestycji, na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...] i [...] oraz fragment działek nr [...] i [...], w obrębie [...].

Wojewoda Łódzki w następstwie wniesionych od tej decyzji odwołań decyzją

z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] orzekł o umorzeniu postepowania odwoławczego wszczętego przez [...] w [...], a po rozpoznaniu odwołań skarżących oraz M. W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości wraz z poprzedzającymi ją postanowieniami i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent Miasta Łodzi wskutek ponownie przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania działki w granicach oznaczonych na rysunku [...] literami A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L i M i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji poprzedziło poprawienie i uzupełnienie przez inwestora projektu budowlanego, w tym w zakresie wymagań określonych w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], zgodnie z obowiązkiem nałożonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...].

Skarżący, a także M. W. wnieśli odwołania od tej decyzji do Wojewody Łódzkiego, który utrzymał ją w mocy powołaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2017 r.

W pierwszej kolejności organ stwierdził, że lokalizacja planowanego

zamierzenia została określona i zatwierdzona decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą organ rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę jest związany stosownie do art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.). Zaznaczył następnie, że brak było podstaw do przyjęcia, by znajdujące się terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" naniesienia budowlane oraz całość urządzenia terenu określić jako m.in. siedziby ludzkie i obiekty użyteczności publicznej. Wyjaśnił, że w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie z 2004 r.) przewidziano konieczność zachowania odległości 150 m od ogrodzonego terenu do siedzib ludzkich. Nawiązał do pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lutego 2016 r., dookreślającego to ostatnie pojęcie jako budynek jedno lub wielorodzinny służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, oraz do art. 12 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1073, ze zm.), ustanawiającego zakaz zamieszkiwania na terenie działki.

Organ argumentował, że oddziaływanie projektowanej inwestycji w zakresie akustyki zostało określone w odrębnym opracowaniu "Ocena wpływu na klimat akustyczny schroniska dla zwierzą bezdomnych", sporządzonym w lutym 2016 r. przez dr inż. K. D. Uznał jednocześnie, że brak było podstaw do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, gdyż planowana inwestycja nie była uwzględniona w katalogu przedsięwzięć zawartym w nieobowiązującym już rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie

z 2010 r.). Podkreślił też zgodność projektu budowlanego z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skarżący oraz M. W. wnieśli odrębne skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który połączył sprawy celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Podjął następnie uprzednio zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne z udziałem następców prawnych zmarłego M. W.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 sierpnia 2018 r. Sąd wyraził pogląd, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany odpowiada wymogom wynikającym

z art. 34 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.),

co przesądza o przesądza o konieczności uwzględnienia wniosku.

Sąd zgodził się z organem, że budowa schroniska dla zwierząt nie została wyszczególniona w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, toteż nie wymaga ona uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odwołując się do art. 4 ustawy z dnia 11 sierpnia 1997 r.

o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 638, ze zm.) i art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli

i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 2132, ze zm., obecnie

Dz. U. z 2021 r. poz. 36, ze zm.) zakwestionował zarazem pogląd skarżących, którzy doszukiwali się analogii pomiędzy prowadzeniem schroniska dla zwierząt a chowem lub hodowlą zwierząt. Nie znalazł też podstaw do zakwestionowania przedłożonej opinii akustycznej, ponieważ biegła, posiadająca stosowne uprawnienia, przedstawiła – jego zdaniem Sądu - w sposób czytelny i logiczny ustalenia co do akustycznego oddziaływania inwestycji zarówno w formie opisowej, jak i graficznej, uwzględniając tereny chronione akustycznie ze wskazaniem właściwych norm i przebiegu izolinii. Jego zdaniem nie dyskwalifikuje opinii przekonanie skarżących o jej wadliwości

z uwagi na miejsce zatrudnienia jej autorki, skoro nie przedłożyli oni opinii własnej.

Z kolei odnośnie do zarzutu niezachowania wymogu przewidzianego w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Sąd wyjaśnił, że w przepisie tym mowa nie

o odległościach od określonych budynków schroniska, lecz od schroniska jako całości, stanowiącej jedną inwestycję, co potwierdza również § 1 ust. 2 rozporządzenia. W oparciu o orzecznictwo uznał, że odległość 150 m powinna być ustalana od ogrodzenia inwestycji, tak jak przyjął to organ, ono bowiem ustala granice schroniska. Podzielił jednocześnie stanowisko organów, że teren ogrodu działkowego nie może być uznany ani za siedzibę ludzką, ani za obiekt użyteczności publicznej. W jego ocenie jest on urządzeniem użyteczności publicznej, które jednak w przepisach jest odróżniane od obiektów użyteczności publicznej. Według niego zakaz zamieszkania wynikający z art. 12 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych uniemożliwia uznanie naniesień budowlanych na terenie działek jako obiektów mieszkaniowych, także w przypadku, gdy część domków czy też altan działkowych jest wykorzystywana przez

użytkowników do takich celów przez okres od wiosny do jesieni, również w porze nocnej. Nie zmienia to wszak ich statusu i nie powoduje uznania ich za miejsce zamieszkania.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 sierpnia 2018 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe i materialnoprawne.

W pierwszej kolejności pełnomocnik podniósł naruszenie art. 106 § 1

w związku z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do skargi, tj. protokołu posiedzenia Komisji Ochrony i Kształtowania Środowiska Rady Miejskiej w [...] z dnia 12 stycznia 2017 r. oraz rysunków w postaci map, uwidaczniających zmieniające się wielokrotnie stanowisko inwestora i stanowisko, jakie było prezentowane w dacie składania skargi, a w konsekwencji nieusunięcie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Pełnomocnik podkreślił, że według oświadczeń inwestora projekt przyjęty za podstawę wniosku o wydanie pozwolenia na budowę został przez inwestora wielokrotnie zmieniony, wobec czego organ orzekał w odniesieniu do nieaktualnych danych i dokumentów, co oznacza, że postępowanie, jako wadliwe, winno zostać zniesione.

Kolejny zarzut procesowy odniesiono do art. 141 § 4 zdanie pierwsze (P.p.s.a.). W ocenie pełnomocnika wadliwe uzasadnienie wydanego orzeczenia polegało na:

– nieodniesieniu się do zarzutu, że K. D., wydająca w toku postępowania przed organem pierwszej instancji opinię, podlegała wyłączeniu od podejmowania jakichkolwiek czynności w charakterze biegłej z uwagi na treść art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 7 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie

Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), a tym samym sporządzona przez nią opinia nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia

w sprawie;

– nieodniesieniu się do zgłoszonego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z protokołu posiedzenia Komisji Ochrony i Kształtowania Środowiska Rady Miejskiej w [...] z dnia 12 stycznia 2017 r. oraz rysunków w postaci map uwidaczniających zmieniające się wielokrotnie stanowisko inwestora i stanowisko jakie było prezentowane w dacie składania skargi, a w konwencji niewyjaśnieniu skarżącym czy złożone dokumenty zostały włączone w poczet materiału dowodowego, a jeśli tak, to czy Sąd pierwszej instancji dokonał ich oceny w ramach całości materiału

dowodowego czy też zostały one pominięte i na jakiej podstawie faktycznej i prawnej

to nastąpiło.

Pełnomocnik podniósł następnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. oraz z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy poprzez brak oceny, czy właściwie oznaczono strony wszczętego postępowania administracyjnego, tj. zaakceptowanie faktu pozbawienia w toku postępowania przymiotu strony części osób (P. O., S. O., B. O., R. D., A. R. oraz J. S. - pismo nr [...] z dnia [...] marca 2016 r.). Zdaniem pełnomocnika wynika to z dokonanej bez podstawy prawnej oraz bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego zmiany poglądu, iż odległość 150 m (obszar oddziaływania) należy liczyć nie od granicy terenu całej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, ale od ogrodzenia terenu schroniska, mimo że w początkowym stadium postępowania sam inwestor i organ pierwszej instancji określili zakres oddziaływania przy przyjęciu obliczenia 150 m od granicy terenu inwestycji, a także poprzez pominięcie właścicieli działek położonych w gminie [...], a znajdujących się w odległości mniejszej niż 150 m od granicy terenu inwestycji (działki nr [...],[...],[...]).

Pełnomocnik zarzucił też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 i 2 i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie ("brak dokonania oceny"), że Wojewoda Łódzki w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. wadliwie:

– nie uzupełnił postępowania dowodowego, tj. nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżących w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., czyli dowodów z opinii biegłych z zakresu: ochrony środowiska, akustyki i osmologii, a także brak należytego merytorycznego uzasadnienia odmowy uwzględnienia tychże wniosków (zgłaszanych przez skarżących już w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, które to wnioski zostały również przez organ pierwszej instancji bezpodstawnie pominięte) w sytuacji, gdy wnioski te zostały zgłoszone na okoliczności istotne dla przedmiotu postępowania i powinny zostać uwzględnione, ponieważ organ administracji publicznej winien uwzględnić wszelkie żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, o ile przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy;

– zaakceptował opracowanie K. D. pt. "Ocena wpływu na klimat akustyczny projektowanego schroniska dla zwierząt bezdomnych przy ul. [...] w [...] na działkach [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]", mimo że zachodziła i zachodzi przesłanka jej wyłączenia od podejmowania jakichkolwiek czynności w charakterze biegłej z uwagi na treść art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 7 i § 3 K.p.a., tj. okoliczność, iż będąc pracownikiem Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] jest ona osobą, co do której zachodzi bezwzględna podstawa wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a., a co najmniej zachodziła podstawa do jej wyłączenia w oparciu o art. 24 § 3 K.p.a., gdyż za oczywiste uznać należało, iż zatrudnienie biegłej w tym Wydziale budzi wątpliwości co do jej bezstronności w sprawie;

– uznał, że wystarczającą podstawą do odmowy pomięcia kwestionowanej opinii K. D. jest okoliczność, że skarżący nie przedstawili innej opinii z zakresu akustyki, mimo iż skarżący wskazywali szereg zarzutów wobec jej treści i składali w tym zakresie wielokrotnie wnioski dowodowe, konsekwentnie pomijane przez organy obu instancji.

Pełnomocnik podniósł następnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c

w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że postępowanie zakończone wydaniem wskazanej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a wskutek powyższego naruszeniem prawa materialnego, co – jego zdaniem – winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organu odwoławczego badanej w toku kontroli sądowoadministracyjnej.

Z kolei pierwszy zarzut materialnoprawny podniósł niewłaściwe zastosowanie

§ 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2004 r. w związku z art. 3 pkt 20 oraz art. 3 pkt 1 i 3 ustawy-Prawo budowlane, do którego, w ocenie pełnomocnika, doszło w wyniku:

– błędnej wykładni pojęć niejednoznacznych tj. "siedziba ludzka" oraz "obiekt użyteczności publicznej", na które wskazywali skarżący w toku całego postępowania administracyjnego, a które to pojęcia determinują ocenę, czy projekt budowy schroniska dla zwierząt spełnia warunki § 1 rozporządzenia z 2004 r.;

– błędnego określenia sposobu obliczenia odległości 150 m od siedzib ludzkich i obiektów użyteczności publicznej, tj. przyjęcia, że odległość ta winna być mierzona od ogrodzenia inwestycji, ponieważ to ono wyznacza granice obiektu, oraz że inwestycja schroniska winna być uznana za budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową (zatem jak należy rozumieć – łącznie z ogrodzeniem), podczas gdy przepis § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie determinuje w jakikolwiek sposób okoliczności, o jakich twierdzi Sąd pierwszej instancji, zaś wprowadzając konieczność ogrodzenia terenu pozwala na ocenę wręcz odwrotną, tj. wyodrębnia poszczególne obiekty w zakresie inwestycji (budynki, ogrodzenie);

– błędnej wykładni pojęcia "prowadzenie schroniska dla zwierząt", tj. przy

zanegowaniu stanowiska, że ma ona charakter zbliżony do pojęcia chowu lub hodowli zwierząt, mimo iż skarżący wskazywali, że zarówno ustawa o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, jak i ustawa o ochronie zwierząt posługują się pojęciami "prowadzenia schroniska dla zwierząt" oraz "pojęciami regulującego zasady chowu czy hodowli zwierząt, przy jednoczesnym braku definicji chowu/hodowli, co pozwala na racjonalne przyjęcie interpretacji wskazywanej przez skarżących".

Wreszcie pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy-Prawo budowlane w związku z § 1 ust.1 rozporządzenia

z 2004 r. i z art. 59 ust. 1 pkt 2, z art. 63 ust. 1 oraz z art. 72 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 2 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2373, ze zm., dalej zwanej ustawą o ocenach) w związku z rozporządzeniem z 2010 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. dokonanie oceny, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2017 r. była prawidłowa oraz że inwestycja objęta wnioskiem inwestora spełniała przewidziane prawem warunki do wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy zdaniem pełnomocnika:

– nie spełnia ona warunku zlokalizowania tejże inwestycji - schroniska dla zwierząt, w odległości co najmniej 150 m. od siedzib ludzkich i obiektów użyteczności publicznej;

– nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, mimo iż budowa schroniska dla zwierząt przewidzianego zatwierdzonym projektem spełnia kryteria przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko "jako rodzaj chowu lub hodowli zwierząt", a tym samym decyzja taka była warunkiem wstępnym i koniecznym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę schroniska;

– projekt budowlany przedstawiony do zatwierdzenia, wbrew temu co przyjęto w sprawie, nie spełnia przesłanek warunkujących to zatwierdzenie i nie został opracowany stosownie do specyfiki i charakteru projektowanego obiektu, gdyż zachodzi ewidentna rozbieżność pomiędzy warunkami co do rodzaju inwestycji wynikającymi z treści decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, w której mowa o tym, iż inwestycja obejmuje budowę m.in. "boksów dla zwierząt z wybiegami" oraz "obiektów techniczno-magazynowych", a projektem budowlanym, w którym po jego uzupełnieniu i naniesieniu zmian mowa o "budynkach magazynowo-techniczne

z boksami dla zwierząt", co nie stanowi pojęć tożsamych i prowadzi do oceny, iż projekt budowlany pozostaje w niezgodności z warunkami decyzji o lokalizacji celu publicznego, zaś w przepisach prawa brak jest podstaw do przyjęcia, iż dopuszczają one występowanie jakiejkolwiek niezgodności pomiędzy warunkami decyzji

o lokalizacji inwestycji celu publicznego a założeniami projektu budowlanego, nawet takiej, która nie jest istotna.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił

argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty można podzielić w całości. Zarzuty te przyjęły nierzadko rozbudowaną postać, obejmując kilka różnych kwestii, i to w taki sposób, że ich przedmioty przynajmniej częściowo, pokrywają się ze sobą. W szczególności naruszenia prawa przedstawione w rozwinięciu kasacyjnych zarzutów procesowych powtarzają się później w rozwinięciu zarzutów materialnoprawnych. Uzasadnia to rozpoznanie skargi kasacyjnej w

porządku dyktowanym przez problemy w niej poruszone, a nie przez kolejność podniesionych w niej zarzutów.

Rozważania te rozpocząć wypada od dwóch przyczyn, dla których skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a mianowicie zagadnień zachowania odpowiedniej odległości od siedzib ludzkich oraz rozpatrzenia zarzutów strony dotyczących opinii akustycznej, będącej podstawą dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych.

W tym pierwszym zakresie nawiązać należy do treści § 1 rozporządzenia

z 2004 r. Zgodnie z nią schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m m.in. od siedzib ludzkich i obiektów użyteczności publicznej (ust. 1), przy czym teren, na którym jest zlokalizowane schronisko, powinien być utwardzony i ogrodzony (ust. 2). Nie oznacza to jednak, że można niejako automatycznie uznać za teren schroniska teren, który został ogrodzony. Wymóg ogrodzenia terenu schroniska może być bowiem wykonany w różny sposób, bez precyzji w wytyczeniu linii ogrodzenia, która w efekcie nie musi pokrywać się

z granicą terenu schroniska. Skądinąd zachowanie ścisłej dokładności

w rozpatrywanej materii nie jest konieczne w świetle art. 1 ust. 2 rozporządzenia

z 2004 r. W konsekwencji może okazać się, że mimo dopełnienia obowiązku ogrodzenia terenu schroniska, poza ogrodzeniem znajdą się pewne jego fragmenty, np. z tego względu, że zamknięcie ich w przestrzeni ogrodzonej wymagałoby załamania linii ogrodzenia niekorzystnego pod kątem estetycznym czy funkcjonalnym, choćby mogącym powodować nadmierne zmniejszenia przestrzeni wykorzystywanej dla potrzeb komunikacyjnych czy transportowych. Podczas ustalania przewidzianej w § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. odległości 150 m należy zatem wziąć pod uwagę nie tyle linię ogrodzenia planowanego wokół schroniska co linię graniczną obejmującą teren schroniska w rozumieniu definicji zawartej w art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt. Według niej schroniskiem jest miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi, spełniające warunki określone w przepisach szczególnych. W obrębie ogrodzenia powinno się znaleźć to miejsce wraz z budynkami i innymi elementami służącymi ochronie zwierząt. Tymczasem w wydanej w sprawie decyzjach organów obu instancji mowa o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki w granicach oznaczonych na rysunku [...] literami od A do M, które to granice na wspomnianym rysunku nie pokrywają się z linią planowanego ogrodzenia. Linia ogrodzenia zawiera się wszak wewnątrz tych granic. W efekcie ustalenie odległości 150 m od ogrodzenia, a nie od granic oznaczonych na rysunku literami od A do M, będących granicami schroniska stosownie do projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, stanowi naruszenie powołanego § 1 ust. 1.

Promień o długości 150 m powinien być wyznaczony szerzej, zakreślając przestrzeń, w której mogły się znaleźć nieruchomości o przeznaczeniu pozwalającym je przeznaczyć pod siedziby ludzkie. Taki stan rzeczy pozostaje z kolei

w sprzeczności z wynikającym z powołanego przepisu wymogiem lokalizacji schroniska dla zwierząt w miejscu oddalonym co najmniej w tej odległości od tych siedzib. Do siedzib ludzkich, pomimo braku prawnej definicji tego pojęcia, należy bowiem zaliczyć nie tylko budynki zamieszkałe przez ludzi (gdzie ludzie pozostają

z zamiarem stałego pobytu, traktując je jako swoje centrum życiowe czy bytowe), ale i również miejsca, w których tego rodzaju budynki mogą zgodnie z obowiązującym prawem powstać. Minimalna odległość schroniska dla zwierząt od siedzib ludzkich ma bowiem zabezpieczyć interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, zarówno tych, którzy na tych nieruchomościach zamieszkują, jak i tych, którzy mają taką potencjalną, przyznaną prawem możliwość i nie podlegaliby ochronie, gdyby nie wzięto tego pod uwagę podczas wcześniejszego zatwierdzenia projektu budowlanego, przewidującego lokalizację schroniska w odległości mniejszej niż minimalna od miejsc, w jakich dopuszczalne było wzniesienie przez nich budynków mieszkalnych. Analogiczne stanowisko w sprawach lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej jednolicie prezentowane jest w ugruntowanym orzecznictwie odnośnie do występującego w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, ze zm.) pojęcia miejsc dostępnych dla ludności (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2634/19, LEX nr 3195439, z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 326/21, LEX nr 3223863 i z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 430/19, LEX nr 3262843 oraz przywołane tam bogate orzecznictwo wcześniejsze).

Siedzibą ludzką w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. nie może być natomiast obiekt znajdujący się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego. Słusznie wszak Sąd pierwszej instancji przywołał w rozpatrywanej materii art. 12 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wprowadzający zakaz zamieszkiwania na terenie działki. Dalszą kwestią pozostaje przy tym faktyczny sposób wykorzystania działek, w tym koncentracja na niej swojej aktywności życiowej lub nawet zamieszkiwanie na niej wbrew wskazanemu zakazowi.

Pełnomocnik skarżących nie podjął jakiejkolwiek polemiki z trafną argumentacją wyłożoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podnoszącą, że w świetle art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ogrody te są urządzeniami użyteczności publicznej, podczas gdy w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. mowa o odległości schroniska dla zwierząt od obiektów użyteczności publicznej. Nie próbował w szczególności wyjaśnić, dlaczego w systemie prawa występują pojęcia zarówno obiektów, jak i urządzeń użyteczności publicznej – oprócz przywołanych przez Sąd pierwszej instancji przykładów, m.in. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996

r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679) warto zauważyć, że pojawiły

się one oddzielnie nawet w tytule ustawy dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018, poz. 1103). Zasada racjonalnego ustawodawcy nakazuje przyjąć, że to rozróżnienie terminologiczne nie jest bez znaczenia, tj. że żadne z obu analizowanych pojęć nie może być uznane za zbędne,

a co za tym idzie, że ich zakresy przedmiotowe muszą być postrzegane rozłącznie, jako obejmujące różne grupy desygnatów, których nie powinno się ze sobą utożsamiać.

Nie ulega wątpliwości, że właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, na których znajdują się lub mogą pojawić się w przyszłości budynki mieszkalne w odległości do 150 m od schroniska, przysługuje status strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 2

w związku z art. 3 pkt 20 ustawy-Prawo budowlane, gdyż nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie oznacza to jednak, że zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie tych przepisów. Wprawdzie bowiem sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

w myśl art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, lecz wedle art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. W efekcie skutecznie na tę okoliczność powoływać się może tylko ten, kto bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt

II OSK 647/21, LEX nr 3294389).

Częściowo uwzględnić wypada zarzuty, kwestionujące poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Trafny bowiem jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., regulującego wymogi, jakim odpowiadać powinno uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w szczególności w zakresie zarzutów podniesionych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, skoro uzasadnienie nie zawiera w istocie stanowiska odnośnie do zarzutów skargi sformułowanych

w rozpatrywanej materii. Sąd pominął w nim całkowicie kwestię wyłączenia biegłego, tak eksponowaną w skardze, a wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, z kolei pozostałe zarzuty i wnioski o przeprowadzenie szeregu nowych opinii skwitował, podobnie jak organ odwoławczy, ogólnikową konstatacją, w świetle której opinia akustyczna jest prawidłowa i nie została podważona przez skarżących za pomocą innej ekspertyzy. Zabrakło zatem rzetelnej oceny tego dowodu, z której tego rodzaju konkluzje mogłyby wypływać. W efekcie nie wiadomo, jakie przesłanki leżały

u jej podstaw, co wyklucza ich weryfikację w toku kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji powinien mieć na uwadze, że opinia biegłego, jak każdy element materiału dowodowego, podlega swobodnej ocenie, w części, jaka nie jest objęta

wiadomościami specjalnymi przysługującymi jedynie biegłemu, w szczególności pod względem logiczności, zupełności i spójności (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 949/18, LEX nr 3009915)

i że stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. ocenie tej należało dać należyty wyraz w uzasadnieniu decyzji. Jedynie dopełnienie tych wszystkich obowiązków mogło usprawiedliwiać pominięcie wniosków dowodowych skarżących i spostrzeżenie, że ich argumenty nie zostały wsparte ekspertyzami pozyskanymi przez nich we własnym zakresie. Powołanie biegłego w myśl art. 84 § 1 K.p.a. ma wszak charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, toteż wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ administracji. Innymi słowy, uwzględnienie wniosku skarżących mogłoby nastąpić tylko wtedy, gdyby organ rozważył należycie wartość dowodową opinii akustycznej, zwłaszcza w kontekście zgłoszonych przez nich zarzutów, i powziął co do niej poważne wątpliwości, których nie mógłby rozwiązań samodzielnie, tj. bez wiadomości specjalnych, jakich dostarczy autor opinii, na wezwanie do jej uzupełnienia poprzez wyjaśnienie przedstawionych zastrzeżeń, lub inny biegły w opinii nowej. Tego wszelako organ odwoławczy w sprawie nie uczynił,

na co Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi.

Trafne jest natomiast stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które nie zostało ani rozwinięte przez organ, ani, jak już była o tym mowa, skontrolowane przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie zachodziły podstawy

do wyłączenia biegłego, autora wspomnianej opinii akustycznej. W myśl art. 84 § 2 K.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 K.p.a., który dotyczy pracownika organu administracji publicznej. W związku z tym zauważyć wypada, że biegły w sprawie nie działał jako taki pracownik, chociaż był zatrudniony w urzędzie obsługującym organ pierwszej instancji. Niemniej nie podlegałby wyłączeniu nawet wówczas, gdyby występował w charakterze pracownika organu, przedstawiając swoje stanowisko lub nawet biorąc czynny udział w postępowaniu, co skądinąd było niemożliwie, skoro zatrudniony był w innej komórce organizacyjnej urzędu niż ta, która zajmowała się sprawą. Otóż skarżący nie podnosili, że wobec biegłego zachodzi którakolwiek z wymienionych w art. 24 § 1 K.p.a. obligatoryjnych przyczyn wyłączenia. Nie wykazali również, że wystąpiły inne okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwość co do bezstronności biegłego, i tym samym przemawiać na rzecz jego wyłączenia w trybie art. 24 § 3 K.p.a. Do okoliczności takich nie może należeć sam fakt, że biegły jest pracownikiem organu, skoro przepis ten dotyczy właśnie pracowników. Zatrudnienie w organie nie może więc powodować wątpliwości co do bezstronności, jeżeli nie występują jakiekolwiek względy, zwłaszcza osobiste, które mogłyby wskazywać, że dana osoba mogłaby być zainteresowana załatwieniem sprawy w określony sposób. Skarżący żadnych takich względów nie podnosili.

Bezzasadne okazały się zarzuty akcentujące konieczność poprzedzenia wydanych w sprawie decyzji decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Bezspornie z powołanego w skardze kasacyjnej art. 59 ust. 1 ustawy o ocenach oraz pominiętego pośród podstaw kasacyjnych art. 71 ust. 2 tej ustawy wynika, że decyzja ta może być wydana wyłącznie odnośnie do przedsięwzięć, które

– zawsze lub potencjalnie – znacząco oddziałują na środowisko. W stanie prawnym, jaki znajduje w sprawie zastosowanie, katalog tych przedsięwzięć zawarty był w rozporządzeniu z 2010 r.: w § 2, wyliczono przedsięwzięcia, które zawsze znacząco oddziałują na środowisko, a w § 3 te, które oddziałują tak potencjalnie, przy czym uczyniono to w licznych dalszych jednostkach redakcyjnych, w pierwszym przypadku wyszczególniając kilkadziesiąt przedsięwzięć, zaś w drugim ponad sto. Tymczasem pełnomocnik skarżących nie wskazał konkretnego przepisu zaliczającego do tych przedsięwzięć schronisko dla zwierząt, lub nawet przedsięwzięcie działające w dziedzinie hodowli czy chowu zwierząt, do którego, jego zdaniem, należałoby porównać takie schronisko na zasadach analogii. Dyskwalifikuje to rozpatrywany

zarzut ze względu na wyrażoną w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.

Niemniej pełnomocnik próbował, również ogólnikowo, bez podania jakiegokolwiek przepisu, wykazać tę analogię poprzez nawiązanie do ustawy

o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w której chów i hodowla ma wymiar działań podejmowanych wobec zwierząt w celach gospodarczych lub produkcyjnych (zob. np. definicje akwakultury oraz chowu

i hodowli zwierząt akwakultury, przewidziane w jej art. 2 pkt 1a i pkt 6a). Dalej pełnomocnik trafnie zauważył, że pojęcia chowu i hodowli występują również

w ustawie o ochronie zwierząt, m.in. w rozdziale poświęconym postępowaniu ze zwierzętami gospodarskimi, lecz uszło jego uwadze, iż pojęć tych nie używa się

w odniesieniu do schroniska dla zwierząt. W świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt schronisko dla zwierząt jest bowiem miejscem przeznaczonym nie do chowu i hodowli, lecz do opieki nad zwierzętami, i to wyłącznie tymi domowymi, czyli stosownie do art. 4 pkt 4 rozpatrywanej ustawy zwierzętami tradycyjnie przebywającymi wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywanymi przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Działania podejmowane w schronisku dla zwierząt wobec zwierząt domowych już w samej ustawie o ochronie zwierząt określono pojęciem odrębnym od chowu lub hodowli, które również przecież w tej ustawie występują. Ta dystynkcja pojęciowa byłaby zbędna, gdyby opiekę nad zwierzętami można było zrównać

z chowem lub hodowlą, jak próbuje to uczynić pełnomocnik skarżących.

Powyższe spostrzeżenia znajdują potwierdzenie w innych przepisach ustawy o ochronie zwierząt. W myśl m.in. art. 7 ust. 1 w przypadku znęcania się nad zwierzęciem, zwierzę czasowo odebrane właścicielowi przekazuje się schronisku dla zwierząt tylko wtedy, gdy jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne (pkt 1), podczas gdy zwierzęta gospodarskie, w stosunku do których najczęściej mowa o chowie lub hodowli, może być przekazane gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta (pkt 2). Jeszcze bardziej znamienny, w istocie przesądzający w analizowanej materii, jest fakt, że w art. 10a ust. 2 i 10b ust. 2 podmioty prowadzące schroniska dla zwierząt zostały zwolnione z ustanowionych odpowiednio w art. 10a ust. 1 pkt 3 i 10b ust. 1 pkt 2 zakazów wprowadzania do obrotu oraz nabywania psów i kotów poza miejscami ich chowu lub hodowli. Wyłączenia te byłyby wszak bezprzedmiotowe, gdyby schroniska dla zwierząt były miejscami chowu lub hodowli zwierząt, a nie tylko opieki nad nimi. Wreszcie wedle art. 11a ust. 2 pkt 4 gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien obejmować zabiegi służące ograniczeniu populacji zwierząt, co z oczywistych względów pozostaje w sprzeczności z celami, jakie przyświecają ich hodowli.

Chybione są również zarzuty kasacyjne podnoszące, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją organu pierwszej instancji odbiega znacznie zarówno od zamierzeń prezentowanych przez inwestora we wcześniejszej fazie procesu inwestycyjnego, jak i od treści wydanej na jego rzecz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po pierwsze przepisy ustawy-Prawo budowlane nie zabraniają modyfikacji projektu budowlanego nawet po jego przedłożeniu do zatwierdzenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, przeciwnie – zgodnie z jej art. 35 ust. 3 decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę organ ten może wydać dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przezeń inwestorowi do usunięcia naruszeń, czyli w istocie do zmiany projektu budowlanego w taki sposób, by odpowiadał on prawu. Po drugie, decyzja

o lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznacza jedynie wprawdzie wiążące, ale jednak ogólne ramy, jakie muszą być doprecyzowane w projekcie budowlanym, nie zaś szczegółowe parametry inwestycji, które należy niejako powtórzyć w projekcie budowlanym. Szczegóły te mogą być przesądzone dopiero w postępowaniu

w przedmiocie pozwolenia na budowę, którego rola nie sprowadza się przecież do prostego sprawdzenia, czy w projekcie budowlanym zastosowano rozwiązania wskazane w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wspomniano, decyzja ta wyznacza tylko ramy, w które projekt musi się wpisać. Dlatego Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że projekt budowlany przewidując wzniesienie budynków magazynowo-technicznych z boksami dla zwierząt i wybiegami jest zgodny z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której mowa o obiektach magazynowo-technicznych i boksach dla zwierząt. Niewątpliwie w opisie inwestycji zawartej w tamtej decyzji wspomniano o boksach dla zwierząt, lecz techniczne kwestie związane z ich rozmieszczeniem, w tym wkomponowaniem w budynki pełniące też inne funkcje lub ukształtowaniem w formie osobnych budowli czy budynków, pozostawiono autorowi projektu budowlanego, który musiał mieć na względzie wymogi określone w rozporządzeniu z 2004 r. Zaznaczyć wypada, że w § 2 przywołanego rozporządzenia wprowadzono obowiązek wyodrębnienia w schronisku dla zwierząt m.in. pomieszczeń przeznaczonych do prac administracyjno-biurowych i przechowywania dokumentacji oraz do celów socjalnych (ust. 1 pkt 7 i 8), a także pomieszczeń lub boksów przeznaczonych na kwarantannę czy zapewniających separację zwierząt

agresywnych (ust. 2 pkt 1 i 3), przy czym w jego § 4 uregulowano warunki techniczne, którym te pomieszczenia lub boksy powinny odpowiadać, tj. konieczność oddzielenia ich przegrodami, zastosowania odpowiednich materiałów oraz zapewnienia

zwierzętom możliwości poruszania się i dostępu do wody. W te wszystkie kwestie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogła ingerować, poprzestając na wzmiance, że schronisko powinno obejmować boksy dla zwierząt. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1-3 ustawy-Prawo budowlane w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę choć niewątpliwie powinien ją uwzględnić, ze względu na opisane wyżej naruszenia prawa związane

z błędnym wyznaczeniem odległości schroniska od siedzib ludzkich oraz brakiem należytej oceny opinii akustycznej, zwłaszcza w kontekście zarzutów skarżących. Jedynie przy tym te ostatnie, procesowe uchybienia mogły być usunięte przez organ odwoławczy, gdyż pierwsze naruszenie prawa dyskwalifikowało decyzję

o pozwoleniu na budowę, od której wywiedziono odwołanie, nie mogło być już konwalidowane, naprawione podczas rozpatrywania środków zaskarżenia. W takim stanie rzeczy należało zastosować art. 188 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego na podstawie tego przepisu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a., w odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego stosunkowo rozdzielając te koszty pomiędzy stronami, jako że skarga kasacyjna została uwzględniona tylko częściowo (art. 206 P.p.s.a.)

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów,

mimo że skarga kasacyjna zawierała wniosek o rozpoznanie jej na rozprawie, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 9 listopada 2021 r., wydanym w oparciu o art. 15zzz ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.), celem uniknięcia zagrożeń związanych z sytuacją epidemiologiczną. Stronom umożliwiono jednocześnie złożenie dodatkowych pism prezentujących stanowisko w rozpoznawanej sprawie.