Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3121/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. j. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2402/18 w sprawie ze skargi P. Sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 21 czerwca 2018 r., nr SKO.4000-533/2018 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z dnia 4 kwietnia 2018 r., PB.6725.3.17.2014 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz P. Sp. j. z siedzibą w S. kwotę 7.168 (siedem tysięcy sto sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2402/18, oddalił skargę P. Sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 21 czerwca 2018 r., nr SKO.4000-533/2018, w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

P. Sp. j. z siedzibą w S. (dalej: "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 21 czerwca 2018 r., w której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z 4 kwietnia 2018 r. ustalającą jednorazową opłatę planistyczną.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 4 kwietnia 2018 r. ustalił skarżącej jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 38.870 zł z tytułu wzrostu wartości działek o numerach ew. [...], [...] i [...] obręb [...] o powierzchniach odpowiednio 1,0323 ha, 0,0774 ha i 0,0156 ha (łącznie 1,1253 ha) w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie "Południowej Dzielnicy Przemysłowej" w S.

Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w decyzji z dnia 21 czerwca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 4 kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że renta planistyczna została ustalona z tytułu zbycia działek nr [...], [...], [...] o powierzchni 1,1253 ha, a zbywcą tych nieruchomości była Skarżąca. Nieruchomość będąca przedmiotem zbycia położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Południowej Dzielnicy Przemysłowej" uchwalonym uchwałą Nr ... Rady Miasta S. z dnia 28 stycznia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr ..., poz. ...). Plan wszedł w życie dnia 21 kwietnia 2011 r.

W prowadzonym postępowaniu na potrzeby rozstrzygnięcia został sporządzony operat szacunkowy z dnia 10 kwietnia 2017 r., w którym określono wartość nieruchomości odrębnie dla każdej z wycenianych działek nr [...], [...], [...] wg trzech stanów planistycznych. Operat ten jest trzecim operatem sporządzonym w sprawie, albowiem poprzednie dwa zostały zakwestionowane przez Komisję Opiniodawczo – Rozjemczą przy PSRWN Oddział w B. i ocenione negatywnie, zatem na mocy ówczesnego brzmienia art. 157 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. 2147 ze zm., dalej: "u.g.n.") utraciły charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. i nie mogły stanowić dowodu oraz nie podlegały ocenie na obecnym etapie postępowania.

Według opracowania, które stanowiło podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia:

1) wartość działki nr [...] obliczona z uwzględnieniem obowiązującego planu miejscowego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. wyniosła 1.044.688 zł. Wartość tej działki z uwzględnieniem planu miejscowego obowiązującego w dniu zbycia nieruchomości wyniosła 1.165.054 zł, natomiast określona z uwzględnieniem faktycznego sposobu wykorzystywania wyniosła 1.003.499 zł;

2) wartość działki nr [...] z uwzględnieniem obowiązującego planu miejscowego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. wyniosła 78.321 zł. Wartość tej działki z uwzględnieniem planu miejscowego obowiązującego w dniu zbycia nieruchomości została oszacowana na kwotę 87.354 zł, natomiast z uwzględnieniem faktycznego sposobu wykorzystywania na kwotę 75.241 zł;

3) wartość działki nr [...] obliczona z uwzględnieniem obowiązującego planu miejscowego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. wyniosła 13.982 zł. Wartość tej działki z uwzględnieniem planu miejscowego obowiązującego w dniu zbycia nieruchomości wyniosła 14.149 zł, natomiast określona z uwzględnieniem faktycznego sposobu wykorzystywania wyniosła 13.647 zł.

W operacie stan prawny nieruchomości ustalono na dzień 21 kwietnia 2011 r. (dzień wejścia w życie planu miejscowego). Rzeczoznawca wyjaśnił, że na dzień wejścia w życie planu działki [...], [...] nie widniały w rejestrze gruntów. Powstały w wyniku podziału działki nr [...] (decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 7 października 2013 r.) na trzy działki.

W rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. W toku postępowania odwoławczego przedstawiła opinię z dnia 10 grudnia 2017 r., sprawa nr ...6, w której Komisja Opiniodawczo – Rozjemcza przy PSRWN Oddział w B. dokonała oceny prawidłowości sporządzenia ww. operatu szacunkowego i stwierdziła, że opiniowany operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia 10 kwietnia 2017 r., nie powinien stanowić podstawy w celu naliczenia opłaty planistycznej. W ocenie Komisji ww. operat zawiera błędy stanowiące odstępstwa od przepisów prawa, mające istotny wpływ na określaną wartość nieruchomości, a także świadczące o braku wykonania opinii z należytą starannością.

Organ podkreślił, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, w związku ze zmianą art. 157 u.g.n. operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, nie traci charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dlatego też ocenie organów administracji podlegał zarówno operat szacunkowy jak i ocena Komisji Opiniodawczo – Rozjemczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało oceny przedmiotowego operatu opatrzonego klauzulą z dnia 10 kwietnia 2018 r. potwierdzającą aktualność operatu, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Kolegium operat szacunkowy z dnia 10 kwietnia 2017 r. został sporządzony z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Analiza znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego doprowadziła SKO do wniosku, iż operat ten jest prawidłowy i rzetelny, gdyż został opracowany zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa. Rzeczoznawca określił w sposób jednoznaczny przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne, prawne i merytoryczne w tym źródła danych merytorycznych, daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisał i określił stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego, sąsiedztwa otoczenia i lokalizacji, stanu zagospodarowania, przeznaczenie nieruchomości wg stanu po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, faktycznego sposobu użytkowania w okresie luki planistycznej i przed jego uchwaleniem. Opracowanie zawiera opis wszystkich nieruchomości wybranych do porównań. Określa wartość nieruchomości wg poszczególnego przeznaczenia, zawiera klauzule i zastrzeżenia, wymienia załączniki, zawiera wyciąg, o którym stanowi art. 158 u.g.n. Wobec powyższego stwierdzono, że załączony do akt sprawy operat szacunkowy pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń. Operat ten jest rzeczowy, logiczny, spójny i pozwala prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium wskazało, że w toku prowadzonego postępowania Skarżąca przedłożyła operat sporządzony 20 października 2014 r. przez inż. S., który określa zmianę wartości nieruchomości stanowiących odrębne przedmioty zbycia. Jednakże w ocenie Kolegium opracowanie to z uwagi na upływ 12 miesięcznego okresu od daty jego sporządzenia nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie.

W tym stanie faktycznym i prawnym, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

P. Sp. j. z siedzibą w S. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Zarzuciła zaskarżonej decyzji z naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") przez dokonanie błędnej i z przekroczeniem zasad oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim podstawowego dowodu w sprawie jakim jest operat szacunkowy z dnia 10 kwietnia 2017 r. rzeczoznawcy majątkowego A. B. i uznanie, iż stanowi on pełnoprawny i wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości o nr: [...], [...] i [...] położonych w S., na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena ta została dokonana z przekroczeniem uprawnień organu odwoławczego, który jest władny dokonać tylko formalnej oceny operatu szacunkowego, zaś ocena prawidłowości jego sporządzenia (ocena merytoryczna) leży tylko i wyłącznie w gestii Komisji Opiniodawczo – Rozjemczej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości. Ponadto Kolegium nie wywiązało się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego wykonanego przez inż. S., który stwierdził, iż uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie spowodowało wzrostu wartości ww. nieruchomości, zaś nastąpił spadek tej wartości. Organ drugiej instancji nie dokonał oceny tego dowodu po wcześniejszym zobowiązaniu skarżącego do zaktualizowania operatu;

2) prawa materialnego, tj.:

- art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.") przez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że faktycznie nastąpiła zmiana wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu,

- art. 87 ust. 3a u.p.z.p. przez przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy przepis ten nie ma zastosowania dla ustalenia czy nastąpił wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości mając na uwadze fakt, że wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. Tymczasem z operatu szacunkowego rzeczoznawcy S. wynika, iż wartość tych nieruchomości była większa według planu obowiązującego przed 1 stycznia 1995 r., zaś wartość ta jest niższa po uchwaleniu planu, który zaczął obowiązywać od 21 kwietnia 2011 r. Zatem nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości;

- art. 157 ust. 1 u.g.n. przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne uznanie, że operat szacunkowy sporządzony przez A. B. został sporządzony w sposób odpowiadający prawu, a negatywna opinia Komisji Opiniodawczo – Rozjemczej przy Polskim Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w B. dotycząca oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez A. B., w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, nie powoduje utraty charakteru dokumentu wyceny nieruchomości, gdyż art. 157 ust. 1a u.g.n. przestał obowiązywać od 1 września 2017 r. Tymczasem, jak wynika z opinii Komisji, wspomniany operat zawiera wady, które stanowią odstępstwa od przepisów prawa mających istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości i nie powinien stanowić podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości dla celów opłaty planistycznej, pomimo że opinia została wydana w grudniu 2017 r. to jednak dotyczy operatu sporządzonego w kwietniu 2017 r., a więc przed datą utraty mocy art. 157 ust. 1a u. g. n.,

- § 55 - § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie) i art. 156 ust. 4 u. g. n. przez przyjęcie, iż rzeczoznawca może sporządzać aneks do operatu szacunkowego. Jest to błędna wykładnia wymienionych przepisów, gdyż przepisy te nie przewidują instytucji aneksu do operatu. Natomiast operat należy zaktualizować w myśl art. 156 ust. 4 u. g. n.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną. Według Sądu, organy nie dopuściły się naruszenia przytoczonych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie organy oparły poczynione ustalenia na operacie szacunkowym z dnia 10 kwietnia 2017 r., opatrzonym klauzulą potwierdzającą jego aktualność, a nadto dodatkowych wyjaśnieniach, jakie rzeczoznawca złożył w piśmie z dnia 7 marca 2018 r. w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji i aneksie do operatu. Przedmiotowy operat stanowił podstawowy dowód w sprawie podlegający ocenie organów w kontekście zasad ogólnych i przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. i w tym zakresie Sąd – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie dopatrzył się żadnych uchybień. Operat został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia.

Organy, we własnym zakresie dokonały oceny operatu szacunkowego i swoją ocenę w tej mierze oparły na przekonywujących podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Nadto organ odwoławczy odniósł się do argumentów zgłoszonych przez skarżącą w środku zaskarżenia. W efekcie, mając za podstawę opinię o wartości nieruchomości, sporządzoną zgodnie z przepisami, przeprowadził prawidłową analizę ustaleń dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykazując tym samym, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany był zmianą przeznaczenia w planie z 2011 r.

Odnosząc się do drugiego zarzutu Sąd wskazał, że w sprawie ustalono, że wartość nieruchomości o łącznej powierzchni 1,1253 ha z uwzględnieniem jej przeznaczenia w planie z 2011r. obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości – wyniosła 1.266.557 zł, z uwzględnieniem faktycznego sposobu jej wykorzystania – wyniosła 1.092.387 zł i z uwzględnieniem jej przeznaczenia w planie z 1992 r. – wyniosła 1.136.991 zł. Zatem skoro wartość nieruchomości określona według przeznaczenia w starym planie (1.136.991 zł) była wyższa niż wartość nieruchomości oszacowana według faktycznego sposobu jej wykorzystywania (1.092.387 zł), to wzrost wartości (129.566 zł) został obliczony zgodnie z art. 87 ust. 3a u.p.z.p., czyli jako różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego (1.266.557 zł) a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. (1.136.991 zł), co po przeliczeniu przez stawkę procentową 30 % dało kwotę jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości 38.870 zł.

Sąd nie zgodził się ze Skarżącą, że w sprawie doszło do naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne uznanie operatu szacunkowego za miarodajny dowód w sprawie pomimo negatywnej jego oceny Komisji Opiniodawczo – Rozjemczej. Sąd wyjaśnił, że do 1 września 2017 r. art. 157 u.g.n. zawierał ust. 1a, który stanowił, że operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o które mowa w art. 156 ust. 1. [...]. Uchylenie art. 157 ust. 1 a u.g.n. nastąpiło na mocy art. 1 pkt 27 b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509, dalej: "nowelizacja u.g.n. z 2017 r."). W świetle powyższego, istnieje obecnie możliwość dalszego uznawania przez organ za dowód w sprawie takiego operatu szacunkowego, na temat którego organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wydała opinię negatywną. W sprawie umowa o wykonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została zawarta w dniu 27 września 2017 r., a opinia sporządzona w dniu 10 grudnia 2017 r., czyli już po uchyleniu art. 157 ust. 1a u.g.n. W świetle powyższego wykorzystanie oceny przedłożonej przez skarżącą nastąpiło zgodnie z zasadami dowodowymi obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Tak autor operatu, względem którego Komisja sformułowała zarzuty, w swoich wyjaśnieniach z dnia 7 marca 2018 r., jak i organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 4 kwietnia 2018 r. i organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, ustosunkowali się do przedmiotowej oceny. Wykazali, bazując na konkretnych jej elementach, że ocena zawiera zarzuty niezrozumiałe, wskazuje na obowiązki, które nie znajdują oparcia w regulacjach prawnych, wytyka wady niebędące błędem, wady niemające wpływu na wysokość opłaty, wady nieistotne, oparte się na nieobowiązujących w dacie wydania przepisach, opiera się na nieaktualnym orzecznictwie, posługuje się cytatami, które nie pochodzą z ocenianego operatu, zawiera nieprawdziwe teksty, nieścisłości, oczywiste omyłki, zawiera wytyki sformułowane bez dogłębnej analizy treści ocenianego operatu i niezgodne z przepisami - ogólnie ujmując jest nierzetelna. W tak przedstawiającym się stanie rzeczy zaprezentowana ocena nie mogła być podstawą do stwierdzenia, że operat szacunkowy jest dokumentem bezwartościowym.

Sąd uznał także, że w skardze nie zostało wykazane naruszenie regulacji § 55 - § 58 rozporządzenia i art. 156 ust. 4 u.g.n. mające wpływ na wynik sprawy przez zaakceptowanie przez organ odwoławczy i dopuszczenie jako dowodu w sprawie aneksu z dnia 7 marca 2018 r. do operatu szacunkowego. Taka forma uzupełnienia operatu szacunkowego nie jest negowana w praktyce orzeczniczej sądów. Zatem skoro w sprawie nie zachodziła konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, to sporządzenie aneksu, którego wyłącznym przedmiotem było dołączenie do operatu szacunkowego załączników w postaci wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 21 kwietnia 2011 r. i treści księgi wieczystej KW nr [...], będące z kolei wynikiem odniesienia się do uwagi wynikającej z oceny operatu nr ..., należało ocenić jako dopuszczalne.

W ocenie Sądu, wszystko to dowodzi, że organy, tak w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w toku postępowania odwoławczego, dokonały rzetelnej oceny operatu szacunkowego, w kontekście odparcia negatywnych ocen poszczególnych jego elementów zawartych w ocenie Komisji nr ... i ocena ta znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W efekcie uznając operat szacunkowy za prawidłowy, opracowany zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa i pozwalający na przyjęcie, że zasadność opłaty jest udowodniona, a jej wysokość uzasadniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. Sp. j. z siedzibą w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania /prawa procesowego/:

- art.133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. – poprzez dokonanie błędnej i z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów, zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ocena odnosi się przede wszystkim do podstawowego dowodu w sprawie jakim jest operat szacunkowy z dnia 10 kwietnia 2017 r. rzeczoznawcy majątkowego A. B. i polega na przyjęciu za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S., iż stanowi on pełnoprawny i wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości o nr: [...], [...] i [...] położonych w S., na skutek uchwalenia w dniu 28 stycznia 2011 r. planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Południowej Dzielnicy Przemysłowej" w S., który wszedł w życie w dniu 21 kwietnia 2011 r.;

Sąd I instancji podzielając bezpodstawnie argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznał, iż operat rzeczoznawcy majątkowego A. B. podlega tak formalnej jak i merytorycznej ocenie tego organu. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jest kompetentne jedynie do oceny formalnej operatu, zaś ocena prawidłowości jego sporządzenia /ocena merytoryczna/ leży w gestii Komisji Opiniodawczo – Rozjemczej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości, a to w myśl przepisu art. 157 u.g.n.

W tej sytuacji zaakceptowanie przez WSA w Warszawie oceny tego operatu dokonanej przez SKO w S. i uznanie go za pełnowartościowy dowód w sprawie, narusza zasadę swobodnej oceny dowodów, która nie może być oceną dowolną. Ocena ta musi uwzględniać zasady logiki, doświadczenia życiowego oraz przepisy prawa procesowego.

2. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. – poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że faktycznie nastąpiła zmiana wartości nieruchomości o nr [...]; nr [...] i nr [...] położonych w S. w związku z uchwaleniem przez Radę Miasta S. uchwałą nr ... z dnia 28 stycznia 2011 r. planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie w dniu 21 kwietnia 2011 r.;

b) art. 157 ust. 1 u.g.n. - poprzez błędną jego wykładnię i bezpodstawne uznanie, że operat szacunkowy sporządzony przez A. B. został sporządzony w sposób odpowiadający prawu, a negatywna opinia Komisji Opiniodawczo - Rozjemczej przy Polskim Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w B. dotycząca oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez A. B. nie ma istotnego znaczenia w sprawie, gdyż jest nierzetelna i zawiera błędy, które ją dyskwalifikują, a ponadto przepis art.157 ust. 1a u.g.n. przestał obowiązywać od dnia 1 września 2017 r. i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

Tymczasem, jak wynika z opinii Komisji, wspomniany operat zawiera wady, które stanowią odstępstwa od przepisów prawa mających istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości i nie powinien stanowić podstawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dla celów opłaty planistycznej.

c) § 55 - § 58 rozporządzenia i art. 156 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 9 k.p.a. – poprzez przyjęcie, iż rzeczoznawca może sporządzać aneks do operatu szacunkowego. Jest to błędna wykładnia wymienionych przepisów, gdyż przepisy te nie przewidują instytucji aneksu do operatu. Natomiast operat należy zaktualizować w myśl art. 156 ust. 4 u. g. n. Nadto, Sąd nie uwzględnił kwestii aktualizacji operatu szacunkowego rzeczoznawcy inż. S., który z uwagi na upływ czasu tego wymagał, a SKO w myśl art. 9 k.p.a. nie pouczyło skarżącego działającego bez profesjonalnego pełnomocnika o konieczności wystąpienia ze stosownym wnioskiem w tej kwestii.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku jak też decyzji z dnia 21 czerwca 2018 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w sprawie nr SK0.4000-533/2018 utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 4 kwietnia 2018 r., nr PB.6725.3.17.2014, w sprawie ustalenia dla P. Sp. j. z siedzibą w S. jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości 38.870 zł – w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, nadto zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na zawiadomienie Sądu z dnia 25 stycznia 2022 r., informujące o możliwości zastosowania przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), pełnomocnik strony odstąpił od wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyraziło zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, że została ona oparta na usprawiedliwionej podstawie. Podstawą tą jest naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 157 ust. 1 u.g.n. polegającą na nieuwzględnieniu przepisów intertemporalnych zawartych w nowelizacji u.g.n. z 2017 r. przy ustalaniu prawnych konsekwencji oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przed dniem 1 września 2017 r., dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji błędnie zweryfikował przyjętą w postępowaniu administracyjnym ocenę prawnych konsekwencji negatywnej opinii Komisji Opiniodawczo – Rozjemczej przy PSRWN Oddział w B. z dnia 10 grudnia 2017 r. Otóż zdaniem organu, do którego przychylił się Sąd I instancji, w związku z uchyleniem z dniem 1 września 2017 r. art. 156 ust. 1a u.g.n., negatywna ocena operatu dokonana przez tę Komisję nie sprawia, że operat traci charakter opinii o wartości nieruchomości.

Należy przypomnieć, że zgodnie z obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r. art. 157 ust. 1a zd. 1 u.g.n.: "Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1."

Uchylenie tego przepisu co do zasady doprowadziło do stanu wyinterpretowanego przez organ i uznanego przez Sąd I instancji. Jednakże według art. 4 ust. 4 nowelizacji u.g.n. z 2017 r.: "Do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe." Operat z dnia 10 kwietnia 2017 r. jest operatem sporządzonym przed dniem wejścia w życie ustawy z 2017 r. nowelizującej u.g.n. Został wykorzystany po tym czasie do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zatem wypełniał przesłanki określone w wyżej cytowanym przepisie. W konsekwencji, do tego operatu należało stosować przepisy sprzed nowelizacji, w tym także w zakresie prawnych skutków oceny dokonanej przez Komisję po wejściu w życie nowelizacji u.g.n.

Oznacza to, że negatywna ocena Komisji Opiniodawczo – Rozjemczej przy PSRWN Oddział w B. z dnia 10 grudnia 2017 r., dokonana na podstawie art. 157 ust. 1a u.g.n. doprowadziła do utraty przez operat szacunkowy z dnia 10 kwietnia 2017 r. opinii o wartości nieruchomości, co z kolei przełożyło się negatywną ocenę prawidłowości decyzji wydanych w oparciu o tenże operat.

Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie zobowiązany raz jeszcze zlecić sporządzenie opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

W świetle poczynionych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od oceny zasadności pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, albowiem pozostają one bez wpływu na treść niniejszego orzeczenia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.