Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 128/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi B. F. na bezczynność Prezydenta [...] I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do wydania rozstrzygnięcia, II. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania, III. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego B. F. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w dniu 18 czerwca 2020 r. przez B. F. (dalej: "skarżący") jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ", "Prezydent") w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 października 2019 roku o wznowienie postępowania zakończonego Decyzją [...] wygaszającą pozwolenie na budowę przy ulicy [...] w [...].

Skarżący wnosząc skargę domagał się zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jego wniosek w terminie miesiąca, stwierdzenia przez sąd przewlekłości postępowania w sprawie oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że jego wniosek z dnia 14 października 2019 r., powinien być zgodnie z terminami określonymi w art. 35 § 1 i 3 rozpoznany nie później niż do dnia 14 grudnia 2019 r.. Pomimo upływu tego terminu, Prezydent nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku. Dlatego w dniu 27 grudnia 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie.

W odpowiedzi na skargę organ przedstawił przebieg postępowania:

Wskazał, że w dniu 1 grudnia 2016 r. Inwestor [...] Sp. z o.o. złożył wniosek o pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę, rozbudowę i nadbudowę wolnostojącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...].

Prezydent Miasta [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzją Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę, rozbudowę i nadbudowę wolnostojącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] października 2017 r., a następnie została ona przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. na rzecz nowego inwestora B. F.

Pismem z dnia 20 marca 2018 r. organ zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] o kontrolę prowadzonych robót budowlanych. W dniu 4 kwietnia 2018 r. J. i M. P. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji do Prezydenta Miasta [...].

Dnia 5 kwietnia 2018 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...], a następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Na ww. postanowienie zażalenie wniósł B. F., a dnia [...] czerwca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie zażaleniowe. W dalszej kolejności Prezydent [...] pismem z dnia 11 kwietnia 2018 r., zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaśnięcia decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] odmówił wydania zaświadczenia zawierającego opis przebudowanego budynku położonego w [...] przy ul. [...] i potwierdzenia pozostawienia na terenie dwóch ścian fundamentowych oraz jednej ściany nadziemnej na całej szerokości istniejącego budynku. Postanowienie to zaskarżył B. F. [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i wydał dnia [...] lipca 2018 r. postanowienie nr [...]. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. nakazał Inwestorowi - . F. zaniechanie dalszych robót prowadzonych przy przebudowie, rozbudowie i nadbudowie wolnostojącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. przeniesionej decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. na rzecz nowego Inwestora tj. B. F. Od ww. decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożył B. F. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. Następnie ww. decyzję Wojewody [...] B. F. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego który uchylił ją oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1004/19. Jednocześnie B. F. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. Wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 371/19, WSA w Warszawie, uchylił decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji tj. decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. wydaną przez Powiatowy Inspektorat

Nadzoru Budowlanego [...]. W związku z uzyskaniem ww. wyroku, B. F. w dniu 16 października 2019 r. wystąpił do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, na dowód tego załączył wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 371/19.

Mając na względnie powyższy stan faktyczny organ wyjaśnił, że od przedłożonego z wnioskiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt VII SA/Wa 371/19 z dnia 10 września 2019 r. została skierowana do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna i w związku z tym na moment wnoszenia odpowiedzi na skargę brak było rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ wyjaśnił, że wyrok mogący stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie musi być wyrokiem prawomocnym. Biorąc pod uwagę powyższe Prezydent Miasta [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił także, że przewlekłość w sprawie spowodowana była wielowątkowością, dużym stopniem skomplikowania sprawy, brakiem dokumentów przekazanych do różnych organów oraz występowaniem wielu zagadnień wstępnych, które nie będąc rozstrzygniętymi, rzutowały na terminy rozpoznania spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 53 § 2 b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie ponaglenie do organu zostało skierowane 27 grudnia 2019 r.

W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.

Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności, należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zasady te odnoszą się także do postępowania przed organem odwoławczym.

Skarżący słusznie zarzucił Prezydentowi bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2019 r. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie załatwienia sprawy organ nie podjął czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt. 1-4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności, bowiem od daty złożenia wniosku ([...] października 2019 r.) do daty wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania ([...] lipca 2020 r.), minęło niemal 9 miesięcy. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie, uznał, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa.

Dokonując takiej oceny naruszenia, Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że: każda bezczynność jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie dotknięte bezczynnością nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako znaczne. Zwrócić jednak należy uwagę, że skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie z uwagi na to, że w dniu 10 września 2019 r., zapadł wyrok WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 371/19, dzięki któremu, jak ocenił, uzyskał podstawę do złożenia wniosku o wznowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Jednocześnie jednak wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1004/19, decyzja co do której złożył wniosek o wznowienie, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z pewnością znaczne spowolnienie w sprawie, powodowane było koniecznością przekazywania akt administracyjnych z uwagi na toczące się postępowania sądowe, czego doświadczył także Sąd orzekający w sprawie, nie mogąc procedować z uwagi na brak akt administracyjnych. Ponadto przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, nie mogło ujść z pola widzenia Sądu, wejście w życie w dniu 31 marca 2020 r. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.).

Na mocy zaś art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu. Ponadto, zgodnie z art. 15zzs ust. 10 pkt 1 specustawy COVID-19, w ww. okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto, stosownie do treści art. 15zzs ust. 11 specustawy COVID-19, zaprzestanie w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii czynności przez organ prowadzący postępowanie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Jak stanowi natomiast art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15 zzs specustawy COVID-19, których bieg nie rozpoczął się albo uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs, rozpoczynają się albo biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Powyższa ustawa weszła w życie 16 maja 2020 r., a tym samym ww. terminy rozpoczęły bądź wznowiły swój bieg w dniu 24 maja 2020 r. Nie można więc zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej stwierdzić, że opóźnienie nie miało jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia i wynikało ze złej woli i niedbalstwa organu.

Ostatecznie jednak Prezydent [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., odmówił wznowienia postępowania z uwagi na to, że wyrok WSA w Warszawie sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 371/19, nie jest jeszcze prawomocny z uwagi na złożenie skargi kasacyjnej, a zatem brak jest rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z uwagi na wydanie powyższego postanowienia kończącego postępowanie zapoczątkowane wnioskiem skarżącego, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o jego umorzeniu w tym zakresie. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.