Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 608/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.1 ust.2 pkt 2 lit.a) i b) i ust.4 lit.b), art. 3 ust.1-2, art.4 pkt 1 i pkt 11, art.5b ust.1, art.18 ust.4a i 4b, art.92a ust.1, ust.3 i ust.7
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: GITD lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako: WITD lub organ I instancji) z "[...]" nakładającą na M. K. (dalej jako: strona lub skarżący) karę pieniężną w kwocie 12000 zł za naruszenie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., dalej jako: u.o.t.d.).

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny niniejszej sprawy. Podano, że 9 sierpnia 2019 r. w O., został zatrzymany do kontroli samochód osobowy marki Toyota Prius. Stwierdzono, że kierowca (strona) przewoził zarobkowo pasażerkę z ulicy S. na ulicę P. w O. Pasażerka zamówiła usługę przewozu za pośrednictwem aplikacji Bolt. Po dojechaniu na miejsce aplikacja wskazała kwotę za wykonany kurs. Pasażerka dokonała płatności w wysokości 5 zł. Pasażerka nie otrzymała paragonu, a jedynie fakturę elektroniczną na emaila. W toku kontroli kierujący okazał dowód osobisty i prawo jazdy, natomiast nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji na przewóz osób wydanych na jego rzecz. W związku z powyższym, stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, tj. naruszenie lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.o.t.d. Ponadto ustalono, że kontrolowany pojazd był przystosowany do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą w związku z czym, stwierdzono, że kierowca wykonywał usługę przewozu okazjonalnego samochodem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, tj. naruszenie lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.o.t.d. Z przeprowadzonej kontroli drogowej sporządzono protokół kontroli, który został podpisany przez stronę bez żadnych uwag. Także w toku postępowania strona nie złożyła żadnych wyjaśnień. Ustalono, że strona nie posiada jakichkolwiek uprawnień przewozowych wydanych w oparciu o przepisy u.o.t.d. Decyzją z "[...]" organ I instancji, na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 u.o.t.d. w zw. z lp.1.1 załącznika nr 3 do u.o.t.d., za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie 12000 zł oraz na podstawie art. 92a ust.1,6,7 u.o.t.d. w zw. z lp.2.1 załącznika nr 3 do u.o.t.d., za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.o.t.d. z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.o.t.d., nałożył karę pieniężną w kwocie 8000 zł, przy czym na podstawie art.92a ust. 2 u.o.t.d. ograniczono nałożoną karę do wysokości 12000 zł. Zdaniem organu I instancji strona nie wskazała dowodów, które uzasadniałyby umorzenie postępowania i były przesłanką do zastosowania art. 92c u.o.t.d. W złożonym odwołaniu strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich, jak ustalenie, czy wykonywane przez stronę czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, zwłaszcza w sytuacji, w której strona takiej działalności nie prowadzi, a także ustalenie, czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego. Strona zarzuciła również naruszenie art. 5b u.o.t.d. w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.o.t.d. polegające na wymierzeniu kary w wysokości 12000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia w sytuacji, w której czynności podejmowane przez stronę nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.o.t.d. oraz naruszenie art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.o.t.d. w zw. z art. 4 pkt 6a u.o.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu u.o.t.d., pomimo braku spełnienia tego kryterium przez stronę. W uzasadnieniu złożonego odwołania podniesiono, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, że strona faktycznie wykonywała przewóz, jak również że czynności wykonywane przez nią posiadały cechy prowadzenia działalności gospodarczej. Zakwestionowano także fakt, jakoby strona w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny, zarzucając przy tym, że organ nie ustalił z czyjej inicjatywy miałoby dojść do przejazdu oraz czy wykonywane przez stronę czynności nosiły znamiona przewozu okazjonalnego.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, organ odwoławczy podniósł, że w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób, a także wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.o.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.o.t.d. Wskazano, że wynika to z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności protokołu kontroli oraz zeznań pasażerki. Podano, że celem i intencją pasażerki było skorzystanie z usługi przewozu celem przemieszczenia się. Opłata za przewóz została uiszczona poprzez aplikację Bolt. Zatem nie można w tym przypadku mówić o przewozie grzecznościowym, czy koleżeńskim, gdyż zarówno pasażerka, jak i kierowca mieli świadomość pobrania i uiszczenia opłaty za wykonany przejazd, która bezspornie została uiszczona. Wskazano, że przewóz osób, za który kierujący otrzymuje zapłatę jest przewozem odpłatnym (zarobkowym), do wykonywania którego konieczne jest uzyskanie stosownego uprawnienia jakim jest zezwolenie lub licencja. Podkreślono przy tym, że obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.o.t.d., nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunał Sprawiedliwości z dnia 20 grudnia 2017 r. (C-434/15), w którym wskazano, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Tym samym, strona, korzystając z aplikacji Bolt przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizowała zamówione za jej pośrednictwem zlecenie na przewóz osób oraz uzyskiwała wynagrodzenie za wykonany przewóz. Ponadto strona, wykonując usługi w zakresie transportu drogowego, realizowała je we własnym imieniu i na swoją rzecz. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że z ogólnych warunków przewozu pasażerów zamieszczonych m.in. na stronie internetowej aplikacji Bolt wynika, że firma i partnerzy nie świadczą usługi transportowej, lecz usługi te świadczone są przez kierowców w ramach umowy z klientem dotyczącej przewozu pasażerów. Kierowcy zatem świadczą usługi transportowe w sposób niezależny (osobiście lub za pośrednictwem firmy) jako dostawcy usług gospodarczych i profesjonalnych i to oni ponoszą odpowiedzialność za zrealizowane przewozy osób niezgodnie z przepisami prawa. Jak wynika z regulaminu, w którym przedstawiono obowiązki jakie spoczywają na kierowcach, którzy realizują przewozy osób w oparciu o tę aplikację, kierowca gwarantuje świadczenie usług transportowych zgodnie z warunkami ogólnymi, umową oraz przepisami i regulacjami obowiązującymi w państwie, w którym świadczy usługi transportowe oraz ponosi pełną odpowiedzialność za wszelkie naruszenia lokalnych przepisów i wykonawczych, które mogą wynikać ze świadczenia usług transportowych. Ponadto kierowca musi posiadać wszystkie licencje (w tym ważne prawo jazdy), zezwolenia, ubezpieczenie samochodu, ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej jeśli dotyczy, rejestracje, certyfikaty i inne dokumenty wymagane w danej jurysdykcji do świadczenia usług transportowych. Obowiązkiem kierowcy jest utrzymanie ważności wszystkich wyżej wymienionych dokumentów, przy czym Bolt zastrzega sobie prawo do zażądania, aby przedstawić dowody i przedłożyć do wglądu wszystkie niezbędne licencje, pozwolenia, zezwolenia, uprawnienia, rejestracje i certyfikaty. Tym samym, to kierowca, realizujący przewóz osób w oparciu o aplikację na inteligentny telefon, podejmuje się w swoim imieniu i na swoją rzecz usługi przewozowej i to on jest zobowiązany do dysponowania w chwili kontroli stosownymi uprawnieniami pozwalającymi na wykonywanie usługi transportowej zgodnie z przepisami prawa. Podano, że pasażerka jako potwierdzenie wykonania usługi transportowej otrzymała fakturę, w treści której wskazano, że została ona wystawiona przez Bolt w imieniu: "[...]" z siedzibą w G. Zatem kontrolowany pojazd, którym była wykonywana usługa, zgłoszony został do floty "[...]", lecz korzystanie z platformy Bolt wymagało utworzenia indywidualnego konta kierowcy, który był osobą świadczącą faktycznie usługi transportowe. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że wykonawcą usługi przewozu była strona, mimo że, to nie ona zawarła z pasażerem umowę o wykonanie tej usługi, ale była zobowiązana do świadczenia przewozu w oparciu o aplikację mobilną na rzecz pasażera. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że przewóz wykonywany przez stronę w dniu kontroli nie spełnił także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Ustalono bowiem, że pojazd, którym strona wykonywała przewóz osób, jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.o.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Pojazd strony tego warunku nie spełniał. Przewóz wykonywany przez stronę nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.o.t.d. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy podniósł, że strona wykonywała zarobkowo przewóz osób bez posiadania ważnych uprawnień, a zarazem wykonywała przewóz okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.o.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.o.t.d. W oparciu o powyższe, organ odwoławczy uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych odwołaniu wskazano, że wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy (nawet jednorazowo) odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.o.t.d. Co więcej, obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.o.t.d., nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Podkreślono, że całe przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez platformę Bolt ma charakter zorganizowany i ciągły i w ramach tego przedsięwzięcia strona świadczyła kwestionowaną usługę przewozu we własnym imieniu i na własny rachunek. Działalność strony nosiła zatem znamiona działalności zorganizowanej i ciągłej. Usługi transportowe świadczone przez stronę, jak wynika to z możliwości i założeń aplikacji, zmierzały do udzielania ich wielokrotnie, nie miały charakteru przypadkowego, czy jednorazowego. Wskazano, że strona, mimo doręczonego wezwania, nie przedłożyła na dzień kontroli umowy, bądź dokumentu potwierdzającego zatrudnienie w firmie "[...]" z siedzibą w G., jak również nie przedstawiła swojego stanowiska w sprawie ani żadnych dowodów, czy też wniosków dowodowych. W ocenie organu odwoławczego strona w toku prowadzonego postępowania nie wykazała w żaden sposób, że w dniu kontroli wykonywała usługę transportu drogowego na rzecz innego podmiotu, jak również nie wykazała, że nie ma do niej zastosowania art. 92a ust. 1 u.o.t.d. Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew stanowisku strony nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za popełnione naruszenia. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do umorzenia postępowania w myśl art. 92c u.o.t.d. Naruszenie przepisów u.o.t.d. wynikało z działań strony, która wykonywała usługę przewozu osób, nie posiadając stosownych uprawnień i zarazem samochodem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b. Podniesiono, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a., zgromadzono dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia, a także dokonano wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i analizy całokształtu materiału dowodowego. Wyjaśniono, że kary pieniężne za naruszenia powstałe na gruncie u.o.t.d. są określone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. Ustalone kary nie podlegają obniżeniu nawet w przypadku incydentalnego charakteru wykonywanego przewozu. Nakładane są w przypadku stwierdzenia naruszenia w wysokości ściśle określonej w załączniku nr 3 do u.o.t.d., bez możliwości miarkowania ich wysokości w zależności od możliwości finansowych, zdarzeń losowych czy rodzaju wykonywanego zawodu lub prowadzonej działalności przez stronę.

Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę, zarzucając naruszenie:

1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich, jak ustalenie czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego;

3) art. 5b u.o.t.d. w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.o.t.d. polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.o.t.d.;

4) art. 92 a ust 1 i 6 w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.o.t.d. w zw. z 4 pkt. 6a u.o.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego;

5) art. 8 k.p.a. poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów.

W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał argumentację dotyczącą oceny prawnej naruszeń dokonanych w związku z wydaną decyzją przez organ I instancji, która, w jego ocenie, pozostaje również aktualna w odniesieniu do naruszeń dokonanych przez organ odwoławczy. Zarzucił, że nie zostało ustalone, że skarżący podejmował i wykonywał działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 4 pkt 1 u.o.t.d. Wykonywanie krajowego transportu krajowego zakłada bowiem świadczenie odpłatnie usługi przewozu osób lub rzeczy w ramach wykonywania działalności gospodarczej, a organ nie tylko nie ustalił, czy formalnie skarżący posiada status przedsiębiorcy, ale również nie wykazał, aby czynności przez niego wykonywane posiadały cechy prowadzenia działalności gospodarczej, czy też, że w ogóle skarżący faktycznie wykonywał przewóz. Wskazano, że jedną z cech działalności gospodarczej jest wykonywanie jej w sposób ciągły. Zatem konieczna jest powtarzalność czynności tak, aby odróżnić prowadzoną działalność gospodarczą od jednostkowej umowy o dzieło lub zlecenia albo umowy o świadczenie usługi, które same w sobie nie stanowią lub nie składają się jeszcze na działalność gospodarczą, a ponadto istotny jest zamiar niekrótkiego prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego protokół kontroli drogowej, stanowiący podstawę ustaleń faktycznych, w żaden sposób nie wskazuje, na jakiej podstawie skarżący miałby dopuścić się wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Nie ustalono również, czy skarżący posiadał statut przedsiębiorcy oraz czy wykonywane przez niego czynności stwierdzone protokołem kontroli mają cechy wykonywania działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego nie zachodzą także przesłanki do uznania, że wykonywane przez niego czynności nosiły znamiona przewozu okazjonalnego. Podniesiono, że definicja przewozu okazjonalnego zawarta w art. 4 pkt 11 u.o.t.d. jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, stanowiąc jedynie, że przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie może mieć cech przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie zaś z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych za usługi okazjonalne uznaje się usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika. Skarżący wskazał, że przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika. Nie można zatem uznać, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, gdyż nie ustalono z czyjej inicjatywy miałoby dojść do przejazdu, a ponadto, czy w ogóle czynności skarżącego mieściły się w pojęciu wykonywania przewozu okazjonalnego. Zarzucił ponadto, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zawartych w złożonym odwołaniu, a odnoszących się do konieczności wyjaśnienia zasad działalności aplikacji Bolt.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżący wykonywał przewóz we własnym imieniu i na swoją rzecz, o czym świadczy to, że samodzielnie podejmował decyzję, czy przyjmuje zlecenie przewozu pasażera oraz to, że ponosił koszty związane z eksploatacją i utrzymaniem samochodu. Jednocześnie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 92c u.o.t.d., gdyż do naruszenia przepisów u.o.t.d. doszło w wyniku działań skarżącego, który używając samochodu nie spełniającego kryterium konstrukcyjnego, podjął się wykonania usługi przewozu osób pomimo, że nie posiadał uprawnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie usługi przewozu okazjonalnego samochodem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego, określonego w art. 18 ust. 4a u.o.t.d.

Należy przede wszystkim wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości i zostały ustalone na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy skarżący 9 sierpnia 2019 r. wykonał samochodem osobowym marki Toyota Prius usługę przewozu osoby w O. na trasie z ul. S. na ul. P. Przejazd został zamówiony za pomocą aplikacji Bolt. Za jej pośrednictwem pasażerka została skojarzona ze skarżącym jako kierowcą. Opłatę za przejazd pasażerka uiściła również za pomocą wskazanej aplikacji. Skarżący, za pośrednictwem aplikacji Bolt, podjął się zatem czynności polegających na odpłatnym przewozie osoby do ustalonego miejsca przeznaczenia, mimo, że nie posiada jakichkolwiek uprawnień przewozowych, wydanych przez właściwy organ w oparciu o przepisy u.o.t.d. W tej sytuacji zasadnie uznały organy obu instancji, że skarżący był podmiotem wykonującym transport drogowy, w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.o.t.d., bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji i wykonywał usługę przewozu okazjonalnego samochodem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego, określonego w art. 18 ust. 4a u.o.t.d.

Podnieść należy, że podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie transportu drogowego, zarobkowego i niezarobkowego regulują przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.o.t.d. krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści art. 3 ust. 2 u.t.d. wynika, że do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Zatem przepisy u.o.t.d. znajdują zastosowanie także wobec podmiotów niebędących przedsiębiorcami, które dokonują przewozów drogowych w rozumieniu tej ustawy. Ustawa o transporcie drogowym zawiera również przepisy określające odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego m.in. podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem oraz kierowców (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.o.t.d.). Przy czym, ustawy tej nie stosuje się (art. 3 ust. 1 u.o.t.d.) do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów: 1) przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób; 2) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy; 3) zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego.

W przedmiotowej sprawie wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny. Zatem nie był przewozem niezarobkowym na potrzeby własne. To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na rzecz kierowcy, lecz zrealizowana ona została w trybie automatycznym poprzez obciążenie rachunku bankowego pasażerki na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji Bolt, nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz nosił bowiem znamiona odpłatnego i został wykonany na zlecenie pasażerki. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażerkę i skarżącego (kierującego) z aplikacji telefonicznej Bolt, służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Należy przy tym wskazać, że zasady działania aplikacji Bolt są dostępne dla każdego korzystającego z niej, w szczególności osób korzystających z dostępnych obecnie usług telekomunikacyjnych. Przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez aplikację Bolt ma przy tym charakter zorganizowany i ciągły, a przedmiotowa usługa była przez skarżącego świadczona jako wykonawcę przewozu we własnym imieniu. Należy zatem stwierdzić, że skarżący pełnił rolę przewoźnika drogowego osób w rozumieniu przepisów u.o.t.d. Przy czym działanie skarżącego mieściło się w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, niezależnie od tego ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. Usługa, realizowana przy wykorzystaniu aplikacji Bolt, która polega na odpłatnym umożliwianiu skojarzeniu kierującego i pasażera, winna być uznana za usługę wchodzącą w zakres usług w dziedzinie transportu. Stanowisko organów w tej kwestii znajduje potwierdzenie w dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 20 grudnia 2017 r. C-434/15 (opublikowany na stronie internetowej http://curia.europa.eu/juris) analizie charakteru usługi pośrednictwa poprzez platformę informatyczną, jaką jest również aplikacja Bolt. TSUE wskazał w nim, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, pomiędzy pasażerami a kierowcami nie ogranicza się do umożliwiania nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon (smartfon), między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę, ale polega na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług tych kierowców.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że z przepisów u.o.t.d. nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 670/08, z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 701/17 oraz z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 166/09; dostępne w Internecie). Zatem wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.o.t.d. Bez znaczenia pozostaje zatem, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji albo jaki jest zakres prowadzonej działalności.

Zgodnie z art. 5b ust. 1 u.o.t.d. podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Licencji takiej udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek strony. W myśl art. 87 ust. 1 pkt 1 u.o.t.d. podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu m.in. kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu, a ponadto: wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Należy zatem stwierdzić, że na skarżącym ciążył obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, który winien być okazany w trakcie kontroli pojazdu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE działalność transportowa podlegająca jej rygorom to nie tylko działalność przedsiębiorców wykonujących zawód przewoźnika drogowego, ale również działalność przedsiębiorców mających zamiar wykonywać zawód przewoźnika drogowego. W drodze odstępstwa, jeżeli prawo krajowe nie stanowi inaczej, w myśl art. 1 ust. 4 lit. b rozporządzenia, nie znajduje ono zastosowania do przedsiębiorców wykonujących usługi drogowego transportu osób wyłącznie w celach niezarobkowych lub których główna działalność nie obejmuje drogowego transportu osób.

Jednocześnie należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego, stwierdzony przez kontrolujących przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego. W myśl bowiem art. 4 pkt 11 u.o.t.d. przewóz okazjonalny oznacza przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego (art. 4 pkt 7), przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9) albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 10). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że zawarta w art. 4 pkt 11 u.o.t.d. definicja legalna przewozu okazjonalnego, nie jest precyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym. W związku z tym uzasadnione jest sięgnięcie po kryteria charakteryzujące "przewóz okazjonalny" zawarte w przepisach prawa wspólnotowego, gdzie jak wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L2009.300.88) za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się także, iż zawarte w przepisach dotyczących transportu drogowego sformułowanie "przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny", jako "odnoszący się do określonej okazji - okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej" (Słownik języka polskiego, pod redakcją prof. dr Mieczysława Szymczaka, t. II, Warszawa 1998, s. 499). W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1361/06, publ. Lex nr 384423). W ocenie Sądu przewóz wykonany przez skarżącego miał taki właśnie charakter. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b u.t.d. dopuszcza przewóz okazjonalny: 1. pojazdami zabytkowymi, 2. samochodami osobowymi: a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa - niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy. Nie ulega wątpliwości, że pojazd skarżącego, którym wykonywał przewóz, powyższych wymogów nie spełniał.

Zgodnie art. 92a ust. 1 u.o.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12.000 zł za każde naruszenie. Stosownie do art. 92a ust. 7 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy. W myśl lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 12000 zł. Natomiast wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.o.t.d. z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.o.t.d., skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 8000 zł (lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.o.t.d.). Jednakże suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12000 zł (art. 92a ust. 3 u.o.t.d.).

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącego wyżej wskazanych kar. W związku z tym, że suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia (12000 zł i 8.000 zł) przekraczała sumę kar, o której mowa w art. 92a ust. 3 u.o.t.d., ostatecznie wymierzono skarżącemu karę w maksymalnej przewidzianej w tym przepisie wysokości 12000 zł. Organy prawidłowo ustaliły przy tym, że brak było podstaw do zastosowania art. 92b lub 92c u.t.d., zwłaszcza że okoliczności objęte hipotezą tych przepisów art. 92b i 92c u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów.

W ocenie Sądu, organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Także ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Zapewniono również skarżącemu udział w postępowaniu. Dlatego też nie można dopatrzyć się zarzucanego przez skarżącego naruszenia przepisów k.p.a.

Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 151p.p.s.a., skargę oddalił.