Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1070/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, art. 18 ust. 1 i 3, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 28, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2015r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2015 r. znak [...] Starosta [...] (dalej: Starosta), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej w C. (dalej: Gmina) z dnia 23 lipca 2015 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego (kategoria obiektów budowlanych – III) w konstrukcji stalowej – lekkiej, z wykorzystaniem płyty warstwowej, na działce o nr. ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...].

W terminie otwartym do wniesienia odwołania przez strony postępowania odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę wniósł w piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r. J. M. (dalej również jako "strona" lub "skarżący"), oznaczając podmiot wnoszącego pismo jako: Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] M. J..

W odwołaniu podniósł, że decyzja nie uwzględnia braków miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz interesu wnioskodawcy, a także przyszłych inwestorów oraz bezczynności "PINB w sprawie »samowoli budowy garaży nr [...]x« przez Gminę Miejską C. (korespondencja)". Nadto zaznaczył, że "wnioskodawca jako członek zarządu wspólnoty nie został skutecznie zawiadomiony o zebraniu (...)".

W dniu 8 września 2015 r. do Starosty wpłynęło pismo przewodnie Burmistrza Miasta C. (dalej: Burmistrz) z dnia 7 września 2015 r. znak [...], do którego zostały załączone uwierzytelnione kopie: oświadczenia "Właścicieli Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...]" (dalej "Wspólnota Mieszkaniowa" lub "Wspólnota") z dnia 27 lipca 2015 r., z którego wynika, że "J. M. jako członek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej (...) nie został upoważniony w sposób jednoosobowy do reprezentowania Wspólnoty w jakichkolwiek sprawach jej dotyczących", a także uchwały Wspólnoty z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], z którego wynika fakt odwołania J. M. ze składu zarządu Wspólnoty (z dniem podjęcia uchwały), a także ustalony został aktualny skład zarządu Wspólnoty.

Członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej jest również "[...] – Gmina Miejska w [...]".

W uzupełnieniu odwołania – skierowanym do Wojewody Wielkopolskiego (dalej "Wojewoda", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") piśmie z dnia 8 września 2015 r. – J. M., ponownie oznaczając siebie jako "Wspólnota Mieszkaniowa [...] M. J. [...]", oświadczył, że nie jest jego intencją blokowanie inwestycji niezbędnej dla mieszkańców. Strona podniosła m.in. "brak uzgodnienia wjazdu z drogi woj. i służebności z działki nr [...]x na [...] a także nr [...]", jak również zakwestionowała prawidłowość złożenia przez Burmistrza oświadczenia o prawie do dysponowania terenem [na cele budowlane]. Ponadto strona podniosła zarzuty dotyczące przeznaczenia jej działki nr [...] w planie miejscowym.

W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda wezwał skarżącego do wyjaśnienia, czy występuje w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej czy też w imieniu własnym oraz do przedłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania Wspólnoty, jeżeli w jej imieniu występuje, a także do wykazania indywidualnego interesu prawnego i udokumentowania praw do nieruchomości (gruntu lub lokalu) położonych na terenie oddziaływania inwestycji, do których on lub wszyscy członkowie wspólnoty posiadają posiada tytuł prawny.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia 15 września 2015 r. znak [...] w piśmie z dnia 22 września 2015 r. wyjaśnił, że "występuje w imieniu własnym jako członek Wspólnoty" i zgodnie z przepisami prawa budowlanego jest stroną postępowania, jako współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości nr [...]x, w stosunku do której Burmistrz narusza postanowienia planu miejscowego, a do projektu budowlanego nie dołączył oświadczenia o dysponowaniu prawem do działki nr [...]x na cele budowlane. Podniósł, że Burmistrz naraził go na straty, uniemożliwiając realizację inwestycji według obowiązującego planu miejscowego z 2004 r. Ponadto oświadczył, że wycofa odwołanie "po zapewnieniu podstawy prawnej do inwestowania na terenie gm. miejskiej (notariusz) i dojazdu (dojścia) do wybudowanych pomieszczeń".

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę był wyłącznie inwestor, lecz skarżący złożył odwołanie w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a.

Odwołując się do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, który stanowi przepis lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. oraz na przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, Wojewoda przedstawił wykładnię pojęcia interesu prawnego, wskazując na odróżnienie go od "interesu faktycznego".

Wojewoda stwierdził, że skarżący w piśmie z 22 września 2015 r., będącym odpowiedzią na wezwanie z dnia 15 września 2015 r., nie wykazał swojego interesu prawnego, wynikającego z oddziaływania projektowanej inwestycji bezpośrednio na lokal, jak również nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości stanowiący jego własność. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że dopiero w toku postępowania wyjaśniającego na podstawie treści księgi wieczystej ustalono, iż skarżący jest współwłaścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz posiada udział w nieruchomości wspólnej działki nr [...]x. Podkreślił, że z akt sprawy wynika, że w budynku przy ul. [...] znajduje się [...] lokali, w tym [...] lokale stanowiące własność Gminy, stąd też zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U z 2000 r nr 80, poz. 903) właściciele lokali obowiązani byli podjąć uchwałę o wyborze zarządu, zaś z akt sprawy wynika, że właściciele lokali Wspólnoty Mieszkaniowej uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. odwołali J. M. ze składu zarządu Wspólnoty, tym samym nie jest on już jego członkiem.

Organ II instancji, uzupełniając przedstawioną wykładnię prawa, dodał, że interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy o własności lokali, która określa, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. W tym zakresie organ odwoławczy przybliżył treść art. 6, art. 21 ust. 12 oraz art. 22 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, wyjaśniając, że czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd wspólnoty mieszkaniowej samodzielnie, jednak do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności i argumentując, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowanie ją na zewnątrz należy do wspólnoty mieszkaniowej reprezentowanej przez zarząd. Dalej Wojewoda stwierdził, że czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali; stąd też w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest więc na podstawie powołanej ustawy chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali.

W ocenie organu odwoławczego z art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wynika ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej, co dotyczy także spraw prowadzonych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Wojewody, podnoszone przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego kwestie dotyczące braku uzgodnienia przez Gminę wjazdu na teren inwestycji, tj. działki nr [...] z drogi wojewódzkiej oraz przejazdu przez teren Wspólnoty Mieszkaniowej, dotyczą części wspólnych nieruchomości, zatem podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowym jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. W ocenie organu II instancji, sam fakt bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż warunkiem uznania za stronę postępowania podmiotu uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego; podmiot ten musi wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu.

Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie J. M. nie wykazał indywidualnego interesu prawnego, który posiada w związku z oddziaływaniem projektowanej inwestycji bezpośrednio na lokal stanowiący jego własność, a to z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby ograniczenia bezpośrednio dla lokalu mieszkalnego stanowiącego jego własność.

W ocenie organu odwoławczego, jakkolwiek skarżący posiada interes faktyczny w odniesieniu do sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, to jednak żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., tym samy nie posiada on przymiotu strony w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż nie każdy związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ma w danej spawie interes prawny.

W dniu 19 października 2015 r. do Wojewody wpłynęło pismo J. M. dotyczące sprawy znak [...] zatytułowane jako "wniosek", w którym wnoszący pismo kwestionował merytoryczną prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Wojewoda Wielkopolski, uznając, że treść pisma nie jest jednoznaczna, w piśmie z dnia 27 października 2015 r. wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania swojego podania poprzez wyjaśnienie, czy ma być traktowane jako skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Wojewody z dnia [...] października 2015 r. lub wskazania podstawy prawnej, na podstawie której wniosek ten ma być rozpatrzony przez ten organ.

W dniu 5 listopada 2015 r. do Wojewody wpłynęło pismo J. M. adresowane do tutejszego Sądu za pośrednictwem Wojewody i zatytułowane skarga, w którym J. M., określając siebie jako członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej – właściciela lokalu przy ul. [...], przedstawił zastrzeżenia merytoryczne dotyczące inwestycji, dla której wydano pozwolenie na budowę. Odwołując się do okoliczności samowolnej budowy garaży na działce nr [...]x, które mają uniemożliwiać prawidłowe użytkowanie działek [...] i [...]x, zarzucił, że nie ustanowiono służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]x (własność Wspólnoty) do działki nr [...].

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagał się w istocie uchylenia decyzji organów obydwu instancji (m.in. zwrotu "projektu [budowlanego] do uzupełnienia i uzgodnienia" oraz "ustanowienia służebności") oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł m.in., że kwestie podnoszone w skardze, w tym w szczególności dotyczące samowoli budowlanej 2 garaży na działce nr [...]x, nie były przedmiotem postępowania, w której wydano zaskarżoną decyzję.

W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2015 r. stanowiącym uzupełnienie skargi J. M. podniósł, że jako współwłaściciel lokalu mieszkalnego nr [...] jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej i członkiem zarządu Wspólnoty od 2001 r. Rozszerzając zastrzeżenia merytoryczne co do decyzji o pozwoleniu na budowę, wniósł m.in. o "unieważnienie decyzji organu I i II stopnia".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie (lub inny środek odwoławczy) jest pierwszą czynnością organu II instancji, warunkującą prowadzenie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jeżeli wynik ten jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ II instancji nie może wydać decyzji merytorycznej, o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a., ani decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 368/10 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, podkreślić należy, że została ona wydana w wyniku odwołania wniesionego przez J. M.. Wskazać zatem należy, że prawo odwołania od decyzji, zgodnie z wynikającą z art. 15 K.p.a. ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi jedno z podstawowych praw procesowych przysługujących wyłącznie stronie postępowania administracyjnego, a nie każdemu podmiotowi zainteresowanemu wynikiem postępowania administracyjnego – i to nawet gdyby był uczestnikiem postępowania. Potwierdza to przepis art. 127 § 1 K.p.a., wprost wskazując na stronę postępowania jako na podmiot, któremu służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Konsekwencją przedstawionych reguł procesowych jest to, że organ właściwy do rozpoznania odwołania (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko na skutek wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Już na etapie wstępnym organ ten zobligowany jest zatem do zbadania i oceny, czy środek zaskarżenia wniesiony został przez stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2730/15 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z art. 28 K.p.a. wynika, że definicja strony postępowania administracyjnego skonstruowana została na pojęciu interesu prawnego i obowiązku. W myśl przywołanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że w pojęciu interesu prawnego mieszczą się uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Mówiąc innymi słowy, wnoszący żądanie ma interes prawny, jeżeli jest ono oparte na konkretnej normie prawnej. Jednocześnie interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. np. J. Borkowski, komentarz do art. 28 K.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2013).

W orzecznictwie wskazuje się też, że musi on bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, który zamierza korzystać ze statusu strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 1984 r. sygn. akt II SA 789/84). Zaznaczenia również wymaga, że sytuację prawną jednostki jako strony postępowania administracyjnego kształtuje zespół norm prawnych, które zawierają przepisy z różnych dziedzin prawa materialnego i procesowego (tak J. Borkowski, jw.). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Oceniając legitymację procesową do inicjowania postępowania odwoławczego, właściwy organ winien zatem, jak już wspomniano, przede wszystkim ustalić, czy dany podmiot posiada interes prawny, pojmowany w wyżej przedstawiony sposób. W niniejszej sprawie organ odwoławczy należycie wyjaśnił i ocenił, czy odwołanie wniesione zostało przez osobę, której przysługuje legitymacja procesowa do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

Skarżący tak w odwołaniu, jak i w skardze podniósł, że jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...]. Określnie tej wspólnoty w skardze jako dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] jest nieprawidłowe, bowiem ten ostatni adres dotyczy odrębnego lokalu mieszkalnego w budynku położonego na działce nr [...], którego współwłaścicielem jest skarżący. Określenie siebie jako członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej – niezależnie od przesądzenia tego, czy skarżącemu aktualnie rzeczywiście przysługuje taki status – nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji. W postępowaniu tym nie brała udziału również sama Wspólnota Mieszkaniowa, jednak podmiot ten nie wniósł odwołania ani wniosku o wznowienie postępowania, tym samym potwierdzając, że nie dostrzega naruszenia swojego interesu prawnego w wyniku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu gospodarczego na sąsiedniej działce nr [...]x.

W sprawie o wydanie pozwolenia na budowę prowadzonej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane przymiot strony postępowania przysługuje inwestorowi, właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Źródło interesu prawnego do bycia stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę można zatem oprzeć na prawie własności nieruchomości, jednak w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie wystarczy być właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Konieczne jest w tym zakresie wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość.

Ustalenie, czy zachodzi oddziaływanie na sąsiednią nieruchomość w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga przedstawienia konkretnych argumentów, które wskazywałyby, że takie oddziaływanie rzeczywiście będzie miało miejsce. Przy czym przepisy Prawa budowlanego wcale nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej nieruchomości, ale przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji. W system ochrony prawa własności wpisuje się bowiem wyrażona w Prawie budowlanym zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na gruncie Prawa budowlanego torba jednak pamiętać, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, gdyż art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (tak NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1504/13, dostępnym jw.). W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (por. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06; z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1613/11 – orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1504/13, jw.). W przywołanym orzecznictwie wskazuje się również na to, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Natomiast w przypadku własności lokalu mieszkalnego w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, konieczne jest wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na taki lokal. Wtedy dopiero można by uznać, że właścicielowi lokalu mieszkalnego przysługuje interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W takich sprawach co do zasady to wspólnocie mieszkaniowej, reprezentowanej przez jej zarząd, mógłby przysługiwać przymiot strony. Wniosek taki wynika z analizy przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903, z późn. zm, aktualnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 1892), która w art. 6 stanowi, że wspólnota, którą tworzy ogół mieszkańców, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Mimo, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków, posiada zatem zdolność prawną. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wyłącza bowiem regulacji zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, gdyż przepis art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego, jednoznacznie przewiduje, że ustawa ta nie narusza przepisów odrębnych.

Co do zasady zatem, jak to już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002/2/68), w celu uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowania wielu stron (właścicieli poszczególnych lokali), odchodzi się od konieczności występowania każdego członka wspólnoty na rzecz działania organów wspólnoty w imieniu członków. Przepisy ustawy o własności lokali nie wskazują na odrębność interesów prawnych wspólnoty mieszkaniowej oraz właścicieli poszczególnych, wyodrębnionych lokali mieszkalnych, uprawniających do występowania jako strona postępowania. Wobec tego w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. Oznacza to, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stroną w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania planowanego obiektu jest wspólnota, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 856/06, dostępnym jw.).

W niniejszej sprawie do sytuacji Wspólnoty Mieszkaniowej znajdują zastosowanie art. 18 ust. 1 i 3, art. 20 ust. 1 i art. art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, a to z uwagi na liczbę lokali w budynku przy ul. [...]. Z przepisu art. 21 ust. 1 tejże ustawy wynika, że to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie (art. 22 ust. 1), zaś do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności (art. 22 ust. 2).

Powołany skład liczbowy zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej i jej stanowisko wyrażone w oświadczeniu z dnia 27 lipca 2015 r. wykluczały zarazem dopuszczalność złożenia przez J. M. jednoosobowo skutecznych oświadczeń woli w imieniu zarządu Wspólnoty. Innymi słowy, odwołanie i skargę w niniejszej sprawie zainteresowany mógł skutecznie wnieść jedynie w imieniu własnym, jako współwłaściciel lokalu mieszkalnego będący członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej, nie zaś jako członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej.

Z kolei bieżące administrowanie budynkiem należy do zarządcy, którym w przedmiotowej sprawie jest A Sp. z o.o. w [...], jak to wynika z pisma członków Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 27 lipca 2015 r. Dodać należy, że gdyby nawet podmiot ten był został ustanowiony zarządem w znaczeniu funkcjonalnym na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, to wykluczenie w takiej sytuacji możliwości utworzenia zarządu (w znaczeniu podmiotowym) według postanowień art. 20 tej ustawy, nie zmieniałoby w niczym oceny sytuacji prawnej skarżącego. W takim wypadku Wspólnotę Mieszkaniową reprezentowałby bowiem powołany zarządca, jednak nie jako organ Wspólnoty, lecz szczególnego rodzaju pełnomocnik, którego pozycja jest zbliżona do pozycji prokurenta (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt I ACa 1757/13, LEX nr 1480616 i postanowienie NSA z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II FSK 949/14, odstępne jw.).

Idąc dalej należy podkreślić, że tylko na zasadzie wyjątku przymiot strony postępowania mógłby przysługiwać właścicielowi lokalu, ale pod warunkiem, że wykaże wpływ inwestycji na jego indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem i korzystaniem lokalu mieszkalnego, w tym z prawem własności takiego lokalu (odrębnej własności lokalu mieszkalnego). Oznacza to, że wykazanie, iż właściciel lokalu mieszkalnego posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest niewątpliwie dodatkowo utrudnione i z reguły wymaga znacznej aktywności procesowej takiego podmiotu. W orzecznictwie wyrażono bowiem pogląd, że członek wspólnoty mieszkaniowej, o ile wykaże swój własny indywidualny interes prawny może wystąpić jako strona w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego (por. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1269/08, dostępnym jw.). Uregulowania art. 21 oraz art. 22 ust. 1 przywołanej ustawy nie wykluczają działania na zewnątrz poszczególnych członków wspólnoty, np. w obronie własnych praw mieszkaniowych pozostających w związku ze stanem technicznym budynku. Członek wspólnoty, który wykaże swój własny indywidualny interes, może wystąpić jako strona w postępowaniu w sprawie, w której co do zasady interesy poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych, jak i całości członków wspólnoty mieszkaniowej w odniesieniu do nieruchomości wspólnej reprezentuje wspólnota mieszkaniowa (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 729/09, dostępnym jw.).

Oceniając kwestię legitymacji podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podkreślić trzeba, że działania wspólnoty mieszkaniowej, zwykle reprezentowanej w okolicznościach przez zarząd, dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej, określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, co wynika wprost z przepisów rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z jej art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1-3. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może jednak mieć swój własny interes prawny, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. Skoro zatem działania wspólnoty dotyczą nieruchomości wspólnej, to każdy właściciel lokalu stanowiącego w myśl art. 2 ust. 1 powołanej ustawy odrębną nieruchomość, może potencjalnie mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie. Jeśli bowiem członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota (por. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1996/97, LEX nr 48720; z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1648/08; z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1912/06; z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1417/08; z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 233/08; z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt. II OSK 905/08 – orzeczenia przywołane za NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 729/09, dostępnym jw.).

W warunkach niniejszej sprawy J. M. nie mógł skutecznie wnieść odwołania ani skargi w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...] – nawet gdyby nadal był członkiem zarządu Wspólnoty, zatem jego sytuacja prawna mogła być rozpatrzona jedynie na płaszczyźnie indywidualnej, jako członka Wspólnoty Mieszkaniowej, tj. współwłaściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], znajdującym się na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], objętej współwłasnością wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych tworzących Wspólnotę Mieszkaniową.

Argumentacja skarżącego rozpatrywana łącznie w związku z wniesieniem odwołania i skargi, że skoro "występuje w imieniu własnym jako członek Wspólnoty", to zgodnie z przepisami prawa budowlanego jest stroną postępowania jako współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości nr [...]x, nie znalazła dostatecznego potwierdzenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Zarzuty merytoryczne dotyczące skarżonej decyzji organu I instancji nie mogły zastąpić wykazania indywidualnego interesu prawnego we wniesieniu odwołania od tej decyzji. Odwołanie się do domniemanego narażenia go przez organ I instancji na straty poprzez uniemożliwienie realizacji inwestycji według obowiązującego planu miejscowego z 2004 r. nie mają związku z pozwoleniem na budowę obiektu gospodarczego na działce nr [...]x. Z kolei powoływanie się na okoliczności samowolnej budowy garaży na działce nr [...]x, które mają uniemożliwiać prawidłowe użytkowanie działek [...] i [...]x, dotyczą – jak trafnie zauważył organ II instancji – innej inwestycji, a zatem innego stanu faktycznego, niż ten, do którego odnosi się kwestionowana przez skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę. Stąd też zarzut, że w związku z budową tych garaży nie ustanowiono służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]x (własność Wspólnoty) do działki nr [...] dotyczą innej sprawy administracyjnej, niż ta, której załatwienie jest przedmiotem postępowania, w którym skarżący wniósł odwołanie.

Brak jest też potwierdzenia jakiegokolwiek szczególnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji, dla której wydano pozwolenie na budowę, na lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Skarżący nie wykazał, iżby mogło w tej sprawie zachodzić inne oddziaływanie niż to, które dotyczy nieruchomości wspólnej, w odniesieniu do której uprawnienia wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych reprezentuje Wspólnota Mieszkaniowa.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że skarżący, będąc członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...] w [...] – jako współwłaściciel lokalu mieszkalnego nr [...] (odrębnej własności lokalu), nie był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w sprawie, w której nie był stroną postępowania. W przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę mogła w tych warunkach skutecznie wnieść wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, a nie członek tej wspólnoty – i tylko pod warunkiem wykazania, że inwestycja na działce nr [...]x oddziałuje (negatywnie) na działkę nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny. Skarżący nie wykazał bowiem w najmniejszym nawet stopniu, że inwestycja na działce nr [...]x, dla której wydano pozwolenie na budowę, oddziałuje w odrębny niż ten, który dotyczy nieruchomości wspólnej, sposób na sferę jego praw i obowiązków związanych z własnością lokalu nr [...]. Wobec tego, skoro J. M. nie był i nie mógł być stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, to Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., nie naruszając przy tym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w części rozstrzygającej.