Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1897/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 § 1 art. 106 § 3 i § 5 art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 233 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1214/15 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2016r. sygn. akt II SA/Gl 1214/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. i J.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014r. Spółka [...] Sp. z.o.o. w Warszawie (dalej: Spółka, [...]) wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, położonej w Gminie [...], oznaczonej jako działki nr {[...]}, stanowiącej współwłasność J.M. i J.M., poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na niej gazociągu wysokiego ciśnienia, jako inwestycji celu publicznego, zapisanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do wniosku dołączono notatkę służbową z dnia [...] lipca 2013r. oraz pisma ofertowe do współwłaścicieli z dat [...] września 2013r. i [...] stycznia 2014r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. Starosta [...], działając na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r., poz. 518 ze zm.) dalej: u.g.n., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części przedmiotowych działek poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nich gazociągu wysokiego ciśnienia, określając szerokość pasa gruntu i powierzchnię zajęcia poszczególnych działek oraz obszar strefy kontrolowanej gazociągu (po 3 m od osi gazociągu), zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1. Nadto, organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po przeprowadzeniu inwestycji, a gdyby nie było to możliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty - do zapłaty odszkodowania, zaś właścicieli nieruchomości zobowiązał do jej udostępnienia w celu konserwacji oraz usuwania awarii gazociągu (pod rygorem egzekucji administracyjnej) i poinformował o skutkach ostateczności decyzji w zakresie wpisu do ksiąg wieczystych.

Na skutek odwołania wniesionego przez skarżących, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W motywach decyzji wskazano, że zasadne było wszczęcie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, gdyż prowadzone rokowania nie mogą mieć charakteru pozornego, ani też przebiegać w nieskończoność, zaś wyrażenie woli zawarcia umowy, nie może stanowić tylko słownej deklaracji. Wyjaśniono natomiast, że zgoda na zawarcie umowy o służebność przesytu nie jest zgodą, o której mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (obecnie - Dz. U. z 2015r., poz. 782 ze zm.). Wojewoda podał, że również w toku rozpatrywania odwołania nie doszło do ugodowego załatwienia sprawy, mimo takiej możliwości. Organ stwierdził po analizie planu miejscowego, że inwestycja jest zgodna z jego zapisami, zaś organ I instancji prawidłowo określił zakres zajęcia nieruchomości. Nie dopatrzono się nadto naruszenia reguł procedury administracyjnej w świetle podejmowanych przez organ I instancji czynności i działań oraz stanowiska stron w toku postępowania. Wyjaśniono, że kwestia niekorzystnego dla strony przebiegu gazociągu nie mogła być badana w tym postępowaniu, gdyż przesądził o tym plan miejscowy.

W skardze na powyższą decyzję J.M. i J.M. domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: art. 124 ust. 3 u.g.n., bowiem ich zdaniem rokowania winny cechować się wolą współdziałania w celu osiągnięcia uzgodnień w drodze rozmów oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. z powodu braku rozważenia przez organy obydwu instancji ich słusznego interesu, analizy stanowiska wnioskodawcy i stanu faktycznego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 marca 2016r. oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wskazał, że trafnie organy administracji dopatrzyły się podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, składającej się z wymienionych wyżej działek, stanowiących współwłasność skarżących. Z mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. przewodów i urządzeń do przesyłania gazu, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrażą na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, jeżeli obowiązuje na danym terenie. W świetle art. 124 ust. 3 u.g.n., warunkiem udzielenia zezwolenia jest nadto poprzedzenie wniosku o zezwolenie rokowaniami z właścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1, które to rokowania przeprowadza wnioskodawca, dołączając do wniosku dokumenty z ich przeprowadzenia. Jak zauważył Sąd I instancji w tej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że złożony wniosek dotyczył realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., zaś inwestycja została przewidziana w planie miejscowym. Jak zaznaczono oś sporu w tej sprawie stanowi kwestia oceny, czy wnioskodawca dochował wymogu przeprowadzenia negocjacji i czy skarżący wyrazili zgodę na wykonanie prac na ich nieruchomości. Jak podkreślił Sąd, wbrew twierdzeniom skarżących, wymóg ten dotyczy jednak etapu przed złożeniem wniosku, co wynika jednoznacznie z treści art. 124 ust. 3 u.g.n. Stąd też rozważenia wymagał fakt, czy dołączona do wniosku dokumentacja potwierdza poprzedzenie wniosku w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości negocjacjami o udostępnienie nieruchomości w celu budowy na niej gazociągu wysokiego ciśnienia, jak to przyjęły organy. W ocenie Sądu I instancji, notatka z dnia [...] lipca 2013r., stanowiąca utrwalenie przebiegu spotkania skarżącego, działającego również w imieniu skarżącej, z przedstawicielami wnioskodawcy, dowodzi że skarżący co prawda wyrazili zgodę na założenie na ich nieruchomości gazociągu, lecz zgodę tę obwarowali warunkami, których nie przyjął wnioskodawca jako podmiot realizujący cel publiczny, udzielając kolejno odpowiedzi pismami z dat: [...] września 2013r. i [...] stycznia 2014r. Do zawarcia ugody nie doszło także w toku postępowania administracyjnego, mimo umożliwienia przez organy obydwu instancji dalszych pertraktacji co do wysokości odszkodowania. Treść skargi dowodzi, że intencją skarżących było wynegocjowanie jak najlepszych warunków finansowych, co jest zrozumiałe z uwagi na szkodę finansową, lecz nie może skutkować uwzględnieniem skargi. Inwestor jest bowiem uprawniony do złożenia wniosku o zastąpienie zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac budowlanych na jego nieruchomości, zaś wniosek musiał odnieść skutek poprzez wydanie pozytywnej decyzji, umożliwiającej realizację inwestycji, co nie pozbawia skarżących możliwości dochodzenia roszczeń finansowych, lecz już nie blokuje procesu inwestycyjnego.

Jak podkreślił Sąd uprzywilejowana pozycja podmiotu realizującego inwestycję celu publicznego wynika z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. Chybione są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 8, 9, 11 i 77 § 1 k.p.a.. Organy administracji prawidłowo przeanalizowały dokumenty dołączone do wniosku i pisma skarżących, złożone w toku postępowania. Ich zgoda, obwarowana uzyskaniem odszkodowania, nawet w wysokości uzasadnionej okolicznościami sprawy, nie mogła podważać zasadności wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Rozstrzygnięcia organów administracji zostały też należycie uzasadnione, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a., zaś przyczyny, dla których nie doszło do zawarcia ugody, są bez znaczenia dla wyniku sprawy. Zgodności zaskarżonej decyzji z prawem nie podważa fakt rezygnacji przez skarżących z części roszczeń finansowych. Na etapie postępowania sądowego nie ma już żadnego znaczenia fakt prowadzenia dalszej korespondencji pomiędzy stronami. W rzeczonej sprawie, nie znajduje potwierdzenia zarzut braku uprzedniego przeprowadzenia negocjacji, które nie doprowadziły do zawarcia ugody. Brak wypracowania wspólnego stanowiska, uzasadnia bowiem wydanie decyzji, zastępującej zgodę właściciela (vide: wyrok NSA z dnia 17 września 2014r., sygn. akt I OSK 296/13, LEX nr 1569512).

Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J.M. i J.M., zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 1-3, art. 21 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię pierwszego z wymienionych przepisów i przyjęcie, iż dla spełnienia warunku z niego wynikającego - przeprowadzenia rokowań - wystarczającym jest złożenie jakiejkolwiek, nawet oczywiście niemożliwej do przyjęcia oferty przez podmiot zamierzając wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, podczas gdy wykładnia tego przepisu wraz z powoływanymi przepisami Konstytucji RP prowadzi do odmiennych wniosków;

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) w związku z art. 106 § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oraz naruszenie art. 133 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż w sprawie dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym i sądowym dały podstawę do przyjęcia, iż podmiot zamierzając wystąpić z wnioskiem o zezwolenie przeprowadził rokowania wskazane w ostatnim z powołanych, podczas gdy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosków przeciwnych,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez oddalenie przez WSA w Gliwicach skargi na decyzję Wojewody [...] w sytuacji, gdy powinna być ona uwzględniona w ramach sprawowania przez ten Sąd kontroli działalności administracji publicznej, ponieważ zachodzą w sprawie przesłanki do uznania, że doszło do naruszenia ostatniego z wymienionych przepisów.

Biorąc pod uwagę zarzuty, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że zgodnie ze stanowiskiem WSA w Lublinie zawartym w wyroku z 23 stycznia 2014r. (sygn. akt II SA/LU 640/13) "udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. winno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny." W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący przytaczając liczne opinie sformułowane w orzeczeniach sądów administracyjnych wskazywali, na istotę negocjacji, którą rozumie się nie jako wymianę stanowisk lub oświadczeń woli, lecz proces pertraktacji. Nie jest zatem wystarczające przedstawienie przez podmiot oferty, która może zostać w całości przyjęta lub odrzucona. Skarżący podnieśli także, że nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań, może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona jedna z podstawowych przesłanek wywłaszczenia. Zdaniem kasatora taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Skarżący zaznaczyli, że przed złożeniem wniosku przez Spółkę [...] sp. z.o.o. nie objęto rokowaniami wszystkich warunków realizacji robót i obowiązków odszkodowawczych. Podano, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w sposób jednostronny ogranicza prawa właściciela i ma charakter wyjątkowy. Takie ograniczenia prawa właściciela winny być stosowane tylko, gdy obstrukcyjne zachowanie właściciela nieruchomości podczas negocjacji narazi na szwank interes społeczny. Spółka [...] przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie dokonała dokładnej analizy propozycji składanych przez skarżących, a taką analizę rozpoczęła dopiero w trakcie postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] maja 2016r. skarżący uzupełnili zarzuty skargi kasacyjnej, dodatkowo zarzucając wyrokowi Sądu I instancji :

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 1-3, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z art. 107 § 1 k.p.a poprzez błędną wykładnię pierwszego i ostatniego z wymienionych przepisów i przyjęcie, iż dla ograniczenia prawa sposobu korzystania z nieruchomości wystarczającym jest powołanie w rozstrzygnięciu decyzji szerokości zajętego pasa gruntu oraz powierzchni podlegających zajęciu, podczas gdy wykładnia tych przepisów wraz z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji RP prowadzi do odmiennych wniosków;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. i art. 64 ust. 1- 3, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oddalenie przez WSA w Gliwicach skargi strony w sytuacji, gdy powinna być ona uwzględniona, ponieważ zachodzą w tej sprawie przesłanki do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia ostatniego z wymienionych przepisów. Wskazano, że uzupełnienie podstaw kasacyjnych następuje w otwartym terminie do wniesienia skargi kasacyjnej.

Drogą mailową J.M. w dniu [...] czerwca 2018r. przesłał stanowisko, w którym potwierdził, że nie może stawić się na wyznaczoną rozprawę. Poinformował jednocześnie, iż powziął wiadomość, że Spółka [...] sp. z.o.o. zmieniła lokalizację nowego gazociągu i w chwili obecnej ma on już nie przebiegać przez działki skarżącego, które były przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015r. a następnie wyroku WSA w Gliwicach z 18 marca 2016r. Skarżący stwierdził, że skoro cel publiczny może zostać osiągnięty w inny sposób niż przez ograniczenie jego prawa do dysponowania nieruchomością, to nie zachodzą przesłanki do podtrzymania decyzji, mocą których jego prawa zostały ograniczone.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadające temu przepisowi przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej będzie polegało na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Tylko takie postawienie zarzutów w skardze kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, działającemu w granicach podstaw skargi kasacyjnej, na rozpoznanie sprawy w sposób oczekiwany przez wnoszącego środek odwoławczy. Każde niemieszczące się w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. przytoczenie podstaw powoduje, że są one nieusprawiedliwione w rozumieniu art. 184 p.p.s.a.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Skarżący kasacyjnie w ramach naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności wskazał na art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a oraz art. 133 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 3 u.g.n., które naruszono poprzez przyjęcie że zebrane w sprawie dowody, w postępowaniu administracyjnym i sądowym, dały podstawę do uznania, iż podmiot występujący z wnioskiem o zezwolenie przeprowadził rokowania, podczas gdy analiza materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków. Tak skonstruowany zarzut należy uznać za niezasadny. Stosownie bowiem do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przyjęcie w tym przepisie zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Podnieść przy tym należy, iż aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zawarty w tym przepisie obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2004/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak podstawą orzekania przez sąd I instancji jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze pod uwagę także fakty powszechnie znane - art. 106 § 4 p.p.s.a., a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

W niniejszej Sąd I instancji nie przeprowadzał nowych dowodów uzupełniających z dokumentów, wobec czego nie stosował art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z mocy art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Jeśli zatem Sąd I instancji korzysta z art. 106 § 3 p.p.s.a., zawierającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, to wówczas obciąża Sąd obowiązek oceny przeprowadzonych dowodów i zawarcie tej oceny w uzasadnieniu wyroku, jak też rozważenia wpływu bądź braku wpływu na wynik sprawy dowodów dopuszczonych przez Sąd. Stosownie bowiem do art. 233 § 1 k.p.c. Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Jednak, jak wynika z akt tej sprawy (akt administracyjnych i sądowych) Sąd I instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania z dokumentów, wobec czego nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a oraz art. 133 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 3 u.g.n. Skoro jak wskazano wyżej nie przeprowadzano uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi o uprawnieniu a nie obowiązku sądu, to bezprzedmiotowe jest powoływanie się w tej sprawie na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art.106 § 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018r. sygn. I OSK 1568/17, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018r. sygn. II GSK 4769/16, dostępne CBOSA).

Za chybiony uznać należy także kolejny z zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a oraz w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n., które z uwagi na postawienie także zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 124 ust. 3 u.g.n. należy rozpoznać łącznie. Kasator upatruje powinności uwzględnienia skargi zamiast jej oddalenia, w sytuacji gdyby nie doszło do błędnej wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n. i uznania, że wnioskodawca - Spółka [...] - dochowała wymogu przeprowadzenia ze skarżącymi negocjacji, które nie zakończyły się powodzeniem.

Odnośnie tak postawionego zarzut, wyjaśnić pozostaje, że zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016r., sygn. I OSK 3332/15, dostępne CBOSA). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej mają zostać zainicjowane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016r., sygn. I OSK 298/15, CBOSA). W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012r., sygn. I OSK 357/11; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017r., sygn. I OSK 1723/15; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017r., sygn. I OSK 2054/16, dostępne CBOSA).

Mając na uwadze wskazaną regulację należy stwierdzić, że decyzja o udzieleniu zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ww. ustawy, podlegała by uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., jeżeli: rokowania się nie odbyły i nie ma podstaw do założenia a priori ich oczywistej bezcelowości w stanie faktycznym sprawy, rokowania się odbyły, jednak zostały przeprowadzone przez podmiot inny, niż zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, działania mające być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. były w istocie pozorne oraz decyzja o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia została wydana, mimo że do wniosku o jej wydanie nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, utrwalającej i potwierdzającej ich odbycie. Dla oceny prawidłowości decyzji z tej perspektywy nie mają znaczenia same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielom takie warunki, które są dla nich korzystne, czy takie, które są dla nich nie do przyjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016r., sygn. I OSK 179/15, dostępne CBOSA).

Jak wynika ze stanowiska skarżących kasacyjnie upatrują oni naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. w tym, że rokowania nie mogą mieć charakteru pozornego, bowiem ich celem jest doprowadzenie do zawarcia umowy, przy czym nie mogą one doprowadzać do naruszenia równości stron. Zarzucają, że Spółka [...] nie przeprowadziła przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania pełnych i wyczerpujących rokowań ze skarżącymi, przedwcześnie wystąpiła z wnioskiem zwłaszcza, że skarżący wyrażali zgodę na założenie gazociągu wysokiego ciśnienia, a jedynie uzależnili ją od warunków co do kwoty odszkodowania oraz zmiany przebiegu linii gazociągu. W świetle stanowiska prezentowanego w orzecznictwie NSA, te oceny skarżących kasacyjnie nie stanowią o naruszeniu art. 124 ust. 3 u.g.n..

W niniejszej sprawie kasatorzy wskazują, że doszło do uchybienia polegającego na "pozorności" przeprowadzonych rokowań, w związku z czym twierdzą, że rzeczywiste rokowania, odpowiadające wymogom art. 124 ust. 3 u.g.n. nie odbyły się, gdyż trwały przez cały czas postępowania administracyjnego, przy czym oferty skarżących zawierały kolejne ustępstwa, zaś wnioskodawca podtrzymywał swoje stanowisko. Uchybienia tego nadto upatrują w tym, że inwestor w ramach rokowań nie określił wszystkich warunków realizacji robót i obowiązków odszkodowawczych, nie przesłał im projektów umów o ustanowienie służebności przesyłu na działkach nr {[...]}. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017r. sygn. I OSK 2668/15, CBOSA). Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w świetle akt sprawy brak jest podstaw do twierdzenia, iż rokowania się nie odbyły. Nie można uznać, w oparciu o przedstawiony stan faktyczny, aby nie doszło do przeprowadzenia rokowań z tej przyczyny, że skarżący kasacyjnie uzależniał faktycznie swoją zgodę od wysokości odszkodowania oraz zmiany trasy przebiegu linii gazociągu wysokiego ciśnienia.

Pozostaje przypomnieć, że Spółka [...] przed wystąpieniem o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zorganizował spotkanie ze skarżącymi kasacyjnie w dniu [...] lipca 2013r., na którą to okoliczność sporządzono notatkę podpisaną przez biorących udział w spotkaniu w sprawie wyrażenia przez nich zgody na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia na działkach nr {[...]} położonych obrębie [...] jedn. ewid. [...]. J.M. wyraził wówczas zgodę na założenie i posadowienie gazociągu w przebiegu zgodnym z załącznikiem oznaczonej linii energetycznej przez wskazane nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem 700.000 zł. Zaproponował także zmianę trasy w obrębie tych samych nieruchomości z możliwością obniżenia roszczenia finansowego do 350.000 zł. Wyjaśniono wówczas, że propozycja zmiany przebiegu trasy nie mieści się w korytarzu przewidzianym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Po odbytym spotkaniu Spółka [...] dwukrotnie kierował wystąpienia do skarżących kasacyjnie: w dniu [...] września 2013r. oraz [...] stycznia 2014r. ponawiając propozycję wyrażenia zgody oraz wyjaśniając, że z uwagi na zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz cel publiczny, zaproponowano możliwość ustanowienia służebności przesyłu w oparciu o art. 305¹ kodeksu cywilnego z przyjętą wartością tego prawa w wysokości 153199 zł, jak również poinformowano o możliwości uzyskania odrębnie odszkodowania z tytułu szkód poniesionych w trakcie budowy w uprawach oraz strukturze gleby w wysokości 22.075 zł. Poinformowano nadto, że po bezskutecznym wykorzystaniu przez inwestora wszystkich możliwości uzyskania zgody od właścicieli terenu na udostępnienie nieruchomości, Spółka [...] przysługuje prawo wystąpienia do starosty w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. Podano, że brak odpowiedzi lub potwierdzenia stanowiska o nie wyrażeniu zgody na lokalizację gazociągu będzie ostatecznym dokumentem potwierdzającym konieczność wystąpienia do starosty z wnioskiem o ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości. Z materiału aktowego sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie do dnia wystąpienia przez Spółka [...] z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości tj. do dnia [...] czerwca 2014r. nie udzielili żadnej odpowiedzi na wystąpienia z dnia [...] września 2013r i [...] stycznia 2014r. Dopiero po wszczęciu postępowania przez Starostę [...] w dniu 11 czerwca 2014r. kasatorzy udzielili odpowiedzi uznając, że negocjacje jeszcze nie zostały zakończone.

W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że organy orzekające w tej sprawie oraz Sąd I instancji błędnie uznały, że rokowania zostały przeprowadzone z wynikiem negatywnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Brak natomiast wypracowania wspólnego stanowiska na skutek np. niereagowania właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań" (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2014r., sygn. I OSK 296/13, dostępny CBOSA). Warto też zaznaczyć, że w literaturze wskazuje się także, iż gdy brak jest woli podjęcia rokowań po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego, to należy wyznaczyć mu 2-miesięczny termin do zawarcia umowy, zgodnie z art. 115 ust. 2 u.g.n. (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Art. 124, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2017, uwaga 5). Termin dwumiesięczny może zatem co do zasady stanowić wskazówkę w kwestii tego, ile adresat propozycji przedstawionych w ramach rokowań powinien mieć czasu na jej rozważenie. W tej sprawie po otrzymaniu pisma Spółka [...] z dnia [...] stycznia 2014r. do dnia wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w tej sprawie tj. [...] czerwca 2014r. upłynął znaczny okres czasu pozwalający na podjęcie decyzji co do wyrażenia zgody bądź nie na zaproponowane warunki w związku z koniecznością założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia. Ponieważ skarżący kasacyjnie nie wyrazili takiej zgody bez uwzględnienia ich wcześniej przedstawionych warunków, to słusznie Spółka [...] przyjął, że przeprowadzone rokowania nie doprowadziły do uzyskania zgody niezbędnej do rozpoczęcia dalszych prac związany z planowaną inwestycją. Tym samym wniesione po zakończeniu rokowań pismo skarżących kasacyjnie z dnia [...] czerwca 2014r., doręczone Spółka [...] po złożeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2014r. do Starosty [...] o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości, uznać należało za spóźnione i nie podważające utrwalonego w aktach faktu przeprowadzenia rokowań, ani ich wyniku (negatywny). Reasumując Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie tej doszło do przeprowadzenia rokowań zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., które zakończyły się wynikiem negatywnym. Brak jest podstaw, aby twierdzić, że były one prowadzone przez Spółka [...] w złej wierze. Dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) w zw. z art. 151 p.p.s.a i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art. 124 ust. 3 u.g.n., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niesłuszny.

Identycznej treści zarzut postawiono w skardze kasacyjnej z uwagi na naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż dla ograniczenia prawa sposobu korzystania z nieruchomości wystarczającym jest powołanie w decyzji szerokości zajętego pasa gruntu oraz powierzchni podlegającej zajęciu, co wobec błędnej wykładni wskazanego przepisu doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) w zw. z art. 151 p.p.s.a i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a oraz w zw. z art. 124 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Wobec tak postawionych zarzutów wyjaśnić należy, że przedmiotem postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest umożliwienie inwestorowi uzyskania w trybie administracyjnym realizacji określonej inwestycji celu publicznego. W postępowaniu tym istotne jest określenie przebiegu inwestycji w zgodzie z postanowieniami planu miejscowego, a w jego braku z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej wydawanej w odrębnym postępowaniu. W niniejszej sprawie z załączonych wyrysów i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. dotyczącego inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia ([...]) w miejscowościach: [...],[...] i [...], wynika m.in., że w [...] pas gruntów przeznaczonych pod gazociąg przebiega przez teren o symbolach IG/R (tereny gazociągu i rolnictwa), z którego wynika, że projektowana inwestycja przebiega przez działki skarżących kasacyjnie o nr {[...]}. Inwestycja ta jest zatem zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W opisie zarzutu kasacyjnego podniesiono, że w decyzji Starosty, utrzymanej następnie przez Wojewodę, orzeczono o zezwoleniu na założenie i przeprowadzenie na ww. działkach gazociągu wysokiego ciśnienia [...] MPa relacji [...] poprzez wskazanie pasa gruntu, który będzie podlegał zajęciu i powierzchni każdej z działek, gdy tymczasem w ocenie kasatora rozstrzygnięcie winno wskazywać wprost, że taki przebieg jest zgodny z planem miejscowym. W decyzji organu I instancji, zaaprobowanej przez Sąd I instancji, w sentencji rozstrzygnięcia brak jest takiego zapisu, a pojawia się dopiero w uzasadnieniu decyzji. Brak jest dokładnego określenia w rozstrzygnięciu decyzji przebiegu planowanej inwestycji zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tak postawiony zarzut nie jest trafy, bowiem w art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n. wskazuje się, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie taki plan miejscowy został uchwalony i jak wskazano wyżej, przewiduje lokalizowanie na wskazanych wyżej działkach skarżących kasacyjnie inwestycję w postaci założenia i przeprowadzenia na nich gazociągu wysokiego ciśnienia DM [...] relacji [...]. Co prawda w komparycji sentencji decyzji nie znalazł się zapis, iż przebieg gazociągu jest zgodny z planem miejscowym, lecz załącznik graficzny nr 1 do decyzji jednoznacznie przesadza, że zaplanowany przebieg inwestycji jest zgodny z uchwalonym planem miejscowym, a temu odpowiada określone w pkt 1 decyzji rozstrzygniecie co do ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowych, poprzez udzielenie Spółka [...] zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nich gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji [...].

Za nieuprawniony uznać należało również zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 - 3 oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem - ust. 2 , natomiast z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie dochodzi do ograniczenia prawa własności, bowiem decyzja w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowi rodzaj decyzji o wywłaszczeniu polegającym na czasowym ograniczeniu wykonywania prawa własności, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej o charakterze publicznym. Jednak ograniczenie takie ma miejsce na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, oraz ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, do którego nawiązuje skarżący kasacyjnie, winno mieć miejsce, gdy organ wykaże, że jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego. W tej sprawie organ w sposób należyty uzasadnił, że wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. było działaniem uprawnionym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego, jakim jest realizacja inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n.. Nie było zatem innego sposobu pogodzenia wchodzących w grę wartości konstytucyjnych tj. ochrony prawa własności oraz ochrony interesy publicznego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna - jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw - podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.