Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 529/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) z [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, którą wydano w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] wszczął postępowanie scaleniowe gruntów położonych we wsi P. Gmina [...] o łącznej pow. 563,9313 ha, z wyłączeniem kompleksu lasów – działki nr ewid. 491 o pow. 30,05 ha stanowiącej własność Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekraczać miał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia.

Po uzyskaniu decyzji środowiskowej z [...] sierpnia 2009 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na zebraniu ogólnym uczestników scalenia 28 marca 2010 r. dokonano wyboru członków rady uczestników scalenia. Z kolei postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. Starosta Powiatu [...] powołał społeczną komisję do udziału w przeprowadzeniu szacunku gruntów. Określenie zasad szacunku gruntów dokonano w uchwale uczestników scalenia z 25 kwietnia 2010 r. Zaznajomienie uczestników scalenia z wynikami szacunku porównawczego gruntów i ich części składowych nastąpiło na zebraniu 14 lipca 2010 r. W uchwale z 10 sierpnia 2010 r. uczestnicy scalenia wyrazili zgodę na dokonane szacunki.

Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. Starosta Powiatu [...] poszerzył obszar scalenia wsi P. o enumeratywnie wymienione grunty położone we wsiach R. i Z., łącznie o obszar 3,68 ha, z powodu likwidacji granicy ze wsią R. przebiegającą środkiem nieistniejącego cieku wodnego oznaczonego jako działka nr ewid. 247 oraz ustalenia naturalnej granicy po zewnętrznej krawędzi istniejącego rowu działki nr ewid. 984 wsi R. i nr 1008 wsi Z.

W dalszym toku postępowania rozpatrzono zastrzeżenia na wstępny projekt scalenia gruntów (rozmieszczenia działek), po czym zawiadomiono uczestników scalenia o miejscu i terminie okazania projektu scalenia gruntów, które odbyło się w dniach od 27 czerwca do 21 lipca 2011 r. Po rozpatrzeniu zgłoszonych zastrzeżeń oraz rozstrzygnięciu spraw o rozgraniczenie nieruchomości przekazanych organowi prowadzącemu postępowanie scaleniowe stosownie do przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, na ogólnym zebraniu uczestników scalenia 23 września 2011 r. odczytano decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] września 2011 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi P. opatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności.

Wskutek uwzględnienia odwołań niektórych uczestników scalenia decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...], SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium uznało, że nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności odbyło się z naruszeniem art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") bez wykazania, że zachodziły ku temu uzasadnione przyczyny. Ponadto, wyznaczając jedną z działek o wym. 11 x 420 m naruszono cele postępowania scaleniowego, jakimi są poprawienie wartości użytkowych nieruchomości, racjonalne ich ukształtowanie i urealnienie granic. Organ odwoławczy podzielił te zarzuty odwołań, które wskazywały również, że doszło do naruszenia art. 26 i art. 23 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, dalej: "Uswg"), ponieważ każdorazowe zmiany wprowadzone do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia wymagały ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom.

Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nr [...] SKO "uzupełniło decyzję z [...] listopada 2011 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Starosty [...] z [...] września 2011 r. nr [...] i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia". W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że uzupełnienie miało dotyczyć zakresu rozstrzygnięcia, które powinno odnosić się tylko do stron, które wniosły odwołania. Postanowieniem z [...] lutego 2012 r. nr [...] Kolegium uchyliło własne postanowienie z [...] grudnia 2011 r.

Decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] postanowił zmienić projekt scalenia gruntów wsi P. na rzecz enumeratywnie wymienionych osób i zatwierdzić wprowadzone zmiany, w pozostałym zakresie nie objętym zmianami projekt ten zatwierdzić bez zmian. Wskutek uwzględniania kolejnego odwołania niektórych uczestników scalenia decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W pierwszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja organu I instancji nie spełniała wymagań określonych w art. 27 ust. 4 Uswg, ponieważ "rozstrzygnięto nią sprawę wyłącznie w stosunku do osób i podmiotów wymienionych w pkt I i II z pominięciem interesów pozostałych uczestników scalenia". Potrzeba wydania kompleksowego rozstrzygnięcia wynikała zaś z faktu, że poprzednia decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja nie zawierała również należytego uzasadnienia, które odnosiłoby się do wszystkich uczestników scalenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na ogólnym zebraniu uczestników scalenia 7 listopada 2012 r. odczytano decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi P. o ogólnym obszarze 537,3085 ha poszerzonym o część gruntów wsi R., zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia z uwidocznionymi zmianami na mapie obszaru scalenia i w dodatkowym rejestrze szacunku porównawczego. W pkt II decyzji określono zasady objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów spisanych w protokole z 20 czerwca 2011 r. stanowiącym integralną część decyzji. W pkt III decyzji wymieniono osoby uprawnione do otrzymania dopłat z uwagi na wydzielenie mniejszej wartości gospodarstw w porównaniu do stanu sprzed scalenia, natomiast w pkt IV zobowiązano wymienione osoby do wpłat na rzecz Starostwa Powiatowego z uwagi na wydzielenie gruntów o wartości większej w stosunku do stanu sprzed scalenia. Rozstrzygnięto również o odszkodowaniach za zniszczone drzewa owocowe, zniesiono bez odszkodowania służebności gruntowe, przeniesiono prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania z gruntów przedscaleniowych na grunty wydzielone w wyniku scalenia, stwierdzono wygaśnięcie prawa dożywotniego użytkowania gruntów, przeniesiono obciążenia ujawnione w księgach wieczystych i zniesiono niektóre współwłasności. Postanowiono również, że decyzja stanowić będzie tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych, a wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów nastąpiło na zebraniu 10 października 2011 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. L., M. L. i B. L. nie zgodzili się z wydzielonymi im działkami. Wskazali, że ich żądania zostały uwzględnione podczas wydawania pierwszej decyzji w sprawie, natomiast obecnie dokonano w stosunku do tamtego stanu zmian na ich niekorzyść, ponieważ działki te zaczynają się od drogi powiatowej nr [...] przylegającej do obecnej drogi "zagumiennej". Wydzielone 3 działki nie leżą w jednym pasie, w tym jedna jest przesunięta w znacznym stopniu do stanu przedscaleniowego.

Z kolei B. T. zarzuciła naruszenie przez organ I instancji art. 23 ust. 2 Uswg z uwagi na zaniechanie wyznaczenia i okazania projektu scalenia uczestnikom na gruncie, art. 24 Uswg przez uniemożliwienie wnoszenia zastrzeżeń, art. 138 § 2 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie ponownego postępowania, a jedynie ponowne wydanie decyzji, art. 10 § 1 K.p.a. i art. 79 § 2 K.p.a. przez niezapewnienie możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu oraz pozbawienia prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Wskazała również, że projekt scalenia zatwierdzono z naruszeniem art. 5 ust. 1 Uswg pomimo braku zgody z jej strony na wymianę gruntów w sposób przedstawiony w projekcie scalenia. Nie zgadza się z faktem zamiany działki nr ewid. 683/1 na inny grunt dołączony do działki nr ewid. 684, ponieważ możliwe było w jej ocenie utrzymanie stanu dotychczasowego. Nie zgadza się także na zamianę działek przedscaleniowych nr 736, 740 i 741 na inny grunt oznaczony w projekcie nr 448, ponieważ jego klasa jest niższa niż dotychczasowych działek; jest też położony na terenach podmokłych i zalewowych. Wskazała, że zaskarżona decyzja została jej doręczona dopiero 16 stycznia 2013 r., podczas gdy rozstrzyga ona również kwestię rozgraniczenia, a zatem powinna zostać jej doręczona na piśmie. Dlatego wraz z odwołaniem wystąpiła z prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Z tożsamym odwołaniem i wnioskiem o przywrócenie terminu wystąpił R. T.

Postanowieniem z [...] lutego 2013 r. nr [...] SKO, po rozpoznaniu wniosków B. T. i R. T. przywróciło wnioskodawcom termin do wniesienia odwołania.

Decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] listopada 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do naruszenia prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu. Przed wydaniem decyzji Starosta zaniechał bowiem obowiązku poinformowania stron o możliwości zaznajomienia się z zebranym materiałem dowodowym. Prawo takie nie służy wyłącznie odwołującym się, lecz wszystkim uczestnikom scalenia. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu może rodzić konieczność wznowienia postępowania z powodu wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniać ma wymogów określonych w art. 27 ust. 4 Uswg w stosunku do "wysokich" (prawdopodobnie chodziło o "wszystkich" – uwaga Sądu) uczestników scalenia. Decyzja nakładająca na stronę obowiązki powinna określać precyzyjnie, bez niedomówień i możności różnej interpretacji i z obowiązku tego nie są zwolnione decyzje uznaniowe, do których zaliczyć należało decyzję scaleniową. W ocenie organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w sposób naruszający normy procesowe w stopniu "rażącym", zaś "celem naprawienia błędów sprawa wymagała w całości ponownego rozpatrzenia i uzupełnienia postępowania o wskazane uchybienia".

Z decyzją SKO nie zgodziła się Gmina [...], wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domaga się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jej wydanie pomimo braku istnienia ku temu ustawowych przesłanek. W ocenie strony skarżącej z wymienionego przepisu wynika wyjątkowy charakter decyzji kasatoryjnej, która powinna być wydana tylko w przypadku, gdy wskutek naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w ogóle, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednak przede wszystkim organ odwoławczy powinien dążyć do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a nie tylko ograniczać się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. W toku postępowania odwoławczego istnieje wszak możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Organ wyższego stopnia nie powinien natomiast uchylać się od uzupełnienia postępowania dowodowego. Wskazane przez Kolegium naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, a w każdym bądź razie wyjaśnienia tego stanu rzeczy nie zawiera zaskarżona decyzja. Przedłużające się postępowanie powoduje stan tymczasowości przyjętych w ramach scalenia jego skutków.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W szczególności w ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem dyspozycji art. 10 § oraz art. 107 § 3 K.p.a. Odpowiedź na skargę stanowi w dużym stopniu powtórzenie treści zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej Gminy [...] podtrzymał jej wywody i wnioski. Wójt gminy podkreślał, że na kilkuset uczestników scalenie niezadowoleni byli nieliczni, a sama decyzja powoduje stan tymczasowości w rejonie objętym scaleniem. Uczestnik W. L. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga jest uzasadniona.

W podstawie prawnej swej decyzji SKO powołało się m in. na art. 138 § 2 K.p.a. Cyt. przepis stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 lutego 2013 r., II SA/Kr 1597/12, LEX nr 1277990, w którym podkreślono, że Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Brak uwzględnienia możliwości uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. ignoruje zarazem wyjątkowość kasacyjnego orzekania przez organ odwoławczy i konieczność restrykcyjnego traktowania przypadków, w których zapada decyzja na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. SKO nie wzięło także pod uwagę normy art. 7 K.p.a., w treści której zobowiązano organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy.

Sąd podziela te wywody judykatury, wedle których treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 K.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 stycznia 2013 r., II SA/Wr 546/12, Lex nr 1329993). Organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 K.p.a., tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Możliwość zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego należy traktować jako absolutny wyjątek. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, komentarz do art. 138 k.p.a.).

Trafnie skarżąca Gmina [...] wywodzi, że w uzasadnieniu swej decyzji SKO nie wskazało, jakie to okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione dla potrzeb merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy scalenia gruntów wsi P. W swej decyzji organ odwoławczy, wprawdzie przytaczając obowiązki organu w zakresie prawidłowego uzasadniania decyzji uznaniowych, w żaden sposób nie odniósł się do tych zarzutów konkretnie zawartych w odwołaniach B. L., M. L., W. L. oraz B. T. oraz R. T. które poruszały wadliwości materialne decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. SKO wydając decyzję nie przytoczyło treści art. 138 § 2 K.p.a., nie wyjaśniło dlaczego uznaje, że taka sytuacja opisanym przepisem w sprawie istotnie występuje. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [...] po raz trzeci, SKO nie wskazało, jakie to okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ograniczając się do nakazu "całościowego ponownego rozpoznania i uzupełnienia postępowania o wskazane uchybienia". Pomijając niezręczność logiczną tej konkluzji organu odwoławczego (trudno, aby uzupełniać postępowanie o "uchybienia", chodziło raczej organowi o ich usunięcie) w ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek rozważań Kolegium, aby ewentualne braki postępowania wyjaśniającego, o ile takowe są, uzupełnić we własnym zakresie w trybie art. 136 K.p.a. Cyt. przepis stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. SKO nie rozważyło ponadto możliwości przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej, skoro w sprawie występują strony o spornych interesach i zachodzi potrzeba ich uzgodnienia (art. 89 § 2 K.p.a.). Taką formę postępowania wyjaśniającego dla tego typu organów przewidziano zresztą w ustawie z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.) w jej art. 17 ust. 1 zd. 1.

Sąd nie podziela stanowiska SKO, które kwestionując prawidłowość uzasadnienia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia uznało, że nie zawiera ona uzasadnienia spełniającego wymagania z art. 27 ust. 4 Uswg w stosunku do wszystkich uczestników scalenia. Zgodnie z cyt. przepisem decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, poza wymogami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna określać: 1) obszar scalenia lub wymiany gruntów; 2) terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia lub wymiany oraz sposoby rozliczeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, art. 8, art. 14 ust. 1 oraz w art. 23 ust. 1; 3) przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem Sądu nie wskazano w decyzji organu odwoławczego jakich konkretnie elementów, niezbędnych z uwagi na treść cyt. przepisu, ma nie zawierać decyzja organu I instancji. Samo Kolegium eksponujące obowiązek prawidłowego uzasadniania decyzji w aspekcie wyrażania precyzyjnego, "bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji", wywodzi dość ogólnikowo o tym, że "motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej". W ocenie Sądu tak skonstruowane uzasadnienie decyzji organu odwoławczego uchybia zasadzie przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a., skoro nie wskazuje, w którym elemencie decyzja starosty ma być wieloznaczna i nieprzekonywująca. Kolegium nie odniosło się do motywów, którymi kierował się organ I instancji nie uwzględniając zastrzeżeń wniesionych przez W. L., B. T. i R. T. w zakresie projektu scalenia.

Drugim zasadniczym powodem, dla którego SKO uchyliło decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia, było przekonanie o naruszeniu przez organ I instancji art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak poinformowania wszystkich stron postępowania o możliwości zaznajomienia się z zebranym materiałem wyjaśniającym przed podjęciem końcowej decyzji. Kolegium zarzut ten uwzględniło, przy świadomości, że uczestników scalenia jest kilkuset. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego i w tym zakresie uznaje argumentację skargi, że nie każde naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. musi prowadzić do wzruszenia decyzji. Wedle cyt. przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela, że naruszenie przywołanego przepisu poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. np.: wyroki NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05; z 24 maja 2007 r., II GSK 4/07; z 23 listopada 2007 r., I OSK 1614/06; z 11 stycznia 2013 r., II GSK 1142/11, LEX nr 1270072; por. również uchwałę 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, podjętą na gruncie analogicznej, do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa). Sąd podziela co do reguły te stanowiska, wedle których zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11, LEX nr 1286271). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w żadnym razie, jakich to konkretnych czynności procesowych organ I instancji pozbawił strony odwołujące się wskutek nie zastosowania dyrektywy z art. 10 § 1 K.p.a. Gdyby zaaprobować rozumienie skarżonego organu skutków uchybienia cyt. przepisu, jak zaprezentowano to w skarżonej decyzji, to samo SKO temu przepisowi uchybiło, skoro w aktach brak jest dowodu, aby z kolei organ odwoławczy zawiadamiał wszystkie strony będące uczestnikami scalenia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed podjęciem swojej decyzji.

Kolegium nie uwzględnia przy tym, wywodząc o bezwzględnym nakazie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z racji naruszenia obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., specyfiki postępowania scaleniowego oraz zawartych w Uswg reguł jego prowadzenia. W szczególności organ odwoławczy nie wziął pod rozwagę, że tylko w sprawach nieuregulowanych w Uswg stosuje się i to odpowiednio przepisy K.p.a. (art. 33 Uswg). Z tych przyczyn wywody odnośnie uprawnień do realizacji uprawnień stron wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. do zapoznania się chociażby z "kolejnymi zmianami koncepcji scalenia" (s. 6 uzasadnienia decyzji SKO) przez wszystkie strony postępowania scaleniowego zdają się abstrahować od regulacji proceduralnych zawartych w samej Uswg. Wedle art. 26 cyt. ustawy każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom. SKO w aspekcie zapewnienia uczestnikom scalenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu nie zwróciło uwagi chociażby i na to, że w myśl art. 25 ust. 3 i 4 Uswg o terminie i miejscu posiedzenia komisji oraz dokonywania oględzin powiadamia się zainteresowanych uczestników scalenia na piśmie lub w inny sposób przyjęty w danej miejscowości co najmniej na 3 dni przed wyznaczonym terminem, zaś nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia na posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin nie ma wpływu na przebieg jej czynności, jeżeli zainteresowani uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwani do udziału w tych czynnościach. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby organ ten analizował pod tym kątem czynności organu I instancji oraz motywy rozstrzygające żądania stron odwołujących się, a następnie skarżących (por. s. 33-35 decyzji organu I instancji).

Konkludując: skarga Gminy [...] jest zasadna, co prowadzi do uznania, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) w zw. z art. 138 § 2 i art. 10 § 1 K.p.a., co uzasadniało jej uchylenie. Niewątpliwie Kolegium winno istotnie zdawać sobie sprawę ze złożoności postępowania scaleniowego, skutków wydanej decyzji scaleniowej, trudności z zaspokojeniu wszystkich żądań uczestników postępowania, zwłaszcza gdy jest ich kilkuset, skoro sprawa ta po raz trzeci znalazła się w organie odwoławczym, a interesy stron niejednokrotnie są rozbieżne.

Ponownie prowadząc postępowanie, w razie uprawomocnienia się wyroku, SKO rozpozna wniesione odwołania i tam zawarte konkretne zarzuty wobec postępowania i decyzji organu I instancji, koncentrując się na prawidłowości rozstrzygnięcia in merito przez organ I instancji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa.