Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 273/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 105 par. 1, art. 61 par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wydania drogi gminnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2020 r. do Wójta Gminy K. K. (dalej: "Wójt") wpłynął wniosek M. K., w którym zwrócił się on o wszczęcie procedury nakazania H. K. wydania i udrożnienia drogi gminnej, stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie [...] oraz o wszczęcie procedury wymierzenia mu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego tej drogi bez pozwolenia. W uzasadnieniu wniosku M. K. wskazał, że ww. droga gminna znajduje się w posiadaniu H. K., wobec czego, Wójt powinien wszcząć procedurę zmierzającą do wydania na rzecz gminy tego gruntu, a zaniechanie podjęcia takiego działania, świadczyć może w ocenie wnioskodawcy o niegospodarności mieniem samorządowym. Wnioskodawca wskazał przy tym, że przed Sądem Rejonowym w Wysokiem Mazowieckiem toczy się z jego wniosku postępowanie o zasiedzenie m.in. działki nr [...] (sygn. akt [...]). Ponadto wnioskodawca wskazał, że w opisanym przez niego stanie faktycznym zaistniały przesłanki do nałożenia na H. K. kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2020, poz. 470; dalej: "u.d.p."). Wnioskodawca podkreślił, że decyzja, o której mowa w ww. przepisie, jest decyzją związaną. Końcowo wskazał przy tym, że wskutek braku udrożnienia drogi gminnej, ma on ograniczony dojazd do swojej posesji. Ponadto wniósł o wyłączenie Wójta na podstawie art. 25 § 1 k.p.a. i przekazanie sprawy do organu wyższego stopnia na zasadzie art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi z dnia [...] marca 2020 r. Wójt wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko co do tego, że do chwili prawomocnego zakończenia postępowania sądowego z wniosku o zasiedzenie drogi gminnej, brak jest możliwości podjęcia jakichkolwiek działań.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. K. dotyczącego: (1) wszczęcia procedury nakazania H. K. udrożnienia drogi gminnej, (2) wszczęcia procedury wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez H. K., (3) wyłączenia Wójta i przekazania sprawy do organu wyższego stopnia, Wójt umorzył postępowanie administracyjne z tego wniosku, działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że sprawa nie dotyczy ani interesów majątkowych wnioskodawcy, ani też interesów osób pozostających z nim w stosunkach określonych art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., w związku z czym brak jest podstaw do wyznaczeniu do jej załatwienia innego organu. Skoro natomiast wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a., to jego wniosek stał się bezprzedmiotowy, co uzasadnia umorzenie postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr SKO.404/16/2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w . (dalej: "SKO") uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi, uznając, że w sprawie zabrakło ustaleń faktycznych wyjaśniających, czy doszło faktycznie do zajęcia pasa drogowego oraz wskazania osoby odpowiedzialnej za ewentualne jego zajęcie, które to ustalenia mają znaczenie w kontekście stwierdzenia legitymacji procesowej wnioskodawcy (wskazującego, że również dokonał zajęcia pasa drogowego drogi gminnej) w kontekście zastosowania względem niego art. 36 u.d.p., umożliwiającego nakazanie przywrócenie stanu poprzedniego w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto SKO wskazało, że na podstawie materiału dowodowego nie można jednoznacznie wywieść, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w żądaniu nakazania H. K. przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego pasa drogowego drogi gminnej.

W dniu [...] grudnia 2020 r. SKO wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] uchylającej w całości decyzję Wójta z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], zaś decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] stwierdziło nieważność tej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając, że M. K. nie ma interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny we wszczęciu żądanych postępowań.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wskazując, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, bowiem treść wniosku M. K. wskazuje, że materialnoprawną podstawą jego żądań były art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., których stroną może być jedynie osoba, która dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czyli w rozpatrywanej sprawie – H. K. (o ile twierdzenia M. K. polegają na prawdzie). W konsekwencji wnioskodawca nie ma interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny we wszczęciu tych postępowań. Z kolei okoliczności opisane przez niego we wniosku mogą stanowić dla organu informację uzasadniającą wszczęcie postępowania z urzędu, zaś okoliczność zajmowania przez wnioskodawcę pasa drogowego bez zezwolenia nie czyni go stroną postępowania prowadzonego względem innego podmiotu, który również dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Skargę na ww. decyzję wywiódł do sądu administracyjnego M. K., zaskarżając ją w całości. Zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 36 oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., przez ich zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta umarzającą postępowanie mające na celu przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego zajętego bez zezwolenia zarządcy drogi, ze względu na przypisanie skarżącemu statusu osoby trzeciej nie mającej interesu prawnego w byciu stroną postępowania, podczas gdy:

a. M. K. ma interes prawny w byciu stroną postępowania, ze względu na fakt rzeczywistego zajmowania pasa drogi, co zostało podnoszone i udowadniane dokumentami składanymi przez niego wielokrotnie w składanych odwołaniach czy zażaleniach;

b. M. K. ma interes prawny w byciu stroną postępowania, ze względu na fakt, że droga gminna jest własnością państwową, a on - jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, ma prawem zagwarantowane uprawnienie dojazdu do swojej nieruchomości z drogi publicznej;

c. M. K. ma interes prawny w byciu stroną postępowania, ze względu na fakt, że jest stroną postępowania sądowego o zasiedzenie przedmiotowej drogi i w przypadku oddalenia wniosku o zasiedlenie złożonego przez H. K., będzie miał uprawnienie do domagania się wydania drogi;

d. ograny władzy administracyjnej od [...] lutego 2020 r. stały na stanowisku, że M. K. posiada prawo bycia stroną postępowania, co też czynił przez składanie wielorakich odwołań, zażaleń, skarg na rozstrzygnięcia organów;

2. art. 138 § 1 ust.2 w zw. z art. 138 § 2 [k.p.a.] przez niezastosowanie i nie przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tj. ustalenie czy skarżącemu przysługuje interes prawny), co skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego bez przeprowadzenia postępowania czy skarżący rzeczywiście posiada status strony postępowania;

3. art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej ze względu na postępowanie organu który w dniu [...] października 2020 r. w decyzji nr [...] uchylił w całości decyzję Wójta z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, a w dalszej kolejności w oparciu na ten sam stan prawny (bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji) stwierdził nieważność wydanej decyzji z dniem [...] stycznia 2021 r. czego konsekwencją było wydanie zaskarżanej decyzji.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2020 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego wydania drogi gminnej, wszczęcia procedury wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi o nr [...] oraz wyłączenia organu administracji publicznej w całości oraz przekazanie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy do organu I instancji. Ponadto wniósł o dołączenie do akt sprawy dokumentów wydanych przez SKO w sprawach nr: [...] oraz przeprowadzenie z nich postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że dostęp do drogi publicznej jest istotnym elementem prawa właścicielskiego i żądanie tego dostępu może być źródłem interesu prawnego właściciela, skoro do nieruchomości ma być zagwarantowany dojazd z drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych względów aniżeli te w niej podniesione.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II sądu z dnia 12 maja 2021 r. skarga została skierowana do rozpoznania w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa COVID") w zw. z § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, wydanego na podstawie art. 34 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2176). Art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Wójta umarzającą postępowanie prowadzone z wniosku skarżącego, który zwrócił się o: wszczęcie procedury nakazania H. K. wydania i udrożnienia drogi gminnej, wszczęcie procedury wymierzenia H. K. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez pozwolenia oraz wyłączenie Wójta na podstawie art. 25 § 1 k.p.a. i przekazanie sprawy do organu wyższego stopnia na zasadzie art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a.

Przed dokonaniem oceny zasadności umorzenia postępowania, wyjaśnić należy, że pas drogowy podlega prawnej ochronie, której zakres określa art. 39 ust. 1 i 1a u.d.p. Co do zasady, nie może on być wykorzystywany na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (chyba, że doszło do zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p.), na zasadach określonych w art. 39 ust. 3-3aa u.d.p. Zezwolenia właściwego zarządcy drogi, udzielanego decyzją administracyjną, wymaga ponadto, na zasadzie art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, sprecyzowane w art. 40 ust. 2 u.d.p. (w tym umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej lub obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach), z tym, że zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. Warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w art. 40 ust. 2 u.d.p. określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. 2016, poz. 1264). Jak stanowi przy tym art. 30 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, ustalaną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (vide: art. 40 ust. 11 u.d.p.), w wysokości ustalanej na zasadach ustalonych w art. 40 ust. 4-6c u.d.p. Wedle art. 36 u.d.p., w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p., lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Jak stanowi zaś art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p., zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p.

Z akt sprawy wynika, że decyzją Wójta z dnia [...] sierpnia 1990 r. nr [...], działka nr [...] została uznana za mienie gminne, natomiast na mocy uchwały Rady Gminy K. K. z dnia 22 grudnia 2011 r. nr 55/XI/2011 (Dz.Urz.Woj.Podl., 2012, poz. 57) została zaliczona do kategorii dróg gminnych (vide: art. 7 ust. 2 u.d.p.). Posiada ona zatem status drogi publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.p., należącej do kategorii dróg gminnych (vide: art. 2 ust. 1 pkt. 4 u.d.p.), a więc podlega przepisom u.d.p., zaś jej zarządcą, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p., jest Wójt.

Analiza treści wniosku skarżącego doprowadziła sąd do konstatacji, że słusznie organ odwoławczy zakwalifikował dwa pierwsze żądania jako dotyczące wszczęcia postępowań unormowanych przepisami art. 36 u.d.p. i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wolą wnioskodawcy jest po pierwsze przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, tj. doprowadzenie do udrożniania drogi gminnej przez H. K., który (wedle twierdzeń skarżącego) bezprawnie zajął grunt stanowiący część pasa drogowego, a po drugie ukaranie H. K. karą pieniężną za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Jakkolwiek skarżący podnosi, że inna część pasa drogowego drogi gminnej, znajduje się w jego bezprawnym posiadaniu (vide: str. 3 skargi), to nie ulega wątpliwości, że intencją skarżącego było skierowanie postępowań unormowanych w art. 36 u.d.p. i w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. względem H. K.. Rację mają zatem organy, że skarżącemu (wnioskodawcy) nie przysługuje przymiot strony w ww. postępowaniach, w których adresatem finalnych rozstrzygnięć miałby być H. K..

W myśl bowiem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jakkolwiek pojęcie interesu prawnego i obowiązku nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę, to w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Lex nr 274855; R. Hauser w: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski - komentarz do art. 28, Legalis 2018). Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy wydaje się w nim decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy na jej prawa i obowiązki wpływa rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu. Istotne przy tym jest, aby od tak pojmowanego interesu prawnego, odróżnić interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania co do podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, CBOSA). Podmiot mający jedynie interes faktyczny, może wprawdzie żądać od organu podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów prawnych tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Lex nr 41301).

Brzmienie art. 28 k.p.a. w zestawieniu z treścią art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że stroną obu ww. postępowań, może być jedynie podmiot objęty zakresem zastosowania tych norm materialnoprawnych, tj. podmiot którego sytuacja prawna ulega konkretyzacji decyzją administracyjną, wydawaną na podstawie art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Skoro więc adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 36 u.d.p. może być wyłącznie ten, kto faktycznie dokonał nielegalnego zajęcia pasa drogowego lub zajęcia niezgodnego z warunkami zezwolenia (albo niezgodnego z warunkami umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.p.d.), zaś adresatem decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. – wyłącznie osoba zajmująca pas drogowy bez stosownego zezwolenia lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.p.d., to skarżący – jako podmiot trzeci, nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia obu tych postępowań względem H. K., któremu owe naruszenia zarzuca (por. teza wyroku NSA z dnia 6 października 2015 r., II GSK 2040/14, CBOSA). Skarżący nie jest bowiem uczestnikiem stosunków publicznoprawnych zaistniałych (ewentualnie) między H. K., a zarządcą drogi gminnej, lecz ma w tych relacjach status podmiotu trzeciego, którego w żaden sposób nie dotyczy dyspozycja art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Jak słusznie zauważyło SKO, okoliczności podnoszone przez skarżącego, takie jak utrudniony dojazd do jego posesji, czy ograniczony dostęp z niej do drogi publicznej, spowodowane (ewentualnym) bezprawnym zajęciem części pasa drogowego przez H. K., mogą świadczyć co najwyżej o istnieniu po jego stronie interesu faktycznego, we wszczęciu obu ww. postępowań. Sąd nie neguje twierdzeń skarżącego, że przedstawione przez niego okoliczności mogą rodzić utrudnienia w wykonywaniu przez niego praw właścicielskich, jednakże nie generują one same w sobie legitymacji skarżącego do udziału w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 36 u.d.p. lub art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. względem innego podmiotu. Słusznie więc uznał organ odwoławczy (a przed nim Wójt), że skarżący nie posiada interesu prawnego we wszczęciu ww. postępowań, jednakże umorzenie postępowania, uznanego z tego powodu za bezprzedmiotowe, nie było w niniejszej sprawie prawidłowe.

Z bezprzedmiotowością postępowania, stanowiącą przesłankę do jego umorzenia na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., I GSK 1613/20, CBOSA). Aby taki stan rzeczy zaistniał, musi nastąpić zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowoduje, że przestanie istnieć szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 lutego 2021 r., II SA/Ke 978/20, CBOSA). Bezprzedmiotowość może zaistnieć z przyczyn przedmiotowych, tj. gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, lub utraciła charakter sprawy administracyjnej już podczas postępowania administracyjnego; lub podmiotowych - np. gdy podmiot uprawniony utracił status strony postępowania w jego trakcie, lub gdy inicjatywę w określonym zakresie zgłosił podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi o takie sytuacje, w których do zainicjowania danego postępowania, legitymowane są konkretnie wskazane w ustawie podmioty, bądź gdy wszczęcie postępowania administracyjnego w danym stanie prawnym może nastąpić jedynie z urzędu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2020 r., I SA/Wa 427/20, CBOSA).

Mimo zatem pozornie zasadnego umorzenia postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną przyczyną o charakterze podmiotowym, w kontrolowanej sprawie doszło do niedopuszczalnej sytuacji, w której, po pierwsze, pomieszano tryby wszczęcia postępowania, co skutkowało w istocie brakiem jego skutecznego wszczęcia, a po drugie wydano jedno rozstrzygnięcie odnoszące się do dwóch odrębnych spraw administracyjnych. To zaś przemawiało za stwierdzeniem o zaistnieniu w sprawie niżej opisanych uchybień procesowych, mających istotny wpływ na wynik sprawy, które uzasadniały wydanie wyroku kasatoryjnego.

Odnosząc się do pierwszej z ww. nieprawidłowości, zauważyć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Są to dwa odrębne od siebie i samodzielne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego. W obu tych przypadkach czynności skutkujące wszczęciem postępowania powinny być podjęte przez uprawnione podmioty oraz odpowiadać ustawowo określonym wymaganiom. Niedopuszczalne jest przy tym mieszanie obu tych trybów wszczęcia postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu, jak też wydanie rozstrzygnięcia z urzędu w postępowaniu wszczętym i prowadzonym na skutek żądania (wniosku) strony (por. m.in. wyrok NSA w Warszawie z 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08, czy wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2017 r., II SA/Lu 285/17 - CBOSA). Art. 61 § 1 k.p.a. każdorazowo powinien być intepretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej oraz normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 marca 2021 r., II SA/Gl 1478/20, CBOSA). Przepis ten odczytany w korelacji z art. 36 u.d.p. oraz z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że oba uregulowane nimi postępowania, wszczynane są wyłącznie z urzędu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lutego 2021 r., I SA/Ke 33/21; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., II SA/Ol 831/13 - CBOSA).

Tymczasem z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że decyzja umarzająca postępowanie została wydana przez Wójta po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, na który powołuje się również w swoich rozważaniach SKO (vide: uzasadnienie zaskarżonej decyzji). Co więcej treść obu wydanych przez Wójta (uchylonych przez SKO) postanowień o zawieszeniu postępowania, datowanych na [...] lipca 2020 r. i [...] listopada 2020 r., wskazuje, że organ ten błędnie potraktował wniosek skarżącego jako żądanie, o którym mowa w art. 61 § 3 k.p.a. (wedle którego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej), wskazując przy tym w treści obu ww. postanowień różne daty wszczęcia postępowania (w pierwszym jest to [...] luty 2020 r., zaś w drugim [...] marzec 2020 r.). Podkreślić w tym miejscu należy wyraźnie, że pismo zawierające wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. Tego rodzaju żądanie ani nie wiąże organu, ani też nie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego. Należy je natomiast traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony zawiadamiającej, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. (por. teza nr 2 do powołanego wyżej wyroku WSA w Lublinie, II SA/Lu 285/17, CBOSA).

W konsekwencji okoliczność powiadomienia zarządcy drogi o fakcie bezprawnego zajęcia pasa drogowego, nie jest równoznaczna z prowadzeniem postępowań z art. 36 u.d.p., czy też z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., na wniosek. Dopóki bowiem nie dojdzie do wszczęcia przez organ któregokolwiek z ww. postępowań z urzędu, czy to w oparciu o informacje pozyskane w toku kontroli, czy też ustalenia własne organu wynikające np. z okoliczności podniesionych w piśmie podmiotu trzeciego, brak jest postępowania, które mogłoby podlegać umorzeniu. Umorzyć można jedynie postępowanie, które zostało skutecznie wszczęte. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby którekolwiek z ww. postępowań zostało wszczęte z urzędu oraz aby zostały o nim powiadomione w trybie art. 61 § 4 k.p.a., wszystkie zainteresowane strony

W tym miejscu zauważyć należy, że obie wydawane na gruncie ww. przepisów decyzje są decyzjami związanymi, co oznacza, że w razie zaistnienia opisanych tam przesłanek, na organie ciąży obowiązek orzeczenia o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego (w przypadku, o którym mowa w art. 36 u.d.p.) – o czym świadczy zwrot "orzeka" (por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 17 grudnia 2002 r., II SA/Ka 495/01, Lex nr 1693618), lub wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (w przypadku, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Obie decyzje powinny zaś być skierowane do podmiotu, który dopuścił się opisanych tam naruszeń przepisów u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., II GSK 37/20, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, a więc jest niezależna od winy sprawcy, a tym samym od przyczyn tego zajęcia. Okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2021 r., III SA/Gl 753/20, CBOSA). Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem rozważanie, czy na chwilę orzekania zachodzą w konkretnej sprawie przesłanki do zastosowania ww. przepisów, stanowiących niezależne od siebie źródło orzekania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2013 r., VI SA/ Wa 2505/12, CBOSA). W wyroku z dnia 5 maja 2016 r. (II GSK 2929/14, Lex nr 2083247) NSA wskazał, że: "między instytucją prawną nakazania przywrócenia drogi do stanu poprzedniego i nałożeniem kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego, nie ma żadnej konkurencyjności. Organ nie ma więc wyboru, który środek zastosować. Karę za bezprawne zajęcie pasa drogowego musi nałożyć zawsze za cały okres zajęcia, zaś nakazać przywrócenie do stanu poprzedniego należy tylko wtedy, kiedy stan naruszenia ciągle trwa. Jeżeli przed wydaniem decyzji sprawca sam przywrócił pas drogowy do stanu poprzedniego, nie ma żadnej potrzeby wydawania w tej kwestii decyzji zawierającej nakaz. Organ orzeka o przywróceniu do stanu poprzedniego tylko wówczas, kiedy stan drogi jest nadal naruszony bezprawnym zajęciem." Nie ma w tym względzie znaczenia okoliczność dochodzenia przez sprawcę prawa własności względem zajętego pasa drogowego, przez sądem powszechnym. Organy orzekając biorą bowiem pod uwagę stan faktyczny zaistniały w chwili wydawania rozstrzygnięcia.

Jak to już wcześniej zostało zaakcentowane, samowolne naruszenie pasa drogowego może uzasadniać zarówno orzeczenie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 u.d.p., jak i nałożenie kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. W związku z tym, że zarządca drogi dysponuje dwoma niezależnymi od siebie środkami prawnymi, umożliwiającymi orzekanie w odrębnych od siebie sprawach administracyjnych, kończących się aktami prawnymi wydawanymi na podstawie różnych przesłanek, powinien on oddzielnie rozważyć konieczność zastosowanie każdego z nich. Załatwienie kilku spraw administracyjnych jednym rozstrzygnięciem nie jest dopuszczalne oraz stanowi istotne naruszenie zasady praworządności.

Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia sąd uznał, że sprawa w swoim całokształcie wymaga ponownego przeanalizowania. Wobec słusznej konkluzji o braku interesu prawnego skarżącego (wnioskodawcy) we wszczęciu ww. postępowań względem H. K., Wójt powinien dokonać wstępnych ustaleń co do zasadności oraz koniczności wszczęcia obu lub jednego z tych postępowań z urzędu, a w przypadku pozytywnego ich wyniku, zawiadomić o tym wszystkie osoby będące stronami oraz prowadzić odrębne postępowania (lub postępowanie), bez udziału skarżącego, którego powinien o powyższym powiadomić na piśmie. Prowadząc zaś ewentualnie postępowania (postępowanie) z urzędu, organ powinien mieć na względzie zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasadę praworządności, prawdy obiektywnej oraz zasadę informowania stron, a wydawane akty prawne sporządzać z zachowaniem wytycznych z art. [...] § 3 k.p.a., w szczególności zaś wskazać oraz opisać materiał dowodowy, stanowiący podstawę ustaleń faktycznych, które za danym rozstrzygnięciem przemawiają - wyjaśniając przy tym z jakich względów zostały one przez organ uznane za istotne w kontekście przepisów prawa, stanowiących podstawę orzekania. W przypadku zaś zaistnienia podstaw do wyłączenia organu, powinien on podjąć stosowne czynności procesowe.

W tym stanie rzeczy sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił w punkcie 1 wyroku zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta ją poprzedzającą.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu odwoławczego na rzecz skarżącego w łącznej kwocie 697 zł orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. Na ww. kwotę składają się: uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w kwocie 200 zł (k. 9), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (k. 13) oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).