Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 307/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 4; art. 148 par. 1 i 2; art. 7; art. 10; art. 77 par. 1; art. 80; art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust.4 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 4; art. 2 pkt 5; art. 56; art. 54 pkt 2 lit. d; art. 52 ust.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2018 r. Burmistrz J. L. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, dla budowy sieci gazowej średniego ciśnienia na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w J. L..

Decyzja ta wydana została w postępowaniu wszczętym na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w L.. W wyniku złożonego wniosku, Burmistrz J. L., zawiadomieniem z [...] września 2018 r. wszczął postępowanie o wydanie wnioskowanej decyzji dot. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie po uzyskaniu stosownych uzgodnień od właściwych w tym względzie organów i jednostek organizacyjnych, wydał przywołaną decyzję.

W warunkach inwestycji wskazano m.in., że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczony linią przerywaną koloru czarnego i literami od A do M wykazano na załączniku nr [...] do decyzji (mapa zasadnicza w skali 1:500). Długość planowanej inwestycji wynosi około 140 m, głębokość posadowienia około 1 m, średnica rur około 63 mm. Przedsięwzięcie ma na celu zaopatrzenie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w gaz dla celów bytowo-grzewczych. Dodano, że inwestycja może być realizowana w sposób zapewniający zachowanie obowiązujących wymogów warunków technicznych z uwzględnieniem istniejącego i planowanego układu zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono natomiast, że planowana inwestycja w myśl art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomości należy do inwestycji celu publicznego, a przeprowadzona w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji.

Odwołanie od tej decyzji złożyli: A. B., A. K., J. N., L. W., Z. S., W. S. i M. S. podnosząc, że planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją celu publicznego. Nadto ich zdaniem usytuowanie sieci będzie negatywnie oddziaływać w sensie estetycznym, gospodarczym i zdrowotnym na objęte inwestycją działki i ich właścicieli.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie kasacyjne, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W niniejszej sprawie sporządzono mapę tylko w skali 1:500, zaś w aktach sprawy brak jest mapy w skali 1:2000.

Wyrokiem z 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 105/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję, ponosząc, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzącej do nieuprawnionego twierdzenia, jakoby załączenie do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego – w przypadku inwestycji liniowych kopii mapy w skali 1:2000 - oprócz kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000, stanowiło bezwzględny obowiązek inwestora. Jednocześnie Sąd nie przesądził o legalności decyzji pierwszoinstancyjnej. Zastrzeżenia Sądu wzbudziła bowiem okoliczność, że przedłożona przez inwestora kopia mapy zasadniczej z oznaczeniem terenu inwestycji – jakkolwiek jej skala odpowiada wymogom prawa – nie zawiera wymaganego w tym przepisie oznaczenia granic obszaru oddziaływania inwestycji.

Decyzją z [...] lipca 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z [...] listopada 2018 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powołując się na wytyczne Sądu wskazało, że złożony przez inwestora wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawiera wyznaczonych na kopii mapy granic obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać.

Organ wskazał, że z analizy materiału dowodowego wynika, że na kopii mapy stanowiącej integralną część wniosku w sprawie lokalizacji sieci gazowej nie został wyznaczony obszar oddziaływania tej inwestycji. Obszar ten nie został też określony w części tekstowej wniosku, a także w innych dokumentach przedłożonych przez inwestora, złożonych na skutek wezwania z 16 sierpnia 2018 r.

Wyrokiem z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 582/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie uchylił decyzję Kolegium, ponosząc, że organ odwoławczy dopuścił się błędnej interpretacji fragmentu uzasadnieniu wyroku Sądu z 26 marca 2019 r., II SA/Lu 105/19, w którym zawarto wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

Sąd, uznając brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, dostrzegł, że w dokumentacji obejmującej wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, na przedstawionej przez inwestora kopii mapy zasadniczej nie wyznaczono granic obszaru oddziaływania inwestycji, czego wymagają przepisy prawa i zobowiązał organ odwoławczy do wyjaśnienia tej okoliczności. Jednak, wbrew stanowisku organu odwoławczego, wyjaśnienie tej kwestii nie wymagało przekazania sprawy organowi pierwszej instancji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w powiązaniu z analizą uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, pozwala - zdaniem Sądu - na miarodajną ocenę prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania objętej niniejszym postępowaniem inwestycji, co organ odwoławczy uprawniony jest uczynić samodzielnie.

W tych okolicznościach Samorządowego Kolegium Odwoławcze - po ponownym rozpoznaniu sprawy - decyzją z [...] marca 2020 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że sprawa była już przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez organ, którego rozstrzygnięcia za każdym razem były kontrolowane przez sąd i które to rozstrzygnięcia były eliminowane z obrotu prawnego. Mając zatem na uwadze, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organy, którego działanie było przedmiotem rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

Organ po zacytowaniu odpowiednich przepisów wskazał, że budowa sieci gazowej jest inwestycją celu publicznego, a dla terenu objętego inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem w sprawie słusznie zastosowano art. 50 ust. 1 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście przepisów tej ustawy oraz przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Przedmiotowa inwestycja nie należy przy tym do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, jak też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku lokalizowania inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jedyną przesłanką wydania decyzji odmownej jest wykazanie, że lokalizacja danej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z jakimś przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Brak zgody innych niż inwestor stron postępowania na realizację planowanego przedsięwzięcia jest pozbawiony znaczenia prawnego na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Argumentacja stron postępowania powinna zostać wzięta pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, gdy zawiera rzeczowe argumenty mające na celu zakwestionowanie charakteru przedsięwzięcia, z uwagi na materialnoprawne skutki decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego pozwalające na daleko idącą ingerencję w prawo własności nieruchomości, na których ma być zrealizowana inwestycja celu publicznego. Właściciele nieruchomości mają prawo do zapewnienia im odpowiednich gwarancji procesowych, a podnoszone przez nich zagadnienia powinny być ujawnione na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Przedmiotowa decyzja jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Ma ona wstępny i ogólny charakter – nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenie konkretnej w konkretnym miejscu inwestycji, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle dopuszczalna. Decyzja ta nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Realizacja inwestycji celu publicznego uzależniona będzie ostatecznie od zgody właściciela gruntu, chyba że inwestor uzyskał już taką zgodę lub posiada prawo do dysponowania nieruchomością. Wydanie decyzji lokalizacyjnej nie tworzy więc ograniczeń w sferze praw rzeczowych właścicieli nieruchomości przez które ma przebiegać sieć gazowa. To zaś czyni zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności niezasadnymi.

Zdaniem organu odwoławczego nie stanowi wady decyzji także kwestia braku przyjęcia innego, mniej uciążliwego - zdaniem odwołujących - przebiegu inwestycji. Przedmiot postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji determinowany jest treścią wniosku inwestora. W którym określa on przebieg inwestycji liniowej i granice inwestycji. Organ nie jest zatem uprawniony do korygowania złożonego wniosku.

Ponadto organ odwoławczy uznał za nietrafny zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia decyzji. W tym zakresie podniósł, że uzasadnienia jest adekwatne do przedmiotu rozpatrywanej sprawy. W decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego najistotniejsze jest właśnie określenie tych warunków i to one wypełniają znaczną jej część. Decyzja de facto nakłada określone wymogi na inwestora, w tym w zakresie ochrony interesów osób trzecich, a nie na właścicieli działek i wstępnie pozwala na wprowadzenie w terenie elementu infrastruktury technicznej, z której korzystać będą mieszkańcy. Natomiast osoby, które z jakichś przyczyn mogłyby zostać ewentualnie pominięte w postępowaniu, a wykazałyby swój interes prawny, mają prawo wystąpić o wznowienie postępowania.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie: A. B., A. K., J. N., L. W., Z. S., W. S. i M. S. powielając w większości zarzuty odwołania i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania.

W szczególności zdaniem skarżących, z akt sprawy wynika, że obszar oddziaływania inwestycji nie został wyznaczony ani na kopii mapy stanowiącej integralną część wniosku w sprawie lokalizacji sieci gazowej, ani w części tekstowej wniosku, ani również w innych dokumentach. Braki w tym zakresie powinny zostać usunięte w trybie art. 64 k.p.a. Przychylenie się do stanowiska organu pierwszej instancji i przyjęcie jego ustaleń za własne w tym zakresie stanowi istotne uchybienie ze strony Kolegium. Ponadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, iż niedopuszczalnym jest przyjmowanie zasady nadrzędności interesu ogólnego na interesem indywidualnym. Organ w światle art. 7 k.p.a. jest bowiem obowiązany rozważyć, czy słuszny interes strony i względy społeczne przemawiają za uwzględnieniem jej żądania. Indywidualny interes skarżących – których nieruchomości stracą w znacznym stopniu walory użytkowe i rynkowe – nie został in concreto w ogóle wzięty pod uwagę. Nadto z naruszeniem przepisów k.p.a. organy przyjęły, że nie są uprawnione do analizowania wielu wariantów przebiegu sieci gazowej. Podobnie - zdaniem skarżących - nie ma racji organ wskazując, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma jedynie wstępny i ogólny charakter, a tym samym nie przesądza o prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle dopuszczalna.

Na zakończenie ponownie podnieśli, że w przedmiotowym postępowaniu nie ustalono, że inwestycja realizuje cel publiczny. Jakkolwiek sama budowa gazociągu stanowi cel publiczny, to inwestor powołując się na cel publiczny powinien każdorazowo wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego).

W odpowiedzi na wniesioną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko reprezentowane w sprawie i wniosło o jej oddalenie, wskazując, że przedstawiło motywy swojego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z 25 listopada 2020 r., II SA/Lu 307/20 tut. Sąd odrzucił skargę A. B., A. K., L. W., M. S., W. S. i Z. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Tytułem wstępu wskazać należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 24 marca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Dokonując kontroli w tak określonym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wyżej wskazanych wad i uchybień nie zawiera.

Jej przedmiotem jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – sieci gazowej średniego ciśnienia, wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073 t.j. ze zm. - u.p.z.p.). ".

Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 4 u.p.z.a ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Stosownie do treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).

Wśród celów wskazanych w art. 6 u.g.n. ustawodawca wymienił w pkt 2: budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Jeden z głównych zarzutów skargi dotyczy charakteru przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem skarżącej, wnioskowany do realizacji gazociąg średniego ciśnienia nie spełnia kryteriów inwestycji celu publicznego, natomiast według organów realizacja przedmiotowej linii gazowej kwalifikuje się do zaliczenia jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, to stanowisko organów jest prawidłowe.

Mianowicie z przywołanego art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, że inwestycja celu publicznego, musi charakteryzować się dwoma cechami. Po pierwsze, musi być to przedsięwzięcie o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym bądź krajowym, a po drugie - musi ono stanowić realizację celów wskazanych w art. 6 u.g.n. Łączne spełnienie obu przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie go do inwestycji celu publicznego.

Pojęcie celu publicznego, z językowego punktu widzenia, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich (G. Bieńka (red.) Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 396). Cel publiczny może się realizować w zaspokajaniu, nawet pośrednio, zobiektywizowanych i abstrakcyjnych potrzeb społecznych. Inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym może być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r. II OSK 672/11, ONSAiWSA 2012/4/75, LEX 1212795), co z pewnością ma miejsce w niniejszej sprawie. "Znaczenie lokalne (gminne)", o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. należy rozważać z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Jeżeli inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie niewielki wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji, za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy.

Taki kierunek interpretacji został powszechnie przyjęty w orzecznictwie, m. in. w wyroku WSA w Kielcach z 7 września 2017 r., II SA/Ke 323/17, gdzie wskazano, że realizowanie sieci gazowej nawet na krótkim odcinku jest działaniem o znaczeniu lokalnym, zaś okoliczność, że dostarczanie gazu należy do zadań własnych gminy determinuje ocenę znaczenia określonej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Niezależnie bowiem od tego, ile osób skorzysta z planowanego gazociągu, jego realizacja należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Podobnie przyjął NSA w wyroku z 29 października 2013 r., II OSK 1280/13, stwierdzając, że tego typu zadanie nie traci charakteru inwestycji celu publicznego także wtedy, gdy stanowi inwestycję służącą węższej grupie mieszkańców lub nawet tylko jednemu.

Wskazując na powyższe - w ocenie Sądu - nie ma wątpliwości, że przedmiotowe zamierzenie dotyczy inwestycji celu publicznego. Nie może być zatem wątpliwości, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest dla tej inwestycji konieczne.

Idąc dalej decyzja ta (co warto pamiętać) dotyczy fazy projektowania zmiany zagospodarowania przestrzeni, nie zaś fazy realizacji samej inwestycji. Do realizacji takiej, a zatem do wykonywania np. robót budowlanych może dojść, po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Dla uzyskania pozwolenia na budowę konieczne jest dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Brak w tym zakresie uniemożliwia inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku decyzji wydawanej w fazie projektowania zagospodarowania terenu, wymóg taki nie jest sformułowany. Na tym etapie inwestor nie musi zatem legitymować się tytułem do nieruchomości.

Decyzja lokalizacyjna określa jedynie podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji. Parametry te podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń, a jeśli wymagają tego przepisy, także w postępowaniu unormowanym przepisami dotyczącymi ochrony środowiska.

Innymi słowy omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym również w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w tym postępowaniu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt.

Tym samym ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy), może następować tylko w granicach określonych przepisami omawianej ustawy oraz przepisami odrębnymi, skoro bowiem celem decyzji wydawanej w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tym tylko zakresie.

Rozstrzygające znaczenie ma w tym kontekście treść art. 56 u.p.z.p., która stanowi, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Treść przywołanego przepisu nie nasuwa wątpliwości, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa.

Oznacza to, iż Burmistrz J. L., rozpatrując wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Takiej niezgodności, zarówno Burmistrz J. L., jako organ pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ drugiej instancji, nie wykazały, co obligowało te organy do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji. Wreszcie takiej sprzeczności nie wskazuje także sama skarżąca.

Jej zarzuty - poza wyżej omówionymi - dotyczą w istocie naruszenia interesów skarżącej jako osoby trzeciej, tj. jej prawa własności poprzez obniżenie wartości jej działki oraz ograniczenia możliwości jej zabudowy. W ocenie Sądu nie można jednak ich uznać za uzasadnione.

W tym zakresie bezspornym jest, że akty planistyczne, do których należy decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, może wpływać na wykonywanie prawa własności. Prawo własności stanowi wprawdzie najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie daje jednak właścicielowi niczym nieograniczonej władzy nad rzeczą. Przepis art. 140 k.c., na który wskazuje skarżąca, a opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje wprost, iż wykonywanie uprawnień właścicielskich następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Właśnie u.p.z.p. jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela.

Dlatego też mimo zrozumienia dla odczuć skarżącej, nie mógł zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. W myśl tego przepisu decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Z utrwalonej linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (wyrok NSA z 27 października 1999 r., sygn. IV SA 1731/97). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał też, że wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy (...) wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenie stron. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione (wyrok NSA z 2 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1035/97; z 23 kwietnia 1996 r., sygn. SA/Wr 2655/95, z 27 października 1999 r., sygn. IV SA 1731/97).

Ponadto przyjmuje się, że postanowienia omawianej decyzji, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też uprawnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób (wyrok NSA z 28 listopada 1996 r., SA/Bk 1002/96). Decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw czy obowiązków dla właściciela nieruchomości.

Odnosząc te uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżona decyzja uwzględnia wymagania w zakresie ochrony osób trzecich w stopniu, jaki wymagany jest na etapie planowania inwestycji. Przedwczesne i nielogiczne na tym etapie są obawy skarżącej związane z obniżeniem wartości jej nieruchomości. Ponadto decyzja lokalizacyjna - w punkcie 7 – ustala obszerne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, stanowiąc m.in., że zamierzenie inwestycyjne należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych zapewniając poszanowanie uzasadnionych (szczegółowo tam wymienionych) interesów osób trzecich

W orzecznictwie podnosi się natomiast, że nieuwzględnienie interesów skarżących nie popartych żadnymi konkretnymi przepisami prawa materialnego nie może stanowić podstawy skutecznego kwestionowania legalności warunków zabudowy, jako naruszających interesy osób trzecich (wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2009r., sygn. II SA/Bd 934/08). Dlatego też sam sprzeciw właściciela przeciwko lokalizacji inwestycji na działce wskazanej przez inwestora nie poparty żadnym przepisem prawa nie stanowił przesłanki do udzielenia odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie rozstrzygające znaczenie ma istniejąca zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Sprzeczne z zasadą legalizmu byłoby kierowanie się przez organ przesłankami wykraczającymi poza treść obowiązującej normy prawnej. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa o czym wprost stanowi przywołany już art. 56 u.p.z.p. W konsekwencji wydanie takiej decyzji nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, objętej planowaną inwestycją, a nadto jest dopuszczalne pomimo jego sprzeciwu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one również niezasadne.

W szczególności nie są trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i twierdzenia skarżącej o zbyt lakonicznej charakterystyce obiektu. Sąd podziela pogląd organu wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przypadku rurociągu podane we wniosku podstawowe jego parametry – jak długość, średnica, określenie przebiegu, jak również głębokość na jakiej będzie położony i sposób jego ułożenia, stanowią wystarczający opis tego typu inwestycji. Nie ma też wątpliwości, że planowana sieć gazowa objęta zaskarżoną decyzją dotyczy gazociągu średniego ciśnienia , tj. do 0,5 MPa.

Nie jest słuszny również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. polegający na braku udziału w postępowaniu wszystkich właścicieli działek, objętych strefą oddziaływania planowanej inwestycji.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gdański z 8 maja 2019 r., II SA/Gd 18/19), stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor, który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

Sąd podziela natomiast ustalenia Kolegium, że mając na uwadze charakter oraz rozmiar planowanej inwestycji uznać należało, iż obszar oddziaływania inwestycji, pokrywa się z wyłącznie z terenem wyznaczonym na załączonych do wniosku mapach (ogranicza się do tego terenu) i obejmuje cześć działek przylegających do drogi wymienionych we wniosku (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...]) oraz część pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] w J. L.. Nie ma natomiast żadnych wątpliwości, że właściciele wskazanych nieruchomości zostali uznani za stronę przedmiotowego postępowania.

W sytuacji natomiast gdyby jakikolwiek podmiot uznał, że jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może bronić skutecznie swojego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże, co istotne wznowienie postępowania na tej podstawie może nastąpić wyłącznie na żądanie strony, które stosownie do treści art. 148 § 1 i 2 k.p.a. musi być wniesione w terminie miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Poprzez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć uzyskanie przez stronę informacji o fakcie jej wydania, a więc wiedzy co do organu od którego pochodzi oraz istotnej treści rozstrzygnięcia. Nie ma przy tym znaczenia fakt, w jaki sposób strona uzyskała te informacje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2976/19).

Wracając jednak do istoty zagadnienie, zdaniem sądu organ odwoławczy prawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, czym również wykonał wytyczne tut. sądu wyrażone w prawomocnym wyroku z 5 grudnia 2019 r. II SA/Lu 582/19.

Natomiast w kontekście treści prawomocnego wyroku tut. sądu z 26 marca 2019 r., II SA/Lu 105/19 zupełnie nietrafna jest argumentacja skarżącej co do przebiegu planowanej inwestycji. Orzeczeniem tym sąd wskazał, a tym samym rozstrzygnął, że orzekając o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji nie działa na zasadzie uznania administracyjnego (art. 56 zd. 1 u.p.z.p.), co oznacza, że jeżeli organ – oceniając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie – stwierdzi zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora, zaś nie jest uprawniony do badania alternatywnych (przykładowo proponowanych przez inne strony postępowania) lokalizacji planowanej inwestycji, skoro wniosek inwestora takich rozwiązań nie przewidywał.

Za nietrafne należało również uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ ustalił i wyjaśnił niezbędne dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku okoliczności, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.