Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2474/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2012 roku sygn. akt II SA/Rz 1191/11 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2011 roku nr [...] w przedmiocie pozwolenie na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1191/11 oddalił skargę M. D. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Jasielski decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., zatwierdził projekt budowlany i wydał dla Z. i A. S. pozwolenie na budowę budynku garażowego na dwa samochody osobowe o pow. zabudowy 29 m2 na działce o nr ewid. 558/7 obręb 6 Zachód, położonej w Jaśle przy ul. [...].

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] marca 2003 r., uwzględnił wniesione przez M. D. i D. D. odwołania i uchylił decyzję Starosty Jasielskiego przekazując mu jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r., Starosta Jasielski zobowiązał Z. i A. S. w terminie do 25 kwietnia 2003 r. do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w decyzji Wojewody Podkarpackiego.

Starosta Jasielski decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., ponownie zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla Z. i A. S. obejmujące budowę budynku garażowego na dwa samochody osobowe o pow. zabudowy 29 m2 na działce o nr ewid. 558/7 obręb 6 Zachód, położonej w Jaśle przy ul. [...].

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 12 lipca 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po rozpoznaniu skargi M. D. na ww. decyzję Wojewody – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 895/10 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Jasielskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że brak możliwości zastosowania niekonstytucyjnego § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), w zakresie sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki powoduje, że organy winny rozpoznać wniosek na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane. W ocenie Sądu należało też rozważyć, czy sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki nie wymaga ewentualnego uzyskania, przewidzianego w art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Podniósł, że organy orzekające w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę winny brać pod uwagę potrzebę poszanowania występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Każdy bowiem właściciel nieruchomości ma prawo do jej zabudowy, byleby tak rozumiana wolność budowlana nie powodowała wykluczenia, bądź ponad miarę utrudnienia zabudowy działki sąsiedniej. Sąd wskazał, że Starosta rozpoznając ponownie sprawę, powinien poczynić takie ustalenia. W związku z tym, że w sprawie występują strony o sprzecznych interesach celowym byłoby skorzystanie z instytucji rozprawy administracyjnej, podczas której będzie można ustalić ewentualne zamiary inwestycyjne M. D. odnoszące się do działki nr 571 i skonfrontować je z zamiarem zlokalizowania garażu przez Z. i A. S. na działce nr 557/8.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta Jasielski decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Z. S. i A. S. obejmującego budowę budynku garażowego na dwa samochody osobowe na działce nr ewid. 558/7 w obrębie nr 6 – Zachód w Jaśle przy ulicy [...].

W uzasadnieniu wskazał, że z analizy szkicu sytuacyjnego oraz projektu zagospodarowania działki nr ewid. 558/7 w obr. nr 6 w Jaśle, złożonego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę wynika, że projektowana budowa garażu na dwa samochody osobowe nie koliduje ze służebnością przejazdu i przechodu ustanowioną na tej działce na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr 573, również przy uwzględnieniu korekty tej służebności. Organ wykluczył tym samym pozbawienie kogokolwiek dostępu do drogi publicznej z powodu budowy przedmiotowego garażu na działce ewid. nr 558/7. Odnosząc się do możliwości naruszenia uzasadnionych interesów właścicieli działki ewid. nr 571 – Starosta podniósł, że działka nr ewid. 571 jest działką budowlaną i zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Jasła dla obszaru Śródmieście – uchwała Rady Miejskiej Jasła nr XXIV/229/96 z dnia 29 grudnia 2003 r., podobnie jak działka nr 558/7 znajduje się w obszarze oznaczonym "MN 9", tj. "terenów mieszkaniowych o niskiej intensywności zabudowy, głównie jednorodzinnej". Naprowadził, że na dopuszczalność budowy garażu w terenach "MN" wskazuje zapis § 6 ust. 3 pkt 6 miejscowego planu. Spośród zgłoszonych do protokołu rozprawy przez właścicielkę zamierzeń inwestycyjnych na terenie działki nr 571, możliwa jest lokalizacja budynku garażowego o maksymalnej powierzchni zabudowy 30% działki, tj. 75,6 m2. Ze względu na szerokość działki nr 571, tj. około 4,5–7,0 m praktycznie jedyną możliwą zabudową tej działki jest zabudowa bezpośrednio przy granicy działki albo w odległości 1,5 m od granicy działki ze ścianą pełną od strony granicy. W szczególności na zasadzie symetrii praw możliwe jest wybudowanie na działce ewid. nr 571 garażu przylegającego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych do ściany garażu na działce ewid. nr 558/7. Odnosząc się do interesów osób trzecich, Starosta wskazał, że garaż na dwa samochody nie jest przedsięwzięciem mogącym pogorszyć stan środowiska. Dla garaży o liczbie stanowisk nie większej niż 3 w zabudowie jednorodzinnej nie określa się szczegółowych przepisów przeciwpożarowych i sanitarnych, nadto ścianę garażu bezpośrednio przy granicy działki ewid. nr 571 zaprojektowano jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, co zabezpiecza obiekty na tej działce przed ewentualnym przenoszeniem się ognia. Odnosząc się do przepisów art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, organ stwierdził, że projektowana budowa garażu nie stanowi bezpośredniej ingerencji w teren działki nr 571, dlatego też nie narusza art. 140 Kodeksu cywilnego. Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpi odprowadzenie wód opadowych z projektowanego budynku na działkę nr ewid. 571, nie nastąpi wzrost zagrożenia pożarowego na tej działce, ani immisja jakichkolwiek czynników zagrażających środowisku i higienie sanitarnej, a także nie wystąpi przesłanianie ani ograniczenie nasłonecznienia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi na tej działce. Wskazał, że projektowana budowa garażu zgodna jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami prawa budowlanego i nie będą miały miejsca określone prawem niekorzystne immisje na działkę nr 571. Reasumując organ wskazał, że projekt został wykonany z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, "uzasadnionych interesów osób trzecich", w tym nie narusza uprawnień w zakresie dostępu do drogi publicznej, a zatem jest zgodny z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a nadto stwierdził zachowanie przepisów art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego

Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu odwołania M. D., decyzją z dnia [...] września 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu stwierdził, że Starosta ponownie rozpatrując sprawę wypełnił dyspozycje zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 895/10, jak też nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego. Wojewoda ocenił, że organ I instancji w obszernym uzasadnieniu szczegółowo odniósł się do sprawy lokalizacji garażu przy granicy z działką sąsiednią i wyjaśnił, że taka lokalizacja nie narusza prawa. Ponieważ działka skarżącej jest działką wąską, zatem możliwa będzie budowa obiektu planowanego przez skarżącą właściwie tylko bezpośrednio przy granicy (lub w zbliżeniu) z działką, na której zlokalizowany ma być garaż. Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że organ I instancji przed wydaniem decyzji dokonał sprawdzenia projektu budowlanego. W kontekście poczynionych uwag organ odwoławczy stwierdził, że spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, zatem organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż w istocie sprowadzały się generalnie do żądania wydania odmowy pozwolenia na budowę garażu, przy czym nie wykazano konkretnej normy prawnej, która dawałaby podstawę do takiego rozstrzygnięcia sprawy.

M. D. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę garażu na działce nr 558/7, mimo naruszenia uzasadnionych interesów skarżącej jako właścicielki działki nr 571,

2) przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącej oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca skupiła się na pojęciu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w kontekście projektowanej inwestycji i zarzuciła, że udzielono pozwolenia na budowę garażu przy granicy, nie uwzględniając jej interesu. Podniosła, że nie dokonano w ogóle oceny w zakresie tego, czy i jakie okoliczności przemawiają za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesy właściciela sąsiedniej działki. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00, jak i wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt OSA 4/01, podała, że pozwolenie na budowę przy granicy działki może być wydane wyjątkowo, gdy istnieją szczególnie uzasadnione przyczyny takiego usytuowania obiektu. Skarżąca powtórzyła jak w odwołaniu, że organ rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę garażu przy granicy z sąsiednią nieruchomością, tj. działką nr 571 naruszył konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że działka nr 558/7, na której planuje się inwestycję jest obciążona służebnością gruntową drogi koniecznej, której przebieg został naniesiony na szkicach sytuacyjnych z dnia 27 maja 2006 r. oraz z dnia 4 czerwca 2007 r. wykonanych przez biegłego sądowego. Z wykonanego na kopii mapy uzupełniającej w skali 1:500 projektu zagospodarowania działki nr 558/7 wynika, że zarówno działka nr 558/7, jak i sąsiednia – nr 571 są wąskie. Na wysokości projektowanego garażu przy przeciwległej granicy działki nr 571 – na kolejnej działce – nr 570/1 nie ma zabudowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy zrealizowały wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 859/10. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd odmówił zastosowania § 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na jego niekonstytucyjność. Przepis ten dopuszczał usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, bądź w odległości mniejszej niż określona w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Niekonstytucyjność tego przepisu wynikać miała z przekroczenia zakresu upoważnienia zawartego w delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, z uwagi na objęcie regulacją materii dotyczącej w istocie prawa własności. Sąd w wymienionym wyroku wskazał, że organy winny rozpoznać wniosek na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz przepisów prawa sąsiedzkiego z zakresu prawa cywilnego. Wykonując powyższe wskazania Starosta podczas rozprawy administracyjnej uzyskał od skarżącej oświadczenie dotyczące planowanej przez nią zabudowy działki sąsiedniej nr ewid. 571. M. D. oświadczyła, że zamierza wybudować na tej działce "obiekt tymczasowy lub stały – garaż, budynek rekreacyjny, ewentualnie parking. Ponieważ działka ta znajduje się na obszarze oznaczonym na planie symbolem »MN« 9", tj. terenów mieszkaniowych o niskiej intensywności zabudowy, głównie jednorodzinnej, organ przeanalizował zapisy M.P.Z.P. M. Jasła odnoszące się do tego terenu i stwierdził, że akt ten nie dopuszcza możliwości realizacji na działce nr 571 budownictwa rekreacyjnego ani budowy parkingu samochodowego. W odniesieniu do możliwości budowy na tej działce garażu to z uwagi na jej szerokość – od 4,5 do 7,0 m – praktycznie jedyną możliwą zabudową tej działki jest zabudowa bezpośrednio przy granicy działki albo w odległości 1,5 m od granicy działki ze ścianą pełną od strony granicy. Z uwagi na wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP symetrię praw możliwe więc będzie, po realizacji inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, wybudowanie na działce ewidencyjnej nr 571 planowanego garażu przylegającego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych do ściany garażu na działce ewidencyjnej nr 558/7. Organy szczegółowo rozważyły lokalizację garażu w aspekcie wykonywania prawa własności także przez właścicielkę działki nr 571 i nie stwierdziły, aby planowana inwestycja miała stanowić źródło immisji na nieruchomość sąsiednią, w tym jakichkolwiek czynników zagrażających środowisku i higienie sanitarnej, nie nastąpi też przesłanianie ani ograniczenie nasłonecznienia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi na tej działce także z tego powodu, że z uwagi na szerokość działki nr 571 nie jest możliwe usytuowanie na niej budynku w odległości 4 m od granicy z działką nr 558/7 na wysokości projektowanego garażu ze ścianą z otworami okiennymi. Zgromadzony materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, aby projektowana przez inwestorów budowa garażu na działce nr 558/7 przy granicy z działką nr 571 w jakikolwiek sposób naruszała prawo własności tej ostatniej działki.

Organy rozważyły także kwestię zarzucanej przez skarżącą niemożności wykonywania służebności drogi koniecznej, której przebieg i zakres został ustalony w postępowaniu sądowym w sprawie I C 16/06, która toczyła się przed Sądem Rejonowym w Jaśle, a następnie niejako "poszerzonej" na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Jaśle z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt I Ns 192/07 i postanowienia Sądu Okręgowego w Krośnie z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt I Ca 178/08. Na użytek ww. postępowań zostały sporządzone dokumenty geodezyjne, których kopie znajdują się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Porównanie ich z projektem zagospodarowania działki ewid. nr 558/7 pozwala na stwierdzenie, że organy obydwu instancji prawidłowo przyjęły, że wykonywanie uprawnień związanych ze służebnością drogi koniecznej nie zostanie zakłócone przez usytuowanie projektowanego budynku garażowego. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy odniósł się do tej problematyki, wskazując na prawidłowe ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że organy prawidłowo i wyczerpująco ustaliły stan faktyczny niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy, rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy, szczegółowo rozważyły aspekty wynikające z art. 5 Prawa budowlanego oraz art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, wreszcie rozstrzygnęły sprawę w oparciu o przepisy art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego stwierdzając, że skoro zostały spełnione wymagania określone w ww. normach prawnych to brak było podstaw do wydania decyzji odmownej.

Zdaniem Sądu skarżąca odwołując się do swoich nieskonkretyzowanych jeszcze planów w zakresie zagospodarowania działki nr 571, z których nie wszystkie mogą być zresztą w świetle zapisów M.P.Z.P.M. Jasła zrealizowane, nie zważa na jakiekolwiek uprawnienia właścicieli sąsiedniej nieruchomości, negując w praktyce ich prawo do korzystania z przedmiotu ich własności. Poddane kontroli sądowej postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone prawidłowo, wyjaśniono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym rozważono uzasadnione interesy osób trzecich występujące w obszarze oddziaływania projektowanego garażu. Respektowania uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiane jako przedkładanie interesów tych osób nad interesy inwestorów. Muszą one być stosowanie wyważone, co w niniejszej sprawie organy uczyniły. W postępowaniu tym organy nie były uprawnione do badania okoliczności, czy rzeczywiście planowane przez inwestorów przedsięwzięcie budowlane jest im potrzebne, czy też nie. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą zapisaną w art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Żaden zaś z przepisów, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie nie pozwala na kontrolę zamierzenia inwestycyjnego w takim aspekcie.

Rację mają organy, że na zasadzie symetryczności praw, biorąc pod uwagę także szerokość działki należącej do skarżącej, usytuowanie garażu przy granicy z jej działką pozwoli na usytuowanie w analogiczny sposób planowanych przez nią, a dopuszczalnych w myśl właściwych dla tego obszaru "MN 9" postanowień M.P.Z.P.M. Jasła obiektów budowlanych. Szerokość działki nr 571 nie pozwala bowiem na wykonanie na niej obiektu na wysokości projektowanego garażu ścianą z otworami okiennymi w kierunku działki nr 558/7. Poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być w rozpatrywanej sprawie rozumiane w ten sposób, żeby niweczyło możliwość planowanej zabudowy, skoro projektowany garaż nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych ani nie stwarza takich uciążliwości dla otoczenia, które zakłócałyby korzystanie z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę, nie przesądza też o niemożności przyszłej zabudowy tych działek w sposób dopuszczony przez M.P.Z.P.M. Jasła. Wbrew zarzutom skargi zaskarżone decyzje zostały wydane po wyważeniu interesów inwestorów i osób trzecich. Także obciążenie nieruchomości służebnością drogi koniecznej zostało przez organy uwzględnione. Taka służebność nie daje prawa do korzystania z nieruchomości obciążonej w szerszym zakresie niż to wynika z jej treści i funkcji. W ocenie Sądu brak podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, aby realizacja projektowanego garażu niweczyła prawem (także miejscowym, jakim jest M.P.Z.P.) dopuszczone korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Z uwagi na szerokość działki nr 558/7 i obciążenie jej służebnością drogową zaistniała właśnie taka wyjątkowa sytuacja, która uzasadniała wydanie pozwolenia na budowę obiektu przy granicy nieruchomości a okoliczności te jasno wynikają z akt sprawy i ustalonego stanu faktycznego. Równość wobec prawa i konstytucyjna ochrona prawa własności nie pozwala na odmówienie właścicielom nieruchomości prawa do jej zabudowy, jeśli zabudowa ta nie zakłóca ponad przeciętną miarę korzystania z sąsiednich nieruchomości i jest zgodna z prawem budowlanym. Podkreślić należy, że garaż ma być zlokalizowany w taki sposób, że nie będzie źródłem jakichkolwiek immisji na sąsiednią działkę.

Sąd nie znalazł argumentów, które pozwalałyby na podzielenie zarzutu skargi dotyczącego okoliczności, że "istotnemu obniżeniu ulegnie wartość użytkowa działki nr 571" przez to, że zostanie ona obudowana z dwóch stron. W świetle ustalonego stanu faktycznego brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego twierdzenia. Planowana inwestycja nie będzie rozciągać się wzdłuż całej granicy na działce 571, a na jej wysokości od strony przeciwległej granicy nie ma akurat zabudowy.

Z tych względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

M. D. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisu postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi, pomimo że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżącej przy wydaniu pozwolenia na budowę garażu bezpośrednio przy granicy działki nie uwzględniono jej interesu. WSA nie uwzględnił należycie tego, że organy administracji nie dokonały wnikliwej oceny co do tego, czy i jakie przyczyny (względy) przemawiają za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesy właściciela sąsiedniej działki.

Skarżąca zwróciła uwagę, że z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00, jak i z wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OSA 4/01 wynika, że pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyjątkowo, gdy są szczególnie uzasadnione przyczyny. Wskazuje na to treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wymagającego zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak również art. 144 k.c., przewidujący, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy – Prawo budowlane, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym, a także czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje zatem szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ma charakter jedynie przykładowy.

Podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich można mówić wówczas, gdy zostały naruszone ich dobra chronione przez obowiązujące prawo, a nie tylko przepisy dotyczące budownictwa. Przy ocenie czy doszło do takich naruszeń należy mieć na względzie konstytucyjne zasady równości obywateli i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP).

Zdaniem skarżącej poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obejmuje również ochronę przed pozbawieniem właściciela działki sąsiedniej możliwości zagospodarowania tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem wyznaczonym przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka skarżącej leży na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje mieszkaniowe przeznaczenie tej działki. Zarówno działka inwestora, jak i też działka skarżącej jest na chwilę obecną niezabudowana. Zdaniem skarżącej budowa garażu na działce inwestorów bezpośrednio przy granicy z działką skarżącej będzie znacznie ograniczała, jak nie eliminowała zabudowę działki skarżącej, która jest działką wąską.

Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę garażu przy granicy z sąsiednią nieruchomością – działką nr 571, w związku z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, organ administracji publicznej naruszył konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa, jak również naruszył przepisy Konstytucji RP o ochronie prawa własności.

Wydając decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólna, wyrażoną w art. 7 k.p.a. wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Organ może pozytywnie rozstrzygnąć wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor wykaże w toku postępowania, że budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza nie tylko interesu właściciela sąsiedniej działki, ale nawet zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości (art. 140 k.c. i art. 144 k.c). Właściciel działki sąsiedniej ma prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów, wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Usytuowanie budynku na granicy z sąsiednią działką, z poszanowaniem interesu prawnego jej właściciela, oznacza nie tylko uwzględnienie norm techniczno-budowlanych, ale wymaga także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek sąsiednich.

W ocenie skarżącej organy administracji nie rozważyły należycie jaki wpływ ma obiekt budowlany w postaci zaprojektowanego garażu postawianego na granicy z działką sąsiednią skarżącej, na wykonywanie przez skarżącą prawa własności w stosunku do działki nr 571, czy powstaną ograniczenia możliwości jej zabudowy lub innego zagospodarowania. Organy administracji nie podjęły wszelkich niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a dokonał jedynie pobieżnej oceny okoliczności sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego.

Zdaniem skarżącej organ administracji nie rozważył w należyty sposób możliwości zagospodarowania działki skarżącej nr 571, po wybudowaniu na granicy tej działki spornego garażu. Podnieść należy, że działka nr 571 jest działką wąską, jej szerokość wynosi od 4 m do 7 m. Na nieruchomości sąsiedniej do działki nr 571, znajdującej się po przeciwnej stronie spornej inwestycji znajdują się już obecnie obiekty, które determinują sposób zagospodarowania działki nr 571. W sytuacji posadowienia garażu objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę działka skarżącej, nie dość że wąska, to jeszcze zostanie obudowana z dwóch stron w rezultacie czego jej wartość użytkowa ulegnie istotnemu obniżeniu. Nie ma uzasadnienia twierdzenie, że skarżąca nie mogłaby na działce nr 571 posadowić budynku rekreacyjnego. Wskazać bowiem należy, że działka nr 571 ma przeznaczenie budowlane, a zatem mogą być nie niej wzniesione obiekty rekreacyjne związane z zabudową mieszkaniową. Skarżąca wskazując na zamierzenie wzniesienia na działce nr 571 budynku rekreacyjnego nie miała na myśli wznoszenia budynku rekreacyjnego z przeznaczeniem do czasowego zamieszkiwania, ale miała na myśli obiekt związany ze spędzaniem wolnego czasu, służący budynkowi mieszkalnemu skarżącej, który posadowiony jest po sąsiedzku. Zabudowanie garażem działki nr 558/7 uniemożliwi skarżącej wykorzystywanie działki nr 571 na cele budowlane, czy rekreacyjne, i to nie tylko z uwagi na istotne ograniczenie widoku i nasłonecznienia, ale także ze względu na uciążliwości związane z eksploatacją garażu.

W ocenie skarżącej organy administracji nie rozważyły należycie kwestii odprowadzania wód ze spornego garażu na działkę nr 571, jak również zabezpieczenia przeciwpożarowego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że projektowana jest ściana oddzielenia przeciwpożarowego, ale organy te nie sprecyzowały i nie wyjaśniły, czy ściana ta spełnia wymagania określone właściwymi przepisami prawa.

Poza tym w ocenie skarżącej błędne jest stanowisko organów administracji, jak i też WSA w Rzeszowie, że projektowany garaż nie koliduje ze służebnością przejazdu i przechodu na rzecz działki nr 573. Zdaniem skarżącej organ administracji nie rozważył należycie problemu ustanowienia służebności gruntowej na działce nr 558/7 własności inwestorów – Z. i A. S., na rzecz działki nr 573 własności skarżącej. Służebność gruntowa obejmie obszar działki nr 558/7 graniczący z planowaną budową garażu. W przypadku więc udzielenia pozwolenia na budowę garażu i w następstwie jego budowy a także późniejszej eksploatacji powstanie kolizja pomiędzy ustanowioną służebnością a budową garażu. W takiej sytuacji budynek garażowy uniemożliwi lub istotnie ograniczy skarżącej wykonywanie służebności gruntowej.

Organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości, zwłaszcza wobec sprzeciwu właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien stosownie do art. 9 k.p.a. pouczyć wnioskodawcę o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione, a nadto organ winien przeprowadzić wnikliwą analizę materiału dowodowego sprawy. W ocenie skarżącej organ administracji nie wywiązał się z powyższego obowiązku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Z uwagi na sposób sformułowania podstawy rozpatrywanej skargi kasacyjnej, poczynić należy zastrzeżenia co do wymogów formalnych ustanowionych w tym zakresie. Mianowicie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej rozumieć należy określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie.

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych poprzez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym wyroku lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć należy, że w skardze kasacyjnej należy określić, jakie błędy popełnił sąd pierwszej instancji poprzez wymienienie konkretnych przepisów, które zostały naruszone. Przedstawienie jedynie ogólnych stwierdzeń o nieprawidłowościach bez podania, jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone, nie pozwala na merytoryczne rozpatrzenie zarzutów.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie zawarty w podstawie skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c/ p.p.s.a. mógł być rozpoznany w takim zakresie, w jakim powiązany został z konkretnie wskazanymi przepisami prawa materialnego i przepisami procesowymi. Wprawdzie samo ogólnikowe sformułowanie podstawy kasacyjnej było niewystarczające, to jednak wskazanie w uzasadnieniu określonych przepisów pozwalało na skonkretyzowanie zarzutów kasacyjnych.

Mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ odniesiony został do przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 144 k.c. i art. 7 k.p.a., które według autora skargi kasacyjnej zostały naruszone przez organy orzekające w sprawie, co skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji, a nie oddaleniem skargi przez Sąd Wojewódzki.

Z całości argumentacji zawartej w uzasadnieniu wynika, że strona skarżąca zasadniczo kwestionuje wykładnię i zastosowanie w sprawie wymienionych przepisów poprzez niewystarczające uwzględnienie jej interesu przy rozstrzyganiu o pozwoleniu na budowę przedmiotowego garażu na nieruchomości inwestora.

Zaznaczyć należy, że z przytoczonych obszernie przez autora skargi kasacyjnej orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie wynika, aby w rozpatrywanej sprawie wykładnia wskazanego przepisu była odmienna. Wręcz przeciwnie, zarówno organy administracji, jak też Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem tego przepisu rozważyły wszystkie istotne w tym aspekcie okoliczności sprawy. Brak z kolei stosownych zarzutów z zakresu procedury skutkował tym, że niepodważony został w skardze kasacyjnej stan faktyczny ustalony przez organy administracji i zaakceptowany w zaskarżonym wyroku.

Przechodząc zatem do kwestii zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że uprawniona była akceptacja Sądu Wojewódzkiego co do stanowiska organów administracji, według których dopuszczalne był udzielenie pozwolenia na budowę garażu przy granicy z działką stanowiącą własności skarżącej.

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Jak wynika z przytoczonej treści przepisu, właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu może domagać się poszanowania jego interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności, ale tylko w takim zakresie w jakim jest to "uzasadnione".

Nie chodzi zatem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które wiążą się z naruszeniem konkretnych przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego, jak też uregulowań prawa konstytucyjnego. Niewątpliwie badanie tego zagadnienia wymaga wyważenia interesów inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich, przy uwzględnieniu nie tylko istniejącej zabudowy, ale też możliwości zabudowy działek sąsiednich w przyszłości (zob. Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis 2012, s. 68–69 i powołane tam orzecznictwo).

W rozpatrywanej sprawie organy administracji kierując się powyższymi wymogami ustaliły uwarunkowania wnioskowanej budowy w relacji do aktualnego stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz przedstawionych przez skarżącą planów co do ewentualnej zabudowy nieruchomości stanowiącej jej własność.

Analizując treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wielkości działek inwestora i skarżącej w kontekście przepisów budowlanych organy wskazały na dopuszczalny sposób zabudowy tych nieruchomości, jednocześnie weryfikując propozycje skarżącej w zakresie przyszłej zabudowy.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przepisów prawa uwzględnionych przez organy administracji, brak było podstaw do zakwestionowania oceny wyrażonej w uzasadnieniach decyzji, zgodnie z którą projekt przedmiotowej inwestycji wykonany został z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym interesów skarżącej.

Sąd Wojewódzki mając na uwadze wszystkie istotne okoliczności związane z lokalizacją planowanego garażu zasadnie przyjął, że brak był w świetle art. 5 Prawa budowlanego oraz art. 140 i 144 k.c. powodów do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Trafnie Sąd zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżąca odwołując się do swoich nieskonkretyzowanych planów w zakresie zagospodarowania działki jednocześnie nie zważa na jakiekolwiek uprawnienia inwestorów, negując prawo do korzystania z przedmiotu ich własności. Tymczasem respektowanie uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiane jako przedkładanie interesów tych osób nad interesy inwestorów, lecz muszą one być stosownie wyważone.

Zgodzić się należało z konkluzją Sądu, że poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich nie mogło być w rozpatrywanej sprawie rozumiane tak, aby niweczyło możliwość planów inwestora, skoro projektowany garaż nie powoduje takich uciążliwości dla otoczenia, które zakłócałyby korzystanie z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną normę.

Zaznaczyć ponadto trzeba, że mimo kwestionowania przedmiotowego przedsięwzięcia z uwagi na własne plany zagospodarowania działki, skarżąca od dziesięciu lat trwania postępowania nie podjęła żadnych konkretnych czynności prowadzących do realizacji jakiegokolwiek zamierzenia budowlanego. W takiej sytuacji niezasadne jest podnoszenie w skardze kasacyjnej, że udzielenie pozwolenia na budowę spornego garażu oznacza lekceważenie interesu skarżącej. Jako chybiony należało uznać również zarzut odnoszący się do naruszenia art. 7 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy obu instancji rozważyły w wystarczający sposób wpływ projektowanego obiektu budowlanego na wykonywanie przez skarżącą prawa własności, w kontekście możliwości zabudowy i zagospodarowania działki graniczącej z nieruchomością inwestora. Pozbawiony racji jest także argument, że przy rozstrzyganiu sprawy nie uwzględniono wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00 oraz wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OSA 4/01, z których wynika, że pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyjątkowo, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione przyczyny. Zarzutowi temu przeczy zakres okoliczności wyjaśnionych w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organy administracji, jak też całokształt argumentacji zawartej w uzasadnieniach decyzji.

Sąd Wojewódzki odnosząc się do takiego aspektu sprawy słusznie stwierdził, że z uwagi na szerokość działki inwestorów oraz obciążenie jej służebnością drogową zaistniała taka wyjątkowa sytuacja, która uzasadniała wydanie pozwolenia na budowę obiektu przy granicy nieruchomości. Zaznaczył przy tym, że równość wobec prawa i konstytucyjna ochrona prawa własności nie pozwala na odmówienie właścicielom nieruchomości prawa do jej zabudowy, jeśli planowane przedsięwzięcie nie zakłóca ponad przeciętną miarę korzystania z sąsiednich nieruchomości i jest zgodne z prawem budowlanym.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jak pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.