Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 954/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 marca 2021 r. (nr [...]) Burmistrz J. – działając na podstawie art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r.") w zw. z ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 – dalej jako "k.r.o."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U z 2018 r., poz.1497) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) – odmówił M. K. (dalej zwanej również "stroną", "wnioskodawczynią", "skarżącą") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – G. K.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 26 lutego 2021 r. M. K. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę - G. K., legitymującą się orzeczeniem Nr [...] Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia 22 czerwca 2010 r., zaliczającym ją jako inwalidkę I grupy, co - zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. d/ u.ś.r. – oznacza znaczny stopień niepełnosprawność.

Organ stwierdził, że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości, (zgodnie z art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych).

W dniu 15 lutego 2021 r. pracownik socjalny przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy, w którym ustalił, że G. K. mieszka wraz z córką - M. K. oraz M. T. (mężem córki). Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz dokumentacji przekazanej drogą elektroniczną (email z dnia 15.03.2021 r.) można wywnioskować, że G. K. musi codziennie przyjmować stałe leki, które przygotowuje wnioskodawczyni; ma problemy z chodzeniem (ból biodra), natomiast pomimo trudności w poruszaniu się codziennie samodzielnie pokonuje schody w domu oraz czynnie prowadzi samochód. Wnioskodawczyni oświadczyła, że stan psychiczny matki jest niestabilny, choruje na depresję po śmierci męża i wobec powyższego wymaga jej opieki. Pracownik socjalny ustalił, że według wnioskodawczyni do codziennych czynności w związku z opieką nad niepełnosprawną matką należą m.in. zajęcia psychoruchowe, takie jak granie na akordeonie i pianinie, wspólne rozwiązywanie krzyżówek, czytanie na głos, zapisywanie wspomnień, malowanie i rysowanie. Ponadto codziennie obie panie uprawiają nordic walking, wspólnie gotują, przyrządzają posiłki oraz opiekują się kotami. Ustalono również, że M. K. nigdy nie pracowała na podstawie umowy o pracę, zlecenia ani o dzieło. Ostatnie dorywcze zatrudnienie (bez umowy) ustało około 10 lat temu. Z akt zgromadzonych w sprawie ustalono, iż do dnia 31 stycznia 2021 r. mąż wnioskodawczyni pracował w firmie A. sp. z o.o., natomiast od lutego 2021 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. bez prawa do zasiłku. Wnioskodawczyni jest ubezpieczona z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego przy mężu w powyższym urzędzie.

Organ przywołując art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 1b u.ś.r. stwierdził, że biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, strona nie spełnia kilku przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego, m.in. wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., w którym mowa o okresie powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Organ wyjaśnił, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w sprawie zgodności z Konstytucją art. 16a ust. 2 i art. 17 ust. 1b u.ś.r. wypowiedziało się również Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w komunikacie na stronie internetowej. W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosząc się do skutków ww. rozstrzygnięcia dotyczącego art. 17 ust. 1b u.ś.r., Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że wyrok nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wskazał również, że wykonanie ww. wyroku wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Powyższy wyrok wraz z uzasadnieniem opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r., poz. 1443, stanowi podstawię działań legislacyjnych zmierzających do jego realizacji. Zważywszy na wypowiedź Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej w komunikacie na stronie internetowej (https://www.gov.pl/web/rodzina), podkreślono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza usunięcia kryterium wieku z ustawy. Organy właściwe mają bezwzględny obowiązek przestrzegania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stan prawny określony tym zapisem obowiązuje organy właściwe niezależne od indywidualnych rozstrzygnięć samorządowych kolegiów odwoławczych, czy też wojewódzkich sądów administracyjnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2014 r. pod pozycją 1443), wprawdzie stwierdza, że wskazany zapis ustawy w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednak nie oznacza wykluczenia tego kryterium ze stosowania.

Kolejną przesłanką, jaką musi spełniać osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie rzeczywistej, osobistej i stałej opieki nad wymagającą jej osobą niepełnosprawną oraz rezygnacja z pracy zarobkowej, bądź jej niepodejmowanie, spowodowane koniecznością sprawowania opieki. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki.

Organ po zebraniu materiału dowodowego w sprawie ustalił, że wnioskodawczyni nigdy nie pracowała zawodowo. W oświadczeniu z dnia 22 lutego 2021 r. w pkt VIII ostatni okres zatrudnienia/ubezpieczenia społecznego wpisany jest rok 2010, natomiast jak oświadczyła wnioskodawczyni pracowała "około 10 lat temu" - dorywczo, bez umowy. Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w P. wynika, iż M. K. była zarejestrowana w powyższym urzędzie w okresie od dnia 10.10.2018 r. do dnia 03.03.2019 r. Powodem wykreślenia z ewidencji było rozpoczęcie szkolenia organizowanego przez inny podmiot. Na tę chwilę M. K. nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w P.

Ponadto, za czynności związane z opieką nad niepełnosprawną osobą w stopniu znacznym nie można uznać czynności, wykonywanych przez wnioskodawczynię na co dzień, związanych z faktem wspólnego zamieszkania. Są to czynności związane np. z zakupami, przygotowaniem posiłków, prowadzeniem gospodarstwa domowego, w ramach którego robi się np. pranie, sprzątanie, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, odśnieżanie drogi zimą oraz czynności ogrodnicze. Czynności te bowiem muszą być wykonane bez względu na to czy w rodzinie jest osoba wymagająca opieki, czy też nie. Wobec tego powyższych obowiązków nie można uznać za czynności związane ze sprawowaną stałą opieką nad niepełnosprawną osobą. Według oceny organu, wspólnego przebywania, towarzyszenia w czynnościach domowych, zakupach, tudzież podróżach nie można uznać jako sprawowanie rzeczywistej, osobistej i stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawczyni - M. K. wypełnia obowiązki opieki wobec matki (bowiem wynika ona z prawnego oraz moralnego obowiązku), natomiast w zakresie niewykraczającym poza standardową opieką nad rodzicem w podeszłym wieku, który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności.

Decyzją z dnia 1 września 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. wyjaśniając, że ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera w art. 17 także katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie wyłącza możliwość przyznania świadczenia nawet w przypadku ustalenia, że strona spełnia przesłanki pozytywne przyznania świadczenia, czyli rzeczywiście opiekuje się bliską osobą niepełnosprawną i z tego powodu zrezygnowała albo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Kolegium stwierdziło, że z akt nadesłanych przez organ I instancji wynika, iż G. K. została zaliczona do I grupy inwalidów, co odpowiada pojęciu znacznego stopnia niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. d/ u.ś.r.). Wnioskodawczyni wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z całodobową opieką nad matką (wywiad środowiskowy - w aktach organu I instancji). Z dokonanych ustaleń wynika, że G. K. samodzielnie się porusza, pokonuje schody w domu (zamieszkuje na piętrze), ma problemy psychiczne, ale jak wyjaśniała wnioskodawczyni ćwiczą razem fizycznie i psychicznie poprzez grę na akordeonie i pianinie, rozwiązywanie krzyżówek, nordic walking, czytanie na głos, oglądanie dokumentów, zapisywanie wspomnień, zabawy z kotami, wspólne gotowanie, malowanie, rysowanie oraz jeżdżenie samochodem (wyjaśnienia strony - w aktach organu I instancji).

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że podziela ocenę organu I instancji, że forma i zakres pomocy jakiej M. K. udziela swojej matce nie wyklucza aktywności zawodowej. Słusznie zwrócił uwagę organ rozstrzygający sprawę, że za czynności związane z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie można uznać czynności wykonywanych w związku z faktem wspólnego zamieszkania, takich jak: zakupy, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, gra na akordeonie czy wspólnego jeżdżenia samochodem. Skoro osoba niepełnosprawna jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności higieniczne, przygotowywać sobie posiłki i samodzielnie (choć z utrudnieniami) się porusza, to nie można przyjąć, że zakres opieki wyklucza jakąkolwiek możliwość aktywności zawodowej. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że w tym samym domu zamieszkuje mąż wnioskodawczyni, który jest osobą bezrobotną i w pełni sprawną, dlatego - w ocenie Kolegium - nie ma żadnych powodów, dla których nie mógłby on "odciążyć" wnioskodawczyni w sprawowaniu opieki chociaż w minimalnym zakresie.

W przypadku negatywnych przesłanek odmowa przyznania świadczenia wymaga wykazania jednej z nich. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że taka przesłanka zachodzi Kolegium pominęło wywody dotyczące interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), wskazując jednakże, iż stanowiska organu I instancji w tym zakresie nie podziela.

Podkreśliło natomiast, że z brzemienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika jednoznacznie, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskazanym w ustawie osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień! opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że koniecznym dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie - niepodejmowanie z tego powodu pracy, po trzecie - osoba występująca o przyznanie powyższego świadczenia nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20). Jednocześnie też zwraca się uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Oznacza to, że przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej tę opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12).

Z akt sprawy wynika, że strona nigdy nie pracowała zawodowo. W oświadczeniu z dnia 22 lutego 2021 r. M. K. w części "Ostatni okres zatrudnienia/ubezpieczenia społecznego" podała rok 2010, a wywiadzie środowiskowym wyjaśniła, że nigdy nie pracowała na umowę o pracę, zlecenie czy o dzieło. Ostatnie dorywcze zatrudnienie było w roku 2010.

Kolegium pominęło próbę wyjaśnienia rozbieżności między stwierdzeniami M. K., iż nigdy nie pracowała a tym, że ostatnie dorywcze zatrudnienie miało miejsce w roku 2010. Nie ma to w ocenie organu odwoławczego większego znaczenia, albowiem nawet gdyby przyjąć, że skarżąca pracowała w roku 2010, to nie sposób zgodzić się z tym, że obecnie spełnia ona przesłankę nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.

M. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy, zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową, zaś - jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego - skarżąca ze względu na sprawowaną opiekę nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 września 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 577/21) wskazał, jak należy rozumieć zawarte przez ustawodawcę w ustawie o świadczeniach rodzinnych zwrot stałej oraz długotrwałej opieki. W wyroku wskazano, że "warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19). Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niesprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, i wnosząc o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego a rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji, tj. odmowie przyznania wnioskowanego przez stronę skarżącą świadczenia, nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).

Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) z uwagi wyłącznie na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji - a w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w istocie nie podejmowania - zatrudnienia przez skarżącą była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (tutaj: matką), a jeżeli tak, to rozważenie również tego, czy to wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącą i koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jej matki opieki rzeczywiście stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia przez nią jakiegokolwiek - choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy - zatrudnienia.

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że matka skarżącej - G. K. (ur. 1938 r.) orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia 22 czerwca 2010 r. (nr [...]) została zaliczona do I oraz II grupy inwalidów, ze wskazaniem, że inwalidztwo jest trwałe. Druga grupa inwalidztwa została przyznana G. K. ze względu na schorzenia narządu słuchu. W części A pkt 1 orzeczenia zatytułowanego "Rozpoznanie" wskazano: miażdżyca uogólniona z zespołem psychoorganicznym otępiennym i zaburzeniami nastroju na tle depresyjnym; przewlekły zespół bólowy korzeniowy szyjny i dyskopatia wielopoziomowa szyjna; głuchota ucha prawego z niedosłuchem ucha lewego; przebyty zabieg cieśni kanału nadgarstka prawego (2005); zespół cieśni kanału nadgarstka lewego; hiperlipidemia mieszana; obserwacja w kierunku astmy oskrzelowej; zespół bolesnego barku obustronnie; zmiany dysplastyczne pr. sutka - do dalszej diagnostyki (vide: orzeczenie MSWiA - k. 5 akt administracyjnych organu I instancji).

Skarżąca M. K. (ur. w 1979 r.) prowadzi wspólnie z mężem M. T. (ur. w 1975 r.) oraz matką G. K. gospodarstwo domowe. Mieszkają w domu dwupoziomowym. Małżonkowie mieszkają na parterze, G. K. na piętrze. G. K. pobiera rentę rodzinną, jest to jedyne źródło dochodu rodziny. Pomimo problemów z poruszaniem G. K. samodzielnie pokonuje schody w domu, prowadzi samochód. Przygotowuje sobie również samodzielnie posiłki. Według oświadczenia wnioskodawczyni, opiekuje się ona matką od momenty zachorowania, tj. od czerwca 2010 r. Wskazała, że nigdy nie pracowała na podstawie umowy o pracę, zlecenie, czy dzieło; ostatnie dorywcze zajęcie podjęła w 2010 r. W ramach czynności opiekuńczych wnioskodawczyni przygotowuje codziennie rano matce leki, wykonuje każdego dnia razem z matką ćwiczenia fizyczne (np. nordic walking) oraz ćwiczenia psychoruchowe (grają na akordeonie, pianinie, rozwiązują krzyżówki, czytają na głos, zapisują wspomnienia, malują, rysują). Wnioskodawczyni do codziennych czynności opiekuńczych nad matką zaliczyła również wspólne gotowanie i przyrządzanie posiłków, wspólną zabawę ze zwierzętami, m.in. kotami (vide: kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego - k. 13 akt administracyjnych organu I instancji).

Z akt sprawy wynika także, że wnioskodawczyni nie pozostaje w zatrudnieniu. Zarejestrowana była w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w następujących okresach: od 3 listopada 1999 r. do 30 listopada 1999 r., od 10 października 2005 r. do 19 czerwca 2006 r., od 11 maja 2017 r. do 13 lipca 2017 r. Wyrejestrowanie z każdej rejestracji nastąpiło z powodu niestawienia się w terminie wyznaczonym przez Urząd (vide: pismo Powiatowego Urzędu Pracy w W. z dnia 23 marca 2021 r. - k. nr 18 akt administracyjnych organu I instancji). Wnioskodawczyni zarejestrowana była również w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. od 10 października 2018 r. do 3 marca 2019 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Została wykreślona z ewidencji Urzędu z powodu rozpoczęcia szkolenia organizowanego przez inny podmiot. Obecnie nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych ani poszukujących pracy (vide: pismo Powiatowego Urzędu Pracy w P. z dnia 22 marca 2021 r. - k. nr 16 akt administracyjnych organu I instancji).

W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zgromadziły a następnie oceniły materiał dowodowy pod kątem istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad matką, w tym faktycznego zakresu tej opieki z uwagi na niepełnosprawność matki, a jednocześnie koniecznością z tego powodu nie podejmowania przez skarżącą aktywności zawodowej, stwierdzając, że w istocie całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, iż nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że skarżąca, bez wątpienia sprawująca opiekę nad swoją matką, nie jest w stanie podjąć żadnej aktywności zawodowej z powodu wykonywania tej opieki. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zasadne jest przyjęcie, iż powodem braku jakiejkolwiek aktywności zawodowej skarżącej nie może być uznany fakt sprawowania przez nią opieki nad matką.

Sąd nie neguje, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem, zgodnie z którym została zaliczona m.in. do I grupy inwalidów, co odpowiada pojęciu znacznego stopnia niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. d/ u.ś.r.), to jednak podkreślenia wymaga, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy - w tym czy osoba, która ubiega się o przyznanie świadczenia i sprawuje opiekę w określonym wymiarze - stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy, pomimo istniejącej niepełnosprawności danego członka rodziny, wskazywać muszą na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawna, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (niewykonalne). Istotne jest też to, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem organu odwoławczego, że brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze nie sposób zatem - w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy - nie zgodzić się z organami, że z uwagi na wieloletnią bierność zawodową skarżącej, trudno dać wiarę, że to w istocie sprawowana przez nią opieka nad matką stanowi rzeczywistą przyczynę nie podejmowania przez nią zatrudnienia czy wykonywania innej pracy zarobkowej. Przeczy też temu choćby wyrejestrowanie skarżącej w 2019 r. z rejestru osób bezrobotnych z uwagi na rozpoczęcie szkolenia organizowanego przez inny podmiot, niż Urząd Pracy. W tym miejscy wskazać należy, że Sąd ma świadomość, iż skarżąca deklarowała, że podejmowała się prac dorywczych, ostatnio w 2010 r., jednakże nie przedłożyła na tę okoliczność żadnych dowodów.

Nawet jednak gdyby przyjąć, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, że skarżąca pracowała w roku 2010, to nie sposób zgodzić się z tym, że obecnie spełnia ona przesłankę nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z ustalonego bowiem w sprawie stanu faktycznego wynika, że sprawowana przez skarżącą opieka nad matką - z uwagi na zakres wykonywania koniecznych czynności wspomagających matkę w jej codziennym funkcjonowaniu - nie spełnia wymogów opieki, o jakiej jest mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego matka skarżącej - G. K. (lat 84), pomimo podeszłego wieku, nie jest osobą leżącą i wymagającą z tego tytułu całkowitej i całodobowej opieki (obejmującej choćby konieczność np. karmienia, pojenia, cewnikowania, pamersowania itp.). G. K. jest w dużej mierze samodzielna. Pomimo trudności w poruszaniu schodzi ze schodów, prowadzi samochód, czy maszeruje ze specjalnymi kijami (nordic walking). Samodzielnie lub razem z córką przyrządza posiłki. W zasadzie skarżąca nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych (fizjologicznych), gdyż G. K. nie będąc osobą leżącą, nie wymaga szczególnej pielęgnacji, tak jak osoba, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności. Z dokonanych ustaleń nie wynika, by matka skarżącej była osobą, która wymaga prowadzenia do toalety, czy wykonywania czynności higienicznych takich jak: podmywanie, wymiana pieluchomajtek. Wykonywane przez skarżącą czynności związane z opieką nad matką ograniczają się de facto wyłącznie do przygotowywania rano leków i asysty przy ćwiczeniach fizycznych i psychofizycznych. Przy właściwej organizacji możliwe jest pogodzenie tych czynności z wykonywaniem aktywności zawodowej. Zwłaszcza, że - na co zwrócił uwagę organ II instancji - skarżąca nie mieszka wyłącznie z matką, bowiem mieszka również z mężem, który mógłby "odciążyć" skarżącą w sprawowaniu opieki chociażby w minimalnym zakresie.

W ocenie Sądu, mając na uwadze rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką związany z jej niepełnosprawnością, przyjąć należy, że organy w sposób prawidłowy uznały, iż zakres tej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem aktywności zawodowej przez skarżącą. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby rozmiar opieki wymuszał na skarżącej całkowite niepodejmowanie pracy zarobkowej. Sprawowana opieka nad matką nie uniemożliwia wykonywania pracy zarobkowej, która może być także wykonywana choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Raz jeszcze należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcony na czynności opiekuńcze nie absorbuje przy należytej jego organizacji zdecydowanej większości dnia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest konieczność rezygnacji z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na wymóg sprawowania koniecznej i wymaganej z uwagi na specyfikę niepełnosprawności opieki. W niniejszej sprawie organy prawidłowo zatem oceniły, że zakres realizowanych przez skarżącą czynności opiekuńczych wobec matki, nie wykluczałby możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z kolei z uwagi na niczym nie podważony w postępowaniu fakt - że skarżąca od dawna, tj. jeszcze przed uzyskaniem przez matkę w 2010 r. I grupy inwalidzkiej pozostawała osobą bierną zawodowo - można było w sposób zasadny uznać, że w istocie powodem wymuszającym faktyczną rezygnację/nie podejmowanie przez skarżącą aktywności zawodowej nie jest konieczność objęcia matki opieką.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).