Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4317/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 12 ust. 5, art 18 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art 151 ust. 1, art 154 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2818/17 w sprawie ze skargi R.L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2818/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę R.L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2016 r.) zezwolił na realizację inwestycji drogowej; w szczególności nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,3197 ha, przeznaczył pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] (długości ok. 28,7 km). Decyzja ta została [częściowo uchylona i] zmieniona decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. nr [...].

Decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2016 r.) Wojewoda [...]: 1. ustalił odszkodowanie na rzecz R.L. (dalej skarżąca) w kwocie 94.365,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3197 ha, przeznaczonej na budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]; 2. zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie złożyła R.L. kwestionując wysokość odszkodowania. Skarżąca wskazała, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania nie został wykonany z należytą starannością i błędnie przyjęto nieruchomości porównawcze. Biegły do porównań przyjął transakcje gruntami wydzielonymi pod drogi z terenów stykowych, tzn. których otoczenie stanowią w części tereny zurbanizowane oraz w części użytkowane rolniczo. Tymczasem jak wskazała skarżąca otoczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią tereny zurbanizowane, a w sąsiedztwie nie ma terenów rolnych. Biegły nie uwzględnił charakteru miejscowości w której zlokalizowana jest nieruchomość szacowana; grunty zurbanizowane [...] bezpośrednio graniczą z gruntami miasta [...] i ceny nieruchomości uzyskują podobne ceny jak nieruchomości w [...], gdzie np. ceny gruntów przeznaczonych pod mieszkalnictwo i usługi kształtują się od 80,00 zł do 130,00 zł [za 1 m2]. Zdjęcia nieruchomości zamieszczone w operacie szacunkowym są tendencyjne i nie przedstawiają faktycznego otoczenia nieruchomości, którymi są zarówno tereny zurbanizowane jak i tereny użytkowane rolniczo przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod mieszkalnictwo i usługi. Skarżący załączyła zdjęcia szacowanej nieruchomości.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2017 r.) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania R.L. utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2016 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid), nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4[a], ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid). Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony dnia 29 lipca 2016 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego T.K. (dalej biegły bądź rzeczoznawca). Aktualność tego operatu potwierdzono na dzień 5 sierpnia 2017 r.

Opisując stan przedmiotowej nieruchomości biegły wskazał, że zlokalizowana ona jest w północnowschodniej, peryferyjnej części miejscowości [...], w odległości około 0,8 km od centrum. Działka położona jest w pobliżu granicy [...] i [...], przy drodze gruntowej. Bezpośrednie otoczenie stanowią grunty użytkowane rolniczo. Według stanu na dzień [...] kwietnia 2016 r. działka nr [...] stanowiła fragment pola uprawnego obsianego pszenżytem. Teren nieuzbrojony.

Rzeczoznawca ustalił, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniana działka znajdowała się na terenie, na którym obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2015 r. (dalej Plan), zgodnie z którym przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem KOS, co oznacza teren drogi ekspresowej wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe, drogi lokalne, drogi serwisowe, ścieżki rowerowe, a także niezbędną infrastrukturę techniczną.

Na potrzeby wyceny przedmiotowej nieruchomości biegły dokonał analizy cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod komunikację, w okresie ostatnich dwu lat przed datą wyceny, z powiatu leszczyńskiego i sąsiednich powiatów. Ze względu na niewielką ilość transakcji drogowych badania rozszerzono do terenów Województwa [...], cześć południową. Do końcowej analizy przyjęto 12 transakcji nieruchomościami drogowymi, które położone były zarówno w otoczeniu terenów zurbanizowanych jak i gruntów użytkowanych rolniczo, czyli gruntów o podobnym charakterze do otoczenia nieruchomości wycenianej. Przyjęto stały poziom cen.

Ustalono, że ceny tych nieruchomości na tak określonym rynku zawierały się w przedziale od 20,00 zł/m2 do 36,18 zł/ m2, przy cenie średniej 29,07 zł/m2.

Na podstawie analizy bazy danych wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianych działek, które zestawiono na s. 10 i 11 operatu szacunkowego. Przyjęto następujące cechy: lokalizacja ogólna - waga 35%, rodzaj gruntów otaczających (cenność) - waga 30%, kategoria drogi - waga 20% i dostępność komunikacyjna - waga 15%.

Następnie ustalono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych i obliczono wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości na kwotę 29,26 zł. Ostatecznie wartość prawa własności gruntu obliczono na kwotę 93.544,00 zł [s. 10-12 operatu]. Wartość części składowych gruntu w postaci upraw polowych - pszenżyto, oszacowano przy wykorzystaniu kalkulacji [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego dla produkcji roślinnej oraz informacje portalu "wieści rolnicze" o średnich regionalnych cenach zbóż w Polsce na kwotę 821,00 zł.

Wartość prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3197 ha oszacowano na kwotę 94.356,00 zł i w tej wysokości Wojewoda przyznał należne odszkodowanie.

Oceniając wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organ wziął pod uwagę przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej ugn) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie).

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 1-4 ugn).

W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie biegły ustalił, że szacowana działka zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod komunikację, w związku z czym do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Operat szacunkowy sporządzono w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego błędnego przyjęcia nieruchomości porównawczych organ wskazał, że biegły jako cechę rynkową przyjął rodzaj gruntów otaczających (cenność) różnicując nieruchomości porównawcze na tereny o znacznym stopniu urbanizacji - zabudowa mieszkaniowa, usługowa - ocena bardzo dobra; otoczenie zabudowy siedliskowej, mieszane - tereny rolne i mieszkaniowe bądź przemysłowe - ocena dobra; otoczenie terenów rolnych i leśnych - ocena przeciętna. Skarżąca zakwestionowała przyjęcie jako nieruchomości porównawczych transakcje gruntami wydzielonymi pod drogi z terenów stykowych, tzn. których otoczenie stanowią w części tereny zurbanizowane i w części użytkowane rolniczo. Uwzględniając opis działki nr [...] w ocenie organu nie mógł przyjąć, że działka ta położona była na terenie o znacznym stopniu urbanizacji - zabudowa mieszkaniowa, usługowa. Cecha ta dotyczy sposobu użytkowania gruntów otaczających, a nie jak wskazuje skarżąca ich przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego.

Charakter miejscowości w której zlokalizowana jest nieruchomość szacowana został uwzględniony przez biegłego w lokalizacji ogólnej, gdzie oceniono je jako dobre - w strefie bezpośredniego oddziaływania miast powiatowych (promień do 5 km) perspektywiczny region.

Subiektywne przekonanie strony o zbyt niskiej kwocie odszkodowania nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R.L., zarzucając decyzji z [...] sierpnia 2017 r. naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z "2013 r., poz. 687") w zw. z art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 poz.2147 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. 0,3197 nr KW [...] położonego w [...] (gmina [...], Woj. [...]);

2. przepisów postępowania - art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257) przez dowolną i jednostronną ocenę zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie uwzględniającą zasad wiedzy i doświadczenia życiowego, polegającą na uznaniu za wiarygodną podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości operat szacunkowy z 29 lipca 2016 r. rzeczoznawcy majątkowego T.K. i na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na tej opinii, podczas gdy:

a. operat ten zawiera błędne ustalenia faktyczne - m.in. odbiegający od rzeczywistości opis nieruchomości wycenianej, polegający w szczególności na stwierdzeniu, że jej otoczenie stanowią grunty użytkowane rolniczo, podczas gdy bezpośrednie otoczenie nieruchomości stanowią grunty zabudowane i wyłącznie takie, które posiadają budowlane (pod mieszkalnictwo jednorodzinne lub usługi bądź tereny produkcyjne) przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

b. biegły błędnie przyjął do porównań transakcje gruntami wydzielonymi pod drogi z tzw. terenów "stykowych" tj. takich których otoczenie stanowią zarówno tereny zurbanizowane, jak i użytkowane rolniczo; gdy tymczasem otoczenie nieruchomości skarżącej według obowiązującego mpzp stanowią jedynie tereny zurbanizowane (tj. przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej nieuciążliwej i usługowej oraz tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), a w sąsiedztwie brak jest terenów rolnych;

c. biegły nie uwzględnił w sposób dostateczny charakteru miejscowości, w której zlokalizowana jest nieruchomość szacowana (odległość ok. 5 km od [...]) i cen, które osiągają nieruchomości budowlane wokół działki wycenianej (ok. 80,00-130,00 zł za m2), co wpłynęło na znaczne zaniżenie wartości nieruchomości;

d. biegły zamieścił tendencyjne (odbiegające od rzeczywistości) zdjęcia szacowanej nieruchomości, które nie uwzględniają faktycznego jej otoczenia, którymi są zarówno tereny zurbanizowane, jak i tereny użytkowane rolniczo; zamiast tego dołączył do operatu zdjęcia przedstawiające wyłącznie tereny rolnicze, co niesłusznie wpłynęło na przyjęcie do porównania transakcji nieruchomościami zajętymi i przeznaczonymi pod drogi, które były położone wokół terenów rolniczych (gdy tymczasem należało przyjąć do porównania wyłącznie transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi położone wokół terenów zurbanizowanych);

które to okoliczności świadczą o tym, że sporządzony w niniejszej sprawie operat nie jest zupełny, jasny, logiczny, kompletny, dokładny, zrozumiały i wiarygodny, a proste zestawienie opisanego przez biegłego stanu wycenianej nieruchomości i terenów sąsiednich z ich rzeczywistym stanem faktycznym podważa wiarygodność wyceny;

3. z ostrożności zarzucono naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 151 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, przez ustalenie niesłusznego i rażąco niskiego odszkodowania, gdy tymczasem:

a. w przypadku hipotetycznego braku przeznaczenia nieruchomości skarżącej pod drogę publiczną i ustalenia dla niej (jak dla terenów sąsiednich) budowlanego przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, skarżąca mogłaby zbyć nieruchomość za cenę rynkową ok. czterokrotnie przewyższającą wartość ustalonego odszkodowania (ceny nieruchomości sąsiednich pod działki budowlane wahają się bowiem w granicach 80,00-130,00 zł za 1 m2), podczas gdy wycena organu przyjmując za słuszną wycenę gruntów drogowych opiewa na ok. 30,00 zł za 1 m2, wobec czego to na obywatela przeniesiono koszty realizacji inwestycji drogowej;

b. prawidłowe zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia winno prowadzić do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród terenów sąsiednich (przyległych).

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji w całości; przyznanie należnych kosztów niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, wskazując że postawione zarzuty nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w sprawie poza sporem pozostaje fakt, że nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,3197 ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] (długości ok. 28,7 km). Decyzja ta została [częściowo uchylona i] zmieniona decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Decyzją z [...] października 2016 r. Wojewoda ustalił odszkodowanie na rzecz R.L. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości. Podstawę ustalenia odszkodowania za przejęty grunt zasadnie stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 12 ust. 4f uzrid dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługiwały do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe przysługuje odszkodowanie. Stosownie do art. 12 ust. 5 uzrid, do ustalenia i wypłaty odszkodowania stosuje się [odpowiednio] przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 uzrid, według którego odszkodowania za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (czyli przejęte w trybie tej ustawy), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a uzrid) - w tym przypadku Wojewoda [...].

Wysokość należnego odszkodowania ustalono stosownie do treści art. 130 ust. 2 ugn, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość wywłaszczonego prawa. Opinię przygotował rzeczoznawca majątkowy T.K. w formie operatu szacunkowego opatrzonego datą 29 lipca 2016 r. Określił w nim wartość prawa własności na kwotę 94.365,00 zł.

Przygotowując operat szacunkowy biegły uwzględnił cel wyceny i rodzaj wycenianej nieruchomości, określił jej wartość zgodnie z art. "135" [zapewne "art. 154 ust. 1"] ugn. Biegły ustalił, że szacowana działka zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod komunikację, w związku z czym do porównania przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Operat szacunkowy sporządzono w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Zasady określania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, którego treść ustępów 1-4 Sąd przytoczył.

Niewątpliwie § 36 ust. 1-4 rozporządzenia ma znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Sformułowanie odwołujące się do treści art. 154 ugn regulującego kolejność i sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości, nie jest pozbawione znaczenia. Skoro wartość nieruchomości ma być ustalana z uwzględnieniem jej przeznaczenia - w pierwszej kolejności - zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uwzględnienie "ustaleń decyzji" jest wykluczone, to nie można wartości tej ustalać z uwzględnieniem przeznaczenia określonego tą decyzją. Zdaniem składu orzekającego w sprawie przyjąć należy, że przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie aktu planistycznego według stanu z chwili odjęcia prawa własności. Skoro § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio", to prawidłowa jest taka jego wykładnia, zgodnie z którą ustalenie, czy nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową następuje w oparciu o ustalenia planu miejscowego na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie jak twierdzi skarżąca w oparciu o rodzaj przeznaczenia gruntów przyległych. Przepis ten koresponduje z treścią wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być uznany za sprzeczny z tą ustawą. Z mocy § 36 ust. 1 rozporządzenia "Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji".

Wyjątki od tej zasady wprowadza art. 134 ust. 3 i 4 ugn, zgodnie z którym "Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia".

W rozpoznawanej sprawie przeznaczenie nieruchomości było zgodne z celem wywłaszczenia. Biegły dokonał zatem wyceny nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, biorąc dodatkowo pod uwagę, że objęta wyceną działka znajduje się na styku terenów zurbanizowanych oraz użytkowanych rolniczo, dlatego szczególną analizą objął transakcje gruntami wydzielonymi pod drogi, z terenów stykowych. Nietrafne jest stanowisko skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że wycena rozpoczyna się od analizy rynku transakcji nieruchomości drogowych i tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu cen z transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zwrócić należy uwagę na treść zdania drugiego § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym "Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Oznacza to, że odpowiednie zastosowanie znajduje również § 36 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że "W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym". Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. W wyniku procesów wykładni tego przepisu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, który należy podzielić, według którego zasadą będzie, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyrok NSA z: 22.5.2012 r. I OSK 701/11; 20.10.2010 r. I OSK 23/10; 8.1.2014 r. I OSK 1460/12). Bez wątpienia, nietrafne byłoby automatyczne i kategoryczne przyjmowanie, że podział administracyjny jest tożsamy z podziałem ekonomicznym terenu, mającym wpływ na określenie wartości szacowanych nieruchomości. W istocie, w przypadku nieruchomości położonych na granicy administracyjnego podziału kraju, nieruchomości położone bliżej, choć znajdujące się formalnie w innej jednostce administracyjnej, mogą stanowić bardziej reprezentatywną grupę do porównania wartości nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, że do porównania biegły przyjął nieruchomości, różnicując je na tereny o znacznym stopniu urbanizacji - zabudowa mieszkaniowa, usługowa - ocena bardzo dobra; otoczenie zabudowy siedliskowej, mieszane - tereny rolne i mieszkaniowe bądź przemysłowe - ocena dobra i otoczenie terenów rolnych i leśnych - ocena przeciętna. Uwzględniając opis działki nr [...] w ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, biegły nie mógł przyjąć, że działka ta położona była na terenie o znacznym stopniu urbanizacji - zabudowa mieszkaniowa, usługowa. Cecha ta dotyczy bowiem sposobu użytkowania gruntów otaczających, a nie jak wskazuje skarżąca ich przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo biegły uwzględnił charakter miejscowości w której zlokalizowana jest nieruchomość szacowana w lokalizacji ogólnej, gdzie oceniono je jako dobre, a więc w strefie bezpośredniego oddziaływania miast powiatowych (promień do 5 km) perspektywiczny region.

Subiektywne przekonanie strony o zbyt niskiej kwocie odszkodowania nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy, według zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W § 26 ust. 3 wskazano, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wycena nieruchomości prowadzona w oparciu o § 36 rozporządzenia nie wyłącza możliwości doboru rynku w taki sam sposób.

Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn), który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość. Wartość ta jest podstawą określenia ceny, przy czym ani Sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z art. 157 ugn, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa, a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Powołując szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wskazał, że cena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego.

W realiach niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd podkreślił, że ustalenia biegłego rzeczoznawcy zostały w sprawie prawidłowo ocenione w zakresie kompetencji organów administracji, a zatem zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione.

Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie można uznać, by doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 151 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, przez ustalenie niesłusznego i rażąco niskiego odszkodowania. Biegły zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia uwzględnił przeznaczenie nieruchomości skarżącej wynikające z mpzp (drogowe), dokonując przy tym dodatkowo stosownej korekty przy uwzględnieniu położenia i otoczenia działki. Twierdzenie skarżącej, że winien wziąć pod uwagę przeznaczenie wynikające z planu miejscowego przewidziane dla terenów przyległych, nie mogło być uwzględnione.

Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów istotnego naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 8, 77 § 1, art. 78 § 2, art. 80 i 107 § 3 kpa. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa skutkującego podważeniem legalności zapadłych w sprawie decyzji.

Skargę kasacyjną wywiodła R.L., reprezentowana przez adw. P.P., zaskarżając wyrok IV SA/W 2818/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez niewykonanie przez Sąd w sposób prawidłowy obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych i zaakceptowanie nieprawidłowego działania organów administracji, mimo tego, że organy nie rozpatrzyły wnikliwie zawartego w aktach niniejszej sprawy materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego i dokonały jego oceny wadliwej oceny (dowolnej, jednostronnej, nie uwzględniającej zasad wiedzy i doświadczenia życiowego), podczas gdy:

a. operat ten zawiera błędne ustalenia faktyczne - m.in. odbiegający od rzeczywistości opis nieruchomości wycenianej, polegający w szczególności na stwierdzeniu, że jej otoczenie stanowią grunty użytkowane rolniczo, podczas gdy bezpośrednie otoczenie nieruchomości stanowią grunty zabudowane oraz wyłącznie takie, które posiadają budowlane (pod mieszkalnictwo jednorodzinne lub usługi bądź tereny produkcyjne) przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

b. biegły rzeczoznawca błędnie przyjął do porównań transakcje gruntami wydzielonymi pod drogi z tzw. terenów "stykowych" tj. takich których otoczenie stanowią zarówno tereny zurbanizowane, jak i użytkowane rolniczo; gdy tymczasem otoczenie nieruchomości Skarżącej według obowiązującego MPZP stanowią jedynie tereny zurbanizowane (tj. przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej nieuciążliwej i usługowej oraz tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), a w sąsiedztwie, brak jest terenów rolnych;

c. biegły nie uwzględnił w sposób dostateczny charakteru miejscowości, w której zlokalizowana jest nieruchomość szacowana (odległość ok. 5 km od [...]) i cen, które osiągają nieruchomości budowlane wokół działki wycenianej (ok. 80,00-130,00 zł za m2), co wpłynęło na znaczne zaniżenie wartości nieruchomości;

d. biegły zamieścił tendencyjne (odbiegające od rzeczywistości) zdjęcia szacowanej nieruchomości, które nie uwzględniają faktycznego jej otoczenia, którymi są zarówno tereny zurbanizowane, jak i tereny użytkowane rolniczo; zamiast tego dołączył do operatu zdjęcia przedstawiające wyłącznie tereny rolnicze, co niesłusznie wpłynęło na przyjęcie do porównania transakcji nieruchomościami zajętymi i przeznaczonymi pod drogi, które były położone wokół terenów rolniczych (gdy tymczasem należało przyjąć do porównania wyłącznie transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi położone wokół terenów zurbanizowanych);

które to okoliczności świadczą o tym, że sporządzony w niniejszej sprawie operat nie jest zupełny, jasny, logiczny, kompletny, dokładny, zrozumiały i wiarygodny, a proste zestawienie opisanego przez biegłego stanu wycenianej nieruchomości i terenów sąsiednich z ich rzeczywistym stanem faktycznym podważa wiarygodność wyceny;

2. prawa materialnego - art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przez niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że operat szacunkowy wydany w niniejszej sprawie spełnia wymagane prawem wymogi, gdy tymczasem biegły niedokładnie opisał nieruchomości, które wziął do porównania - ich opis jest zbyt lakoniczny i nie pozwala na pełną i obiektywną ocenę operatu, wobec czego wątpliwym jest czy zawarte w operacie szacunkowym nieruchomości podobne zostały dobrane w sposób prawidłowy;

3. prawa materialnego - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art 151 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, przez brak zastosowania i błędną wykładnię polegającą na dopuszczeniu do ustalenia niesłusznego i rażąco niskiego odszkodowania, gdy tymczasem:

a. w przypadku hipotetycznego braku przeznaczenia nieruchomości skarżącej pod drogę publiczną i ustalenia dla niej (jak dla terenów sąsiednich) budowlanego przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, skarżąca mogłaby zbyć nieruchomość za cenę rynkową ok. czterokrotnie przewyższającą wartość ustalonego odszkodowania (ceny nieruchomości sąsiednich pod działki budowlane wahają się bowiem w granach 80,00-130,00 zł za 1 m2), podczas gdy wycena organu przyjmując za słuszną wycenę gruntów drogowych opiewa na ok. 30,00 zł za 1 m2, wobec czego to na obywatela przeniesiono koszty realizacji inwestycji drogowej;

b. prawidłowe zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia winno prowadzić do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród terenów sąsiednich (przyległych),

4. prawa materialnego – art. 157 ust. 1 ugn przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopiero negatywna ocena operatu szacunkowego dokonana przez organizację rzeczoznawców majątkowych skutkowałaby utratą przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości, w sytuacji gdy: skarżąca w świetle obowiązujących przepisów nie ma obowiązku przedstawiania opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych o sporządzonym na potrzeby sprawy operacie szacunkowym, a operat szacunkowy musi być oceniony zarówno przez organy jak i Sąd tak, jak każdy dowód w sprawie, która to ocena winna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji i wyroku.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonych decyzji organów w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie; przyznanie należnych kosztów niniejszego postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na rzecz skarżącej od organu, w tym kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej i kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; zrzekła się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutu procesowego.

Zarzut naruszenia art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [Dz. U. z 2017 r., poz. 1496] w zw. z art 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.] w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego [Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.] był niezasadny.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa w związku z realizacją inwestycji drogowej stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 12 ust. 5 uzrid w zw. z art. 134 ust. 1 ugn). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid; M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 247-251, nb 28-31; s. 314, nb 4).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 uzrid wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana przez Wojewodę w dniu [...] kwietnia 2016 r., została częściowo uchylona i zmieniona decyzją Ministra z [...] września 2016 r. Operat szacunkowy został sporządzony 29 lipca 2016 r., według stanu nieruchomości na dzień [...] kwietnia 2016 r. i prawidłowo na dzień [...] kwietnia 2016 r. określono wartości nieruchomości (s. 1 operatu). Operat czynił zadość art. 18 ust. 1 uzrid. Rzeczoznawca prawidłowo uwzględnił stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnił zarzutu naruszenia ustępu 3 art. 18 uzrid, a Sąd kasacyjny naruszenia tego wzorca kontroli się nie dopatrzył.

Porównanie art. 18 ust. 1 uzrid z art. 130 ust. 1 ugn prowadzi do wniosku, że obie regulacje normują tę samą materię, co wobec subsydiarnego stosowania ugn czyni z art. 18 ust. 1 uzrid przepis szczególny w stosunku do art. 130 ust. 1 ugn (lex specialis derogat legi generali). Sąd I instancji prawidłowo nie zastosował art. 130 ust. 1 ugn. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w zakresie unormowanym w art. 18 uzrid nie ma zastosowania art. 130 ust. 1 ugn (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.5.2010 r. I SA/Wa 2150/09, Lex 705983).

W analizowanej sprawie Wojewoda prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, w szczególności wobec potrzeby określenia wartości nieruchomości, wystąpił o sporządzenie operatu szacunkowego do rzeczoznawcy majątkowego (art. 7, art. 130 ust. 2 ugn). Następnie organ oparł się na zebranym materiale dowodowym, rozważył go i wydał decyzję.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 154 ust. 1 i 2 ugn. Sąd I instancji odniósł się do zastosowania art. 154 ugn, wskazując że zgodnie z tym przepisem pierwszeństwo w określeniu przeznaczenia danego terenu mają ustalenia planu miejscowego, a dopiero w razie braku tego planu należy posiłkować się ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sprawie działka nr [...] znajduje się na terenie objętym aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą z [...] października 2015 r. nr [...] Rady Gminy [...]. Prawidłowo Wojewoda ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem KDS - teren drogi ekspresowej wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe, drogi lokalne, drogi serwisowe, ścieżki rowerowe oraz niezbędną infrastrukturę techniczną (s. 3 decyzji z [...] października 2016 r.). Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 154 ust. 1 ugn, wobec objęcia przedmiotowej nieruchomości planem miejscowym. Art. 154 ust. 2 nie znajdował w sprawie zastosowania. Rzeczoznawca nie był legitymowany do uwzględnienia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (in casu - rolny a nie budowalny; art. 154 ust. 3 stosuje się tylko w sytuacjach nie objętych hipotezą określoną w ust. 1 lub 2). Sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy czyni zadość ustawowym wymaganiom. Rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie istotne z punktu normatywnego kryteria, w szczególności określił rodzaj nieruchomości, jej stan i położenie (s. 3-4 operatu).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 151 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranych na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 151 ust. 1 ugn). Autor skargi kasacyjnej pomija fakt, że w kontrolowanym postępowaniu prawidłowo ustalono, że istnieje regionalny rynek obrotu nieruchomościami drogowymi, pozwalający ustalić wartość rynkową nieruchomości.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, dalej Ugn. Komentarz, s. 905, nb 7). W kontrolowanej sprawie zastosowanie ma § 36 ust. 4 rozporządzenia, bowiem dotyczy on nieruchomości, które na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową. Przeznaczenie to wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego (art. 154 ust. 1 ugn).

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (zd. 1 in princ. ustępu 4 § 36 rozporządzenia), skoro była położona na terenach przeznaczonych pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu wydania decyzji. Wartość rynkową określa się, przyjmując nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (zd. 1 in fine ustępu 4 § 36 rozporządzenia). Tak skonstruowany przepis zawiera w sobie normę, zgodnie z którą na początku koniecznym jest zbadanie, czy określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Przepis § 36 będący przepisem regulującym kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. - określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Przepis § 36 ust. 4 jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe.

W świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca) umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (wyrok NSA z 9.4.2015 r. I OSK 1831/13, Lex 1773582). Określenie wartości nieruchomości na podstawie wartości gruntów przyległych jest możliwe w każdym wypadku, co czyniłoby zbędnym tę część § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia, w której normodawca wskazuje: "chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Przy wykładni przepisów należy unikać sytuacji, w której istotny fragment przepisu byłby zbędny.

Zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art 151 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia okazał się niezasadny.

Ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946). Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. nr 7, poz. 36 ze zm. , dalej dawna Konstytucja), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 75, poz. 444), Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r. K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6.1990 r. K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia).

W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20.7.2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r. K 4/10, OTK-A 2012/9/106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r. K 1/91, OTK 1991/1/4).

Trybunał słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji. Podobne stanowisko zaznaczyło się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (L. Garlicki, M. Zubik w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, uw. 20 do art. 21, s. 550-552; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3 i 4 uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (wyrok NSA z 19.1.2012 r. I OSK 990/11), gdy skarżący zarzucał w odwołaniu ustalenie odszkodowania w kwocie netto.

Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, trzeba powołać także art. 1 Protokołu nr 1 (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1; zm. z 1998 r. nr 147, poz. 962), który wyznacza granice ingerencji państwa w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia.

Wykładnia systemowa nakazuje dostrzec, że w ustawie z 2003 r. ustawodawca ma na uwadze nieruchomość wyodrębnioną dla potrzeb realizacji inwestycji drogowej, na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu (art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 3, ust. 5, 6 pkt 1, ust. 9, art. 11f ust. 1 pkt 2, 5, 6, art. 12 ust. 1 uzrid). To wyodrębniona nieruchomość lub jej część, której podział zatwierdza decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 1 uzrid), stanowi nieruchomość, co do której następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid). Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie prowadzi do odmiennego rezultatu niż zaprezentowany w zaskarżonym wyroku. Ustawodawca nie zna pojęcia "hipotetycznego braku przeznaczenia nieruchomości pod drogę i ustalenia dla niej (jak dla terenów sąsiednich) budowanego przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową" (zarzut 3.a petitum skargi kasacyjnej). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo aprobował ustalenia organów obu instancji, zgodnie z którymi przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod budowę drogi krajowej S5, nie zaś pod zabudowę mieszkaniową. Do faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 ppsa) należy to, że koszty budowy dróg publicznych i ich utrzymania, są znaczne, a koszt nabycia gruntów stanowi tylko ich niewielką część. Nieuprawnionym jest pogląd, że "to na obywatela przeniesiono koszty realizacji inwestycji drogowej".

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że stosownie do art. 128 ust. 1 ugn wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości, jest to, jednoznaczna w swojej treści, zasada polskiego prawa wywłaszczeniowego, która wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany.

Art. 134 znajduje się w rozdziale 5 "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" w dziale III ugn, który normuje wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości. Natomiast procedury związane z wyceną nieruchomości zostały ujęte w dziale IV ugn. Z powyższego wynika, że określanie wartości nieruchomości winno przebiegać zgodnie z art. 154 ugn. W realiach niniejszej sprawy właściwy będzie ust. 1 art. 154 ugn. Tym samym wykluczone jest uwzględnienie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (ust. 3 art. 154 ugn) bądź "hipotetycznego braku przeznaczenia nieruchomości Skarżącej pod drogę publiczną". Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne,..., budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, jest celem publicznym (art. 6 pkt 1 ugn), a jedną użytkowniczek dróg publicznych również skarżąca. Skarżącej odjęto prawo własności części nieruchomości o powierzchni 3197 m2, lecz uzyskała za nie słuszne odszkodowanie wyliczone zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem. Dobro wspólne wymaga czasem poświęcenia dobra partykularnego. Budowa dróg jest koniecznym elementem funkcjonowania nowoczesnego państwa i społeczeństwa, służy przy tym interesowi publicznemu, w tym skarżącej.

Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej mierze pokrywają się z zarzutami podniesionymi w odwołaniu od decyzji z [...] października 2016 r. i skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca konsekwentnie dąży do wykazania, że operat szacunkowy zawiera błędy, organy administracji ich nie wyeliminowały, a Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 kpa okazał się częściowo zasadny.

Nietrafne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 3 § 1 ppsa. Art. 3 § 1 ppsa ma charakter regulacji ustrojowej i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach - np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa; nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (wyrok NSA z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367). Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku IV SA/Wa 2818/17 nie miała miejsca.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zawiera normę wynikową, regulującą sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanej normy odniesienia nie jest trafny (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121). Upoważniało to Sąd I instancji do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wywodów Sądu I instancji w tej części, w której Wojewódzki Sąd wskazał, że "...Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne" (s. 13 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2818/17). Sąd kasacyjny zgadza się z poglądem, w świetle którego stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości niż przyjął rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r. II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r. I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina w: Ugn. Komentarz, s. 903-904, nb 5).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 4 rozporządzenia i czy trafnie został przez Wojewodę uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. II, s. 408-409, uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. 2, s. 461, uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 473-476 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09), czemu organy w kontrolowanej sprawie sprostały w stopniu dostatecznym. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski - op. cit., s. 1068-1069, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1056, nb 7).

Sąd I instancji trafnie podkreślił, że "ustalenia biegłego rzeczoznawcy zostały w sprawie prawidłowo ocenione w zakresie kompetencji organów administracji" i uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione (s. 16 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2818/17). Powyżej wyłożone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uwypukliło, w jakich aspektach twierdzenie to jest za wąskie. W realiach kontrolowanej sprawy, kwestia ta nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ operat odpowiada prawu, organy obu instancji odniosły się do prawidłowości operatu, a w toku postępowania administracyjnego skarżąca miała możliwość podważenia operatu, z którego to prawa skorzystała dopiero w postępowaniu odwoławczym (s. 2 decyzji z [...] października 2016 r.; s. 1-2 decyzji z [...] sierpnia 2017 r.). Fakt, że Minister nie podzielił jej zastrzeżeń, nie przesądza o wadliwym postępowaniu organu administracji.

Sąd I instancji trafnie uznał, że nie doszło do naruszenia wskazanych przez autora skargi kasacyjnej norm dopełnienia (art. 7, art. 77 [§ 1], art. 80 kpa).

Opis nieruchomości ocenianej nie odbiega od rzeczywistości. Przejęta część nieruchomości skarżącej w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (§ 36 ust. 5 rozporządzenia) użytkowana była rolniczo (stanowiła fragment pola obsianego pszenżytem). Także grunty położone w bezpośrednim sąsiedztwie użytkowane były rolniczo. Ustaleniu temu nie przeczą położone w pewnej odległości od przedmiotowej działki zabudowania siedliskowe (widoczne na zdjęciach zamieszczonych przez skarżącą w skardze). To, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sąsiednie grunty przeznaczone zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej nieuciążliwej bądź tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, ustaleniu temu nie przeczy. Plan miejscowy jedynie stwarza możliwość w przyszłości takiego zagospodarowania gruntów dotychczas faktycznie użytkowanych jako rolne, co nie podważa oceny operatu ("przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych"). Przyjęcie do porównań gruntów z terenów "stykowych" nie stanowi naruszenia prawa (§ 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia) i mieści się w metodologii sporządzania operatów.

Biegły w pełni uwzględnił charakter miejscowości. [...] na dzień 18 lutego 2016 r. miała 3.064 mieszkańców (s. 3 operatu), brak jest zatem powodu, dla którego na wartość nieruchomości drogowej, położonej 800 m od centrum [...], miałaby istotnie wpływać odległość 5 km od granic 70-tysięcznego miasta [...]. Okoliczność tę biegły prawidłowo uwzględnił przy określeniu wagi cech - przy lokalizacji ogólnej, prawidłowo uznał ją jako dobrą (strefa bezpośredniego oddziaływania miast powiatowych - promień do 5 km - perspektywiczny region); przy rodzaju gruntów otaczających, trafnie uznał ją jako dobrą (otoczenie zabudowy siedliskowej, miesz[a]nej – tereny rolne i mieszkaniowe bądź "przemysłowej" [winno być "przemysłowe"]; s. 10 operatu). Brak jest dowodów, wskazujących na to, by "biegły zamieścił tendencyjne (odbiegające od rzeczywistości) zdjęcia szacowanej nieruchomości". To, że w dalszym otoczeniu przedmiotowej nieruchomości znajdują się pojedyncze budynki – głównie o charakterze siedliskowym, nie pozwala na przyjęcie, że są to "tereny zurbanizowane", jak to przedstawia autor skargi kasacyjnej. Pod pojęciem urbanizacja rozumie się "proces zmian w sieci osadniczej polegający na rozbudowie miast istniejących, zakładaniu nowych, przekształcaniu się wsi w miasta i wynikający z tego wzrost udziału ludności miejskiej w ogólnej liczbie ludności... (D. Lucińska, Geografia – człowiek i jego działalność, WSiP 1999, s. 158; podobnie w red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, W.N. PWN 1992, t. III, s. 615; red. W. Skowroński, Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, Wyd. Arkady 2008, s. 365). Urbanizacja to nadawanie albo przybieranie cech miejskich, charakteru miasta (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, W.P. 1990, s. 533).

Nie sposób zatem przyjąć, że obszar na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, stanowi teren zurbanizowany, gdy tereny rolne są zabudowane nielicznymi budynkami o charakterze siedliskowym. Brak było zarówno normatywnych, jaki faktycznych podstaw by "przyjąć do porównania wyłącznie transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi położone wokół terenów zurbanizowanych" (zarzut 1.d petitum skargi kasacyjnej).

Trafnie skarżąca podnosi, że nie ma obowiązku przedstawienia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub innego operatu, do którego organ musiałby się ustosunkować. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09).

Dla decydenta procesowego (organu administracji publicznej, który powołał rzeczoznawcę majątkowego; sądu administracyjnego kontrolującego to postępowanie), ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych - gdyby została złożona przed wydaniem decyzji ostatecznej - winna być rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena miałaby charakter dokumentu prywatnego, choć pochodziłaby od profesjonalistów w danej dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).

Z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy kpa i ugn, a także postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że ewentualna ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, mająca charakter dokumentu prywatnego, nie mogła powodować skutku przewidzianego w art. 157 ust. 1a zd. 1 ugn w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, toczących się na podstawie ustawy.

Na taki charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn wskazuje także uchylenie z dniem 1 września 2017 r. ustępu 1a art. 157 ugn, dokonane przepisem art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, dalej ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (art. 80 kpa; wyrok NSA z: 6.9.2011 r. I OSK 1510/10; 21.3.2012 r. I OSK 455/11, aprobowane przez M. Wolanina w: Ugn. Komentarz, s. 903, nb 5) i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa.

Owo uchybienie w zakresie argumentacji Sądu I instancji, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skoro mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 ppsa), skargę kasacyjną należało oddalić.