Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 286/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Anna Robotowska Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Agata Próchniewska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 754/13 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.M. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Go 754/13 oddalił skargę K. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Z. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. K. M., reprezentowana przez pełnomocnika K. Ś., wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. (dalej: Kierownik BP ARiMR) o przyznanie na rok 2008 pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). We wniosku zadeklarowała do płatności ONW działkę rolną A o powierzchni 12,8 ha leżącą w części na działce ewidencyjnej nr 315 (pow. 3,10 ha) i na działce ewidencyjnej nr 314 (pow. 9,70 ha).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR w M. odmówił przyznania stronie płatności ONW nakładając sankcje. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Organy zgodnie wskazały, że podstawą odmowy płatności i nałożenia potrąceń było ustalenie różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną podczas przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2008 r. kontroli na miejscu, wynoszącej 77,29%.

Decyzja organu II instancji została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 757/09. Sąd wskazał, że wobec zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń organ uznał konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu oraz ostatecznej kontroli administracyjnej, po czym bez uzasadnienia od niej odstąpił, mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał jednoznacznej odpowiedzi na pytanie – jaka powierzchnia gruntów rzeczywiście kwalifikuje się do płatności ONW. Wskazał, że zastrzeżenia budzi uzasadnienie decyzji w zakresie ustalenia powierzchni wyłączonej z płatności. We wskazaniach zawarto zalecenie uzupełnienia akt postępowania i, stosownie do treści zgromadzonych dowodów, wydania decyzji oraz jej wyczerpującego uzasadnienia.

Ponownie rozpoznając odwołanie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] uchylił decyzję Kierownika BP z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Organ I instancji po raz drugi rozpoznając wniosek skarżącej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni płatności ONW na rok 2008 i nałożył sankcję finansową. Decyzja ta została uchylona przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w dniu [...] listopada 2011 r. (decyzja nr [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Kolejny raz rozstrzygając w sprawie, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Kierownik BP ARiMR w M. odmówił skarżącej przyznania płatności ONW na rok 2008 oraz nałożył potrącenia w wysokości 1473,12 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przyczyną odmowy przyznania płatności oraz nałożenia potrąceń była różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku (12,80 ha), a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu (7,22 ha) dla płatności ONW, która wyniosła 77,29%.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2011r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w Z. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone w gospodarstwie wnioskodawczyni w dniach [...] - [...] grudnia 2008 r. wykazały, że deklaracja powierzchni działek rolnych wskazanych we wniosku z dnia [...] maja 2008 r. różni się od stanu faktycznego w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności.

W wyniku kolejnej skargi K. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny

w G. prawomocnym wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 781/11, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że organ orzekający w sprawie nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w wyroku tego Sądu z dnia 19 listopada 2009 r., uchybiając tym samym przepisom art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W uzasadnienia tego wyroku Sąd stwierdził, że organ winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, z którego jasno by wynikało, jaka powierzchnia kwalifikuje się do dopłat ONW, a jaka powinna zostać z nich wyłączona. Podkreślił również, że strona skarżąca w trakcie postępowania zgłaszała wiele wniosków dowodowych, a organ nie podjął żadnych kroków celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Wezwał jedynie świadków wskazanych przez stronę do złożenia zeznań, nie informując o tym skarżącej. WSA uznał, że analizując zeznania świadków złożone w dniu [...] i [...] lutego 2011 r. nie można wywnioskować, że koszenie traw odbywało się na całej wskazanej we wniosku o dopłaty powierzchni, ani że odbywało się na mniejszej powierzchni, niż ta ujęta w przedmiotowym wniosku. Podkreślił, że świadkowie powinni chociaż na mapie, bądź podczas rozprawy administracyjnej (którą można przeprowadzić w terenie) wskazać koszony przez siebie obszar. Zatem dokonana przez organy ocena wielkości różnicy pomiędzy powierzchnią działki rolnej A położonej na działkach ewidencyjnych nr 314 i 315 zadeklarowanej przez K. M. we wniosku o przyznanie płatności (12,8 ha), a powierzchnią uprawnioną do pomocy – zatwierdzoną – 5,58 ha była przedwczesna.

WSA wskazał, że organ winien, stosownie do art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) przeprowadzić uprzednio dowody w postaci: wnioskowanych przez skarżącą oględzin i ponownych pomiarów działki rolnej

z umożliwieniem jej uczestniczenia w tej czynności, a także zeznań świadków na okoliczność wykonywania stosownych zabiegów agrarnych (koszenia łąk) na przedmiotowej działce ze wskazaniem konkretnie, której części działki te zabiegi dotyczyły. Dopiero w następstwie przeprowadzenia tych środków dowodowych można będzie ocenić ich wiarygodność na tle całokształtu okoliczności sprawy.

W wyniku ponownego rozpoznania odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], uchylił poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie opisanym przez Sąd.

W toku ponownego postępowania, w dniu [...] kwietnia 2012 r. nie doszło do przemierzenia powierzchni działki rolnej A ze względu na brak zgody pełnomocnika strony, a w dniu [...] kwietnia 2012 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem pełnomocnika K. M. - K. Ś., w toku której przesłuchani zostali zawnioskowani przez stronę świadkowie, zaś w dniach [...] i [...] maja 2012 r. przeprowadzono w gospodarstwie skarżącej czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Na ich przeprowadzenie wyraził zgodę pełnomocnik skarżącej, któremu w dniu [...] czerwca 2012 r. doręczony został raport z tej kontroli.

Orzekając po raz kolejny w sprawie wniosku o płatności ONW na rok 2008, Kierownik BP ARiMR, decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], przyznał K. M. płatność ONW na rok 2008 w kwocie 1272,48 zł, tj. wynikającej z zastosowania sankcji pomniejszenia płatności ONW o kwotę 1404,48 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w postaci przedeklarowania powierzchni zgłoszonych do płatności. Organ stwierdził, że zeznania świadków oraz wszystkie zgromadzone

w sprawie dokumenty, w tym wyniki czynności kontrolnych z dnia [...] i [...] maja 2012 r. w zakresie odnoszącym się do przebiegu koszenia łąk w 2008 r. na powierzchniach wskazanych przez świadków, pozostają w zasadniczej części spójne. Organ nie dopatrzył się zeznań sprzecznych lub nielogicznych, a w konsekwencji uznał, że zeznania wszystkich świadków oraz pełnomocnika strony posiadają walor wiarygodności. Opierając się na tych dowodach przyjął, w odniesieniu do deklarowanej we wniosku działki rolnej A, że powierzchnia użytkowana rolniczo wynosi 10,14 ha. Natomiast powierzchnia deklarowana we wniosku to 12,80 ha. Tym samym różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynosi 2, 66 ha, co stanowi 26,23% powierzchni stwierdzonej. W związku z tym zastosowanie ma art. 16 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L, 386 z 23 grudnia 2006 r., str. 74 ze zm.).

Po rozpoznaniu odwołania strony, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR w M.. Dyrektor zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach ortofotomapy, w tym załączoną do wniosku ortofotomapę z 2004 r. oraz kolejną, z 2010 r., które obrazują obszary wyłączone z płatności, czyli te na których nie jest prowadzona działalność rolnicza. Podkreślił ponadto, że z powyższymi wynikami pokrywają się ustalenia czynności kontrolnych przeprowadzonych na miejscu oraz zeznania świadków złożone podczas rozprawy administracyjnej, w dniu [...] kwietnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę zwrócił uwagę, że w postępowaniach administracyjnych w sprawie przyznania płatności ONW do gruntów rolnych stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa z 7 marca 2007 r.) stanowią inaczej. W wymienionych sprawach, stosownie do przepisu art. 21 ust. 2 cytowanej ustawy organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdy stadium postępowania i, na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

WSA wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaakcentowania wymaga obowiązek orzekania przez sąd w warunkach związania oceną prawną

i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach poprzednio wydanych w tej samej sprawie (art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że organy ponownie orzekające w sprawie zrealizowały wskazania zawarte w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 781/11.

W ocenie Sądu analiza treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak i zakres przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego pozwala przyjąć, że wskazówki Sądu zostały uwzględnione, tym samym za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Poczynione ustalenia organów znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym i nie mogą być uznane za dowolne. Podnoszone zastrzeżenia skarżącej dotyczące przyjętego do dopłaty obszaru nie zostały przez nią podważone przeciwdowodami i skonkretyzowane w sposób mogący podważyć wyprowadzone z materiału dowodowego wnioski organu.

Sąd I instancji wskazał, że organ przeprowadził rozprawę z udziałem wnioskowanych świadków. Dokonał wszechstronnej i szczegółowej analizy zeznań przesłuchanych świadków, konfrontując je z innymi dowodami. Wskazał te spośród nich, które w jego ocenie nie są wiarygodne, wyjaśniając jednocześnie przyczyny takiej oceny. W szczególności Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR

w Z. wskazał, że zeznania świadków nie potwierdzają by obszar, na którym strona prowadziła działalność rolniczą w 2008 r. wyniósł 12,80 ha, który to obszar skarżąca zadeklarowała we wniosku z dnia [...] maja 2008 r. W sposób wyczerpujący

i zgodny z zasadami wnioskowania organ wyjaśnił przyczyny, dla których za wiążące

w niniejszej sprawie uznał ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...]

i [...] maja 2012 r. Organ przekonująco wywiódł, konfrontując zeznania świadków oraz odnosząc je do danych ewidencyjnych i zdjęć, przyczyny dokonania oceny stopnia ich wiarygodności.

Sąd stwierdził, że ocena dokonana przez organ przebiegała w granicach tzw. swobodnej oceny dowodów. Organ wskazał, że punktem odniesienia stały się zdjęcia dokonane w dniu [...] kwietnia 2012 r. oraz pomiary dokonane [...] i [...] maja 2012 r. Skonfrontowane one zostały z zeznaniami świadków oraz środkami dowodowymi pochodzącymi z okresu wcześniejszego, stąd nie są samodzielną podstawą ustaleń. Sąd zwrócił uwagę, że z najwcześniejszych źródeł dowodowych, w tym ortofotomap, wynika, że nie cały obszar działek skarżącej stanowiły uprawy. Potwierdziły to również zeznania świadków, którzy zeznawali o koszeniu większych obszarów nieużytków. Sąd wskazał, że to skarżąca zabiegała o ponowną kontrolę spornego obszaru. To, że dokonana została tak późno z winy organów nie dyskwalifikuje przydatności dowodowej jej wyników, które dopiero w korelacji z innymi dowodami pozwoliły na doprecyzowanie wielkości obszaru wyłączonego z rolniczego użytkowania.

Jeśli chodzi o udział strony w czynnościach dowodowych przeprowadzonych

w terenie, w kontekście zarzutu naruszenia prawa strony do czynnego udziału

w postępowaniu, Sąd zaakcentował, że podczas ponownego rozpoznawania sprawy reprezentujący skarżącą pełnomocnik miał zapewniony czynny udział w tym postępowaniu. W ocenie Sądu do uchybień doszło jedynie w kwestii zawiadomienia go o terminie czynności kontrolnych w terenie. Wskazany przez Sąd cel oględzin został jednak w wyniku czynności kontrolnych zrealizowany. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że mimo braku odrębnego zawiadomienia, pełnomocnik strony był obecny przy tych czynnościach (ściślej: umożliwił ich przeprowadzenie). Doręczony mu też został protokół z ich przeprowadzenia wraz z pouczeniem o możliwości złożenia zastrzeżeń do niego, z której reprezentujący stronę nie skorzystał.

Jeśli chodzi o podstawy materialnoprawne, z których organ wywodzi zmniejszenie płatności, to zdaniem Sądu zostały one wskazane i zastosowane prawidłowo. Nie były one zresztą w żadnym zakresie kwestionowane.

K. M. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegające na niedopełnieniu przez Sąd obowiązku wynikającego z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), zgodnie

z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Powyższe naruszenie polegało na sanowaniu naruszenia przez organ administracji publicznej art. 10 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie jednostronnej kontroli, bez faktycznego udziału strony w postępowaniu, gdy zarówno na podstawie przepisów obowiązujących, jak i obowiązku nałożonego przez Sąd, organ był zobowiązany do przeprowadzenia oględzin z zapewnieniem stronie czynnego udziału

w postępowaniu, a naruszenie to mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji została oparta na ustaleniach dokonanych w wyniku inspekcji terenowej, przeprowadzonej w dniach [...] kwietnia

2012 r. oraz [...] i [...] maja 2012 r. Inspekcja ta odbyła się bez udziału strony, bez jej powiadomienia, a inspektorzy ARiMR dokonali samodzielnie pomiarów w terenie po upływie 4 lat od roku wegetacyjnego, za który strona ubiega się o dopłaty. Organ dokonując ponownej kontroli w 2012 r. dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania. Skarżąca nie była w 2012 r. beneficjentem dopłat, zatem nie mogła podlegać rygorom dotyczących kontroli na podstawie odrębnych przepisów. Kontrola powinna być przeprowadzona z zachowaniem wszelkich rygorów wynikających z k.p.a., w szczególności przepisów dotyczących oględzin. W toku postępowania została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Ponadto organ dopuścił się obrazy przepisu art. 153 p.p.s.a., ignorując wskazania Sądu zawarte w wyroku

o sygn. akt II SA/Go 780/11.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna może być oparta na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a zgodnie z art. 176 p.p.s.a. podstawy te powinny być wskazane w skardze kasacyjnej i zawierać uzasadnienie. Podstawy kasacyjne to: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i zawartymi w niej zarzutami kasacyjnymi. Z powyższych uregulowań wynika, że podstawy kasacyjne powinny być dokładnie określone przez samego kasatora, który powinien wyraźnie oznaczyć zakres każdej z podstaw. Kasator powinien uzasadnić każdy z zarzutów kasacyjnych składających się na daną podstawę kasacyjną tzn. powinien wyraźnie wskazać, który przepis prawa został w jego ocenie naruszony (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeśli podział taki występuje) i na czym to naruszenie polegało.

Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, że muszą być one precyzyjnie określone przez wnoszącego omawiany środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu I instancji. Sądowi nie wolno więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać, ani

w inny sposób korygować (por. wyroki NSA: z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04, publ. M. Praw. 2004, nr 9, poz. 392, oraz z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt FSK 102/04, LEX nr 142407). To wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów.

Gdy chodzi o naruszenie prawa procesowego, kasator powinien wskazać naruszone przepisy oraz wyjaśnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane naruszenie. Skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi sądu I instancji, a tylko pośrednio przeciwko kontrolowanej przez ten Sąd decyzji, zatem kasator powinien wskazać, jakie przepisy prawa materialnego i procesowego (sądowoadministracyjnego) naruszył sąd wydając skarżony wyrok.

Wobec takich regulacji, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy

w jej całokształcie, lecz zakreślone jest podstawami, na których oparto skargę kasacyjną.

Przypomnienie zasad konstruowania skargi kasacyjnej było istotne ze względu na sposób sformułowania tej skargi w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną oparto tylko na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tzn. na zarzucie naruszenia prawa procesowego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji przeprowadził wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji administracyjnej, sanował tym samym naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie jednostronnej kontroli, bez faktycznego udziału strony w postępowaniu.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 10 k.p.a., który składa się z trzech jednostek redakcyjnych, należy zauważyć, że ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi nie sprecyzowano, która norma prawna została naruszona. W ogólnie skonstruowanym uzasadnieniu skargi kasacyjnej – bez odnoszenia się do poszczególnych przepisów – kasator wskazał, że "Przeprowadzając jedynie kontrolę, bez udziału strony, nie dość, że organ naruszył zasadę wynikającą

z art. 10 k.p.a., to jeszcze dopuścił się obrazy przepisu art. 153 p.p.s.a. ignorując wiążące wskazania sądu."

Z poglądem tym nie można się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, że wskazania poprzednio orzekającego

w sprawie Sądu I instancji zostały zrealizowane, a strona nie była pozbawiona czynnego udziału w czynnościach dowodowych przeprowadzonych w terenie. Do uchybień doszło jedynie na etapie zawiadamiania pełnomocnika o terminie czynności kontrolnych w terenie. Jednak, mimo tych wadliwości, pełnomocnik strony był przy nich obecny i umożliwił ich przeprowadzenie, został mu również doręczony protokół

z przeprowadzonej kontroli (raport) z pouczeniem o możliwości złożenia do niego zastrzeżeń. W istocie pełnomocnik skarżącej – K. Ś. z tej możliwości nie skorzystał, nie wniósł bowiem żadnych uwag merytorycznych, negując jedynie legalność przeprowadzonych czynności. Należy też dodać, że strona miała możliwość uczestniczenia również w innych czynnościach dowodowych w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, tzn. w przesłuchaniu świadków, z czego skorzystała. Organ w dniu [...] kwietnia 2012 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w toku której przesłuchani zostali zawnioskowani przez stronę świadkowie, w rozprawie brał udział pełnomocnik skarżącej, który również złożył zeznania.

Należy też podzielić pogląd Sądu I instancji, że organ realizując wskazania Sądu, wynikające z poprzedniego orzeczenia, oględziny zrealizował jako kontrolę w terenie, o jakiej mowa w przepisach unijnych, podczas, gdy powinny mieć formę oględzin przewidzianych w art. 79 k.p.a., jednak uchybienie to pozostało bez wpływu na wynik postępowania, wskazany cel oględzin został bowiem, w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych, zrealizowany. Należy podkreślić, że ani w skardze do Sądu

I instancji, ani w skardze kasacyjnej skarżąca nie konkretyzuje merytorycznych argumentów, które mogłyby podważyć wnioski organu, a podnoszone przez nią zastrzeżenia dotyczące przyjętego do dopłaty obszaru nie zostały przez nią podważone przeciwdowodami.

Z tych przyczyn za prawidłowe należy uznać stwierdzenie WSA w G., że zarówno analiza treści zaskarżonej decyzji, w tym jej obszernego uzasadnienia, w którym skonfrontowano zeznania świadków i odniesiono je do danych ewidencyjnych oraz zdjęć, jak i zakres przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego pozwalają przyjąć, że wskazówki zawarte w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. zostały zrealizowane, tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w kontekście naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.

W konsekwencji Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji administracyjnej, a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione.

Do powyższych rozważań dodać trzeba, że również zarzut naruszenia art. 1 § 1

i § 2 p.u.s.a. nie mógł zostać uznany za skuteczny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej

z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2307/11, opubl. Lex 1305511). W stanie sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak

w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.