Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1217/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 6, art. 17 pkt 1 i 9
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Niechanowo z dnia 11 lipca 2013 r. nr XXII/224/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Niechanowo z dnia 11 lipca 2013 r. nr XXII/224/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami w Kędzierzynie stanowiącego zmianę uchwały nr XXXII/232/2010 Rady Gminy Niechanowo z dnia 23 czerwca 2010 r.; 2. zasądza od Gminy Niechanowo na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 złotych (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego


UZASADNIENIE

W dniu 11 lipca 2013 r. Rada Gminy Niechanowo podjęła uchwałę nr XXII/224/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenów zabudowy mieszkaniowej z usługami w Kędzierzynie stanowiącego zmianę uchwały nr XXXII/232/2010 Rady Gminy Niechanowo z dnia 23 czerwca 2010 r.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) oraz art. 15 i 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) uchwały Nr XV/158/2012 Rady Gminy Niechanowo z dnia 7 września 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany uchwały nr XXXII/232/2010 Rady Gminy Niechanowo z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami w Kędzierzynie.

Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowaniu i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej rozporządzeniem), na mocy którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowanie terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy

Skarżący podkreślił, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczonych w planie symbolami 1MN/U - 5MN/U, nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w ten sposób, że nie określono dopuszczalnej wysokości oraz geometrii dachów budynków garażowych, gospodarczych oraz garażowo – gospodarczych, których realizację na tych terenach dopuszczono w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały. Skarżący podniósł, że parametry te zostały ustalone odrębnie wyłącznie dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w § 11 ust. 1 pkt 4 uchwały - ogółem dla tego rodzaju budynków lokalizowanych zarówno na terenach 1MN/U - 5MN/U, jak i na terenach 1MN - 4MN) i dla budynków usługowych (w § 11 ust. 1 pkt 6 uchwały). Parametry odnoszące się do budynków gospodarczych, garaży lub budynków gospodarczo garażowych ustalono natomiast wyłączni! w odniesieniu do terenów 1MN - 4MN.

Skarżący zauważył, że w § 7 ust. 1 pkt 4 uchwały zawarto co prawda zapis odnoszący się do budynków gospodarczych, garażowych lub garażowo - gospodarczych, stanowiący, iż "winny być zharmonizowane z zabudową mieszkaniową jednorodzinną lub mieszkaniowa jednorodzinną z usługami", co jednak w żaden sposób nie wyczerpuje obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, czyniąc niemożliwym stwierdzenie zgodności parametrów projektowanych budynków z ustaleniami planu na etapie uzyskania pozwolenia na budowę.

W świetle powyższych okoliczności brak wyznaczenia w omawianym planie parametrów wysokości oraz geometrii dachów budynków garażowych, gospodarczych oraz garażowo - gospodarczych na terenach 1MN/U - 5MN/U - skutkuje naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zapisy dokonane w części tekstowej planu odnoszące się do gabarytów obiektu wyczerpują obowiązek określony w art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu przestrzennym i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Parametr ten nie jest niezbędny i w tym konkretnym przypadku dokonane zapisy dopełniają obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przewidziane powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 K.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ./. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" ( publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23 ). Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały ( organu gminy ) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa ( tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wojewoda nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy, w drodze skargi do sądu administracyjnego, zgodność z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, iż przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mogło dojść do naruszenia procedury, to jednakże powyższe naruszenie nie miało charakteru istotnego.

Odnośnie zachowania procedury planistycznej zauważyć należy, że w dokumentacji planistycznej nadesłanej do Sądu brak jest dowodów dokonania ogłoszeń, o którym mowa w art. 17 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Natomiast zgodnie z art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

W niniejszej sprawie w aktach planistycznych znajdują się kopie ogłoszeń w prasie miejscowej, to jednakże z kopii tych nie wynika w jakiej prasie i kiedy zostały zamieszczone. Ponadto brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na dokonanie obwieszczenia czy to przez wywieszenie w urzędzie miasta na tablicy ogłoszeń czy też zamieszczenia na stronie internetowej BIP. Sąd w tym miejscu nie przesądza czy powyższe obwieszczenie miało miejsce czy też nie, to jednakże na przyszłość wskazuje aby w aktach planistycznych organ zamieszczał dokumenty obrazujące zachowanie procedury planistycznej tj. w przypadku wymaganych obwieszczeń czy ogłoszeń – kserokopię prasy miejscowej, obwieszczenia z adnotacją o ich wywieszeniu w określonym terminie na tablicy ogłoszeń, wydruk ze strony BIP czy też dokumenty wskazujące na inny zwyczajowo przyjęty sposób ogłaszania.

Powyższe nie stanowiło podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie zgodzić należy się z Wojewodą, że organ dopuścił się naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Do art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nawiązuje § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ujęte w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W tym miejscu podnieść należy, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń.

W niniejszej sprawie dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczonych w planie symbolami 1MN/U-5MN/U, nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w ten sposób, że dla dopuszczonej na tym terenie "budynków garażowych, gospodarczych oraz garażowo gospodarczych" nie określono wysokości oraz geometrii dachu.

Obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 ustawy, a więc m. in. parametrów zabudowy, nie jest wprawdzie bezwzględny, jednakże pozostaje uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie. Oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w ww. przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń.

Parametry i wskaźniki kształtowania oraz zagospodarowania terenu określono w § 11 zaskarżonej uchwały. W tym miejscu zauważyć należy, że w § 11 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały określono parametry i zasady sytuowania projektowanych budynków gospodarczych, garaży lub budynków garażowych gospodarczych jednakże powyższe postanowienia odnoszą się wyłącznie do tych obiektów zlokalizowanych na terenach 1MN-4MN, a nie na terenach 1MN/U-5MN/U.

Analizując całość postanowień planu wskazać należy, że w zaskarżonej uchwale parametry takie jak wysokość i geometria dachu o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono dla następującej zabudowy:

- dla budynków mieszkalnych wspólnie dla terenów MN i MN/U

- dla budynków usługowych na terenie MN/U

- dla budynków gospodarczych, garaży lub budynków garażowo-gospodarczych wyłącznie na terenie MN.

Z powyższego wynika, że parametrów wysokości zabudowy oraz geometrii dachu nie określono dla budynków gospodarczych, garaży lub budynków garażowo-gospodarczych przewidzianych na terenach MN/U.

W tym miejscu zgodzić należy się ze skarżącym, że samo zawarcie § 7 ust. 1 pkt 4 uchwały zapisu odnoszącego się do budynków gospodarczych, garażowych lub garażowo - gospodarczych, stanowiący, iż "winny być zharmonizowane z zabudową mieszkaniową jednorodzinną lub mieszkaniowa jednorodzinną z usługami", nie wyczerpuje obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, czyniąc niemożliwym stwierdzenie zgodności parametrów projektowanych budynków z ustaleniami planu na etapie uzyskania pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.

Ponadto wskazać należy, iż Sąd wyeliminował zaskarżoną uchwalę w całości, ponieważ eliminacja wyłącznie postanowień planu odnoszących się do terenów MN/U, w sytuacji gdy część postanowień planu jest wspólna dla terenów MN/U i MN czyniłoby zaskarżoną uchwałę nieczytelną.